1

CAPITULO II: SECTOR FISCAL

II.1. INTRODUCCION

Muchas veces, los problemas económicos de un país se explican por la

existencia de desequilibrios fiscales. Por lo tanto, la política fiscal desempeña

un papel muy importante en la determinación de la realidad económica de un

país por su influencia en el uso de los recursos de un país y en el nivel de

demanda agregada de la economía.

El análisis del papel que desempeña el sector fiscal en la economía de un país

y su interrelación con el resto de los sectores, exige la comprensión de

principios básicos en macroeconomía y de programación financiera. Por lo

tanto, este capítulo tiene como objetivo estudiar el marco conceptual

presentado por el Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas publicado por

el Fondo Monetario Internacional (FMI) en el 2001, en lo que se refiere a la

definición de las Finanzas Públicas. Asimismo, se estudia el tratamiento de las

cuentas del sector fiscal para la economía peruana.

2

II.2. MARCO TEÓRICO

EL Fondo Monetario Internacional publicó el Manual de Estadísticas de

Finanzas Públicas 2001, que describe un sistema estadístico macroeconómico

especializado, con la finalidad de brindar un marco conceptual y contable

integral que permita realizar un análisis de la política fiscal, en lo que respecta

al desempeño del sector gobierno general así como del sector público de

cualquier país. La preparación del Manual de Estadísticas de Finanzas

Públicas estuvo a cargo del Departamento de Estadísticas de Finanzas

Públicas.

Tradicionalmente, las estadísticas fiscales eran tomadas como una guía de los

analistas de las finanzas públicas para evaluar el tamaño del sector público, su

aporte a la demanda agregada, la inversión, el nivel de ahorro, los efectos de la

política fiscal en la economía y la red de protección social. Sin embargo,

actualmente, las políticas fiscales, son consideradas también como un medio

para analizar la eficacia del gasto en el alivio de la pobreza, la viabilidad de

ciertas políticas fiscales, la deuda neta y la riqueza neta. Esto ha permitido que

el Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas sea concebido como un

instrumento de análisis no sólo para los analistas fiscales u otros interesados

en información fiscal sino que puede ser usado como base para los interesados

en temas macroeconómicos.

El Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas establece un Sistema de

Estadísticas de Finanzas Públicas, que puede ser aplicado para los diferentes

3

países del mundo. Su objetivo es “ proporcionar estadísticas que permitan a las

autoridades encargadas de formular políticas y a los analistas, estudiar de

manera coherente y sistemática la evolución de las operaciones financieras, la

situación financiera y la situación de liquidez del sector gobierno general o del

sector público ”.

Los flujos y saldos que se encuentran registrados en el Sistema de Estadísticas

de Finanzas Públicas se ordenan de diferentes formas. De esta manera, cada

transacción de ingresos se clasifica teniendo en cuenta si se trata de un

impuesto o de otro tipo de ingreso, las transacciones de gasto de acuerdo a su

finalidad y tipo económico, los activos en financieros o no financieros; y los

activos y pasivos financieros conforme al tipo de instrumento y del sector de la

unidad que emitió el activo en poder del gobierno o la que tiene en su poder al

pasivo emitido por el gobierno.

A pesar que se ha buscado la armonización entre el manual de EFP1 y el

SCN19932, existen diferencias entre los dos sistemas estadísticos. El sistema

de Estadística de Finanzas Públicas da énfasis principalmente a las

transacciones financieras (gravar, gastar, endeudar y prestar), mientras que el

SCN1993 además de dar prioridad a las transacciones financieras, presta su

atención a la producción y el consumo de bienes y servicios. Si bien los

conceptos en el sistema de EFP se definen de la misma manera que en el

SCN1993, la cobertura de determinadas categorías puede ser en cierta medida

distinta.

1 Estadísticas de Finanzas Públicas. 2 Sistema de Cuentas Nacionales 1993.

4

II.3. CONTABILIDAD DE LAS FINANZAS PÚBLICAS

II.3.1. Cobertura del Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2001.

A. GOBIERNO

El gobierno de un país incluye a las autoridades públicas y sus organismos,

caracterizándose por proveer bienes y servicios a la comunidad ya sea para

consumo colectivo o individual; y redistribuir el ingreso y la riqueza por medio

de transferencias financiadas mediante gravámenes obligatorios (impuestos).

De acuerdo al Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2001 del FMI “el

Gobierno General comprende a todas las unidades gubernamentales, cuyas

funciones principales, desde el punto de vista económico son la provisión de

bienes y servicios a la comunidad en términos de no-mercado y la

redistribución del ingreso mediante transferencias. Estas actividades se

financian a través de ingresos tributarios, no tributarios o endeudándose

temporalmente ”3

3 Boletín de Transparencia Fiscal publicado por el Ministerio de Economía y Finanzas . Año 3. Número 34. 39 Pág. Mayo 2004. página 2.

5

B. UNIDAD INSTITUCIONAL

Se reconoce como unidad institucional, a aquella entidad económica que

cuenta con activos, incurre en obligaciones (pasivos) y realiza actividades

económicas con otras entidades.

El SCN1993 y el Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2001, reconoce

como unidades institucionales a las corporaciones, las cuasicorporaciones, las

instituciones sin fines de lucro y las unidades gubernamentales4.

Con respecto a las unidades gubernamentales, éstas se refieren a aquellas

“unidades institucionales cuya actividad primaria es desempeñar las funciones

de gobierno”. Asimismo, las unidades gubernamentales forman parte del sector

gobierno general.

Cabe precisar que la complejidad de la organización gubernamental dificulta la

identificación de las unidades gubernamentales. Las unidades

gubernamentales no están limitadas en cuanto a su ubicación geográfica

institucional debido a que existen determinadas unidades de gobierno que

puede encontrarse bajo el ámbito de una unidad de gobierno regional pero a su

vez formar parte de una unidad de carácter sectorial.

Puede haber entidades del gobierno con identidad jurídica propia y un grado

sustancial de autonomía jurídica, económica y administrativa sobre el volumen

4 Estas definiciones son explicadas en el Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2001. pág 9.

6

y la composición de sus gastos y con una fuente directa de ingresos como

impuestos asignados a fines específicos. Estas entidades generalmente son

creadas para cumplir funciones determinadas como la construcción de caminos

o la provisión de servicios de salud y educación. Dichas entidades deben

tratarse como unidades gubernamentales separadas y por lo tanto son las que

deben rendir cuentas ante la ley y tienen capacidad para incurrir en

obligaciones y celebrar contratos.

C.- SECTOR GOBIERNO GENERAL Y SUS SUBSECTORES

De acuerdo al Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2001 “ el sector

gobierno general comprende todas las unidades gubernamentales y todas las

ISFL5 no de mercado que son controladas o financiadas principalmente por

unidades gubernamentales.”6

El Sistema de Estadísticas de Finanzas Públicas reconoce tres niveles de

gobierno: gobierno central; gobierno estatal, provincial o regional; y gobierno

local. No obstante, puede existir más de un nivel de gobierno dentro de un país,

lo cuál depende de la legislación y organización administrativa de cada país.

El gobierno general está comprendido por:

5 Instituciones sin Fines de Lucro. 6 Fondo Monetario Internacional. Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2001. 219 Pág. 11.

7

i) Gobierno central.

El gobierno central se caracteriza por la potestad que tiene de aplicar

impuestos sobre todas las unidades institucionales residentes y sobre las

unidades no residentes que realizan actividades económicas dentro del país.

Adicionalmente, se caracteriza por prestar servicios colectivos en beneficio de

la comunidad en conjunto tales como defensa nacional, seguridad y de orden

público, por establecer relaciones con otros países y por buscar el

funcionamiento eficiente del sistema socioeconómico de un país. Asimismo,

puede incurrir en gastos de prestación de servicios tales como educación o

salud y realizar transferencias a otras unidades institucionales.

Generalmente, el gobierno central está conformado por un grupo central de

ministerios, secretarías o departamentos que constituyen una sólida unidad

institucional. Sin embargo, la constitución de un gobierno central muchas

veces es compleja dependiendo de cada país.

ii) Gobierno estatales, provinciales o regionales

De acuerdo al Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas, “el gobierno

estatal tiene la autoridad política para aplicar impuestos sobre las unidades

institucionales que son residentes o realizan actividades económicas en el

ámbito de su competencia “.

8

Se debe destacar que para que una entidad estatal, provincial o regional sea

reconocida como unidad del gobierno, debe contar con propios activos,

recaudar fondos e incurrir en obligaciones por cuenta propia. Asimismo, debe

tener derecho a utilizar o asignar conforme a sus propias políticas, por lo

menos una parte de los impuestos u otros ingresos recaudados. Los gobiernos

estatales, provinciales o regionales pueden recibir transferencias por parte del

gobierno central para un fin específico.

Un gobierno estatal, provincial o regional debe contar con atribuciones para

nombrar a sus propios funcionarios, independientemente de cualquier control

administrativo externo.

iii) Gobierno local

Conforme al Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas, la autoridad

legislativa, judicial y ejecutiva de un gobierno local está limitada a las zonas

geográficas más pequeñas en las que un país puede dividirse, con fines

políticos y administrativos; siendo su alcance menor al comprendido por el

gobierno central o estatal.

De acuerdo al marco constitucional 1993 de la Constitución Política del Perú

art. 74º, “los gobiernos locales pueden crear, modificar y suprimir

contribuciones y tasas, o exonerar de éstas, dentro de su jurisdicción y los

límites que señala la ley ”.

9

El gobierno local puede o no contar con atribuciones para la aplicación de

impuestos sobre las unidades institucionales o actividades económicas que se

llevan a cabo en sus territorios. Sin embargo, deben contar con sus propios

activos, recaudar fondos e incurrir en pasivos mediante la obtención de

préstamos por cuenta propia con la finalidad de que sean considerados como

unidades institucionales, deben efectuar una correcta administración de sus

recursos y deben contar con atribuciones para nombrar a sus propios

funcionarios.

Generalmente los gobiernos locales depende de las transferencias de niveles

de gobiernos superiores.

II.3.2. Cobertura del Sector Público No Financiero en el Perú

A partir de 1999, en el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) se realizó

un cambio metodológico con respecto a la presentación de la información del

Sector Público No Financiero siguiendo las recomendaciones del Manual de

Estadísticas de Finanzas Públicas del Fondo Monetario Internacional.

En el nuevo esquema, se considera dentro de la definición de Gobierno Central

a todas las instituciones adscritas a los pliegos presupuestales y a las

universidades nacionales que anteriormente se encontraban clasificadas dentro

del resto de gobierno general. Esto se justifica a que dichas entidades

10

dependen presupuestalmente de las transferencias del Gobierno Central. (Ver

gráfico N º 2 y 3). 7

Esta nueva presentación de las operaciones del gobierno central y el gobierno

general, ocasionan cambios en los ingresos y gastos más no en los resultados

primario y económico.

De esta forma, la agregación consolidada de las instituciones que forman parte

del gobierno general y las empresas estatales conforman el Sector Público No

Financiero. Las empresas estatales, están constituidas sólo por las empresas

no financieras (se excluye a COFIDE, el Banco de la Nación y el BCRP).

En lo que respecta al Resto del Gobierno Central se considera a EsSalud, la

Oficina de Normalización Previsional (ONP), el Fondo Nacional de Ahorro

Público (Fonahpu), el Fondo Consolidado de Reservas (FCR), los organismos

reguladores, las oficinas registrales y las sociedades de beneficencia.

Bajo el nuevo organigrama de las cuentas del Sector Público No Financiero, el

Gobierno General se desagrega en Gobierno Central Consolidado y Gobiernos

Locales. Anteriormente se incluía a los Gobiernos Locales dentro del Resto del

Gobierno General, junto con las universidades nacionales, los gobiernos

regionales, la Oficina de Normalización Previsional (ONP), el Fondo Nacional

7 Ello se debe a que los recursos propios sólo cubren el 30% de sus gastos los cuales son financiados en su mayoría por las transferencias del gobierno central, y la dependencia presupuestal de estas entidades del gobierno central.

11

de Ahorro Público (Fonahpu), el Fondo Consolidado de Reservas (FCR) y los

organismos reguladores.

GRÁFICO Nº 2. Nuevo Organigrama de las Cuentas del Sector Público No

Financiero

GRAFICO Nº 3. Antiguo Organigrama de las Cuentas del Sector Público

No Financiero

12

II.4 MEDICION DE LAS TRANSACCIONES FINANCIERAS

El Sistema de Estadísticas de Finanzas Públicas 2001 establece reglas

contables para el registro de los flujos y saldos. De esta manera, en el registro

de los flujos se utiliza la contabilidad por partida doble, que da lugar al registro

de dos partidas de igual valor: débito y crédito. 8

Pero, ¿qué criterio debe utilizarse para el registro de un flujo?. Uno de los

problemas que se presenta al determinar el momento del registro de la

transacción es que suele transcurrir un desfase de tiempo entre el inicio de una

acción fiscal y su conclusión definitiva. De esta manera, el momento del

registro podría determinarse sobre 4 bases: base devengado, base vencimiento

de pago, base compromiso y base caja.

a. Base devengado.- Bajo este criterio, el registro se efectúa en el

momento en que ocurre la acción fiscal independientemente de que se

haya efectuado, esté pendiente el cobro o pago en efectivo.

Debe precisarse, que la acción fiscal es reconocida en el momento en el

cual se cambia la propiedad de bienes, se suministra los servicios, se

crea la obligación de pagar impuestos y surge el derecho del pago de

una prestación social. El criterio en que se guía el sistema de EFP es en

base devengado .

8 Se conoce como débito al incremento de un activo, disminución del pasivo o disminución del patrimonio neto. Mientras que crédito es una disminución de un activo, aumento de un pasivo o incremento del patrimonio neto

13

b. Base vencimiento de pago.- Los flujos se registran en el último

momento en que deben pagarse sin que ello conlleve a incurrir en

gastos adicionales o sanciones; o en caso de que se pague antes de la

fecha indicada, en el momento en que se efectúa el pago en efectivo.

c. Base compromiso.- El registro de los flujos se efectúa cuando una

unidad del gobierno general se compromete a una transacción.

Generalmente, el momento de registro suele ser cuando la unidad del

gobierno general expide una orden de compra.

d. Base caja.- En esta modalidad los flujos se registran en el momento en

que se recibe o se desembolsa el efectivo.

II.5 CLASIFICACIÓN DE LAS OPERACIONES DEL SECTOR PÚBLICO

II.5.1. Clasificación de los Ingresos y Gastos de acuerdo al Manual de

Estadísticas de Finanzas Públicas 2001.

A. - INGRESOS

El Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2001, reconoce que los

ingresos que reciben los gobiernos son los siguientes:

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Impuestos.- Constituido por las transferencias de carácter obligatorio

recibidas por el sector gobierno general. Excluye las contribuciones

sociales obligatorias, las multas y las sanciones pecuniarias.

Contribuciones sociales.- Incluyen los recursos recibidos por los

sistemas de seguridad social y los sistemas de seguro social del

empleador que ofrecen prestaciones diferentes de la jubilación.

Las contribuciones a la seguridad social necesariamente no tienen que

ser obligatorias pudiendo ser voluntarias, y aportadas por los

trabajadores, los empleadores en nombre de sus trabajadores, los

trabajadores por cuenta propia o los no empleados.

Donaciones.- Transferencias no obligatorias recibidas de otros

gobiernos o de organismos internacionales. Las donaciones pueden

dividirse en donaciones corrientes o de capital, pudiendo recibirse en

efectivo o en especie.

Otros Ingresos.- Considera a las transacciones de los ingresos que no

son clasificadas como impuestos, contribuciones sociales o donaciones.

Entre los rubros tenemos: la venta de bienes y servicios, los intereses y

otros tipos de rentas de la propiedad, las transferencias voluntarias en

efectivo o en especie que no constituyan donaciones, y las multas y

sanciones pecuniarias.

15

2. GASTO

El gobierno con la finalidad de cumplir con sus funciones, tales como la

provisión de bienes y servicios públicos a la comunidad y la redistribución del

ingreso y la riqueza, realiza gastos que, conforme al Manual de Estadísticas de

Finanzas Públicas 2001, se clasifican de forma económica y funcional.

1.- Clasificación económica.- Identifica al gasto conforme a su impacto

económico. Así tenemos que la remuneración de los trabajadores, el uso de

bienes y servicios y el consumo de capital fijo están relacionados a los costos

de producción que realiza el propio gobierno. Los subsidios, las donaciones, las

prestaciones sociales y los otros gastos diversos están relacionados a las

transferencia en efectivo o en especie y a la compra de terceros de bienes y

servicios para entrega a otras unidades.

Todo gasto debe realizarse sobre la base de devengado, es decir cuando

ocurren las actividades, transacciones u otros eventos que generan la

obligación de las unidades del gobierno general de efectuar pagos o transferir

recursos mediante otra modalidad.

De acuerdo con la clasificación económica, el gasto se divide en (a)

remuneraciones a los trabajadores; (b) uso de bienes y servicios; (c) consumo

de capital; (d) intereses; (e) subsidios; (f) donaciones; (g) prestaciones sociales

y (h) otros gastos.

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2.- Clasificación funcional.- Identifica al gasto por las funciones u objetivos

socioeconómicos que deben cumplir las unidades del gobierno general por

medio de los diferentes tipos de erogaciones que se realicen.

Se dividen en servicios públicos generales, defensa, orden público y seguridad,

asuntos económicos, protección al medio ambiente, viviendas y servicios

comunitarios, salud, actividades recreativas, cultura y religión, educación y

protección social.

Se presenta como guía en la evaluación de la efectividad de los programas de

gobierno.

Por lo tanto, la clasificación económica del gasto, se centra en el análisis

económico y financiero mientras que la clasificación funcional se utiliza para la

evaluación de la efectividad de los gastos, sirviendo en especial al análisis de

los programas sociales.

II.5.2. Clasificación de los Ingresos y Gastos del Sector Público No

Financiero en el Perú.

En este punto, se estudiará la clasificación de los ingresos y de los gastos del

Gobierno Central, debido a que esta unidad del gobierno representa el principal

componentes de las cuentas del Sector Público No Financiero. Por lo tanto

para su análisis se ha tomado la metodología que el BCRP especifica en la

Guía Metodológica de la Nota Semanal publicada en Enero de 2004.

17

A. INGRESOS9

Los ingresos del Gobierno Central comprenden los ingresos corrientes y de

capital.

1. Ingresos Corrientes.- Se divide en ingresos tributarios y no tributarios.

1.1. Ingresos tributarios.

Se considera ingreso tributario a todo impuesto que los contribuyentes pagan al

gobierno central en efectivo y en documentos valorados. Se dividen en seis

categorías principales: (a) impuestos a los ingresos; (b) impuestos a las

importaciones; (c) impuestos General a las Ventas (IGV); (d) impuesto

Selectivo al Consumo (ISC); (e) otros ingresos tributarios; (f) devoluciones.

a.- Impuestos a los ingresos.- Constituye el impuesto a la renta pagado por

las personas jurídicas y personas naturales. Incluye el pago a cuenta mensual

así como la regularización anual.

b. Impuestos a las importaciones.- Incluye lo recaudado por el arancel de

Aduanas y la sobretasa arancelaria. La sobretasa puede ser específica (que se

aplica al arroz, maíz, azúcar y lácteos) o ad valorem (aplicada a carnes, leches

9 Para los sistemas de EFP y el SCN1993, la cobertura, el momento de registro y la valoración del ingreso son idénticos, pero los sistemas de clasificación difieren. “Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2001”.

18

y derivados, diversos productos agropecuarios como sorgo, maíz, confitería,

cervezas, licores y algunos bienes de capital).

c.- Impuesto General a las Ventas (IGV).- Constituido por el pago bruto según

las operaciones que se realicen por ventas internas o por importaciones. La

tasa de dicho impuesto del 19% se distribuye entre el Tesoro Público y los

gobiernos locales (Impuesto de Promoción Municipal).

d.- Impuesto Selectivo al Consumo (ISC).- Dicho impuesto grava las ventas a

nivel de productor y la importación de ciertos bienes: considera los aplicados a

los combustibles y otros bienes (como cigarrillos, gaseosas, vehículos,

cervezas y licores).

e.-Otros ingresos tributarios.- Comprendido por los ingresos por

fraccionamiento tributario, Impuesto Extraordinario de Solidaridad (IES)10,

Impuesto al Rodaje, Régimen Único Simplificado (RUS), Impuesto a las

Transacciones Financieras, Impuestos a los Casinos y tragamonedas e

impuesto de solidaridad a favor de la niñez desamparada.

f.- Devoluciones.- Constituye los montos por reintegro de tributos de acuerdo a

lo solicitado por los contribuyentes a la SUNAT.

Bajo esta modalidad, se reconoce la devolución de los impuestos pagados por

los exportadores tanto por el IGV como el Régimen de Restitución Simplificada

10 A partir de diciembre de 2004, no se aplica el Impuesto Extraordinario de Solidaridad.

19

de Derechos Arancelarios (drawback), la recuperación anticipada del IGV en

los proyectos de inversión de larga maduración, el reintegro tributario, los

pagos en exceso de tributos, entre otros.

Para la obtención del drawback, el beneficiario (en este caso el exportador)

debe presentar su solicitud y la documentación física sustentatoria la cuál es

sujeta a un proceso de revisión documentaria.

1.2. Ingresos no tributarios.-

Comprende las tasas, intereses, canon y regalías petroleras, transferencias de

utilidades de empresas estatales, transferencias de los recursos al Fondo

Especial de Administración del Dinero Obtenido Ilícitamente- Fedadoi - y los

recursos que recaudan directamente por diferentes pliegos presupuestales.

2. Ingresos de capital

Conformados por los ingresos producto de la venta de activos y donaciones

con el objetivo de utilizarlo como gasto de capital. Cabe precisar que este rubro

no considera la privatización por parte de las empresas.

20

B.- GASTOS

De acuerdo, a la Guía Metodológica de la Nota Semanal, publicado por el

BCRP, los gastos se clasifican en no financieros y financieros.

1. GASTOS NO FINANCIEROS

Se clasifica en gastos corrientes no financieros y los de capital.

1.1. Gastos Corrientes No financieros

Están constituidos por los egresos de naturaleza periódica destinados tanto a la

adquisición y contratación de bienes y servicios como a la transferencia de

recursos a otras entidades del sector público y/o al sector privado.

a) Remuneraciones.- Remuneración total, ya sea en efectivo o en

especie, que recibe un empleado del gobierno por el trabajo realizado durante

el período contable.

Comprende los gastos en sueldos y salarios realizados por diversos pliegos del

gobierno central. Considera la bonificación por escolaridad y los aguinaldos por

Fiestas Patrias y Navidad, las asignaciones por refrigerio y movilidad y

cualquier bonificación otorgada a los trabajadores.

b) Bienes y servicios.- Comprende los gastos efectuados por la

adquisición de bienes con vida útil menor a un año, el alquiler de servicios por

21

parte de los pliegos del gobierno central y los gastos orientados a la seguridad

nacional.

c) Transferencias corrientes.- Incluye los gastos en pensiones tanto las de

gobierno central como las transferencias a la Oficina de Normalización

Previsional (ONP), los montos transferidos al resto del sector público, en

particular a los gobiernos locales mediante el Fondo de Compensación

Municipal y el Programa de Vaso de Leche, las aportaciones del gobierno

central al Seguro Social de Salud (Essalud) en su carácter de empleador, así

como otros gastos corrientes de todas las entidades consideradas dentro del

gobierno central.

1.2. Gastos de Capital

Comprende la adquisición de activos no financieros de duración mayor a un

año en lo que se refiere a las transferencias a otras unidades del sector público

y/ o al sector privado a fin de adquirir activos; así como la adquisición de

activos financieros (concesión neta de préstamos) con objetivos de política

fiscal . Está constituido por:

Formación bruta de capital.- Registra los gastos efectuados en

estudios, obras y en la adquisición de bienes de capital por todos los

pliegos del gobierno central, a excepción de los gastos en defensa e

interior, que son registrados en el rubro de bienes y servicios.

22

Otros gastos de capital.- Abarca la inversión financiera del gobierno

central (préstamos, adquisición de valores y suscripción de acciones) y

las transferencias a los gobiernos locales y empresas estatales,

destinados a los gastos de capital.

2.- GASTOS FINANCIEROS

Registra el costo financiero de la deuda pública, en el que se incluyen los

intereses por deuda interna, que comprenden los vencimientos

correspondientes a la colocación de bonos y letras y a los créditos otorgados al

gobierno (se incluyen a los sobregiros) por parte del sistema financiero, así

como la consolidación de la deuda interna con el Banco de la Nación.

Asimismo, considera, los intereses por deuda externa, que comprenden el total

de vencimientos que corresponden al período.

Indicadores de posición fiscal.

Los conceptos mencionados en los literales A y B sirven de base para realizar

un análisis encima de la línea, que considera el origen del financiamiento. Esta

línea está definida por el Resultado Económico, y entre los indicadores de

posición fiscal que permiten la medición del Resultado de las Finanzas Públicas

tenemos:

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El ahorro en cuenta corriente.- Es la diferencia entre los ingresos

corrientes y los gastos corrientes, reflejando de esta manera el flujo de

operaciones que no involucran la compra o liquidación de activos o

bienes de capital.

Esta variable se emplea para determinar la brecha ahorro – inversión de

las cuentas nacionales.

El Resultado Primario.- Representa la diferencia entre ingresos y

gastos no financieros. Equivale al resultado económico antes del pago

de intereses.

El resultado primario mide la contribución de la posición fiscal de cada

período al cambio en el saldo de la deuda pública.

El Resultado Económico.- Dado por la diferencia entre los ingresos y

los gastos totales. Las operaciones se organizan como un flujo

económico, separándose aquellas que generan superávit o déficit (arriba

de la línea) y las que lo financian (debajo de la línea), de esta forma, los

ingresos no incluyen los desembolsos, y los gastos de amortizaciones.

El resultado económico es llamado déficit fiscal cuando es negativo y

superávit fiscal si es positivo.

24

Los conceptos “por debajo de la línea“ consideran las siguientes fuentes de

financiamiento:

Financiamiento externo.- Considera el movimiento de los pasivos

netos del sector público no financiero derivados de operaciones de

crédito con no residentes. Para su cálculo se toma la diferencia entre los

desembolsos más la acumulación netas de atrasos (los vencimientos no

pagados menos la regularización de atrasos) y la amortización (total de

vencimientos). Por lo tanto, representa el cambio en el saldo de la deuda

pública externa.

Del mismo modo, considera el flujo neto de depósitos en el exterior, que

incluyen la apertura o liquidación de colaterales con el objetivo de

garantizar una operación de endeudamiento externo, y movimientos de

portafolio de los fondos provisionales. Incluye tanto el financiamiento de

largo y mediano plazo como el de corto plazo.

Financiamiento interno.- Comprende las operaciones de

financiamiento con residentes, por lo tanto refleja los movimientos en el

crédito neto (crédito menos depósito) con entidades del sistema

financiero y las actividades con personas naturales y jurídicas, tales

como la colocación y amortización de bonos y letras. Asimismo

consideran los atrasos en los que el sector público no financiero incurre

cuando se devenga un gasto y está pendiente de pago.

25

Privatización.- Conformado por los recursos obtenidos por el Tesoro

Público por la venta de acciones de empresas estatales y el pago inicial

por el derecho de concesiones de activos públicos al sector privado; y es

considerado por debajo de la línea por su carácter temporal. De esta

manera, la inclusión de la privatización dentro de los ingresos del

gobierno originaría una sobreestimación del resultado económico.

Las estadísticas fiscales se emplean para la construcción de las cuentas

nacionales y en particular determina los componentes de consumo e

inversión pública que se incluye en el PBI medido por el lado del gasto.

II. 6. ANÁLISIS DEL DÉFICIT FISCAL

Un incremento del déficit fiscal obliga al gobierno a adoptar una modificación de

su postura fiscal que permita contrarrestar dicho déficit. De esta manera, puede

adoptar dos medidas: (a) la reducción del gasto público; (b) un incremento de

su ingreso fiscal.

Si bien ambas medidas son importantes, algunos gobiernos recurren a

incrementos en el ingreso fiscal fáciles de implementar desde el punto de vista

administrativo y político, y a reducciones en el gasto público. Cabe precisar que

la decisión no sólo está en optar por una de ellas, sino también en realizar una

correcta evaluación de los efectos que generaría los ajustes necesarios para

llevarla a cabo. Para ello, debe considerarse la necesidad de realizar una

evaluación de la efectividad de los sistemas tributarios a implementar, ya que

26

en muchos países son complicados e ineficientes, a lo que se aúna las

repercusiones en las empresas ya que distorsionan los incentivos para trabajar

y ahorrar.

En muchos países, la inflación conlleva una pérdida de los ingresos

recaudados, cuya magnitud dependerá del sistema tributario de cada país y a

los desfases de la recaudación.

Actualmente, el sistema tributario en el país se desarrolla dentro del marco

conceptual que le brinda el Derecho Tributario, el Código Tributario y la Ley

Penal Tributaria, materializándose mediante el cobro de impuestos,

contribuciones y tasa que constituyen ingresos de los diferentes niveles de

ingreso. Asimismo, el sistema tributario peruano tiene una estructura básica

estándar a nivel internacional y actualmente está conformado por el Impuesto a

la Renta, el IGV, el ISC, el Impuesto a las Transacciones Financieras (ITF), los

Derechos Arancelarios, los tributos municipales, las contribuciones de Seguro

Social de Salud y el Sistema Nacional de Pensiones.

II.7. ANALISIS DEL GASTO

1. Gasto público y la función del Estado

Muchas economías en desarrollo tienen como objetivo reducir el excesivo

papel del Estado en las decisiones económicas. Sin embargo, es importante

tener presente, el hecho de que la proporción gasto público y el nivel de PBI

27

sea relativamente bajo obedece a la escasa capacidad de financiamiento del

sector público, y no a la poca participación del Estado en las decisiones del

gobierno.

La necesidad de evaluar el papel que cumple el gobierno en las decisiones,

implica el cuestionamiento de la eficacia de las políticas que establece a fin de

determinar si son o no sostenibles y los resultados de las mismas.

2. Consecuencias macroeconómicas del gasto público

El excesivo endeudamiento de un país puede ocasionar muchos problemas. De

esta forma, el endeudamiento interno puede incrementar las tasas de interés

domésticas, aumentando el costo de la inversión y disminuyendo el potencial

de crecimiento a largo plazo del país. Debido a la menor capacidad para

financiar las obras públicas, el gobierno debe reducir los servicios que brinda a

la sociedad. Para evitar dicho problema, es necesario, adoptar una adecuada

política fiscal que les permita utilizar en forma productiva los recursos obtenidos

mediante un mayor endeudamiento y que le genere mayores ingresos

tributarios a fin de cumplir con los servicios sociales.

II.8. SOSTENIBILIDAD DE LA POLITICA FISCAL

La política fiscal no es sostenible cuando la situación fiscal, actual y

proyectada, da lugar a un incremento persistente y acelerado de la relación

entre deuda pública y PBI.

28

Un coeficiente de deuda pública a PBI es alto e insostenible cuando conlleva a

que los mercados financieros cambien sus expectativas, al advertir que la

política fiscal que se está aplicando no es creíble y será preciso modificarla. La

percepción de un mayor riesgo por parte de los empresarios conlleva a que al

sector público le resulte más difícil la venta de sus instrumentos por el

incremento en la relación deuda pública y PBI.

Una política fiscal sostenible es aquella que no origina un incremento de la

deuda pública expresada como proporción del PBI y, que estabiliza la relación

entre la deuda pública y el PBI en un contexto de tasas de crecimiento

económico, de interés y de inflación razonables.

Analizar la solvencia de un país implica una evaluación no sólo de los gastos e

ingresos fiscales obtenidos por el gobierno, sino de las expectativas de los

ingresos y gastos fiscales futuros.

Por lo tanto, se debe evaluar no sólo el valor de los activos presentes (internos

y externos) sino también el valor presente del ingreso fiscal futuro. El pasivo

del sector público está constituido por las obligaciones presentes así como por

el valor presente del gasto futuro.

El balance del sector público se convierte de ese modo en un balance

orientado hacia el futuro, para cuya determinación se tienen en cuenta los

resultados fiscales proyectados a corto y a largo plazo. Si el patrimonio neto es

29

positivo, el sector público es solvente, de lo contrario el sector público, no podrá

cumplir con sus obligaciones a menos que se incremente su activo.

II.8.1. PRINCIPIOS DE GESTION DE LA POLÍTICA FISCAL Y

SOSTENIBILIDAD FISCAL

El 27 de diciembre de 1999, se promulgó la Ley de Prudencia y

Transparencia Fiscal - Ley Nº 27245, con el objetivo de establecer los

lineamientos para una mejor gestión de las finanzas públicas, con prudencia y

transparencia fiscal, así como crear el Fondo de Estabilización Fiscal con el

objetivo de buscar la estabilidad económica, condición esencial para alcanzar

el crecimiento económico y el bienestar social.

La Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal establece las reglas a las que se

sujeta las leyes anuales de Presupuesto, de endeudamiento y de equilibrio

financiero, los créditos suplementarios y la ejecución presupuestal. Además.

estipula las causales de excepción para la ley .

Conforme lo precisa la normativa, la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal

tiene como principio general “asegurar el equilibrio o superávit fiscal en el

mediano plazo, acumulando superávit fiscales en los períodos favorables y

permitiendo únicamente déficit fiscales moderados y no recurrentes en

períodos de menor crecimiento”11.

11 Ministerio de Economía y Finanzas. Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal. Art.N° 2.

30

La creación del Fondo de Estabilización Fiscal tiene como finalidad la captación

de recursos a fin de usarlos en casos en los que se prevea una menor

percepción en los ingresos corrientes de la fuente de financiamiento de

recursos ordinarios, expresados como un porcentaje del PBI mayor a 0.3% con

respecto al promedio de los últimos tres años, o en casos de excepción

previstos por la Ley. Los recursos del Fondo se encuentran depositados en el

BCRP o en el exterior, y los cuáles bajo ninguna circunstancia podrán

constituirse en garantía o aval sobre los préstamos u otros tipos de operación

financiera.

Las previsiones dadas en el Marco Macroeconómico Multianual se refieren a

los supuestos macroeconómicos (incluye las variables PBI nominal, crecimiento

real del PBI, inflación promedio y acumulada anual, tipo de cambio,

exportaciones e importaciones), a las proyecciones de ingresos y gastos

fiscales, al monto de las inversiones, diferenciando a los que se encuentra en

ejecución y las nuevas y el nivel de endeudamiento público, incluyendo

cualquier aval de entidades del Sector Público consolidado y una proyección

del perfil de pago de la deuda de largo plazo.

La transparencia fiscal consiste en la amplia difusión de toda la información

relativa sobre los objetivos, metas y resultados esperados en la política fiscal

del gobierno, así como de los supuestos en que se basan estas proyecciones,

de forma tal que se pueda evaluar las previsiones. En igual forma permite el

acceso de la población en general a la información sobre la ejecución de las

cuentas públicas a nivel macroeconómico en forma oportuna mediante la

31

utilización de prácticas internacionalmente aceptadas y los resultados

previstos.

Buscando el cumplimiento de la Transparencia Fiscal del país, el Marco

Macroeconómico Multianual presenta la proyección de una serie de variables

macroeconómicas señalando los supuestos en los que se basan. El Marco

Macroeconómico Multianual establece una declaración de los principios de

política fiscal, en los que se establece los lineamientos de la política económica

y los objetivos de la política fiscal de mediano plazo, incluyendo las medidas de

política y los estimados de los resultados del Gobierno General y del Sector

Público Consolidado y su financiamiento.

Cabe precisar que el 8 de mayo de 2003, se promulgó la Ley de

Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF) - Ley Nº 27958,

estableciendo entre sus principales modificaciones: la introducción de

mecanismos de gradualidad en la convergencia a los límites establecidos, el

establecimiento de reglas de endeudamiento con la finalidad de optimizar la

gestión fiscal por parte de los Gobiernos Regionales y Locales, y la compilación

y divulgación de las estadísticas de finanzas públicas domésticas de acuerdo a

los estándares internacionales.

Con la finalidad de mejorar la calidad del gasto, y de esta manera garantizar su

eficiencia y equidad, el gobierno ha optado por la adopción de ciertas medidas

como la racionalización del gasto corriente, la fusión de los programas sociales,

y la introducción de sistemas de gestión personal como la determinación de

32

indicadores de desempeño que permitan obtener una medida de los resultados

de los entidades del Estado.

Debe tenerse en claro, que la existencia de un déficit fiscal se traduce en un

incremento de la deuda pública, debido a que los gastos superan a los ingresos

del país. Por lo tanto, una forma de financiamiento del déficit fiscal es acudir a

los mercados domésticos e internacional de capitales, para lo cuál es necesario

mantener una coyuntura favorable que permitan el cumplimiento de las metas

en cuanto materia fiscal y que brinden seguridad a los inversionistas

extranjeros.

La actual política fiscal del país en el mediano y largo plazo busca la reducción

del ratio deuda pública con relación al PBI. De esta manera, “el principio rector

que guía la política fiscal de la actual administración es el establecido en la

LRTF, que consiste en asegurar el equilibrio o superávit fiscal en el mediano

plazo, acumulando superávit fiscales en los periodos favorables y permitiendo

únicamente déficit moderados y no recurrentes en periodos de menor

crecimiento (Art. 2º de la Ley Nº 27245)”. Asimismo, “la LRTF también

establece límites prudenciales al crecimiento del gasto no financiero y al nivel

del déficit fiscal. Por efecto de esta norma, el déficit del Sector Público No

Financiero se ha reducido de 2,5% del PBI en 2001 a 1,1% del PBI en 2004 ”12

La misma composición de la deuda pública, conlleva a que la política fiscal se

encuentre sujeta a riesgos de mercado, medidos en las variaciones tanto en los

12 Ministerio de Economía y Finanzas. “Marco Macroeconómico Multianual 2006–2008“. Aprobado en Sesión del Congreso el 18 de mayo de 2005. Pág 6.

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tipos de cambio como en la tasa de interés. Por lo tanto, además de buscar la

obtención de los adecuados financiamientos que permitan hacer frente a la

deuda pública, la política fiscal, debe orientarse primero, a evaluar una

adecuada estructura de la misma, evaluando los plazos de amortización, tipos

de acreedores y tasa de interés de las mismas y por último, la sustitución de

deuda externa por interna, y que permita la reducción del riesgo cambiario de la

moneda nacional frente a la extranjera y los efectos de los shocks externos

adversos contra la tasa de interés a fin de reducir el valor presente de la misma

o por ende su valor nominal13.

13 Ministerio de Economía y Finanzas. “Marco Macroeconómico Multianual 2005–2007” . Aprobado en Sesión del Congreso el 26 de mayo de 2004. Pág 26.

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