Cambio cultural En la gestión pública Estrategia de cambio ... · 6 acción (actitudes, que en...

Cambio culturalEn la gestión pública

Estrategia de cambio culturalEfraín Sánchez - Maureen Guerrero Gutiérrez 19/01/2015

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1

ContenidoIntroducción.......................................................................................................................................2

Marcoconceptual..............................................................................................................................4

Diagnóstico.......................................................................................................................................16

Serviciopúblico:...........................................................................................................................17

Identidadysentidodepertenencia.........................................................................................17

Transparencia...........................................................................................................................22

Culturadelalegalidad..............................................................................................................28

Confianzaeninstitucionesyconfianzainterpersonalenservidorespúblicos.........................35

Conclusionesserviciopúblico:.....................................................................................................37

Ciudadanía....................................................................................................................................39

Confianzaciudadanaenlasinstitucionesyconfianzainterpersonal.......................................39

Percepcióndecorrupción........................................................................................................42

ÍndicedeTransparenciaNacional2008–2009........................................................................49

ÍndicedepercepcióndecorrupcióndeTransparenciaPorColombia2011.............................55

Satisfacciónconlagestiónpública...........................................................................................56

Importanciaasignadaalosasuntospúblicos...........................................................................60

Participaciónciudadanaenlosasuntospúblicos.....................................................................61

Rendicióndecuentas...............................................................................................................63

Conclusionesciudadanía..............................................................................................................64

Estadodelarte.................................................................................................................................67

Estrategiadecambiocultural...........................................................................................................78

2

Introducción

En este documento se presenta un avance del proyecto de formulación de una estrategia de

cambio cultural orientada a mejorar la forma de pensar de los servidores públicos sobre su

gestión,asícomoelreconocimientociudadanodelamismaenColombia.

Enprimertérminosepresentaunesbozodelmarcoconceptualqueorientaelproyecto,partiendo

delosconceptosdeculturaycapitalcultural,comofundamentodeunaestrategiadecambioen

losdosaspectos.Enseguidaseofreceunavisiónpuramentepragmáticayadaptadaalosfinesdel

proyecto,delasestructurasdelaculturayelcapitalcultural,acompañadadebrevesdefiniciones

de los contenidos de la cultura y el capital cultural con los cuales se trabaja en el marco

conceptual.Enlapartecentraldedichomarcoseconcentralaatenciónenelorigenyladinámica

delaculturayelcapitalcultural,cuyoentendimiento,almenosensuformabásica,escrucialpara

definirunaestrategiade cambio cultural. En seguida seenfocan los temasde cambio cultural y

cambiodecomportamientobajoelprincipiodeque,comoconstruccionessociales,loscontenidos

culturalesestánsujetosacambio.Sibienseasumen loscomportamientoscomoaspectocentral

del cambio cultural, también se integra a la construcción conceptual la idea de que los

comportamientos no existen en el vacío sino que están orientados por los que caracterizamos

como contenidos de la cultura y el capital cultural, a saber: hábitos, costumbres, creencias,

suposiciones, tradiciones, actitudes (individuales o compartidas socialmente), normas sociales y

conocimientos.Asímismo,esesencialincluirenlaestrategiadecambiolosprocesosenloscuales

seoriginanlaculturayelcapitalcultural.Finalmente,sedaunamiradaprospectivaalaestrategia

decambioquesepropone,señalándoseque,comohipótesisinicialparaunaestrategiadecambio

cultural orientadaamejorar la formadepensarde los servidorespúblicos sobre su gestión, así

comoelreconocimientociudadanode lamismaenColombia,afirmamosqueestosaspectosdel

capitalculturalestánrelacionadosconotrosreferentesnomenosimportantes,asaber:

1. Integridadytransparenciacomocomponentesdelagestiónpública

2. Identidadysentidodepertenenciadelosservidorespúblicos

3. Percepcióndecorrupciónporpartedelaciudadanía

4. Confianzaciudadanaenlasinstituciones

5. Conocimientoeimportanciaasignadaalosasuntospúblicosporpartedelaciudadanía

6. Participación ciudadana en los asuntos públicos, especialmente en las instancias de

controlciudadanosobrelagestiónpública.

Sobreestosfundamentos,enlasegundapartesepresentaundiagnósticomásomenosdetallado

de los anteriores referentes, basadoenunadiversidadde encuestas aplicadas enColombiapor

entidades públicas y privadas. El diagnóstico está organizado en dos partes. En la primera se

examinan los mencionados referentes en cuanto respecta a los servidores públicos,

particularizandoenlosaspectosdeidentidadysentidodepertenencia,transparencia,culturade

lalegalidad,yconfianzaenlasinstitucionesyconfianzainterpersonal.Enlasegundaseenfocael

diagnóstico en la ciudadanía en general, contemplándose los aspectos de confianza en las

instituciones y confianza interpersonal, percepción de corrupción y los temas correlativos de

transparencia y satisfacción con la gestión pública, concluyéndose con un examen de los datos

3

referentes a la importancia asignada a los asuntos públicos, la participación ciudadana en los

asuntospúblicosylarendicióndecuentas.

Enlaúltimaparte,estadodelarte,sereúnenartículos,documentosyestudiosacercadelcambio

culturalenfocadoenlagestiónpúblicaylaéticaylamodernizacióndelaadministraciónpública.

4

Marcoconceptual

Elpropósitodeestemarcoconceptualespresentarloslineamientosteóricosyconceptualesque

sirvendeguíaaunaestrategiadecambioculturalorientadaamejorarlaformadepensardelos

servidores públicos sobre su gestión, así como el reconocimiento ciudadano de la misma en

Colombia.

El diagnóstico que se presenta en la segunda parte de este informemuestra algunos aspectos

tanto de las opiniones y percepciones de los servidores públicos sobre su gestión como de las

opiniones, percepciones y actitudes ciudadanas sobre esta, así como de los factores que,

hipotéticamente inciden sobre los dos grupos de opiniones y actitudes y los comportamientos

asociadosconellas.

Inicialmente es pertinente dar una mirada al concepto de cultura dentro de una perspectiva

acotadaalospropósitosylametodologíadelapropuesta.Setratadeconstruirunadefiniciónde

laculturaquesirvademarcodereferenciaparaunapropuestadecambioculturalimpulsadapor

intervencionesgubernamentales.Taldefinicióndebeaportarloselementosconceptualesparalos

siguientesaspectos:a)origenydinámicadelaculturayelcapitalcultural;b)factoresqueinciden

en la formación de hábitos y costumbres, actitudes, percepciones, creencias, conocimientos y

comportamientos; c)priorizaciónde los factoresculturalesydecapital cultural,así comode los

momentoscrucialesenladinámicadelaformacióndetalesfactores,conelfindeestablecerlos

elementosbásicosdeunaestrategiadeintervenciónparaelcambiocultural.

Culturaycapitalcultural

Conviene, desde luego, advertir que en estas páginas no entraremos en discusión sobre un

términotanampliamenteutilizadoenlasdisciplinassocialesyhumanas,asícomoenloscontextos

depolíticapública,contandiversossentidosysignificados.Nosinteresa,comoseanuncióantes,

construir una definición que proporcione un marco de referencia a una estrategia de cambio

cultural.

Engeneral,existencuatrotendenciasenladefinicióndeltérmino“cultura”:

1. Referidaalosproductosintelectuales,musicales,artísticosyliterariosdeunasociedad

2. Referidaalrefinamientoenelgusto,a losconocimientoselevados(especialmenteenlas

artes)yalosbuenosmodales.

3. Referida al modo o la forma de vida total de una sociedad, incluidos sus valores, sus

prácticas, sussímbolos, sus institucionesyel conjuntode las relacioneshumanas (visión

antropológica).

4. Referidaalasactitudes,losvaloresylasprácticasenámbitosespecíficos.Así,sehablade

“cultura económica”, “cultura política”, “cultura democrática”, “cultura organizacional”.

Unavariantedeestatendenciaeslareferenciaaactitudes,valoresyprácticaspropiosde

5

un subgrupo dentro de la sociedad, o asociados con instituciones o modos de ser

específicos,comoporejemplo:“culturamafiosa”,“culturadeldinerofácil”,etc.

Dentrodelasanteriorestipologíascabelagamamásampliadedefiniciones.

En Colombia existe una definición “oficial” del término, esbozada en el Artículo 1° de la Ley

GeneraldeCulturade1997:“Culturaeselconjuntoderasgosdistintivos,espirituales,materiales,

intelectualesyemocionalesquecaracterizanalosgruposhumanosyquecomprende,másalláde

las artes y las letras, modos de vida, derechos humanos, sistemas de valores, tradiciones y

creencias”1.Habría,paralaLey,una“culturacolombiana”,presentadaenlossiguientestérminos:

“Lacultura,ensusdiversasmanifestaciones,esfundamentodelanacionalidadyactividadpropia

de la sociedad colombiana en su conjunto, comoproceso generado individual y colectivamente

porloscolombianos.Dichasmanifestacionesconstituyenparteintegraldelaidentidadylacultura

colombianas”.

ElteóricosocialnoruegoJonElsterponeénfasisenelcaráctercompartidoe interrelacionadode

losdistintoselementosde lacultura,ysurelacióncon loscomportamientos:“Hepropuestouna

concepción de la cultura en términos de varios componentes interrelacionados: equilibrios de

coordinación, normas sociales compartidas, creencias compartidas y conceptos compartidos. El

primero de los componentes se define directamente en términos de conducta y los restantes

tambiénpuedeninducirformasespecíficasdeconductaydebenaestehechobuenapartedesu

importancia”2.

Con un enfoquemás pragmático, en el prólogo a un libro colectivo tituladoCultureMatters, elpolitólogo norteamericano Samuel P. Huntington reduce la definición a los componentes más

fundamentales de la cultura por sus efectos en el desarrollo social. “Definimos cultura, en

términos puramente subjetivos, como los valores, actitudes, creencias, orientaciones y

suposiciones subyacentes prevalentes entre las personas de una sociedad”3. Huntington está

particularmente interesado en la forma en que la cultura, “en este sentido subjetivo afecta la

medidaenqueylasformasenlascualeslassociedadeslogranodejandelograrelprogresoenel

desarrolloeconómicoyenlademocratizaciónpolítica”.

Siguiendoesteenfoquepragmáticoyhastaciertopuntosubjetivo,fundamentamosnuestrapropia

definicióndeculturaenlassiguientesbases:

1. Laculturaesunaconstrucciónsocial

2. La cultura es colectiva. Para que algo pueda considerarse como un rasgo de la cultura,

debesercompartidosocialmente.

3. Laculturaexisteen lamedidaenquesemanifiestaoseexpresa,yaseaenobjetos(por

ejemplo obras de arte), en instituciones (por ejemplo la democracia), en principios de

1LeyGeneraldeCultura,1997,Artículo1°.

2Elster,Jon,Sobrelaspasiones,Barcelona,EdicionesPaidósIbérica,2001,p.97.

3Huntington,SamuelP.,“CulturesCount”,enLawrenceH.Harrison,SamuelP.Huntington,editores,CultureMatters,NewYork,BasikBooks,2000,p.XV.

6

acción (actitudes, que en algunos contextos corresponden a “valores”), o en

comportamientosindividuales.

Sobre estos cimientos, entendemos la cultura como el conjunto de costumbres, creencias,suposiciones, tradiciones, actitudes, normas sociales y conocimientos socialmente construidos ycompartidos,queorientanel comportamientoyotorgansentidoalmundoentre laspersonasdeunasociedadoungruposocial.

EstadefiniciónescoherenteconlaaportadaporDavidKnott,StephenMuersyStephenAldridge,

de laUnidadEstratégicadel gabinetebritánico, creadapor el PrimerMinistro TonyBlair. Enun

documento titulado Achieving Culture Change (Hacia el logro del cambio cultural), al cual nos

referiremosconfrecuencia,losautoresseñalanque“Enloscírculosdepolíticapública[eltérmino

cultura] seusa comúnmentepara referirseal conjuntode influencias sobre la formaenque los

individuos,losgruposylasociedadvenelmundoyreaccionanaél”4.

UnconceptocentralenAchievingCultureChangeeseldeCAPITALCULTURAL, términoacuñado

porPierreBoudieuyJean-ClaudePasseron.Enunaprimeraaproximación,Knott,MuersyAldridge

lo definen como “un amplio conjunto de influencias sobre la forma en que los individuos, los

grupos y la sociedad ven el mundo y reaccionan a él”5. Como puede observarse, en el texto

mencionado los conceptos de cultura y capital cultural son idénticos e intercambiables. Sin

embargo, para el propio Bourdieu la cultura es una forma específica de capital cultural. Para

Bourdieu,“elcapitalculturalpuedeexistirentresformas:enunestadoincorporado,esdecir,bajolaformadedisposicionesdelargaduracióndelamenteyelcuerpo;enunestadoobjetivado,bajolaformadebienesculturales(pinturas,libros,diccionarios,instrumentos,máquinas,etc.),queson

la huella o realización de teorías o críticas de esas teorías, problemáticas, etc.; y en un estado

institucionalizado, forma de objetivación que debe destacarse porque… confiere propiedades

enteramenteoriginales al capital cultural quepresumegarantizar”6. Ymás adelante agrega: “La

mayoríadelaspropiedadesdelcapitalculturalpuedendeducirsedelhechodeque,ensuestado

fundamental, está vinculado al cuerpo y presupone corporeidad. La acumulación del capital

cultural en su estado incorporado, es decir, bajo la forma de lo que se llama cultura, cultivo,

Bildung,presuponeunprocesodeformacióndecuerpo,deincorporación,elcual,enlamedidaen

queimplicaunalabordeinculcaciónyasimilación,cuestatiempo,tiempoquedebeserinvertido

personalmenteporel inversionista”7.Lacultura,enconsecuencia,ysiguiendolaterminologíade

Bourdieu, es la acumulaciónde capital cultural incorporado, capital cultural objetivadoy capital

culturalinstitucionalizado.

La importanciadeesteconceptoparaunaestrategiadecambiocultural radicaenqueelcapital

culturalpuedeconsiderarsecomolaformaqueadoptalaculturaenunindividuo.Bourdieudefine

4Knott,David,Muers,Stephen,Aldridge,Stephen,AchievingCultureChange:APolicyFramework”.A

discussionpaperbytheStrategyUnit,London,January2008,p.23.5Ibíd.,p.17.

6Bourdieu,Pierre,“TheFormsofCapital”,enJ.Richardson,editor,HandbookofTheoryandResearchfortheSociologyofEducation,NewYork,Geenwood,pp.241-258.7Ibíd.

7

elcapitalcultural incorporadocomo“riquezaexternaconvertidaenparteintegraldelapersona,

enhábito”8.Caracterizaremosalcapitalculturalincorporado,entonces,paranuestrospropósitos,

como el conjunto amplio de hábitos, creencias, suposiciones, actitudes, percepciones yconocimientos adquiridos por una persona en el curso de su vida, y que orientan loscomportamientosyotorgansentidoalmundoparaesapersona.

Elcambioculturalsupone,yalavezgenera,cambiosenelcapitalculturaldelaspersonas.

Estructurasdelaculturayelcapitalcultural

Antes de analizar lo que entendemos por estructuras de la cultura y el capital cultural

(específicamenteelcapitalcultural incorporado,entérminosdeBourdieu),presentamosalgunas

definicionesbásicasrelacionadasconlosdosconceptos.

DEFINICIONESDECONCEPTOSRELACIONADOSCONLACULTURAYELCAPITALCULTURAL

Hábito y costumbre: Entendemos por hábito un comportamiento repetitivo realizado por una

persona(ej.:elhábitodeiramisalosdomingos).Unacostumbre,dentrodenuestraterminología,

esunhábitosocialmentecompartido.Elhábito,entonces,esdecarácterindividual,mientrasque

la costumbre tiene un carácter social. El primero está relacionado con el capital cultural y el

segundoconlaculturaentérminosgenerales.

Creencia: Afirmación de la verdad o la existencia de algo, sin que exista necesariamente una

fundamentaciónempírica.Unindividuopuedetenersuspropiascreencias(capitalcultural),pero

paraqueseconviertanenrasgosculturalesdebensercompartidassocialmente.

Suposición: Conjetura basada en evidencias o indicios previos. Como en el caso de la creencia,

puedeserindividual(capitalcultural)osocialmentecompartida(cultura).

Tradición: Cada una (o el conjunto) de las costumbres, creencias, conocimientos,

comportamientosynormassocialesquesetransmitendegeneraciónengeneración.Latradición

es un componente específico de la cultura, es decir, es un acuerdo social y por lo tanto es

compartido por los miembros de una sociedad o un grupo social. Un individuo puede adoptar

determinadoscomportamientos,hábitosocreencias(capitalcultural)derivadosdelatradición.

Actitud:Disposicióndeunapersonaaactuardedeterminadamanera,oevaluaciónparticularque

hacedelascosas,sobrelabasedesuconocimiento,susprincipiosysuexperiencia.Porlogeneral

seexpresaenrespuestaspositivasonegativas.Enprincipio,lasactitudespertenecenalámbitodel

capital cultural, pero cuando se comparten socialmente pertenecen al ámbito de la cultura. En

estecasosuelehablarsedevalores.

8Ibíd.

8

Percepción:Interpretaciónquehaceunapersonadelosestímulosrecibidosporlossentidos.Los

procesosfisiológicosyneurológicosporloscualessetransmitealcerebrolainformaciónquellega

del mundo exterior son esencialmente iguales para todos, pero una vez en el cerebro cada

personainterpretadichainformaciónasumanerayseformasupropiaimagenoideadelascosas.

Las percepciones, en sentido estricto, son parte del capital cultural de una persona. Cuando se

compartensocialmente,seconviertenencreenciasysuposiciones.Porejemplo,la“percepciónde

seguridad” es en realidad la creencia o la suposición del estado de la seguridad en un lugar

determinado,basadasenunconjuntooenlasumatoriadelaspercepcionesindividuales.

Norma social: Comportamiento (traducido en hábito o costumbre) socialmente compartido y

socialmentesancionadoy/oaprobado9.

Conocimiento: En el contexto de esta propuesta de estrategia para el cambio cultural, se

entenderáporconocimientoel conjuntode la informaciónqueposeeunapersonaen laactitud

natural de la vida cotidiana. Podría caracterizarse, siguiendo a Berger y Luckmann, como la

informaciónreferidaa“la realidadqueexperimentoen laconcienciaenvigilia,dominadaporel

motivopragmático(valedecir,elgrupodesignificadosquecorrespondendirectamenteaacciones

presentesofuturas)yquecompartoconotrosdemaneraestablecida”10.

Comportamiento:Referidoa laspersonas,essuactuaciónfrenteasuentorno,sobre labasedesusmotivaciones,actitudes,percepciones,principiosyconocimientos,mediadosporlacultura.

Laculturasepresentaanteelindividuocomountodoestructurado.Seaonoconscientedeello,el

individuoencuentra laculturaorganizadaenámbitosdentrode loscualescobransignificado las

actitudes, las percepciones, los hábitos, las costumbres, las creencias y suposiciones, los

conocimientos y los comportamientos. En términos puramente pragmáticos, seleccionamos un

modelodecuatroámbitosprincipalesenloscualesseorganizalacultura:

1. Ámbitoeconómico: correspondea todoaquelloquetienequeverconelmanejode los

recursosylariqueza.

2. Ámbitosocial:serefiereatodaslasformasdeinteracciónentrelaspersonas.

3. Ámbitopolítico:comprendetodoaquellorelacionadoconelpoderylaadministraciónde

lasociedad.

4. Ámbito simbólico: correspondea la culturaen sentidoamplio, y comprendeno solo las

artessinotambiénlareligión,laética,lafilosofíaylavisióndelmundo.

9SesiguenaquílosplanteamientosdeJonElsterenTheCementofSociety,Cambridge,CambrigeUniversity

Press,1989,pp.97-ss.SegúnElster,“paraqueunanormaseasocialdebe(a)sercompartidaporotras

personasy(b)estarenpartesostenidaporsuaprobaciónodesaprobación”.Cfr.,p.99.10Berger,Thomas;Luckmann,Peter,Laconstrucciónsocialdelarealidad,BuenosAires,AmorrortuEditores,

1968,p.57.

9

Cada uno de esto ámbitos integra cierto número de dimensiones y referentes, algunos de los

cuales pueden figurar enmás de un ámbito. En el siguiente cuadro se presenta un ensayo de

definicióndedichasdimensionesyreferentes:

Ámbitosdelacultura

ÁMBITOS DIMENSIONES REFERENTESTÍPICOS(ACTITUDES,COMPORTAMIENTOS)

Ámbitoeconómico

Trabajo

Productividad

Progreso

Riqueza

Éticaeneltrabajo

Aprecioporeltrabajobienhecho

Organización

Perseverancia

Sentidopráctico

Sentidoderesponsabilidad

Cooperaciónparaellogrodefinescomunes

Valoracióndelopúblico

Capacidadcrítica

Autodisciplina

Planificación

Competencia

Utilitarismo

Trabajoduro

Recompensasdeltrabajo

Discriminacióndeltrabajo

Aprecioporelmérito

Puntualidad

Cortesía

Limpieza

Orden

Logro

Honestidad

Frugalidad

Innovación

Experimentación

Cienciaytecnología

Conceptoderiqueza

Propiedadprivada

Relaciónentremediosyfines

Lucro

Ahorro

Lopúblicoyloprivado

Ámbitosocial Imperiodelaley

Convivencia

Concertacióndeacuerdos

Normassociales

Normaslegales

Justificacionesdeladesobedienciadelaley

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Confianza

Tolerancia

Solidaridad

Justicia

Individuo,familia,

comunidad,sociedad

Cumplimientodelasnormasbásicasdeconvivencia

Concertaciónycumplimientodeacuerdos

Confianzaenelindividuo


Confianzainterpersonal

Reconocimientoyapreciodelasdiferencias

raciales,culturales,religiosasypolíticas

Derechosfundamentales

Solidaridad

Justiciasocial

Paternalismo

Disentimiento

Ámbitopolítico

Sistemapolítico

Participaciónpolítica

Organizaciónpolítica

Democracia

Lopúblicoyloprivado


Sentidodeautoridadyliderazgo

Laleyylajusticia

Instanciasymecanismosdeparticipación

Partidospolíticos

Organizacionessociales

Confianzaenlasinstituciones

Ámbitosimbólico

Visióndelmundo

Identidadcultural

Expresióncreativa

Identidad

Racionalidad

Estabilidadycambio

Moralidad

Altruismo

Religiónyreligiosidad

Conceptoyorientacióndeltiempo

Sentidodepertenencia

Respetoyvaloracióndelpatrimoniocomún

Educaciónyconocimiento

Arte

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Origenydinámicadelaculturayelcapitalcultural

Como construcciones sociales, la cultura y el capital cultural tienen orígenes y experimentan

procesosdedistintaíndoleensuevolución.Entenderladinámicadelaculturayelcapitalcultural

escrucialparadefinirunaestrategiadecambiocultural.

Origenydinámicadelaculturayelcapitalcultural

Socialización

primaria

Determinacióndelasexperiencias

actuales

Subjetivación

Socialización

secundaria

Sedimentacióndelasexperiencias

actualesenestructurasde

significatividadytipicidad

Objetivacióndelcapitalcultural

subjetivo

Estratificacióndel

capitalculturaly

lacultura

Socializacióndelcapitalcultural

subjetivoobjetivado

Significatividadsocialdelcapital

culturalsubjetivoobjetivado

Socialización

primaria

Transferenciasocialdelacultura

Socialización

secundaria

Sedimentación Acumulaciónsocialdelacultura

Tradición Institucionalizacióndelacultura

Legitimacióndelacultura

Distribuciónsocialdelaculturayel

capitalcultural

Fuente:Elaboradoporelautor

12

El primer momento en la dinámica de la cultura corresponde a la formación inicial del capital

cultural individual,ypresuponelapreexistenciade lacultura.Esteprocesoserealizaenelcurso

de la socialización, inicialmente primaria (familia, pares y coetáneos) y luego secundaria, al

inducirse al individuoa camposespecíficosde la cultura y el conocimiento (educación superior,

formasdecapacitaciónyentrenamiento).

El proceso que se produce en este momento es la subjetivación, en el sentido usual de lapsicologíay lasociología,referidoalaprendizajey la interiorizaciónde loscontenidosculturales,

particularmente lasdistintasformasdeconocimiento.Noesunprocesosolamentederecepción

decontenidos,puestoquesimultáneamente,yconlaacumulacióndesupropiocapitalcultural,el

individuo está provisto para determinar el alcance, las formas y el sentido de sus procesos de

subjetivación.Lasubjetivacióndeloscontenidosculturalespermitealindividuodarsentidoasus

experienciasactualesyevaluarlas.Talesexperienciassesedimentanenelindividuoenestructuras

designificatividady tipicidad.Loseventosy los fenómenossepresentananteel individuocomo

dotados de significado y pertenecientes a lo típico (lo usual en su experiencia) o lo atípico (lo

extraordinario).

El siguiente momento es el de la objetivación del capital cultural subjetivo objetivado. Es elmomento en que el individuo se expresa, ya sea mediante signos y símbolos (el lenguaje en

general), mediante comportamientos o mediante la producción de objetos expresivos, por

ejemploobrasmanuales(incluidaslasobrasdearte),escritos,etc.Esteeselmomentoenqueel

capital cultural del individuo comienza a convertirse en cultura. Para esto es necesario que se

lleven a cabo los procesos de socialización del capital cultural subjetivoobjetivado, en accionesque van desde la simple expresiónmediante el lenguaje a la creación de discursos complejos,

obras de arte, etc. El valor relativo de las objetivaciones individuales depende del grado de

significatividad social de su capital cultural objetivado. Por ejemplo, un hábito del individuo

(comportamiento repetitivo) puede llegar a compartirse socialmente, convirtiéndose en

costumbre de la sociedad, al adquirir cierto grado de significatividad social. Dicho grado de

significatividadsocialeslabasedelaestratificacióndelcapitalculturalylacultura,puesnotodos

loscontenidosdeestostienenelmismogradodesignificatividad.

Ningunaformadecapitalculturalsubjetivoseconvierteenculturasinosesocializa.Alconvertirse

en cultura el contenido en cuestión experimenta un proceso de transferencia social, que ya no

corresponde al individuo sino a las estructuras sociales diseñadas para ese efecto, en la

socialización primaria y la socialización secundaria. Dichas estructuras sociales incluyen la

educación en todos sus niveles y los medios de comunicación. Se produce un fenómeno de

normalizacióndeloscontenidosculturales,alconvertirseestosennormaenelmásampliosentido

delapalabra.

Los contenidos culturales así formados tienden a acumularse, en procesos que incluyen la

sedimentación y la construcción de tradiciones. En estos procesos los contenidos culturales se

conviertenen institucionesenel sentidosociológico,esdecir, secompartensocialmenteenuna

etapamásavanzadade lasocialización,quesepresentacuandootros individuosseapropiande

dichoscontenidosmedianteelprocesodesubjetivación.

13

En algunos casos los contenidos culturales requieren legitimación, es decir, demostración de

autenticidad,veracidad,utilidad,etc.

Así, los contenidos del capital cultural subjetivo, convertidos en cultura en procesos de

socialización,transferencia,acumulación,institucionalizaciónylegitimación,reinicianelciclodela

dinámicadelaculturayelcapitalcultural.

Cambioculturalycambiodecomportamiento

Todosloscontenidosdelcapitalculturalylaculturaestánsujetosalosprocesosqueseacabande

describir.Loshábitos,lascostumbres,lascreencias,lassuposiciones,lastradiciones,lasactitudes

(individualesocompartidassocialmente), lasnormassociales,y losconocimientospasanpor los

procesos de subjetivación, objetivación, socialización, transferencia, acumulación,

institucionalizacióny legitimación.Comoconstruccionessociales, loscontenidosculturalesestán

sujetosacambio.

Eltemadelcomportamientoesunodelosmásestudiadosenlasdisciplinassocialesyhumanas.

Un informedeAndrewDartonparaelCentroparaelDesarrolloSosteniblede laUniversidadde

Westminster (Inglaterra) analiza 60 teorías y modelos socio psicológicos referidos tanto al

comportamiento en sí como al cambio. Según el autor, “los modelos de comportamiento nos

ayudan a entender comportamientos específicos, al identificar los factores subyacentes que

influyen sobre ellos. Por contraste, las teorías del cambio muestran cómoi cambian los

comportamientos con el tiempo, o cómo pueden cambiarse. Mientras que la teoría del

comportamientoesdiagnóstica,diseñadaparaexplicar losfactoresdeterminantesquesubyacen

en el comportamiento, la teoría del cambio es más pragmática, desarrollada en apoyo de

intervenciones para el cambio de comportamientos actuales o estimular la adopciónde nuevos

comportamientos. Si bien los dos cuerpos de teoría tienen propósitos distintos, son muy

complementarios;entenderlosambosesesencialparaeldesarrollodeintervencioneseficaces”11.

Knott,MuersyAldridgepresentanunasencilladefinicióndelconceptodecambiocultural.Para

ellos,este“serefieretantoa(i)lasintervencionesparainfluenciaractitudes,valoresy

aspiracionessubyacentesyelmodocomoestossemanifiestanenelcomportamiento,y(ii)el

procesodinámicoporelcuallaspautasdecomportamientoseconviertenenestablecidascomo

partedeactitudesyvaloressubyacentes”12.

Enestapropuestadeunaestrategiaparaelcambioculturalentenderemosporesteesencialmente

elprocesodinámicodescritoenlaspáginasanteriores,estimuladoporintervenciones

gubernamentales.

11Darnton,Andrew,ReferenceReport:Anoverviewofbehaviourchangemodelsandtheiruses,Centrefor

SustainableDevelopment,UniversityofWestminster,Juliode2008.Cfr.p.1.12Knott,David,Muers,Stephen,Aldridge,Stephen,AchievingCultureChange:APolicyFramework”,op.cit.,

p.17.

14

Asumimos los comportamientos como aspecto central del cambio cultural. Dentro de nuestro

esquema del origen y la dinámica de la cultura y el capital cultural los comportamientos

corresponden específicamente a la objetivación del capital cultural subjetivo. Sin embargo, el

cambio de comportamientos no es enmodo alguno el único objeto del cambio cultural. Según

nuestrasdefinicionesdeculturaycapitalcultural,loscomportamientosnoexistenenelvacíosino

que están orientados por los que caracterizamos como contenidos de la cultura y el capital

cultural,asaber:hábitos,costumbres,creencias,suposiciones,tradiciones,actitudes(individuales

o compartidas socialmente), normas sociales y conocimientos. Estos contenidos, nuevamente,

orientanelcomportamientoyotorgansentidoalmundoparalosindividuos.

El cambio cultural, por consiguiente, no se reduce al cambio de comportamiento o de las

actitudes,valoresyaspiracionessubyacentesyaseaenelindividuo,enungrupooenlasociedad

en su conjunto. Tan importante para las intervenciones de cambio cultural es incidir en los

contenidos de la cultura y el capital cultural (hábitos, costumbres, creencias, suposiciones,

tradiciones, actitudes, normas sociales y conocimientos) como en los procesos en los cuales se

originan y que les imprimen dinámica (subjetivación, objetivación, socialización, transferencia,

acumulación,institucionalizaciónylegitimación).

Ensíntesis,todaestrategiadecambioculturaldebedirigirseamodificarlossiguientesaspectos:

1. Costumbres(hábitosenelcasodelcapitalcultural)

2. Creencias

3. Suposiciones

4. Tradiciones

5. Actitudes

6. Normassociales

7. Conocimientos

8. Comportamientos

Entendemosqueenloscomportamientos(factor8)incidenlossietefactoresrestantes,puesson

losquelosorientanylesotorgansentido.Peroloscomportamientosensí,comoobjetivacióndel

capital cultural subjetivo, pueden incidir a su vez en los demás factores. Así por ejemplo, un

comportamiento repetitivo (hábito o costumbre) puede generar creencias, actitudes y más

importanteaún,normassociales,quesegúnJonElsterson“elcementodelasociedad”13.

Porotraparte,elcambioculturalnoessosteniblesi solamentesecambiancomportamientos,o

actitudes, o costumbres, o creencias. Cualquier intervención debe incidir también sobre los

procesos, en sus circunstancias específicas, pues estos, en gran medida, determinan los

contenidosde laculturayelcapitalcultural.Porconsiguiente,unaestrategiadecambiocultural

tambiéndebedirigirseatransformarlossiguientesprocesos:

1. Subjetivacióndelacultura

2. Objetivacióndelcapitalculturalsubjetivo

13Elster,Jon,TheCementofSociety,op.cit.

15

3. Socializacióndelcapitalculturalsubjetivoobjetivado

4. Transferenciasocialdelacultura

5. Acumulaciónsocialdelacultura

6. Institucionalizacióndelacultura

7. Legitimacióndelacultura

8. Distribuciónsocialdelaculturayelcapitalcultural

Para referirnos solamente a uno de estos procesos, de gran trascendencia en el origen y la

dinámicadelaculturayelcapitalcultural,lasubjetivacióntieneconsecuenciascrucialessobreelcapital cultural y la cultura. En verdad, la subjetivación, mediante la socialización primaria y la

socialización secundaria, constituye el proceso básico de formación de capital cultural en un

individuo. La idea misma de capital cultural se le ocurrió a Bourdieu en el curso de sus

investigacionessobrelaeducación:“Lanocióndecapitalculturalinicialmentesemepresentó,en

elcursodemisinvestigaciones,comohipótesisteóricaquehacíaposibleexplicarellogroescolar

desigualdeniñosprocedentese lasdistintasclases sociales,al relacionareléxitoacadémico,es

decir, la utilidad específica que los niños de las diferentes clases y fracciones de clase pueden

obtener en elmercado académico, con la distribución del capital cultural entre las clases y las

fraccionesdeclase”14.Enelprocesodesubjetivacióndelacultura(formacióndelcapitalcultural

individual)incidennosolamentelosactores(familiares,maestros,paresycoetáneos,etc.)sinolas

circunstancias económicas, sociales, culturales, incluso políticas, en las que se tiene lugar el

proceso.

CambioculturaldeactitudesypercepcionesdeservidorespúblicosyciudadaníaengeneralenColombia

Consecuencia de todo lo anterior es el reconocimiento de que cualquier estrategia de cambio

cultural (cambio cultural estimulado por intervenciones) se enfrenta a un conjunto en extremo

complejo de problemas, con resultados inciertos, y debe estar guiada por la prudencia y la

modestia. Como señalan Knott, Muers y Aldridge, “el cambio cultural no consiste en buscar

resultadosdecortoplazo,sinomásbieneninvertirparaasegurarelgrancambio,garantizadoen

ellargoplazo”15.

Como hipótesis inicial para una estrategia de cambio cultural orientada amejorar la forma de

pensarde los servidorespúblicos sobre sugestión, así comoel reconocimiento ciudadanode la

misma en Colombia, afirmamos que estos aspectos del capital cultural están relacionados con

otrosreferentesnomenosimportantes,asaber:


8. Identidadysentidodepertenenciadelosservidorespúblicos

9. Percepcióndecorrupciónporpartedelaciudadanía

10. Confianzaciudadanaenlasinstituciones14Bourdieu,Pierre,“TheFormsofCapital”,op.cit.

15Knott,David,Muers,Stephen,Aldridge,Stephen,AchievingCultureChange:APolicyFramework”,op.cit.,

p.5.

16

11. Conocimientoeimportanciaasignadaalosasuntospúblicosporpartedelaciudadanía

12. Participación ciudadana en los asuntos públicos, especialmente en las instancias de


Enelsiguientediagnósticosepresentanalgunasde lasactitudes,percepciones,normassociales,

creencias, suposiciones y comportamientos asociados con los anteriores referentes del capital

cultural,yquehastaciertopuntolosdeterminan.

DiagnósticoLaestrategiadecambioculturaltienecomoobjetivomejorarlaformadepensardelosservidores

públicos sobre su gestión, así como el reconocimiento ciudadano de la misma, en la que se

identifiquenlosmecanismosyrelacionesinterinstitucionalesparasuimplementación.

Separtedelplanteamientodequelaformadepensardelosservidorespúblicossobresugestión

estárelacionadacontresaspectosdistintos:

a. Porunaparte,conlaintegridadylatransparenciacomocomponentesdelagestión,ydela

auto percepción de los componentes de integridad y transparencia entre los servidores

públicos.

b. Identidadysentidodepertenenciadelosservidorespúblicos.

c. Por otra parte, la forma de pensar de los servidores públicos sobre su gestión está

fuertementeinfluenciadapordosaspectosdesuimagenpública(reconocimientociudadano

desugestión):

• Percepcióndecorrupciónporpartedelaciudadanía

• Confianzaciudadanaenlasinstituciones

A su vez, el reconocimiento ciudadano de la gestión de los servidores públicos (imagen de los

servidores públicos) no está determinado solamente por la percepción de corrupción y la

confianzaenlasinstituciones.Unalistapreliminardedichosfactoresseríalasiguiente:

a. Percepcióndecorrupcióndelosservidorespúblicosporpartedelaciudadanía

b. Percepcióndecorrupciónciudadanaporpartedelaciudadanía

c. Conocimientodelosasuntospúblicosporpartedelaciudadanía

d. Confianzaciudadanaenlasinstituciones

e. Importanciaasignadaalosasuntospúblicosporpartedelaciudadanía

f. Participación ciudadanaen los asuntospúblicos, especialmente en las instancias de control

ciudadanosobrelagestiónpública.

Ensíntesis,laformadepensardelosservidorespúblicossobresugestiónestádeterminadatanto

por sus propios comportamientos y actitudes en el servicio (integridad y transparencia) y su

percepciónsobreloscomportamientosyactitudespropiosydesuscolegas,comoporla imagen

pública que proyectan. Sobre la imagen pública de los servidores públicos gravitan no solo los

17

comportamientos y las actitudes de los servidores públicos, que en parte (y solo en parte)

determinan la percepción de corrupción y la confianza en las instituciones, sino los

comportamientos y las actitudes de la ciudadanía frente a los asuntos públicos, lo cual incluye

tantolapropiacorrupciónciudadanaysuautopercepcióndecorrupción,comosuconocimiento

sobrelosasuntospúblicos,laimportanciaqueleasignanalosasuntospúblicosylaparticipación

ciudadanaenlosasuntospúblicos,especialmenteenelcontrolsocialsobrelagestiónpública.

Serviciopúblico:

Elpresentediagnósticodaráinicioconalgunosdatosquemuestranlapercepcióndelosservidores

públicosconrespectoa lasaccionesencontrade lacorrupción implementadasen lasentidades

públicas,asícomosusentidodepertenenciaalainstituciónyelconocimientoyparticipaciónen

losprocesosderendicióndecuentasdelasentidadesdelEstado.

Las gráficas que a continuación se presentan, hacen parte de la encuesta sobre ambiente y

desempeño institucional nacional del Departamento Administrativo Nacional de Estadística –

DANE2013ydelestudiosobreculturadelalegalidadrealizadoporlaProcuraduríaGeneraldela

NaciónyelCentrodeEstudiosparaelDesarrollo–CENDEXdelaPontificiaUniversidadJaverina.

Ambasencuestasfueronrealizadasaservidorespúblicos.EnelcasodelaEDI(DANE)participaron

167 entidades estatales del nivel central, universidades públicas y corporaciones autónomas

regionales,lamuestratuvountotalde20.827servidorespúblicos.

LaencuestadelalegalidaddelaProcuraduríayelCendex,cubrióuntotalde14entidadesdelas

cuales3sondelordennacional,5deordendepartamentaly6deordenmunicipal.Lamuestrafue

deuntotalde1.705servidoresconrepresentatividadporniveldecargoyentidad.

Identidadysentidodepertenencia

DeacuerdoconlaEDI,losmasaltosporcentajesdeservidorespúblicossedividenendosgrandes

grupos: uno del 37,6% que se ha desempeñado en la entidad entre 6 meses y 6 años,

relativamenterecientesdentrode la instituciónyunsegundogrupodel34,4%querepresentaa

losservidoresconmayortiempoyexperienciaenlaentidad.Deestapoblación,deacuerdoconla

mismaencuesta,el52,5%sonmujeresyel47,3%sonhombres.

18

Gráfican.1.Funcionariosportiempodeservicioenlaentidad

Fuente:Dane–Encuestasobreambienteydesempeñoinstitucionalnacional–EDI

Paralosservidorespúblicos,laestabilidadlaboral(93,8%)ylaposibilidaddeacumularexperiencia

(92,9%)sonlasrazonesqueobtienenmayorporcentajedentrodelosmotivosparapermaneceren

laentidad.Lastresrazonesconmenoresporcentajes,seagrupanenunabajapercepciónde los

servidores de lograr una mayor asignación salarial, incentivos (monetarios) y posibilidades de

asecenso dentro de las entidades públicas; esto indica que hay una percepción de estabilidad

laboral,peroconbajasposibilidadesdeascenso,cuestiónquepuederepercutirenlosservidores

enunasensacióndemonotoníayenundesánimoal llevaracabosusfunciones.Valdría lapena

aquí resaltar la necesidad de generar mayores posibilidades de capacitación y de reconocer el

trabajodelosservidoresconstantemente.Estopuedegenerarsentidodepertenenciayorgullode

sulabor.

37,6%

15,1%12,9%

34,4%

De6mesesa6

años

de7a11años de12a16años másde16años

Porcentajedefuncionariosportiempodeservicioenlaentidad.

19

Gráfican.2.Razonesparapermanecerenlaentidad


En este sentido, de acuerdo con la encuesta de desempeño y servicio del DANE, los servidores

públicossientenquesulaboresimportanteparalainstituciónyparaprestarleunmejorservicioal

ciudadano.Sinembargo,laposibilidaddequesuslaboralesseaninnovadorastieneunporcentaje

másbajo,aligualquelapercepcióndequelascapacidadesdelosservidorespuedenaprovecharse

eincentivarsemejor.Siguiendoconelanteriorargumento,esimportantenosoloqueelservidor

tengaunsentidodepertenenciasinoquesuslaboresseanreconocidascomounbien,nosolopara

elEstadosinoparaelpaís.Elservidordebeserreconocidocomomultiplicadordebuenasprácticas

degobiernoejemplarycomorepresentantedelGobiernoNacionalensuterritorio.

54,4%

56,1%

65,9%

73,4%

78,6%

85,4%

92,9%

93,8%

Perspectivadeascenso

Incentivosyreconocimientoslaborales

asignaciónsalarial

Posibilidadesdecapacitación

Prestigiosocial

Horariosdetrabajo

Posibilidadesdeacumularexperiencia

Estabilidadlaboral

Porcentajedepersonasqueestándeacuerdoconlassiguientesrazonesparapermanecerenlaentidadenlosúltimosdocemeses

20

Gráfican.3.gradodeacuerdoconlossiguientesenunciados


DeacuerdoconelestudiosobreculturadelalegalidadrealizadoporlaProcuraduríayelCendex

en el 2012, la percepción de los servidores públicos de que su entidad es un buen lugar para

trabajar tiene los porcentajesmás bajos. De acuerdo con la gráfica n. 4, en la Gobernación de

Bolívar,en laAlcaldíadePuertoWilchesyenelMinsteriodeEducaciónse tienen losmásbajos

porcentajes de sentido de pertenencia hacia la entidad. Asímismo, el orgullo de trabajar en la

instituciónenelcasodepuertoWilchestieneunporcentajeconsiderablementebajoconrespecto

alasdemásentidadesencuestadas.Comoyasehamencionado,esprecisoenfocarseenaumentar

elsentidodepertenencia,enelorgulloyenelcompromisoconlaentidaddelosservidores.

84,2% 84,6%

93,3%

95,9%97,9%

Lastareas

desempeñadas

estimularonmi

capacidadde

innovación

Miscapacidades

laboralessehan

aprovechado

Lalaborque

desempeñé

contribuyóami

crecimiento

personal

Eltrabajoque

desempeñé

contribuyóa

prestarleunmejor

servicioala

ciudadanía

Mitrabajo

constribuyóallogro

delosobjetivos

estratégicosdela

entidad

Porcentajedefuncionariosqueestándeacuerdoconcadaenunciadoenlosúltimosdocemeses

21

Gráfican.4.Pertinenciaycompromisoconlaentidad

Niveldeacuerdorespectoalapertenenciaycompromisoconlaentidad

Fuente:EstudiosobreCulturadelaLegalidad.Procuraduría–Cendex2012.

Elestudiosobreculturadelalegalidadseñalaunbajoporcentajedepercepcióndelosservidores

acercadeincentivosporresultados,delreconocimientopúblicodeloslogrosdelosfuncionariosy

delreconocimientopúblicodelogroscolectivos.Estocomosehabíamiencionado,puedeconllevar

unbajorendimientoenlagestiónnpúblicayenlasactitudesdelosservidoresconrespectoalas

funcionesquedebendesempeñar. Losporcentajesdereconocimiento individual,son aun más

bajos que los de reconocimiento colectivo, si bien el trabajo en equipo es importante y es

relevante mostrar sus logros, el reconocimiento individual es primordial para una buena

convivencia y para estimular a los sujetos en sus labores cotidianas. El reconocimiento de los

logros individualesenelMinisteriodeSalud, laGobernacióndeCaquetáy laAlcaldíadePuerto

Wilches,nosobrepasanel25%.

22

Gráfican.5.incentivosyreconocimientosenlaentidad

Existenciadeincentivosyreconocimientosenlaentidad


Transparencia

Delatransparenciaenlosprocesosylarendicióndecuentasalinteriordelasentidades,depende

en gran parte que los servidores públicos cumplan las normas, confien en su entidad y sientan

orgulloysentidodepertenenciaporella.Estassonactitudesqueseveránreflejadasalexteriorde

lasentidadesypermitiránquelosciudadanoscambiensupercepciónconrespectoalacorrupción

queempañalaimagendelagestiónpúblicaydelosfuncionarios.

Si bien es importante cambiar la percepción que hay del servidor público, es primordial que el

cambio cultural comience dentro de las entidades y que sean los funcionarios quiénes exigan y

además cumplan con el cumplimiento de la ley en los procesos de contratación, de control

interno, y en general de prevenir la incidencia de las políticas irregulares en las entidades

estatales.

De acuerdo con la encuesta sobre ambiente y desempeño institucional del DANE, de las

estrategiasquehaimplementadolaentidadalaquepertenecen,laracionalizacióndetrámitesy

el fortalecimientodel control interno son lasque tienenunmayorporcentajedepercepciónde

efectividadal interiorde laentidad.Losprocesosen lapromocióndeveeduríasciudadanas,y la

detecciónderiesgosatravésdelíndicedetransparenciaporelcontrarionosondeconocimiento

23

delosservidores.Enestesentido,nosoloesimportanteparalaadministraciónpúblicafortalecer

susprocedimientosinternos,sinopromoverelcontrolsocialatravésdelarendicióndecuentasa

la ciudadanía y hacer uso de los índices de transparencia que provee la procuraduría y

TransparenciaporColombia;asimismo, realizarreindicióndecuentasdentrode la institucióny

hacerusodelosmediosdecomunicaciónadecuadosparasudivulgación.

Gráfican.6.Estrategiasparaprevenirlaincidenciadepolíticasirregularesensuentidad.


Deacuerdoconloanterior,laencuestaEDIseñalaqueel70,8%delosservidorespúblicosnohan

participadoenningunespacioderendicióndecuentasdentrodelaentidad.

29%

28%

25%

25%

23%

15%

31%

27%

27%

26%

35%

23%

12%

11%

9%

12%

15%

12%

6%

5%

5%

8%

6%

7%

23%

29%

34%

29%

22%

43%

Fortalecimientodecontrolinterno

Procesoderendicióndecuentasalciudadano

Detecciónderiesgosenlagestiónatravésdelíndicede

Transparencia

Seleccióndefuncionariospúblicosporsistemade

méritos

Racionalizacióndetrámites

Promocióndeveeduríasciudadanas

Porcentajedefuncionariosquerespondenalapregunta,"durantelosultimosdocemeses,¿quétanefectivahasidocadaunadelassiguientesestrategiasparaprevenir

laincidenciadepolíticasirregularesensuentidad?

Muyefectiva algoefectiva pocoefectiva nadaefectiva notieneconocimiento

24

Gráfican.7.Conocimientooparticipaciónenalgunaacciónderendicióndecuentas


La rendición de cuentas como un proceso de transparencia de la entidad, debe estar no solo

dirigido a los servidores públicos, sino a la ciudadanía en general haciendo uso de las diversas

herramientastecnológicasquepermitansudivulgaciónyconocimiento.Alapreguntasiconocióo

participó en acciones referentes a la rendición de cuentas en la entidad, la capacitación a

ciudadanosy la interacciónen líneatiene losporcentajesmásaltosdedesconocimientoydeno

participación.

El proceso de rendición de cuentas de la entidad es una de las acciones de interacción con el

ciudadanoydeallínacesuimportanciaeincidenciaenunaestrategiadebuengobierno.

29,2%

70,8%

si No

Porcentajedefuncionariosquerespondenalapregunta"¿Durantelosultimos12meses,ustedconocióoparticipóenalgunaacciónderendición

decuentasensuentidad?

25

Gráfican.8.Conocimientooparticipaciónenalgunaacciónderendicióndecuentas


Ahorabien, en los contenidosde las rendicionesde cuentas, la información sobreel personal y

contratistas de la entidad, los dificultades y problemas presentados, las quejas y peticiones

frecuentes de los ciudadanos y las acciones que garanticen la participación ciudadana son los

temas que los servidores consideran no se tratan. Es preciso como parte de un modelo de

gobierno ejemplar, que el DAFP promueva los lineamientos para una rendición de cuentas

innovadora,participativayqueacerquealEstadoalaciudadanía.

78,8%

65,1%

56,8%

52,2%

32,5%

21,2%

34,9%

43,2%

47,8%

67,5%

Publicacionesoinformesdegestión

Audienciaspúblicas

Reuniones,foros,mesastemáticascon

ciudadanos

Interacciónenlínea:redessociales,chats,

forosvirtuales,etc.

Capacitacionesaciudadanosparalarendición

decuentas

¿Ustedconocióoparticipóenalgunadelassiguientesaccionesderendicióndecuentasensuentidad?

Si

No

26

Gráfican.9.Temastratadosenlasrendicionesdecuentas


Conrespectoa ladisposiciónde los servidorespúblicosdedenunciarcasosdecorrupciónensu

entidad,el17,9%noloharíapormiedoaserobjetosderepresaliaslaborales,el13,2%noloharía

por la ausencia de mecanismos de denuncia que garanticen la protección del denunciante, el

12,2% no lo haría por el temor a represalias contra su integridad o vida y un 11,8% tiene la

percepcióndequeestoscasosdecorrupciónnoson investigadosnicastigadosal interiorde las

entidades.

Los procesos de transparencia de una entidad pública, deben procurar generarmecanismos de

denuncia que eviten que los servidores publicos se sientan limitados de ejercer su deber. Así

mismoel32%queafirmaqueningunadelasanterioresrazonesseríaunmotivoparanodenunciar

casosdecorrupciónesunporcentajebajodentrodelasentidadespúblicas.

Además de la generación de políticas de transparencia, es preciso promover una cultura de la

legalidaden laque los recursospúblicosseantratadoscomorecursossagradosporpartede los

funcionariosyorientensuaccionarhaciaelciudadodelosmismos.

94,2%

88,4%

84,6%

78,4%

77,5%

73,9%

65,5%

5,8%

11,5%

15,4%

21,6%

22,5%

26,0%

34,5%

Metasyresultadosdelplandeacción

institucional

Inversionesypresupuestoasociadosal

plandeaccióninstitucional

Programacióndeaccionesymetas

paralasiguientevigencia

Accionesparagarantizarla

participaciónciudadana

Quejasypeticionesfrecuentesdelos

ciudadanos

Dificultadesyproblemaspresentados

Informaciónsobreelpersonalde

plantaycontratistasdelaentidad.

Porcentajedefuncionariosquerespondenalapregunta:¿conocesienestosescenariosderendicióndecuentas,laentidadsuministróinformaciónsobrelossiguientestemas?

Si

No

27

Gráfican.10.Principalrazónporlaquenodenunciaríauncasodecorrupción


Encasode ladenunciadecasosdecorrupciónal interiorde laentidad,el46%delosservidores

publicosencuestadosacudiríaasujefeinmediatoenprimerainstancia.

Gráfican.11.Encasodedenunciaruncasodecorrupciónaquéinstanciaacudiría.

31,8%

17,9%

13,2%

12,2%

11,8%

9,4%

2,9%

0,6%

0,2%

Ningunadelasanteriores

Temeserobjetoderepresaliaslaborales

Nohaymecanismosdedenuciaquegaranticen…

Temeservíctimaderepresalíascontrasu…

Loscasosdenunciadosnoseinvestiganni…

Noconoceelprocedimientoparahacerla…

Lostrámitesdeladenucniasoncomplicados

Nohayestímulosocompensacionesquelo…

Noesmiproblema,meesindiferente

Porcentajedepersonasquerespondenalapregunta,"¿siensuentidadsepresentarauncasodecorrupciónyusteddecidieraNOdenunciarlo,¿Cuálseríala

principalrazónporlaqueNOlodenuciaría?

46%

16,3%

11,5%

9,9%

5,6%

5,6%

4,2%

1,0%

Eljefeinmedianto

Laautoridadmáximadelaentidad

LaprocuraduríaGeneraldelaNación

Eljefedecontrolinternoy/odisciplinario

Ningunadelasanteriores

LaFiscalíaGeneraldelaNación

LaContraloríaGeneraldelaRepública

Eljefederecursoshumanos

Porcentajedefuncionariosquerespondenalapregunta,"situvieraquedenunciarunactodecorrupciónqueocurrieraen

suentidad,¿aquéinstanciaacudiríaprimero?

28


Finalmente,lapercepciónquelosservidorestienenconrespectoalavinculacióndefuncionarios

de libre nombramiento y remoción es negativa. Esto puede deberse entre otras razones, al

desconocimiento y a una percepción de corrupción y amiguismo al interior de las entidades

públicas.

Como parte de una política de transparencia, es necesario que en la rendición de cuentas se

suministre toda la información necesaria y que en los medios de comunicación internos, la

información sea publicada. Así mismo, es necesario fortalecer los sistemas de información del

Estadoydivulgarlos

Gráfican.12Lavinculacióndefuncionariosdelibrenombramientoyremoción


Culturadelalegalidad

De acuerdo con el estudio sobre cultura de la legalidad realizado por Cendex y la Procuraduría

General de la Nación, la concepción que los servidores públicos tienen del buen ciudadano es

aquel que obedece las leyes (69,5%), que ejerce su derecho al voto (64,3%) y en una menor

proporción,unciudadanoquepagaimpuestos(50,9%).

Accionescomoejercercontrolsocial(33%),participarenorganizacionessociales(23%)yparticipar

en organizaciones políticas (11,1%) están puestos en un segundo plano. Esto puede deberse al

bajoniveldeculturapolíticaquetieneelpaísyaldesinterésenlosasuntospúblicosdepartedela

ciudadaníaengeneral.Sinembargo,siendoestaunaencuestaenfocadaa funcionariospúblicos,

seesperaríaquelaimagendeunbuenciudadanoseaaquelquerecojatodosestosfactores.

9,7%

17,0%

23,9%26,4%

Sebasóen

intercambiode

favores

Sebasóenvínculos

regionalistas

Sebasóen

influenciaspolíticas

Sebasóenvinculos

personales,

familiaresode

amistad

Porcentajedefuncionariosquerespondenalapregunta,"Durantelosúltimosdocemeses,enlaentidad,lavinculaciónde

funcionariosdelibrenombramientoyremoción"

29

Deotrolado,peseaqueeldeberdeejercerelvototieneunporcentajealtodentrodelaimagen

quesetienedeunciudadanoejemplar,esimportantetrabajarporgenerarenlaciudadaníayen

los servidores un interés por el control social, dado que finalmente es este el mecanismo que

permite a los ciudadanos hacer seguimientos tanto a las entidades públicas, como a los

representanteselegidosmedianteelvotopopular.

Lapercepcióndequeelderechoydebercomociudadanoterminaaldepositarelvoto,esunade

lasprácticasmásdañinasparalaculturapolíticadenuestrasociedadypermitelareproducciónde

prácticasclienteralesenlasentidadesnacionalesydistritales.

Gráfican.13.Concepcióndelbuenciudadano

Factoresasociadosalaconcepcióndelbuenciudadano,totalentidades


Engeneral los servidorespúblicos tienenunabuenapercepciónde lautilidadde las leyesenel

país.Sinembargolaapreciacióndequelas leyesbeneficianaricosyapolíticosycorruptosestá

muyacentuadaenlavisiónquesetienedelapolíticacolombiana.

Una de las apuestas de la transformación cultural, es cambiar el imaginario de que todos los

ciudadanosylosfuncionariospúblicossoncorruptos,yademásdequelasleyessolosehacenpara

subeneficio.

30

Gráfican.14.Utilidaddelasleyes

Paraquéhanservidolasleyesenlaciudad/departamento/país.


Deacuerdoconlapercepcióndelosservidorespúblicosencuestados,lamayoríaconsideraquelas

normasquerigenalasociedadresultandelasdecisionesquetomanlosrepresentanteselegidos

porvotopopular,unporcentajequeoscilaentreel20%yel40%deacuerdoconcadaentidad,

consideraque lasnormas son impuestas, yunporcentajebajo, del 8 al 27%aproximadamente,

consideraquelasnormasresultandeunprocesodeparticipaciónciudadana.

El imaginarioquese tienedel resultadode lasnormascomo imposiciónvamuy ligadoa labaja

participaciónciudadanaengrupospolíticos,enorganizacionessocialesyen lapocacooperación

quehaydelaciudadaníaenprogramasdecontrolsocialyveeduríasciudadanas.Deacuerdocon

estos resultados, el ideal de país demócratico no corresponde con el ciudadano apático y no

interesado por los temas públicos que existe en la realidad. Es necesario orientar esfuerzos en

suscitar un interés por lo público de parte de la ciudadanía y generar un sentido de

corresponsabilidad.

31

Gráfican.15.Cómosedefinenlasleyes

Cómosedefinenenlarealidadlasnormasqueregulanlavidadequienesvivenenlaciudad/departamento/país.


Conrelacióna lapreguntadequiéndebe imponer los límitesa laconductade los individuos,es

interesante ver que los servidores públicos encuestados dan importancia a la autonomía de las

personas y su autorregulación. Este hallazgo resulta importante para realizar acciones con

servidores orientadas hacia el cumplimiento de normas apelando a su convicción propia de

cumplimientodelalegalidad.

32

Gráfican.16.Quiénesimponenloslímitesalaconducta

¿Quiénesdebenimponerloslímitesalaconducta?


Enloreferentealrespetoporlaley,losservidorespúblicosseconsideranrespetuososdeella(9.0

–9.3enpromedio).Alindagarporquétantolagenterespetalaley,elpromediobajafluctúando

entreun5.5 y6.4 lo cual indicaque los servidorespúblicos tienenuna imagenpropia legalista,

peroalpensarenelciudadanoencomún,losvencomosujetosnocumplidoresdelaley.

Conrespectoalapreguntaacercadequétantolosfuncionariopúblicosrespetanlaley,sepercibe

en ellos un poco más de confianza que con relación al ciudadano en general, en este caso el

promedio subeal7.4. Lasentidadescorrespondientesa laCostaAtlántica, tienenunamuybaja

percepcióndecumplimientodeleyporpartedelaciudadanía.

Conrespectoaestetema,esimportantequelasaccionesencambioculturalvayanencaminadasa

mejorarlavisiónqueelfuncionariotienedelotroyaseaunciudadanoounfuncionariopúblicoy

asímismo,quelaciudadaníamejorelaimagenquetienedelosservidorespúblicos.

33

Gráfican.17.Quiénesimponenloslímitesalaconducta

Gradoderespetoporlaley


A la pregunta sobre qué actores de la sociedad infringen más las normas, los servidores

respondieronenun27%lospolíticos,yenunsegundolugarlosciudadanosconun25%.Comoya

sehamencionado,estossonresultadospreocupantesenlamedidaenquelosservidorespúblicos

deben interactuar a diario con ciudadanos y para los individuos el funcionario público es el

representante del Estado en elmunicipio. La desconfianza que se percibe con estos resultados

entre ambaspoblaciones impidequehayaunabuena relación ypor tantoque se perjudique la

labordelagestiónpúblicaefectiva.

34

Gráfican.18.Actoresqueinfringenmáslasnormas

Actoresqueinfringenmáslasnormas


La Encuesta de Cultura de la Legalidad indagó por el nivel de desacuerdo con algunos refranes

utilizados para justificar comportamientos indebidos en la gestión pública. La afirmación “todos

hemosdadomordidaalgunavez”tieneunniveldeaceptacióndeaproximadamenteun23%enla

GobernacióndeBolívar,enPuertoWilchesdeaproximadamente30%yenCasanarede35%.

“Unfuncionariopuedesacarprovechodelpuesto,siempreycuandohagacosasbuenas”tieneun

porcentajemuyaltodeaceptaciónenlaalcaldíadePuertoWilches,laalcaldíadeBarranquillayla

alcaldíadeFlorencia.Elgradodeacuerdoconestetipoderefranesexponelaaprobacióndeparte

delaciudadaníadecomportamientosindebidosenlagestiónpúblicayprofundizaelimaginariode

unaculturadelfavorydelsoborno,enlacuallosfuncionariossolollevanacabosusfuncionessi

hayalgúntipodegananciadepormedio.Unaculturadelalegalidaddebepropenderporquela

ciudadaníanoapruebeestetipodeacciones,yporquelosservidorespúblicosdesarrollensulabor

sinbuscarencontraprestaciónningúntipodeprebenda.

35

Gráfican.19.Niveldedesacuerdoconlassiguientesafirmaciones

Niveldedesacuerdoconcadaunadelassiguientesafirmaciones:


Confianzaeninstitucionesyconfianzainterpersonalenservidorespúblicos

DeacuerdoconlaencuestadeCulturadelaLegalidad,enlaentidadenlaquemásdesconfíanlos

servidores públicos es en el Congreso de la República (29%), seguida por la Policía (45%), los

mediosdecomunicación(46%)ylasOngs(49%).

De acuerdo con esta medición, las intituciones en las que más confían los servidores son la

procuraduría (68%), las institucionesreligiosas (68%)y la fiscalía (61%).Estosresultadosdifieren

delapercepcióndelaciudadanía(encuestadeCulturaCiudadana)enlacual las institucionesen

lasquemásconfían losciudadanosson: losmaestros, la iglesiayelejercitoyen lasquemenos

confíanson:elCongreso,losfuncionariospúblicosylospolíticos.Enamboscasos,laconfianzaen

el Congreso es muy baja y en la Iglesia es alta. Los servidores públicos confían más que los

ciudadanosenlasinstitucionesdelórdennacional.

36

Gráfican.20.Confianzainstitucional

Niveldeconfianzainstitucional.


Conrelaciónalaconfianzainterpersonal,losservidorespúblicosconfíanplenamenteenfamiliares

yenunporcentajemásbajoenamigos. Los compañerosde trabajo sonmás confiablesque los

vecinosypuntualmenteenlaGobernacióndelCasanare,AlcaldíadeYopalyAlaldíadeFlorencia,

laconfianzaenlaspersonasquenoseconoceesmínima.ElministeriodeEducacióneslaentidad

conmayorniveldeconfianzainterpersonalentodosloscasos.

Gráfican.21.Confianzainterpersonal

Frenteacadaunadelassiguientespersonas,¿cuáleselniveldeconfinazaqueustedtiene?

37


Conclusionesserviciopúblico:

1. Laestabilidad laborales laprincipal razónde losservidorespúblicosparapermaneceren la

entidad, laperspectivadeascensoes larazónconmenorporcentajeparapermaneceren la

misma.

2. Losservidoresconsideranquesutrabajocontribuyeal logrodelosobjetivosestratégicosde

laentidad.

3. Con respecto a los incentivos, el estudio sobre cultura de la legalidad señala un bajo

porcentaje de percepción de los servidores acerca de incentivos por resultados, del

reconocimiento público de los logros de los funcionarios y del reconocimiento público de

logroscolectivos.

4. De acuerdo con las estrategias para prevenir la incidencia de politicas irregulares en la

entidad, los servidores públicos consideran poco efectiva la promoción de veedurías

ciudadanasyladetecciónderiesgosatravésdelíndicedetransparencia.

5. Conrespectoalasaccionesparaeldesarrollodelarendicióndecuentasenlasentidades,los

servidores públicos no tienen conocimiento de la realización de capacitación a ciudadanos

(67,5%)nide la interacciónen líneacon losmismos (47,8%). Lasherramientasmásusuales

utilizadas dentro de las entidades para el desarrollo de las rendiciones de cuentas son los

informedegestión(78,8%)ylasaudienciaspúblicas(65,1%)

6. Enlasrendicionesdecuentas,el34,5%delosfuncionariospúblicosconsideranquehacefalta

proveerinformaciónsobreelpersonaldeplantaycontratistadelaentidad.Asímismo,el26%

consideraquehacefaltahablarsobre lasdificultadesyproblemaspresentadosdentrode la

entidad.

7. Conrespectoaladisposicióndelosservidorespúblicosdedenunciarcasosdecorrupciónen

suentidad,el17,9%noloharíapormiedoaserobjetosderepresaliaslaborales,el13,2%no

lo haría por la ausencia de mecanismos de denuncia que garanticen la protección del

denunciante,el12,2%noloharíaporeltemorarepresaliascontrasuintegridadovidayun

11,8%tienelapercepcióndequeestoscasosdecorrupciónnosoninvestigadosnicastigados

al interior de las entidades. Sin embargo un 32%de los funcionarios considera que no hay

razonesparanodenunciarcasosdecorrupción.

8. Enelmomentodedenunciarcasosdecorrupción,el46%delosfuncionariosacudiríaasujefe

inmediato.

9. Losservidorespúblicosconsideranquelavinculacióndefuncionariosdelibrenombramiento

yremociónsebasanen:26,4%vínculospersonales,familiaresodeamistad.23,9%sebasóen

influenciaspolíticas.17%sebasóenvinculosregionalistasy9,7%sebasóenelintercambiode

favores.

38

10. Laconcepciónque losservidorespúblicos tienendelbuenciudadanoesaquelqueobedecelas leyes (69,5%), que ejerce su derecho al voto (64,3%) y en una menor proporción, un

ciudadanoquepagaimpuestos(50,9%).Accionescomoejercercontrolsocial(33%),participar

enorganizacionessociales(23%)yparticiparenorganizacionespolíticas(11,1%)estánenun

segundoplano.

11. Engenerallosservidorespúblicostienenunabuenapercepcióndelautilidaddelasleyesenelpaís.Sinembargolaapreciacióndequelasleyesbeneficianaricosyapolíticosycorruptos

estámuyacentuadaenelimaginarioquesetienedelapolíticacolombiana.

12. Deacuerdo con lapercepciónde los servidorespúblicosencuestados, lamayoría considera

que las normas que rigen a la sociedad resultan de las decisiones que toman los

representanteselegidosporvotopopular,unporcentajequeoscilaentreel20%yel40%de

acuerdoconcadaentidad,consideraquelasnormassonimpuestas,yunporcentajebajo,del

8al27%aproximadamenteconsideraquelasnormasresultandeunprocesodeparticipación

ciudadana.

13. Paralosservidores, lafamilia:28%ylamismapersona:18%sonquienesdebenimponerlos

límitesalaconductadelindividuo.

14. Enloreferentealrespetoporlaley,losservidorespúblicosseconsideranrespetuososdeella(9.0–9.3enpromedio).Al indagarporquétanto lagenterespeta la ley,elpromediobaja

fluctúando entre un 5.5 y 6.4 lo cual indica que los servidores públicos tienen una imagen

propia legalista, pero al pensar en el ciudadano en común, los ven como sujetos no

cumplidoresdelaley.

15. A la pregunta sobre qué actores de la sociedad infringen más las normas, los servidores

respondieron:enun27%lospolíticos,yenunsegundolugarlosciudadanosconun25%.

16. En la entidad en la que más desconfían los servidores públicos es en el Congreso de la

República (29%), seguidapor laPolicía (45%), losmediosdecomunicación (46%)y lasOngs

(49%).Lasintitucionesenlasquemásconfíanlosservidoressonenlaprocuraduría(68%),las

institucionesreligiosas(68%)ylafiscalía(61%).

39

Ciudadanía

Elpresentediagnósticorecogedatosdisponiblesencuantoaconfianzainterpersonalyconfianza

enlasinstituciones,percepcióndecorrupcióndelosservidorespúblicosydelaciudadania,índices

de transparencia a nivel nacional e internacional, importancia asignada a los asuntos públicos y

participaciónenlosasuntospúblicos,rendicióndecuentasysatisfacciónconlagestiónpúblicaen

alcaldíasyconcejosdediferentesciudadades.

Paralarealizacióndeestediagnóstico,setienenencuentadatosdelassiguientesencuestas:

• EncuestadeCulturaCiudadana2008–2013deCorpovisionarios

• EncuestadeCulturaPolítica2013delDANE

• EncuestadePercepciónCiudadanadelaReddeCiudadesCómoVamos2012–2013

• Índice de Transparencia en las entidades públicas 2007 - 2009 de Transparencia por

Colombia

• ÍndicedeTransparenciaInternacional2011.

• Estudio sobre la Cultura Política de la Democracia en Colombia: 2013 de LAPOP,

UniversidaddelosAndesyVanderbiltUniversity.

• LasvicisitudesdelCapitalSocialenColombia1997–2011delaFundaciónRestrepoBarco.

Sibienningunadelasencuestaslograunacoberturanacionalsobreestosaspectos,losresultados

delasdiferentesmedicionesnospermitendarelsiguientepanorama:

Confianzaciudadanaenlasinstitucionesyconfianzainterpersonal

Comoseobservaenelgráficon.22,enunalistaseleccionadadeinstituciones(queincluyentanto

estructurasdepoderydegobiernocomoactoresdedichasestructuras),losfuncionariospúblicos

tienen el nivelmás bajo de confianza después de los políticos, y solo superan pormuy poco al

Congreso.Losnivelesmásaltosdeconfianzalostienenlosmaestros,laIglesiayelEjército.

Comoseseñalóanteriormente,hayunadiferenciaentre las insititucionesen lasqueconfían los

servidores públicos y los ciudadanos. Para los funcionarios, las instituciones en las que más

confíanson: la Procuraduría, las instituciones religiosas y la fiscalía. La institución que goza de

menor confianzaenambos casoseselCongresode laRepública y asímismo, la instituciónque

gozademayorconfianzaenambasmediciones,eslaiglesia.

40

Gráfican.22.Confianzaciudadanaenlasinstituciones

Fuente:Corpovisionarios,EncuestadeCulturaCiudadana2008–2014.

DeacuerdoconlaencuestadeculturapolíticadelDANE,el28,1%delosciudadanosnoconfíaen

la presidencia de la República y el 30,3% no confían ni mucho ni poco, este resulta ser un

porcentaje un poco más alto que el presentado por la encuesta de cultura ciudadana cuyo

porcentajededesconfianzaesdel76,8%. Engeneral, ladesconfianzaen lasentidadespúblicas,

políticos,yfuncionariosdelEstadooscilaentreel76%yel90%,vergráfica24.

58,8%

57,2%

50,7%

36,7%

36,0%34,5%

30,9%30,2%

27,9% 27,6%24,8%

24,1%

18,9% 18,9%17,8% 17,6% 17,0%

13,2% 12,4%

7,9%

ConfianzaciudadanaenlasinstitucionesPromedioponderado

2008- 2014

41

Gráfican.23.Confianzaciudadanaenlasinstituciones

Fuente:DANE-EncuestadeCulturaPolítica2013

GráficaN.24.Pocaoningunaconfianzaenlasinstituciones


Conrelaciónconlaconfianzainterpersonaldelaciudadanía,engenerallaconfianzaesaltahacia

parientes, baja un poco su porcentaje con relación con amigos y vecinos y los compañeros de

estudio o de trabajo obtienen un porcentaje más bajo. En comparación con la medición de

18,2%

30,6%

47,8%

20,8%

29,4%

47,4%

20,9%

33,4%

40,3%

28,1%

30,3%

38,8%

Noconfía

Nimuchonipoco

Confíamucho

Distribuciónporcentualdepersonasde18añosymássegúnsuniveldeconfianzaeninstitucionesy/oactoressociales

PresidenciadelaRepública

Defensoríadelpueblo

FuerzasMilitares

RegistraduríaNacionaldelEstado

Civil

77,1% 77,7%76,8%

85,3%86,3%

80,9%

89,7%

Alcaldía Gobernación Gobierno

Nacional

Congreso Funcionarios

públicos

Organos

judiciales

Políticos

Pocaonigunaconfianzaen:

Promediogeneraltodaslasciudadesmedidas

42

confianzainterpersonalenfuncionariospúblicos,nohaymayordiferencia.Ambasmuestrastienen

porcentajessimilaresdeconfianza.

Gráfican.25confianzainterpersonalciudadanía


Percepcióndecorrupción

Comoseapreciaenelgráficon.26,enelpromedioponderadodeciudadesen las cuales seha

aplicadolaEncuestadeCulturaCiudadana,el86%delaciudadaníacreequemásdelamitadde

losfuncionariospúblicossoncorruptos.SedestacanloscasosdeCartagena,dondeelporcentaje

asciendea92%,yQuibdó,dondesereducea83%.

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

80,0%

90,0%

100,0%

Confianzainterpersonal

Vecinos

Amigos

Parientes

Compañeros

deestudioo

detrabajo

43

Gráfican.26.Percepcióndecorrupcióndelosservidorespúblicosporpartedelaciudadanía


Enelgráficon.27semuestra laautopercepcióndecorrupciónciudadana,según losdatosde la

EncuestadeCulturaCiudadana.Enelpromedioponderadodelasciudadesencuestadas,el55%de

la ciudadanía considera que más de la mitad de los ciudadanos son corruptos. El porcentaje

asciendea70%enTumaco,ydesciendea48%enTunja.Engeneral,lapercepcióndecorrupción

entre funcionarios y ciudadanos es muy alta en las ciudades medidas. Esto se puede deber al

imaginarioquehayenelpaísdecorrupcióngeneralizadayademásalacostumbredepensarmal

delotro.

Gráfican.27.Percepcióndecorrupcióndelosservidorespúblicosporpartedelaciudadanía


89,6%

87,4%

85,5%

83,3%

84,9%

88,7% 88,5%

86,1%86,9%

89,1%

91,9%90,7%

89,6%90,2%

86,2%85,5%

¿Ustedcreequemásdelamitaddelosfuncionariospúblicossoncorruptos?Respuestaafirmativa

63,2%

54,3%59,4% 59,0% 57,7%

50,3%53,7%

63,4%57,5%

68,7% 67,1% 64,1% 63,8%70,0%

48,0%55,0%

¿Ustedcreequemásdelamitaddelosciudadanossoncorruptos?Respuestaafirmativa

44

Enestesentido,deacuerdoconelinformeBarcas2011laconfianzainterpersonalylapercepción

decorrupciónestánintimamenteligadas,amayoresnivelesdeconfianzasereducenloscostosde

transacciónfacilitandolaaccióncolectiva;sinembargo,losresultadosseñalanquetansoloel11%

delamuestranacionaldeestamediciónconsideraquesepuedeconfiarenlagente.Laconfianza

encomparaciónconlasmedicionesde1997y2005nohatenidouncrecimientoenelpaís,porel

contrariohacaído.

Deotrolado,entremayoreselniveldecorrupciónmenoreselniveldeconfianzainterpersonal.

LamedicióndeBarcas2011preguntóa losencuestados¿Qué tangeneralizadoscreeustedque

sonlasmordidas,lossobornosylacorrupciónenelpaís?Losresultadosmanifiestanqueenuna

escalade0 a10, siendo0 lapercepcióndeque “casi ningún funcionarioestá involucradoy10,

“casitodoslosfuncionariospúblicosestáninvolucrados”elpromediodepercepcióndecorrupción

esde7,4enel2011.

Enlasiguientetablasepuedenapreciarlosresultadosdeconfianzainterpersonalypercepciónde

corrupciónenColombiayenlasregiones.Lapercepcióndecorrupciónencadaregiónessimilar,

salvo Cali en donde sube a 8,05, en Bogotá es de 7,92. En cuanto a la confianza, el promedio

nacionalesde11,peroenregionescomoCórdoba-Sucre,Atlántico–BolívaryCauca–Huila,la

confianzahaciendea16y17.

Tablan.1CorrupciónyconfianzaColombia-regiones

45

Fuente:LasvicisitudesdelCapitalSocialenColombia1997–2011.FundaciónRestrepoBarco.

Continuandoconelanálisissobrecorrupción, laencuestaLAPOP(LatinAmericanPublicOpinion

Project)delaño2013,señalaqueelporcentajedepersonasquereportaronhabersidovíctimas

de almenos alguna de las formas de corrupción indagadas (sobornos exigidos por funcionarios

públicos,poragentesdelEstadoaniveldelgobiernolocal,policía,militares,escuelaspúblicasetc.)

fuedel13,2%parael año2013,disminuyendoen trespuntosporcentuales con respectoal año

2012.Enlaszonasdeconflicto,elporcentajedeciudadanosquefueronvíctimasesmásbajoque

elporcentajenacional.

El panel derecho muestra que los habitantes de zonas de conflicto están menos expuestos a

situaciones en las que se les pida un soborno. Esto puede deberse desafortunadamente (entre

otrasrazones)porlaausenciadelEstadoenestosterritorios.

Gráfican.28.Victimizaciónporcorrupción

Victimizaciónporcorrupción

Fuente:EstudioCulturapolíticadelademocraciaenColombia2013.Observatoriodela

democracia,UniverdidaddelosAndes,LAPOP,VanderbiltUniversity,CentroNacionalde

Consultoría,USAID.

Teniendoencuentaelmismoestudio,alapregunta:¿lacorrupcióndelosfuncionariospúblicosen

el país está: muy generalizada, algo generalizada, poco generalizada y nada generalizada, los

resultados revelan que en su opinión, la corrupción de los funcionarios públicos en el país está

“muy generalizada”. El panel izquierdo del gráfico indica que, desde el 2009, la percepción de

46

corrupcióndelosciudadanoshacrecidosignificativamentehastasituarseenel57.7%en2013.En

los años anteriores, la percepciónde corrupciónosciló entre el 36%y el 47%. El panel derecho

señalaque lamuestranacional no sediferencia significativamentedel ciudadanoquehabita en

zonasdeconflictoconrespectoasupercecpióndecuáncorruptoscreenquesonlosfuncionarios

públicos.

Gráfican.29.Percepcióndecorrupción

Percepcióndecorrupción

Fuente:EstudioCulturapolíticadelademocraciaenColombia2013.Observatoriodela

democracia,UniverdidaddelosAndes,LAPOP,VanderbiltUniversity,CentroNacionalde

Consultoría,USAID.

Elanálisisde laLAPOPtambiénseñalaque laspersonasdemayorniveleducativoymayoredad

están más inclinadas a pensar que existe una corrupción fuerte en la administración pública

colombianaadiferenciadelaspersonasconmenoreducaciónomásjóvenes.

DeacuerdoconlaencuestaciudadanadelaReddeCiudadesCómoVamos,existeunapercepción

en las ciudades medidas de que el nivel de corrupción ha venido en aumento. Cartagena y

Barranquillasonlasciudadesconelmásaltoporcentajeenestesentido(vergráfica30).

47

Gráfican.30.Percepcióndecorrupción

Fuente:ReddeCiudadesCómoVamos.Encuestadepercepciónciudadana2012-2013.

La red de ciudades cómo vamos también indaga a la ciudadanía sobre cuáles considera son las

entidadesen lasquesepuedeconfiarpara lucharencontrade lacorrupción, losresultadosson

desafortunados,lamayoríadelasciudadesconsideraqueenningunadelasentidadesindagadas

esposibleconfiarparatalfin.EnPereirayMedellínhayunabajoporcentajedeconfianzaenlas

entidadesdelaramajudicial,asímismomanizalesymedellínconsideranenun9%queesposible

confiar para este objetivo en la alcaldía y en las entidades del municipio; pero en términos

generales,hayunapercepciónmuybajadedesconfianzaenquelaposibilidaddelucharcontrala

corrupcióndedesarrolleapartirdealgunadelasmencionadasinstituciones.

23%

28%

20%

39%

18%

19%

32%

23%

12%

23%

12%

22%

26%

20%

Valledupar(2012)

Bucaramanga(2013)

Cali(2013)

Cartagena(2013)

Manizales(2013)

Medellín(2013)

Barranquilla(2013)

Quétantocreequehacambiadoelniveldecorrupciónensuciudad

Hadisminuído

Haaumentado

48

Gráfican.31.Confianzaenlasinstitucionesparalaluchacontralacorrupción


Finalmente,deacuerdoconlaencuestadeculturapolíticadelDane,laciudadaníaconsideraquea

lainstanciaalaquesedebeacudirparadenunciarcasosdecorrupciónenelsectorpúblicoesala

FiscalíaGeneraldelaNación,enunasegundaopción,seencuentranlosórganosdecontrol.

Gráfican.32.Instanciaalaqueacudiríaparadenunciarcasosdecorrupción


0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

50%

lasentidadesdelarama

judicial

ElGobiernoNacional

Lasveeduríasciudadanas

Cualquierciudadanoatravés

deaccionespopulares

Losentesdecontroldel

gobiernonacional:…

LaAlcaldíaylasentidadesdel

municipio

Losentesdecontroldel

municipio:Personería,…

ElConcejo

ElCongresodelaRepública

Nadie/Ninguna

Encuáldeestasinstitucionesoentidadesconfíamásparalucharcontralacorrupción?

Ibagué(2013)

Bucaramanga2013

Cali(2013)

Manizales(2013)

Medellín(2013)

Pereira(2013)

Barranquilla(2013)

37,3%

22,6%16,5% 14,6%

FiscalíaGeneraldela

Nación

ÓrganosdeControl

(Procuraduría,

Contraloría)

InspeccióndePolicía Mediosde

comunicación(radio,

Tv,prensaescrita)

Instanciaalaqueacudiríaparadenunciarcasosdecorrupcióndelsectorpúblico

49

ÍndicedeTransparenciaNacional2008–2009

El índice de Transparencia en entidades públicas que mide la organización Transparencia por

Colombia,esconstruidoconbaseeninformaciónentregadaporlasinstitucionesevaluadasypor

losÓrganosdeControldelEstado.Sefundamentaprincipalmenteentresdirectrices:

• Elprincipiodemáximapublicidaddelosasuntospúblicos.

• LasConvencionesdeLuchacontralaCorrupción.

• LaConstituciónNacionalylosdesarrolloslegislativosqueregulanlagestiónpública.

Con base en esto, el Índice de Transparencia Nacional realiza una evaluación de las entidades

basándose en los siguientes factores: visibilidad, sanción e institucionalidad, y gobierno

organizacional.

ElITNtieneunaestructuraponderadaqueasignavaloresdiferenciadosalasvariablesdeacuerdo

condoselementospuntuales:elprimero,hacereferenciaalaimportanciaqueeltemaevaluado

tiene dentro del fenómenode la corrupción y el segundo, a la disponibilidad de la información

tantodentrodelasentidadesevaluadas,comoenlosórganosderegulaciónycontrol.

Lasumatoriamáximaposibledelospuntajesobtenidosentodaslasvariablesesde100puntos.A

mayor puntaje, mayor es el índice de transparencia y menor el riesgo de corrupción. El ITN

estableceunosnivelesderiesgo,deacuerdoconelpuntajedecadaentidad:16

Tablan.02Nivelesderiesgodecorrupción

RiesgoModerado 74.5-89.4

RiesgoMedio 59.5-74.4

RiesgoAlto 44.5-59.4

RiesgoMuyalto 0-44.4

Fuente:TrnasparenciaporColombia2008–2009.

Deacuerdoconlainformacióndelíndicedetransparenciadelosaños2007–2008y2008–2009,

losnivelesderiesgodelasinstitucionespúblicashanbajadoligeramente,sobretodoenloque

conciernealasentidadesqueparaelperíodo2007–2008tuvieronunnivelderiesgomuyalto.

Latablaacontinuaciónpermiteverlasentidadesqueparael2007,resultaronconlosmásbajos

porcentajesenlamedicióndeTransparenciaporColombia:

16TransparenciaporColombia

http://www.transparenciacolombia.org.co/index.php?option=com_content&view=article&id=88&Itemid=49

7

50

Tablan.03Entidadesconriesgoaltoymuyaltodecorrupción2007-2008

Fuente:TransparenciaporColombia2007–2008.

Deacuerdoconestainformación,lacantidaddeentidadesconnivelesderiesgomuyaltobajaron

parael2008,ysubeelporcentajedeentidadesconriesgomoderadoyriesgobajo.

Gráfican.33.Nivelesderiesgoinstitucionespúblicascomparado


6%

11%

36%

44%

3%1%

9%

26%

56%

8%

Riesgomuy

alto

Riesgoalto Riesgomedio Riesgo

moderado

Riesgobajo

Nivelesderiesgoinstitucionespúblicascomparado

2007- 2008

2008- 2009

51

Peseaestareducción,sepresentanenel2008untotalde48entidadesdelEstadoconunnivelde

riesgomedio,altoymuyalto.LaSuperIntendenciaFinancieraeslaentidadconmayoríndicede

Transparenciaenelpaís,seguidadelBancodelaRepública,elMinisteriodeEducaciónNacional,

La Unidad Administrativa Especial de Información y Análisis Financiero – UIAF y La Auditoria

GeneraldelaRepública.

Deotrolado,lasentidadesconelmásbajoíndicedeTransparenciason:ElSenadodelaRepública

en un primer lugar que cae con relación al año 2007 un poco más de 20 puntos, Codechoco,

Corpomojana que sube cerca de 25 puntos pero aún así permanece entra las más bajas, la

ResgistraduríaquetambiénsubesuporcentajeyColcienciasqueacomparacióndel2007bajaen

suíndicedetransparencia.

ElDAFPenlamedicióndel2007,obtuvounpuntajede76,9yseubicóenelpueston.53enel

ranking.Parael2008,elpuntajesubióa84,6yenelrankingascendióalpueston.33conunriesgo

moderado de corrupción. A continuación la tabla completa correspondiente al ranking 2008 –

2009.

Tablan.04RankingentidadespúblicasTransparenciaporColombia

55


ÍndicedepercepcióndecorrupcióndeTransparenciaPorColombia2011.

Tablan.05índicedepercepcióndecorrupcióninternacional

Fuente:TransparencyInternational.©2011

De acuerdo con el índice de percepción de corrupción de Transparencia Internacional, El país

mantienelacalificaciónde36sobre100(siendo0mayorpercepcióndecorrupcióny100menor

percepcióndecorrupción),loqueloubicaenelpuesto94entre177paísesevaluados.

“Entrelos32paísesdelasAméricas,Colombiaseencuentrapordebajodelpuntajepromediode

la región (45) y está en el puesto 18 de la tabla, muy por debajo de países con calificaciones

aceptables como Canadá (81), Barbados (75) y Uruguay (73), que este año escala posiciones y

superaaChile(71)enelrankingregional”.EnelIPC,TransparencyInternationalevalúalosniveles

56

depercepcióndecorrupciónenelsectorpúblico,basadaenlosresultadosdediferentesestudios

yencuestasrealizadasaejecutivos,expertosyanalistasderiesgo”17

Podemos concluir en este apartado que hay un reto muy grande en el país por mejorar la

percepcióndecorrupciónydedesconfianzarampantequeinvadealasociedad.Enlamedidaen

quenohayaunamejoraenlapercepciónquesetienedelaadminitraciónpública,nohabrápor

partedelaciudadaníaunmayorinterésporlopúbliconiunamayorresposabilidadenlosdeberes

quelescorrespondencomociudadanos,nosreferimosenestepuntoalhechodequelossujetos

exijanrendicióndecuentasasusrepresentantesyesténviculadosaprocesosdecontrolsocial,de

forma tal que se pueda ejercer desde la sociedad civil un mayor seguimiento a los recursos

públicos.

En este mismo sentido se convierte en un circulo vicioso el hecho de que las ciudadanía siga

eligiendoarepresentantescon investigacionessobrecorrupciónodeotrotipo.En lamedidaen

quenoseejerzadepartede losciudadanosunpodersocialquesecontrapongaa lacorrupción

delpaíselpanoramanomejorará,yenlamedidaenquelasinstitucionespúblicasnotomenlos

correctivosparamejorarsugestiónyparacambiarlapercepciónqueal interiordelasentidades

sereproducedeprácticascorruptas,losresultadosseguiránsiendopreocupantes.

Esdevitalimportanciatrabajarenaccionesdeculturadelalegalidadyculturapolíticaalaparde

unpedagogíaparalaPaz.

Satisfacciónconlagestiónpública

Paralograrunpanoramamáscompleto,es importanteconocer lasatisfaccióndelosciudadanos

conrespectoalagestiónpúblicaensusciudades.Lareddeciudadescómovamos,indagapor la

formaenquelasalcaldías inviertensusrecursos,asícomolapercepcióndetransparenciaenlas

actividades que desarrolla el gobierno distrital o municipal y la imagen que se tiene tanto del

AlcaldecomodelosdiferentesConcejos.

Conrelaciónalasatisfacciónenlaformaencómolaalcaldíamanejalosrecursospúblicos,hayun

nivel de insatisfacción alto en ciudades como Ibagué, Valledupar y Bogotá. EnMedellín por el

contrario,lasatisfacciónesconsiderablementealtaconrespectoalasdemásciudades.

17http://www.transparenciacolombia.org.co/index.php?option=com_content&view=article&id=441:indice-

de-percepcion-de-corrupcion-2013&catid=94&Itemid=490

57

Gráfican.34.SatisfacciónconlaformacomolaAlcaldíainviertelosrecursos


La transparencia en las entidades del gobierno es importante para fomentar el buen gobierno,

pese a esto, de acuerdo con la red de ciudades cómo vamos hay una percepción de poca

transparenciaenlasalcaldíasdeIbagué,PereirayCali.Medellíneslaalcaldíaquegozademejor

percepcióndetransparenciaconrespectoalasdemás.

Gráfican.35.Satisfacciónconlatransparenciadelaadministraciónensusactividades

47% 46%49%

40%

29%

41%

23%

11%

41%

26%

18% 17%21%

18%

35%

18%

40%

59%

23%

36%

QuétansatisfechoestáconlaformacomolaAlcaldíainviertelosrecursos?

Insatisfechos

Satisfechos

56%

35%37%

41%

22%

16%

55%

30%

11%

21%

12%

21%

26%

34%

12%

22%

QuétantocreeustedquelaAdministracióndelaciudadhasidotransparenteensusactividades?

Poco

Mucho

58


Asímismo,laimagendelosalcaldesdelasciudadesmedidasporlaReddeCiudadesCómoVamos

permite ver la aceptación que tiene en los ciudadanos sus políticas e implementación de las

mismas.Lasciudadesconimagenmayoritariamentedesfavorabledelalcaldeson:Ibagué,Bogotá,

Bucaramanga, Cali, Pereira yBarranquilla. Los alcaldesque gozandeunabuena imagen son los

gobernantesdeMedellín,Manizales,CartagenayValledupar.Lacalificaciónacercadesugestión

esmayoritariamentebuenaenelcasodelosalcaldesdeCartagenayMedellín,ymalaenelcaso

deIbagué,BucaramangayPereira.

Gráfican.36.Percepcióngestióndelalcalde


EnelcasodelConcejodistritalylosConcejosmunicipales,losnivelesdedesconocimientodeestas

entidadespúblicassonmuypreocupantes,enlamayoríadeciudadesunpocomásdel40%no

sabequeexisteunconcejoenlaciudadenlaquereside.PereirayBogotátienenunosporcentajes

unpocomáselevadosdeconocimiento.

15%

38%

28%

17%

26%

51%45%

51%

18%

34%

58%

27%

44%

52%

39%

21% 21%17%

58%

38%

¿Cómocalificalagestióndelalcalde?

Buena

Mala

59

Gráfican.37.ConocimientodelConcejodelaciudad.


Conrespectoasugestión,delasciudadesmedidasporlaReddeCiudadesCómoVamos,elúnico

ConcejoquetieneunapercepciónmayoritariamentealtadebuenagestióneseldeMedellín,en

losdemás,losporcentajesnopasanel25%.

Gráfican.38.CómocalificalagestióndelConcejodesuciudad.


57%

51%

72%

60%56% 54% 54%

61%

81%

53%

43%49%

28%

40%44% 46% 46%

39%

19%

47%

¿UstedhaescuchadoqueexisteunConcejoenlaciudad?

Sihaescuchado

Nohaescuchado

18%

28%

12% 13%

22%25% 25%

57%

22% 23%

49%

39%

45%

39%41%

51%

26%

12%

40% 40%

CómocalificalagestióndelConcejo?

Buena

Mala

60

Elasuntodedesconocimiento,malaimagenypercepcióndemalagestióndeAlcaldesyConcejales

reitera la desconfianza e imagen de corrupción de la gestión pública, si bien la buena o mala

imagen de los mandatarios se fundamenta también en el manejo político y de medios de

comunicación,esimportantequelosgobiernoslocalestrabajenpormejorarsusprocesosinternos

ysusmecanismosdetransparenciaenlasactividadesymanejodelosrecursos.

Deotrolado,hayunarelacióníntimaentreeldesconocimientodecorporacionespúblicascomoel

Concejoylafaltadeinterésdelosciudadanosenlosasuntospúblicos.Estasituaciónproduceque

no sehaga control social a las funcionesde los representantes elegidospor votopopular y por

endequeenlamayoríadecasosseproduzcanprácticasdecorrupciónyclientelares.

Enlamedidaenquelaciudadaníanoseintereseporlosasuntospúblicosyporhacerseguimiento

alasentidades,elproblemaseguiráagravándose.Asímismo,silasentidadesgubernamentalesno

seinteresanpordaraconoceralaciudadaníasusobjetivos,funcionesyresultadosestaremosen

uncontinuocírculoviciosodedesconocimientoydesconfianzadeambaspartes.

Importanciaasignadaalosasuntospúblicos

Comoseobservaenelgráficon.39,enelpromedioponderadodelasciudadescolombianasenlas

quesehaaplicado laEncuestadeCulturaCiudadanasoloel49%de laciudadaníaconsidera los

asuntos públicos como importantes omuy importantes. Supera sustancialmente al promedio la

ciudaddeNeiva(70%),yesmuyinferioralpromediolaciudaddeSincelejo(19%).Bogotásesitúa

aproximadamenteenelpromedio(48%).

Gráfico39:Importanciaasignadaalosasuntospúblicos


19,4%

47,7%

58,6%62,9%

45,8% 46,1%

38,9%

54,7%51,6%

70,2%

62,7%

54,0%48,2% 47,5% 48,6% 49,1%

ImportanciadelosasuntospúblicosMuyimportantesoimportantes

61

Peseaqueensumayoría,laciudadaníanodaimportanciaalosasuntospúblicos,deacuerdocon

laencuestadeCulturaPolíticadelDANE,el74%afirmaconocerlosespaciosdeparticipación

ciudadana.

Participaciónciudadanaenlosasuntospúblicos

Gráfican.40.Importanciaasignadaalosasuntospúblicos


Como se aprecia en el gráfico 41, los porcentajes de participación en asuntos públicos son

relativamente bajos, los menores niveles de participación se dan en los espacios de gestión o

control de políticas públicas en asuntos públicos (ej.: veedurías ciudadanas, presupuesto

participativo, consejos locales, consultas ciudadanas), es decir, en los espacios de control social

sobrelagestiónpública.Esto,segúnotrasencuestas,sedebe,enprimerlugar,aldesconocimiento

delosespaciosdeparticipación,seguidoporlafaltadeinterésdelaciudadanía(faltadetiempoo

deinterés),asociadoconlaescasaimportanciaasignadaalosasuntospúblicos,yaladesconfianza

ciudadanaenlasinstituciones.

No

26%

Sí

74%

Distribuciónporcentualpersonasde18añosymássegúnsu

consideraciónsiconocenohanescuchadohablardeespaciosde

participaciónciudadana

62

Gráfican.41.Participaciónciudadanaenlosasuntospúblicos


LaencuestadeCulturaPolítica indagósobreelgradodedesacuerdoyacuerdoconreferenciaa

algunas afirmaciones asociadas a la participación en Colombia. El 59,2% afirma estar en

desacuerdo con “la comunidad conoce suficientemente los mecanismos y espacios de

participación”tansoloun10,6%estádeacuerdoconella,loqueindicaquehayunapercepciónen

la ciudadanaía de desconocimiento, argumento que iría en contravía con los resultados de la

gráfican.40

Así mismo, el 41% está en desacuerdo con que “los mecanismos y espacios de participación

beneficianpor igual a todos los ciudadanos” y el 21,7%estádeacuerdo conque “participarno

aportanadaalasolucióndelosproblemasdelacomunidad”.Finalmente,losciudadanostienenla

percepción (55,9%) de que “los ciudadanos participan siempre y cuando tengan un beneficio

particular”.

Estos resultados reiteran laurgenciadeenfocar la labordel cambio cultural apensarmejordel

otro,agenerarconfianzaen las institucionesyen losespaciosdeparticipaciónyapromoversu

conocimientoyapropiación.

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

30,0%

35,0%

Duranteelultimoañohaparticipadoenalgunadelassiguientesactividades:

Actividadesparamejoraroconstruir

obrascomunalesymantener

espaciospúblicos

Participaciónengruposopartidos

políticos

Participaciónenespaciosdegestión

ocontroldepolíticaspúblicasen

asuntospúblicos(ej:veedurías

ciudadanas,presupuesto

participativo,consejos locales,

consultasciudadanas).

Participaciónenorganizaciones

voluntarias

63

Gráfican.42.Afirmacionesasociadasalaparticipaciónciudadana

Fuente:DANE-EncuestadeCulturaPolítica2013.

Rendicióndecuentas

Conrespectoalarendicióndecuentas,el69,3%delosciudadanosquerespondieronalaencuesta

deCulturaPolíticaDelDANE,manifestaronqueasociabaneltérminoderendicióndecuentascon

“el proceso mediante el cual los gobernantes y las entidades entregan información sobre su

gestión y resultados”, si bien la mayoría de ciudadanos asocian el término con el significado

correcto, el 13,3% considera que son eventos donde los gobernantes y las entidades hacen

propagandadesutrabajoyofrecenservicios,dinerosy…”

Deacuerdoconloanterior,esprecisoenfocaraccionesenladivulgacióndequéesunarendición

decuentasyeldeberquetienen losciudadanosdeexigirlaasusrepresentantesyengeneral,a

todaslasentidadesdelsectorpúblico.

14,7%

27,3%

41,7%

41,0%

59,2%

24,3%

32,6%

30,5%

30,0%

24,2%

55,9%

28,8%

21,7%

20,6%

10,6%

5,1%

11,3%

6,1%

8,4%

6,0%

Losciudadanosparticipansiemprey

cuandotenganunbeneficioparticular

Atravésdelosmecanismosyespacios

departicipación,lasminoríasétnicasy

socialeshanlogradoreivindicarsus

derechos

Participarnoaportanadaalasoluciónde

losproblemasdelacomunidad

Losmecanismosylosespaciosde

participaciónbeneficianporigualatodos

losciudadanos

Lacomunidadconocesuficientemente los

mecanismosyespaciosdeparticipación

Distribuciónporcentualdelaspersonasde18añosymássegúnsuconsideraciónsiestándeacuerdooendesacuerdoconalgunasafirmacionesasociadasala

participaciónenColombia

Nosabe/noinforma

Deacuerdo

Nideacuerdoniendesacuerdo

Endesacuerdo

64

Gráfican.43.Afirmacionesasociadasalaparticipaciónciudadana


Conclusionesciudadanía

Deestepanoramageneralpuedenextraerselassiguientesconclusiones:

1. Según la Encuesta de Cultura Ciudadana de Corpovisionarios, los servidores públicos

(funcionarios públicos en la Encuesta) tienen el más bajo nivel de confianza ciudadana

después de los políticos, en el promedio ponderado de las ciudades en las cuales se ha

aplicadolaEncuesta.EstoesnotablepuesestánpordebajodelCongreso,lossindicatosylos

órganosjudiciales.Soloel12%delaciudadaníadedichasciudadesmanifiestatenermuchao

muchísimaconfianzaenlosfuncionariospúblicos.

2. Los niveles de confianza interpersonal de la ciudadanía son mucho mayores que los de

confianzaenlasinstituciones,destacándoselaconfianzaenlosparientes,quebordeael80%

entodaslasciudadesencuestadas.

3. Encuantoalapercepcióndecorrupción,el86%delosciudadanosenelpromedioponderado

delasciudadesalascualesseaplicólaEncuestadeCulturaCiudadanaconsideranquemásde

la mitad de los funcionarios públicos son corruptos. Se destacan los casos de Cartagena,

VillavicencioyTumaco,dondemásdel90%delaciudadaníatieneestapercepción.

4. Porotrolado,el55%delaciudadaníaenelpromedioponderadodelasciudadesalascuales

seaplicólaEncuestadeCulturaCiudadanaconsideraquemásdelamitaddelosciudadanos

soncorruptos.Estacifraseelevaal70%enTumaco.

2,2%

13,3% 15,2%

69,3%

Otraexpresión Soneventosdondelos

gobernantesylasentidades

hacenpropagandadesu

trabajoyofrecenservicios,

dinerosy…

Nosabe/noinforma Eselprocesomedianteel

cuallosgobernantesylas

entidadesentregan

informaciónsobresugestión

yresultados

Expresiónquelaspersonasasocianconeltérminorendicióndecuentas

65

5. Sin embargo, según el Estudio Cultura política de la democracia en Colombia 2013 del

Observatorio de la democracia, Univerdidad de los Andes, LAPOP, Vanderbilt University,

CentroNacionaldeConsultoría,USAID,en2013soloel13,2%delosencuestadosenColombia

afirmóhabersidovíctimadehechosdecorrupción(8%enzonasdeconflicto).Estoilustrauna

incoherenciaentrelaspercepcionesdelaciudadaníaylarealidad,almenosenlaexperiencia

cotidianadeloscolombianos.Esigualmentenotableelhechodequelaideadequeenvarias

ciudades,incluidasMedellín,ManizalesyCali,predominalapercepcióndequelacorrupción

hadisminuido.

6. La ciudadanía tiene poca confianza en las instituciones en cuanto a la lucha contra la

corrupción. En particular, los entes de control, tanto nacionales comomunicipales, reciben

menosdel5%delaconfianzaciudadana.

7. EnlamayoríadelasciudadesestudiadasporlaReddeCiudadesCómoVamosenlaEncuesta

depercepciónciudadana2012-2013predominala insatisfacciónconlagestióndelaalcaldía

encuantoalainversióndelosrecursos.SobresaleaesterespectoelcasodeMedellín,donde

el59%delaciudadaníasehallasatisfecha,encomparaciónconsoloun11%deinsatisfechos.

Esigualmentepredominanteenlasciudadeslaideadequelaadministracióndelaciudadha

sidopocotransparenteensusactividades.

8. EnColombialaimportanciaasignadaalosasuntospúblicos(sumadelosciudadanosquelos

considerancomoimportantesomuyimportantes)seencuentraenunrangomedio(49%).Sin

embargo,resaltanciudadesenlascualesdichaimportanciaesconsiderablementebajacomo

Sincelejo(19%)yBucaramanga(39%).Neiva(70%)eslaciudadenlaquemayorimportancia

se otorga a lo público según los datos de la Encuesta de Cultura Ciudadana de

Corpovisionarios.

9. Existe un marcado contraste entre los elevados niveles de percepción de corrupción y los

bajosnivelesdeparticipaciónciudadanaenlosasuntospúblicos.SegúnlamismaEncuestade

Cultura Ciudadana, conexcepción de la pertenencia a organizaciones voluntarias, la

participaciónentodaslasdemásinstanciassemantienepordebajodel15%delaciudadanía.

Sobresale, por su gravedad, la falta de participación en los espacios de control ciudadano

sobrelagesdtiónpública.

En general, puede señalarse que existe una alta percepción ciudadana de corrupción de los

servidorespúblicosqueminalaconfianzaciudadanaenestosyasuvezincideenlosbajosniveles

departicipación,enlaescasaimportanciaasignadaalosasuntospúblicosyenlaautopercepción

de lospropiosservidorespúblicossobresugestión.Podríaplantearse lahipótesisdeque laalta

percepciónciudadanadecorrupcióndelosservidorespúblicostienerelacióndirectanosoloconla

percepción de corrupción de la propia ciudadanía, sino también (en un fenómeno de

retroalimentación de actitudes, percepciones y comportamientos), con la baja importancia

asignadaa losasuntospúblicosy losbajosnivelesdeparticipaciónciudadana,especialmenteen

losespaciosdecontrolsocialsobrelagestiónpública.

66

Estos factores, sumados a los casos comprobados de corrupción y los escándalos que con

frecuencia destacan losmedios de comunicación, generan conflictos de identidad y sentido de

pertenenciaentrelosservidorespúblicos,locualincidenegativamenteenlaformadepensarde

estossobresugestión.

67

Estadodelarte

Elpresenteestadodelartereúneartículos,documentosyestudiosacercadelcambiocultural

enfocadoalagestiónpúblicaylaéticaylamodernizacióndelaadministraciónpública.

1. Elretodelanuevagestiónpúblicaatravésdeuncambioenfocadoenlaspersonas.–AlejandroParrésGarcia,CuerpoSuperiordeAdministradores.ComunidadAutónomadeCanarias.18

Pese a que la opinión de los ciudadanos sobre los resultados operativos de los servicios que

prestanlasAdministracionesPúblicasmuestranunapercepciónfavorabledelavanceobtenidoen

lasúltimasdécadas, lapercepción socialde la funciónpública,de losempleadospúblicos, sigue

siendobastantedesfavorable.

Estehechoobedeceprobablementeadiversosfactores,pero,fundamentalmente,secreequeal

hechodequelaAdministraciónnohasabidodarunarespuesta“emocional”alaevolucióndelas

exigenciasyexpectativasdelosciudadanosconrespectoalosserviciospúblicos.

Por ello, el reto de laNuevaGestión Pública es sobre todo, el reto quepersiguemaximizar, de

forma equilibrada, las tres “e”: economía, eficacia y eficiencia, así́ como el incremento de la

calidadenlagestiónpública.

Parallevarloadelanteserá́precisoquehayacaladoverdaderamenteenelaparatoadministrativo

lanecesidaddecambiarlaculturaburocráticatradicionalhacialaculturadelaresponsabilidadpor

los resultados, que los ciudadanos aprecien la implementación de técnicas gerenciales

contrastadas y, que el nivel de transparencia de la gestión desarrollada haga desaparecer

cualquieratisbodedudasobrelacredibilidaddelosavancesobtenidos.Elautorpropone:

A. La necesidad de revalorizar el papel de la planificación estratégica y la dirección por

objetivos

B. LarevalorizacióndelcontroldegestiónenlaAdministraciónPública

C. Lafunciónderecursoshumanoscomofuncióndirectivadecarácterestratégico.Lagestión

delcapitalintelectualparaincrementarelvalordelasorganizacionespúblicas

D. Planificaciónderecursoshumanosalineadaconlaplanificaciónestratégica

E. Lanecesidaddeunanuevapolíticaretributivaparalosempleadospúblicos

F. Laimplementacióndelagestiónporcompetenciasenlafunciónpública

Amododeconclusión:unprocesodecambiobasadoenlaspersonasAnalizadaslosefectosperniciososdelaculturaburocráticatradicionalylosnuevosparadigmasa

adoptar,seconcluyealbergandolaesperanzadequeestecambioseproduzcafocalizándoloenlas

personas,enlosempleadospúblicosquesonlosque,endefinitiva,lodebenhacerposible.

Paraponerenmarchaelprocesodemodernizaciónocambio,suspromotores, laspersonasque

18Recuperadode:http://www.lapiedad.org.ar/base/Archivos/pg57-63.pdf

68

ejercenelliderazgoorganizacional,debenhabersidoconscientesdelanecesidaddecambiar,de

quelaculturaimperanteenlaorganizaciónnoeslaidealalobstaculizarlaconsecucióndelosfines

previstosyenconsecuencia,comprometerseconelcambio.Laarticulacióncombinadadelos

paradigmas y enfoques expuestos generarán la ilusión necesaria para sostener la inercia del

cambio que conducirá, con toda seguridad, a realzar la legitimación de la existencia del sector

públicoyalapercepcióndeunagestiónpúblicaútilyaltamenteprofesionalizada.

2. Latransicióndelparadigmaburocráticoaunaculturadegestiónpública*PublicadoenlaRevistadelCLADReformayDemocracia.No.7(Ene.1997).Caracas.MichelCrozier.19

El éxito de una cultura de gestión pública se está convirtiendo en el problema central del

desarrollodelospaísesavanzados.Sedebeconstruirunaculturadegestiónpúblicacuyaprimera

característicabásicahadeserlacapacidaddetodaslaspersonas,entodoslosnivelesoperativos,

para cooperar. Una segunda característica tendrá que ir asociada a la anterior, la capacidad de

comunicarse abiertamente, con libertad y franqueza, a través de todas las barreras de la

especialización.

Elsistemaburocráticotambiénseconstruyósobreelparadigmadelaespecialización.Segúneste

sistema, para resolver problemas es necesario desglosarlos en problemas más pequeños que

puedansertratadosenformatécnicapor lasunidadesespecializadas.Noobstante,estemodelo

decoordinaciónfragmentadarepresentaráunacargasobreelaparatoburocrático.

Portanto,latransiciónesunprocesoprolongadoydoloroso,yaqueloquedebecambiarnosólo

son las técnicas, que pudieran definirse con claridad, sino todo un sistema humano y cultural,

especialmentetodounconjuntodecomplejasrelacionesdepoder.Esmásfácilobtenerlogrosen

lagestiónprivadaporqueallísetieneunapercepciónmuchomásclarade losresultadosyde la

relaciónentrelasaccionesysusconsecuenciasencuantoalosresultados.

Lograr un cambio en el comportamiento de los agentes de rangos inferiores no basta. La clave

paraqueel cambioseaexitosoestáenuna revoluciónquedebeobrarseenel comportamiento

gerencial;parapoderresponderalacomplejidad,lagerenciadebecambiarsumododerazonar.

En lugar de tratar de cumplir pasando a una mayor especialización, debe responder a la

complejidaddesarrollandolasencillezenlasestructurasyenlosprocesos.

Elautorproponeunaestrategiaparaelcambio:

a. Elconocimientoesprioritario

b. Lapreparacióndelasdecisiones

c. Laevaluacióndelosresultados

d. Entrenamientodefuncionariospúblicosparalanuevacultura

19Recuperadode:http://www.jusneuquen.gov.ar/images2/SGHPE/05-

%20Transicion_paradigma_burocratico.pdf

69

Latransiciónaunaculturadegestiónpúblicarequeriráquelaspersonasconsiderentodaclasede

experiencias similares para inducir su compromiso y analizar su propio comportamiento. Se

necesitanciertamentedegeneracionessucesivasdeestetipodeinnovadoresbienentrenadosen

el análisis, el diagnóstico y la orientacióndel cambio a la vezqueenel usodel sentido común,

acompañadodeunaextraordinariafilosofíaparalaacción.

3. Éticaenlaadministraciónpública.Excmo.Sr.D.JesúsGonzálezPérez.20

LapreocupaciónporlaÉticapúblicaeshoygeneral.Entodaslasfacetasdelavidapúblicasehace

necesarialaregeneración,peroadquiereespecialrelieveenlaadministrativadadoqueestaesla

que en su ininterrumpida y general actividad cerca del ciudadano, puede ejercer una mayor

influencia.

LasAdministracionespúblicasnopodrán realizaradecuadamente los finesqueelOrdenamiento

lesasignadeespaldasalosvaloreséticos.SídelaéticaenlaAdministracióndependelabondad

de la acción administrativa, cualquiera que sea su forma demanifestarse y materia sobre que

recaiga,obviamenteenmayormedidaserá́exigiblecuandoelfinperseguidoseaquelamoralidad

impereenlasrelacionessociales.Malpodrá́dirigiryejercerunaacciónencaminadaaladefensa

delamoralidadquiencarecedemoral.Malpodrá́exigirunaconductadigna,quienesejemplode

locontrarioyhastaalardeadeello.

Lamoral,moralidadobuenaconductaofreceensusrelacionesconlaAdministraciónpúblicados

aspectos:

• La ética comoexigencia de todos y cadaunode los servidores públicos, cualquiera que

fueselaactividadadministrativaquerealicen.

• ylaéticacomofindelaacciónadministrativa.

ElautoralabordareltemadelaÉticaenlaAdministraciónpúblicaentrescapítulos:

l.Formulacióndecódigosdeconducta.

2.Sistemadecontrolesinternosyexternos.

3.Reacciónantelasinfraccionesque,peseatodaslasprevenciones,secometan.

4. Gestiónpúblicaycambiocultural.LilianaCaballero.RevistaPolíticaColombiana.Octubre–Diciembrede2009.P.99–111.21

El cambio que la Constitución Política de 1991 le introdujo a la denominación de las personas

vinculadas al Sector Público no es gratuito. Colombia pasó de contar con funcionarios que

simplementecumplenlasfuncionesasignadas,alconceptode“servidorpúblico”,queinvolucrala

vocacióndeservicio,atravésdelacualsecumpliráunodelosfinesesencialesdelEstado:servira

lacomunidad.

20Recuperadode:http://www.racmyp.es/docs/anales/a73/a73-7.pdf

21Recuperadode:http://politicacolombiana.net/pdfs/2edicion/articulo06.pdf

70

Aestanuevavisiónsesumaque laAdministraciónPúblicano“atiendeclientesousuarios”,sino

queestáalserviciodelosciudadanos,yestosóloselograenlamedidaquesefomentelacultura

derespetoycolaboraciónentreciudadanosyservidores.Esel“ponerseenellugardelotro”como

mandamientoyelejerciciocorresponsabledelosderechosciudadanos.

Enestesentidolagestiónpública,comoelconjuntodeaccionesmediantelascualeslasentidades

estatalesbuscanellogrodefines,objetivosymetasenelmarcodelaspolíticasgubernamentales,

debesereficientey,sobretodoeficazparadarrespuestaa lasnecesidadesgenerales,enforma

regularycontinua.

LagestiónpúblicaesademáselmedioconelcualelEstadorealizalosfinesesencialesdeservira

lacomunidad,promoverlaprosperidadgeneral,laequidad,laigualdad,ygarantizarlaefectividad

delosprincipios,derechosydeberesindividuales.(Artículo2odelaConstituciónPolítica).

¿Cómoreformarlagestiónpública?Combinacióndeestrategias:

• Diseñarydesarrollarsistemasdeinformaciónquefacilitenyagilicenla

Gestiónyelcontrolsocial.

• Adoptarmetas e indicadores que permitan un seguimiento cuidadoso de los planes de

desarrollo,elcumplimientodeobjetivosylasatisfacciónypercepcióndelosciudadanos.

• Desarrollar programas que permitan el reconocimiento a los servidores públicos por su

compromiso,sentidodepertenenciaygestiónexitosa.

• Acompañarlagestiónpúblicadelcontrolciudadanoydelavalidaciónexterna:definición

delíneasdebase,promocióndelaorganizaciónsocial.

• Desarrollarprocesosdeautorregulaciónenelgastoyusoderecursospúblicos:fortalecer

elcontrol internode las instituciones,mejorar lagestióncontractual,definirpolíticasde

austeridadyrendicióndecuentas.

• Desarrollar programas de servicio al ciudadano para que la gestión sea más amable y

efectiva reduciendo y mejorando los trámites y las condiciones para la prestación del

servicio.

• Fortalecerlosprocesosdedescentralizaciónmejorandolosmecanismosdemocráticosyla

capacidadtécnicayadministrativadelasentidadesterritoriales.

Losaspectosanterioresyasehanidentificadoynosonrealmentenovedosos.Elverdaderocambio

estáenconvertirlagestiónpúblicaenadmirableyeninstrumentoconstructordeconfianza.

Estoselograrásisegenerauncambioculturalquesereflejeenelrespetodelosciudadanoshacia

las reglas y las instituciones, el compromiso de servidores públicos y ciudadanos, con una

administración eficiente y eficaz, en la consistencia, transparencia, claridad y celeridad en la

interacciónentreelEstadoyelciudadano.Ysobretodo:sielciudadanoescorresponsableyesel

71

ejedelagestiónpública.

5. PolíticaNacionaldeModernizacióndelaGestiónPúblicaal2021.Desarrolloysostenibilidaddelproceso:Gestióndelcambio(cultural).GobiernodelPerú.22

Los esfuerzospormejorar la gestiónpública enel Perú sonnumerosos y de todo tipo, perono

necesariamente responden a una orientación estratégica y se desarrollan de manera aislada y

desarticulada.Portanto,nohabríancambiadosustantivamenteeldesempeñoglobaldelEstado.

La Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros (SGP), como ente

rector del Sistema Administrativo deModernización de la Gestión Pública, está impulsando un

procesodeModernizacióndelaGestiónPúblicaafindepromoverenelPerúunaAdministración

Públicaeficiente,enfocadaenresultadosyquerindacuentasalosciudadanos.

Desarrolloysostenibilidaddelproceso:Gestióndelcambio(cultural)Implementar la gestión por resultados implicará en el Estado peruano una nueva cultura de

gestiónpública,reemplazandolaahoradominantequeconcentrasuatenciónenlaformalidadde

susprocesosdegestión internayenel controlde los insumosyprocedimientosutilizadospara

ello,porunagestiónpúblicaqueprioricelaentregadebienesyserviciospúblicosalosciudadanos

ylosresultadosenlacalidaddevidayoportunidadesdedesarrolloparaéstosquesederivande

esosbienesyserviciospúblicos.

Para teneréxitoenelprocesodetransformaciónque lesvaaexigirconstituirseenunaentidad

moderna,lasinstitucionesdeberánseguirlosprincipiosdelenfoquedegestióndelcambio.Éstees

unprocesoplanificadoquepermitealcanzaryconsolidar,atravésdedistintasetapas,lavisiónde

loquesequierequelaentidadllegueaserasituaciónfuturoapartirdesusituaciónactual.

El cambiodebeserunproceso lideradopordirectivos,conuna filosofíaparticipativa;elplande

cambio debe ser diseñado por equipos de funcionarios, con las técnicas propias del trabajo en

equipo y los grupos de calidad. Las ocho etapas que deben seguir las Instituciones para

transformarseson:

• Analizar la situación de la entidad tanto externa como internamente, y crear un sentido de

importanciaourgenciadelcambio.

• Formar un potente grupo de agentes del cambio: crear un equipo de trabajo para liderar el

cambio, compuesto por personas influyentes en la organización, cuyo poder puede ser

dadoporelcargoqueocupan,suliderazgoosuexperiencia.Esfundamentalquecuente

conpersonasdediferentesáreasydiferentesnivelesdelainstitución.

• Crearunavisiónparaelcambio:proponerunavisióngeneralcompartidaporelgrupolíderdel

cambioy luegoapropiadaporel conjuntode laorganización.Todosdebencomprender,

22Recuperadode:http://www.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2013/05/PNMGP.pdf

72

interiorizarycompartirlavisión.Esimportantedeterminarlosvaloresfundamentalespara

el cambio; elaborar un breve resumen que capture “lo que se ve” como futuro de la

gestiónpúblicaorientadaa resultadosygenerarunaestrategiaparaejecutaresavisión.

Comunicar la visión: tanto la visión como la estrategia de cambio se deben comunicar

frecuentemente y con fuerza, e incluirlas dentro de todo lo que se haga y no solo en

reunionespuntuales.

• Eliminar los obstáculos: durante el proceso es necesario evaluar constantemente las barreras

queexisten. Siempreespertinente identificaraquienes tienenunamayor resistenciaal

cambioyayudarlesaverloquenecesitan.

• Asegurasedetenerlogrosacortoplazo:sedebencontemplarmetasacortoplazoquepermitan

presentarvictoriasquemotivenygenerenconfianzaenqueelprocesodecambioseha

iniciadoycontinuará.Incluiretapasdeéxitoasegurado,quenoimpliquenungrangastoy

dondeseaposiblereconocerelesfuerzodelaspersonasquehanayudadoaalcanzar los

objetivos.

• Construirsobreelcambio:tenerenmenteelobjetivoa largoplazo;despuésdecada logrose

debeanalizar losaciertosy lospuntospormejorar.Deallí sedebencrearnuevasmetas

paraaprovecharelimpulsoobtenidoinvolucrandoamáslíderesdelcambio.

• Anclarelcambioen laculturaorganizacional:sedebegarantizarque losesfuerzosseveanen

todos los aspectos de la gestión, hablar acerca de los avances cada vez que se dé la

oportunidad y resaltar el éxito en los procesos de cambio, tanto interna como

externamente.

6. EstrategiadeGestiónPúblicaAdmirable–AlcaldíadeCaucasiaAntioquia.

Laestrategiatuvocomoobjeto�elevarlaconfianzayelrespetodeloshabitantesdelmunicipiode

Caucasia hacia las instituciones y organismos municipales, así como el compromiso de los

servidorespúblicosydetodaslaspersonas,atravésdeunagestiónpúblicaefectivaenelmanejo

delosrecursosgarantizandolatransparenciaenlosprocesos.

Accionespropuestas:

• Servidor Público Ejemplar. �Elaboración e Implementación de procesos de evaluación

(Cumplimientode indicadores)y reconocimientode los logrosde losservidorespúblicos

enelcumplimientodesudeber.

• Autorregulación:Definición e Implementación de procesos de auto regulación del gasto

públicoyoptimizacióndelosrecursos.�

• Gestión Transparente: Elaboración e Implementación de metodologías y mecanismos

mediante los cuales se pueda informar la gestión de la administración municipal a los

habitantesdelmunicipio.�

• Manualdeprocesosyprocedimientos.

• Modernizacióndelarchivomunicipal.

• PlanesdeAcción.

• PublicaciónySeguimientodeContratos

73

• ElaboracióndepáginawebySeguridadPúblicaparaTodos.

• EscuelayMunicipioSaludable.

• Manualdeindicadores.

• Incentivosalogrosdeportivos,culturales,artísticos,científicosetc.

• FortalecimientodelaParticipaciónCiudadana.

• FortalecimientodelaVeeduríaCiudadana.

7. Unamiradaalosnuevosenfoquesdelagestiónpública.-SergioChicaVélez2011.RevistaAdministración&Desarrollo39(53):57-74.

ElestablecimientodeunnuevoparadigmadelaGestiónPública,implica,desdelaperspectivade

losautorestratadosenel tema,superar losmodelosprocedimentalespaquidérmicosquehacen

énfasisenlaeficienciadelosmediosmásqueensusfinesyresultados,aloscualesselesasignala

responsabilidaddelosproblemasylacrisisdelaAdministraciónPública.

Esta racionalidad administrativa que ha recurrido en diferentes ámbitos gubernamentales y

académicos por más de treinta años y seguimos enunciando como “nueva”, se ha construido

desdeunenfoqueprivadolucrativoqueemergedelaeconomíaendondeseexaltaloprivado,el

individualismo y la rentabilidad, ha sufrido múltiples mutaciones en su proceso de tránsito y

redefinicióndelopúblico.

Del trabajo de Barzelay y Hood (1997) se resalta que la Nueva Gestión Pública como filosofía

administrativa, fundamenta suargumentaciónen la relevanciade los cambios culturalesparael

logrode resultados, respecto a los diferentesproblemasprácticosde laAdministración. Lo cual

implica laredefiniciónde losrolesde losactoresde laAdministraciónPúblicaentérminosdesu

capacidad y grado demovilidad, flexibilidad y de aporte organizacionalmás que de su relación

organizacionaldeestabilidadymembrecía.

EnestedocumentosetratódedescribircómolaNuevaGestiónPúblicaseinscribeenunarealidad

globalquesepuededenominardetransición,dondebajoestetipoderacionalidadadministrativa

orientadaaléxito,sehaconstruidounreferentede“unfuturodeseado”para lagestiónpública

que se circunscribe en los procesos de reforma administrativa del Estado, ante los nuevos

fenómenosinherentesalastransformacionesdelconceptodelopúblico.

Del estudio de la Nueva Gestión Pública, asimilando la propuesta de Barzelay y Hood, el autor

consideraqueseríadeinterésenelmarcodefuturosestudiossobrepolíticaspúblicasyenprode

entenderlastransformacionesdelGobierno,profundizarenlarelaciónentrelasnuevaspolíticas

degestiónpública,afinesalaNGPyelenfoquedelagobernanzaconelfindecomprendermejor

lastransformacionesdelaacciónpública”.23

23Recuperadode:

http://datateca.unad.edu.co/contenidos/102033/102033_en_AVA/Contenidos/Unidad_1/Dfcias_entre_ad

mon_publica_y_privada/Una_mirada_a_los_nuevos_enfoques_de_la_gestion.pdf

74

8. ModelodegestiónéticaparaEntidadesdelEstado.USAID-ProgramaeficienciayrendicióndecuentasenColombia.ISBN958-33-9228-6Bogotá,abrilde2006.-TeodoroPérezPérez

ElModelo deGestión Ética para Entidades del Estado tiene sus orígenes en la Cartilla “Gestión

éticaparaentidadespúblicas”ysurespectivo“Manualdeimplementación”,publicadasporUSAID

en2003,conelapoyodelCentroColombianodeResponsabilidadEmpresarial.

Estemanualconstituyeunnuevomodeloqueasumelaéticapúblicacomodisposicióninternade

los servidores públicos para dar cumplimiento a losmandatos constitucionales y legales, y que

postula una metodología concreta para incorporar de manera efectiva los principios y valores

éticosalaculturaorganizacionaldelasentidades,másalládelanecesariaformulaciónyadopción

formaldecódigosdecomportamiento.

Lagestiónéticacomocambiocultural

La incorporacióndeprácticaséticasa lagestiónde lasentidadespúblicas significa trabajarpara

cambiar actitudes, significados e imaginarios sobre lo público y sobre el ejercicio de la función

pública, así como para disponer y motivar al conjunto de la entidad –es decir a todos sus

servidorespúblicos-haciaelmantenimientodetodaslasactuacionesdentrodelmarcodelaleyy

delaética,yparaquesedeslegitimeyrechacecualquieractuaciónporfueradeestosmarcos.

Sinembargo,estatareanopuedereducirseasimplesaccionesdecapacitaciónmediantecursosy

conferencias, pues las problemáticas tradiciones que el país porta frente a la concepción de lo

públicoydeloquesignificalafunciónpública,exigequeparalaconfiguracióndegestioneséticas

en las entidades públicas, se aborden procesos de cambio de la cultura organizacional de las

mismas,loqueimplicamultiplicidaddeaccionesenvariosfrentesorganizacionales.

Elprocesodecambioculturalenlaentidad

Cualquierprocesodecambiopasaportresmomentos-descongelar,cambiaryvolveracongelar-

duranteloscualeslosagentesdecambiodebengestionarpermanentementelosdiversosfactores

de resistencia al cambio que como reacción natural se suceden dentro de la organización. De

acuerdoconello,seproponequeelprocesodecambioparalaGestiónÉticaseestructureenlos

siguientestérminos:

75

1) Cuestionamientodelascreenciasyvaloresquepredominanactualmenteenlaentidad,desdeelpuntodevistadelaética.Ningúncambioesposiblesilagentesesienteagusto

ysatisfechacon lasituaciónquevive.Por lo tantoes indispensablecuestionarelestado

actualdecosas, locualcomprende:a)Diagnosticarelestadode lasactitudesyprácticas

éticasquesedandentrodelaentidad.b)Identificarlasprincipalescreenciasyvaloresque

guían actualmente las actuaciones de los servidores públicos de la entidad, y c)

Cuestionarseo interrogarse sobre la congruencia entre tales valores y creencias con los

finesydeberesconstitucionalesylegalesdelaadministraciónpública.

2) Visualizacióncolectiva,entérminoséticos,delaentidaddeseadaenelfuturomediato.Se trata de precisar cuáles serían las características, desde el punto de vista de nuevas

creenciasyvalores,quedeberíatenerlaentidadensuconjuntoparaquesusactuaciones

esténalineadasconlosfinessocialesdelEstadoyconladefensadelopúblico.

3) Diseñoparticipativoyaplicacióndeunaestrategiaparala implantacióndelprocesodegestiónética.EslaelaboracióndeunPlandeAcciónparalagestiónéticaqueviabilicelaentidaddeseada,ysucorrespondienteejecución.Aquísehaceindispensablelaexistencia

deunliderazgotransformadorquedesdelasprimerasaccioneslegitimeydécredibilidad

alprocesodecambioconelfindeneutralizary/odebilitarlosfactoresderesistencia.

4) Ajusteyestabilizaciónde logros.Elprocesodebeserpermanentementemonitoreadoy

evaluado con el fin de: a) Retroalimentarlo mediante la aplicación de los ajustes y

correctivosqueseannecesariosparagarantizarsudireccionalidad;b)Consolidarloslogros

y avancesque se vayanobteniendoa travésdeaccionesde refuerzo; y c)Aprenderdel

mismoproceso para fortalecer las experticias y habilidades operativas que potencian la

transformación, y sistematizar los aprendizajes para convertirlos en información que

pueda ser utilizada como conocimiento social por otrosmiembros de la entidad, o por

otrasentidades.

9. CómoreinventarlaadministraciónpúblicadesdelaspersonasSeptiembre26,2010—vgallardo.24

El creciente escepticismo de los ciudadanos sobre la capacidad del Estado para gestionar“lo

público” y satisfacer las necesidades sociales hace que la necesidad de reinvención de la

administraciónpúblicaseamásurgentequenuncaparatodos.Pero,estoesespecialmentecierto

para las principales víctimas de un sistema organizativo desfasado que tiene aprisionados a 2,5

millonesdeempleadospúblicoscadavezmásdesmotivados,conmásabsentistaspresenciales,en

sumayoríaexcelentesprofesionales.

24Recuperadode:http://supervivenciadirectiva.com/2010/09/26/funcionarios-tres-motores-para-tiempos-

de-cambio-valido-para-no-funcionarios/

76

LostresmotoresdelCambio:

1.Gestionareldesempeñoypotenciareltalentoinnovador.Eltalentodenuestrosfuncionarioses la inteligencia de nuestra administración, peromuchos trabajadores públicos no tienen una

visióndequéseesperadesutrabajoydecómoconseguirlo.Nadiesepreocupademasiadopor

desarrollar esta inteligencia, estos aspectos básicos. Deberíamos asegurar carreras horizontales

que premiarán a los que tuvieran mayor talento y aportarán mayor valor, establecer nuevos

sistemasretributivosfijosyvariablesrealmentemotivadoresquefacilitenelcambioconstante.Y

poder gestionar el bajo desempeño de forma real como debería suceder en cualquier otra

organización pública o no pública. La apuesta por el talento es la nueva apuesta común que

debería caracterizar a las miles de organizaciones que componen eso que llamamos

AdministraciónPública.

2. Desarrollar el liderazgo de mandos y directivos. No hablamos de tener mejores gestores,

hablamos de líderes transformadores, de intraempredendores en el sentido de Joseph

Schumpeter:personaconlacapacidaddecambiarsuentorno.Losactualesmandosydirectivosno

hansidoformadosparaello,nifueronseleccionadosparaello,porloquemuchosnotendránlas

competencias necesarias. El talento directivo es el talento más valioso y sin este talento será

imposible gestionar el desempeño de los demás. Se debe ser enormemente exigente con el

directivoyelmandopúblicocómosees concualquierotrodirectivo,debesermás reconocido,

mejorpagadoyformadoymásfácildereemplazar.

3. Crear culturasmás innovadoras: Estono tienenadaque estar enfrentado con la rigurosidadpresupuestariaolaexigenciaenunosdeterminadosestándares,niconlatransparencia,niconel

compromisoaunosvaloresdeserviciopúblico,todolocontrario.

10. Losnuevosparadigmas:ElGerencialismopúblicoyLaGobernanza25

AlprocesodemodernizacióndelaAdministraciónPúblicasólotendráéxitosiseenfocacomoun

procesodecambiocultural,unprocesoqueatiendaprincipalmentealaspersonas,másquealos

instrumentosjurídicosotecnológicosqueledensoporte.Ladireccióndelasorganizaciones,tanto

delsectorpúblicocomodelprivado,escadavezmásdireccióndepersonas–comoveremosmás

adelante-; los responsables del ámbito público tienen que desarrollar un efectivo liderazgo de

personas,sercapacesdemovilizarasuscolaboradoreshacia losresultadosesperados.Paraello,

debenactuarsobrelaculturaexistenteenarasamodificarla.

La“cultura”delaorganizaciónesdefinidaporlosexpertoscomoelconjuntodepremisasbásicas

que operan en el subconsciente de los individuos de una organización y que rigen su formade

actuar,pensar,percibiryafrontarlosproblemas.Cuandosetomaconcienciadequeesaspremisas

básicasquedirigenelcomportamientodelosindividuosdelaorganizaciónnosonadecuadaspara

25Recuperadode:http://nuevagerenciapublica.blogspot.com/p/los-nuevos-paradigmas-el-

gerencialismo.html

77

afrontaradecuadamentelosretosqueplanteaelentornoactual,escuandosurgelanecesidadde

ponerenmarchaunprocesodecambio.

Setrataríadeabandonarunmodelomental,unparadigmageneradoparaoperarenunmomento

dado,paraacogerotroqueseconsideraidóneoparafuncionar,anteloscambiosproducidosenel

entorno.

Estenuevogerencialismopúblicoportanto, intentaqueseproduzcaunatransformación:“De la

culturaburocráticaalaculturadelaresponsabilidad”.

CulturaBurocrática Culturadelaresponsabilidad

-Focalizadaalaobservanciadelprincipiode

legalidad

-Antidiscrecionalidad

-“circulo vicioso burocrático”:

(subordinacióndelosgestoresaloscriterios

de órganos rectores del control del

presupuesto→ despersonalización de los

gestores por la gestión desarrollada→malos

resultados→incrementodeloscontroles).

-Cultura del gasto: gestionar bien se

confundeconaltogradodeejecución.

-Énfasis en el continuismo y la estabilidad

organizativa. Rigidez para adaptarse a los

cambios.Opacidad.

-Legalidad: sí, pero también énfasis en los

principiosdeeconomía,eficacia,eficienciay

demásprincipiosdebuengobierno.

-Autogestión,discrecionalidadyflexibilidad

aloscentrosgestores.

-Evaluación y Rendición de cuentas.

Responsabilidad por la gestión desarrollada.

Evaluación+Aprendizaje+Retroalimentación.

-Concienciadecoste

-Capacidaddeadaptaciónalcambio

-Orientación al ciudadano y demás grupos

deinterés.

El desarrollo de este nuevo gerencialismo público implica, desde nuestro punto de

vista,desarrollar,deformaprincipal,cuatropilaresbásicos:

a)Unnuevoperfildirectivoparaelsectorpúblico.

b)Eldesarrollodeunagestiónpúblicapresididaporlosprincipiosdeungerencialismopúblico,en

el que la filosofía dela Direcciónpor Objetivos y la rendición de cuentas por los resultados

obtenidostenganeladecuadoprotagonismo.

c) Bascular desde un presupuesto tradicional, utilizado como instrumento de control, a un

Presupuesto“pordesempeño”,queenfaticesuutilidadcomoinstrumentoestratégico.

d)Evolucionardesdeuncontrolinternodecarácterprevio,centradoenlalegalidad,auncontrol

orientado a resultados, que atienda al principio de legalidad, pero también, como igualmente

importantes,alosdemásprincipiosdebuengobierno.

78

Estrategiadecambiocultural

Paramejorarlaformadepensardelosservidorespúblicossobresugestiónyelreconocimientociudadanodelamisma

En esta parte del documento se presenta la definición básica, en seis fases, de la

estrategia de cambio cultural orientada amejorar la formade pensar de los servidores

públicossobresugestión,asícomoelreconocimientociudadanodelamisma,enquese

identifiquenlosmecanismosyrelacionesinterinstitucionalesparasuimplementación.

Lasfasesdelaestrategiaestánenpartebasadasenelesquemadiseñadoporelanalistae

investigador británico Andrew Darnton, del Centro de Desarrollo Sostenible de la

Universidad de Westminster, para la Unidad de Investigaciones Sociales del gobierno

británico. Enundocumento titulado “PracticalGuide:Anoverviewofbehaviour change

models and their uses”26, Darnton presenta una serie de “Nueve principios para el

desarrollodeintervencionesbasadasenmodelos”27.Dichosprincipiossonlossiguientes:

1. Identificacióndelasaudienciasyelcomportamientoobjetivo

2. Identificacióndelosmodelosdecomportamientopertinentes

3. Seleccióndelosfactoresdeinfluenciaclaves

4. Identificacióndetécnicaseficacesdeintervención

5. Compromisodelaaudienciaobjetivoparalaintervención

6. Desarrollodeunaintervenciónprototípica

7. Pilotodelaintervenciónymonitorizacióncontinua

8. Evaluacióndelosimpactosyprocesos

9. Retroalimentacióndelosaprendizajesdelaevaluación

Ennuestromodelopreferimosutilizarlanociónde“fases”enlugarde“principios”,conel

findehacermásexplícitalaideadeunarutaparaelcambioculturalestimuladomediante

intervencionesgubernamentales.Lasmencionadasfasessiguenunaprogresiónlógicaque

abarcadosmomentosprincipales:a)Definicióndelaestrategia;b)Puestaenprácticade

laestrategia.

26Darnton,Andrew,PracticalGuide:Anoverviewofbehaviourchangemodelsandtheiruses,Centrefor

SustainableDevelopment,UniversityofWestminster,GovernmentSocialResearchUnit,2008.27Ibídem,pp.23-ss.

79

a)Definicióndelaestrategia

Aesteprimermomentocorrespondenlassiguientesfases:

Fase1.Identificacióndelaspoblacionesobjetivo

Fase2.Identificacióndelosrasgosdelaculturayelcapitalculturalporcambiar

Fase3.Definicióninicialdelaestrategiadecambiocultural

Fase4.Fundamentacióndelapropuestaenunmarcolegal.

b)Puestaenprácticadelaestrategia

Aestesegundomomentocorrespondenlassiguientesfases:

Fase5.Esbozodelostiposdeintervención

Fase6.Arreglosinstitucionalesparalaimplementacióndelaestrategia

Unaestrategiayunproyectodecambiocultural

Es esencial en este punto distinguir entre lo que entendemos por una “estrategia de

cambio cultural” y lo que entendemos por un “proyecto de cambio cultural”. En su

definición usual, el término estrategia se define como un conjunto de acciones o

actividadesparalaobtencióndeundeterminadofin.Enestedocumento,talesaccioneso

actividadessonlasochofasesqueseexaminanendetalleenlassiguientespáginas,ycuyo

fineselcambiocultural.Porproyectodecambioculturalentendemoslaaplicacióndela

estrategiaalcambioestimuladodeunaspectoespecíficoypredeterminadodelaculturao

elcapitalcultural.Esdecir,unproyectodecambioculturalesunaestrategiafocalizada.

Ladiferenciaciónentre“estrategia”y“proyecto”dacuentadelacomplejidaddelobjeto

sobre el cual se quiere intervenir, a saber, la cultura. El cambio de la cultura, como

totalidad,ysegúnsedefinióenelmarcoconceptual,noes,desdeluegoelobjetoqueaquí

noscompete.Nuestraestrategiaserefiereaunosámbitos,aunaspoblacionesyaunos

aspectoslimitadosdelaculturaenColombia,asaber,laformadepensardelosservidores

públicos sobre sugestiónyel reconocimiento ciudadanode lamisma.Aestosámbitos,

poblacionesyaspectosserefiereestaestrategia.

Sin embargo, para que la estrategia funcione, es decir, para que logre los objetivos

propuestos,esnecesarioespecificaraúnmás losámbitos, laspoblacionesy losaspectos

quesebuscacambiar.Esnecesario,ensuma,ponerenmarchaunaestrategiafocalizada

(o“proyecto”)decambiocultural.

80

El hecho más palmario al trabajar con la cultura es la enorme diversidad de las

poblacionesydelosaspectosquelaconstituyen.Porunaparte, lacategoría“servidores

públicos” hace referencia a un conjunto de personas que tienen una diversidad de

relaciones con laborales con el Estado (empleados públicos de carrera, empleados

públicos de libre nombramiento y remoción, empleados de período fijo, empleados

temporales), con una diversidad de características sociodemográficas (edad, sexo, nivel

educativo, nivel socioeconómico), y que viven y trabajan en una diversidad de

localizacionesterritoriales(porejemplo,capitalesdedepartamento,cabezasdeprovincia,

otros municipios, ciudades con más de 100.000 habitantes, ciudades con menos de

100.000habitantes,etc.).Porotraparte,comoseverámásadelante,la“formadepensar

delosservidorespúblicossobresugestión”comprendeunconjuntodefactoresculturales

y de capital cultural (costumbres, creencias, suposiciones, tradiciones, actitudes,

percepciones, normas sociales, conocimientos, comportamientos), que se refieren a un

conjuntodeaspectosdelaculturayelcapitalcultural(culturadelalegalidad,eficienciay

eficacia en la gestión, capacidad de concertar, cumplir y reparar acuerdos, confianza,

identidadysentidodepertenencia).

Unproyectodecambioculturalcomprendedosfasesadicionalesalasquesemencionan

enestedocumento:

Fase7.Desarrollodeuna intervenciónespecífica.Enesta fasesedeterminanenprimer

lugar,ciertosaspectosespecíficosdelaculturayelcapitalculturalcuyocambiosebusca.

Asíporejemplo,unproyectodecambioculturalparaservidorespúblicospuedereferirse

específicamente al aspecto “identidad y sentido de pertenencia”, en cuyo caso las

acciones se focalizarán en lo que hemos denominado “principios asociados con los

servidorespúblicos”paraesteaspectoespecífico:Fortalezadel lazodepertenenciaasu

entidad/a la función pública; Orgullo de pertenecer a su entidad/a la función pública;

Conocimientoy valoracióndelpatrimonio común;Valoraciónde lopúblico. En segundo

lugar, se definen los subgrupos en los cuales se desea intervenir, de acuerdo con las

categoríasqueseesbozanmásadelante:categoríalaboral,localizaciónterritorial,tiempo

deservicio,rangosdeedad.Paraefectosdelasintervencionesespecíficas,seránecesario

contarconuncuerpodeconocimientosuficientementeamplioyprofundosobreelcual

basarloscriteriosdelafocalización.

Fase8.Pilotaje,evaluaciónyretroalimentación.Unavezfocalizadaslasintervenciones,se

seleccionaungrupodeterminadoparalarealizacióndeunapruebapiloto(enesencia,se

tratadeunnivelmásrefinadodefocalizaciónpoblacional),seponeenejecuciónlaprueba

pilotoyseevalúaenconcordanciaconlainformaciónpreviasobrelacualestábasadala

focalizaciónpoblacional.Enunprocesocíclico,laevaluacióndeberetroalimentartantola

estrategiafocalizadacomolaestrategiageneral(nofocalizada).

81

Enestedocumentodesarrollaremoslasfasescorrespondientesalaestrategiageneral(no

focalizada),esdecir,lasfases1a6.

FASE1.IDENTIFICACIÓNDELASPOBLACIONESOBJETIVO

La estrategia de cambio cultural propuesta se dirige a dos poblaciones distintas:

servidorespúblicosyciudadaníaengeneral,sibienserefiereaaspectosespecíficosdela

cultura y el capital cultural en cada una de estas dos poblaciones. En el caso de los

servidores públicos se trata de su forma de pensar sobre su gestión, y en el de la

ciudadaníaengeneraldesureconocimientodelagestióndelosservidorespúblicos.

a. Servidorespúblicos

Para la definición del concepto de servidor público adoptamos, en primer término, lo

consagrado en el Artículo 123 de la Constitución Política de Colombia: “Son servidores

públicos losmiembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del

Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios”. El mismo

artículoagregaotroelementoimportanteenladefinición:“Losservidorespúblicosestán

alserviciodelEstadoydelacomunidad”.

LaLey909de2004precisaaúnmásladefiniciónconstitucionalalvincularelconceptode

servidor público con el de función pública: “Quienes prestan servicios personales

remunerados,convinculaciónlegalyreglamentaria,enlosorganismosyentidadesdela

administraciónpública, conforman la funciónpública…Deacuerdocon loprevistoen la

Constitución Política y la ley, hacen parte de la función pública los siguientes empleos

públicos:

a)Empleospúblicosdecarrera;

b)Empleospúblicosdelibrenombramientoyremoción;

c)Empleosdeperíodofijo;

d)Empleostemporales”28.

La estrategia está dirigida al conjunto de los servidores públicos, y en principio no

establecesegmentacionesenestapoblación,basadasyaseaenlasanteriorescategoríaso

enotras,entrelasqueseincluyenelaspectoterritorial,laedadoeltiempodeservicio.Se

partedelaideadequeexisteuna“formadepensar”delosservidorespúblicossobresu

gestión,peronohaydudadequedicha“formadepensar”puedevariarsisetratadeun

28Ley909de2004,Porlacualseexpidennormasqueregulanelempleopúblico,lacarreraadministrativa,

gerenciapúblicaysedictanotrasdisposiciones,Artículo1°.

82

servidorpúblicodecarreraotemporal,establecidoenPuertoWilchesoenBogotá,mayor

de50añosojovende20,conseismesesoconmásde16añosdeservicio.Dehecho,el

capitalculturalpuedesermuydiferenteencadacasoenparticular.

Elsiguientegráfico, incluidoeneldiagnóstico inicialqueformapartedeestaestrategia,

ilustralasdiferenciasenmención:

Niveldeacuerdorespectoalapertenenciaycompromisoconlaentidad


Ladiversidaddelapoblaciónobjetivoesunhechodadoeinsoslayablequedebeafrontar

toda estrategia de cambio cultural. No solo se trata de diversidad en las variables

sociodemográficas o de categoría laboral, como en este caso, sino en los niveles de

percepción,lasactitudes,loscomportamientosytodoslosdemáselementosdelacultura

yelcapitalcultural.Enelgráficoanterior,pareceobvioquelossubgrupospoblacionales

conactitudesypercepcionespositivasentornoalsentidodepertenencia(porejemplo,

dondelosporcentajessonsuperioresal95%)norequierenintervencionesparapromover

el cambio cultural en estos aspectos. Una estrategia de cambio cultural no focalizada

aspiraría, en este caso, a lograr la sostenibilidad del sentido de pertenencia y el

compromisoenlossubgruposenqueestossonaltos,yamejorarlosenaquelloslugaresy

83

entidades donde son más bajos, buscando elevar los promedios generales (columna

“Todaslasentidades”enestegráfico).

Estoúltimosolopuedelograrsemedianteintervencionesfocalizadasenlossubgruposcon

menoresnivelesdesentidopertenenciaycompromiso.Asíporejemplo,elpromediomás

bajo corresponde a la opinión de que “mi institución es el mejor lugar para trabajar”

(91%), principalmente debido a los porcentajes obtenidos en laGobernación deBolívar

(81%) y el Ministerio de Educación (84%). Claramente, debe haber intervenciones

focalizadas en esas instituciones, particularmente el Ministerio de Educación, que

presentatambiénlosporcentajesmásbajosconrespectoaotrasopiniones.

Unalimitaciónaesterespectoes,desdeluego,lafaltadeencuestasqueinformensobre

los rasgos culturales de la mayoría de los subgrupos. Sencillamente, no contamos con

suficiente conocimiento como para descomponer a la población objetivo (servidores

públicos) en un conjunto coherente de subgrupos en los cuales focalizar las

intervenciones. Esto solo lo podemos hacer de manera parcial mientras no aumenten

sustancialmentenuestrasbasesdeinformación.

Demanera tentativa, y sujetos a cambios a partir de las pruebas piloto, sugerimos los

siguientessubgruposdeservidorespúblicosparalasintervencionesfocalizadas:

Subgruposdeservidorespúblicosparalasintervencionesfocalizadas

Categoríalaboral Localizaciónterritorial Tiempodeservicio RangosdeedadEmpleadosdecarrera Capitalesde

departamento

Menosde1año Menoresde25

años

Todoslosdemás

empleadosdeplanta

Otrasciudadesconmás

de100.000habitantes

De1a10años Entre25y40años

Empleadostemporales

nopertenecientesala

planta

Otrasciudadescon

menosde100.000

habitantes

Másde10 Mayoresde40

años

Siempreesposible,valelapenaanotar,hacercombinacionesentrelascuatrocategorías

seleccionadas, dependiendo siempre de los estudios previos a las pruebas piloto. Un

grupodeprueba,porejemplo,puedeestarcompuestopor“todoslosdemásempleados

deplantaenotrasciudadesconmásde100.000habitantes,con1a10añosdeservicioy

entre25y40añosdeedad.

Otroaspectoimportanteenlaidentificacióndelosservidorespúblicossobreloscualesse

realizaránlasintervencioneseseldelosactoresquepuedenejerceralgunainfluenciaen

laformacióndelcapitalculturaldelosservidorespúblicosenlosdiferentesprocesosdela

dinámicadelaculturayelcapitalcultural.Asíporejemplo,enelprocesodesubjetivación

84

delaculturaesnecesariotenerencuentaprincipalmentealosactoresqueintervienenen

la socialización primaria y la socialización secundaria, principalmente la familia y los

maestros.Enlosprocesosdeobjetivaciónysocializacióndelcapitalculturalsubjetivoyen

los de transferencia, acumulación social, institucionalización, legitimación y distribución

socialde lacultura, losactoresmás influyentespodríanserprincipalmente los jefes, los

formadoresdeopiniónyloslíderesdeorganizacionessociales.

En seguida presentamos una tabla en la cual se identifican tentativamente los

mencionadosactores.

Actoresconinfluenciaenlaformacióndelcapitalculturaldelosservidorespúblicos

Subjetivacióndelacultura

(socializaciónprimariaysecundaria)

Objetivaciónysocializacióndelcapitalcultural


Acumulación,institucionalizaciónylegitimacióndela

cultura

Familia Familia Familia Formadoresde

opinión

Maestros Amigos Maestros Líderesde

organizaciones

sociales,económicaso

políticas

Miembrosdegrupos

deinterés

Miembrosdegrupos

deinterés

Miembrosdegrupos

deinterés

Maestros

Maestros Familia

Jefesodirectores Jefesodirectores

A primera vista se hace patente la presencia de la familia y losmaestros en todos los

procesosde ladinámicade la culturayel capital cultural. Son,pues,actores clavepara

una estrategia de cambio cultural. Sin embargo, son también muy importantes otros

actoresprincipalesenlaacumulación,lainstitucionalizaciónylalegitimacióndelacultura,

en particular los formadores de opinión y los líderes de organizaciones sociales,

económicasopolíticas.

b. Ciudadanía

Laciudadanía,desdeelpuntodevistapoblacional,esunconceptoindefinido.Entérminos

políticosserefierealosmayoresde18añosconderechospolíticosysocialesenunpaís,y

entérminosdemográficossuelealudiralatotalidaddehabitantesdeunanaciónolugar.

Aquí adoptamos el enfoque demográfico, ajustado a las variables sociodemográficas

usualmente utilizadas en las encuestas, con el fin de sectorizar a la población para las

85

intervenciones focalizadas. Específicamente, emplearemos las categorías de la Encuesta

deCulturaCiudadanaaplicadaporCorpovisionariosenColombia,por seresta la fuente

másregularmenteutilizadaparaobtenernuestrosdatossobreculturaycapitalculturalen

Colombia. El estrato socioeconómico corresponde al establecido en las facturas de

serviciospúblicos.Agregamoslacolumnacorrespondientealalocalizaciónterritorial.

Ciudadanía:variablessociodemográficas(EncuestadeCulturaCiudadana–Corpovisionarios)

Sexo Edad(años) Niveleducativo Estratosocioeconómico

Localizaciónterritorial

Hombres 14a19 Ninguno Bajo Capitalesde

departamento

Mujeres 20a34 Primaria Medio Otrasciudadescon

másde100.000

habitantes

35a49 Secundaria Alto Otrasciudadescon

menosde100.000

habitantes

50a64 Técnico/tecnólogo

Másde64 Universitario

Posgrado

Estascategoríasconstituyenlabaseprimariaparalasectorizacióndelaciudadaníacomo

población objetivo en nuestra propuesta de estrategia de cambio cultural. También en

estecaso,comoeneldelosservidorespúblicos,losrasgosculturalesydecapitalcultural

puedenvariarentreunoyotrosegmentode lapoblación.Asímismo, las intervenciones

focalizadas pueden combinar las cinco categorías seleccionadas, dependiendo de los

estudiospreviosa laspruebaspiloto.Asíporejemplo,ungrupodepruebapuedeestar

constituidoporhombres ymujeresde20a34años, conunnivel educativomínimode

educación secundaria completa, de cualquiera de los tres estratos socioeconómicos,

residentesenlascapitalesdedepartamento.

También en el caso de la ciudadanía es importante considerar los actores que pueden

ejerceralgunainfluenciaenlaformacióndelcapitalculturaldelaspersonas,deacuerdo

connuestroesquemadelorigenyladinámicadelaculturayelcapitalcultural.

Actoresconinfluenciaenlaformacióndelcapitalculturaldelaspersonas(ciudadanía)Subjetivacióndela

cultura(socializaciónprimariay

Objetivaciónysocializacióndelcapitalcultural


Acumulación,institucionalizaciónylegitimacióndela

cultura

86

secundaria)Familia Familia Familia Formadoresde

opinión/mediosde

comunicación

Maestros Amigos Maestros Líderesde

organizaciones

sociales,económicaso

políticas

Miembrosdegrupos

deinterés

Miembrosdegrupos

deinterés

Miembrosdegrupos

deinterés

Maestros

Maestros Mediosde

comunicación

Familia

FASE2. IDENTIFICACIÓNDELOSRASGOSDELACULTURAYELCAPITALCULTURALPORCAMBIAR

Enelmarcoconceptual se señalaron los factoresde la culturayel capital cultural a los

cualesdebedirigirsetodaestrategiadecambiocultural.Estosson:

9. Costumbres(hábitosenelcasodelcapitalcultural)

10. Creencias11. Suposiciones12. Tradiciones13. Actitudes14. Percepciones15. Normassociales

16. Conocimientos

17. Comportamientos

Laestrategiadecambioculturalquesenospropusodesarrollarbuscamejorarlaformade

pensardelosservidorespúblicossobresugestión,asícomoelreconocimientociudadano

delamisma.Por“formadepensar”podría,enunaprimeraaproximación,entenderseun

conjuntodeideasopensamientossobrealgo.Eltérmino“reconocimiento”,referidoala

ciudadanía,puedeentenderse,siguiendoalDiccionariodelaLenguaEspañoladelaReal

Academia, como “acción y efecto de reconocer o reconocerse”. En nuestro caso,

evidentementeloquesequieredaraentenderesunadelasúltimasacepcionesdelverbo

reconocer:“Dichodeunapersona:Tenerseasímismaporloqueesenrealidadencuanto

asumérito,talento,fuerzas,recursos,etc.”.Esdecir,el“reconocimientociudadano”sería

tambiénunaformadepensar,enestecasopositivasobrelosservidorespúblicos.Enlos

términosdenuestrasdefinicionesdeculturaycapitalcultural,elénfasis,pues,recaeríaen

losfactoresquepodríamos llamar“psicológicos”de lacultura,asaber, lascreencias, las

87

suposiciones, lasactitudes, laspercepciones, lasnormassocialesy losconocimientos.En

una primera aproximación, pues, no se trataría de una estrategia para el cambio de

comportamientosni,porlotanto,dehábitos,costumbresotradiciones.

Sin embargo, tanto desde el punto de vista teórico como en la práctica, los

comportamientos son componentes esenciales de los procesos de formación y de la

dinámica de la cultura y el capital cultural. Como señalan Knott,Muers y Aldridge, “el

capitalcultural”(serefierenespecíficamentealasactitudes,losvalores,lasaspiracionesy

el sentido de autoeficacia) “se desarrolla por nuestra interacción con el ambiente

inmediatoen tornoanosotros (nuestrospadres,paresymodelosdeconducta,vecinos,

escuelaysitiodetrabajo)y lasampliasinfluenciasdelasociedadengeneralqueactúan

sobrenosotros (como laeconomía, la tecnología, losmediosyeldesarrollodenuestras

ideasymotivaciones)”29.

En los términos de nuestro modelo, “nuestra interacción con el ambiente inmediato”

corresponde, inicialmente, al proceso de objetivación del capital cultural subjetivo, es

decir,elmomentoenqueel individuoseexpresa,yaseamediantesignosysímbolos(el

lenguaje en general),mediante comportamientos omediante la producción de objetos

expresivos,porejemploobrasmanuales(incluidaslasobrasdearte),escritos,etc.Estees

elmomentoenqueel capital culturaldel individuocomienzaaconvertirseenculturay

consiste,fundamentalmente,encomportamientos.

Porlotanto,ciertoscomportamientossonparteintegraldenuestraestrategiadecambio

cultural orientada a mejorar la forma de pensar de los servidores públicos sobre su

gestión,asícomoelreconocimientociudadanodelamisma.

En cuanto a los aspectos de la cultura y el capital cultural cuyo cambio se propone

estimularmedianteestaestrategia,enelmarcoconceptualseseñalaronparalaestrategia

ensuconjuntolossiguientes:


14. Identidadysentidodepertenenciadelosservidorespúblicos15. Percepcióndecorrupciónporpartedelaciudadanía16. Confianzaciudadanaenlasinstituciones17. Conocimiento e importancia asignada a los asuntos públicos por parte de la

ciudadanía

18. Participaciónciudadanaenlosasuntospúblicos,especialmenteenlasinstanciasde


29Knott,David,Muers,Stephen,Aldridge,Stephen,AchievingCultureChange:APolicyFramework”.A

discussionpaperbytheStrategyUnit,London,January2008,p.6.

88

Noscorrespondeahoraidentificarconmayorprecisiónlosaspectosporcambiarencada

una de las dos poblaciones objetivo, servidores públicos y ciudadanía, en concordancia

conelobjetodelaestrategiapropuesta.

a. Aspectosporcambiarentrelosservidorespúblicos

En términosmás específicos, por “forma de pensar de los servidores públicos sobre su

gestión” podrían entenderse varias cosas: por un lado, el “deber ser” de la gestión, es

decir,loqueseesperaqueestasea;porotro,el“ser”delagestión,loqueenrealidades,

segúnlapercepcióndelosservidorespúblicos.Enalgúnpuntoentreeldeberseryelser

estaríaladisposicióndecadaservidorpúblicoaactuardedeterminadasmaneras,esdecir,

susactitudes,basadasensusconocimientos,susprincipiosysuexperiencia.El“deberser”

estaría relacionadoconprincipioséticoso legales,yel “ser”con lanormasocial, con lo

usualmenteaceptado.

Las creencias, las suposiciones, las actitudes, laspercepciones, lasnormas sociales y los

conocimientos de los servidores públicos en torno a su gestión, es decir, su “forma de

pensar”,estánasociadosconunamultiplicidaddeprincipiosquesedetallanenlacolumna

derecha de la siguiente tabla. Son esencialmente principios de acción que definen la

gestióndelservidorpúblico.

El Artículo 209 de la Constitución Política de Colombia señala que “La función

administrativaestáalserviciodelos interesesgeneralesysedesarrollaconfundamento

en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y

publicidad”. Además de estos principios constitucionales, existen otros usualmente

asociadosconelservidorpúblicoquehemosdistribuidoencincograndesaspectosconel

fin de facilitar la focalización de las intervenciones de la estrategia. Dichos aspectos,

especificadosenlacolumnacentraldelatabla,sonlossiguientes:

• Culturadelalegalidad

• Eficienciayeficaciaenlagestión

• Acuerdos

• Confianza

• Identidadysentidodepertenencia

Talesaspectos,ylosprincipiosenloscualessedesglosan,constituyenel“deberser”dela

gestióndel servidorpúblico. El “ser”está conformadopor loshábitos, las creencias, las

suposiciones,lasactitudes,laspercepciones,lasnormassociales,losconocimientosylos

comportamientos(losfactores,señaladosenlacolumnaizquierda)relacionadosconestos

principiosyaspectos.

89

En el “ser” de la gestión del servidor público se encuentran todos los factores

mencionados, tantopositivos comonegativos. Estos últimos incluyen todos los factores

disfuncionalesocontrariosal interésgeneraloa losprincipiosdetalladosen lacolumna

derecha. Entre ellos se encuentran la corrupción, el atajo tramposo, las justificaciones

para infringir la ley, la ineficiencia, la ineficacia, la desconfianza, la incapacidad de

concertar, cumplir y reparar acuerdos, la falta de valoración de lo público, la falta de

sentidodepertenencia.

Cuando se habla de “mejorar la forma de pensar de los servidores públicos sobre su

gestión”, se alude a la cualidad de los factores culturales y de capital cultural. A la

conversión de estos en positivos, cuando son negativos, o a su consolidación y

normalización cuando son positivos; es decir, a la conversión de un comportamiento

individual positivo en hábito y este en norma social y, siguiendo nuestro modelo

conceptual,a lasedimentación, institucionalizacióny legitimaciónde losdemás factores

culturalesydecapitalculturalcuandotienensignopositivo.

Factores,aspectosyprincipiosporcambiarentrelosservidorespúblicosparamejorarsuformadepensarsobresugestión

Factores Aspectos Principiosasociadosconlosservidorespúblicos

• Costumbres

• Creencias

• Suposiciones

• Tradiciones

• Actitudes

• Percepciones

• Normassociales

• Conocimientos

• Comportamientos

• Culturadelalegalidad • Transparencia• Integridad• Igualdad,mérito,moralidad

(principiosconstitucionales

delafunción

administrativa)

• Obedienciadelaley• Eficienciayeficaciaenla

gestión

• Eficacia,economía,

imparcialidad,celeridad,

publicidad(principios

constitucionalesdela

funciónadministrativa)

• Acuerdos • Capacidad,actitudesycomportamientos

relacionadosconla

concertación,el

cumplimientoyla

reparacióndeacuerdos

90

• Confianza • Confianzaenlasinstituciones

• Confianzainterpersonal• Confianzaensímismo

• Identidadysentidode

pertenencia

• Fortalezadellazodepertenenciaasuentidad/a

lafunciónpública

• Orgullodepertenecerasuentidad/alafunción

pública.

• Conocimientoyvaloración

delpatrimoniocomún

• Valoracióndelopúblico Otrosprincipiosasociadoscon

losservidorespúblicos• Aprecioporeltrabajobien

hecho

• Perseverancia• Sentidopráctico• Sentidoderesponsabilidad• Cooperaciónparaellogro

definescomunes

• Capacidadcrítica• Autodisciplina• Aprecioporelmérito

• Puntualidad• Cortesía• Limpieza

• Orden• Logro• Actitudpositivahaciala

innovación

• Cuidadodelmedio

ambiente

• Experimentación

• Relaciónentremediosy

fines

• Sentidodelahorro• Reconocimientoyaprecio

porladiversidad

• Solidaridad

91

b. Aspectosporcambiarenlaciudadanía

El “reconocimiento ciudadano” de la gestión del servidor público se entiende en esta

propuestadeestrategiadecambiocultural,siguiendoelesbozodedefinicióndeltérmino

“reconocimiento” presentado antes, como la aceptación ciudadana de “lo que es en

realidad” la gestión de los servidores públicos “en cuanto a sumérito, talento, fuerzas,

recursos,etc.”.

En términos de nuestro modelo, la estrategia busca lograr que las percepciones, las

creencias, las suposiciones, las actitudes, las normas sociales, los conocimientos y los

comportamientos ciudadanos (convertidos en hábitos o en costumbres cuando se

compartensocialmente),sebasenen“loqueesenrealidad”lagestióndelosservidores

públicos, es decir, “el ser” de esta, admitiéndose lo positivo que tiene en su verdadera

dimensión.

Separtedelaideadequeexisteunafuertedisonanciaentrelapercepciónciudadanayla

realidaden tornoa la gestiónde los servidorespúblicos. Lapercepción, lasactitudes,e

incluso los comportamientos ciudadanos negativos hacia la gestión de los servidores

públicos tienenenColombiaantecedentesprofundamentearraigadosen lacultura,que

semanifiestan inclusoen la literatura30.Hoydichapercepciónnegativa seconstata,por

ejemplo, en lapercepción ciudadanade corrupciónde los servidorespúblicos. Según la

EncuestadeCulturaCiudadanadeCorpovisionarios,alapregunta“¿Ustedcreequemás

de la mitad de los funcionarios públicos son corruptos?” el 87% de los bogotanos

respondióafirmativamente(92%deloscartagenerosrespondierondelamismamanera).

30Véase,porejemplo,elrelatodecostumbresdelescritordecimonónicoJoséMaríaSamper“Eltriunvirato

parroquial”,enelcualtrazauncuadropatéticodelospoderesdealdeaasociándolosalosservidores

públicos:elcurapárrocorepresentaalPoderLegislativo,elgamonaldelPoderEjecutivoyeltinterilloal

PoderJudicial.Otraobrademuchasqueserefiereentérminosnegativosalagestióndelosservidores

públicoseselcuanto“Elcoronelnotienequiénleescriba”,deGabrielGarcíaMárquez,enelcualun

veteranodelaGuerradelosMilDíasacudecadaviernesalaoficinadecorreosdeunpueblodelacosta

Caribecolombiana,conlaesperanzaderecibirnoticiasdelgobiernosobresupensióndeveterano,noticias

quenuncallegan.

92


La actitud negativa de los colombianos hacia la gestión de los servidores públicos se

compruebatambiénenlosnivelesdeconfianzaenlasinstituciones.SegúnlaEncuestade

Cultura Ciudadana de Corpovisionarios, entre todas las instituciones los funcionarios

públicostienenelmenorniveldeconfianzaciudadanadespuésdelospolíticos.


89,6%

87,4%

85,5%

83,3%

84,9%

88,7% 88,5%

86,1%86,9%

89,1%

91,9%90,7%

89,6% 90,2%

86,2%85,5%

¿Ustedcreequemásdelamitaddelosfuncionariospúblicossoncorruptos?Respuestaafirmativa

58,8%

57,2%

50,7%

36,7%

36,0%34,5%

30,9%30,2%

27,9% 27,6%24,8%

24,1%

18,9% 18,9%17,8% 17,6% 17,0%

13,2% 12,4%

7,9%

ConfianzaciudadanaenlasinstitucionesPromedioponderado

2008- 2014

93

Así mismo, como muestra el siguiente cuadro, la inmensa mayoría de las noticias de

prensa sobre los servidores públicos publicadas EN 2014 en tres de losmedios escritos

más influyentes de Colombia (revista Semana y diarios El Tiempo y El Espectador) serefierenacasosdecorrupción,denunciasencontradefuncionariosporactosencontra

de la libertad de expresión, vinculación de servidores públicos con bandas criminales y

participaciónenpolíticadefuncionariospúblicos

Revisióndenoticiasdeprensasobreservidorespúblicos01deEneroa04dediciembrede2014

SEMANA ElTiempo ElEspectador

Noticiassobrecorrupción

relacionadasconservidores

públicos17 22 15

Denunciasdelibertadde

expresiónencontrade

funcionariospúblicos2 0 0

Vinculacióndeservidores

públicosconbandas

criminales2 3 0

Reglamentaciónen

participaciónpolíticade

partedefuncionarios

públicos2 1 1

Temasrelacionadoscon

sindicatosdefuncionarios

(parojudicial)

3 3 5

Servidorespúblicos

asesinados 1 1 0

94

Cargosafuncionariospor

chuzadas. 1 0 0

Fuente:MaureenGuerrero,2014

Es indudable que la desmesurada percepción ciudadana de corrupción entre los

servidores públicos tiene algún fundamento en la realidad. Sin embargo, la disonancia

entre la percepción y la realidad se constata en el hecho de que, según un dato no

confirmadodelaProcuraduríaGeneraldelaNación,deloscercade1.200.000servidores

públicos que trabajan en Colombiamenos del 5% se encuentran inmersos en procesos

judicialesporcorrupción.

Laformulacióndeestaestrategiadecambioculturalsebasaenelplanteamientodeque,

si bien las percepciones, la actitudes y los comportamientos ciudadanos en torno a la

gestióndelosservidorespúblicostienealgúnarraigoenloselementosnegativosdel“ser”

de dicha gestión, también se fundamentan en tradiciones, creencias, suposiciones,

normas sociales y conocimientos que privilegian dichos elementos negativos sobre los

positivos,incluidoselmérito,eltalento,lasfuerzas,losrecursos,etc.Estosfactoresdela

cultura y el capital cultural de los colombianos se refuerzan por varias características

culturalesde lapropiaciudadanía:eldesconocimientoy lapoca importanciaasignadaa

los asuntos públicos, la baja participación ciudadana en los asuntos públicos,

especialmente en las instancias de control ciudadano sobre la gestión pública, las

deficiencias en la cultura de la legalidad entre la propia ciudadanía, y los niveles

relativamentebajosde confianza interpersonal. Estoúltimo seplantea solamente como

hipótesis,enesperadeconfirmaciónporinvestigacionesaesterespecto.

Porconsiguiente,losaspectossobreloscualesseproponebasarlasintervencionesentre

laciudadaníasonlossiguientes:

• Corrupcióndeservidorespúblicos

• Confianzaciudadana

• Conocimiento e importancia asignada a los asuntos públicos por parte de la

ciudadanía

• Participaciónciudadanaenlosasuntospúblicos,especialmenteenlasinstanciasde

controlciudadanosobrelagestiónpública

• Culturadelalegalidad

Factores,aspectosyprincipiosporcambiarentrelosciudadanosparamejorarsureconocimientodelagestióndelosservidorespúblicos

Factores Aspectos Subfactores

95

• Costumbres

• Creencias

• Suposiciones

• Tradiciones

• Actitudes

• Percepciones

• Normassociales

• Conocimientos

• Comportamientos

• Corrupcióndeservidores

públicos

• Percepcióndecorrupcióndeservidorespúblicos

• Actitudesciudadanashacialacorrupción(aprobación,

rechazo,indiferencia)

• Disposiciónadenunciarhechosdecorrupción

• Victimizaciónpor

corrupción

• Actitudesfrentealaluchacontralacorrupción

• Percepcióndeagentesdeluchacontralacorrupción

• Percepcióndeeficaciadelaluchacontralacorrupción

• Percepcióndetransparenciadelas

entidadespúblicas

• Confianzaciudadana • Confianzaenlasinstituciones

• Confianzainterpersonal

• Conocimientoe

importanciaasignadaalos

asuntospúblicosporparte

delaciudadanía

• Conocimientociudadanode

losasuntospúblicos

• Importanciadelosasuntos

públicosenlavidadelas

personas

• Satisfacciónciudadanaconlagestiónpública

• Calificacióndelagestióndeservidorespúblicos

• Participaciónciudadanaen

losasuntospúblicos,

especialmenteenlas

instanciasdecontrol

ciudadanosobrelagestión

pública


lasinstanciasylos

mecanismosde

participación

• Disposiciónciudadanaaparticiparenlosasuntos

públicos

• Actitudesciudadanashacialaparticipación

• Razonesciudadanasparaparticipar/noparticipar

• Percepciónciudadanadela

96

eficaciadelaparticipación

• Participaciónefectivadelaciudadaníaenactividades

públicas


lasinstanciasymecanismos

decontrolsocialsobrela

gestiónpública

• Disposiciónciudadanaaparticipareninstanciasde

controlsocialsobrela

gestiónpública

• Actitudesciudadanashacialaparticipaciónen

instanciasdecontrolsocial

sobrelagestiónpública

• Razonesciudadanasparaparticipar/noparticiparen


sobrelagestiónpública

• Percepciónciudadanadelaeficaciadelaparticipación

eninstanciasdecontrol

socialsobrelagestión

pública

• Participaciónefectivadelaciudadaníaeninstanciasen


sobrelagestiónpública.

• Culturadelalegalidad • Actitudesciudadanashacialaley

• Disposiciónaautorregularseporlaley/la

moral/lacultura

• Percepcióndelaregulaciónporpartedelasautoridades

• Justificacionesparainfringirlaley

• Percepcióndecorrupciónciudadana

FASE3.DEFINICIÓNINICIALDELAESTRATEGIADECAMBIOCULTURAL

97

La estrategia de cambio cultural que se propone parte de la base paradójica de que la

culturayelcapitalcultural,porsímismos,estánenconstanteevolución,perolaculturay

el capital cultural contienen fuerzas poderosas que restringen el cambio, buscando la

estabilidad y la permanencia. Ejemplodeestoúltimoes la norma social, queenseña al

individuo“cómosonlascosas”,“cómodebeactuarse”,quéestáaprobadosocialmentey

quéno.

La culturayel capital culturalevolucionansiguiendounprocesodefinido, conactoresy

circunstancias, que hemos esbozado en al marco conceptual (origen y dinámica de la

culturayelcapitalcultural).Esteprocesoconstituyenuestromodelodecambiocultural.

a. Descripcióngeneraldelaestrategia

La ideade fondode laestrategiaesqueesta,y las intervencionesque formanpartede

ella,debenbuscarelcambioculturalmediante:

• Influencia sobre las poblaciones objetivo, focalizando las percepciones, las

creencias,lassuposiciones,lasactitudes,lasnormassociales,losconocimientosy

los comportamientos cuyo cambio se desea impulsar. Las poblaciones objetivo

están definidas en la Fase 1. Los aspectos de la cultura y el capital cultural en

cuestiónestándefinidosenlaFase2.

• Influenciasobrelosprocesosdeformacióndelaculturayelcapitalcultural.Delas

etapasdedichosprocesos,laestrategiasefocalizaencuatro:

o Subjetivacióndelacultura(socializaciónprimariaysecundaria):Referidaal aprendizaje y la interiorización de los contenidos culturales,

particularmente las distintas formas de conocimiento. No es un proceso

solamentederecepcióndecontenidos,puestoquesimultáneamente,ycon

laacumulacióndesupropiocapitalcultural,elindividuoestáprovistopara

determinar el alcance, las formas y el sentido de sus procesos de

subjetivación.

o Objetivaciónysocializacióndelcapitalcultural:Eselmomentoenqueel

individuo se expresa, ya sea mediante signos y símbolos (el lenguaje en

general),mediantecomportamientosomediantelaproduccióndeobjetos

expresivos, por ejemplo obras manuales (incluidas las obras de arte),

escritos, etc. Este es elmomento en que el capital cultural del individuo

comienzaaconvertirseencultura.Paraestoesnecesarioquese llevena

cabolosprocesosdesocializacióndelcapitalculturalsubjetivoobjetivado,en accionesque vandesde la simple expresiónmediante el lenguaje a la

creacióndediscursoscomplejos,obrasdearte,etc.

98

o Transferencia social de la cultura: Es elmomento en que la cultura y el

capital cultural pasan de una generación a otra, o de un grupo a otro,

típicamentemediante losprocesosdesocializaciónprimariaysecundaria.

A diferencia del primermomento en que intervienen estos dos procesos

(subjetivacióndelacultura),latransferenciaestábasadaenlaobjetivación

ysocializacióndelcapitalcultural.

o Acumulación, institucionalización y legitimación de la cultura: Es elmomento en que las percepciones, las creencias, las suposiciones, las

actitudes,lasnormassociales,losconocimientosyloscomportamientosse

conviertenennormasocial(institucionalización).Mediantelalegitimación,

los mencionados factores de la cultura y el capital cultural llegan a ser

“objetivamente disponibles y subjetivamente plausibles”, como señalan

BergeryLuckmann31.

b. Objetivosdelaestrategia

Los objetivos de la estrategia, ya esbozados arriba, se presentan enseguida demanera

másexhaustiva:

1. Lograrquelosfactoresculturalesnegativosqueconstituyenlaformadepensarde

losservidorespúblicossobresugestión(el“deberser”yel“ser”desugestión)se

conviertan en factores culturales positivos mediante la intervención sobre los

procesos de formación de la cultura y el capital cultural, con la ayuda de los

actores con influencia en la formación del capital cultural de los servidores

públicos.

2. Lograrque los factores culturalesnegativosque inciden sobreel reconocimiento

ciudadano de la gestión de los servidores públicos se conviertan en factores

culturalespositivosparabuscarlaaceptaciónciudadanade“loqueesenrealidad”

la gestión de los servidores públicos “en cuanto a su mérito, talento, fuerzas,

recursos, etc.”, mediante la intervención sobre los procesos de formación de la

cultura y el capital cultural, con la ayuda de los actores con influencia sobre el

capitalculturaldelaspersonas.

Losdosobjetivosenconjuntopuedensintetizarseenelsiguientediagrama:

FactoresculturalesPercepciones,creencias,

suposiciones,actitudes,

Procesos• Subjetivacióndela

cultura

ResultadosPercepciones,

creencias,

3131Berger,Thomas;Luckmann,Peter,Laconstrucciónsocialdelarealidad,BuenosAires,Amorrortu

Editores,1968,pp.120-121.

99

normassociales,

conocimientos,

comportamientos

NEGATIVOS

• Objetivacióny

socializacióndel

capitalcultural

• Transferenciasocial

delacultura

• Acumulación,

institucionalizacióny

legitimacióndela

cultura

suposiciones,actitudes,

normassociales,

conocimientos,

comportamientos

POSITIVOS

c. Metasprovisionalesdelaestrategia

La definición de lasmetas de toda estrategia de cambio cultural es, por supuesto, una

decisiónpolítica,quecorrespondea las instanciasdecisoriasdelgobierno.Sinembargo,

sobre la base del diagnóstico que forma parte del planteamiento de esta estrategia,

podríansugerirseprovisoriamentelassiguientes:

• Conrespectoalosservidorespúblicos:

o Aumentarenunpuntoel gradodepercepcióndelpromediomuestralde

losservidorespúblicosqueconsideranquelosservidorespúblicosrespetan

la ley (líneadebase:7.1 sobre10 - Estudio sobre culturade la legalidad,

Procuraduría-Cendex2012).

o Aumentar en 20 puntos el porcentaje de funcionarios que conocen o

participanenalgunaacciónderendicióndecuentasensuentidad(líneade

base:29,2%-Dane–Encuestasobreambienteydesempeño institucional

nacional–EDI2012).

o Aumentaren10puntoselporcentajedeservidorespúblicosqueestánen

desacuerdoconlaafirmacióndeque“unfuncionariopuedesacarprovecho

del puesto, siempre y cuando haga cosas buenas” (línea de base: 78% -

Estudiosobreculturadelalegalidad,Procuraduría-Cendex2012)

o Aumentaren10puntoselporcentajedeservidorespúblicosqueestánen

desacuerdo con la afirmación de que “Todos hemos dado ‘mordida’ al

menos alguna vez (línea de base: 82% - Estudio sobre cultura de la

legalidad,Procuraduría-Cendex2012).

o Aumentaren15puntoselporcentajedeservidorespúblicosqueconfíanen

suscompañerosdetrabajo(líneadebase:60%-Estudiosobreculturadela


o Sostenerelporcentajedeservidorespúblicosquesesientenorgullososde

serpartedesuinstitución(líneadebase:96%-Estudiosobreculturadela


100

• Conrespectoalaciudadanía:

o Reduciren20puntoselporcentajedeciudadanosquecreenquemásdela

mitad de los funcionarios públicos son corruptos (línea de base: 85,5% -

Corpovisionarios,EncuestadeCulturaCiudadana2008-2014).

o Aumentaren20puntoselporcentajedeciudadanosque tienenmuchao

muchísima confianza en los funcionarios públicos (línea de base: 12,4% -

Corpovisionarios,EncuestadeCulturaCiudadana2008-2014).

FASE4.FUNDAMENTACIÓNDELAPROPUESTAENUNMARCOLEGAL

Como sustento jurídico de la estrategia de cambio cultural planteada, a continuación

citamoselPlanNacionaldeDesarrollo(específicamenteelcapítulosobreBuenGobierno),

eldocumentodeEstudiosdelaOCDEsobreGobernanzaPúblicaylaConstituciónPolítica

de Colombia haciendo referencia puntualmente a la difusión de valores culturales por

partedelaNación.

1. PlandeDesarrollo

El Plan Nacional de Desarrollo 2014 - 2018: todos por un nuevo país, tiene entre sus

muchosobjetivos,lacreacióndeunestadotransparente,modernoyeficientebasadoen

lasmejoresprácticasdebuengobierno.

Para ello, y con el firme objetivo de que el país ingrese a la Organización para la

Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), se requiere de la adecuación de

procedimientoseinstrumentosparaquelaoperacióndelEstadoysueconomíafuncionen

bajoestándaresinternacionalesyasímismo,esnecesaria“latransformacióndelacultura

y visión de las instituciones, organizaciones y personas que los conforman”.32 Este

objetivohaceinevitablequeelEstadoseadapteanuevasformasdeverydellevaracabo

sus actividades y asímismo, a un “cambio en la visión, los valores y los hábitos de las

organizaciones y de las personas” que se logra por medio de la implementación de

procesosdecomunicación,sensibilizaciónycapacitaciónconlaparticipacióndetodoslos

sectores33promoviendounatransformacióninstitucionalycultural.

Entornoalostemasdeluchacontralacorrupciónytransparencia,elPlandeDesarrollo

mencionaqueColombiahacepartedelGrupodeTrabajodelaOCDEsobreelSobornoen

las Transacciones Comerciales Internacionales; así mismo, Colombia hace parte de la

AlianzaparaelGobiernoAbierto (AGA),queesuna iniciativa (de lacualhacenparte60

32PlanNacionaldeDesarrolloPágina72


101

países) que busca el desarrollo de los principios de buen gobierno, transparencia,

efectividadyeficiencia,yunaactivaparticipaciónporpartedelaciudadanía.

Conelobjetivodehacerseguimientoa laPolíticaPública IntegralAnticorrupción(PPIA),

fue creado el Observatorio de Transparencia y Anticorrupción. De acuerdo con este,

“existencercade5milcasosregistradosdedelitoscontralaadministraciónpública(entre

2008y2013),conun67%porpeculadoyun21%porprevaricato.Enmateriadisciplinaria,

más de 18 mil servidores públicos tenían sanciones, con un 44% calificado como falta

grave(ObservatoriodeTransparenciayAnticorrupción,2014)”.34

El Plan Nacional de Desarrollo, define “el Buen Gobierno” como un adecuado balance

entre las capacidades de los actores sociales y arreglos instituciones de calidad, para

lograrquelosresultadosdelaspolíticaspúblicassereflejenenunamejorcalidaddevida

paralosciudadanosyunasociedadmásdemocrática”35enestesentido,sebuscaqueel

Estadorespondaconpertinenciaycalidadalasdemandasciudadanas,estoes,unEstado

que oriente su accionar al ciudadano pero así mismo, se busca que los ciudadanos

contribuyan“con laconstrucciónyrespetode lopúblicodesde loque lecorresponde,a

partir de decisiones informadas y el ejercicio de control sobre la gestión estatal”36

enfocadoenaccionesdeparticipaciónciudadana;ElejedeBuenGobiernodeestemodo,

severáreflejadoenmejoresdecisionescolectivasyenunamayorcapacidaddelgobierno

pararealizarunacorrectayefectivarendicióndecuentas.

Es de resaltar que de acuerdo con el Plan 2010 – 2014, para este cuatrienio se da

continuidad a aspectos del eje de BuenGobierno anterior como “una gestión eficiente

orientadaalasatisfacciónciudadana,dándolecabidaaaspectoscomolatransparenciay

laluchacontralacorrupción,lavocaciónporelserviciopúblicoyelservicioalciudadano,

entreotros.37.

La idea de un buen gobierno solo cobra sentido por medio de un Estado eficiente y

efectivo, esto es, solo en la medida en que los recursos públicos sean sagrados y se

utiliceneinviertandemaneraadecuada.Portalrazón,losobjetivosdeesteejedelPlan

deDesarrolloson:

1. Gestión transparente: entendido como una relación de doble vía, en la que el

Estado ejerce su rol de manera abierta ante la mirada de una sociedad que

comprendeydimensionaadecuadamenteeserol,yenesamedidapidecuentas,

exige resultados, y contribuye, desde donde le corresponde, al logro de los

objetivosplanteados.Conesteobjetivoseesperaqueenel2018,seconsolideun

Estadoconreglasclarasyconunaculturadelalegalidadafianzada,enlaquelos


35PlanNacionaldeDesarrolloPágina417.

36ibídem

37Ibídem

102

ciudadanos pidan cuentas, sean corresponsables con la construcción del país y

respetenlopúblico.

2. Gestión Pública Efectiva y orientada al Servicio al Ciudadano; esto se entiende

como la capacidad del Estado de proveer los bienes y servicios que requiere la

ciudadanía con criterios de oportunidad, pertinencia y calidad, optimizando sus

recursosypropendiendoporelmáximobeneficiodelapoblación.38Esteobjetivo

tienecomometaparael2018,elmejoramientodelagestióndelaadministración

pública desarrollando instrumentos técnicos y normativos, pero también,

generandouncambioculturalquepermitamejorarlagestióndelservidorpúblico

ysuvocacióndeservicio.

3. GobernanzaMultinivel

4. Producción y difusión de Estadísticas Oficiales, oportunas, de calidad y

estratégicas.

5. PresupuestoInformadoporDesempeñoyResultados

6. Defensa de los intereses nacionales mediante la consolidación de la Política

ExteriorylaCooperaciónInternacional.39

7. El desarrollo de estos seis objetivos constituye la estrategia de Buen Gobierno

planteadaporelPlandeDesarrollo.Ahorabien,estosobjetivostienencomoejes

transversales“laconfianzaenelEstado,elenaltecimientodelservidorpúblicoysu

laborylaadecuadagestióndelconocimientoylainformaciónpública”.40

Puntualmenteeneláreadepromocióndela integridadyculturade la legalidad,elPlan

NacionaldeDesarrollopropone:41

ü Mejorarlaintegridadyculturadelalegalidadmediantesumonitoreoatravésde

unaencuestaanualdesarrolladaporlaSecretaríadeTransparenciayaplicadapor

el DANE. Así mismo, se llevarán a cabo experimentos sociales y se aplicarán

metodologías novedosas que por su valor académico y pedagógico, puedan ser

usadasencampañasdestinadasajóvenesyfuncionariospúblicos.

ü Aprobar y lanzar el Plan de Medios para la Promoción de la Cultura contra la

Corrupciónparaelperiodo2015-2018,anivelnacionalyterritorial.

38PlanNacionaldeDesarrolloPágina418.




103

ü DiseñarayponerenmarchaunPlandePromocióndeCulturadelaLegalidad,en

equipo con la Función Pública y todas las Oficinas de Control Interno de las

entidadesdelaRamaEjecutiva.

ü Poner en marcha el Pacto Colombia contra la Corrupción, firmado por grandes

empresasygremios.

Finalmente esta estrategia busca ampliar los espacios de participación e interlocución

entreelEstadoy lasociedad,promoviendoque lasentidadesdelordennacional rindan

cuentas (metodología liderada por la Función Pública) y promoviendo la formación de

veedoresciudadanosymultiplicadoresparafortalecersuparticipaciónenlosprocesosde

controlsocialalagestiónpública.42

2. EstudiosdelaOCDEsobreGobernanzaPública

La OCDE, en el resumen ejecutivo del estudio sobre gobernanza pública en Colombia,

señalaqueelGobiernoNacionalseenfrentaaasuntosestructuralesqueinfluyensobresu

capacidad de coordinación e implementación del Plan Nacional de Desarrollo. Con el

objetivodelograrunaagilidadestratégicaenlabúsquedadeunaadministraciónpública

eficienteyefectiva,laOCDEproponeunmejoramientodelaestrategiadecomunicación

efectiva del conjunto del gobierno, para desarrollar mayores niveles de rendición de

cuentasytransparencia,lograndoasíunamayorconfianzaenelgobierno:

“una estrategia de comunicación efectiva del conjunto del gobierno podría servir para

realzarlaconfianzaciudadanaenelgobierno,ygarantizartambiénquetodoslosactores

del gobiernoanivel tantonacional como subnacional conozcan losplanesde gobierno,

pudiendoparticiparendiálogosconelgobiernosobrelosmismos.43

Así mismo, otras formas de gobernanza pública incluyen el fortalecimiento de valores

básicos en la Administración pública como forma de contrarrestar la politización de la

administración,lacorrupción,ilegalidad,entreotroselementos.Enestesentido,además

de una vigilancia continua, es necesaria la articulación de valores y de ética al servicio

público.

LaOCDEproponelossiguientesprincipios:

1. Los estándares éticos para el servicio público deben ser claros (los servidores

públicos y los funcionarios políticos deben saber dónde están las fronteras del

comportamiento).Loscódigosdeéticacumplenconestepropósito.

42ibídem

43OCDE(2014),Colombia:Laimplementacióndelbuengobierno,OECDPublishing.P.14.

104

2. Los estándares éticos deben estar reflejados en el marco jurídico (las leyes y

regulacionesdanelmarcoparalaorientación,investigación,medidasdisciplinarias

yenjuiciamiento).

3. Debehaberorientaciónéticadisponible(lasocializaciónfacilitalaconcienciaética,

pero sedebeofrecerorientaciónpermanenteymecanismosde consulta interna

para ayudar a los servidores públicos, y a los políticos, a aplicar los estándares

éticos.

4. Losservidorespúblicosdebenconocersusderechosyobligaciones.

5. Elcompromisopolíticodebereforzarlaconductaéticadelosservidorespúblicos.

6. El proceso de toma de decisiones debe ser transparente a abierto al escrutinio

(estotambiénapuntaalpapeldelalegislaturaydelaprensa).

7. Debehaberorientaciónclaraparalainteracciónentreelsectorpúblicoyprivado.

8. Losgerentesdebendemostrarypromoverlaconductaética(aportandoincentivos

apropiados, condiciones de trabajo adecuadas y evaluaciones de desempeño

efectivas).

9. Las políticas, procedimientos y prácticas administrativas deben promover la

conductaética.

10. Lascondicionesdel serviciopúblicoy lagestiónde los recursoshumanos,deben

promover laconductaética(estoserelacionaconlosprocesosdereclutamiento,

losascensosylaremuneraciónadecuada).

11. Debenexistirmecanismosadecuadosderendicióndecuentasenoperacióndentro

del serviciopúblico (rendición internadecuentas,asícomorendiciónexternade

cuentasalpúblico).

12. Debenexistirprocedimientosysancionesapropiadosparalidiarconlasconductas

indebidas.44

Enestesentido,LaOCDEproponequeelDAFPoelCNSCseaeldepartamentoencargado

de lacreacióndeunaestructuradevaloresdelserviciopúblicoqueesténbasadosen la

efectividad,laeficiencia,latransparenciaylarendicióndecuentas;estoentornoalosdos

proyectosprincipalesquevieneimpulsandolaFunciónPública:larendicióndecuentasde

laadministraciónpúblicayelplannacionaldeformaciónparaelcontrolsocialalagestión

pública.45

En este sentido la experiencia en este campo del gobierno canadiense, podría

eventualmenteservircomoinspiraciónparaColombia.Elcódigodevaloresydeéticadel

serviciopúblicofederaldeCanadáplantea:

“Estosvaloressonunabrújulaparaguiaralosservidorespúblicosentodoloquehacen.

No pueden ser considerados aisladamente unos de otros ya que a menudo están

44OCDE(2014),Colombia:Laimplementacióndelbuengobierno,OECDPublishing.P.377–378.

45OCDE(2014),Colombia:Laimplementacióndelbuengobierno,OECDPublishing.P.379

105

interrelacionados. Este código y los respectivos códigos de conducta de la organización

sirven de importante orientación para los servidores públicos. Se espera que las

organizacionesdenpasosparaintegrarestosvaloresensusdecisiones,acciones,políticas,

procesosysistemas.Deigualmanera,losservidorespúblicospuedenesperarsertratados

porsuorganizacióndeacuerdoconestosvalores:46

• Respetoporlademocracia

• Respetoporlagente

• Integridad

• Dirección

• Excelencia

FASE5.ESBOZODELOSTIPOSDEINTERVENCIÓN

Laquintafasedelaestrategiadecambioculturalqueseproponeconsisteenladefinición

delostiposdeintervenciónparaellogrodelosobjetivosylasmetas.Representaelpaso

delateoríaydelaacumulacióndeconocimientossobrelosproblemasencuestión,a la

prácticadelcambioculturalestimulado.

Un buen punto de partida para el planteamiento de las intervenciones es el esquema

diseñado por del Departamento delMedio Ambiente, Alimentos y Asuntos Rurales del

ReinoUnido(DepartmentforEnvironment,Food&RuralAffairs,DEFRA)paraestimularel

cambiodecomportamientosmediante la construccióndepolíticas.Dichoesquemaestá

contenidoeneldocumento“Changingbehaviourthroughpolicymaking”(c.2008)47,yse

sintetizaenelsiguientegráfico:

46ibídem

47Disponibleenhttp://archive.defra.gov.uk/sustainable/government/documents/change-behaviour-

model.pdf

106

Elesquema,denominadosimplemente“4Es”porlasinicialesdesuscuatrocomponentes

(Enable,Encourage,Engage,Exemplify-Capacitar,Estimular,Comprometer,Ejemplificar),

proponelossiguientestiposdeintervenciónparaelcambiodecomportamientos:

1.CAPACITAR:Eliminarbarreras;Proporcionar información;Proporcionar instalacionesy

servicios; Proporcionar alternativas viables; Educar/capacitar/proporcionar habilidades;

Proporcionarcapacidad.

2. ESTIMULAR: Mediante los impuestos; Pago de gastos-subvenciones; Planes de

recompensa;Reconocimiento/presiónsocial–clasificaciones;Castigos,multasyacciones

decumplimiento

3. COMPROMETER: Acción comunitaria; Co-producción (corresponsabilidad); Foros de

deliberación; Contactos personales/entusiastas; Campañas por los medios o con

formadoresdeopinión;Usoderedes.

4.EJEMPLIFICAR:Liderarmedianteelejemplo;Lograrcoherenciaenlaspolíticas.

Nuestropropiomodelodecambioculturaltomaelsentidogeneralyalgunoselementos

deesteesquemay losdesarrollaenconcordanciaconnuestromodeloconceptualycon

107

nuestradescripcióngeneraldelaestrategia.Elmodelosedescribeensuslíneasgenerales

enelsiguientediagrama:

108

ESTRATEGIADECAMBIOCULTURAL

Paramejorarlaformadepensardelosservidorespúblicossobresugestiónyelreconocimientociudadanodelamisma

CAPACITAR

Ø Educar

Ø Proporcionarhabilidades

Ø Informar

Ø Proporcionaralternativas

viables

Ø Proporcionarcapacidad

Ø Proporcionar

instalacionesyservicios

Ø Eliminarbarreras

CAMBIOCULTURAL

PoblacionesobjetivoServidorespúblicos

Ciudadanía

FactoresdelaculturayelcapitalculturalCostumbres,creencias,suposiciones,tradiciones,

actitudes,percepciones,normassociales,

conocimientos,comportamientos

ESTIMULAR Aspectosdelaculturayelcapitalculturalporcambiar

EJEMPLIFICAR

Reconocimiento

Recompensa

Sanción

Presiónsocial

ServidorespúblicosØ Culturadela

legalidad

Ø Eficienciayeficacia

Ø Acuerdos

Ø Confianza

Ø Identidadysentido

depertenencia

CiudadaníaØ Percepciónde

corrupciónde

servidorespúblicos

Ø Confianza

Ø Conocimientoe

importanciade

asuntospúblicos

Ø Participación

Ø Culturadela

legalidad

Ø Definirmodelos

de

comportamiento

Ø Liderarmediante

elejemplo

Ø Lograrcoherenciaenlaspolíticas

ProcesosSubjetivación

Objetivación

Transferencia

Acumulación

Actoresconinfluenciaycircunstancias Servidorespúblicos Ciudadanía

COMPROMETER

Accionescomunesatodoslostiposdeintervención

Ø Forosdedeliberación

Ø Campañasporlosmedios

Ø Intervenciónde

formadoresdeopinión

Ø Usoderedes

109

(apoblacionesobjetivoyactoresconinfluencia

enlosprocesos) Construiryconsolidar

corresponsabilidad

Integrarinteresados

Accióncolectiva

La estrategia estábasadaen los cuatro tiposde intervención sugeridospor el esquema

“4Es”: Capacitar, Comprometer, Estimular, Ejemplificar. Su centro es el cambio cultural,

mediante la orientación de las intervenciones hacia cinco elementos principales:

poblacionesobjetivo,factoresdelaculturayelcapitalcultural,aspectosdelaculturayel

capital cultural por cambiar, procesos, y actores con influencia y circunstancias de las

poblacionesobjetivo.

Capacitar

Comopuntodepartida,setrata,medianteestetipodeintervención,dehacerposibleo

facilitarelcambiocultural.Paraestoesindispensabledespejaralmenostresincógnitas:

1) Situación actual de los aspectos que se busca cambiar. Esto se logra mediante

estudios previos adecuados, especialmente encuestas, investigaciones y grupos

focales. Dichos estudios determinarán las deficiencias o los méritos en estos

aspectos, con referencia a los factores de la cultura y el capital cultural

(costumbres,creencias,suposiciones,tradiciones,actitudes,percepciones,normas

sociales,conocimientos,comportamientos).

2) Situaciónidealobuscadadelosaspectosdelaculturayelcapitalcultural.Sobrelabasede losestudiosprevios sedeterminarán losgradosy losmodosdel cambio

cultural.Siendolosobjetivosmejorarlaformadepensardelosservidorespúblicos

sobre su gestión y el reconocimiento ciudadano sobre la misma, es preciso

establecermetasviables,esbozadasenpáginasanteriores.

3) Elementosnecesariosparaelcambioculturalyquepermitenpasardelasituación

actual a la situación ideal o buscada. Estos elementos pueden ser: educación,

información,desarrollodeciertashabilidades,alternativasviables,instalacionesy

serviciosadecuados,eliminacióndebarrerasparaelcambio.

En este punto es esencial tomar en consideración los procesosmediante los cuales se

llegó a la situación actual y los procesos que harán posible el cambio (subjetivación,

objetivación,transferencia,acumulacióndelosfactoresdelaculturayelcapitalcultural).

Asímismo,debentenerseencuentalascircunstanciasdelservidorpúblicooelciudadano

110

(circunstancias sociales, económicas, políticas, culturales) y los actores que han tenido

influenciaenlosprocesos.

Comprometer

Setrata,medianteestetipodeintervención,delograrlaparticipaciónactivaylatomade

responsabilidaddelaspoblacionesobjetivoylosactoresconinfluenciaenlosprocesosde

formaciónde la cultura y el capital cultural, en la transformaciónde la situación actual

hacialasituaciónidealobuscada.Separtedeestetipodeintervenciónlaconstruccióny

consolidación de corresponsabilidad, la integración de los interesados al proceso (las

propiaspoblacionesobjetivo,elgobierno,lasociedadcivil,losmediosdecomunicación),y

finalmente la acción colectiva para el cambio. También en este tipo de intervención es

esencialtenerencuentalosprocesosenlaformacióndelaculturayelcapitalcultural,y

lascircunstanciasdelaspoblacionesobjetivo.

Estimular

Conestetipodeintervenciónsebusca,enesencia,reforzarodesestimularlosfactoresde

la cultura y el capital cultural que ponen de manifiesto, expresan o dan forma a los

aspectos que se busca cambiar. Esto puede lograrse mediante reconocimiento,

recompensa, sanción o presión social (regulación mutua). También en este tipo de

intervenciónesesencial tenerencuenta losprocesosen la formaciónde la culturayel

capitalcultural,ylascircunstanciasdelaspoblacionesobjetivo.

Ejemplificar

Este tipo de intervención sintetiza los tres tipos anteriores, y busca capacitar,

comprometer a los actores y estimular el cambio cultural mediante la definición de

modelos de comportamiento, el liderazgo mediante el ejemplo y, muy importante, la

definiciónypuestaenprácticadepolíticascoherentesconelcambioculturaldepartedel

gobierno.

Todasestasestrategiassefortalecenyamplíansueficaciamedianteaccionesqueincluyen

foros de deliberación, campañas por los medios de comunicación (tradicionales y

alternativos),laintervencióndeformadoresdeopinión(principalmenteporlosmedios)y

elusodelasposibilidadesqueofrecenlasTIC,enparticularlasredessociales.

FASE6.ARREGLOSINSTITUCIONALESPARALAIMPLEMENTACIÓNDELAESTRATEGIA

111

Pordefinición,laestrategiaaquíplanteadasebasaenintervencionesdepolíticapública.

Enotraspalabras,setratadecambiosculturalesestimuladosporelgobierno.Loscuatro

tipos de intervención esbozados comprenden acciones en las cuales el liderazgo y la

responsabilidad fundamental recaen en entidades gubernamentales, con el apoyo de

organizacionesdelasociedadcivil.

Losarreglos institucionalesnecesariosparaponerenpráctica laestrategia,enparticular

loscuatrotiposdeintervención,seríanlossiguientes:

1. Liderazgoycoordinacióninterninstitucional.Laestrategiadecambioculturalpropuestaylasintervencionesqueformanparte

deellaexigen ladesignacióndeunaentidadque respondapor laorientación,el

planeamiento, la ejecución, la coordinación, el seguimiento y la evaluaciónde la

estrategia. Esa entidad es el DepartamentoAdministrativo de la Función Pública

(DAFP).

Corresponde al DAFP establecer las metas del cambio cultural y definir poner

ejecuciónlosproyectosdecambiocultural(estrategiasfocalizadas).

ElDAFPcrearáunainstanciadecoordinacióninterinstitucionalquepermitaaunar

recursos, asignar responsabilidades y evitar la dispersión de recursos y la

duplicidad de acciones. Así mismo, designará una Secretaría Técnica de la

estrategia.

2. Gestióndelconocimiento.Tanto la estrategia en su conjunto como los cuatro tipos de intervención

esbozados exigen información detallada sobre las poblaciones objetivo, los

factores de la cultura y el capital cultural, los aspectos de la cultura y el capital

culturalporcambiar(tantolasituaciónactualcomolasituaciónideal),losprocesos

deformacióndelaculturayelcapitalcultural, losactoresconinfluenciasobrela

formacióndelaculturayelcapitalculturalylascircunstanciasenqueseproducen

losmencionadosprocesos.

En Colombia existe una multiplicidad de instituciones comprometidas en la

obtenciónyacumulacióndedichoconocimiento.Soninstitucionestantopúblicas

comoprivadasquehanllevadoacaboinvestigacionesyhanaplicadoencuestasde

112

opinión sobre los temas que aquí se hanmencionado. Pueden señalarse, entre

otras,lassiguientes:

§ Universidades,tantopúblicascomoprivadas

§ DepartamentoAdministrativoNacionaldeEstadísticaDANE

§ DepartamentoAdministrativoNacionaldePlaneación

§ ProcuraduríaGeneraldelaNación

§ ContraloríaGeneraldelaRepública

§ TransparenciaInternacionalyTransparenciaporColombia

§ BogotáCómoVamos

§ Corpovisionarios

§ CámaradeComerciodeBogotá

§ FundaciónRestrepoBarco

§ LatinAmericanPublicOpinionProject(LAPOP)

§ Firmasdeinvestigaciónyconsultoría

Un conjunto de retos para la puesta en práctica de la estrategia consiste en

obtener acceso, centralizar y utilizar demanera eficaz y eficiente la información

disponible.Asímismo,serequierelacreacióndenuevoconocimientoenaquellos

aspectos sobre los cuales existe deficiencia en la información. Esto supone la

aplicación de encuestas, la organización de grupos focales, y la ejecución de

investigacionesyestudios.

Sesobreentiendeque lagestióndelconocimientoesunproceso,y ladeficiencia

en la información no puede ser obstáculo para la puesta en práctica de la

estrategia.Sinembargo,esprecisotenerencuentaque,asícomolaevaluacióny

la monitorización de los proyectos de cambio cultural, la creación de nuevo

conocimientoretroalimentayperfeccionalaestrategia.

3. Ejecucióndelaestrategiay/olosproyectosfocalizados.Si bien la coordinación interinstitucional, la orientación, el planeamiento, la

ejecución, el seguimiento y la evaluación de la estrategia están en cabeza del

DAFP,laejecucióndeaquellaodelosproyectosfocalizadosdebecomprometera

una multiplicidad de entidades estatales tanto del nivel nacional como de los

niveles territoriales. Estos últimos son principalmente las alcaldías y las

gobernaciones.

En el nivel nacional, las entidades que, demaneramás inmediata podrían estar

comprometidasenlaejecucióndelaestrategiaylosproyectosfocalizadosson,en

principio,lassiguientes:

113

§ ComisiónNacionaldelServicioCivil

§ EscuelaSuperiordeAdministraciónPública

§ MinisteriodeEducaciónNacional

§ MinisteriodelInterior

§ MinisteriodeTrabajo

§ MinisteriodeTecnologíasdelaInformaciónyComunicaciones

§ MinisteriodeCultura

§ ProcuraduríaGeneraldelaNación

§ DefensoríadelPueblo

§ ContraloríaGeneraldelaRepública

§ AutoridadNacionaldeTelevisión

§ Canales de televisión y emisoras estatales (Señal Colombia, Señal Radio

Colombia)

§ Universidadespúblicas

§ Colegiospúblicos

Así mismo, la ejecución de la estrategia y los proyectos focalizados supone la

intervención, basada en el compromiso con el cambio cultural, de instituciones

privadas,mediantealianzasconelEstado.Unatipologíadedichasinstitucioneses

lasiguiente:

§ Mediosprivadosdecomunicación

§ Universidadesprivadas

§ Colegiosprivados

§ Formadoresdeopinión

§ Organizacionesnogubernamentales

Cambio cultural En la gestión pública Estrategia de cambio ... · 6 acción (actitudes, que en...

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