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Revista d eCiencias

Sociales

BrumarioISSN 1853-0362. Junio 2013. Repblica Argentina

Direccin postal:Pedro de Ledesma 2393 - Crdoba - Argentina

Mail: brumariodigital@hotmail.com - romulomontes@hotmail.com

Director

RMULO MONTES

Consejo editorial

GEORGINA TAVELLARMULO MONTES

FRANCISCO VIALE LINARES

Comit Acadmico

DRA. MARTA PHILP (CEA UNC)DRA. MARIA CECILIA CARO (UES21)DRA. ANA FASS (UCC UES21)DRA. ALEJANDRA MARTINEZ (UES21 CONICET)DR. EDUARDO BOLOGNA (CEA- UNC- UCC)

DR. JAVIER MOYANO (CEA UNC)MGTR. BELEN MENDE (UES21 UCC)MGTR. LUISA TILLERO SALAZAR (UES21)MGTR. PABLO CABAS (UES21 UCC)

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Queridos amigos, hemos llegado al N 10 de Brumario!Con orgullo sincero abrimos el sexto ao de vida de esta hermosa empresa cientfica

social.Este nmero rene trabajos de nuestras cordobesas, Universidad Nacional de Cr-doba y Universidad Siglo 21 y por primera vez un trabajo de literatura proveniente de

la espaola Universidad de Zaragoza.Estamos de festejo y para no perdernos, nada mejor que recordar nuestro primer

editorial: Brumario es una revista de ciencias sociales, un cuaderno cuyos confines son el

hombre y su devenir.

[...] Brumario, no ser la tribuna de ninguna doctrina o ideologa que respire por

los totalitarismos, somos absolutamente democrticos y contrarios a la intoleran-

cia, a los odios, al racismo y a las diferencias. No aceptamos ningn tipo de supe-

rioridad, racial, mental o cultural. Para nosotros el hombre es uno solo y una sola

su aventura.

Esperamos haber cumplido y como siempre: esperamos que las palabras ayuden apensar.

El Director

Editorial

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Resumen

La existencia de personas en situacine pobreza fue un fenmeno negadoporla dictadura militar y los pobres emer-gieron como problema en 1983 impo-niendo un debate novedoso al partidogobernante, la Unin Cvica Radical,en cuya tradicin no estaba incluida lacuestin social. El presidente Alfonsn,

estaba convencido que la democraciadeba garantizar derechos. En el artculose analiza qu clase de ciudadanos conderechos pens la UCR al referirse a laspersonas en situacin de pobreza. Lasfuentes documentales son el proyectode ley del Plan Alimentario Nacional y losdebates parlamentarios.

Palabras claves: cuestin social, polti-cas pblicas

La reparacin de la ciudadana en for-mato radical

Durante la campaa presidencial, elcandidato por la UCR, Ral Alfonsn,

pudodiferenciarse de su principal opo-

nente, Italo Luder candidato del PartidoJusticialista, con el planteo de una de-mocracia reparadora de los derechosde vastos conjuntos de ciudadanos af-ectados de diferentes maneras por laspolticas de la dictadura militar. Los msreconocidos por los anlisis posterioresson los casos de las vctimas de la repre-sin ilegal y la violencia poltica aunquehubo otros grupos de ciudadanos cuyos

derechos fueron objeto de revisionespara garantizar la igualdad ante la ley.Algunas de aqullas desigualdades antela ley, tenan origen en situaciones devacos legales como la situacin de loshijos de los matrimonios de hecho, o noregistrados en el registro civil y la patriapotestad ejercida slo por el progenitor

varn. Sin embargo, hubo otros gruposque surgieron como resultado de laspolticas econmicas de la dictadura yson los casos de las personas en situ-acin de pobreza que tratar a continu-acin.La UCR desde el gobierno plante

Son ciudadanos los pobres?Dilemas de la transicin democrti-ca argentinaLaura Valdemarca1

1Doctora en Historia por la Universidad Nacional de

Crdoba, Profesora Titular en Escuela de Trabajo Socialde la UNC e investigadora del CIFFyH Mara Saleme deBurnichon.

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la reconstruccin de la ciudadana. Engeneral, esa forma de reconstruccintena una concepcin liberal y republi-cana desde arriba.2

El presidente, pensaba recuperar, instalary crear derechos a partir de las propu-estas de expertos aunque sin la partici-pacin de los actores organizados quepugnaban por esos derechos. La solu-cin implicaba un fuerte sesgo norma-tivo y si bien impona un giro progresistaen las tradiciones polticas argentinas

debi enfrentar resistencias organizadasaunque tambin tuvo el apoyo de al-gunos grupos. De hecho algunas de lasnuevas normas, como la ley de divorcio,produjeron reacciones desde los msconservadores como las iglesias, espe-cialmente la catlica; otros como los or-ganismos de derechos humanos acom-

paaron las decisiones hasta los juicios alas juntas de comandantes, otros comolas Fuerzas Armadas y el sindicalismo yobstaculizaron y actuaron corporativa-mente en defensa de sus intereses queimplicaron finalmente la no equipara-cin ante la ley an bajo el estado dederecho. 3

La estrategia del gobierno, si bien dispary con desigual xito, aprovech algunasoportunidades para instalar un elementomuy importante para la refundacindemocrtica: la solidaridad y la respon-

sabilidad de los ciudadanos, era unaespecie de tica cvica, que realimentarala refundacin de una nacin golpeaday sufriente por igual con la dictadura

extinta. Se pensaba que esa tica, esasolidaridad y esa responsabilidad por larecomposicin del tejido social y polticoestaban entre los ciudadanos, slo habaque hacerlas florecer. Numerosos investi-gadores han analizado las caractersticasde la primavera democrtica y la ten-dencia a apelar a una civilidad, que a los

fines de movilizarse era casi inexistentepero en la cual aquel primer gobiernodemocrtico, tena una confianza pordems idealizada.4El ya citado Gargarella, recupera en unlistado algunas de las iniciativas guber-namentales que buscaron consolidarderechos que interpretamos como ga-

rantes de la igualdad ante la ley y resti-tucin de garantas constitucionales ymenciona, entre otros los decretos 157y 158 que ordenan el procesamientode las cpulas militares y guerrilleras,el decreto 187 que crea la CONADEP, eldecreto 154 que restablece la autonomauniversitaria, la ley 23052 que termina

con la censura cinematogrfica, el de-creto 2274 que levanta las restriccionespara el control de la natalidad por me-dio de medicacin anticonceptiva, laley 23234 que otorga la patria potestad

2 GARGARELLA Roberto Democracia y derechos en los aos de Ral Alfonsn En:GARGARELLA Roberto, MURILLO Mara Victo-

ria y PECHENY Mario (comps) Discutir Alfonsn. Siglo XXI, Buenos Aires, 2010 pp 26.

3 Para las FFAA me refiero a las leyes de punto final y obediencia debida y para el sindicalismo al proyecto de ley de reordenamiento

sindical y su rgimen electoral.

4 ROMERO Luis Alberto Breve Historia Contempornea de Argentina. Fondo de Cultura Econmica, Buenos Aires, 1994 p. 356 y

CAVAROZZI, Marcelo Autoritarismo y Democracia. La Argentina entre el Estado y el Mercado, Ariel, 1996.

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compartida, la ley 23515 que estableceel divorcio vincular, la ley 23592 antidis-criminatoria.Si bien la lista es incompleta, nutre la

hiptesis esbozada de que aquella ideade ciudadana se basaba en la igualdadante la ley por sobre todo, antes queen la igualdad de oportunidades, en lasuperacin de desventajas. Creo, comovoy a presentar en este artculo que hayal menos una cuestin sensible en estepunto, en la cual el gobierno fue esquivo

y que por la manera de tratar la repara-cin sent cuestiones importantes parala configuracin de los derechos ciu-dadanos; se trata de los ciudadanos ensituacin de pobreza.Esta transicin hizo grandes esfuerzospor incorporar a los ciudadanos a unamatriz de derechos liberal, inclusiva,

plante en trminos de la igualdad dederechos una ciudadana integradora apartir del reconocimiento de derechos,en algunos casos basados en diferen-cias, fue su mayor logro. No obstante,cuando se trat de otras ciudadanas nopudo sortear la falta de ideas del partidogobernante, ni la inercia de una matriz

de la poltica social, que si bien habasido diferente con el peronismo, losgobiernos posteriores se encargaron deborrar. Me refiero a las diferencias entrela concepcin de los derechos socialescomo igualacin por derechos univer-sales versus su concepcin en trminosde asistencialismo y tutela.Los slogans de campaa: con democra-

cia se educa, con democracia se come,con democracia se trabaja, fueron tra-ducidos como la posibilidad, de que losmecanismos representativos y las per-

sonas que ocuparan los cargos, iban atener en sus manos las soluciones slopor la buena y saneada administracinque la democracia supona.Entre las reparaciones estaban aquellasde los que no tenan recursos ni siquierapara alimentarse y se hacan evidentesen las noticias sobre nios desnutridos

difundidos desde 1983. Aparecieron lospobres. No se trataba de sectores orga-nizados desde sus propias bases, salvoen el caso de los dueos de terrenos yloteos indexados, ni representados di-rectamente por el partido de gobiernoy de hecho era la primera minora, el PJ,quien tradicionalmente haba represen-

tado a estos sectores.Un tiempo antes delas elecciones, el triunfo radical y la asun-cin de Alfonsn, la cantidad de jefes dehogar desempleados era de un milln ymedio de personas aunque eran cifraspresumibles ya que no haba estadsticasactualizadas ni fiables, en el estilo de ladictadura de ocultar informacin pbli-

ca. Los datos de la Organizacin Mundialde la Salud de 1979 haban indicado quenuestro pas se encontraba en el sptimolugar en razn de la mortalidad infantil,lo cual era tambin un hecho novedosoy alarmante que indicaba el deterioro delas condiciones econmicas y de saludde grandes masas de poblacin durantela dictadura militar. A estas cifras se sum-

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aba como dato novedoso el crecienteanalfabetismo absoluto y funcional, frutotanto del desmantelamiento de la edu-cacin pblica como de las restricciones

al acceso o abandono precoz. Esos eranalgunos de los datos con que cont elPEN y los legisladores para el recono-cimiento de esa realidad que sorprenda.El gobierno pens en dos planes el PlanAlimentario Nacional (en adelante PAN)y el Plan Nacional de Alfabetizacin paraaccionar sobre estos nuevos grupos de

ciudadanos. Ms all de esto, el gobiernono tuvo la capacidad de marcar agendani asumi la cuestin social como repa-radora de derechos y esto hizo crisis cu-ando los recursos de los planes se fueronagotando. Esta clase de reparacin queno implicaba igualdad ante la ley, re-sultaba incmoda y ajena a la tradicin

poltica de la UCR.Entre los partidos representados en elParlamento y especialmente en la Comis-in que trat el proyecto de ley del PANtampoco fue evidente que la cuestinsocial ocupara un escaln en la construc-cin de ciudadana. En el tratamiento dela igualacin de derechos, prim como

se ver la matriz del asistencialismo y deninguna manera figur la matriz de lapromocin. Las marcas y limitaciones decmo se entenda a la reparacin hacialas personas en situacin de pobrezase pueden ver en la gnesis misma delproyecto del PAN, originado en el enton-ces Ministerio de Salud y Accin Social.Entonces, el tratamiento de la cuestin

social, estuvo teido de un conjunto deprejuicios y prcticas que para nadacoadyuvaron a que las cuestiones de lospobres pudieran ser vistas, tratadas y

resueltas como cuestiones para la am-pliacin de la ciudadana. Adems de lasconcepciones de la UCR y de su falta deexperiencia en el tratamiento de cues-tiones sociales, hay que tener en cuentaque este partido estaba escasamentemovilizado desde abajo para implemen-tar una poltica territorial y monitoreada.

Por su parte, el Partido Justicialista, elportador de la tradicin en este tema,no pudo rearmar un entramado territo-rial para disputar la aplicacin del Plany restringi su mbito de conflictividada los debates parlamentarios, aunqueno debati en trminos conceptualessobre la ciudadana, sino que se limit

a una disputa retrica y a la negativa delas provincias gobernadas por el justi-cialismo a aplicar el Plan Nacional deAlfabetizacin. En suma, la cuestin de lapobreza aunque es vista en detrimentode la cuestin de la ciudadana no lograver como reparacin de una ciudadanavulnerada sino que los pobres seguirn

subordinados. La naciente democraciano llega ha realizar un planteamientofirme de cmo transformar derechos so-ciales en incremento de ciudadana.

Los puntos de partida

Es vlido aclarar que las herramientasdisponibles para tratar la cuestin de la

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pobreza en Argentina entre diciembrede 1983 y la aparicin de la EncuestaPermanente de Hogares en julio de 1984eran los datos de 1979 de la OMS. La

Encuesta Permanente de Hogares (EPH),se public en los medios el 14 de juliode 1984. La EPH instal un nuevo con-cepto el NBI, (necesidades bsicas insat-isfechas), con la novedad que comenza considerarse que las necesidades ibanasociadas y generaban una espiral dedesventajas y no que cada indicador de

pobreza era independiente de los demsni que el indicador de ingreso era sufici-ente para valorar situaciones de pobreza.Dentro de los NBI se descubri al grupode los pobres extremos o indigentes,aqullas personas que no incorporandiariamente el mnimo calrico para sunormal desarrollo. No obstante, estas de-

nominaciones ms precisas no se impus-ieron rpidamente entre los legisladoresni en los medios y es posible encontrarotras como necesitados, desfavorecidos,socialmente vulnerables, carenciados,marginales, excluidos en los debatesparlamentarios. Todas tienen en comnsu heterognea e indefinida com-

posicin ya que hacen referencia a diver-sas situaciones como falta de consumo,precariedad, desempleo, etc. A pesar desu ambigedad, su uso es econmicoen trminos comunicativos ya que laspersonas reconocen esas palabras y lesasocian algn sentido, en esto incluyoa los promotores del proyecto de ley, alos legisladores y al resto de los ciudada-

nos, aunque stos no sean objeto de mianlisis en esta oportunidad. Debe en-tenderse que la presentacin, debate yaprobacin del proyecto de ley del Plan

Alimentario, est atravesada por cuestio-nes del sentido comn en relacin conlas personas en situacin de pobrezay por el estado del conocimiento de lamateria como acabo de sealar. El puntode partida material para definir la po-breza que fue la desnutricin por faltade ingesta de alimentos y por eso se lo

manej desde el Minsterio de Salud.5Es importante tener en cuenta adems,el contexto en que se dio la transicinen Argentina en trminos domsticose internacionales. Internamente, huboun colapso del gobierno dictatorial trasla guerra de Malvinas. Esto rest posi-bilidades a los pactos condicionantes

que limitaran la accin poltica de losganadores de las elecciones. El gobiernoradical poda apropiarse de cuestionessensibles como el fortalecimiento de lasciudadanas y as lo hizo. En relacin ala cuestin socio-econmica y cmo elgobierno radical atenda a los millonesde personas en situacin de pobreza

la cuestin se vuelve ms resbaladiza.Hubo un condicionante grave que fuela creciente prdida de autonoma enlas decisiones de poltica econmicaque acarreaba la situacin de endeu-

5 Si bien el PAN esgrimi otros objetivos como la inte-gracin, la produccin, la solidaridad a partir de

acciones orientadas a generar cooperacin entre los benefi-ciarios, nunca se concret ese objetivo.

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damiento externo, la restriccin al gastopblico e internamente, el gran dete-rioro econmico. Estos condicionantesactuaron como graves condicionantes

y marcaron el ritmo y los lmites de laagenda econmica y con ellos, las po-sibilidades de programar polticas en elmediano plazo, polticas que eran vistascomo gasto pblico. Estas restriccionesadicionadas a las incapacidades inher-entes al radicalismo para gestionar lapoltica social promoviendo la igualdad

y al accionar oportunista del principalpartido opositor, marcan las limitacionesde la poltica social.Por otra parte, el tema de la pobreza, eraincmodo en la transicin, opacaba larepresentacin de una Argentina nuevaque confiaba en la democracia para so-lucionar sus graves problemas de exclu-

sin y violencia.

De dnde vienen y cmo son los po-bres

La construccin del otro/pobre ha sidoobjeto del debate sociolgico en in-numerables oportunidades. Cuando se

trat el proyecto de ley esos sentidosconstruidos por los legisladores fueronmuy evidentes. Oscar Lewis en 1967,elabor la teora de la cultura de la po-breza o la subcultura de los pobres.Desde este punto de vista, los pobres secaracterizaran por tener una expecta-tiva de vida menor que la clase media,una tasa de mortalidad ms alta, escasa

clasificacin laboral, perodos de parofrecuentes por la inestabilidad laboral,sentido de marginalidad, de abandono,escaso sentido de proyeccin a futuro,

sentimiento de inferioridad y desvalori-zacin, escasa conciencia de clase peroresentimiento por la situacin de mar-ginalidad. No obstante, las personas ensituacin de pobreza, se acostumbran yadaptan a sus limitaciones. Desde otraperspectiva se acua la idea de que lospobres lo son porque las estructuras

econmicas los han colocado all, sonuna especie de vctima de condicionesque los exceden es la teora estructuralde la pobreza. El sistema econmico lospone all y en muchos aspectos estos po-bres son funcionales al sistema porqueocupan los puestos laborales o los es-pacios informales en la economa que

ningn otro quisiera ocupar.Desde otro ngulo podemos afirmar quela situacin de pobreza se vincula con lacuestin del trabajo asalariado que es loque las personas necesitan tener en unasociedad capitalista para satisfacer susnecesidades en un amplio sentido. Lateora cultural al poner el nfasis en las

preferencias de los pobres, induce a pen-sar que a los pobres no les gusta traba-jar; la teora estructural, al poner el nfa-sis en la exclusin, invita a pensar que lospobres no acceden al mercado laboral.En ambas se corre el riesgo de pensarque la preferencia o la marginacin,son una responsabilidad individual delpropio sujeto porque hay una basta

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tradicin que refuerza la idea de que eltrabajo en una economa capitalista esun derecho y no una necesidad. Si el n-fasis est puesto en el derecho al trabajo,

no tener trabajo es no hacer valer susderechos por preferencia cultural o porexclusin estructural. Ambas teoras nodejan margen para pensar si el mercadode trabajo est generando los puestosde trabajo para incorporar a las personasque deben vender su fuerza de trabajopara sobrevivir, o el propio desarrollo

capitalista al impedir el ingreso de laspersonas como trabajadores, los estconvirtiendo en pobres.En trminos generales, tambin seadoptan conceptos propios del sentidocomn con importantes connotacionesprovenientes de diversos campos comola religin, la asistencia estatal, el len-

guaje partidario, etc. y casi naturalizandotales conceptos lo cual refuerza un sen-tido comn de homogeneizacin de lapobreza, sus causas y sus actores. Algu-nos de los cambios estructurales querodearon a la pobreza en los ochenta,datan de la dcada del `70 cuando co-menzaron a producirse fuertes estallidos

sociales y polticos en Argentina y enLatinoamrica, consecuencia de los pro-cesos de desorganizacin econmica ycrisis fiscal -asociados a lo que MarceloCavarozzi denomin el agotamiento dela Matriz Estado Cntrica.6Era el comienzo del fin de las versiones

Estados Benefactores surgidos desdemediados del siglo XX algunos de cuyoslogros haban estado asociados a losmecanismos de integracin intergenera-

cional e intrageneracional que habanhecho menos incierta la vida de los asal-ariados y los pasivos.Como resultado de las modificacionesoperadas durante la dictadura militar, enladcada de los `80 se identificaba dosfenmenos al menos, a nivel estricta-mente laboral.

Por un lado, la cada de las remuneracio-nes al trabajo y, por otro, un aumento enla precariedad del trabajo: subempleo,trabajo en negro y cuenta propismo enel rea de servicios poco complejos. Apesar de todas las incertidumbres querodeaban a la transicin democrtica, eldiagnstico predominante era optimista,

sobre todo porque se tena confianza enel modelo poltico como forma de repa-racin social y econmica.En paralelo, exista la representacintradicional de la Argentina como un pascasi europeo con amplia clase media,industrializado, urbanizado en contra-posicin con una Latinoamrica pobre,

rural, campesina. Esta representacinconceda existencia a la pobreza en laszonas tradicionalmente pobres de laArgentina: norte, noreste y noroeste ymrgenes de las grandes ciudades, el es-pacio de asentamiento de los migrantesinternos expulsados de sus propias pro-vincias menos desarrolladas.De modo que en base a los diagnsticos6CAVAROZZI, Marcelo Autoritarismo y Democracia. La

Argentina entre el Estado y el Mercado, Ariel,1996

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y a los pronsticos la poltica alimentariadeba atender a una franja poblacionalque en algn momento dejara de estaren situacin de pobreza.

Los pobres tambin son vctimas

El PAN consisti en asistencia alimen-taria y atencin sanitaria a una partede la poblacin pobre: nios y mujeresembarazadas. No se incluye explcita-mente al varn, adulto y jefe de hogar.

La poltica pblica puso una etiquetaa los pobres. Esa etiqueta se bas en lavisibilidad de una caracterstica que fuela desnutricin, el bajo peso ya que huboun esfuerzo por ubicar en el sector de lospobres a los ms victimizados, los nios.Se trata de la bsqueda de un pobre eg-timo, inobjetable sobre el cual la accin

poltica tendiente a buscar o fortalecerderechos es prescindible ya que se tratade menores. Esto puede tener tambinun fin emptico, los adultos pobres pu-eden ser prejuzgados, sobre todo ensociedades exitistas como las nuestras,un adulto pobre, puede serlo por su vol-untad de no trabajar o no conseguirse

un trabajo, por el contrario, un niopobre es una vctima plena que debieradespertar mayor simpata en la sociedadque entonces se permite indignarse ysolidarizarse que es lo que la propuestadel PAN intenta.En las diversas exposiciones de los leg-isladores conviven ambas perspectivasmencionadas arriba la culturalista y la es-

tructural. Desde el sentido comn reval-ece la tendencia a aplanar las diferenciasen torno a la pobreza, aunque sta seauna realidad extremadamente heterog-

nea y diversificada. En el perodo analiza-do prevaleci la medicin de la pobrezapor ingreso y como condicin de la cualno se puede salir, no como situacinque puede variar y cobrar heterogenei-dad segn determinadas circunstancias.Esto es doblemente grave ya que elnombramiento de una cosa, persona,

acto, etc. contribuye a crear aquello quedesigna, crea una visin del mundo,una representacin de la realidad, queno es inmediata, sino mediada por unainterpretacin personal y subjetiva. Elnombramiento expone la representacinque se tiene, recrea la realidad a partir demapas cognitivos que permiten ordenar

hechos o informaciones y recrear esarealidad.Cuando los legisladores abordaron eltema de la pobreza, lo hicieron a partirde uninstrumental bastante cercano alsentido comn reforzando la miradatradicional cuyo nfasis estaba puestoen el pobre como vctima o pobre leg-

timo, acostumbrado o resignado a susituacin de recibir la asistencia estatal,la condicin del pobre es inamovible, elresto de la sociedad slo puede indig-narse y asumirla o no.Al momento de presentar el proyecto, seexpuso que estaba destinado segn losdiputados radicales a (...) la poblacinms vulnerable y de pobreza extrema que

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presente la crtica situacin de deficienciaalimentaria aguda y sern prioritarias las

personas que presenten mayor riesgo deenfermar o morir por desnutricin(...).7

En relacin al significado de la pobreza ysu impacto social, todos los datos provi-enen de valores de nutricin y sus princi-pales afectados son los nios. La pobrezaera vista como (...) una lacra, un flagelo,escandalosa y pattica, gravosa y pesadaherencia del rgimen poltico de la dicta-dura, un escndalo nacional, lacera mi

sensibilidad social, Problema vergonzante(...).8Tanto desde el proyecto del PEN comode la mayora de los diputados que lotrataronen comisin y luego lo defendi-eron, existi la tendencia a calificar a laspersonas en situacin de pobreza por loque no tenan, especialmente alimentos

y no por ningn atributo econmico oque hiciera referencia a su capacidadlaboral o como sujeto de derecho. Deeste modo se los nombra como: caren-ciados, desamparados, vulnerables y depobreza extrema, en condiciones pau-prrimas.Al optar por la cuestin alimentaria y

focalizarlo en los nios y embarazadas,se evita poner a los ciudadanos en situ-acin de pobreza en el lugar de ciudada-nos con derechos. Los pobres deben serasistidos y as son tratados como vcti-mas de la dictadura, vctimas por demslegtimas ya que se trata de seres msbien inocentes; la pobreza, en cambio esuna mancha. Se separa el sujeto pobre

del objeto pobreza para estigmatizar asta y no a aquel.El tratamiento del proyecto es fecundoen apreciaciones que generen empata:

(...)Hay que privilegiar a la niez porquees la nica no responsable de las condi-ciones en las que nos desenvolvemos losadultos, se dice por ejemplo. Tambinse hace alusin al (...) pueblo sufriente,a la poblacin vulnerable llmense em-barazadas, nios desnutridos o menoresde seis aos; a las familias carenciadas,

especialmente en las que existen mu-jeres embarazadas y sus hijos.9La retrica indignada para juzgar la po-breza es funcional al objetivo de calmarlas conciencias en un sentido de borrarel pasado, los pobres no surgieron el 30de octubre de 1983 pero en estos dis-cursos pareciera que s. Esto implica que

se ve una ciudadana fracturada o frag-mentada, los pobres no tienen protago-nismo para salir de su situacin, estnen condicin de asistidos, tutelados porgobernantes que los califican, los ponenen un lugar y saben los mtodos parasacarlos de all.Algunos diputados, especialmente los

de la UCR intentaron resaltar los com-promisos sociales, la solidaridad que seesperaba de otros ciudadanos para con

7 Actas de las sesiones de la Cmara de Diputados del Con-greso Nacional, tratamiento del proyecto de ley23059 pp 1056 y ss.8 Ibidem9 Ibidem10 Ibidem

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el prjimo. La pobreza deja el espaciode lo pblico-estatal y societal para serabordada desde lo religioso, la compa-sin y los buenos sentimientos. El nico

problema es que el proyecto no esboza,siquiera cmo funcionara esa solidari-dad, cmo se encauzara, con lo que seconvierte en una utopa y vuelve a ponerla cuestin de la pobreza en la rbita dela filantropa.En relacin a qu situaciones iba a gen-erar la exclusin social en el futuro,

primabams el temor y la culpa quela reparacin en trminos de igualdadde condiciones para los ciudadanos. Eldiputado por la UCR, Cceres de la JuntaCoordinadora, ala ms progresista delpartido deca que las exclusiones (...)crean el resentimiento y el odio en quien

padece hambre (....) ; (...) son condicio-

nes pauprrimas indescriptibles en las quese dan la insalubridad, la delincuencia

precoz, los trastornos psquicos, etc.(...).10El diputado Barbeito del PJ deca (...)Nuestra comunidad necesita un mayornmero de habitantes para que la sustent-en y la defiendan(...). 11Los legisladores no slo fragmentan

la ciudadana sino que le adjudican aalgunos ciudadanos un protagonismonegativo como resultado de su situacin,generando una tensin irresoluble, sonvctimas (all estara el pobre legtimo)pero pueden llegar a ser victimarios, alno recuperar calificaciones legitimantespor s mismas.En relacin a las causas de la pobreza, los

diputados de la UCR no llegan a elaborarninguna crtica a la situacin de endeu-damiento externo ni de desindustri-alizacin que haba legado la poltica

neoliberal de la dictadura. Cceres ex-presa que (...) la injusta estructuracin denuestra sociedad(...) realidad social queno ha sabido garantizar sus ms elemen-tales derechos: trabajo, vivienda, acceso ala salud y a la educacin, ni siquiera el mselemental de todos, alimentar a sus hijos(...). Fueron los diputados del PJ quienes

esbozaban alguna crtica a la polticaeconmica anterior y en ese sentido decan(...). Han condenado grandes sectoresde la poblacin las polticas antipopula-res ejecutadas aos atrs (...) El derechoa la alimentacin es uno de los derechoshumanos primarios, las polticas de inmor-alidad social por cuanto comparaban al

hombre con una variable de ajuste de laeconoma(...).12Algunos diputados cuestionaron estapoltica, an considerndola necesaria,ya que eranovedoso para la Argentinadistribuir cajas de alimentos, no era laclsica contencin estatal. Los diputadosno lograban hacer un planteamiento

positivo, sino que primaron los argu-mentos desde la negacin de un algoconocido, de lo cual la Caja PAN se ale-jaba rotundamente. El diputado Contedel Partido Intransigente expresaba que(...) es un deber y una responsabilidad

11Ibidem12Ibidem13 Ibidem

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ineludible del Estado, no es una limosna,ni un gasto, es una inversin(...) ; otros lovean como (...) un imperativo moral(...)El plan no suplantar a los padres sino

que los ayudar en el sostn de la misma[familia] respetando su condicin deciudadanos.13Solo el diputado Alzogaray cuestionabiertamente la poltica ya que la consid-er propia de un pas en el que imperael dirigismo y no la economa social demercado que era lo que la democracia

deba propender.

A manera de cierre

La operacin que realizan los repre-sentantes y el gobierno de colocar a laspersonas en situacin de pobreza en ellugar de los asistidos, los posiciona en el

grupo de los sin derecho.14 Incluso habaque admitir que se era pobre para recibirla ayuda del Estado, esto se interpretapor el nfasis en la implementacin decensos de hogares y escuelas a travsde los cuales la persona debe admitiry asentar sus carencias, es decir que sebasa en un alto nivel de individuacin,

muy lejano a la idea ms liberal de laciudadana entre iguales. Designaciny registro tienen un costo, el que recibeasistencia deja de cumplir una funcinsocial que es dar a travs de su des-empeo laborar. Se asigna un estatusinferior y un rol: pobre y beneficiario.La transicin democrtica intent recu-

perar derechos de ciudadana indud-ablemente el campo de las personas ensituacin de pobreza fue estril en esesentido ya que el instrumental heredado

no era funcional en el sentido de que losvarones adultos ya no podan garantizarel sostn del hogar a partir de percibirun salario. Nuevos desafos incluyeron lameta de alcanzar un pobre legtimo, algodelicado en aquellos tiempos de fe enla democracia reparadora y de demoraen comprender las limitaciones y los

cambios estructurales que afectaban ala economa, sociedad y poltica argen-tinas.

Bibliografia.Cardarelli, Graciela y Rosenfeld, Mnica (2005) Lasparticipaciones de la pobreza, programas y proyec-tos sociales, Paids, Buenos Aires..Cytrynblum, Alicia (2004) Periodismo Social. Una

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sentada a las VII Jornadas de la Escuela de Historiay I Jornadas Conjuntas de la Escuela y el rea de14Golbert, Lumi y Tenti Fanfani 1992: 149

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Historia del CIFFyH, Crdoba.

Resumen

La poltica desarrollada por los Estados

Unidos en relacin a la Repblica Is-lmica de Irn, simboliza una temticaque ha sabido despertar la atencin dela comunidad internacional en reiteradasocasiones. Lejos de permanecer invari-able, el vnculo de por s complejo yambivalente entre ambos actores, invitaa reflexionar acerca del modo en que la

problemtica nuclear iran fue definidaen la agenda de polticas de los EstadosUnidos.En este sentido, la Guerra contra el Ter-rorismo implementada por George W.Bush (h), ser aquella en el marco de lacual el pas persa adquiera una impor-tancia trascendental para las adminis-

traciones norteamericanas; la RepblicaIslmica de Irn, fue entonces objeto deimportantes acusaciones en razn de sussupuestos vnculos con grupos terroris-tas que motivaron su inclusin al Ejedel Mal, en enero de 2002.

La securitizacin del de-sarrollo nuclear iran du-rante el primer mandato

de Barack Obama

Rosario Zabala Gallardo1

1 Licenciada en Relaciones Internacionales por la Universi-dad Siglo 21 y Directora de Contenidos de la organizacinGrupo de Estudios Internacionales Contemporneos.

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terminaron por centrar la atencin enel rgimen de Sadaam Hussein, como laamenaza existencial por excelencia parala sociedad de los Estados Unidos.

Tiempo despus, con la llegaba deBarack Obama a la Casa Blanca, el sloterrorismo ya no representara un de-safo si no que, a partir de all, la amen-aza existencial la constituira la posibi-lidad de que los terroristas obtuviesen yutilizasen un arma nuclear. Esto ltimo,fruto de la resignificacin de la guerra

contra el terrorismo que es llevada acabo desde los inicios de la adminis-tracin demcrata.Producto de lo anterior, los avances delprograma nuclear iran (sumado a ladesconfianza por sus aparentes vnculoscon el sustento econmico y militar degrupos terroristas) ambos antes caren-

tes de importancia frente a la amenazadel rgimen baasista en Irak- hicieronposible a la administracin de BarackObama convertir a Irn en la nueva notan nueva amenaza existencial.As las cosas, dado que es posible hablarde securitizacin cuando un asuntodeja de ser conducido por medio de los

canales de la poltica normal para con-vertirse en una cuestin de seguridad(Buzan et al., 1998), el presente trabajocomprende que el desarrollo nucleariran ha sido objeto de un proceso detales caractersticas, asumiendo por tan-to como problemtica a la securitizacindel desarrollo nuclear de la RepblicaIslmica de Irn, al interior de los Esta-

Este articulo abordara el tema a partir dela llegada de Barack Obama a la presi-dencia de los EEUU.Palabras claves: secutirizacin, terror-

ismo, ideologas, amenazas, desarrollo,nuclear, Irn, Obama, thinking tanks,lobbies, mitos.

Introduccin

La poltica desarrollada por los EstadosUnidos en relacin a la Repblica Is-

lmica de Irn, simboliza una temticaque ha sabido despertar la atencin dela comunidad internacional en reiteradasocasiones. Lejos de permanecer invari-able, el vnculo de por s complejo yambivalente entre ambos actores, invitaa reflexionar acerca del modo en que laproblemtica nuclear iran fue definida

en la agenda de polticas de los EstadosUnidos. En este sentido, la Guerra contrael Terrorismo implementada por GeorgeW. Bush (h), ser aquella en el marco dela cual el pas persa adquiera una impor-tancia trascendental para las adminis-traciones norteamericanas; la RepblicaIslmica de Irn, fue entonces objeto de

importantes acusaciones en razn de sussupuestos vnculos con grupos terroris-tas que motivaron suinclusin al Eje del Mal, en enero de2002.Sin embargo, las creencias acerca deuna supuesta conexin iraqu con losataques terroristas del 11-S y el hipot-

tico desarrollo de programas de armasqumicas, bacteriolgicas y nucleares,

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comenzara a ser vislumbrada como elprincipal peligro a resolver. Ms an,cuando con la llegada de Barack Obamaa la Casa Blanca en el ao 2008, impor-

tantes modificaciones fueron introduci-das en el modo de concebir a la seguri-dad nacional de los Estados Unidos.Al respecto, Buzan seala que no es po-sible hablar de la existencia objetiva deuna seguridad real, apartada o inde-pendiente del mundo de la poltica. Porcontrario, sealan los tericos de la Es-

cuela de Copenhague que la seguridades, en principio, subjetiva dado que seencuentra determinada por los actores,y que ya que los individuos no puedentomar decisiones de seguridad por ssolos, la securitizacin es asimismo esen-cialmente intersubjetiva y socialmenteconstruida (Buzan et al, 1998, p. 31).

De tal modo, y atendiendo a la ontologaconstructivista de la teora de la securi-tizacin -segn la cual, las estructurasmateriales adquieren su significado e im-portancia en funcin de las ideas com-partidas- el presente anlisis sostieneque fue el contexto particular de resignificacin de la guerra contra el ter-

rorismo aquel que termin dotando deun sentido renovado al comportamien-to de los Estados y el que, en definitiva,hizo posible la escalada en el speech actsecuritizador en torno al desarrollo nu-clear iran. (Hopf, 1998, p. 178-179).Hablamos de resignificacin, en unaprimersima instancia, dado que la polti-ca de seguridad nacional enunciada por

dos Unidos de Amrica, durante el primermandato de Barack Obama (2008 2012).

Sobre Barack Obama y el cambio,

en la poltica de seguridad nacional-norteamericana

La poltica de Estados Unidos con re-specto al desarrollo nuclear iran durantela Administracin Obama, responde alo definido por Balzacq en su enfoquepragmtico de la securitizacin como

un procedimiento significativo, al inte-rior de un campo de fuerzas, llevado acabo a travs de impulsos lingsticos,orientado al establecimiento de un de-terminado curso de eventos como unapreocupacin compartida, y destinado arecomendar una accin poltica inmedi-ata (Balzacq, 2005, p. 178).

Ahora bien, verificar que el desarrollonuclear de Irn fue objeto de un procesode tales caractersticas supuso en prin-cipio responder a las preguntas bsicasque, de acuerdo a la Escuela de Copen-hague, todo investigador debe hacerse:quin securitiza? (actor securitizador),qu asuntos? (amenaza), respecto a

qu? (objetos referenciales), por qu,con qu resultados, y bajo qu condicio-nes? (Buzan et al., 1998, p. 32).Reflexionemos entonces. Men-cionbamos con anterioridad que slouna vez habiendo sido desplazado el r-gimen talibn del poder en el ao 2001y derrocado el rgimen de Sadaam Hus-sein en el ao 2003, la Repblica Islmica

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trictamente analticas, se observa quela amenaza refiere al terrorismo inter-nacional que, al interior de la sociedadnorteamericana, sigue siendo compren-

dido como el principal desafo. En estecaso, el componente relativo al terror-ismo internacional se revela explcita-mente en las alusiones que efecta laAdministracin Obama acerca de laRepblica Islmica, como un Estadosponsor o intrnsecamente vinculado alos actos de organizaciones terroristas

como Hamaz y Hezbollah.En segundo lugar, resulta posible iden-tificar otro elemento como lo son lasarmas nucleares, que con la llegada deBarack Obama a la Casa Blanca adqui-eren una relevancia trascendental.

Lo anterior, debido, en gran parte, a la

introduccin de cuestiones como eldesarme y la no proliferacin nuclear entanto prioridades sobresalientes de laagenda de seguridad nacional de losEstados Unidos. Esto ltimo, favoreci elproceso de securitizacin del desarrollonuclear iran, a razn de los intentos que,segn la retrica oficial, la Repblica

Islmica se encuentra desarrollandoen vistas a adquirir una mayor e inmi-nente capacidad nuclear.Como se ve, el proceso de resignificacinde la amenaza en trminos de la posi-bilidad deque los terroristas obtuvieseny utilizasen un arma nuclear, terminfavoreciendo naturalmente el procesode securitizacin del desarrollo nuclear

Barack Obama no supuso un total aban-dono de las nociones introducidas por suantecesor. El terrorismo, seguira siendoadvertido como la principal amenaza a la

que Estados Unidos deba hacer frente,no obstante, la comprensin de su na-turaleza termin vindose ampliamentemodificada. Dicha resignificacin, con-stituy entonces el abandono del sen-tido ideolgico o la construccin de tipoinstitucionalizada de la guerra contra elterrorismo, que subyaca al tratamiento

de las cuestiones de seguridad nacional,a favor de una ms concreta definicinde la amenaza terrorista. (McKriscken,2001).Precisamente, la securitizacin del desar-rollo nuclear iran devino y/o coincidide manera inexorable con una redefin-icin de la amenaza existencial en tr-

minos de la posibilidad de que los ter-roristas obtuviesen y utilizasen un armanuclear, tal y como versa la Estrategiade Seguridad Nacional correspondienteal ao 2010 (Long, 2013). (McKriscken,2001).En dicha amenaza redefinida, se hacenasimismo presentes dos cuestiones par-

ticularmente relevantes, que tambinvan a conjugarse en la definicin deldesarrollo nuclear iran como amenazaexistencial y que ayudarn a explicar porqu dicho proceso de securitizacin sedio o fue exitoso-en este momento yno en otro.En primer lugar, y en un desglose detales elementos con intenciones es-

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como aquel pas que se ha definido engran medida en oposicin a los EstadosUnidos.Sumado a ello, seala Vogelaar que el

paradigma de enemistad se ve an msfortalecido en las referencias efectuadaspor la Administracin Obama al respectode la irracionalidad y el carcter ma-lintencionado que le es atribuida a loslderes iranes en razn de sus rechazosa negociar (Vogelaar, 2009).Por otra parte, el nfasis depositado

por la Administracin Obama en la vin-culacin inextricable de Irn con or-ganizaciones terroristas acrecienta elcarcter de amenaza con que es definidoel desarrollo nuclear de la RepblicaIslmica. Al respecto, el Country Reportson Terrorism correspondiente al ao2011 refiere asimismo a Irn como un

Estado ilegtimo sponsor del terrorismoen razn de eventos tales como el in-tento de asesinato al Embajador de Ara-bia Saudita en Washington y su apoyo agrupos de resistencia (Donnellan, 2013).Hasta aqu, el estudio de los argumentosutilizados por la Administracin Obamatorna evidentemente sorpresiva la esca-

sez en el nmero de referencias respectode las especificidades tcnicas del rgi-men nuclear iran. Dicha escasez, sealaVogelaar, obedece en mayor medida aque la narrativa prevaleciente acerca delprograma nuclear iran se encuentra sos-tenida en ideas subjetivas antes que enhechos, segn las cuales, Irn se encuen-tra realizando esfuerzos tendientes a la

iran en tanto contexto o marco.Sin embargo, y en el afn de hacer msprofundo el anlisis, resulta menesterpreguntarse qu es aquello que a la luz

de dicho contexto de resignificacintermin facilitando que el desarrollonuclear iran tomase una relevancia su-perior durante la Administracin Obama,incluso por encima de otros Estados po-seedores de vnculos con el terrorismo ode las capacidades necesarias para de-sarrollar armamento nuclear.

Responder a esta pregunta, suponeadentrase en el speech act desenvueltopor la Administracin Obama, a sabien-das de que el anlisis de un movimientosecuritizador consiste en comprender elproceso a travs del cual se construye unentendimiento compartido acerca de loque es colectivamente considerado y a

lo que, por tanto, tambin deber re-sponderse colectivamente, como amen-aza (Buzan et al., 1998).

Sobre la villanizacin de la Repbli-ca Islmica y el desarrollo nuclear irancomo amenaza existencial

En relacin a este punto, la lnea argu-mental de los Estados Unidos se encon-tr enmarcada en una retrica de exclu-sin, que defini a Irn en contrariedada los Estados Unidos de Amrica. Detal modo, los discursos del PresidenteBarack Obama evidencian el carcterde amenaza con que la retrica oficialdefine al gobierno iran al referir a Irn,

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refiere a amenazas a la legitimidad deunidades polticas y sus patrones esen-ciales (Buzan et al., 1998, p. 144), elanlisis del proceso de securitizacin

revel una retrica en la que ciertaspartes integrales de la identidad de losEstados Unidos, entre ellas, la observan-cia de las normas internacionales, la paz,los derechos humanos y la justicia a niveluniversal, fueron presentadas como prin-cipales vctimas del desarrollo de armasnucleares, el terrorismo internacional y

regmenes como el de la Repblica Is-lmica de Irn.De tal manera, la Administracin Obamalleg a plantear que si esta amenazallegaba a materializarse, se veran af-ectados en su esencia los objetos refer-enciales anteriormente mencionados;la idea de que la Repblica Islmica

adquiriese armas nucleares, y brindasearmas a organizaciones terroristas paraatacar a los Estados Unidos, fue entoncestraducida en trminos del caractersticopunto de no retorno de todo proceso desecuritizacin: si no lo resolvemos, todolo dems ser irrelevante (Buzan et al.,1998, p. 24). En consecuencia, Obama

apel a la existencia de un punto decisi-vo y al hecho de que la conversacin nosimboliza para los Estados Unidos unsustituto de la accin, en lo que refiereespecficamente a armas nucleares.Dando un paso ms, la idea de un puntode no retorno aparece aqu acompaadapor la conviccin acerca de la inaplica-bilidad de anteriores estrategias de con-

fabricacin de armas nucleares, aunquede manera secreta, imposibilitando deeste modo un mayor y ms certero cono-cimiento acerca de tales detalles (Voge-

laar, 2009).Explicaciones de este tipo, contribuyerona una ilustracin de la Repblica Islmicade Irn, como aquel Estado respecto delcual existen sobradas razones para pen-sar que posee intenciones o que bienpuede ya encontrarse desarrollando unprograma de armamento nuclear.

As las cosas, la gravedad de la amenazaes frecuentemente recordada por BarackObama en sus discursos al modo deworst-case speculations (o especu-laciones del peor de los casos), quepresuponen lo que el desarrollo nuclearde la Repblica Islmica (y la inaccin alrespecto) podra significar (Pillar, 2013):

el posible socavo del rgimen de noproliferacin nuclear, una carrera ar-mamentstica en Medio Oriente, el em-poderamiento del rgimen iran, entreotros.Dicho de otro modo, fue la identidadatribuida a la Repblica Islmica, a travsdel nfasis depositado en las caractersti-

cas del rgimen como un Estado agresi-vo, malvado, y fuera de la ley y su vin-culacin con grupos terroristas, aquelloque facilit que sea tomado por seguroque el advenimiento de un armamentonuclear iran poda simbolizar un desar-rollo extremadamente perjudicial.Por otra parte, atendiendo a que la se-guridad como construccin poltica

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importantes funcionarios del gobiernosupo expresar un discurso verdadera-mente unificado con respecto a las in-tenciones de Irn de desarrollar armas

nucleares y la amenaza inminente queaquello significa. (Vogelaar, 2009).

Entre ellos, destacan: Joe Biden (Vicepresidente de losEstados Unidos de Amrica):refiere en-fticamente a la gravedad de la amenazade que Irn pudiera desarrollar armas

nucleares; seala adems la existenciade un punto de no retorno, al remarcar ladeterminacin de los Estados Unidos deAmrica a actuar de manera preventivapara evitar un posible recrudecimientode la actual situacin. Hillary Clinton (Secretario de Es-tado): apela firmemente a las vincula-

ciones de la Repblica Islmica de Irncon actos de naturaleza terrorista y a ladesconfianza que, segn expresa, de-ber ser revertida por el pas persa antela comunidad internacional. Leon Panetta (Secretario de Defen-sa): manifiesta explcitamente la existen-cia de un punto de no retorno en lo que

refiere a las actividades de enriqueci-miento de uranio y desarrollo nuclear dela Repblica Islmica. Tomas Donilon (Consejero en Seguri-dad Nacional): remarca la gravedad conque debe ser comprendida la amenazadel desarrollo nuclear iran, reforzandolas caractersticas ya mencionadas por

tencin y la consecuente determinacinal respecto del carcter preventivo conque se desenvuelve la AdministracinObama.

De tal modo, la retrica oficial con re-lacin al desarrollo nuclear iran supocumplimentar la ms importante de lascondiciones internas facilitadoras de unproceso de securitizacin.: el speech actde la Administracin Obama, sigui efec-tivamente aquello que los autores de laEscuela de Copenhague denominan

gramtica de la seguridad, presentn-dose a modo de un guion, que incluyuna amenaza existencial, seguida del di-agnstico de estar ante un punto de noretorno y, por ltimo, la salida de tal situ-acin.Continuando, la identificacin de los ac-tores securitizantes supone distinguir a

aquellos quienes llevan a cabo el speechact, definiendo la amenaza y el objetoreferencial que se encuentra existencial-mente amenazado (Buzan et al., 1998, p.36). En este caso, quienes juegan el rolde actores securitizantes son, en tr-minos de Buzan, jugadores comunes:miembros del gobierno, polticos y fun-

cionarios. De lo anterior, se deriva quepueda ser el Estado aquel consideradocomo el principal actor securitizador,que realiza el speech act necesario atravs de sus representantes autorizados(Buzan et al., 1998, p. 42).En relacin a este punto, y pese a ciertasdiferencias en torno al status del rgi-men nuclear iran, el conjunto de los ms

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intenciones para desarrollar armamentonuclear durante los prximos aos.Entre los thinking tanks que participandel proceso de securitizacin del desar-

rollo nuclear de la Repblica Islmica,destacan:

American Enterprise Institute: cuyoscolumnistas, se presentaron como losms acrrimos crticos de la poltica dediplomacia y compromiso sostenidapor la Administracin Obama y tambin

como los principales promotores de unaaccin estadounidense que permitieseeliminar la amenaza del desarrollo irande armas nucleares. The Heritage Foundation: de entresus miembros, Helle Dale, fue quienintrodujoprimeramente la idea del cam-bio de rgimen como aquella estrategia

que de ahora en ms debera definir lapoltica estadounidense con respecto ala Repblica Islmica. Entretanto su vi-cepresidente, James Jay Carafano, dejestablecida la necesidad de expandir eltarget de un posible ataque militar es-tadounidense hacia objetos verdadera-mente valorizados por el rgimen iran:

las instalaciones de la Guardia Revolucio-naria iran, las facilidades gubernamen-tales, y dems infraestructura militar. Brooking Institution: en su documento

Which Path to Persia? Options for a NewAmerican Strategy toward Iran, losmiembros de este think tank concluyenque la Repblica Islmica de Irn no ne-gocia seriamente con los Estados Unidos

los anteriores actores securitizantes ylos escenarios del tipo en el peor de loscasos acerca de lo que un Irn nuclear-mente armado podra simbolizar.

Jay Carney:el Secretario de Prensa dela Administracin Obama aduce a las car-actersticas del rgimen de la RepblicaIslmica de Irn, entre ellas, su tradicio-nal desconfianza y falta de transparenciay compromiso para con los estndaresinternacionales; refuerza adems la ideade una salida (nica) de situacin, a la

vez que se observa la reiteracin de losfuturos escenarios posibles a los quepodra conllevar la permanencia de talsituacin; finalmente, se manifiesta demodo explcito con respecto al carcterpreventivo y la determinacin del accio-nar estadounidense.Por otra parte, los actores funcionales

fueron aquellos que sin ser objetos ref-erenciales o los actores encargados delproceso de securitizacin propiamentedicho, supieron influir de manera signifi-cativa en el campo o sector en cuestin,a razn de su propia naturaleza.Concretamente, en el proceso de secu-ritizacin del desarrollo nuclear iran,

intelectuales y polticos ideolgicamenteidentificados al neoconservadurismo ya su vez agrupados en think tanks, con-tribuyeron a un retrato de la RepblicaIslmica de Irn como un rgimen ileg-timo, represivo e irracional, ideolgica-mente extrao y tradicionalmente hostila la cultura occidental y, fundamental-mente, poseedor de la capacidad y de las

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(o sensacin de miedo) en el pbliconorteamericano. Incluso en la actuali-dad, gran parte de la cobertura mediti-ca acerca de las actividades nucleares

iranes deposita fundamental hincapien los debates y negociaciones que to-man lugar al respecto soslayando, deeste modo, la bsqueda de mayor infor-macin acerca de las intenciones y lasverdaderas capacidades nucleares de laRepblica Islmica (Siegel y Barforoush,2013).

Asimismo, y no obstante la centralidadde la cuestin, la descripcin que losmedios de comunicacin efectan deldesarrollo nuclear iran vara consider-ablemente entre ellos. En este sentido,se observa la utilizacin de un amplsimoespectro de trminos que van desdeel programa nuclear de Irn, su pro-

grama de armas nucleares, sus ambicio-nes nucleares, las actividades de un Irnnuclear, entre otras.Finalmente, la incapacidad de un or-ganismo internacional como la Agenciade Energa Atmica de proveer infor-macin creble acerca de la ausencia dematerial y actividades nucleares sin de-

clarar en Irn, junto con la sucesin deinspecciones realizadas por la agencia,contribuyeron tambin a las alegacionesefectuadas por los Estados Unidos (Her-man y Peterson, 2012, p. 30).

y que, en consecuencia, las opcionesmilitares debern tomar mayor relevan-cia por encima de las estrategias ms ori-entadas a la persuasin y la negociacin.

En segundo lugar, el modo en que Irnes definido por Estados Unidos se en-cuentra significativamente influenciadopor un factor como la presencia dellobby israel. Lo anterior, resulta an msnotable cuando se observa que los esce-narios del tipo worst-case con que essustentada y enfatizada la definicin del

desarrollo nuclear iran como amenaza,refieren a Israel de modo esencial. Eneste sentido, se seala que Irn segura-mente utilizara sus armas nucleares encontra de Israel o que proveera de estasltimas a Hezbollah y Hamas, cercanosaliados terroristas de naturaleza anti-israel.

Entre los grupos pertenecientes al lobby,el Comit Americano-Israel de AsuntosPblicos (AIPAC por sus siglas en ingls)publica en su pgina web desde el ao2008 recurrentes y simultneos memosen los cuales el hincapi es depositado,por una parte, en el carcter existencial einminente de la amenaza que simboliza

el desarrollo nuclear iran y, por otra, enla responsabilidad que acomete a losEstados Unidos de Amrica en la con-duccin de los esfuerzos tendientes acontrarrestar dicha amenaza.Seguidamente, los medios de comuni-cacin social tambin favorecieron alproceso de securitizacin, en el sentidode la construccin de un sense of fear

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En lo concerniente a la percepcin de laRepblica Islmica como amenaza ex-istencial, un sondeo realizado por CNNen Abril de 2009, sealaba que el 47%

de los norteamericanos posea una muydesfavorable opinin acerca de Irn,porcentaje que se vio asimismo incre-mentado hacia un 51% en una encuestarealizada por la misma cadena de noti-cias, en Junio de 2010.Con posterioridad, en Enero de 2012,una encuesta realizada por la agencia

Pew Research Center sealaba que el28% de los encuestados considerabana Irn el mayor peligro para los EstadosUnidos por encima de otros 10 pases.Por su parte, en Octubre de 2009, el 87%de los ciudadanos estadounidensesencuestados sostena que Irn estabatratando de desarrollar armas nucleares,

mientras, el 50% aseguraba que muyprobablemente Irn proveera de armasnucleares a organizaciones terroristasque luego las utilizaran contra los Esta-dos Unidos de Amrica.Asimismo, en trminos de la implement-acin de medidas excepcionales, las cre-cientes referencias de la retrica oficial

con respecto a las consecuencias de queIrn adquiriese armas nucleares, se cor-respondieron con una marcada intensi-ficacin de la percepcin pblica acercade la importancia de prevenir que Irnadquiera un armamento de tipo nuclear

Yes we can: sobre el rol de la opin-in publica en la aplicacin de lassanciones contra Irn

Entretanto, el consentimiento en tornoal proceso de securitizacin llevadoadelante por la Administracin Obamaresult imprescindible para la implemen-tacin de diversas polticas.A este respecto, el reconocimiento desu participacin deviene de una reart-iculacin conceptual de la seguridad,

segn la cual, el razonamiento en tornoa las cuestiones de seguridad deja dereducirse a los trminos especficos delspeech act o, dicho de otro modo, a lautilizacin de las palabras ms apropia-das, para atender a la generalidad delcontexto en que el agente securitizadorse encuentra efectivamente situado (Bul-

zacq, 2005, p. 185).Las tcnicas discursivas que componenel speech act no son entonces auto ref-erenciales o auto suficientes si no quetienen por objetivo permitir al actor in-ducir o incrementar la adhesin mental(del pblico) a la tesis por l presentada,haciendo posible el reconocimiento de

la audiencia como la piedra angular enque se centra dicho proceso (Bulzacq,2005, p. 187).En este sentido, la aceptacin del speechact por parte de la audiencia a nivelinterno qued demostrada, en primerlugar, en los sondeos de opinin2, queexpresaron el apoyo brindado por laopinin pblica. 2 Los sondeos de opinin aqu presentes fueron consultadosen la pgina oficial de Polling Report. Disponibles en: http://

www.pollingreport.com/iran.htm

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la aceptacin de la narrativa oficial de laAdministracin Obama, tanto de partede demcratas como de republicanos4.A este respecto se destaca, en primer

lugar, el alto nivel de convencimiento entorno al tipo de amenaza al cual la medi-da pretende hacer frente. De tal maneralo sealaban el congresista Pence, alsostener que todos conocemos la natu-raleza de la amenaza, dado que Irn hahecho explcitos sus intentos por utilizararmas nucleares como amenaza a los

Estados Unidos de Amrica y sus alia-dos y el Senador Republicano Bennetquien present el proyecto de la nuevaresolucin en abril de 2009- al referir alcarcter antiamericano de la RepblicaIslmica.En segundo lugar, las declaracionesde los congresistas norteamericanos

revelan un alto grado de conviccin acer-ca de las consecuencias del desarrollonuclear de Irn. Al respecto, se manifestel senador Kil al declarar que Si Irnadquiriese armas nucleares, sus vecinospodran sentirse impulsados a desarrol-lar sus propios arsenales nucleares. Unavez habiendo adquirido armas nucleares,

los iranes se tornaran ms agresivos ensu soporte a las organizaciones terroris-tas (...) Se encontraran estimulados parainiciar una guerra econmica contra el

(Donnellan, 2013).De tal manera, en Septiembre y Octubrede 2009, respectivas encuestas realizadapor la agencia Pew Research Center y la

cadena de noticias CNN, revelaban queentre el 78% y 77% de los ciudadanosestadounidenses estaban a favor de laimplementacin de mayores y ms in-tensas sanciones o acciones econmicaso diplomticas en un intento por pre-venir que Irn desarrollase armas nucle-ares.

Entretanto, la aceptacin del speech actpor parte de la audiencia qued tam-bin demostrada en la aprobacin delCongreso de la resolucin bipartidistadenominada Comprehensive Iran Sanc-tions, Accountability, and Divestment Act3que impuso nuevas sanciones econmi-cas contra Irn. De manera fundamental,

el texto de la resolucin seala a las ac-tividades nucleares ilcitas del Gobiernode Irn como una amenaza a la seguri-dad de los Estados Unidos de Amrica,Israel y dems aliados de los Estados Uni-dos en el mundo; denunciando ademsel desarrollo de armas y misiles balsticosno convencionales y el soporte brindado

por la Repblica Islmica al terrorismointernacional y estableciendo que es deinters vital para los Estados Unidos deAmrica el prevenir que el gobiernoiran alcance la capacidad de desarrollararmas nucleares.Las declaraciones efectuadas por loscongresistas estadounidenses en el de-bate previo a su aprobacin, revelaron

3 Texto oficial del Comprehensive Iran Sanctions, Account-ability, and Divestment Act. Disponible en: http://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Documents/hr2194.pdf

4 Datos extrados de la pgina oficial de la House Republi-can Majority. Disponible en http://www.gop.gov/bill/111/2/hr2194conferencereport

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evitar que Irn continuase desarrollandosu programa de armas de destruccinmasiva.

The clock is ticking: sobre la in-minencia de la amenaza y los mitosacerca de lainevitabilidad de pasar ala accin

En relacin a este punto, no obstante enel caso que aqu se estudia las medidasimplementadas se alejan del caso ex-

tremo de la guerra o la intervencinarmada unilateral, la conviccin tpica detodo movimiento securitizador acerca dela imposibilidad de continuar tratandocon la amenaza a travs de los mediosnormales de la poltica se encuentraigualmente presente al interior delproceso de securitizacin del desar-

rollo nuclear iran. En consecuencia, laAdministracin Obama plante comonica salida a la situacin, la ejecucinde medidas que ms bien se asimilaron aestrategias de tipo preventivo, es decir,destinadas a evitar que la Repblica Is-lmica de Irn adquiriese la capacidad detransferir sus armas de destruccin ma-

siva a los terroristas. Al respecto, el Actade Sanciones contra Irn5 aprobado porel Congreso de los Estados Unidos marcun momento sin precedentes ya que adiferencia de lo sucedido previamente,cuando las sanciones econmicas de losEstados Unidos apuntaban directamentecontra la Repblica Islmica, esta vezEstados Unidos fue ms all de la eje-

Occidente (...) Y gobiernos de alrededordel mundo perderan fe en la confiabili-dad norteamericana.En adicin a este punto, el conven-

cimiento de que la diplomacia con Irnse encontraba exhausta o que los Es-tados Unidos lo haban hecho todo serevela tambin presente. El congresistaHolt as lo resumi al afirmar que elliderazgo iran permanece desafiante

y sin mostrar signos substantivos de coop-eracin. Sus acciones no nos dejan ms

opcin que perseguir medidas adicionalespara persuadir al rgimen.Por ltimo, todas estas cuestiones gen-eraron un nivel de apoyo a la accinprcticamente unnime entre los legis-ladores norteamericanos. Al respecto, semanifest el congresista Hoyer al afirmarque Irn se encuentra desafiando abi-

ertamente la determinacin de la comu-nidad internacional y que por ello, es elmomento es el momento correcto paraimplementar fuertes presiones econmi-cas que afecten el rgimen iran.Sin lugar a dudas, este comportamientode la opinin pblica result ventajosopara el gobierno norteamericano quien,

haciendo uso de su autoridad comomximo responsable por la seguridad delos Estados Unidos, logr persuadir a laaudiencia de la amenaza inminente querepresentaba la adquisicin de armasnucleares por parte de un rgimen comoel de la Repblica Islmica, a la vez quelogr la opinin pblica apoyara la im-posicin de sanciones en un intento por

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Sin embargo, tales estatutos no terminanms que evidenciando las intencionesinequvocas del Congreso por ampliarla ejecucin de la ley a la conducta de

ciudadanos no estadounidenses fuerade los Estados Unidos, incluso pese a lafalta de certidumbres con respecto a losverdaderos efectos que las actividadesde desarrollo nuclear iranes podran sig-nificar para los Estados Unidos (CannonFarrar, 2011, p.31).En adicin a este punto, el tipo de san-

ciones implementadas por los EstadosUnidos carece de cualquier justificacinque pudiera derivarse de la resolucin1929 del Consejo de Seguridad6. Estoltimo, dado que no obstante la mismareconoce la posibilidad de imponer san-ciones a instituciones financieras vin-culadas a actividades con la Repblica

Islmica que se encontrasen en el ter-ritorio, o bajo la jurisdiccin, de algunode los pases signatarios (en este caso,de los Estados Unidos), no refiere porcontrario a instituciones financieras queconstituyesen entidades extranjeras en smismas As las cosas, el ComprehensiveIran Sanctions, Accountability, and Di-

vestment Act7aprobado durante la Ad-ministracin Obama, fue expresamente

cucin domstica de las leyes, al apun-tar hacia las actividades de ultramar defirmas extranjeras. La nueva resolucin,prev la imposicin directa de sanciones

contra una amplia diversidad de com-paas e individuos que se encontraseninvolucrados en actividades con el sectorenergtico/petrolero iran forzndolas,de tal modo, a que escojan entre hacernegocios con Irn o continuar teniendoacceso a los mercados norteamericanos(Cannon Farrar, 2011, p.30).

Ahora bien, dado que tales sancionessuponen importantes modificaciones enlas relaciones comerciales con Irn de lasempresas o individuos afectados, la nue-va resolucin motiva importantes inter-rogantes respecto de la compatibilidadde las sanciones para con los principiosde la Organizacin Mundial de Comercio

(OMC) (Singh, 2012, p.3). En este sentido,la lnea principal de defensa de los Esta-dos Unidos arguye que, en funcin de laexencin de seguridad nacional contem-plada en el GATT de 1994, un miembropuede tomar cualquier accin que con-siderase necesaria para la proteccin desus intereses esenciales de seguridad.

Asimismo, conforme a la ley internacio-nal, los tribunales norteamericanos limi-tan el alcance extraterritorial de sus leyesbasndose en la doctrina de los efec-tos que postula que un pas slo puederegular la conducta de los ciudadanosextranjeros por fuera de su propio ter-ritorio si tal conducta tiene o pretendetener un efecto sustancial dentro delmismo (Cannon Farrar, 2011, p.30).

5 Texto oficial del Comprehensive Iran Sanctions, Account-ability, and Divestment Act. Disponible en: http://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Documents/hr2194.pdf.6 Texto oficial de la Resolucin 1929 del Consejo de Seguri-dad de Naciones Unidas, del 09 de Junio de 2010. Datos ex-

trados de la pgina oficial de IAEA. Disponible en: http://www.iaea.org/newscenter/focus/iaeairan/unsc_res1929-2010.pdf

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el desenvolvimiento de una aproxi-macin ms reflexiva con respecto a lapoltica de los Estados Unidos en tornoal desarrollo nuclear iran, que permiti

hacer foco en el conjunto de las prcti-cas sociales que constituyeron y facili-taron su securitizacin.Analizar el proceso de securitizacin deldesarrollo nuclear iran, signific enton-ces comprender que toda securitizacines una accin poltica, construida inter-subjetivamente por actores, que deciden

convertir ciertas cuestiones en asuntosde seguridad, en un contextodeterminado.

BibliografaBalzacq, Thierry (2005) The Three Faces of Securitiza-tion: Political Agency, Audience and Context. Buzan,Barry et al (1998). Security: A New Framework for Analy-sis. Lynne Rienner Publications, pp 21-45. Londres.Cannon Farrar, Quinton (2011) U.S. Energy Sanctionsand the Race to Prevent Iran from Acquiring Weaponsof Mass Destruction.

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and Security Studies at Maryland (CISSM). Singh, Shaija(2012). WTO Compatibility of United Statess secondarysanctions relating to petroleum transactions with Iran.Center for WTO Studies.Vogelaar, Gabriella (2009). The Iranian Nuclear Threat:Nightmare or Reality.Wendt, Alexander (1999). Social Theory of InternationalPolitics, Cambridge University Press, Cambridge.Zhang, Cui and Charles William Meadows III (2010).International Coverage, Foreign Policy, and NationalImage: Exploring the Complexities of Media Coverage,Public Opinion, and Presidential Agenda. InternationalJournal of Communications No. 6, pp. 76-95.

bosquejado para regular las actividadesde aquellas partes no estadounidensesque condujesen algn tipo de negociocon la Repblica Islmica de Irn, anu-

lando o ignorando cualquier regla de leyinternacional que colocase lmites conrespecto al alcance jurisdiccional de losestatutos (Cannon Farrar, 2011).En definitiva, al ser securitizado, el desar-rollo nuclear de la Repblica Islmica deIrn no slo se convirti en una amenazaexistencial, sino en una amenaza inmi-

nente, que legitimaba la aplicacin demedidas de emergencia.

Conclusiones

El proceso de securitizacin del desar-rollo nuclear iran ejemplifica aquellosostenido por los tericos de la Escuela

de Copenhague, quienes afirman quelo importante es que una amenaza exis-tencial adquiera la suficiente resonanciacomo para legitimar medidas de emer-gencia que no hubiesen sido posible sinque el discurso tomase la forma de unaamenaza existencial, un punto de noretorno y una necesidad (Buzan et al.,

1998, pp. 25). De tal modo, la presenteinvestigacin supuso desentraar el pro-ceso a travs del cual una definicin oretrica terminan constituyndose comolos lentes a travs de los cuales asuntosespecficos son conceptualizados y so-brellevados por una comunidad. En estesentido, la perspectiva terica brindadapor la Escuela de Copenhague foment

7 Texto oficial del Comprehensive Iran Sanctions, Account-

ability, and Divestment Act. Disponible en: http://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Documents/hr2194.pdf.

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Presentacin del tema

El presente trabajo tiene como princi-pal objetivo llevar a cabo un balance

provisoriodel estado de situacin actualdel federalismo argentino, a punto decumplirse ya veinte aos de la impor-tante reforma constitucional acontecidaen el ao 1994.En la primera parte de este artculo seanalizan las principales y ms significati-vas reformas al texto constitucional efec-

tuadas en dicho ao, con especial nfasisen el abordaje del nuevo diseo federaly de la reingeniera de relaciones inter-gubernamentales sobrevinientes.Posteriormente se esbozan los que -ajuicio del autor de este trabajo- son losfactores que han impedido o demo-rado largamente la materializacin de

muchos de los nuevos institutos y ar-reglos institucionales plasmados en laConstitucin y an pendientes decumplimiento.En el cierre del trabajo se plantean fu-turos posibles escenarios para la prob-lemtica, junto con un breve anlisisde los desafos que propone volver

operativo el mandato constitucional de

Resumen

El presente artculo plantea una lecturacrtica al rediseo efectuado al feder-alismo argentino con la importantereforma constitucional llevada a caboen el pas en el ao 1994. A modo debalance, a veinte aos de transcurridadicha reforma buena parte de los nuevosdispositivos institucionales propues-tos se encuentran an pendientes deimplementacin o de una adecuadareglamentacin, mientras que otros lisay llanamente no se cumplen. Intentar-emos identificar y analizar algunos delos principales factores y de los interesesen pugna de los diferentes actores ter-

ritoriales que explican dicho cuadro desituacin y que demoran largamente laconsolidacin de un federalismo moder-no y complejo que no termina de afirma-rse de manera definitiva.Palabras claves: Descentralizacin, Fed-eralismo, Federalismo fiscal, ReformaConstitucional, Relaciones Interguberna-

mentales.

Que veinte aosno es nada...

Un balance de la reforma constitucio-nal de 1994

Marcelo Bernal1

1 Prof. Marcelo Bernal. Abogado (Univ. Nacional de Crdo-ba). Magister en Relaciones Internacionales (Univ. Nacionalde Crdoba). Magister en Direcciny Gestin Pblica Local (Univ. Carlos III de Madrid). Doc-torando en Derecho en la Universidad Nacional de Cuyo.Es profesor de Derecho Constitucional en las Facultades deDerecho y de Ciencias Econmicas de la Universidad Nacio-

nal de Crdoba y en la Universidad Empresarial Siglo 21.Es investigador categorizado y autor de numerosas publica-ciones especializadas.

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ello una fuerte campaa de promocinde la iniciativa en los medios periodsti-cos nacionales.Por aquellos tiempos, el sistema poltico

en la Argentina tena las caractersticasde un bipartidismo estable, con unafuerte presencia de los dos partidosnacionales histricos -Justicialismo yRadicalismo- junto con un puado deopciones polticas minoritarias y la coex-istencia de algunos partidos provincialessin alcance nacional. De dicho cuadro de

situacin emerge la necesidad del Justi-cialismo de acordar con la Unin CvicaRadical dicha reforma, ya que los con-sensos exigidos por el Art. 30 de la C.N.son de dos tercios del total de los miem-bros de cada Cmara del Congreso.Esta propuesta de Menem empuj a laUCR a un fuerte debate interno que ll-

evarams de cuarenta das, en medio delos cuales una comisin mixta de actorespolticos e importantes constituciona-listas de las dos fuerzas mayoritariasalumbraran lo que la historia recono-ci como el Pacto de Olivos, el acuerdopoltico que posibilitara la reforma delao 1994. En diciembre de 1993 ambas

Cmaras dan sancin a la Ley 24.309declarativa de la necesidad de la reformaconstitucional, en un todo de acuerdocon el documento rubricado por Menemy Alfonsn.El captulo federal de dicha reforma hasido uno de los debates ms profundosy trascendentes de todo el proceso con-stituyente del ao 1994. Fue el segundo

construir un pas descentralizado, consolidaridad y cohesin territorial, y conrelaciones intergubernamentales y me-canismos de distribucin de recursos y

competencias objetivos y consensuados,que sirvan a un desarrollo homogneoy equilibrado de todos los distritos denuestro asimtrico federalismo.

La reforma constitucional del ao1994 y la emergencia de un diseofederal moderno y complejo

Motivos propios de la poltica cotidi-ana frustraron la materializacin de unareforma constitucional durante el gobi-erno de Ral Alfonsn (1983-1989), el quequedara debilitado despus de las elec-ciones legislativas del ao 1987.Sin embargo, en el mismo se empiezan

a sentar las bases de una futura reformaa partir de las renovaciones efectuadasa muchas constituciones provinciales ydel trabajo del Consejo para la Consoli-dacin Democrtica, organismo ad - hoccreado por Alfonsn para debatir el temay en donde participaron destacadosreferentes de la poltica y la cultura de

aquel tiempo.Ya entrados en la dcada del 90, impor-tantes avances en la estabilizacin de laeconoma alcanzados por el PresidenteCarlos Menem reinstalaron el debateacerca de una reforma constitucional. Erael firme deseo de Menem impulsar dichareforma y habilitar la posibilidad de lareeleccin presidencial, iniciando para

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acin de las provincias en el Senado dela Nacin, la limitacin de las facultadespresidenciales en cuanto a la figura dela intervencin federal y la imposicin al

Congreso de ordenar su actividad legis-lativa orientada al cumplimiento de finesvinculados con el fortalecimiento deldiseo federal y el desarrollo armnico yequilibrado del territorio.Con respecto al primer eje, luego de lareforma constitucional de 1994 existenen Argentina cuatro rdenes de gobi-

erno: 1) el gobierno federal, al que laLey Suprema destina el ttulo primero,Gobierno Federal, Art. 44 a 120, de lasegunda parte; 2) los gobiernos de pro-vincias, regulados en el ttulo segundo,Gobiernos de provincias, Art. 121 a 128;3) el gobierno autnomo de la Ciudadde Buenos Aires, Art. 129, en el ttulo

segundo de la segunda parte, que tienenaturaleza de ciudad - Estado, distinta delas provincias y municipios; y 4) los gobi-ernos municipales autnomos, segn lodispuesto por los Art. 5 y 123 de la C.N.2El diseo federal emergente implica,por una parte, una complejizacin pro-funda de las dimensiones polticas e

institucionales del gobierno. El nuestrose vuelve uno de los federalismos msdesarrollados y modernos en cuanto a ladistribucin vertical del poder y al recon-ocimiento de las capacidades autonmi-cas territoriales. Junto con ello deviene

tema ms discutido en extensin detiempo, y participaron del mismo -conuna significativa cantidad de proyectos-el conjunto de las fuerzas polticas rep-

resentadas en la Convencin. Dentro delas importantes reformas sobre aspectoscentrales del federalismo, que a con-tinuacin researemos someramente, sedestacan cuatro ejes temticos de sig-nificacin y relevancia.El primero de ellos est dado por elnacimiento de un federalismo complejo,

con la profundizacin de las autonomasprovinciales, el reconocimiento consti-tucional de las autonomas municipalesy el nuevo status jurdico otorgado a laCiudad Autnoma de Buenos Aires. Aello deben sumarse la posibilidad de lasprovincias de crear regiones, junto con lade la integracin regional supraestatal.

Un segundo eje se centra en un nuevosistema de distribucin de competenciasmucho ms complejo entre los diferen-tes niveles u rdenes de gobierno denuestro Estado federal.Un tercer nivel de anlisis se vincula conel diseo de un nuevo sistema de dis-tribucin de competencias tributarias y

financieras entre la Nacin y las provin-cias, a partir de la prescripcin consti-tucional de sancionar una ley conveniode coparticipacin y otras disposicionesvinculadas.Finalmente, el cuarto aspecto est re-lacionado una nueva arquitectura delpoder, apuntalada con el fortalecimientoy una mayor pluralidad de la represent-

2 HERNNDEZ, Antonio M. Director. Derecho Constitu-

cional, tomo I. Editorial La Ley. Buenos Aires,Argentina (2012). Pp. 420 y Ss.

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el derecho interno a los compromisosasumidos en el marco del Mercosur. Estaposibilidad empuja al pas, y a sus dife-rentes rdenes de gobierno, a pensar en

un futuro diseo federal an ms com-plejo y de caractersticas transnacionalesen donde se construya una arquitecturadel poder con caractersticas similaresal ya consolidado proyecto de la UninEuropea.Con respecto al nuevo sistema de distri-bucin de competencias, el federalismo

emergente -a primera vista- mantienetodava en pie la divisin entre los po-deres conservados por las provinciasde manera ilimitada, y los poderes del-egados al gobierno federal de maneraexpresa o implcita (limitados). Sin em-bargo, como seala Bidart Campos,3una clasificacin ms actual nos lleva

a distinguir entre relaciones de subor-dinacin, coordinacin y cooperacinpropias de los nuevos institutos y de lasrelaciones intergubernamentales emer-gentes.En cuanto al rediseo de las bases denuestro federalismo fiscal, se destaca laobligacinimpuesta al Congreso Nacio-

nal de dictar antes de la finalizacin delao 1996 una Ley Convenio de Copar-ticipacin, que debi ser aprobada por elCongreso con una mayora absoluta deltotal de sus miembros, y tambin trataday aprobada por todas las legislaturas pro-

tambin un modelo en donde nacenformas de relaciones intergubernamen-tales que nos llevan decididamentehacia un gobierno multinivel sofisticado

y complejo.Junto con los cuatro rdenes o nivelesde gobierno que profundizan el procesodescentralizador del poder, aparecendos nuevos institutos muy interesantes yactuales.El primero de ellos es la posibilidad quebrinda el nuevo artculo 124 de que las

provincias puedan conformar regionespara impulsar el desarrollo econmicoy social, y brindarse a sus efectos suspropias instituciones, sin constituir elloun nuevo nivel poltico de gobierno. Laregionalizacin del pas contiene el-ementos histricos y culturales de viejadata, pero representa a la vez la posible

construccin de proyectos colectivosque potencien las energas latentesen nuestras unidades territoriales y lasproyecten de manera comunitaria acobrar un peso diferente en los debatesnacionales, e incluso a transnacionalizarsu presencia econmica y comercial.Un segundo aspecto, estrechamente

vinculado con los nuevos diseos fed-erativos alrededor del planeta, est dadopor el inciso 24 del artculo 75, que posi-bilita la participacin de nuestro pas enprocesos de integracin supraestatal encondiciones de reciprocidad e igualdad,an cediendo de manera parcial jurisdic-cin y competencia.La posibilidad de la integracin pusoal pas a la cabeza de las reformas entodo el continente americano, y adecu

3 BIDART CAMPOS, Germn. Manual de la Constitucinreformada. Ediar, Buenos Aires (1996). Pp.128-129.

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y la pluralidad cultural (Art. 75, inc. 19); yc) el acotamiento de las facultades presi-denciales en lo referente a la disposicinde la intervencin federal, limitando la

aplicacin de dicho instituto de emer-gencia y dejando la decisin en manosdel Congreso de de la Nacin (Art. 75,Inc. 31).Esta reingeniera de distribucin de lascompetencias, junto con los nuevos in-stitutos y marcos normativos, representaun avance significativo con respecto al

diseo anterior.Hemos obtenido una modernizaciny actualizacin necesaria de la Consti-tucin Nacional ajustada a un escenariode cambios en el territorio y el gobiernoque se viene generando a escala global.Dichos cambios reconocen nuevas di-mensiones estatales subnacionales

como espacios idneos y naturales parael desempeo de funciones otrora pro-pias del gobierno central.Sin embargo, a veinte aos de la san-cin de la nueva Constitucin quedanen Argentina un saldo de normas y dearreglos institucionales an pendientesde implementacin que abren serios

interrogantes acerca del diseo federalpropuesto y sus posibilidades reales dematerializacin. En el prximo apartadose presentan algunos de los principalesfactores que condicionan un desarrollofederal ajustado al propio texto constitu-cional.

vinciales, siendo sus fines determinadospor la propia Carta Magna (la equidad, lasolidaridad y la prioridad para lograr ungrado equivalente de desarrollo, calidad

de vida e igualdad de oportunidades entodo el territorio nacional. Art. 75, Inc.2).Acompaan el espritu de dicha norma lacreacin de un Banco Federal con facul-tades de emisin de moneda y de un or-ganismo de control de la coparticipacinintegrado por representantes de cadauna de las provincias, (Art. 75, incisos 2 y

6), junto con la determinacin del do-minio original de las provincias con re-specto a sus recursos naturales (Art. 124).El incumplimiento de este aspecto de lareforma es el nudo de los problemas dedistribucin de competencias y de recur-sos que hoy afecta al nuevo diseo fed-eral concebido en 1994.

Finalmente, los nuevos arreglos insti-tucionales pensados para vigorizar laarquitectura de nuestro federalismo hansido: a) el fortalecimiento del Senadocomo rgano federal dentro del sistema,acrecentando sus atribuciones, determi-nando la eleccin directa y la reduccindel perodo de mandato de los sena-

dores, y aumentando de dos a tresmiembros la representacin de cadaprovincia en el cuerpo, con participacinnecesaria de las minoras (Art. 54); b) laimposicin de principios federales quedeben involucrar al accionar del Congre-so en materias como desarrollo humano,educacin, ciencia y cultura, respetandolos particularismos locales, la identidad

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El federalismo poltico argentino: en-tre las asimetras territoriales y lasobrerrepresentacin poltica.

Existe una literatura muy amplia, princi-palmente desde la ciencia poltica, queha abrazado entusiastamente el estudiodel federalismo como disciplina rescata-da de un largo letargo. Muchos de estosestudios son de naturaleza comparaday han venido a poner en evidencia lasparticularidades de cada Estado federal y

sus arreglos institucionales.Dentro de este campo de investig-acin son especialmente importanteslos aportes de Gibson, Calvo y Falleti,quienes sealan que los casos de Brasily Argentina son dos tpicos ejemplosde federalismo redistributivo, dadas lasimportantes asimetras de sus socios.

Para los mencionados autores, dichasasimetras se tienden compensar a travsde la sobre representacin de las provin-cias en el poder legislativo federal.4En la arquitectura constitucional argenti-na, la representacin en el Senado de lasprovincias y de la Ciudad Autnoma deBuenos Aires es igualitaria: 3 senadores

por cada distrito. Esta frmula es una delas ms radicales en este sentido, ya quela inmensa mayora de los Estados fede-rales suelen adoptar esquemas de rep-resentacin proporcional en la Cmara

Los factores que inciden en el estadoactual de federalismo argentino.

Los factores que inciden de manera ms

visible en el actual estado del federalis-mo en nuestro pas son varios, y de dife-rente naturaleza. Probablemente la se-leccin de algunos de ellos en desmedrode otros ser arbitraria, pero sin lugar adudas existen una serie de fenmenosque impactan de manera ms cruda yevidente sobre la fisiologa del diseo

formulado en el ao 1994, y que por ello,exigen una jerarquizacin en nuestroanlisis.Por lo antes dicho, trataremos de analizaral federalismo de concertacin nacidoen la reforma constitucional a travs detres factores de naturaleza dinmica queinfluyen decididamente en su realidad

cotidiana; ellos son: a) el federalismopoltico, entendido como la configura-cin institucional del poder de los dife-rentes actores territoriales de nuestroEstado; b) el federalismo fiscal, vinculadocon el anlisis de la nueva distribucinde competencias y de recursos tributar-ios en el eje Nacin - provincias; y, c) el

modelo de relaciones intergubernamen-tales predominante, el cul nos explicalas lgicas de actuacin y los interesesen pugna entre los diferentes jugadoresde nuestro federalismo.

4 GIBSON, Edward; CALVO, Ernesto; y FALLETI, TuliaFederalismo redistributivo: sobrerrepresentacin territo-

rial y transferencia de ingresos en el Hemisferio Occidental.Poltica y Gobierno (1999) Pp. 5-7.

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pblicas.Sealan Gibson y Calvo que todos losgobiernos, ya sean unitarios o federales,utilizan el gasto pblico para comprar,

en mayor o menor medida, a sus vo-tantes. Lo que queda demostrado parael caso Argentino es cmo el diseofederal vigente potencia el impacto deese gasto pblico. Los presidentes6 ga-rantizan la gobernabilidad y la viabilidadde sus proyectos de reformas en base acoaliciones estables sustentadas en la

capacidad electoral de la provincia deBuenos Aires, junto con el apoyo en elCongreso de los distritos ms pequeos,pobres y sobrerrepresentados.7Cuando la inversin econmica requeri-da por cada unidad de apoyo polticode un territorio sobre representado esmucho menor que la inversin requerida

Alta.Ahora bien, es en la Cmara de Diputa-dos donde la sobre representacin delas provincias ms pequeas es an ms

marcada. Si bien el mandato constitucio-nal determina que cada provincia tendruna cantidad de representantes propor-cional a su poblacin, existen a la fechadisposiciones normativas heredadas delgobierno de facto del Presidente Big-none (1983) que determinan un piso de5 diputados po