Buenas prácticas en la gestión pública municipal del agua y el saneamiento en España.

Andrés Caballero Quintana. Observatorio de los Servicios Públicos.

Universidad Complutense de Madrid. [email protected]

Andrés Sanz Mulas. Consejero Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid.

[email protected]

BUENAS PRÁCTICAS EN LA GESTIÓN PÚBLICA MUNICIPAL

DEL AGUA Y SANEAMIENTO EN ESPAÑA.

Publicado en el VII Congreso Español de Ciencia Política y de la Administración.

Madrid, septiembre 2005.

Resumen.

El grado de desarrollo actual que han alcanzado los sistemas urbanos de saneamiento y suministro de agua

resulta complejo. Las múltiples innovaciones tecnológicas y las diversas complejidades gerenciales que se

derivan del agua hacen que en los casos de Córdoba, Madrid, Mancomunidad del Sureste de Gran Canaria,

Palma de Mallorca se identificasen buenas prácticas en el marco del proyecto de investigación WaterTime,

financiado por el V programa marco de investigación de la U.E., así como, las lecciones a aprender del caso de

Alcalá de Henares y de los factores que suelen sustentar el cambio en el modelo organizativo de producción, de

gestión pública a gestión privada

Nota biográfica.

Andrés Caballero Quintana. Licenciado en Ciencias Políticas y de la Administración por la U.C.M.

Diplomado en Gestión y Administración Pública por la U.C.M. Master Universitario en Diseño y Tratamiento

Estadístico de Encuestas por la U.N.E.D., 2003. Master en Gestión Jurídico Económica de la Hacienda Local,

FECAM, 2005. Dos veces ganador del Premio de Investigación CEFGESTION, del Centro de Estudios

Financieros en 1999 y 2001. Ha participado en diversos proyectos internacionales sobre gestión pública.

Doctorando en Dirección y Administración Pública, UNED Actualmente es el responsable de Evaluación en el

Área de Calidad en el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria e investigador del OdSP-UCM y del

proyecto WaterTime.

Andrés Sanz Mulas. Licenciado en Ciencias Económicas por la U.C.M. Investigador del Instituto de Estudios

Fiscales (Mº de Hacienda), Profesor de Análisis de Políticas Públicas en la U.C.M. Experto internacional en

Auditoría de Cuentas, Modernización de la Administración Pública y Evaluación de Políticas Públicas.

Colabora como experto de la FIIAPP-Gobierno de España, la Unión Europea, la O.N.U. y el Banco Mundial en

numerosos países de los cinco continentes. Director del Proyecto WaterTime, financiado por el IV Programa

Marco de Investigación de la U.E. y del OdSP-U.C.M. Ha publicado numerosos libros y artículos. Actualmente

es Consejero de la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid.

mailto:[email protected]

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Buenas prácticas en la gestión pública municipal del agua y saneamiento en España.

2 de 24 VII Congreso A.E.C.P.A., 2005.

1. Introducción

En términos mundiales, la población se ha duplicado en los últimos 50 años mientras que el

consumo de agua se ha cuadruplicado (OECD, 20031). Igualmente, durante los últimos años

el crecimiento de la población en Europa ha sido notable especialmente, en sus ciudades. Tal

y como se observa en la gráfica anexa.

En Europa, este crecimiento poblacional ha ido en paralelo con el crecimiento económico de

dichas ciudades y por ende, de sus países. Aspecto este, similar para el caso de España. De

este modo, la demanda de servicios públicos y de agua y saneamiento se ha intensificado

considerablemente y dadas las previsiones de crecimiento, es probable que este ritmo de

crecimiento continúe en los próximos años.

El papel de las ciudades y de las instituciones competentes como responsables de la

provisión de servicios esenciales para la población, ha adquirido mayor relevancia en este

contexto. El suministro de agua y saneamiento es uno de los elementos más importantes que

aquellas han de prestar para garantizar la salud pública, el bienestar, el desarrollo económico

y el respeto al medioambiente.

El grado de desarrollo actual que han alcanzado los sistemas urbanos de saneamiento y

suministro de agua resulta complejo. No solo por las múltiples innovaciones tecnológicas

que se han desarrollado en relación al ciclo integral del agua sino más aún, por las diversas

1 Improving Water Management: Recent OECD experience, OECD Observer, 2003

Fuente: World Urbanization Prospects. The 2003 Revision. (2004) United Nations, pág 22



complejidades gerenciales que se derivan del agua, bien sea por la existencia de la abundante

normativa emanada de los distintos niveles de gobierno existentes en la Unión Europea, bien

por la fuerte presión que ejercen las multinacionales del sector hacia la privatización de la

gestión del recurso en los asentamientos urbanos u otros.

Con todo, el agua es un problema en

la agenda política buena parte de los

países de la UE, entre ellos, España.

<<Un total de 20 países (el 50 % de

la población europea) puede

considerarse libre del problema,

fundamentalmente los países del

centro y el norte de Europa. Nueve

países pueden considerarse con un

estrés hídrico2 moderado (el 32 % de

la población europea): Rumania,

Bélgica y Dinamarca, así como

algunos países meridionales (Grecia,

Turquía y Portugal). Por último,

cuatro países (Chipre, Malta, Italia y

España) padecen de estrés hídrico

(el 18 % de la población en la región

de estudio). El estrés hídrico puede

llevar en estos países a la

sobreexplotación de las aguas

subterráneas, al descenso de la capa

freática y a la intrusión salina en los

acuíferos>> (EEA: 2003) De

manera que, queda evidenciada la

necesidad de mejorar la gestión del

agua potable y saneamiento como

una de las necesarias acciones para

coadyuvar al desarrollo sostenible.

Todo ello ha motivado que un grupo de universidades y centros de investigación europeos3

comenzasen en el año 2002 el proyecto de investigación WaterTime (www.watertime.org),

financiado por el V programa marco de investigación de la Unión Europea bajo la acción

clave 4: “La ciudad del mañana y la herencia cultural”. Tema 4.1: “Planificación sostenible

de la ciudad y gestión racional de los recursos, RTD”. Prioridad 4.1.2 “Mejorando la calidad

de la vida urbana”. Proyecto que finalizará en diciembre de 2005.

Así pues, a lo largo de las siguientes líneas se trazará una visión general del marco

metodológico que sustenta el análisis de los casos, los principales resultados derivados del

2 El índice de explotación hídrica (IEH) de un país es la extracción total de agua dulce media por año dividida por el promedio de recursos hídricos a largo plazo. Permite hacerse una idea sobre la presión que ejerce la demanda total de agua sobre los recursos hídricos. 3 Los casos españoles y rumanos así como, el desarrollo del marco analítico y metodológico ha sido

desarrollado por el Observatorio de los Servicios Públicos de la Universidad Complutense de Madrid

(www.ucm.es/info/odsp). Igualmente, participan también como centros de investigación: PSIRU, Universidad

de Greenwich (Reino Unido); Tampere IEEB (Finlandia); Internacional Water Affairs (Alemania) y Eötvös

József Collage (Hungría).

Indice de Explotación Hídrica en Europa.

Fuente: EEA, 2003. Pág, 21.

http://www.watertime.org/

http://www.ucm.es/info/odsp



proceso de investigación de los ciudades españolas investigadas, esto es, las experiencias

(episodios identificados) de Madrid, Córdoba, Palma de Mallorca y la Mancomunidad del

Sureste de Gran Canaria. Así como, se enumerarán aquellos principales elementos como

buenas prácticas para la gestión del agua potable y saneamiento. Al tiempo que, se esbozarán

las lecciones a aprender de las experiencias de Alcalá de Henares y León, donde

recientemente se ha producido un arduo debate social al respecto de los procesos de

privatización promovidos por sus gobiernos locales. Con todo, dadas las limitaciones

espaciales, es objeto del presente artículo esbozar únicamente los principales rasgos y

caracteres de cada caso4.

2. Marco metodológico.

Entre otros, el proyecto de investigación WaterTime tiene por objeto el análisis de un

conjunto representativo de ciudades que aporten datos capaces de ser comparados entre las

diversas realidades existentes en la gestión del agua en Europa. En concreto, en el estudio de

las relaciones entre las decisiones en la gestión de los servicios, su organización y un

conjunto de factores políticos, económicos, sociales, técnicos y medioambientales, que

engloban las necesidades ciudadanas y que afectan a la calidad de la vida urbana. Así como,

se orienta a producir un modelo de toma de decisiones que contribuya a cubrir la creciente

necesidad de que los responsables municipales de los países miembros de la U.E. tengan

orientaciones concretas para llevar a la práctica un proceso riguroso de toma de decisiones,

transparente y participativo, en este campo que coadyuve a una gestión sostenible del

recurso.

Para alcanzar tales fines WaterTime desarrolló un marco analítico que aportase la solidez

teórica y metodológica necesaria para abordar sus 29 casos de estudio pertenecientes a los 13

países seleccionados5. Entre los cuales se incluyen cuatro de los casos de análisis que se

expondrán en el presente artículo. Así pues, desde el punto de vista teórico, WaterTime se

fundamenta principalmente en las siguientes teorías: a) Evaluación del impacto y la

sostenibilidad; b) Prospectiva (incorporando investigaciones históricas con un apartado

especial que analiza “la ciudad a lo largo del tiempo”); c) Futures Research; d) Teoría de la

trayectoria futura. Path dependency theory; e) Análisis de costes de transacción; e)

Participación y sostenibilidad; f) Teoría de la regulación; g) Teoría de la nueva gestión

pública; h) Social network analysis y; e) Teoría de los grupos de interés. Asimismo, se ha

analizado con especial interés la interacción que ejercen los distintos niveles de gobierno

(FMI, Banco Mundial, UE, etc.), los actores que interaccionan en el proceso de toma de

decisiones desde sus diversos roles (empresas, gestores, políticos, consumidores, industrias,

agricultores, etc), los factores citados anteriormente como PESTE6.

4 Este artículo su fundamento en las investigaciones desarrolladas en el proyecto WaterTime. Para conocer con

mayor detalle cada uno de los casos descritos, el lector puede ver www.watertime.org Al tiempo que, también

puede leer ‘El caso de la Mancomunidad del Sureste de Gran Canaria: proceso de toma decisiones y resolución

de problemas ante la escasez de agua’ y ‘Participación, sostenibilidad y eficacia en la gestión del agua en la

ciudad de córdoba: emacsa, una empresa pública de calidad’, ambos publicados en el IV Congreso Ibérico del

Agua, dic. 2004 por Andrés Caballero Quintana y Antonio J. García Garrido. 5 Tampere y Hämeenlinna (Finlandia); Grenoble (Francia); Berlin y Munich (Alemania); Budapest, Debrecen,

Szeged (Hungría); Arezzo, Bolonia, Milán y Roma (Italia); Kaunas, Vilnius (Lituania); Rótterdam (Holanda);

Gdansk, Lodz, Varsovia (Polonia); Bucarest, Timisoara (Rumania); Córdoba, Madrid, Palma de Mallorca y

Mancomunidad del Sureste de Gran Canaria (España); Estocolmo (Suecia); Cardiff, Edimburgo y Leeds (Reino

Unido).

6 Político, Económico, Medio ambiental, Técnico y Social.




En el gráfico anexo se

observa un círculo con

diferentes niveles de

gobierno, representados a

través de distintos colores y

escalas superpuestas desde

el plano internacional -en el

segundo nivel más exterior-

hasta el mínimo,

denominado local.

Todos estos niveles, están en

plena interacción con los

factores. Los cuáles además

inciden sobre las variables

que fija el tiempo, desde una

perspectiva histórica y de

proyección futura (tn-207 y

tn+20), la transparencia y la

participación. De modo que,

se considera el contexto de

cada caso una perspectiva

epistemológica. Finalmente,

en el centro de la diana

representada por las

circunferencias se puede

observar las interacciones en

relación al ciclo del agua. La circunferencia más pequeña recoge los tipos de uso que tiene el

agua (industrial, agrícola, consumo y de negocios), los operadores, los actores, el suministro

de agua, las aguas residuales y la reutilización en la siguiente pequeña circunferencia desde

el centro hacia al exterior.

Así pues, en el citado marco analítico toman especial relevancia los conceptos de actor,

evento y episodio8. Especialmente este último por cuanto, el presente texto se hará valer de

los mismos para relatar los casos del Canal de Isabel II (Madrid), Córdoba, Palma de

Mallorca y la Mancomunidad del Sureste de Gran Canaria.

7 Entiéndase que n representa la unidad de tiempo, año de estudio del caso. Y 20, con sus signos positivo y

negativo, supone una perspectiva histórica de análisis de la toma de decisiones 20 años hacia atrás para

observar las repercusiones que aquellas han tenido y que, unidas a las que se estén abordando en el momento

de la investigación, podrían tener impacto en los 20 siguientes años. 8 Sin ánimos de ser exhaustivos, el lector puede consultar www.watertime.org el documento Analytical

Framework para recabar mayor información respecto de la metodología empleada en el proyecto de

investigación WaterTime. Asimismo cabe reseñarse que la metodología utilizada para la estructuración de los

casos de estudio toma buena parte de su fundamento en las teorías de la narrativa analítica, pudiendo consultar

al respecto: Barzelay, M. (1992) The New Public Management. Berkeley: University of California Press. Y,

Ragin, M. (1987) The comparative method: moving beyond qualitative and quantitative Strategies. Berkeley:

University of California Press.




En aras a ilustrar sucintamente tales conceptos se habrá de entender por actor, en primer

lugar, aquellas personas físicas o jurídicas involucradas en el proceso de toma de decisiones,

desde sus diversos roles. Por ejemplo: empresas operadoras, gestores, políticos, asociaciones

de vecinos, grupos ecologistas, etc. En segundo lugar, evento supone el elemento básico de

información, una pequeña unidad de información importante para el contexto de cada caso

de estudio, asociado al proceso de toma de decisiones en cualquiera de sus fases. Por

ejemplo: cambio en la normativa, publicación de informes, reunión política, etc. Y

finalmente, en tercer lugar, episodio viene a suponer la agrupación de diversos eventos

relacionados entre sí que motivan un acontecimiento importante para el análisis del caso de

estudio.

Estos conceptos, muy resumidamente abordados, basados en el analytical narratives theory

(Barzelay, 1992 y Ragin, 1987), permiten estructurar el caso de estudio, haciendo más

factible analizar el proceso de toma de decisiones a partir de su modelización a través de los

mismos.

3. Córdoba

La cultura participativa de la ciudadanía cordobesa fue construyendo un acervo cultural en el

período final de la dictadura franquista que animaba a la sociedad a desarrollar y ejecutar los

principios democráticos en las nuevas instituciones del año 1978. Esta cultura política de la

ciudadanía y la concepción política del gobierno local entendiendo la participación

ciudadana como útil en términos de transparencia, democracia y eficacia influyó, entre otros

aspectos, en concebir una empresa pública municipal como un foro de encuentro de

distintos actores (partidos, sindicados y movimientos sociales) para la gestión de un bien y

recurso común: el agua.

Esta concepción hizo que Córdoba desarrollase un modelo específico de estructura de toma

de decisiones en sus empresas públicas, donde la participación ciudadana era y es un factor

determinante del proceso. Adelantándose en el tiempo al espíritu de la reciente normativa

europea sobre la cuestión. Véase a tal efecto el desarrollo acaecido en los últimos quince

años respecto de los avances legislativos a nivel global en materia de participación

ciudadana en el ciclo del agua (Espoo Convención, 1991; Declaración de Río, 1992;

Conferencia Internacional del Agua y el Medio Ambiente, 1992; Convención sobre el

Acceso a la información y la participación ciudadana en el proceso de toma de decisiones y

acceso a la Justicia en cuestiones medioambientales, 1998; etc.) y, en especial, en la Unión

Europea9 han incorporado en reiteradas ocasiones la participación ciudadana como un

elemento, herramienta o teoría óptima para contribuir a la sostenibilidad del recurso del

agua, a la conservación del medio ambiente y a la maximización del mismo como bien

común de interés general, en todas las fases de la política pública, tal y como se cita en los

artículos 2, 3 y 4 de la Directiva 2003/35/EC. Relacionados con la necesidad de dar ‘la

9 Sin ser objeto del presente artículo ser exhaustivos en la cuestión, pueden citarse entre otros: Directiva

85/337/EEC de 27 de Junio de 1985. Artículos 6 y 9 los cuáles explicitan que ‘la participación pública será

considerada en el diseño (...) y las fases de implantación (...)” ; Directiva 2000/60/EC marco sobre el agua en

Europa que dedica diversos artículos y un anexo a la participación pública y; Directiva 2003/35/EC que

desarrolla y adapta los principios de la Conferencia Aarhaus a la UE. Se introducen de ese modo diversos

artículos relacionados con la participación ciudadana, el derecho de información y consulta en tiempo y

oportunidad debida para incidir en los diseños e implementaciones de las políticas, etc.



efectiva oportunidad para participar en el proceso de toma de decisiones medioambientales

(...) antes de tomar la decisión (...).’ (A. Caballero y A. García, 2004 a)

Síntesis de los episodios identificados en Córdoba.

1 Configuración del modelo de toma de decisiones del Consejo de Administración de

EMACSA (1978-1990)

Desde 1979, el Consejo de Administración de EMACSA (Empresa Municipal De Aguas De

Córdoba, S.A.) se compone de: 2 representantes por cada uno de los tres partidos políticos

en el Pleno Municipal (IU, PSOE y PP). Esta representación siempre ha sido y es

homogénea, sin correlación a la representación de concejales en el Pleno. Cada partido

designa a un ingeniero y un concejal. Un representante sindical provincial de UGT y otro de

CCOO. Nótese que tales representantes lo son en relación a su función de actor social

provincial que no aborda cuestiones o demandas laborales específicas de quiénes trabajan en

EMACSA. Asimismo, también está presente un representante de las Asociaciones de

Vecinos de Córdoba, elegido por aquellas. Son nueve miembros con voz y voto además del

Gerente de EMACSA, el Concejal Presidente y un secretario quiénes tienen voz, sin voto.

Todo este modelo de toma de decisiones ha dado transparencia, participación, consenso y

eficacia al proceso, tal y como lo demuestran los indicadores técnicos, económicos y

medioambientales de la empresa.

2. Emacsa gestiona el ciclo integral del agua de forma global. (1980-1991)

Desde 1995 EMACSA gestiona todo el ciclo de agua y saneamiento, permitiendo mejoras en

la eficiencia y eficacia, dadas las mayores economías de escala.

3. La fabrica de levaduras. (1995-1997)

Durante la sequía de 1995 se produce vertidos de nitrógeno al Río Guadalquivir por una

empresa con alta masa laboral. EMACSA propicia una solución de éxito, a través de una

Public Private Partnership, para todos los actores que hace que mejore la calidad del agua y

no se pierdan empleos. Así, EMACSA construye una planta de tratamiento anaeróbico y

gestiona el saneamiento de dicha empresa quién, a su vez, abona la construcción de dicha

infraestructura y tasas específicas por los costes de explotación y mantenimiento.

4. Certificación ISO de la Empresa (2001-2004)

Se mejora la gestión global de la empresa, introduciendo la gestión conforme la ISO 9000

para la gestión de procesos y orientación al usuario y la ISO 14000 para gestión

medioambiental del ciclo.

5. Las parcelaciones (1960- 2004)

Durante los años 60 se construyeron en la campiña de Córdoba pequeñas viviendas para el

disfrute vacacional. Esta ‘tradición’ fue intensificándose a través de parcelaciones, muchas

de ellas ilegales, hasta el punto de ocasionar numerosos problemas derivados de la ausencia

de planificación, tales como extracción de agua de acuíferos para autoconsumo, aguas

residuales no controladas, etc. Para ello, EMACSA, con la colaboración de la Junta de



Andalucía y el Ayuntamiento de Córdoba, facilitó los servicios de agua y saneamiento a

estas poblaciones, eliminando el problema.

6. Acciones para paliar la sequía. (1992-2004)

La fuerte sequía de los años 90 propició que EMACSA desarrollase un programa de

educación para el ahorro de agua que ocasionó una reducción del 20% del consumo. El éxito

de dicho programa ha hecho que desde entonces se mantenga activo. Así, entre 1999 y 2003,

la empresa desarrolló un Plan de Sequía para prevenir los efectos de futuras sequías, tal y

como la que ahora se sufre en el sur español.

Principales Buenas Prácticas identificadas en Córdoba.

1. La planificación pública con un enfoque estratégico ha resultado decisiva para mejorar

las condiciones de vida en Córdoba. Esta ciudad fue pionera en España en crear una

empresa pública para la gestión del agua en 1969. La llegada de la democracia y la

creación de una cultura organizativa basada en el consenso y la gestión proactiva ha

permitido diseñar el conjunto del ciclo integral del agua con anticipación a los

problemas, dando más relevancia en la gestión empresarial a los aspectos sociales. Todo

ello ha permitido que, por ejemplo, en 1995 Córdoba fuese la única ciudad andaluza que

no sufrió cortes de agua en la sequía o que, hoy día, en plena sequía del año 2005, tenga

una situación hídrica mejor que el resto de ciudades andaluzas, dada su gestión del

recurso.

2. Al mismo tiempo, Córdoba fue pionera en 1979 al introducir un modelo participativo en

el seno del proceso de toma de decisiones de EMACSA. Dando igual representación a

cada uno de los partidos políticos presentes en el Pleno, es decir, sin correlación con los

resultados electorales. Algo poco habitual que ha permitido construir una fuerte cultura

de consenso en la toma de decisiones, especialmente, en las estratégicas. De este modo,

Córdoba se ha adelantado al espíritu de la directiva europea del agua 2000/60/CE en lo

concerniente a la participación en la gestión del agua.

3. La cooperación entre EMACSA, el Ayuntamiento de Córdoba, la CC.AA. y el Gobierno

Central ha sido efectiva en orden a reducir los problemas del agua y saneamiento en la

ciudad. A pesar de la insuficiencia de los recursos económicos para acometer todas las

infraestructuras necesarias, estas administraciones han sabido llegar a acuerdos puntuales

para mejorar la gestión del agua que, dada la cultura de consenso y entendimiento de

EMACSA, se ha visto facilitada la interacción con otras administraciones. Incluso,

cuando los partidos gobernantes en los diferentes de gobierno eran distintos.

4. La tradición participativa de los cordobeses fue desarrrollada y potenciada por su

Ayuntamiento desde las primeras elecciones. Aspecto este que se evidencia, entre otros,

en la inclusión de mecanismos participativos en las empresas públicas municipales, tales

como EMACSA. Ello ha incrementado la transparencia del proceso de toma de

decisiones, la eficacia y la eficiencia de la gestión al tiempo que, ha insertado en la

cultura de la empresa la necesidad de llegar al consenso como mejor modo de adoptar

acuerdos en la gestión del agua y saneamiento. Este consenso ha permitido que las

acciones estratégicas se diseñasen y ejecutasen sin alteraciones en el tiempo, facilitando

una gestión coherente de la empresa y de los objetivos a alcanzar, lejana a las disputas



puntuales partidistas. Esta estabilidad ha contribuido al desarrollo económico y social

fundamentado en principios compartidos.

5. La configuración del consejo de administración de EMACSA es un ejemplo de

participación pública que demuestra que este modelo de toma de decisiones es eficaz,

eficiente y equitativo en términos sociales, medioambientales, económicos y políticos.

4. Madrid

El caso de Madrid conlleva reconocer la especificidad del ámbito de acción del Canal de

Isabel II, la empresa pública de aguas que desde 1977 tiene carácter regional, fundamentada

en la Ley de Entidades Estatales autónomas de diciembre de 1958. Por tanto, desde

entonces, afecta a toda la Comunidad Autónoma y no solo a su capital. La empresa es

responsable del ciclo integral del agua en la mayor parte del territorio autonómico. De

manera que, gestiona agua y saneamiento. Dada la climatología de la región de Madrid, las

dificultades para la gestión del agua han sido siempre una constante histórica. Hasta

mediados del Siglo XVIII eran los propios vecinos de la ciudad quiénes se proveían por sí

mismos localizando el agua. El crecimiento de la población de Madrid hizo emerger como

profesión a los transportistas de agua. Hasta el año 1848 no se trazó un plan para suministrar

agua a la ciudad, proveniente del Río Lozoya. De ahí que en 1851 se inaugurase lo que se

conocería como el Canal de Isabel II, en honor a su promotora. La primera llegada del agua

a Madrid a través del canal lo fue a la calle San Bernardo, el 24 de junio de 1858. La

numerosa infraestructura creada por el Canal de Isabel II desde entonces en esta región

autónoma, ha hecho de esta empresa pública10

una de las más importantes en el sector, con

un notable éxito en la provisión y gestión del agua y saneamiento.

Síntesis de los episodios identificados en Madrid.

1. Diseño del actual suministro de Madrid (1960-1972)

El crecimiento poblacional de los años 60 en Madrid super alas previsiones de suministro de

agua. Ello provoca frecuentes cortes en el suministro y empeora la calidad del agua. Para

paliarlo se toman diversas acciones orientadas a controlar la demanda mediante el precio y

restricción a los consumos según sectores y por la otra, se construyen infraestructuras

complementarias, tales como tanques, el canal del Sorbe o la reserva del Atazar en 1972.

2. Modernización de la gestión de los sistemas de suministro de la ciudad de Madrid (1975-

2003).

A mediados de los setenta se produce una reorganización empresarial, desde el punto de

vista legal, informático y de personal. En 1984, se transfiere la Administración a la

Comunidad de Madrid y se desarrollan otras acciones de mejoras técnicas de eficacia,

eficiencia, servicio al usuario y productividad. El CYII se introduce en una espiral de mejora

continua.

3. CYII asume la responsabilidad de gestionar el tratamiento de aguas residuales (1977-

2003).

10

Desde 1984 CYII es una empresa pública cuya competencia se gestiona por la Comunidad Autónoma de

Madrid.



Desde 1977 se construyen plantas para tratamiento de aguas residuales. En 1985 algunos

municipios acuerdan con la CC.AA. utilizar tales plantas de manera conjunta.

El CYII amplia de ese modo su ámbito de prestación de servicios a municipios.

4. CYII desarrolla una política de diversificación del negocio y se convierte en

multinacional (1990-2004).

A comienzos de 1990 se realiza una política contenida de diversificación empresarial,

centrándose en tres áreas: suministro de agua, energía hidroeléctrica y telecomunicaciones

móviles. Desde 1992, CYII ha participado sola o sociedad con otras empresas en múltiples

actividades. Así, hoy día, gestiona el agua en Cáceres (España), participa en más de 30

compañías y es un importante actor en el mercado Latinoamericano del agua.

Principales Buenas Prácticas identificadas en Madrid.

1. La decisión que se adopta en 1851 determina no solo la solución a largo plazo del

problema de abastecimiento sino que sienta las bases para abordar desde la gestión

pública la solución al saneamiento y depuración, no solo en la ciudad de Madrid sino en

toda la Comunidad Autónoma. El éxito en la fórmula elegida como modelo de gestión a

lo largo de la historia ha permitido dos elementos que desbordan el ámbito municipal y

regional:

a. El desarrollo económico en una región que en la actualidad es de las de mayor

renta y crecimiento de España basada esencialmente en el sector servicios cuando

las condiciones naturales objetivas no hubieran permitido esto sin la intervención

pública en este sector.

b. El mantenimiento de la capitalidad del Estado en Madrid que es causa y efecto de

lo expresado anteriormente que ha tenido una importante incidencia en la historia

de España y en su desarrollo y configuración económica.

2. El enfoque de planificación a largo plazo en un marco de toma de decisiones muy

centralizadas en el nivel estatal de gobierno genera una acumulación de capital humano

que permite un altísimo nivel de cualificación técnica. El hecho de que los técnicos de

este campo tengan un origen común y una formación de origen con un enfoque

supramunicipal ha permitido en un caso como este, con graves dificultades para

garantizar el suministro y la correcta depuración, que una visión a largo plazo haya sido

determinante en el proceso de toma de decisiones. Las necesidad de construcción de

embalses como una condición casi inevitable para la garantía del suministro en las

condiciones de esta región ha generado una coincidencia de intereses entre los

ingenieros, las políticas del Estado a lo largo del siglo XX, y los intereses de las

empresas constructoras que ha favorecido una toma de decisiones eficaz. Lo anterior no

hubiera sido posible en el marco de la filosofía de la directiva marco del agua,

especialmente en lo relacionado con la recuperación de costes (como veremos

posteriormente tampoco en lo relativo a la participación) ya que tanto a través de

subvenciones como de créditos en condiciones ventajosas el Estado jugó un papel clave

en la financiación de estas infraestructuras.

3. El caso de Madrid demuestra que es posible definir e implementar un sistema de

cooperación entre distintos niveles de gobierno y entre instituciones de un mismo nivel

de gobierno que permita una gestión pública eficaz y eficiente del ciclo urbano del agua.



Las transformaciones que el modelo ha sufrido demuestran que es necesaria una

planificación a medio y largo plazo junto con una adecuación de las competencias en

este campo a las instituciones y modelos óptimos tanto en términos de gestión como del

marco político e institucional existente en cada momento. La tradición centralista que se

encuentra en el origen histórico del Canal al haber sido un organismo del Estado no

favorece la generación de mecanismos de participación en el mismo.

4. El acierto en la toma de decisiones a largo plazo que se ha producido en el caso tanto del

Canal como del Ayuntamiento de Madrid ha generado la percepción de que esta

necesidad pública está siendo satisfecha de manera correcta por las instituciones públicas

y que al margen del partido que gobierne la calidad del servicio está garantizada. Este

hecho genera una falta de interés por la participación en estos organismos y tan solo los

alcaldes a los que afectan las condiciones de los convenios y los grupos ecologistas que

plantean los efectos sobre el medio ambiente de las decisiones adoptadas demandan una

mayor participación en los procesos de toma de decisiones. De ahí que, uno de los

grandes retos de las organizaciones de nivel regional y de los grandes ayuntamientos es

la creación de mecanismos de participación ciudadana real. Un primer paso para esta

participación debe ser la existencia de un alto nivel de transparencia y acceso a la

información por parte de los ciudadanos y sus organizaciones. La existencia de

mecanismos de acceso a bajo coste y fácilmente generalizables como es Internet permite

en la actualidad un nivel de transparencia que no era posible en el pasado. La

transparencia no sólo se debe reducir a información relativa a los niveles de agua de los

embalses que es un interesante input para reducir la demanda sino que debe abarcar la

información financiera y contable, las empresas participadas, etc.

5. El caso de Madrid demuestra que el ámbito geográfico óptimo para la prestación del

servicio de abastecimiento y saneamiento depende de manera determinante de las

características geográficas y de la tradición y cultura organizativa de la región o país.

5. Mancomunidad del Sureste de Gran Canaria.

El agua en el sureste de Gran Canaria ha sido siempre un bien escaso ligado a la propiedad

privada de la misma y al derecho de explotación comercial del recurso. De manera que, en

esa comarca como en otras de Canarias, el agua ha estado en manos de pocos propietarios

que se lucraban, muchas veces abusivamente, con la venta y especulación de un bien tan

esencial para la vida. Especialmente, desde el Siglo XVIII hasta el año 1990 y con mayor

incidencia a partir de la década de los 60 del Siglo XX. El desarrollo económico, el

crecimiento poblacional y la instalación de extensiones agrícolas hicieron más dura aún la

lucha entre el agua para consumo humano y el uso industrial, reñido además por la

proximidad de las grandes infraestructuras hoteleras y turísticas. Desde el año 1982 se han

observado infructuosas iniciativas de los municipios de dicha comarca que, finalmente,

llegado el año 1993 han encontrando en su unión bajo la creación de una Mancomunidad,

para la producción de agua desalada y su reutilización, una nueva forma de buscar

soluciones eficaces a problemas comunes, generando una sinergia que ha repercutido de

manera positiva sobre otros indicadores medioambientales, sociales, técnicos y económicos.

Con todo, este caso resulta extraordinario por cuanto no sólo ha sido capaz de generar

sinergias entre los distintos actores que operan en la comarca, solventando una carencia vital

desde el Siglo XVIII sino que, además, mantienen aún hoy un complejo sistema de gestión

integral del agua de manera autónoma en cada municipio, encontrándose en cada uno de



ellos distintos modos independientes de gestión. Ello ha determinado que, junto a este

mecanismo público común de provisión y reutilización denominado Mancomunidad del

Sureste de Gran Canaria (MSGC, en adelante), se pueda encontrar un municipio con la

gestión privatizada para los próximos 25 años (es el caso de Ingenio con sus 27.000

habitantes); otro que combine una parte mediante concesión administrativa (Polígono

Industrial de Arinaga, el mayor de Canarias) y otra parte de gestión del propio Ayuntamiento

y que abastece totalmente a la población (Agüimes, de 24.000 habitantes); y, por último, otro

municipio con una concesión administrativa con periodicidad definida (Santa Lucía, de

50.000 habitantes).

Síntesis de los episodios identificados en la MSGC.

1. Asunción de la competencia de provisión y gestión del agua a los municipios. (1958-

1975).

En 1958 el Gobierno Civil impulsa la creación del primer depósito público para agua de

abasto en la historia de la comarca. Este hecho, produce el primer paso para que los

Ayuntamientos de los municipios de Ingenio, Agüimes y Santa Lucía sean los responsables

de la competencia de la provisión y gestión del agua para sus núcleos urbanos. Si bien,

ninguno de ellos tenía recursos financieros para ello. Al tiempo que, dada la propiedad

privada del agua, debían de acudir al ‘mercado’ para la compra del mismo y ello propiciaba

ventas en cantidades muy inferiores a las facturadas y de una calidad muy mala (González,

2001).

2. Declaración de la comarca como zona de actuación especial por parte del gobierno

central. ( 1975- 1983).

La escasez del agua en la comarca derivada de la escasa pluviosidad así como la excesiva

sobreexplotación llevaron a unas condiciones muy duras a la población a comienzos de los

años 70. La lucha entre una u otra prioridad, industrial o consumo humano, se hacía

evidente. Sin embargo, el Gobierno Civil siempre protegía el derecho privado del propietario

del agua. La situación era tan grave que los ciudadanos de Santa Lucía se negaron a pagar

impuestos entre los años 1974 y 1978 (González, 2001). El movimiento asociativo y

participativo era muy fuerte y presentaba constantes propuestas de mejora. Finalmente, la

constante acción del Alcalde de aquel municipio, promovida también por las protestas

sociales, sirvió para que el Gobierno de Adolfo Suárez declarase la comarca zona de

actuación especial en el año 1978, con planes específicos de inversiones para educación e

infraestructuras (obras hidráulicas principalmente) hasta el año 1983.

3. Construcción de la desaladora de la Mancomunidad del Sureste de Gran Canaria.

La llegada de Alcaldes democráticos propicia el desarrollo de diversas iniciativas para

solventar la problemática. Sin embargo, fueron ineficaces. Finalmente, en 1990 los tres

Alcaldes decidieron crear la Mancomunidad del Sureste de Gran Canaria. Este organismo

autónomo e independiente tendrá como misión principal construir, desalar, depurar y

ejecutar la reutilización del agua de los tres municipios. Facilitando su transporte en alta

hasta los depósitos que se establecerán al efecto en cada municipio. Así pues, se creó una

presidencia rotativa de cada alcalde. Con carácter anual. Así como, la figura de un director

gerente con el fin de garantizar el cumplimiento de los objetivos. Su construcción se realizó

gracias a las aportaciones económicas del Ministerio de Obras Públicas (75%), el Gobierno



de Canarias (12,5%) y el resto, proporcionalmente entre los tres municipios, paliando

parcialmente el problema.

Episodio 4: Ampliación de la desaladora y reutilización de aguas residuales

La demanda de agua no estaba cubierta, así que, tras diversas acciones de protesta de

ciudadanos y Alcaldes ante la falta de interés de otras Administraciones, se amplió la

desaladora y se realizaron diversas obras para facilitar la reutilización de aguas. En 1994, se

crea el Centro de Investigación y Desarrollo del proyecto DEREA11

para la demostración en

la reutilización de aguas.

Ello unido a la creación de una planta de EDAR para tratamiento terciario hizo que en el año

2000 el agua reutilizada fuese óptima y permitiera su uso para riegos de alta calidad,

disminuyendo la explotación de acuíferos y facilitando la recuperación medioambiental de la

comarca.

5. Externalización de la gestión del agua en los municipios

Parece pues claro que la unión de los tres municipios para dar una respuesta pública a un

problema común ha sido buena. Sin embargo, llama especialmente la atención cómo esa

dinámica no se ha mantenido en relación a la gestión municipal del ciclo integral del agua.

Así, la MSGC eleva en alta el agua hasta unos depósitos ubicados en cada uno de los

municipios. A partir de ahí, es el Ayuntamiento quién tiene la competencia de su gestión. Y,

en relación a ella, nos encontramos con un panorama sumamente heterogéneo en la comarca.

Por cuanto, Ingenio (27.000 hab.) realizó en 1991 una concesión administrativa, ampliada a

25 años en 2002. Agüimes (24.000 hab.) tiene una parte mediante gestión directa y el

Polígono Industrial mediante concesión parcial (cobro y mantenimiento de redes) a 10 años.

Así como, Santa Lucía (50.000 hab.) Lucía tiene la gestión del mantenimiento del ciclo

integral del agua externalizada por períodos de diez años a otra empresa distinta que la de

Ingenio.

6. Adopción de la Agenda 21 (Carta de Aalborg)

En Mayo de 2002 se apuesta por desarrollar la Agenda 21 para toda la Mancomunidad.

Adoptando un enfoque gerencial de sostenibilidad para años futuros.

Principales Buenas Prácticas identificadas en la MSGC.

1. La cooperación supramunicipal ha sido efectiva para solventar el problema común del

agua. El caso de la MSGC se manifiesta por la creación de una única institución pública

que aglutina a tres Ayuntamientos con la finalidad originaria de satisfacer la demanda de

agua. El fin se cumplió y ha servido no solo como motor de crecimiento sino además

para la incorporación de factores medioambientales a la toma de decisiones (mejora de

acuíferos, reducción de vertidos, reutilización de aguas, energía eólica para la desalación,

11

Participaron en DEREA: la Dirección de Calidad de las Aguas perteneciente al MOPTMA, la Dirección

General de Aguas del Gobierno de Canarias, la MSGC, el CEDEX y Aguagest. Este proyecto se desarrolló en

las instalaciones de la EDAR del Sureste de Gran Canaria. Los resultados publicados tras las investigaciones

realizadas sirvieron de base para que el 13 de enero de 1998, la convocase un concurso para la adjudicación del

servicio de construcción, explotación, conservación y mantenimiento de una planta de tratamiento Terciario de

las aguas procedente de la EDAR del Sureste de Gran Canaria.



etc.). En contraposición, tal y como se ha citado con anterioridad, la búsqueda de

soluciones de manera individual fue un fracaso durante años.

2. El obligado consenso para la adopción de decisiones que establece los estatutos de la

MSGC ha incidido en que las prioridades hayan sido efectivas y sea previsible que lo

sean en un futuro.

3. La acción inversora y gestora del sector público favorece el crecimiento. La iniciativa

privada que controlaba el ‘mercado del agua’ hasta 1993, lo hacía en regimen de

oligopolio. El desarrollo turístico del sur de la Isla y la proximidad del Sureste han sido

factores dinamizadores del crecimiento económico de la comarca. Si bien, hasta que no

se garantizó la abundancia de agua suficiente en 1993, la comarca no despegó ni

poblacional, ni económicamente. Nótese que entre 1990 y 2000, la población creció un

48%. Así pues, en relación al retorno de la inversión que promueve la directiva marco de

la U.E., cabe matizar que tal y como demuestran los datos de este caso, dicho retorno ha

de ser adaptado a las circunstancias y especificidades de cada lugar. por el bien del

propio desarrollo económico sostenible de la U.E.

4. La cooperación de la MSGC con otras administraciones (insular, regional y nacional) ha

sido muy positiva para la comarca. Las inversiones realizadas han respondido a la

voluntad de los otros niveles de administración por solventar las demandas de agua. Esta

voluntad ha ido vinculada a las políticas de desarrollo económico, diversificación y

conservación del medio ambiente que han establecido el gobierno central, el autonómico

y el insular en distintos períodos a lo largo del tiempo estudiado que analizó WaterTime.

6. Palma de Mallorca.

El caso de Palma de Mallorca manifiesta la transición de un modelo de explotación de los

recursos naturales (acuíferos y cuencas) hacia otro respetuoso con el medio ambiente. Donde

el impulso de las administraciones (central, regional y local) ha sido clave para interaccionar

con diversos actores sociales en la búsqueda de soluciones innovadoras y creativas con las

que solventar los problemas, generando las sinergias más óptimas.

La presencia del turismo desde los años 50 y su rápido crecimiento han determinado en

buena medida el marco lógico de búsqueda de soluciones, introduciendo restricciones nítidas

de respeto medioambiental. Así, la implicación de los actores privados en la financiación de

infraestructura pública y el uso de métodos no convencionales para la provisión y suministro

de agua han sido claves de éxito en este caso.

Síntesis de los episodios identificados en Palma de Mallorca.

1. Expansión del recurso, diversificación y fortalecimiento de la gestión.

El balance hídrico hacía que el consumo fuese superior a los recursos. Para ello, el Servicio

Hidráulico de Baleares incrementó el número de reservas, si bien, su alta dependencia

climatológica hacía necesaria la explotación de acuíferos en determinados momentos.

2. El comienzo de la reutilización de aguas en la bahía de Palma



Dado el desarrollo industrial turístico se hizo necesario el tratamiento de aguas residuales.

La reutilización fue orientada hacia la agricultura y hacia los jardines.

3. Nuevas formas gerenciales y uso de recursos no convencionales.

El Gobierno Central sugiere la construcción de una desaladora en Palma entre 1990 y 1995

para paliar los efectos de la sequía. Otras iniciativas como el transporte de agua en barcos y

el uso de otras cuencas en Mallorca parecían alternativas insostenibles. Así, la desaladora

comienza a operar en 1999 solventando parte de la demanda.

4. Gestión del agua, del saneamiento y reutilización(1994-2001)

En 1994 se comienza a utilizar el agua reutilizada para jardines, golf, limpieza de calles, etc.

Al mismo tiempo, se firman acuerdos de Public Private Partnership en los cuáles los

empresarios turísticos y agrícolas financian las infraestructuras y EMAYA, además de

asumir la propiedad de las mismas, las gestiona, prestándoles servicio y suministro de agua,

saneamiento y aguas reutilizadas.

Principales Buenas Prácticas identificadas en Palma de Mallorca.

1. La intervención del sector público es un elemento clave para el desarrollo de ciertas

industrias como es la turística para equilibrar condiciones iniciales no competitivas. En

términos de coste y beneficio social y de rentabilidad, la financiación de infraestructuras

básicas como son las de abastecimiento y saneamiento es un requisito esencial para el

desarrollo de industrias que son la base del desarrollo económico de ciertas regiones. El

desarrollo del sector turístico en España en los años setenta tuvo su origen en una clara

apuesta desde el sector público por este sector. Al igual que en el caso de Madrid la

intervención y financiación inicial de las infraestructuras correspondió al gobierno

central, tanto por la concepción centralista de ese momento como por el apoyo que este

tipo de obras suponía al desarrollo de la industria turística. El principio de recuperación

de costes que la directiva marco (2000/60/CE) plantea de haber sido aplicado a la

situación de Palma en los años setenta hubiera generado una ralentización del

crecimiento económico de la isla.

2. La escasez de recursos hídricos junto con una presión social de exigencia de respeto al

medio ambiente favorece el uso de recursos no convencionales para el abastecimiento de

agua.

3. Las condiciones geográficas de las Islas Baleares no permiten que a través de medios

convencionales se pueda satisfacer la demanda de agua. Por otra parte la necesidad de

mantener el medio ambiente como exigencia de la demanda turística especialmente la

internacional y específicamente la alemana, produce una mayor atención a la

introducción de nuevas tecnologías que son más adecuadas a la conservación del medio

ambiente y a un uso más racional del recurso en el marco de una nueva cultura del agua

4. La cooperación entre las administraciones minimiza los costes y garantiza una mayor

independencia y capacidad en la toma de decisiones. La competencia entre las

administraciones genera ineficiencias y favorece la corrupción y la perdida de capacidad

en la toma de decisiones



5. Una actitud abierta e innovadora de políticos y técnicos, favorece la creación de nuevas

formas de gestión que optimizan las capacidades del sector público y el privado y facilita

la búsqueda de modelos de gestión y la introducción de nuevas tecnología y soluciones

no convencionales.

6. La gestión compartida público privado (Public Private partnership) suele hacer referencia

a figuras de larga tradición y más que gestión compartida suponen la compra de algún

tipo de servicio por parte del sector público. Es necesario redefinir o repensar este

concepto y la experiencia de Palma de Mallorca nos permite identificar auténticos

mecanismos de partnership en los que tanto un sector como el otro aportan inputs para

un output común. Un bonito ejemplo es la combinación de la decisión de utilizar agua

reciclada para el riego, crear una red de agua reciclada y llevar esa agua hasta las

instalaciones turísticas (especialmente los campos de golf) si los usuarios finales

financian esa parte de la red que queda como propiedad municipal. En este caso los

usuarios finales se benefician porque el agua con la que riegan los campos de golf les

sale mucho más barata y el ayuntamiento también se beneficia porque puede utilizar esa

red para regar jardines públicos.

7. Algunos indicadores de Córdoba, Madrid, Mancomunidad del Sureste de Gran Canaria y Palma de Mallorca.

8. Lecciones a aprender sobre los cambios en el modelo de gestión pública a gestión privada (o privatizaciones) en España en el sector de agua y saneamiento.

En los últimos años los procesos de privatización en el sector del agua potable y

saneamiento han sido muy notorios a nivel mundial. Véase como ejemplo ilustrativo de ello

el porcentaje de población europea que en el año 2003 esta sujeta a suministro de

abastecimiento por operadores privados o público-privados en la gráfica anexa. Esta

tendencia no ha sido ajena en España.

Ciudad Nombre de la

empresa

Pro-

piedad

Población servida Trabaja-

dores

Consumo

(l/

persona/dí

a)

Pluvio-

metría

anual

l/m2/año Agua Saneami

ento

CORDOBA EMACSA Pública 320383 320383 214 259 661,84

MADRID Canal de Isabel II Pública 5718942 5718942 1808

1,65

hm3/día 435,7

MANCOMUNIDAD

DEL SURESTE DE

GRAN CANARIA

Mancomunidad

del Sureste de

Gran Canaria

Pública

100000 100000 35 207 300

PALMA DE

MALLORCA

EMAYA Pública 423927 367277 1092 260 410



Fuente: (Euromarket, WP3, 2003,11)

Si bien, el concepto privatización es polisémico y por ende, con una amplia variedad de

significados (Brugué y Goma, 1996), para lo aquí expuesto se seguirá la definición de la

Real Academia de la Lengua Española que la conceptualiza como <<transferir una empresa

o actividad pública al sector privado>>. Esto es, siguiendo este enfoque, aquellas

concesiones administrativas, empresas mixtas público-privadas o privatizaciones del 100%

de las acciones, realizadas desde las Administraciones hacia el sector privado, sea este con o

sin ánimo de lucro, se encuadra en el genérico concepto de privatización por cuanto la

producción del servicio se traslada desde el sector público al sector privado.

Asimismo, en relación a esta transferencia de actividades del sector público al privado,

también cabe situar las actividades de regulación económica, social y administrativa. La

primera de ellas con el objeto de incrementar la eficiencia del mercado evitando, por

ejemplo, condiciones de monopolio. La regulación social garantizando deberes y derechos

compartidos por todos, tales como los laborales, medioambientales, etc. Y, por último, la

regulación administrativa que acontece a la forma en la que el sector público se gestiona, es

decir, sistema fiscal, jurídico, etc.

Este amplio proceso de desregulación se ha venido a llamar, con insistencia mediática

incluida, liberalización que, finalmente, vienen a suponer la introducción de nuevos

principios y valores donde lo que anteriormente eran derechos del ciudadano se transforman

en derechos del usuario, propiciando una cesión de las garantías de aquellos hacia los

intereses privados de las empresas concesionarias, reduciendo, entre otros, las cuestiones

más básicas del ejercicio democrático de la participación como es el acceso a la información,

a las cuentas, a los resultados, etc. (E. Ortega y A. Sanz, 2005, 123-125).

Mientras que los mecanismos formales de evaluación y control de las Administraciones

Públicas hacia las empresas concesionarias o privatizadas son prácticamente inexistentes y

en la mayoría de los casos, muy débiles y por supuesto, sin la participación de la ciudadanía

en tales procesos de evaluación y control. De manera que, es absolutamente imposible

conocer si la hipótesis utilizada para privatizar, ‘se ganará en eficiencia’, es cierta o no.



La hipótesis bajo la cual el mercado se autorregula produciendo óptimos de eficiencia parece

no estar demostrada en el caso del sector del agua y saneamiento. De hecho, en 2002 el

Consejo Regulador de la Competencia en Francia sancionó a las multinacionales,

mayoritarias a nivel mundial en este sector, por su posición dominante y abusiva, creando

empresas subsidiarias con los nombres de aquellas ciudades donde operaban. Este hecho,

lejos de localizarse solo en Francia, tiene carácter global y alcanza, entre otros países, a

España, tal y como se observa en la siguiente gráfica donde se identifican las interacciones

que las empresas tienen entre sí a través de participación accionarial.

Fuente: PSIRU database, 2002. Creada por Vladimir Popov, PSIRU a través del Social Network Analysis..

Si aceptamos la premisa ampliamente argumentada por el profesor Pedro Arrojo de que el

agua es un bien esencial para la vida humana y un activo ecológico, económico y social que

forma parte fundamental de la riqueza de un país, parece poco procedente entender dicho

bien únicamente como recurso económico sujeto a explotación comercial. Sin embargo, la

tendencia vivida en los últimos 20 años parece obviar tal premisa y los procesos de

privatización y mercantilización son dominantes en numerosos países.

En España este proceso de privatización también se ha acelerado en estos años. Notándose,

especialmente, en el nivel local, en lo concerniente a la gestión del abastecimiento y

saneamiento de los municipios. Según los datos de la Encuesta Nacional de Abastecimiento

y Saneamiento (2000) realizada por AEAS las entidades que operan en este sector facturan

al año unos 3000 millones de euros, habiendo incrementado un 4% la gestión privada entre

los años 1998 y 2000 (E. Ortega y A. Sanz, 2005, 142-143).



Con todo, esta tendencia a la

mercantilización de las relaciones públicas

que potencia como graves los conocidos

fallos del sector público y omite

intencionadamente los fallos del sector

privado12

, tal y como se resumen en la

tabla anexa, ha propiciado el surgimiento

de diversos movimientos ciudadanos

encaminados a favorecer el beneficio

social y colectivo derivados de la gestión

pública del agua.

Entre tales colectivos cabe identificar a los

sindicatos, los movimientos vecinales y los ecologistas que, en ocasiones, agrupan a su vez a

partidos políticos. Así, estos colectivos no solo procuran continuar potenciando la positiva

gestión pública del agua y saneamiento allí donde se aquella se produce sino a su vez, tratan

de dinamizar el imaginario colectivo mediante la inclusión de la sociedad en el debate sobre

el agua, sus usos, sus derechos y sus deberes, alineado con lo que se ha venido a llamar la

nueva cultura del agua.

En relación a las privatizaciones producidas en el sector en España cabe realizar

sucintamente las siguientes observaciones (E. Ortega y A. Sanz, 2005, 148-149):

1. La mayoría de las privatizaciones tienen como fundamento el interés de dar entrada

al sector privado en la gestión del agua, obviando argumentos objetivos de eficacia,

eficiencia o equidad. Ejemplos de ello son las fuertes presiones que determinados

sectores hacen continuamente hacia empresas públicas que están en los más altos

ránkings de productividad, eficacia y eficiencia. Es decir, empresas públicas bien

gestionadas como el Canal de Isabel II, EMACSA, EMASESA o Zaragoza.

2. La hipótesis argumental que más se usa para privatizar es el incremento de la

eficiencia que generará la empresa privada. Hasta la fecha, no se conoce ningún

estudio de eficiencia, eficacia y equidad realizado por un Ayuntamiento español

antes y después de realizar una concesión que avale tal hipótesis.

De hecho, cuando se han realizado estudios parciales de la cuestión, los datos son

precisamente poco favorables a las concesiones y privatizaciones por cuanto, el

incremento tarifario y el pago de cánones por mantenimiento de infraestructuras y

nuevas inversiones son datos comunes a la mayoría de los municipios que realizan

tales cambios en el modelo de gestión.

3. Se están observando numerosas anomalías en la elaboración de los pliegos

administrativos y técnicos previos a los procesos de privatización o concesión13

.

4. La presión de grandes grupos ligados a SUEZ y VEOLIA (antes Vivendi) como son,

en España, AGBAR y FCC dificulta la libre concurrencia de otras empresas,

introduciendo graves fallos del mercado al proceso de concesión.

12

Tal y como se han identificado en los casos de Lodz, Estocolmo o Tallin, el sector privado se ayuda de la acción mediática para sugerir

posibles fallos de la producción pública mientras que se omiten aquellos otros que pudieran existir derivados de la producción privada en

condiciones de monopolio natural como es el caso del agua y saneamiento donde, lógicamente, se hace difícil disponer de dos o más grifos

de agua de distintas compañías en casa, por tanto, donde el libre mercado tiene restricciones naturales para operar. 13

Véase los informes del OdSP-UCM para el caso de Alcalá, por ejemplo. www.ucm.es/info/odsp

Síntesis de los fallos

del Sector Público

Síntesis de los fallos

del Mercado - La burocracia como causa y

efecto de la expansión del

sector público - El efecto perverso de la

actuación del sector público

sobre la eficiencia del

mercado (ej. Seguro de desempleo)

- Los problemas de agencia

- La corrupción

- La ineficiencia

consustancial a la gestión pública

- La información incompleta.

Competencia imperfecta y

monopolio natural. - Externalidades

- No están bien definidos los

derechos de propiedad.

- Hay costes de transacción.

- Existen barreras de entrada.

- No hay productos

exactamente iguales.No hay ni rivalidad ni exclusión en

el consumo.




5. Con repetida constancia las empresas privatizadas o concesionarias están

incumpliendo en numerosos casos los pliegos de condiciones técnicas y

administrativas y los reglamentos de servicio.

6. En aquellos casos donde se ha privatizado o realizado concesiones, no se instalan

mecanismos transparentes de evaluación, monitorización y control de la concesión.

Tampoco se introducen aspectos ligados a la participación ciudadana en tales

evaluaciones y controles. De manera que, parece existir opacidad en la relación

Ayuntamiento-Concesionario. Por tanto, se merma la transparencia, la equidad, la

eficacia y la eficiencia.

Algunas consecuencias de las privatizaciones en el sector del agua y saneamiento.

Subidas de precios; deterioro de la calidad de los servicios; pérdida de puestos de trabajo; empeoramiento de las condiciones

laborales de los trabajadores; elevación astronómica de las retribuciones de los directivos; dificultades de la Administración

para ejercer el control del servicio, inefectividad de las reclamaciones de los usuarios; etc.

Debilitamiento de los organismos públicos encargados de regular y controlar la provisión de los servicios de agua:

externalización de sus servicios y funciones.

Establecimiento de normativas limitantes, de carácter presupuestario y financiero, que apelando a la libre competencia, impiden de facto la realización de políticas públicas progresivas a través de las empresas públicas del agua.

Estudios realizados por la propia Comisión Europea, sobre servicios privatizados,

ponen de manifiesto

- Se vulneran constantemente los principios de igualdad de acceso, universalidad, continuidad, transparencia, calidad,

eficacia económica y social, respeto al medio ambiente, participación y control público.

- Dificultad de armonizar el interés general con la competencia

- Falta de transparencia en las licitaciones.

- Incremento de los casos de corrupción.

- Se constatan prácticas restrictivas de la competencia en los sectores privatizados, mediante asociaciones y cárteles.

Tendencia a la formación de monopolios.

- Subida de precios. Deterioro de la calidad de los servicios.

- Dificultad para el ejercicio efectivo de las facultades de control del regulador sobre el operador. Inefectividad de los

procedimientos reclamatorios individuales.

- No se ha demostrado empíricamente una mayor eficiencia y calidad en los servicios privatizados.

Fuente: Visiones alternativas en el abastecimiento del Agua en Zaragoza. A. Sanz, OdSP-UCM, 19-05-04.

Estos problemas u observaciones han sido objeto de preocupación en países como Holanda

donde en 2001 una ley, impugnada por BWE ante los tribunales y cuya resolución esta

pendiente, prohibió la privatización o la realización de concesiones en el sector de agua y

saneamiento urbano. O casos como los de Grenoble, Lodz o Gdansk donde los tribunales

han demostrado casos de corrupción ligados a los procesos de privatización.

Con todo, se exponen brevemente a continuación los casos de Alcalá de Henares y de León,

donde se ilustra en la praxis el fuerte debate teórico-ideológico subyacente en torno al

‘mercado del agua’.

- El caso de Alcalá de Henares

Alcalá de Henares es una ciudad de 176.000 habitantes, situada a 30 km. de Madrid, con un

amplio desarrollo del sector servicios e industrial. Alcalá de Henares era el único municipio

importante de toda la Comunidad de Madrid que no era abastecido por el Canal de Isabel II

ya que, históricamente, pertenecía a una mancomunidad (Aguas del Sorbe) que



aprovisionaba en alta, realizaba los tratamientos y transportaba hasta los depósitos

municipales el agua.

En 2003 el gobierno local inicia un proceso de concesión del agua. Los argumentos que

utilizados por el gobierno municipal para optar por la concesión como fórmula de gestión se

resumen en: a) Posición ideológica política a favor privatización de lo público; b) Mal

funcionamiento del Servicio Municipal de gestión del agua; c) Mayor eficacia de la empresa

privada; d) Mal estado de la red de abastecimiento; e) La privatización permitirá un servicio

más rentable y finalmente; f) Baja profesionalidad de los trabajadores del Servicio

Municipal. Si bien, se ha de matizar que todas estas afirmaciones del equipo de gobierno a

favor de la privatización fueron realizadas sin ningún estudio técnico que las argumentase o

demostrase. Es decir, no existió, ni existe ningún estudio, de ningún tipo que demuestren la

veracidad de tales argumentos.

Al mismo tiempo, entre los meses de diciembre de 2003 y enero de 2004, los partidos

políticos de la oposición, los sindicatos y diversos colectivos ciudadanos crearon una

plataforma ciudadana alternativa al proceso de concesión, denominada: “Mesa por el Agua”

con amplia capacidad de movilización. Los objetivos de la misma fueron: a) Paralizar el

proceso de concesión, solicitando la continuación del plan estratégico de modernización

comprendido entre los años 2002-200514

; d) Mantener la gestión pública del agua; c) Debatir

con transparencia las alternativas para mejora la gestión del agua; y finalmente, d) Buscar el

consenso social respecto de la decisión que se adoptase. Entre las diversas alternativas que

se debatieron en la Mesa del Agua se planteó la posibilidad de crear una empresa pública

municipal de gestión del agua e incluso, la creación de una colaboración pública-pública

entre el Ayuntamiento y el Canal de Isabel II.

Los estudios desarrollados por la Mesa del Agua demostraron errores en la elaboración del

pliego técnico así como, falacias argumentales para proceder a la privatización/concesión15

.

Sin embargo, el interés ideológico y político pesó más que otros en la decisión finalmente

adoptada con una amplia oposición social, esto es, el Boletín Oficial de la Comunidad de

Madrid publicó el día 8 de junio de 2004 la concesión del servicio de abastecimiento de agua

en el municipio de Alcalá de Henares por un periodo de 25 años (con posibilidad de cinco

prórrogas de cinco años cada una) a una Unión Temporal de Empresas (UTE) formada por

dos empresas privadas (Aqualia-Gestión Integral del Agua y SUFI.SA) y una empresa

pública (Canal de Isabel II), en virtud del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 7 de mayo

de 2004. No obstante, Ante la decisión tomada por el Ayuntamiento de Alcalá de Henares,

se presentó un recurso ante los Tribunales en julio de 2004. Tras admitir a trámite el recurso,

el Juez ha requerido información del Ayuntamiento para proceder a la instrucción. Todavía

no se ha producido ninguna sentencia al respecto.

Desde entonces, la empresa encargada de la concesión ha mantenido un nivel de prestación y

calidad de los servicios idéntico al preexistente. En relación a las condiciones laborales de

los trabajadores cabe decir que, de los 30 operarios que tenía el servicio municipal tan sólo

cinco han optado por incorporarse a la plantilla de la empresa concesionaria y el resto, se ha

reubicado en otros servicios públicos y unidades administrativas del Ayuntamiento de

Alcalá, desempeñando tareas de conservación, mantenimiento, limpieza viaria, etc.

Al mismo tiempo, es importante destacar los escasos o casi nulos mecanismos de control

técnico y análisis de datos que el Ayuntamiento de Alcalá ha establecido para verificar el

grado de cumplimiento del contrato por parte de la empresa concesionaria. Así como, la

14 Dotado con 9 millones de euros y de los cuáles ya se había ejecutado una partida que renovó 60km. de la red. 15

Vease al respecto los informes elaborados por el OdSP-UCM www.ucm.es/info/odsp




inexistencia de estudios, previos o actuales, sobre eficiencia la empresa o transparencia en la

rendición de cuentas. Con todo, la presente concesión además ha anulado la participación

ciudadana y sindical en la toma de decisiones sobre la gestión del agua en la ciudad.



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Buenas prácticas en la gestión pública municipal del agua y el saneamiento en España.

Economy & Finance

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