CAMBIO CLIMATICO Y DESARROLLO

Balance de la COP19 y perspectivas de las propuestas de Bolivia

René Orellana Halkyer1

Conferencia de Países 19 (COP 19). Balance y Perspectivas

La Conferencia de Países sobre Cambio Climático numero 19 realizada en noviembre de 2013 en Varsovia-

Polonia tuvo un desenlace destacado: se acordó la creación de una nueva institución de Naciones Unidas

después de una dificultosa negociación en la que Bolivia, en su condición de cabeza de negociación a

nombre y en compañía de todos los delegados de países miembros del G77+China, abandonó la negociación

del subgrupo que trataba este tema para luego de una acción táctica volver a la mesa de negociación,

lográndose finalmente la aprobación de esta nueva entidad mundial en la plenaria final, minutos antes del

cierre de a COP19.

La COP19 se realiza en un contexto de discusión de un nuevo instrumento legal de carácter vinculante que

sustituirá al Protocolo de Kioto. Este nuevo instrumento legal debe ser concluido el año 2015 y entrar en

vigencia el año 2020.

El escenario del debate sobre cambio climático se presenta con una fuerte controversia entre países

desarrollados y países en desarrollo. Los países desarrollados ponen énfasis en la agenda post 2020 y en las

acciones de mitigación (reducción y limitación de emisiones de gases de calentamiento global), pretendiendo

obviar sus responsabilidades de transferencia de financiamiento, tecnología así como su compromiso de

contribuir al desarrollo de capacidades a los países en desarrollo para desarrollar acciones de mitigación

climática; en esa dirección ponen en cuestión varios principios y compromisos en el marco de la Convención

Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático, en particular el principio de responsabilidad común

pero diferenciada.

Las Propuestas de Bolivia en la COP 19

Bolivia definió una agenda compleja para la COP19 con temas centrales que se relacionan con mitigación,

adaptación, financiamiento, transferencia de tecnología, consolidación del marco institucional construido

para apoyar a países en desarrollo, establecimiento de un instrumento legal que garantice el cumplimiento de

las obligaciones de países desarrollados en cuanto a la realización de acciones efectivas de reducción de

emisiones con compromisos cuantificados, en fin.

Estos temas están relacionados con el objetivo de lograr soluciones estructurales y sostenibles a la crisis

climática.

De manera resumida, los temas cruciales que planteó Bolivia en la COP19 fueron los siguientes:

a) Avanzar en la construcción de una estructura y la definición del alcance del nuevo instrumento legal

de cambio climático que regirá desde 2020 y deberá estar plenamente aprobado en 2015. Este

instrumento debe ser integral y debe incorporar disposiciones específicas en cuanto al cumplimiento

de la obligación de los países desarrollados de proveer recursos financieros y trasferir tecnologías a

los países en desarrollo para acciones de mitigación y adaptación.

b) Avanzar en la incorporación de una visión distinta de desarrollo que incorpore a la madre tierra, la

armonía con la naturaleza y el vivir bien articulados al derecho al desarrollo y la equidad como

principios junto a la llamada Responsabilidad Común pero Diferenciada. Es importante destacar que

1 El autor es Sociólogo, Doctor por la Universidad de Ámsterdam, Coordinador del Área de Medio Ambiente de la

Universidad Cordillera. Fue Viceministro de Servicios Básicos y Ministro de Medio Ambiente y Agua de Bolivia, Jefe

de Delegación de Bolivia en las Conferencias de Rio+20 y Cambio Climático, miembro del Grupo de Trabajo Abierto

de NNUU para la elaboración de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), Embajador Ad Honorem

Plenipotenciario en los temas de Medio Ambiente y Desarrollo ante la ONU y análogos, Coordinador de Medio

Ambiente y Profesor de la Universidad de la Cordillera.

en la decisión aprobada en la COP18 en Qatar hemos logrado por primera vez incluir la mención a

los conceptos/principios de Madre Tierra junto a equidad y derecho al desarrollo. Este logro como

marco conceptual y principista debe consolidar la inclusión de estos principios en el documento final

de la Conferencia de Desarrollo Sostenible Rio+20 desarrollada en 2012 en Brasil.

c) Garantizar la provisión de recursos financieros para el funcionamiento de la institucionalidad de

cambio climático que hoy agoniza por la falta de financiamiento. Nos referimos al Comité de

Adaptación, al Comité de Tecnología y la Red de Tecnología, al Fondo Verde del Clima, en fin. Esto

es fundamental dado que existe una tendencia a privatizar el financiamiento evitando las

obligaciones de los países desarrollados por lo que es importante que se impida en esta COP la

intención de convertir el régimen legal e institucional internacional climático en un mercado de

tecnologías, mercado de carbono y en una oportunidad de negocios, créditos, en fin.

d) Lograr avances sustanciales en la aprobación de un programa de acción inmediata para el periodo

2014-2020 que incluya acciones de mitigación, compromisos ambiciosos de mitigación de los países

desarrollados (quienes tiene la obligación de tomar el liderazgo en este tema) y compromisos de

provisión de recursos y apoyo técnico para acciones de adaptación, desarrollo de capacidades y

transferencia de tecnología a los países en desarrollo.

e) Avanzar consistentemente en la aprobación del mecanismo Internacional de Daños y Pérdidas y en

la consolidación del Mecanismo Conjunto de Mitigación y Adaptación en el marco de la gestión

integral de bosques No basado en mercados de carbono.

Logros en la COP 19

De manera resumida los logros de Bolivia en el marco del ALBA y la coalición denominada LIKE-

MINDED DEVELOPING COUNTRIES GROUP (LMDC) conformada por más de 25 países son los

siguientes:

1. Consolidación del Enfoque o Mecanismo Conjunto de Mitigación y Adaptación en el marco de la

gestión integral de bosques.

2. Impedimento para el establecimiento inmediato de nuevos mecanismos de mercados de carbono y

continuación de la discusión de los enfoques y mecanismos que no están basados en mercados de

carbono.

3. Constitución del Mecanismo Internacional de Daños y Pérdidas para atender los impactos de

Eventos Extremos.

Problemas y tareas pendientes

Entre los temas pendientes de solución y que aún constituyen problemas en la aplicación de la Convención

Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático se encuentran los siguientes:

1. Debilitamiento progresivo de las entidades de gestión del cambio climático correspondientes a

Naciones Unidas debido a la carencia de financiamiento.

2. Debilitamiento de los compromisos de reducción de gases de efecto invernadero por parte de los

países desarrollados, lo cual va acompañado de una campaña persistente y vigorosa para que los

países en desarrollo comprometan contribuciones de mitigación, sin contar con la seguridad de

transferencia de financiamiento, tecnología y desarrollo de capacidades.

3. Ausencia de cumplimiento del compromiso de provisión de financiamiento de parte de los países

desarrollados para que los países en desarrollo realicen acciones de mitigación y adaptación al

cambio climático.

La Propuesta de Bolivia: el Mecanismo de Conjunto de Mitigación y Adaptación en el marco de la

gestión integral de bosques

Bolivia logró desde la conferencia de países número 17 realizada en Sudáfrica el año 2011 que su propuesta

denominada Mecanismo Conjunto de Mitigación y Adaptación en el marco del Manejo Integral y

Sustentable de los Bosques” sea acordado e integrado en las decisiones oficiales. Durante los años 2012 y

2013, en numerosas sesiones de negociación, se ha logrado consolidar el mecanismo.

La propuesta del mecanismo de bosques plantea una aplicación integral y el fortalecimiento de todas las

funciones de los bosques con acciones conjuntas de adaptación y mitigación. Con este enfoque los beneficios

son integrales, se presentan beneficios en seguridad alimentaria, manejo de cuencas, adaptación al cambio

climático entre otros, e incluye también indicadores de mitigación climática, es decir, captura de carbono.

Adicionalmente se presentan beneficios en términos de reducción de la deforestación y degradación de

suelos.

En la COP19 se ha consolidado el mecanismo propuesto por Bolivia, como un instrumento alternativo a

REDD+, estableciéndose que debe beneficiarse también de financiamiento de diversos recursos públicos y

privados,

El Mecanismo Internacional de Pérdidas y Daños

Este es sin duda uno de los mayores logros del G77+China. Bolivia ha tenido el honor de coordinar este tema

por el grupo de los 77 y china por más de dos años. Le ha correspondido en consecuencia a la delegación

boliviana preparar los borradores de documentos y dirigir las negociaciones muchas veces en el formato de

una sola voz, es decir, solo la voz del coordinador representa al grupo en las sesiones de negociación.

Formato inédito en este escenario de cambio climático donde el grupo no encontraba fácilmente agendas

comunes.

El mecanismo internacional de daños y pérdidas tendrá un Directorio Ejecutivo conformado por dos

representantes de varias entidades de cambio climático en funcionamiento, realizará su primera reunión en

marzo de 2014 y deberá elaborar su plan de trabajo de 2 años.

Entre las funciones de este mecanismo se pueden detallar las siguientes:

Colectar y manejar información sobre impactos de eventos extremos relacionados con el cambio

climático.

Proveer información sobre buenas prácticas, experiencias y lecciones aprendidas en el marzo de la

gestión de impactos de eventos extremos.

Proveer a los países en desarrollo, apoyo y guía técnica pata atender impactos de eventos extremos.

Facilitar y movilizar apoyo incluyendo tecnología, financiamiento y desarrollo de capacidades

La creación de este mecanismo, que es, en pocas palabras, una nueva institución de Naciones Unidas, es una

“victoria”, la misma que ha sido en gran parte resultado de la conducción de un proceso de más de dos años

bajo la responsabilidad de la delegación de Bolivia.

Por lo demás, queda pendiente un arduo trabajo. En lo que hace al Mecanismo Internacional de Daños y

Pérdidas nos corresponde la tarea de fortalecerlo y en un plazo de 3 años, como establece la decisión que lo

crea, dotarle de la autonomía necesaria para que empiece a cumplir plenamente sus funciones.

Equidad y distribución del Presupuesto de Carbono2

Un tema fundamental para entender las acciones de mitigación es el presupuesto de carbono y su distribución

equitativa en el marco de una visión de desarrollo sostenible y erradicación de la pobreza. Precisamente el

debate sobre acceso equitativo al espacio atmosférico tiene relación con la distribución del presupuesto

máximo que el espacio atmosférico puede tolerar para no pasar una temperatura determinada.

Muchos países en desarrollo han planteado justamente la necesidad de introducir este debate a los fines de

definir responsabilidades de mitigación en el marco de la responsabilidad histórica y la responsabilidad

común pero diferenciada. Antes de examinar con cuidado los resultados de la COP 19 en cuanto a mitigación

veamos las implicaciones que tendría la distribución el presupuesto de carbono.

El presupuesto máximo de carbono para no superar un incremento de 2°C para el año 2020 según el

“Informe sobre la Brecha de Emisiones” del Programa de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente

2 Para un análisis más detallado véase Orellana/Pacheco 2012.

(PNUMA) es de 44 Giga Toneladas de Dióxido de Carbono Equivalente (GTCO2e). Ahora bien, es

importante establecer con claridad cómo se distribuiría ese presupuesto entre los países desarrollados y los

países en desarrollo, aunque no existen criterios ni mucho menos decisiones políticas en el marco del debate

o de las negociaciones de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC) con

respecto a este concepto o al menos la idea de distribución del presupuesto de carbono. No obstante es

necesario que este tema sea parte de las negociaciones.

Si consideramos las ofertas de baja ambición de reducción de emisiones hechas por los países desarrollados,

excluyendo cálculos de LULUCF3, el 38% (equivalente a 16,7 GTCO2e) del total del presupuesto de carbono

recomendado por PNUMA quedaría en manos de los países desarrollados, los cuales, para el año 2020

contarán con el 17% de la población mundial; en tanto que el 62% del presupuesto de carbono quedaría

disponible para los países en desarrollo que para el año mencionado representarán el 83% de la población

mundial. Si consideramos sólo el dato poblacional de los países en desarrollo y a este añadimos los retos

relacionados con la superación de la pobreza y el hambre, la distribución resulta por supuesto inequitativa.

El informe del PNUMA advierte que existe un gran peligro de que las emisiones puedan incrementarse,

superando sustancialmente las 44 GTCO2e si se dan las siguientes condiciones:

a. El uso de mecanismos de mercado para cubrir responsabilidades domésticas, en particular

nuevos mecanismos de mercado sin institucionalidad, sin gobernanza, sin reglas de contabilidad

y sin regulación.

b. Si las reglas de conteo flexibles de LULUCF son usadas para debilitar los objetivos de

mitigación.

c. Si se usan mecanismos de compensación (offset), es decir la transferencia de obligaciones de

reducción domésticas de Gases de Efecto Invernadero (GEI) a otros países a través de sistema

de créditos de carbono4.

d. Si existe doble contabilidad en el conteo de reducción o captura de emisiones.

Siguiendo las recomendaciones del PNUMA, las medidas necesarias para evitar un escenario de incremento

de emisiones deberían incluir:

a. Mayores ambiciones en las ofertas de reducción de GEI.

b. Compromiso y actitud política responsable con el mundo por parte de Estados Unidos de

Norteamérica, país que es responsable del 40% de las emisiones históricas de CO2 de los países

Anexo 1 y de casi el 28% de las emisiones globales históricas entre el período 1850 y 20085, y

que ha eludido hábilmente hacer compromisos efectivos, incumpliendo claramente el primer

período de compromisos del Protocolo de Kioto y rehuyendo su adhesión a un posible segundo

periodo de compromisos.

c. Evitar el uso de mercados de carbono para transferir obligaciones de reducción de emisiones a

otros países evitando la responsabilidad doméstica.

d. Reglas estrictas que eviten el incremento neto de emisiones a través de:

Créditos de carbono en LULUCF sin políticas regulatorias rigurosas que eviten el conteo

poco claro.

El uso de mecanismos de mercado que no garantizan la reducción doméstica de emisiones

presenta el riesgo de doble contabilidad y no garantiza precisión ni transparencia en la

contabilidad.

3 También llamado “Uso de la Tierra, Cambio de Uso de la Tierra y Bosques”; UTCUT por su sigla en castellano y

LULUCF por su sigla en inglés. El UTCUT o LULUCF supone el cálculo de emisiones por deforestación y/o

captura o fijación de carbono a través de los bosques y la tierra. 4 El trabajo de PNUMA analizado en el presente documento advierte que una estimación del riesgo de doble

contabilidad puede ser hecha si se asume que el 33% de la desviación de emisiones “business-as-usual” de países

desarrollados o Anexo 1 (A1) es cubierta con offsets en países No Anexo 1, donde también se contabilizan dichas

reducciones en el nivel nacional (UNEP, Op Cit, página 38). 5 Sobre este particular véase el artículo de Khor, Martin, 2010.

Es evidente que los países en desarrollo están haciendo esfuerzos importantes de reducción de emisiones no

obstante las limitaciones en acceso a tecnología y financiamiento, pero existen países que tienen capacidades

para avanzar en ello y de hecho han presentado ofertas de reducción de emisiones importantes.

Los esfuerzos de reducción de emisiones de los países en desarrollo (NA1) se expresan no solamente en sus

ofertas de reducción de emisiones, sino en el hecho que adicionalmente ofrecen créditos de carbono a los

países desarrollados quienes supuestamente los comprarán. Aproximadamente 2 GTCO2e podrían provenir

de offsets, es decir a través de acciones de reducción, captura o limitación de emisiones realizadas en países

en desarrollo en el marco de créditos de carbono. En consecuencia, esa cantidad de offsets provendrá también

de países en desarrollo con lo que el esfuerzo de los países NA1 se incrementa, añadiendo 2 GTCO2e al

esfuerzo doméstico. Ciertamente está presente el grave riesgo de la doble contabilidad que encarnan los

offsets tal como advierte con exhaustiva fundamentación técnica el informe del PNUMA, que sugiere que

este mecanismo no sea utilizado en el marco de un sistema de reglas estrictas. A los fines de este análisis,

siguiendo los datos del PNUMA, si consideramos las ofertas bajas de reducción de emisiones (low pledges)

de los países NA1, y suponiendo que los offsets no facilitan incurrir en doble contabilidad, el potencial real

de reducción de emisiones de los países NA1 sería de 5,6 GTCO2e. En consecuencia, los esfuerzos no están

equitativamente distribuidos.

Los países desarrollados superarán la crisis en el mediano plazo y continuaran ritmos de crecimiento

notables, es evidente que esto supone una continuidad creciente de emisiones de gases de efecto invernadero.

Los pronósticos sugieren que incluso algunos países desarrollados incrementarán de manera importante sus

emisiones, por ejemplo las Economías en Transición (EIT). De hecho es evidente que algunos países, incluso

miembros de la UE, han incrementado sustancialmente sus emisiones. Es importante prestar especial

atención al crecimiento de las economías desarrolladas en relación al crecimiento de sus emisiones. El

producto interno bruto (PIB) de los países A1 en 2020 (46,2 trillones de dólares) será 28,6% superior al de

2009 (35,8 trillones de dólares) y el producto interno bruto per cápita de los países desarrollados en 2020

(36.3 miles de dólares) será 24% superior al de 2009 (29,2 miles de dólares), es decir se mantendrá un

crecimiento económico con altibajos seguramente por la crisis económica pero es evidente que el ciclo de

crisis será superado. La población de los países desarrollados en cambio crecerá para 2020 (1270 millones

de personas) apenas en un 3% respecto de 2009 (1.229 millones de personas)6.

La tendencia de los países desarrollados por otra parte es la de desacoplar el crecimiento de su PIB respecto

de la curva de sus emisiones. Para 1990 la intensidad de emisiones excluyendo LULUCF en los países

desarrollados era de 0.77 GTCO2e por cada millón de dólares de PIB, en 2009 se había reducido a 0.52

GTCO2e por cada millón de dólares de PIB y la proyección para el 2020 es de 0.36 GTCO2e7. Este desacople

entre las curvas del PIB y de las emisiones tiene sin duda relación con la implementación de tecnologías que

permiten cambiar fuentes y consumo energéticos.

Reducción de Emisiones y soluciones a la crisis climática

No existen claras señales para reducir la brecha de carbono y la ruta a una temperatura menor a 2°C no está

siendo garantizada. Requerimos para ello mayor ambición en mitigación, pero también requerimos que se

orienten en dos direcciones: una distribución equitativa del presupuesto de carbono disponible y medidas

basadas en reglas estrictas para la mitigación.

Lo primero supone distribuir el presupuesto disponible conforme a criterios de responsabilidad histórica,

población, pobreza, circunstancias nacionales, capacidades técnicas y tecnológicas. Por supuesto esto debe

enmarcarse en el cambio de visiones y modelos de desarrollo orientándolos a la armonía con la naturaleza y

al vivir bien. Una distribución semejante requiere decisiones multilaterales.

No es equitativo que los países desarrollados hayan decidido que del presupuesto máximo del año 2020 (44

giga toneladas de dióxido de carbono equivalente) ellos tomaran 37% y que el resto es problema de los

demás, del conjunto de países en desarrollo que tienen el 83% de la población mundial. Y claro, ahí resulta

que países que tienen 400 millones de pobres como la India tienen que tener -a los ojos de una mirada

sesgada que solo ve gases de efecto invernadero que se emiten y se reducen- también compromisos drásticos

6 UNFCCC, FCCC/TP/2012/2, Pag. 55.

7 UNFCCC, FCCC/TP/2012/2, Pag. 62 y 63.

de mitigación. Necesitamos una visión más amplia que nos ayude a distribuir mejor los esfuerzos de

mitigación y no nos haga ver a todos los países iguales. Aquí viene precisamente el tema de responsabilidad

común pero diferenciada que forma parte de un debate relacionado con la responsabilidad histórica y es más

que una simple contienda de intransigentes del sur con los del norte.

En la COP19 se ha acordado que todos los países presentaremos contribuciones de reducción de emisiones

hasta 2015. Los países en desarrollo presentaremos distintos tipos de contribuciones de mitigación, algunos

harán compromisos cuantificados por intensidad de carbono (la relación carbono y unidad de PIB), otros

presentarán acciones de mitigación que tendrán un correlato en términos de porcentajes o cantidades de

carbono reducidas, limitadas o capturadas. China e India ya hicieron una oferta desde el frustrado acuerdo de

Copenhague, así como Brasil. Sin duda esperamos todos que los países emergentes hagan significativos

esfuerzos, y algunos de ellos tienen efectivamente capacidades para hacer esfuerzos ambiciosos.

Nos preocupa que varios países desarrollados, en lugar de reducir sus emisiones, las han incrementado,

incluso varios países que son parte del bloque de la Unión Europea.

Las emisiones de países Anexo I o países desarrollados aumentaron de 17.3 giga toneladas de dióxido de

carbono equivalente (GTCO2eq) en 2011 a 19 GTCO2eq en 2012, es decir, están al mismo nivel que sus

emisiones de 1990. Hay países AI que han incrementado sus emisiones de manera sustancial al año 2011,

Australia ha aumentado en 32,2%, España en 23,9%, Portugal en 14,8%, Noruega en 6% y la mayor parte de

estas emisiones son de Dióxido de Carbono. Incluso Estados Unidos incrementó sus emisiones en 8%.

Entonces resulta que no sólo hay países emergentes con altas emisiones sino países desarrollados que están

en una tendencia de incrementarlas.

Los Mercados de Carbono

La postura de Bolivia sobre mercados es sin duda vista de forma negativa por algunos delegados. Lo

lamentamos, pero no es nuestro interés hacernos de buena fama en estos escenarios internacionales sino de

presentar propuestas y posiciones que contribuyan a resolver la crisis climática.

Nuestras críticas a los mercados de carbono se fundamentan en el peligro de la doble contabilidad de

reducciones de emisiones que pueden implicar los mercados, la legalización de mercados negros de carbono

(armados por quienes no entraron en el 2do período de compromisos del Protocolo de Kioto, precisamente

para evitar la legalidad y la institucionalidad del protocolo) sin certidumbre de una institucionalidad y una

regulación que nos garantice que los mercados no terminen más bien encubriendo mayores emisiones.

Nos preocupa la obsesión y también la intransigencia de crear mercados nuevos sin que siquiera hayamos

acordado y aprobado el nuevo instrumento legal que sustituirá al Protocolo de Kioto y que tendrá una

estructura completa con instituciones, normas, reglas de contabilidad, sistemas de compromisos, arreglos

institucionales, sistemas de obligaciones, sistemas de monitoreo y control de acciones de mitigación,

mecanismos y sistemas de control de la provisión de medios de implementación (financiamiento y

tecnología), etc.

¿Por qué se apuran tanto en crear y constituir de inmediato nuevos mecanismos de mercado sin que hayamos

terminado de diseñar el nuevo instrumento legal a ser aprobado en diciembre de 2015 tal como está

acordado? ¿No será ésta más bien la intransigencia en lugar de las propuestas y posiciones que piden que

este tema sea tratado de manera integral en el marco del nuevo instrumento legal?

Tenemos preocupaciones de fondo con respecto a los nuevos mecanismos de mercados de carbono y al

enfoque con el que pretenden crearse. Cuando leemos con cuidado los documentos de propuestas de algunos

países desarrollados, sobre nuevos mecanismos de mercado, la conclusión a la que llegamos es que estos

apuntan en el largo plazo:

A evitar la responsabilidad doméstica de reducción de emisiones en los países desarrollados y transferirla

a través de OFFSETS a países en desarrollo.

A generar oportunidades de negocios que asocien mercados de carbono con mercados de tecnologías de

mitigación.

A transferir las fuentes de financiamiento a los mercados, de tal modo que ya no sean los fondos

públicos de países desarrollados los que provean los recursos financieros sino que las fuentes

“legalmente” establecidas sean los mercados. La consecuencia de largo plazo es que el país que no se

incorpore a redes de mercados de carbono no cuenta con financiamiento para mitigación y adaptación.

A reducir, y en el largo plazo, eliminar el peso de la responsabilidad de provisión de medios de

implementación (financiamiento y tecnología) de parte de países desarrollados y transferirlos a países en

desarrollo.

A promover la construcción nacional de marcos legales e institucionales habilitantes y facilitadores de

inversiones en mercados de carbono, tecnologías de mitigación e inversiones en mitigación de parte de

capitales interesados en esos rubros

Esto último tiene graves implicaciones porque apunta a crear un sistema de monitoreo no sólo de nuestras

acciones de mitigación sino incluso de nuestros sistemas legales de inversiones y comercio, así como de

nuestros acuerdos y tratados de inversiones, de tal modo que para articular un país a mercados de carbono

primero se examine su grado de apertura a inversiones y mercados. Esto que parece una obsesión no lo es;

Bolivia precisamente observó esa intención expresada en el párrafo 6 de la decisión de la COP19 sobre el

programa de financiamiento de largo plazo porque apuntaba a esa dirección.

Es francamente preocupante que se quiera usar mecanismos de financiamiento y de mercados de carbono

como Caballos de Troya para crear lo que no se pudo por la vía de acuerdos de libre comercio, abriendo las

puertas de todas las inversiones que pudieran relacionarse directa o indirectamente con mitigación o

adaptación climática.

Desarrollo y Cambio Climático. Un proceso con vínculos inseparables8

Sin duda el escenario más complejo de este momento histórico es el de cambio climático no sólo por los

retos en adaptación sino por los retos en mitigación, en particular para las economías emergentes. La crisis

climática exige a los países en desarrollo y a los más vulnerables, implementar acciones urgentes para

adaptar su economía y producción, sus sistemas de salud y educación, sus instrumentos e instituciones de

gestión y planificación al cambio climático en un escenario complicado con perspectivas de incremento de

temperatura superiores a 3 grados en 2020. Pero a esto se añade la necesidad urgente de ejecutar acciones de

mitigación, comenzando con los países desarrollados y con un compromiso necesariamente creciente de las

economías emergentes para disminuir sus emisiones.

Acciones de adaptación y acciones de mitigación tienen un costo en términos de desarrollo y pobreza, es

decir, pueden limitar o condicionar (frenando la aceleración y transformando radicalmente procesos

tecnológicos y energéticos, afectando presupuestos, programas sociales, estructuras de empleo dependientes

de estructuras económicas de alta emisión, en fin). En consecuencia acciones de adaptación y mitigación,

pero en particular medidas estructurales de mitigación (que suponen cambios en la matriz energética y en

patrones de consumo, por ejemplo) implican cambios importantes en los modelos de desarrollo pues van más

allá de la introducción de tecnologías de energías renovables.

Evaluemos a continuación los efectos que el cambio climático podría tener en el cumplimiento de las metas

del milenio de modo que podamos tener una imagen clara del vínculo entre desarrollo, erradicación de la

pobreza y cambio climático.

El impacto del cambio climático en la calidad y cantidad de agua, por tanto en su disponibilidad para el

consumo humano y para la producción tendrá sin duda efecto en la Meta 1 de los ODM relacionada con la

erradicación de la pobreza extrema y el hambre. Esta meta será sin duda la que mayor afectación tendrá en

un escenario crítico de incremento de temperatura como el que se ha previsto, generando retrocesos en los

8 Este acápite y los siguientes fueron desarrollados por el autor en el siguiente artículo: y D. Pacheco, Analysis of the State of

Climate Change Negotiations in 2012 Challenges and Tasks for the Coming Years, version en castellano: Análisis del Estado de Situación de las Negociaciones de Cambio Climático al 2012. Retos y Tareas para los Próximos Años. R. Orellana y Pacheco D. Ed. Universidad de la Cordillera. http://www.ucordillera.edu.bo/index.php/2013-05-14-22-20-09/medios-ambiente-y-cambio-climatico/finish/15-medio-ambiente-y-cambio-climatico/50-challenges-and-tasks-in-climate-change-negotiations-translation-of-spanish-version/0

avances hasta hoy efectuados. La migración climática provocada por eventos extremos y por procesos

graduales de erosión y degradación de tierras, por el deterioro de los servicios básicos, por el impacto en la

calidad de los recursos naturales y por la destrucción de ecosistemas que son a su vez fuente de alimentos,

agua y vida, hará vulnerables a las poblaciones desplazadas y hará más sensible la situación de los pobres al

perder éstos factores y medios de vida. Las zonas periurbanas se acrecentaran, y las necesidades y demandas

sociales asociadas a educación, salud, servicios, entre otros crecerán presionando a su vez sobre los recursos

y aquellos ecosistemas que proveen medios necesarios para la sobrevivencia de las áreas urbanas y para

sustentar procesos productivos y de provisión de servicios.

Los desastres naturales generados por eventos extremos impactarán igualmente sobre la economía, las

fuentes de alimentos, las fuentes de empleo, la infraestructura de servicios, de transporte y de producción,

sobre los ecosistemas, destruyendo progresivamente las bases naturales, ambientales, económicas, culturales

y sociales para la vida de las personas y afectando los factores y medios necesarios para el desarrollo y la

generación sostenida de empleo.

Estos desastres naturales generaran igualmente enfermedades y mortalidad agravando las condiciones de

salud.

La presión de reconstrucción de infraestructura y de economías así como la restauración de ecosistemas y de

zonas y sistemas de vida, tendrá un peso significativo sobre las economías públicas y sociales de escala

nacional y subnacional. Si a esta presión se añade la necesaria inversión gradual pero sostenida en medios,

infraestructura económica y de servicios, institucionalidad, planificación, regulación, normativización,

provisión de factores y medios para respaldar procesos y emprendimientos económicos locales, familiares,

empresariales, comunales, en fin, los presupuestos públicos verán sistemáticamente erosionadas sus

capacidades de inversión.

El estrés hídrico y la elevación de temperatura, así como la elevada evapotranspiración afectarán a las

poblaciones generando una fuerte presión sobre los sistemas de salud, impactando sin duda en los procesos

agropecuarios, demandando inversiones en eficiencia productiva pero además inhabilitando tierras,

disminuyendo la producción y la productividad y reduciendo la disponibilidad de alimentos, generando en

consecuencia desnutrición y hambre.

Los procesos crecientes de deforestación, el deterioro asociado de biodiversidad, y de las capacidades

naturales así como de las funciones ambientales de los bosques y la biodiversidad destruirán zonas y

sistemas de vida generando pérdida de fuentes de vida a las poblaciones, agravando nuevamente la

vulnerabilidad de éstas, provocando pérdidas en producción, desnutrición y hambre, y afectando la provisión

de alimentos.

Los impactos del incremento de temperatura mayor a los 4 grados implicarían mayores olas de calor, mayor

frecuencia de ciclones, disminución de precipitación (en bosques boreales, regiones montañosas, trópicos

secos), menor disponibilidad de agua en regiones agrícolas, millones de personas expuestas a la escasez de

agua, decremento de productividad de cereales, perdida de especies y productividad, incremento de la

malnutrición, enfermedades diarreicas y respiratorias. Si la temperatura supera los 3 grados, se perderá entre

el 40% y 70% de las especies de biodiversidad.9

En los ecosistemas cálidos, los cultivos serán afectados por la aparición de plagas. Disminuirán las cosechas;

y en las regiones vulnerables a amenazas, los impactos de lluvias, inundaciones y sequias agravaran la

provisión de alimentos al perderse cultivos. Las sequias y los eventos extremos incrementarán los riesgos y

agravaran la desertificación, la erosión, impactando en la capacidad de los suelos y por tanto en la

productividad y producción agropecuaria. Esto, por supuesto, implicará escasez de alimentos, encarecimiento

de los mismos, transfiriendo los impactos directos en la infraestructura productiva y en la economía

agropecuaria a la capacidad adquisitiva de las poblaciones, agravando la disponibilidad de alimentos e

incidiendo en la nutrición y la calidad de vida de las poblaciones. A esto hay que añadir, en un contexto de

análisis distinto, losproblemas de gobernabilidad que esto creará, en particular en los países en vías de

9IPCC, 2008: pag. 7.

desarrollo, en las economías de países pobres. La pobreza se incrementará así como el hambre y la mal

nutrición.10

La escasez de agua para consumo humano y riego, el aumento de la demanda del recurso, y el deterioro de

la calidad de aguas por efecto de disminución de caudales sumados a contaminación de fuentes, generará

igualmente problemas de abastecimiento en las ciudades y en poblaciones en general, deteriorando

gravemente la situación de las poblaciones ydeteriorando las condiciones de salud.

Las fuentes de energía basadas en recursos hídricos se verán igualmente afectadas ante la disminución de

volúmenes, la perdida de fuentes, disminuyendo la capacidad de generación de energía. Esto implicara cortes

y racionamiento de energía con las consiguientes afectaciones en la industria y en la economía en general.

Los países en vías de desarrollo serán los más afectados por el cambio climático. Del total de costos

estimados por los impactos, se estima que entre un 75% y 80% serán cargados a los países en vías de

desarrollo. Si persiste el incremento de temperatura y éste es superior a los 2 grados C. respecto de la

temperatura preindustrial, África y Asia podrían ver reducidos su PIB en más de 4%.11

Un incremento superior a los 2 grados C., implicaría perdidas de los glaciares de los Andes y del Himalaya,

la subida del mar en más de 1 metro en el presente siglo, amenazando a más de 60 millones de personas y

generando pérdidas por más de 200 billones de dólares en activos en los países en vías de desarrollo,

disminuyendo la productividad agrícola particularmente en los trópicos. Entre 100 y 400 millones de

personas estarían en riesgo de padecer hambre y entre 1.000 y 2.000 millones de personas sufrirían por la

insuficiencia de agua para la satisfacción de sus necesidades básicas.12

Los rendimientos agrícolas en los países en vías de desarrollo caerían drásticamente, principalmente trigo,

maíz, soja, arroz. América Latina vería una caída del rendimiento agrícola de hasta 6%. En el noreste de

África la caída sería 11% y en África subsahariana y del sur hasta en 15%, en tanto en Asia la caída seria del

18%. Excluyendo Sudáfrica, la pérdida de PIB agrícola en África Subsahariana sería del 23%.13

Entre 2006 y 2007, las bajas cosechas mundiales relacionadas con factores climáticos contribuyeron junto a

la crisis financiera a agravar la volatilidad de precios de alimentos. En 2010, una ola de calor disminuyó la

producción de trigo en Rusia en 40%. Inundaciones en Pakistán, Australia, sequía en Brasil contribuyeron a

agravar la crisis promoviendo el incremento de precios.14

El cambio climático generará un proceso inflacionario en los precios de los alimentos, proceso agravado por

la escasez de ellos, la baja de productividad, el decremento en los volúmenes de producción, entre otros. El

precio del maíz por ejemplo hacia 2030 se incrementará en 86%, los precios del trigo y el arroz en más del

70%, el rendimiento del trigo bajará en 22%. En África Central los precios del maíz se incrementarán en

20% hacia 2020, en las región andina los precios del trigo y del maíz se incrementarán en 25% hacia 2020 y

el maíz en 65% hacia 2030. EnÁfrica Subsahariana la malnutrición infantil aumentara en 8 millones en 2030

y en 30 millones en2050; la productividad del maíz bajará en más del 32% en África Subsahariana y en más

del 12% en América Latina y el Caribe.15

Los recursos financieros requeridos para afrontar los impactos climáticos a través de procesos de adaptación

y mitigación son importantes. Existen varias estimaciones al respecto. El Banco Mundial ha estimado que

sólo para adaptación se requerirían entre 28 mil y 100 mil millones de dólares anuales si la temperatura

superara los 2 grados C. En los países en vías de desarrollo los costos de la mitigación estarían entre 145 y

175 mil millones de dólares16

. Con respecto a estas cifras resta aún un debate extenso pues existen diferentes

estimaciones de costos. De hecho si se consideran los eventos extremos los montos requeridos de

financiamiento podrían ser mayores.

10

Orellana, 2011. 11

Banco Mundial 2010a: pag. xvii. 12

Banco Mundial 2010a: pag. 4 13

Banco Mundial 2010a: pag. 5 14

OXFAM, 2011: pag. 37, 38. 15

OXFAM, 2011: pags. 23-28. 16

Banco Mundial, 2010a: pag. 23-24

En Brasil se generaría una reducción del 18% de la productividad agrícola y la pobreza rural se incrementaría

en 3,2%. Bolivia, por su parte, sufrirá el mayor impacto en el PIB agrícola comparado con Chile, Perú y

Paraguay, en 2020 el impacto será de 17,8% y en 2050 será de 18,5%.17

Los impactos del cambio climático provocarán en Centro América una mayor vulnerabilidad a huracanes,

tempestades y eventos extremos en general, con el riesgo de extinción hacia el 2050 de mamíferos, reptiles y

varias especies, la desaparición de manglares en las costas bajas debido al aumento del nivel de mar. La

Amazonía podría perder hacia finales de siglo el 43% de sus especies de biodiversidad. Graves procesos de

degradación y desertificación así como el aumento de la aridez de los suelos y pérdida de capacidades de

cultivo afectarían a zonas del sur amazónico, el chaco entre otros.

Ya se han observado en América Latina notables impactos del cambio climático. Estudios realizados por la

CEPAL y la GTZ18

, advierten por ejemplo que en América del Sur y el Caribe han disminuido las

precipitaciones particularmente en el sur de Chile, el sureste de argentina y el sur del Perú.

Entre 12 y 81 millones de personas sufrirían escasez de agua potable en la región de América Latina y el

caribe en 2025 y entre 79 y 178 millones de personas para 2055.19

Los impactos previsibles del incremento de temperatura en la región andina, si la temperatura supera los 2

grados C, serían los siguientes: disminución drástica de cultivos (particularmente afectados los cereales,

arroz, papa y soya), pérdida aproximada de 1,3% del PIB por afectación principalmente en agricultura y

ganadería, pérdida de pastizales con impacto en la ganadería y por tanto en la producción de carne, lo que

tiene incidencia en la seguridad alimentaria, reducción de precipitaciones de hasta un 50% en regiones de

Colombia, hasta un 20% en Ecuador, pérdida anual de 30% de escorrentía (lo que traerá consigo

competencia por el agua), disminución drástica de glaciares (afectando regiones de Bolivia), perdida de hasta

un 30% de especies vegetales y animales, y de un 49% de especies de árboles. A partir de los 3 grados se

perdería hasta un 40% de la amazonia con el riesgo de un proceso de sabanización de la región actualmente

boscosa, incremento de incendios y afectación a la salud con vectores como el dengue y la malaria. (ibid)

Si el calentamiento global se agrava, los impactos del cambio climático en la región andina podrían

traducirse en cuantiosas pérdidas económicas. La CAN ha calculado que hasta el año 2025 se podrían perder

más de 29.8 billones de dólares.20

Todos estos impactos del cambio climático tienen sin duda efectos en las metas del milenio. El hambre, la

pobreza y la falta de empleo se agravaran (meta 1); los avances en la enseñanza primaria universal tendrá

notables retrocesos y la migración climática así como los desplazamientos por eventos extremos generaran

deserción escolar y disminuirá la asistencia escolar (meta 2); se incrementarán la mortalidad y las

enfermedades (meta 4)21

; empeorará la salud materna, se incrementarán enfermedades transmitidas por

vectores (metas 5 y 6); se afectarán severamente los ecosistemas, la provisión de agua potable, el

saneamiento básico, el medio ambiente (meta 7), en fin.

La construcción de economías bajas en carbono, resultantes de la realización de reducciones significativas

actuales y futuras en las emisiones, implica al menos seis grandes retos para los países en desarrollo:

1. Continuar promoviendo su desarrollo integral y manteniendo el crecimiento de su economía con

tasas que no sean significativamente menores a las que usualmente se dan en el marco de

economías altas en carbono. Esto implica desacoplar la curva de emisiones de carbono de la

curva de crecimiento del PIB. Para que la brecha resultante del desacople económico de las

emisiones sea una realidad se necesita contar con el financiamiento y la tecnología adecuada que

permita sustituir fuentes basadas en energía fósil con otras de carácter renovable.

17

CEPAL, 2012B: pags. 110, 128. 18

SAMANIEGO, Jose Luis (Coord.) 2009. 19

CEPAL, 2012b:. Pag 75. 20

COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES (CAN), 2008. 21

La Organización Mundial de la Salud (OMS) ha identificado que el cambio climático es responsable de la muerte del

3% por diarreas, 3% por paludismo y 3,8% por dengue. (CEPAL 2012b: pag. 111). Cada año 760 mil niños menores de

5 años mueren debido a la diarrea. (Naciones Unidas, 2013. Pag. 43)

2. Erradicar la pobreza superando los problemas emergentes del desacople de la curva de emisiones

respecto del crecimiento económico y logrando que la segunda se mantenga creciente de tal

modo que los países en desarrollo cuenten con los recursos y las condiciones económicas

adecuadas para continuar erradicando eficazmente las condiciones de pobreza de la población,

más aun tomando en cuenta que los datos de la realidad social en el mundo en desarrollo son

alarmantes22

.El hambre y la pobreza deben ser superados no obstante la drástica reducción en

períodos cortos de las emisiones.

3. Crear condiciones materiales para mejorar la calidad de vida de la población, lo cual implica

realizar inversiones sustanciales en la provisión de medios de subsistencia, infraestructura y

servicios adecuados, así como satisfacer las necesidades materiales, espirituales, culturales,

humanas y sociales, proveyendo condiciones adecuadas para el Vivir Bien de la generalidad de

la población.

4. Adaptarse al cambio climático, desarrollando para este fin las acciones necesarias en distintos

sectores de la economía, la salud, la educación, la producción de alimentos, el agua, y otros

sectores. Los costos de adaptación pueden representar en el corto plazo inversiones de entre 28

billones y 100 billones de dólares anuales, y el año 2030 entre 75 y 100 billones de dólares

anuales23

.

5. Reconstruir y reponer infraestructura, servicios y economía afectada por impactos resultantes de

eventos climáticos extremos. Las pérdidas y desastres resultantes de sequias, inundaciones,

huracanes, tifones, deslizamientos de tierra y otros eventos resultantes del impacto del cambio

climático implican sin duda enormes costos económicos que tienen que asumir los países en

desarrollo. Algunos estudios calculan que estos costos podrían representar anualmente el 3,2%

del PIB mundial.

6. Reducir y limitar emisiones, lo que supone invertir en sustitución de fuentes de energía y en

transformación de tecnología, que tiene también un costo económico importante. El informe del

PNUMA denominado “Reduciendo la Brecha de Emisiones” estima que el costo de mitigación

estaría en una media de $us 38 por tonelada de carbono equivalente24

. Esto también supone

invertir en los sectores de electricidad, industria, transporte, edificaciones, bosques, agricultura,

residuos o basura. Estos 7 sectores tienen un potencial de reducción de 16 GTCO2e. Buena parte

de esta inversión implica obviamente un peso sustancial para los países en desarrollo. Para lograr

reducciones sustanciales algunos estudios calculan que hacia 2020 deberían invertirse 420

billones de euros anuales y en 2030 la suma de 864 billones de euros anuales, América Latina

tendría que invertir en 2030 la suma de 49 billones de euros anuales, India 72 billones de euros

anuales y el África 34 billones de euros anuales. Esto significa un peso muy grande de inversión

para los países en desarrollo25

.

En resumen, desarrollar acciones de mitigación en los países en desarrollo implica para ellos, de manera

paralela, crear condiciones de seguridad y soberanía alimentaria, educación, salud, energía para la población,

provisión de servicios de agua y saneamiento, provisión de servicios e infraestructura de comunicación,

creación de empleo, dotación de viviendas, reconstrucción por perdidas y daños generados por eventos

climáticos extremos, acciones de adaptación, entre otras.

22

Todavía siguen muriendo 121 niños de cada 1.000 en el África Subsahariana y 66 en el sur de Asia. La mortalidad

materna está en 500 de cada 100.000 nacimientos en África Subsahariana y 190 en el Caribe, muy lejos de las Metas

del Milenio. Todavía 783 millones de personas no tienen acceso a agua para consumo humano el 2010 y para el

2015 cerca de 605 millones estarán en la misma situación. Al año 2012 aproximadamente 1,4 billones de personas

viven en extrema pobreza en el mundo. (Naciones Unidas, 2012; pags. 6, 7, 30 y 52). Asimismo, más de 170

millones de personas viven en condición de pobreza en América Latina y el Caribe en 2010, es decir, el 32,1% del

total de la población. (CEPAL, 2012b: 20). También se puede destacar que 1.6 billones de personas carecen de

electricidad y alrededor de 3 billones de personas carecen de servicios de saneamiento. (Banco Mundial, 2010b:

pag..viii.) 23

Banco Mundial. 2010b: pags. xi y 23-24.

24

UNEP: pag. 10. 25

McKinsey&Company, 2010: pag. 10.

No podemos desasociar mitigación, adaptación, desarrollo integral y erradicación de la pobreza. Estos cuatro

elementos están condicionados mutuamente y requieren de una planificación rigurosa y cuidadosa, que entre

los insumos necesarios para los fines de su realización debe contar con la provisión suficiente y adecuada de

financiamiento y tecnología.

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