Nº 23

Carreras, Incentivos yEstructuras Salariales Docentes

Alejandro Morduchowicz

BUENOS AIRESMAYO, 2002

Trabajo preparado en el marco de las actividades del grupo de trabajosobre “Sindicalismo Docente y Reforma Educativa en América Latina”.PREAL/FLACSO. Argentina.

El autor agradece muy especialmente las lecturas, comentarios yaportes a versiones preliminares de este trabajo realizadas por VictoriaMurillo.

Las opiniones vertidas en este trabajo son de responsabilidad del autory no comprometen al PREAL, ni a las instituciones que lo patrocinan.

3

INDICE

INTRODUCCIÓN 5

I. LAS CRÍTICAS 5

1.1. Los análisis económicos y la ausencia de incentivos 5

1.2. Los análisis de la administración y las necesidades organizacionales 7

1.3. Experiencias seleccionadas de América Latina 11

II. LAS PROPUESTAS Y CONTRAPROPUESTAS 13

2.1. El pago por mérito 13

2.2. Las carreras escalares 15

2.2.1. Elementos que conforman la carrera escalar 16

2.2.2. Criterios para ascender en la carrera 17

2.3. El pago por competencias 18

2.4. Incentivos a las escuelas 21

A MODO DE SUMARIO Y AGENDA PARA LA DISCUSIÓN 23

POST SCRIPTUM 25

BIBLIOGRAFÍA 27

ANEXO I: EL NIVEL ABSOLUTO Y RELATIVO DEL SALARIO DOCENTE 29

ANEXO II: CASOS DE NEGOCIACIONES CON REPRESENTANTES DOCENTES 32

1. Douglas County, Colorado, Estados Unidos 32

2. Manitoba, Canadá 33

3. Otras experiencias de negociaciones 35

5

INTRODUCCIÓN

Pocos actores deben estar conformes con las actua-les estructuras salariales y las carreras profesionalesdocentes en América Latina. La insatisfacción com-prende, prácticamente, todas las dimensiones que sevinculan a ellas: desde el nivel absoluto de las remu-neraciones hasta la existencia (o carencia) de incenti-vos monetarios que se ajusten a: a) las tareas y des-empeño de los propios docentes en las escuelas y, b)las necesidades de los sistemas educativos y, por lotanto, de la sociedad en su conjunto.

Por eso, la discusión de los salarios y la carreramagisterial recorre (o debería recorrer)transversalmente casi todas las variables medularesdel sector: entre otras, el financiamiento y las formas(centralizadas o descentralizadas) de asignación derecursos, los modelos de organización escolar, la for-mación y capacitación docente y, en forma más ge-neral y más allá de la polisemia del término, la calidadeducativa.

Este trabajo tiene por objetivo analizar las estructu-ras salariales y carreras docentes. No obstante, cu-riosamente, se hace abstracción de las variables se-ñaladas en el párrafo anterior. Esto podría implicar,de algún modo, suponer que se ha autonomizado elobjeto de estudio del contexto en el cual tiene lugar.Lejos de ello, el mismo ha estado presente durantetoda su elaboración y desarrollo. Como siempre, anteestos análisis que exigen tratamientos sistémicos, seimpone un recorte: en este caso, los ejes ydisparadores de la discusión son las estructuras sa-lariales y las carreras docentes.

En función de ello, el documento se encuentra dividi-do en varias partes: un cuerpo principal y dos anexos.En la primera -el cuerpo principal-, se analizan: a) lasraíces teóricas de las propuestas de reforma de esascarreras y estructuras salariales, b) las propuestas ycríticas que recibieron como consecuencia de esasobjeciones y c) las alternativas de cambio.

En esta parte también hay una omisión (o abstrac-ción) de contexto que podría visualizarse como signi-

ficativa: las reformas educativas emprendidas enAmérica Latina en la última década. La omisión no escasual: si bien no en nuestra región, las críticas de lossistemas tradicionales de remuneración docente, seoriginaron con anterioridad a la puesta en marcha delos procesos de reforma y, en la medida de que, comose verá, gran parte esas críticas son aplicables a nues-tro ámbito, la discusión sobre las carreras e incenti-vos docentes va más allá de esos procesos. En for-ma más directa: el debate sobre los temas aquí trata-dos es independiente de la prosecución o no de re-formas educativas. Por supuesto, con más razón, elintercambio de ideas se hace necesario si el contextoen que se desenvuelven las carreras se está modifi-cando.

En cuanto a los anexos, tienen por objeto presentaren forma más que sumaria algunos aspectos quepueden contribuir o deben estar presentes en discu-siones futuras. El primero de ellos presentasomeramente el problema del nivel absoluto de lossalarios docentes en la región. El segundo incluye al-gunas experiencias de negociaciones con los repre-sentantes docentes.

I. LAS CRÍTICAS

1.1. Los análisis económicos y la ausenciade incentivos

Luego del período optimista de la teoría del capitalhumano -la década del sesenta hasta mediados delos setenta-, la crisis fiscal de los ochenta brindó elcontexto propicio para que los estudios o, si se quie-re, la metodología y técnicas de análisis que emplea-ban las investigaciones económicas de unos añosatrás para optimizar la inversión de un sector tanpromisorio como el educativo, comenzaran a utilizar-se para impulsar la menor intervención estatal en elsector o, en el mejor de los casos, para contener losrecursos que se le destinan.

Buena parte de los análisis que se desarrollaron has-ta ese momento -y continuaron haciéndose después-tratando de orientar mejor la inversión en educación,consistían en el intento de medición del vínculo entrelos diferentes “insumos” y recursos que se asigna-ban y los resultados en el aprendizaje. A los efectosde lo que nos interesa aquí, me detengo en los quequerían ver cuál era la influencia del gasto educativoy el salario docente sobre esos resultados. Segúnestos estudios no existiría vínculo entre esas varia-bles (por ejemplo, a mayores salarios, mejores resul-tados y viceversa).1

1 Para una introducción al tema, basta considerar cualquier manual deeconomía de la educación (el clásico es el de Cohn y Geske, 1990).Entre las innumerables investigaciones y revisiones de los desarrolladaspor otros analistas, se hallan Hannushek, 1979, 1986, 1991 y 1996a;Monk, 1990 y 1992 y, más recientemente, los diferentes estudiosreunidos en Burtless, 1996. A su vez, entre los muchísimos trabajos quediscuten los problemas metodológicos de las funciones de produccióneducativa, los de Bowles (1970) y Levín (1976), se encuentran entre losclásicos. Por su parte, Fortune (1993) realiza un extenso y exhaustivodetalle y sumario de cada uno de los obstáculos y defectos de lasregresiones y modelos que las contienen.

6

La explicación de estos hechos no es difícil: en lamedida que los salarios no están sujetos a ningunacláusula de productividad (independientemente decómo se la mida y evalúe), no necesariamente debeexistir esa relación. Por lo tanto, el corolario resultabamás o menos obvio: o no se debe continuarincrementando el salario o debe comenzar a atárseloa algún elemento de productividad. Si se considerala alta proporción de las nóminas salariales docentesdentro del gasto educativo, se puede comprender lafacilidad con la que estos argumentos puedenextrapolarse al gasto educativo en su totalidad. Eneste caso, también, se puede ver que uno de los pro-blemas para encontrar vínculos entre el gasto educa-tivo y desempeño es que no hay nada inherente enese gasto que conduzca a mejores resultados en elaprendizaje. En forma más directa, se verifica una fal-ta de incentivos (monetarios y no monetarios) en elsistema educativo.

A veces, acríticamente y sin saber bien el origen delos enunciados que se hacen, se intentan extrapolaresas conclusiones a los países de la región. No esdifícil contra argumentar, al menos, su pertinencia lo-cal. Por ejemplo, la cuestión sobre a partir de quémagnitud el gasto o el salario, comienzan a (no) tenerincidencia sobre el desempeño. Los estudios que sehicieron encontraron que para los niveles salariales yde gasto educativo en Estados Unidos (donde se lle-varon a cabo la mayor parte de esos estudios), unaadición a la inversión no tiene implicancias sobre losresultados en el aprendizaje.

Pero los salarios y el gasto educativo en ese país sonbastante más altos que los que rigen en América La-tina. Si se correlacionara el bajo nivel del gasto y elsalario docente en nuestros países, probablementetambién se encontraría esa ausencia de relación. Peropor motivos muy diferentes: eso no significaría, ne-cesariamente que, dados esos bajos niveles, un au-mento en las remuneraciones o en el gasto en gene-ral, no tendría incidencia en la calidad de la educa-ción (más allá de cómo quiera o pueda medírsela).Fortune (1993) compara este hecho con un incendioal que se intenta sofocar con sólo un balde de agua:de modo alguno esto demostraría o alguien se aven-turaría a afirmar que, dada esta situación, el agua nopermite apagar el fuego. Simplemente el líquido noes suficiente. En otras palabras, la baja inversión ylos bajos salarios docentes bien podrían explicar, sise verificase, la ausencia de relación entre esas va-riables y el desempeño educativo.

Independientemente de esto, el hecho es que los es-tudios arribaron a diferentes resultados o, cuando loshallazgos fueron similares, generaron explicacionesno pocas veces contradictorias entre sí. Por eso, la

ausencia de correlación entre variables claves, el de-clive de la teoría del capital humano, las críticas so-bre el vínculo entre educación y productividad, la evi-dencia sobre la escasa o nula mejora en la distribu-ción del ingreso y la crisis fiscal, entre otras, allana-ron el camino para que los estudios que se habíanrealizado hasta entonces comenzaran a sustentar téc-nicamente el recorte o contención de los gastos edu-cativos a la vez que potenciaron las ideas sobre laintroducción de mecanismos de mercado en el sec-tor que permitieran mejorar su productividad.

Estas consideraciones no son patrimonio de las in-vestigaciones llevadas a cabo por economistas de laeducación. Más bien, forman parte de la corrientedominante de la teoría económica en los últimoslustros. Ésta comenzó a buscar explicaciones del bajodesempeño del sector público en general y, en lo quea nosotros respecta, el educativo en particular. Nopocas de las propuestas de reforma en la asignaciónde recursos en el sector de los últimos años -talescomo el voucher y el pago por productividad a losdocentes- le deben su sustento a esta corriente depensamiento.

Sintéticamente, según el paradigma económico do-minante la existencia de incentivos -en particular, losmonetarios-, constituiría la diferencia entre el sectorprivado y el público y su ausencia sería la causa prin-cipal de la ineficiencia de éste último.

Por un lado, tenemos los incentivos organizacionales.A diferencia de las empresas privadas, los organis-mos públicos (empresas, ministerios, escuelas, etc.)no se enfrentan a la amenaza de una quiebra sinoque tienen la posibilidad permanente de recibir fon-dos del Estado. La posibilidad de una quiebra es va-lorada como incentivo porque impone una restricciónpresupuestaria a las empresas y actúa como un me-canismo natural para reemplazar equipos directivosque hubieran mostrado una gestión ineficiente.

Un segundo desincentivo organizativo es la ausenciade competencia en el sector público, argumento degran peso en las propuestas dirigidas a introducir ele-mentos del mercado en la educación tales como elsubsidio a la demanda. Básicamente, como la com-petencia permitiría a los consumidores expresar suspreferencias eligiendo, ello obligaría a las empresas aser más eficientes.

Por otra parte, también se plantea que la estructurade incentivos individuales coloca al sector público endesventaja respecto del privado. Los organismos pú-blicos fallarían en proveer incentivos (para ser efica-ces, eficientes, y/o responder a los fines de la organi-zación) a las personas que trabajan en ellos debido a

7

las restricciones que enfrentan tanto en materia depolítica salarial como en lo relativo a la estabilidad enel empleo. Este argumento, entre otros, es el que sus-tentaría la propuesta de introducción de cláusulas deproductividad en las relaciones contractuales docen-tes.

Además, se argumenta que las organizaciones jerár-quicas -especialmente las más grandes, y las del Es-tado se encuentran entre ellas- muestran deficienciasen términos de control y problemas de motivación ensus empleados, funcionarios, etc, independientemen-te de su nivel de responsabilidad. Por último, esteenfoque también hace hincapié en la cuestión de losincentivos: los esquemas de remuneraciones y as-censos propios de las jerarquías pueden limitar losincentivos a un buen desempeño y provocar efectosdisuasivos para individuos con iniciativa que, de otramanera, estarían dispuestos a trabajar en la organi-zación.

La cuestión central a resolver ante estos problemases cómo garantizar que las acciones de losprestadores directos del servicio -por ejemplo, losdocentes- resulten acordes a los intereses de la or-ganización. Las dos vías principales para lograrlo son:a) vincular los ingresos de aquéllos al resultado de laacción y/o, b) asignar una mayor cantidad de recur-sos al monitoreo de la acción. Esta segunda cuestiónimplicaría una mayor intervención estatal que es loque está, justamente, puesto en tela de juicio. Poreso, la mayor parte de los análisis y las propuestas sehan dedicado a la cuestión del vínculo entre ingresosy resultados.

1.2. Los análisis de la administración y las necesi-dades organizacionales

Ahora bien, independientemente de los estudios que,desde la economía brindaron el sustento para pro-mover cambios, los análisis sobre administración delas organizaciones y de los recursos humanos apor-taron los elementos para la crítica interna de las ca-rreras profesionales y las estructuras salariales do-centes.

Estas disciplinas enseñan que cada vez son menoslos puestos de trabajo en que la posibilidad de obte-ner un aumento salarial depende casi exclusivamen-te del paso del tiempo y la única vía de movilidad desu personal es la salida hacia puestos de gestión ydirección. Las escuelas forman parte de esas organi-zaciones en las que: a) la antigüedad todavía es unode los principales incentivos, b) los ascensos signifi-can el abandono del trabajo que se venía desarro-llando y, además, c) se encuentran condicionados a

que se produzca el retiro de los que ocupan puestossuperiores en la escala jerárquica.

Esta estructura salarial se correspondía con un mo-delo en que se visualizaba que los únicos responsa-bles por la calidad de la educación eran los políticosvinculados a la macro-administración del sector entanto que a los docentes sólo les tocaba la tarea detransmitir un programa curricular estandarizado. Así,el sistema de pagos era acorde a esos roles y losdocentes eran remunerados como cualquier otro tra-bajador de la economía (Kelley, 1996).

En efecto, el pago generalizado y homogéneo res-pondía a las necesidades y al contexto imperante dela época en que fueron diseñados, en que para ingre-sar a un trabajo se requería un conjunto mínimo deconocimientos y habilidades y luego, una vez en él,se incrementaban los salarios conforme la experien-cia acumulada reconocida por medio del pago porantigüedad (Kelley y Odden, 1995). Así, la actual es-cala salarial ha sido funcional a los objetivos y a laatención que se prestó en el pasado a la organiza-ción del sistema educativo, en que se focalizaba mása los insumos que a los procesos y resultados (Oddeny Conley, 1992).

Los nuevos enfoques sobre el tema remiten a la bús-queda de un esquema superador de los tradicionalesmecanismos de remuneración que, en su mayoría, seencuentran en franca retirada por no encontrarse vin-culados a las necesidades organizacionales y a losprocesos de trabajo requeridos para el desarrollo deescuelas eficaces. En términos de la expresión acu-ñada por Odden y Kelley (1997), la reformulación dela estructura salarial docente consiste en hallar elmedio por el cual se les pague “por lo que saben y loque hacen”. Por eso, e independientemente de laposición que finalmente se adopte frente a los mis-mos, cada vez es más frecuente la utilización y apli-cación de conceptos tales como pago por compe-tencias, por conocimiento, por pericia, por habilidad,por desempeño, etc. En sentido contrario, cada vezse hace más a un lado la idea y el propio hecho delpago por antigüedad.

No obstante, si las viejas carreras profesionales y es-tructuras salariales docentes todavía se encuentranvigentes se debe, en gran medida, a la dificultad deencontrar mecanismos sustitutos que contengan susventajas. Entre éstas se pueden señalar que: a) sonobjetivas y, por lo tanto, no están sujetas adiscrecionalidad por parte de ninguna autoridad; b)el salario es predecible,ya que desde el ingr eso a lacarrera se puede conocer lo que se va a percibir en elfuturo; c) su administración y comprensión por partede los docentes es sencilla y; d) reducen, sino elimi-

8

nan, la competencia entre docentes (aunque, es cier-to, tampoco proveen mecanismos que favorezcan lacooperación entre ellos).

Ahora bien, si las escalas salariales presentan algu-nos aspectos positivos, sus desventajas no son me-nores. Aún más, su importancia es tal que la corrien-te generada a favor de su transformación tiene su ori-gen, precisamente, en ellas. Algunas de las más rele-vantes se refieren a que docentes mediocres tienenla misma remuneración que otros con mejor califica-ción, preparación y compromiso con su trabajo; do-centes con títulos vinculados a la docencia de mayorgraduación que la magisterial reciben el mismo pagoque aquellos que no continúan estudios superiores;docentes con mayor experiencia no son aprovecha-dos -ni remunerados- en trabajos más desafiantes ydifíciles de llevar a cabo por docentes menos prepa-rados o con menos antigüedad; el régimen de com-pensaciones se encuentra desvinculado de las acti-vidades desarrolladas en las escuelas y; la escalasalarial vigente paga igual por diferentes esfuerzos yaptitudes.

En cuanto a las carreras magisteriales, suele señalar-se que el sistema educativo no alienta a los mejoresdocentes a su continuo perfeccionamiento y supera-ción; los ingresantes tienen el mismo trabajo y cargalaboral que docentes con treinta años de experien-cia; sólo permiten que el docente ascienda a otrospuestos que lo alejan del aula; el modo de acceso aun cargo superior fomenta el credencialismo y la solaacumulación de años y; dentro del mismo cargo, laúnica diferencia en la remuneración entre los docen-tes es la antigüedad. En lo que sigue, abordamos al-gunas de estas desventajas con mayor detalle:

1. La carrera magisterial sólo permite que el do-cente ascienda a otros puestos que lo alejan delaula. En general, la estructura actual remunera traba-jos bien definidos no previendo mecanismos de pro-moción dentro del mismo cargo: el ascenso implicala realización de tareas diferentes a las que se veníandesarrollando en un cargo distinto que, a su vez, tie-ne su correspondiente estructura salarial vinculada asu especificidad.

En otras palabras, no se considera la posibilidad decontinuar en la carrera dentro de una misma funciónpara alentar la permanencia en sus cargos de los do-centes que quieren continuar desarrollando esas ta-reas sin tener que aspirar a otros puestos para obte-ner una mayor remuneración. En los hechos esto im-plica que la carrera profesional docente no proveeoportunidades a quienes quieren alcanzar una distin-ción profesional, junto al correspondiente reconoci-miento salarial, sin tener que abandonar sus activida-

des frente al curso por una posición administrativa,directiva o de supervisión.

Esto puede verificarse aún cuando el docente quisie-ra mantenerse frente al aula donde, quizás, se sientemás cómodo y estima que es el trabajo para el quese ha preparado. Claramente, este sería un caso enque no se beneficia ni el docente, ni el sector educa-tivo ni, por lo tanto, la sociedad.

2. El modo de acceso a un cargo superior fomen-ta el credencialismo y la acumulación de años. Elincentivo implícito es la obtención de puntos y en esto,no sólo el docente es responsable por el contenidode la capacitación y formación que adquiere sino lapropia macro-administración del sistema, que avalay fomenta -aceptándolos y otorgándoles puntaje- aesos cursos, seminarios y antecedentes culturales(muchas veces, de dudosa validez o, si se quiere,pertinencia).

Este es un fenómeno evidenciado en los últimos añosque, lejos de estimular un mejor desarrollo profesio-nal, promueve la necesidad de realizar la mayor can-tidad de cursos y carreras cortas posibles con el finde acrecentar el puntaje que engrosará sus antece-dentes. Estos cursos o carreras se eligen, en muchoscasos, sin valorar la formación académica que ofre-cen y si la misma pondrá al docente en mejores con-diciones profesionales para asumir el cargo al queaspira. Generalmente se prioriza, en el momento dela elección, el curso que otorga más puntos para po-der conseguir el ascenso deseado.

Tampoco se incentiva el estudio y el desarrollo profe-sional continuo. En general, en los sistemas educati-vos no se contemplan alicientes monetarios explíci-tos e inmediatos para que los docentes se perfeccio-nen o, en términos más generales, intenten superar-se a sí mismos. En no pocos casos, los cursos, lacapacitación, etc. sólo son funcionales como ante-cedentes para ascender en la escala jerárquica. Si,por ejemplo, al docente no le interesa el ejercicio detareas de dirección, no hay ningún mecanismo -insis-timos, monetario- que lo induzca a continuar progre-sando. Naturalmente, ello no significa que cada cur-so, cada acción deba ser remunerada, pero en la ac-tualidad se asiste al fenómeno inverso en el que niuna mayor formación y/o capacitación, en lo inme-diato, se traduce en un mayor pago para el docente.

3. Dentro del mismo cargo, la única diferencia enla remuneración entre los docentes es la antigüe-dad. Uno de los conceptos de mayor gravitación so-bre los costos educativos es el concepto salarial que(intenta) remunerar la experiencia. En todos los siste-mas educativos es reconocida con incrementos en el

9

sueldo escalonados en el tiempo. La forma de remu-nerarla, tradicionalmente, ha sido por la vía del pagode un adicional por antigüedad. Como es sabido, estecomponente -que en los hechos pareciera recompen-sar más la fidelidad al sector que la experiencia-, harecibido numerosas y demoledoras críticas. No obs-tante, la dificultad de encontrar un mejor sustituto hahecho que continúe vigente en la mayor parte de lossistemas educativos.

Benson (1978) fue uno de los primeros en plantearclaramente la contradicción existente como conse-cuencia de premiar la antigüedad pero no aprovecharla mayor pericia que se deriva de la experiencia ad-quirida por esos maestros y profesores. A estos efec-tos, ilustró su punto de vista con el sencillo ejemplode que, evidentemente, no es inocuo que docentesque luego de años de estar frente al aula se retiren ysean sustituidos en el mismo curso por otros que re-cién inician su carrera. ¿Eso significa que el pago deladicional por antigüedad en el sistema es el únicofactor que los diferencia? Si esto fuera así y los añosde experiencia no implicasen prácticas docentes di-ferentes, no se justificaría ese pago diferencial.

Ahora bien, se remunera uniformemente la acumula-ción de años y no las consecuencias que se derivandel ejercicio profesional a lo largo de los mismos cuan-do el sistema educativo pareciera ser capaz de perci-bir las diferencias entre unos y otros docentes. Enotras palabras, el interrogante es¿por qué pagar unavariable sustituta cuando lo que se supone se deseapremiar y estimular son las prácticas (diferentes yobservables) que surgen de la misma? De un modomás directo: por un lado se reconoce que la antigüe-dad no es neutra, es decir, no es lo mismo tenerlaque no tenerla y, por el otro, se le paga a todos porigual independientemente de que el docente la apli-que o no en el desarrollo de otras actividades. Poreso, como señalan Odden y Kelley (1997) dado queel adicional lo cobran todos los docentes, en los he-chos, terminan compensando la pertenencia y per-manencia en el sistema.

Por último, aún cuando se continuase remunerandola antigüedad como se ha estado haciendo hasta aho-ra, cabe comentar que la evidencia existente en Es-tados Unidos estaría indicando que la experiencia sóloincide en la efectividad docente durante los primerosaños de ejercicio profesional. Hanushek et al, (1994)concluyen que ésta tendría importancia o, mejor di-cho, incidencia en el proceso de enseñanza durantelos primeros años de trabajo del maestro -cinco añoso a lo sumo diez- y no hasta los veintidós años comoes, por ejemplo, en la Argentina. Si esto fuera así, esdecir, si no se pudiese demostrar fehacientemente quedespués de, por ejemplo, diez años de estar frente al

aula la mayor experiencia introduce diferencias entrelos docentes, habría que analizar la pertinencia deseguir pagando la experiencia después de determi-nada cantidad de años de servicio. Esto de ningúnmodo implica eliminar la antigüedad, simplementesignifica acotarla para vincular el concepto con elhecho que supuestamente remunera.

4. El régimen de compensaciones se encuentradesvinculado de las actividades desarrolladas enlas escuelas. En general, los adicionales se paganpor la situación particular de revista del docentes (v.g.zona, presentismo, atención del comedor escolar, etc.)y no por características diferenciales en su trabajo.Así, los adicionales que se pagan en el sector no sevinculan al trabajo educativo propiamente dicho. Latendencia internacional en las distintas organizacio-nes (no sólo en las educativas), es vincular los sala-rios al conocimiento, aptitudes y competencias delpersonal y a los objetivos y características de las ins-tituciones en que se desarrolla el trabajo. En otraspalabras, se entiende que una estructura salarial debecorresponderse con los patrones generales de la ac-tividad de que se trata: en el sector educativo, el co-rolario es que el salario docente debería estar vincu-lado, naturalmente, a las características del trabajodocente.

La forma de pago vigente hasta ahora estaba diseña-da para garantizar la estabilidad, predicibilidad y equi-dad interna. Las nuevas corrientes intentan promo-ver la adquisición continua de competencias y apti-tudes, compromiso con la organización a la que per-tenece el personal y la prosecución de resultados(Odden y Kelley, 1997). En la práctica, esto se tradu-ce no sólo en que deben enseñar sino asesorar a otrosdocentes, planificar, participar y ejecutar proyectoseducativos institucionales, desarrollar actividadesinnovadoras para la implementación del programacurricular, evaluar prácticas, elaboración de presu-puestos, seguimiento de procesos, llevar adelante yorganizar reuniones, etc. Además, por supuesto, desus nada escolares e inevitables funciones de traba-jadores sociales, psicólogos, padres y amigos. Porotra parte, tampoco se compensa a los docentes quetrabajan en escuelas donde las condiciones labora-les son más desafiantes, más dificultosas y menosdeseables (v.g. población socio-educativa vulnerable).

5. Existe una marcada tendencia a la creación decargos para cada actividad: se remuneran pues-tos y no a las personas y las actividades que de-sarrollan. Inicialmente el sistema educativo sólo re-quería del docente su formación de grado. Luego sefueron identificando nuevas necesidades y, en lugarde formar y complementar sus conocimientos, se fue-ron contratando especialistas de distintas disciplinas

10

para cumplir cada nueva función emergente (precep-tores, bibliotecarios, etc.).

De este modo, se segmenta el trabajo institucional:cada problema es/debe ser atendido por el profesio-nal empleado a esos efectos y, supuestamente -por-que esto tampoco es así- deja de ser competenciadel docente frente al aula. Con el tiempo se produjoun gran incremento en la variedad de cargos (con sucorrespondiente remuneración).

En la Argentina, por ejemplo, esto sucede en no po-cas provinciasy en algunas, como Santa Fe, San Juany la Ciudad de Buenos Aires, entre los distintos nive-les y modalidades la cantidad de cargos supera los300. Este tipo de estructuras no es acorde al funcio-namiento y concepción de las administraciones ac-tuales. Un caso emblemático de la tendencia a crearcargos ha sido el de la ciudad de Buenos Aires enque, incluso, existen cargos según la escuela en laque se desempeñe el docente (v.g. Maestro de Gra-do de la Escuela “Lenguas Vivas” y así con otros tan-tos establecimientos). Lo curioso, es que las remune-raciones según se trabaje en una u otra escuela novarían.

En efecto, las organizaciones modernas ya no con-tratan individuos expertos en sólo un área sino per-sonas con capacidad de integrarse a equipos de tra-bajo flexibles que puedan adaptarse a cambios y, porlo tanto, pueden y deben poseer aptitudes para po-der desarrollar distintos tipos de tareas (Odden, 1996).En la actualidad cada vez más se requiere que el per-sonal de una organización contribuya de diferentesformas a la misma sin por ello tener que contratar ycrear cargos ad hoc. De hecho, no pocas de las acti-vidades señaladas en el punto anterior ya son desa-rrolladas por los docentes mostrando una capacidadde adaptación a nuevas necesidades que, no obs-tante, no se encuentran reconocidas monetariamente.

Por eso, las estructuras jerárquicas con cargos clara-mente detallados (aunque sea en forma implícita) es-tán tendiendo a ser reemplazadas por estructurasmatriciales donde se compensen las actitudes y com-petencias específicas que requiere la institución deque se trate. Además, este tipo de funcionamientopermite legitimar -en su faz monetaria- las múltiplestareas que lleva a cabo un equipo donde se tiende adiluir la especificidad del cargo. Aunque, es cierto, undocente no puede cumplir todos los roles y, por lotanto, habría que definir la cantidad y característicasdeseables.

6. Hay una gran dispersión salarial entre provin-cias y estados. Con excepción de México, esto ocu-rre en países federales como Argentina y Brasil aun-

que no sólo en el sistema educativo. Por lo tanto,podría pensarse que el tema excede al tratamientosectorial. Sin embargo, esto no puede ser así cuandose considera que: a) la mayor parte de los docentesse ciñen por las escalas salariales establecidas en elámbito del sector público y, b) la brecha entre provin-cias y estados no se debe a una dispar valoración dela profesión docente (que, en última instancia, seríamateria de discusión) si no a, c) la restricción presu-puestaria que se impone como criterio dominante enla definición de los niveles absolutos salariales.

7. Los adicionales existentes sólo contribuyen adistorsionar la pirámide salarial. El intento de co-rregir bajos niveles salariales modifica constantementela valoración inicial otorgada a cada cargo y función.Esta situación se encuentra muy marcada, por ejem-plo, en Argentina y Perú. Más aún, en el primero deellos por ejemplo, más allá de los adicionales por ta-reas particulares de ciertos grupos de docentes, lacantidad de situaciones, justificativos y conceptos porlos que se puede abonar un pago adicional son múl-tiples y su límite, en algunos casos, está dado por laimaginación de los responsables de la formulaciónde la política salarial. En la práctica los diferentes adi-cionales (sobre todo las sumas fijas que tienden aaplanar las distancias salariales entre cargos) y for-mas de pago a los docentes han ido modificando laintención originaria de distinguir monetariamente cadacargo.

Esto, en sí mismo no sería objetable o merecedor demayor atención, si respondiese a un propósito deli-berado de corregir la estructuración originaria debidoa la distinta apreciación que se tiene, en distintosmomentos, de las tareas que se desarrollan. Sin em-bargo, lejos de ello, como en el punto anterior, la res-tricción presupuestaria domina la armonía interna quese supone guardan las distancias salariales de losdistintos integrantes del escalafón docente.

En consecuencia, la restricción presupuestaria jugóun rol por demás significativo en la distorsión de lossalarios relativos tanto al interior del gremio docentecomo con relación a las demás ocupaciones, etc. Enel intento de recomponer las remuneraciones y antela escasez de recursos, se fueron creando pagos adi-cionales a los salarios que modificaron, en los he-chos, la estructura salarial plasmada a través de lospuntos asignados a cada cargo en los respectivosEstatutos Docentes y normas legales afines ymodificatorias. En efecto, es una práctica común lapercepción de adicionales en la forma de sumas fijasiguales para todos los cargos y que exista una partede los haberes sobre los que no se liquidan cargassociales o no se calculan otros ítem del salario (talescomo la antigüedad).

11

Estas modalidades remunerativas se han ido agre-gando a una estructura salarial que, más allá de cómofue elaborada expresó, aunque sea implícitamente,la morfología que debería tener la pirámide salarial.Ahora bien, en sentido contrario a esta líneaargumental, podría decirse que las alteraciones quese introdujeron fácticamente sobre la antigüedad, ladiferencia salarial entre cargos, etc. estarían manifes-tando una nueva forma de valorar esos ítem. Sin em-bargo, debe tenerse presente que esas modificacio-nes fueron la salida coyuntural a un problema estruc-tural de escasez de recursos y que, en consecuencia,no se originaron en la definición de nuevos parámetrosy criterios que orientasen la reformulación de las es-calas salariales sobre bases técnicas que las justifi-caran.

8. La escala salarial vigente paga igual por dife-rentes esfuerzos y aptitudes. Esta afirmación, porlo evidente, no merece mayores explicaciones: el ré-gimen de remuneraciones actual no distingue bue-nos de malos o mediocres desempeños docentes.Esta es una de las principales críticas a la estructurade pagos en el sector educativo y es a su solución,quizás, hacia donde más se focalizó el análisis y pro-puestas de los especialistas.

1.3. EXPERIENCIAS SELECCIONADAS DE AMÉRICA LATINA2

Las carreras docentes en América Latina tienen ca-racterísticas comunes, más allá del diseño específicoy particular de cada país. En primer lugar, en la mayorparte de los países de la región se han producido re-formas en sus sistemas educativos en la década delos noventa. En general, estas reformas han tendidoa descentralizar la administración de la educación enmayor o menor medida y, como parte de esa descen-tralización, han tendido a llevar a instancias regiona-les o locales los procesos de selección, designación,evaluación y control del personal docente.

Respecto de la Carrera Profesional de los maestros,se observa que, con excepción de México, cuya Ca-rrera Magisterial aparece como el único intento orgá-nico de producir una reforma orientada a incentivarun mejor desempeño de los docentes, y algún casoaislado como el Sistema Nacional de Evaluación delDesempeño en Chile, la mayoría de estos paísesmantiene estructuras en las que el incentivo al des-empeño es muy escaso o nulo y en las cuales la anti-güedad constituye el factor preponderante de aumen-tos salariales y avances en el escalafón. En todos ellos

la salida a funciones directivas o técnicas constituyela única vía de avance, implicando el abandono de laenseñanza en el aula.

En general la carrera está diseñada en niveles (entrecuatro y siete) en los cuales se avanza en forma auto-mática por el paso del tiempo o por alguna combina-ción de factores (antigüedad, capacitación, méritos,etc.) que producen un puntaje que habilita la promo-ción. En este último caso, la evaluación del desem-peño es nula o tiene un peso ínfimo y la promociónconstituye un trámite burocrático de acumulación decertificaciones y documentos.

En los casos en que existe un sistema o un criterio deevaluación, el resultado obtenido (el puntaje) habilitaa los maestros a participar en los concursos por car-gos superiores pero no incide de manera directa ensu carrera ni en su salario. En algunos casos -Perú,por ejemplo- el instrumento existe pero no seimplementa.

Con respecto a la estructura salarial, naturalmente,es reflejo de la carrera. En todos estos países -nue-vamente con excepción de México- el salario docen-te está compuesto por un básico, adicionales diver-sos y el porcentaje correspondiente a la antigüedad onivel que, en general, alcanza el 100% en el máximode antigüedad (o más, como en el caso de Argenti-na). La Carrera Magisterial mexicana contempla unagrilla que va desde el 25 al 200% de aumento sala-rial.

Los cargos jerárquicos están remunerados a travésde un básico diferencial o asignación por cargo o,como en el caso chileno, con un porcentaje sobre elbásico docente. Cualesquiera de los dos casos cons-tituye un incentivo económico importante. El casoextremo es el de Uruguay, donde si bien los sueldosde los directores no son mucho mayores que los delos docentes frente a curso e implican una mayor car-ga horaria, son el peldaño necesario para acceder apuestos de supervisión en los que los aumentos síson considerables.

Con relación a los cargos directivos cabe destacarlos casos de Chile y El Salvador, donde la designa-ción para esa función es por cinco años prorrogablespor períodos iguales, a diferencia de los otros paísesen los cuales hay estabilidad en los cargos directi-vos. En el caso de Chile y los distintos estados brasi-leños, el director puede volver a concursar el cargo y,en El Salvador, se prorroga por acuerdo del Consejode Profesores, Consejo de Alumnos y Consejo Direc-tivo Escolar.

En los diferentes países, con la estabilidad asegura-

2 El análisis está basado en casos seleccionados de sistemas de carreradocente para los cuales existe disponibilidad de información.

12

da, la función de los sindicatos está prácticamentelimitada a negociar aumentos salariales. El caso chi-leno constituye un ejemplo claro de esta situación: alhaber perdido los maestros durante el gobierno mili-tar los beneficios obtenidos en décadas anteriores, elsindicato de profesores centró su negociación con elgobierno en obtener una recomposición salarial y re-cuperar la estabilidad. El único caso diferente es elde México, donde el Sindicato Nacional de Trabaja-dores de la Educación negoció con el gobierno el di-seño del Acuerdo Nacional para la Modernización dela Educación Básica que incluyó el concepto de sala-

rio profesional y la Carrera Magisterial.

Por último, en los distintos países, los docentes delsector privado se rigen por contratos privados y noparticipan de los beneficios del sector público. Laantigüedad es el único factor computable en el casode pasar del sector privado al público.

En los siguientes cuadros se sintetizan algunas ca-racterísticas que le son comunes y algunas que sondistintivas de los distintos planes de carreras de lospaíses analizados.

Características comunes

• Carrera profesional diseñada en niveles (de 4 a 7) en los cuales se avanza en forma automáticapor el paso del tiempo o por alguna combinación de factores explícitamente determinados(antigüedad, capacitación, méritos, etc.)

• Estabilidad en los cargos titulares.• Salida a funciones directivas o administrativas como única posibilidad de progreso.• Sistemas de puntaje centrados en antigüedad y capacitación.• Evaluación de desempeño: cuando existe, constituye una formalidad. No hay sistemas

estructurados de evaluación del desempeño docente.• Estructura salarial: centrada en un sueldo básico más adicionales. Los aumentos en las

remuneraciones se otorgan al pasar de un nivel a otro. La antigüedad es el factor preponderanteen el avance entre niveles.

• Salida de la enseñanza como única posibilidad de aumento salarial.• No hay vínculo entre el desempeño y el salario individualmente considerado.

País Características diferenciadas

Chile • Cargo de director por 5 años, renovables por período similar participandonuevamente en el concurso.

• Participación de los directores de los establecimientos con vacantes a cubriren las Juntas de Calificación de los concursos.

• Sistema Nacional de Evaluación del Desempeño.El Salvador • Dos niveles académicos además de las categorías.

• Cargo de director por 5 años renovables con aprobación de los ConsejosEscolar, de Alumnos y de Profesores.

Guatemala • En las oposiciones, en caso de igualdad de puntaje el cargo se otorga aquien tenga mayores cargas familiares.

• No se toman en cuenta las sanciones.México • Carrera MagisterialPerú • En la práctica no existe escalafón ya que los ascensos y los salarios están

congelados y los aumentos generales han ido igualando los niveles salariales.Uruguay • Carrera directiva. En el nuevo diseño, directores y supervisores tienen su

propio escalafón, diferente del de los maestros y no se computa antigüedad.Venezuela • Tabla de Valoración de Méritos: tiene en cuenta aspectos como: Experiencia

profesional con o sin título; otros profesionales (incluye la pertenencia aAcademias, participación en organizaciones sinfónicas o corales, pertenenciaa asociaciones científicas o culturales, jurado de concursos, etc.); méritosgremiales y sindicales; distinciones (condecoraciones); cargos derepresentación popular (por todo un período constitucional), etc.

13

II. LAS PROPUESTAS Y CONTRAPROPUESTAS

2.1. EL PAGO POR MÉRITO

Frente a la cuestión de la ausencia de incentivos y alas críticas directamente vinculadas a las carreras pro-fesionales y estructuras salariales docentes, una pos-tura muy difundida tanto teórica como fácticamentedurante los ochenta fue la del intento de relacionarlos salarios docentes con su desempeño. Según elparadigma teórico dominante en economía, todos lossalarios deberían ser “pagos por mérito” o producti-vidad. Esta forma de pago -en verdad, de bonifica-ción- en el sistema educativo adquirió relevancia enlos Estados Unidos en la década del ochenta en nu-merosos distritos escolares de ese país. En la actua-lidad sólo sobreviven muy pocos esquemas de estascaracterísticas como consecuencia, en general, de la:a) resistencia y dificultades prácticas para suimplementación y/o, b) insuficiencia de recursos mo-netarios para su sustentabilidad.

Para quienes proponen este tipo de compensacio-nes, el problema de las escalas salariales uniformeses que no proveen incentivos ni penalidades (mone-tarias) que discriminen el desempeño de los trabaja-dores. Así, la justificación del pago por mérito reside,en última instancia, en que si los docentes son remu-nerados competitivamente en función de su perfor-mance, trabajarán más y los más efectivos serán re-compensados monetariamente. Adicionalmente, otrasrazones que se esgrimen a favor del pago por méritoson que: a) los docentes se encuentran motivados,principalmente, por estímulos monetarios y, b) la opor-tunidad de lograr este tipo de compensaciones losincentivaría a tener un comportamiento superador quelos posicione mejor en su carrera profesional. Por úl-timo, frente a las críticas a este tipo de pagos se sos-tiene que, en realidad, detrás de esas posturas lo queen realidad existe es el temor por la competencia en-tre docentes. Por eso sugieren que una proporciónde los salarios sea percibida sólo por una parte deluniverso docente.

Independientemente de la validez de los argumentossobre los temores, etc., los que existen en contra delpago por mérito han sido numerosos y, en su mayo-ría, no han podido ser sorteados por sus promotores.Entre éstos se encuentran:

1. La dificultad de la medición. Esta ha sido unade las principales observaciones de quienescuestionan la posibilidad instrumental del pagopor mérito. El grado de subjetividad involucradoen un esquema de esa naturaleza, por un lado, yla falta de claridad respecto de medidas objeti-vas a utilizarse para su cuantificación por el otro,

han llevado al fracaso a los intentos realizadossobre el particular. Por eso, como señala Johnson(1984), si bien las propuestas de pago por des-empeño son aceptadas “en principio”, son re-chazadas “en la práctica”.

En otras palabras uno de los obstáculos más im-portantes que enfrenta este tipo de compensa-ciones es el de la evaluación. Esta dificultad, asu vez, se origina en el hecho de que el trabajoque desarrollan los docentes, además de sermulti-objetivo, es un servicio cuyos resultadosson intangibles, difíciles de cuantificar y medir.Claro está que la evaluación es el emergente fác-tico del verdadero problema: la propia definiciónde lo que es el desempeño docente. La comple-jidad de describir lo que constituye una buenapráctica docente es que pareciera que no hayninguna definición que por sí sola pueda garanti-zar acuerdos. Los docentes tienen éxito o no enmuy diferentes contextos y modos de ejercer suprofesión: se pueden emplear medios distintos yllegar a iguales resultados y viceversa.

Básicamente se conocen dos tipos de evaluacio-nes: la subjetiva y la objetiva. La primera la reali-zan los superiores jerárquicos del docente quese está evaluando; la segunda estaría dada, porejemplo, por parámetros empíricamente observa-bles tales como los resultados en las pruebas deaprendizaje que se les toma a los alumnos.

En lo que se refiere a las mediciones objetivas, sise utilizan para docentes en forma individual,como explican en su ya clásico trabajo Murnaney Cohen (1986), salvo que se consideren todaslas áreas del conocimiento en esas pruebas, secorre el riesgo de que los docentes asignen ma-yor tiempo y esfuerzo a las materias que se sabese examinarán (con lo que se descuidarían otrasáreas). Además, aún cuando se decidiese eva-luar todo el programa curricular, eso significaríaatribuir a la educación solamente los objetivosde transmitir conocimiento debido a lo cual, aquítambién, se estarían desatendiendo otros aspec-tos. Por otra parte, contemplar esas pruebas, porejemplo, implicaría asignar a la calidad de la edu-cación méritos (y problemas) que no siempre sonde los docentes. Paralelamente, estos estaríanincentivados a asignar mayor tiempo a los alum-nos con mejores posibilidades. Por último, unproblema adicional es que no se puede imputarsólo a un docente la contribución a los resulta-dos (sean estos buenos o insuficientes) y, menosaún, al logro de los diferentes objetivos que tienela educación (volveremos sobre este punto másadelante).

14

En cuanto a la evaluación subjetiva, esos auto-res señalan que un sistema de pago por méritodebería ser capaz de dar respuesta a dosinterrogantes tan sencillas como esenciales:a)¿por qué una persona r ecibe un pago por des-empeño y otra no? y, b) ¿qué debe hacer un do-cente para obtener esa retribución adicional? Enel caso de la docencia, como en el de gran can-tidad de servicios, esas preguntas no tienen res-puestas unívocas ya que los parámetros de pro-ductividad no se encuentran tan precisamente es-tablecidos como en otras actividades. En conse-cuencia, la falta de reglas de juego claras impideque los docentes puedan apoyarse sobre nor-mas que los orienten respecto de sus deberes yderechos a los efectos de la percepción del adi-cional por méritos.

Naturalmente, uno de los mayores problemas delas evaluaciones subjetivas son sus posiblesimplicancias: ¿qué ocurre si un docente es eva-luado por menos de lo que él cree que merece y,en represalia, disminuye su desempeño (peor aún,si éste ya era considerado regular)? Paralela-mente, se podría correr el riesgo de perder lacooperación de los docentes que, aún siendobuenos, no fueron calificados como para conse-guir el adicional a su sueldo. En este sentido, sedesincentiva el trabajo grupal (no hay juego co-operativo) y se corre el peligro de que los docen-tes esquiven la interdisciplinariedad que suponey requiere su trabajo. Según Hanushek et al(1994), el pago por mérito promueve que los in-dividuos terminen haciendo lo que es más con-veniente para ellos y no para la organización a laque pertenecen.

Sobre el particular, existe más o menos consen-so que la dificultad con el tema de las calificacio-nes se manifiesta, principalmente, cuando haydinero de por medio. Cuando no lo hay, la califi-cación a los docentes puede y suele ser utilizadacomo estrategia de los directores para incentivarun mejor desempeño.

Esto último parecería estar corroborado por laexperiencia existente, por ejemplo, en la Argenti-na y Uruguay, entre otros. En estos países, si bienno existe el pago por mérito, a los docentes selos califica en el ámbito de sus escuelas. El sis-tema no genera ni competencia ni problemasentre los docentes ya que no hay una distribu-ción de calificaciones en función de una sumalimitada a repartir como premio. Sin embargo, sibien esta modalidad no impacta en forma direc-ta en sus remuneraciones, dado que recibenpuntaje que les sirve como antecedentes para

poder progresar jerárquicamente en su carreraprofesional, se puede afirmar que indirectamen-te sí incide en su salario por la vía del ascensoescalafonario. No obstante, ello no deriva enmayores inconvenientes pues no hay un límite oproporción establecida de la cantidad de docen-tes que deben ser calificados en cada rango depuntuación. Simultáneamente se tiene que da-das las relaciones sociales, que se establecen alinterior de la escuela, la mayor parte de los do-centes reciben un sobresaliente por lo cual el ins-trumento termina teniendo sólo un valor simbóli-co (y, en realidad, a veces, ni siquiera eso).

2. La limitación de los recursos a repartir. Un granproblema es que los sistemas de incentivos seestructuran sobre la distribución de una suma dedinero pero no entre todos los docentes si no sólopara un cupo limitado (aún cuando en el ordende méritos hubieran otros). No obstante, cabeseñalar que esto podría solucionarse establecien-do que todos los que alcancen los estándaresestablecidos cobren el pago por mérito (para esto,naturalmente, debería estar garantizada la dis-ponibilidad de recursos suficiente). Ahora bien,esto contraría los postulados de los que promue-ven el adicional por desempeño ya que elimina-ría la competencia (y por lo tanto, la supuestamayor efectividad que la misma supone) y per-mitiría la cooperación. Pero, los costos de esacompetencia han sido más altos que los hipoté-ticos y no demostrados beneficios de esta mo-dalidad remunerativa. Por lo tanto, la posibilidadde que los cobren todos los que manifiestan unmejor desempeño ha sido recogida por las ca-rreras escalares.

3. Su utilización como represalia y no como es-tímulo. Según Ellis (1984) el fracaso del pago pormérito puede deberse no sólo a la definición deestándares ambiguos o inconsistentes, sino a laplanificación autoritaria y la determinación depremios arbitraria. Este punto también ha sidobastante frecuentado por otros autores. Así,Janey (1996) alerta sobre el temor de que se uti-lice a esta herramienta coercitivamente y, por lotanto, los docentes sólo accedan a un aumentosalarial si alcanzan las metas. Por eso, si se utili-zase alguna medida de desempeño, sólo debe-ría implementarse una vez garantizado el pagoque satisfaga el mínimo, los años de preparación,etc. Es decir, no debe ser utilizado para sustituiro completar un salario considerado insuficiente(esto es bastante menos obvio de lo que pare-ce).

Por su parte, Burnside (1996) explica que para

15

las asociaciones gremiales estadounidenses al-gunos de los mayores obstáculos al sistema depago por mérito son el temor a la reducción sala-rial, a su utilización para penalizar a los docen-tes, a que disminuya el presupuesto educativo ya que se lo utilice para comprar lealtades.

4. El riesgo de la mayor carga laboral. Hay unatendencia a identificar el desempeño con la can-tidad de trabajo. Este es un riesgo importante delque no está exenta ninguna organización y, parael caso de la educación, también ha sido desta-cado por Murnane y Cohen (1986). El pago pormérito puede terminar compensando trabajo ex-tra identificando y confundiendo esta medida conel mejoramiento de la calidad. Debe notarse que,dados ciertos estándares de horas, tamaño delaula, dedicación, etc. lo que se pretende o a loque se debería aspirar no es una carga adicionalde trabajo sino mejores o, si se quiere, más efec-tivas, actividades y tareas.

5. La mayor calidad no se debe a una contribu-ción individual. En tanto en otros sectores de laeconomía (v.g. industria manufacturera) es posi-ble plantear un vínculo del salario con la produc-tividad sin mayores dificultades, la especificidaddel servicio educativo obstaculiza dicha tarea.

En efecto, según los especialistas (Lawler, 1995)los incentivos individuales por desempeño sólosirven en algunas muy pocas circunstancias ta-les como en organizaciones donde las tareas sonsencillas de evaluar pues se encuentran bien de-finidas (ventas, producción de determinados bie-nes o sus partes componentes) y en organiza-ciones donde la flexibilidad y la cooperación noson necesarias -es decir, requisitos- para el cum-plimiento de sus objetivos. En forma contraria,este autor explica que el pago por mérito no esapropiado para trabajos basados en el conoci-miento, de alta tecnología y donde se requiere eldesarrollo de actividades en equipo.

6. Se recompensa a unos pocos maestros perono eleva el nivel general de la enseñanza. Noexiste evidencia de que la implementación de losprogramas de pago por mérito mejoren el rendi-miento en los aprendizajes de los alumnos ni eldesempeño de los maestros que son, en amboscasos, las causas originarias de este tipo de pro-puestas.

En síntesis, aún cuando algunos de los obstácu-los del pago por mérito son sólo de diseño(instrumentales) y podrían llegar a sortearse, hayotros como la dificultad de identificar desempe-ños individuales en organizaciones complejas queparecieran ser insalvables. Como respuesta, sefueron desarrollando otras formas de organizarla carrera y la estructura salarial docente. A sutratamiento se aboca el siguiente punto.

2.2. LAS CARRERAS ESCALARES3

Las recientes concepciones sobre los regímenes depago en una organización concuerdan que una es-tructura salarial adecuada debe proveer las condicio-nes para atraer y retener buenos empleados, promo-ver aptitudes y competencias, motivar para mejorarel desempeño, dar forma a la cultura de la organiza-ción y reforzar y definir la estructura institucional(Lawler, 1995). Remunerar a los docentes en funciónde estas características supone contemplar la diver-sidad de actividades que se requieren y los conoci-mientos que éstos poseen y desarrollan en la prácti-ca.

Esto remite, una vez más, a la necesidad de evaluarsu desempeño. Esta, ya sabemos, es una tarea hartocompleja y delicada pues es necesario, en forma pre-via, definir consensualmente criterios de calidad. Yesto, hasta ahora, no se ha alcanzado. De todas lasdescripciones con que contamos, algunas apuntanal grado de éxito que llega a tener un docente en laejecución y desarrollo de sus tareas: las estructurassalariales que se vinculan con estas descripciones sonlas llamadas carreras escalares.

Una carrera escalar es un plan que provee incentivosy aumentos salariales para los docentes que eligenprogresar en su carrera profesional sin tener que aban-donar el aula o la profesión. Esta modalidad fue unade las propuestas de los ochenta cuyo objetivo erasimilar a los que tienen todos los intentos de reformade las estructuras salariales docentes: mejorar loslogros en los aprendizajes de los estudiantes retenien-do y atrayendo a los docentes más calificados dentrodel aula. El instrumento implica una modificación enla manera de evaluar y compensar a los docentescambiando la estructura tradicional piramidal,credencialista y de antigüedad.

En términos generales, una carrera escalar compren-de una serie de posiciones en distintos niveles de di-ficultad desde una etapa inicial hasta uno de desa-rrollo y desempeño completos. El docente conoce losrequerimientos (v.g. capacitación continua, acredita-ción fehaciente de su experiencia, etc.) que deberá

3 Este acápite se basa en Morduchowicz e Iglesias (2000). A su vez, lasmenciones a las experiencias de carreras escalares en este trabajo sebasan en las reseñas incluidas en, básicamente, Hatry, Greiner y Ashford(1984).

16

cumplir para ser promovido. A su vez, para cada es-tadio esos requisitos se encuentran relacionados conlas calificaciones y responsabilidades en el ejerciciodel cargo y el nivel de trabajo necesario para desem-peñar las tareas en una mayor posición. Para ser pro-movido al nivel siguiente, el docente es seleccionadopreviamente por factores de desempeño y tiempotranscurrido en el cargo. El proceso de evaluaciónconsiste en la aprobación o rechazo del grado en quese han alcanzado y cumplido los pasos necesariospara acceder a una nueva posición (ADE, 1996).

Naturalmente, una vez situado en un nivel más alto,la remuneración del docente se verá incrementada.En los distintos planes existentes, los porcentajes deaumento varían en distinta proporción. Cabe señalarque no hay un denominador común que permita su-gerir un rango de variación que responda a un patróndado. En tal sentido, los diferentes porcentajes deaumento, en aquellos lugares donde se aplica, pare-cieran ser el resultado del equilibrio entre la restric-ción presupuestaria y un incremento salarial que re-sulte atractivo como estímulo al desarrollo profesio-nal continuo.

Como se verá a continuación, la ventaja de los es-quemas de carrera escalar respecto de otros que ha-bían sido sugeridos y/o implementados con escasoéxito (tales como el pago por mérito) reside en queno atentan contra la organización escolar ya que nointroducen la competencia entre los docentes por unasuma fija a distribuir entre los que alcancen un deter-minado estándar sino que pueden acceder -al menosen la parte que atañe a la certificación profesional yde habilidades- todos aquellos que satisfagan los re-quisitos exigidos para pasar de un escalón a otro.

Además, la antigüedad no es utilizada en forma di-recta para incrementar la remuneración. Esta puedeser un requisito necesario para el ascenso u otorgarpuntaje a los efectos de la movilidad entre etapas. Enprincipio no hay razones para considerar que unamodalidad es mejor que la otra y cada una de ellas seadapta a la forma de evaluar al docente. En la prime-ra, es un requisito exigible y supone que sin un míni-mo de años de experiencia no es posible posicionarseen un nivel más alto de la carrera. La segunda permi-te conformar y equilibrar los diferentes bloques, etc.

que configuran la puntuación final (antigüedad, pre-paración profesional y desempeño).

En cualquier sistema de carrera escalar existe el re-quisito de la capacitación continua. Dado que esterequisito ya existe en numerosos sistemas educati-vos, de aplicarse una estructura de esa naturaleza, loverdaderamente innovador en algunos de nuestrospaíses sería transformar la naturaleza y la valoraciónde los cursos aceptados como antecedentes.

En las experiencias de carreras escalares estudiadasel desempeño y los antecedentes para moverse deun nivel a otro tienen que ser doblemente funcionalesen el sentido que deben demostrar su efectividad enla etapa anterior y su pertinencia para la posterior.

2.2.1. Elementos que conforman la carreraescalar

Si bien las diferentes experiencias tienen múltiplesvariantes e incluyen planes diferentes, adecuados alos objetivos, necesidades y características particu-lares de los distritos y lugares en que son aplicados,tienen una estructura similar.

La mayoría incluye entre tres y cinco niveles dentrode la carrera, la descripción de las funciones de losdocentes en cada nivel, criterios predeterminadospara avanzar a niveles superiores, procedimientos deevaluación, la oportunidad para los docentes de asu-mir funciones diferentes en los niveles más avanza-dos, especificaciones para la capacitación y certifi-cación requeridos en cada nivel y salarios estipula-dos para cada etapa.

En todos los planes se tienen en cuenta, por lo me-nos, tres aspectos del desarrollo profesional de losdocentes considerados básicos: a) el aumento de losniveles de responsabilidad: trabajo en equipo, guía/enseñanza a otros docentes y servicios adicionales;b) el aumento de las competencias de los docentes:evaluación de áreas específicas de conocimientos,progresos de los alumnos y responsabilidad por esoslogros y; c) crecimiento profesional: a través de acti-vidades que contemplen las áreas de objetivos de lacarrera.

17

El sistema se basa en que los docentes vayan adqui-riendo competencias y, en la medida en que las ad-quieren y las demuestran en diferentes aspectos desu trabajo, aumenta la independencia con que semanejan, disminuye la supervisión, se modifica el tipode capacitación que reciben y tienen la posibilidadde obtener promociones y aumentos salariales comoreconocimiento.

En general, alcanzar la titularidad es visto como unaspecto cuya única significación práctica es que afec-ta la estabilidad laboral. Si el sistema formaliza uncriterio que garantice lograr la titularidad y esto impli-ca un aumento salarial, los docentes perciben estadecisión como un progreso en la carrera que demues-tra que sus competencias han aumentado.

Este sistema para los docentes principiantes implica,además, una modificación en el tratamiento que reci-ben. Los suplentes e interinos son “tratados” igualque los titulares. Se les asigna un curso y tienen tantadiscrecionalidad como cualquier otro docente. Lamodificación implica convertir esta etapa en un pe-ríodo genuino de aprendizaje.

Así, por ejemplo, los principiantes pueden ser asig-nados durante su primer año a trabajar con docentesde niveles superiores y, recién en el segundo año de

empleo, tener sus propios cursos. Se puedenimplementar cursos y seminarios en los cuales losprincipiantes puedan compartir sus experiencias yaprender de docentes más experimentados. La ideaes que la capacitación, supervisión, apoyo y compen-sación salarial que reciben los docentes ingresantesa la carrera refleje la concepción de esta etapa comoun verdadero aprendizaje.

Este criterio implica, también, que la titularidad nocertifica que un docente sea competente en todoslos aspectos relacionados con la enseñanza, de locontrario no se justificarían otros niveles en la carre-ra. La titularidad implica que el docente es compe-tente para organizar y controlar lo que sucede en supropia clase. En los niveles superiores de la carreradebe demostrarse habilidad para contribuirprofesionalmente al trabajo de la escuela, de otrosdocentes y del sistema en su totalidad.

2.2.2. Criterios para ascender en la carrera

Dado que la carrera escalar tiene un fuerte compo-nente de desempeño profesional, este es un criterioque se incluye, en mayor o menor medida, en todoslos planes. Lo mismo sucede con la capacitación con-tinua.

Sobre la base de esta información es posible describir cada uno de estos aspectosdiseñando un esquema-modelo prototípico de carrera escalar:

Nivel Responsabilidades Criterios de ascenso

Ingresante Instrucción de alumnos EvaluaciónAntigüedadCapacitación

Profesional Instrucción de alumnos EvaluaciónSupervisión de estudiantes AntigüedadConsejero p/docentes del Capacitaciónprimer nivel Planificación

Rendimiento de los alumnos

Avanzado Instrucción de alumnos EvaluaciónSupervisión de estudiantes AntigüedadConsejero p/docentes del Capacitaciónprimero y segundo nivel PlanificaciónColaboración en evaluación Rendimiento de los alumnosDesarrollo curricular

Experto Instrucción de alumnos EvaluaciónSupervisión de estudiantes AntigüedadConsejero p/docentes de Capacitaciónniveles inferiores PlanificaciónColaboración en evaluación Rendimiento de los alumnosDesarrollo curricularInvestigaciónCapacitación p/docentes

18

La mayoría de los planes establece una serie de ítemvalorados que pueden incluir, además de los dos yamencionados, los años de experiencia (antigüedad),la elaboración de planes de desarrollo profesional y/ode enseñanza y objetivos anuales. Pueden incluirseotros criterios orientados a la resolución de proble-mas específicos del distrito o lugar donde se apliqueel plan, por ejemplo: presentismo, evaluación de lospadres y/o alumnos, etc.

Los sistemas de evaluación tienen, por lo general,cuatro o cinco calificaciones posibles y para promo-ver a un nivel superior el docente debe obtener lasdos calificaciones más altas. En la mayoría de loscasos, una evaluación inferior implica descender enel escalafón y una intermedia implica permanecer enel nivel en que se encuentra el docente.

Para ingresar al primer nivel, se exige como mínimoun título de grado de tres años. La posibilidad de as-censo al segundo nivel puede estar limitada por laantigüedad. En algunos casos, se exigen entre uno ytres años de permanencia en el primer nivel para po-der solicitar el ascenso.

Los requisitos para avanzar al segundo nivel inclu-yen: a) una cantidad determinada de horas de estu-dios de grado o su equivalente en cursos; b) la ob-tención de una calificación equivalente a“profesionalmente solvente” en la evaluación del añoanterior (en algunos casos se exige la calificación enlos dos años anteriores) y; c) participar en grupos deestudio con sus pares.

En algunos planes, el ascenso efectivo a cada uno delos niveles siguientes incluye un período de transi-ción (por lo general de un año). Durante este período,los docentes reciben asistencia y tienen la oportuni-dad de practicar sus nuevas funciones antes de serevaluados definitivamente. En este período los sala-rios se mantienen en la escala correspondiente al ni-vel más bajo. Es decir, el docente puede haber as-cendido, pero debe pasar un período de prueba en elejercicio del nuevo rol hasta poder titularizar esa nue-va función.

Para pasar al tercer nivel, se exige: a) una cantidaddeterminada de horas de estudios de grado o capa-citación académica avanzada; b) la obtención de unacalificación establecida durante por los menos los tresaños anteriores; c) entre tres y cinco años de antigüe-dad en el segundo nivel; d) participar en grupos deestudio o en tareas de consejero para alumnos; e)desarrollar un plan de enseñanza vinculado a los ob-jetivos propuestos y proponer un sistema de medi-

ción de los resultados.

Para avanzar a los niveles cuarto y quinto, se exige:a) un título de grado de cinco años de estudios; b)haber obtenido la evaluación mínima requerida du-rante por lo menos los tres años anteriores; c) entretres y cinco años de antigüedad en el nivel anterior;d) conducir grupos de estudio y; e) proponer resulta-dos esperados para los alumnos y el correspondien-te sistema de medición.

En el nivel más alto (cualquiera sea la cantidad deniveles de la carrera) los docentes deben ser sobre-salientes, tanto en sus conocimientos como en sucapacidad de enseñar. También deben estar dispues-tos a compartir su experiencia y a ayudar al desarro-llo profesional de otros docentes

Todos los docentes pueden presentarse para los as-censos: la cantidad de cargos a cubrir en cada niveldependerá de las necesidades de personal de la es-cuela. Idealmente, todas las escuelas deberían incluiren su personal docentes de todos los niveles de lacarrera escalar.

También es posible incorporar al plan un sistema másriguroso de medición para los dos niveles superioresde la carrera. En estos casos, el porcentaje de do-centes elegibles para el ascenso que efectivamentelo obtiene es más bajo que en los niveles anteriores.Los beneficios, por otra parte, son mayores que enlos planes comunes y el sistema de evaluación es di-ferente. Se busca, en general, un método de evalua-ción más sofisticado y que incluya diversos compo-nentes.

Los planes pueden incluir un orden jerárquico de ca-pacidades a desarrollar. En general, en los niveles in-termedios se espera que los docentes desarrollen sucapacidad de decisión relativa a temas de enseñan-za y, en los niveles más altos, que desarrollen capaci-dades profesionales que exceden el ámbito de la cla-se.

2.3. EL PAGO POR COMPETENCIAS4

En los últimos años se ha venido analizando, tam-bién, la posibilidad de diseñar un nuevo régimen sa-larial consistente con un modelo de organización ten-diente a impulsar y/o fortalecer la autonomía escolar.Este esquema responde a una de las variadas con-cepciones de desempeño docente: la posesión y prác-tica de saberes específicos vinculados a las necesi-dades particulares de la escuela en la que trabaja. Sibien se encuentra aún en una etapa de formulación ycontrasta significativamente con las carreras vigen-4 Este acápite se basa en Morduchowicz (1997).

19

tes en la actualidad y con la carrera escalar, poseeelementos innovadores que ameritan, más no sea, subreve tratamiento.

Las carreras escalares -si bien introdujeron cambiosde importancia respecto de los regímenes salarialesque las precedieron- continúan remunerando y pro-moviendo la uniformidad aunque ahora dentro de unmismo rango o nivel. El intento por superar esta si-tuación hizo que se experimentasen (y fracasasen)variantes tales como la creación de nuevos cargos ose redujeran la cantidad de horas frente al aula parallevar adelante otras actividades dentro de la escuela(Kelley, 1996). Su mayor problema es que se aplicanen un contexto de administración centralizada en elque no se pueden percibir y evaluar las necesidadesefectivas de las escuelas y, consecuentemente, care-cen de vínculo con las estructuras de los estableci-mientos educativos.

Las modernas concepciones organizacionales perci-ben a los ambientes de trabajo como pequeñas uni-dades dinámicas, flexibles a los cambios, capacesde replantearse sus objetivos y adaptar sus activida-des a esos nuevos requerimientos. Esto implica in-troducir nuevas modalidades de gestión para lo cualse intentan identificar atributos del personal y vincu-lar el pago a los mismos. Apegados a una visión tra-dicional del trabajo en la escuela, se sigue visualizandoque las únicas funciones son las vinculadas al aula ylas de dirección y administración cuando los docen-tes, en su práctica realizan (o sería necesario que rea-licen) otras funciones que son sustantivas a los efec-tos de la prosecución de los objetivos de la institu-ción en que trabajan. Paralelamente, no todos se com-prometen y/o tienen el mismo grado de responsabili-dad en su desarrollo.

Básicamente, las funciones que se llevan a cabo enuna organizaciónexigen que su personal r eúna trescaracterísticas además de los requerimientos bási-cos de su profesión y que lo habilitaron para desem-peñarse como tal: a) profundidad de conocimientosen un tipo de trabajo particular, b) capacidades queatañen al funcionamiento de la organización y, c) ap-titudes de administración. (Mohrman y Lawler, 1996)

En concordancia con esta estructura, en los noventase ha desarrollado en los Estados Unidos una corrientede pensamiento que diseñó un modelo salarial parael sistema educativo que focaliza su atención y re-munera ese conjunto de habilidades y conocimientosempleados en la práctica que el sistema reconoce

como deseables. Se trata de un sistema de pagospor competencias en esas tres áreas que permitiríavincular el salario con las necesidades del sectorincrementándolos conforme la propia evolución decada docente5 .

El sistema propuesto se divide en los tres campos decompensación salarial que sintéticamente se descri-ben a continuación:

a) Competencias en la instrucción (dentro delaula): atañen a la docencia propiamente dicha ypueden ser competencias en general (en el co-nocimiento de las materias) y/o de una materia oárea temática en particular. La propuesta consis-te en requerir conocimientos más profundos y es-pecíficos ligados al programa curricular, a la pe-ricia didáctica, etc. A título de ejemplo, cabe se-ñalar el caso de Corea donde los docentes tie-nen que poseer un conocimiento particular en almenos una de siete áreas y las escuelas eligenuna combinación de ellos de modo tal de tenercubiertas todas las áreas específicas (aún cuan-do el docente sea maestro de grado y siga dic-tando distintas materias como siempre).

b) Competencias en otras áreas de la educación:son actividades vinculadas a la escuela pero nodirectamente a la instrucción. Por ejemplo, la tu-toría de los alumnos. También pueden estar rela-cionadas con la instrucción pero no dentro delaula como la evaluación de materiales didácticosy desarrollo de prácticas curricularesinnovadoras.

c) Competencias de liderazgo y administración:estos requerimientos tienden a fortalecer el pro-ceso de autonomía escolar y compensaría acti-vidades tales como la coordinación de equipos,enseñanza y/o guía a otros docentes de la es-cuela (por ejemplo, supervisión de docentes alinicio de su carrera), desarrollo de proyectosinstitucionales, asistencia a pares y administra-ción de los recursos.

Debe señalarse que en la actualidad los docentes rea-lizan muchas de estas tareas pero, o no tienen la pre-paración suficiente o adecuada para ello, o no estándiferencialmente remunerados. Además, una de lasmúltiples consecuencias de una estructura como laque se sugiere permitiría incentivar diseñosorganizacionales diferentes en las escuelas, que po-drían atraer (y el sistema remunerar) a los docentesque cuentan con las competencias exigidas por suProyecto Educativo Institucional.

Naturalmente, esto no implica que no continúen exis-

5 La síntesis de este esquema se encuentra en Odden y Kelley (1997) ylas consideraciones que siguen se basan, principalmente, en éste yanteriores trabajos de dichos autores.

20

tiendo estándares mínimos y comunes para todos.Por ejemplo, un docente concluye su formación degrado y, a medida que pasa el tiempo, va perfeccio-nándose en su tarea docente propiamente dicha (elprimer bloque de competencias). Luego vainvolucrándose en el funcionamiento y en otras acti-vidades de la escuela (segundo bloque) hasta reali-zar, también, funciones de administración (tercer blo-que). En función de esta carrera profesional dentrode la institución, la estructura salarial permitiría com-pensar diferencialmente esas mayores competencias.

Desde un punto de vista técnico, el plan a diseñardebe incluir: a) bloques o conjuntos de habilidades,claros, precisos y mensurables y, b) un sistema devaloración objetivo y creíble de cada uno de ellos.Las competencias serían evaluadas por una Comi-sión constituida a esos efectos por lo que los docen-tes y directivos (que formularon la necesidad y de-mandaron a los distintos profesionales) deberán acre-ditar la especificidad y ejercicio de la responsabilidadadicional. Sólo así corresponderá el aumento sala-rial.

Las modalidades de implementación son variadas ypueden combinarse distintos esquemas y alternati-vas. Por ejemplo, nada impide que se requiera el trans-curso de un mínimo de años antes de poder desem-peñar una responsabilidad adicional (siempre sinabandonar el aula); que los distintos niveles de go-bierno predefinan y acepten sólo determinadas com-petencias (aunque esto contradiría, en alguna medi-da, el espíritu descentralizador de la propuesta); quese promuevan (y compensen) nuevas o superioresformaciones de grado (a remunerar dentro del primerbloque); que las escuelas dispongan de presupuestopara demandar y poder pagar profesionales que inte-resen o específicamente necesarios para lamisma(como las instituciones y empr esas que finan-cian la capacitación de sus miembros en una o variasáreas específicas); etc.

De un lado se puede pensar que el pago por compe-tencias requeridas por la escuela puede conducir auna gran inestabilidad en el grupo de maestros puesa medida que se detectan nuevas necesidades serequerirían nuevos perfiles y viceversa. Pero, por elotro, esta forma de remuneración puede llevar a que,precisamente, los docentes que van reuniendo lascondiciones que perfilan e identifican al establecimien-to, permanezcan en la institución que se las valore.

En otras palabras, como en cualquier ambiente detrabajo dinámico, aún cuando cambien las orienta-ciones y requerimientos específicos en un momentodeterminado (más allá de la estabilidad temporal deesos cambios), los trabajadores y profesionales con-

tinúan poseyendo y ejecutando las funciones básicaspara las que fueron demandados y que deberán se-guir desarrollando. Por lo demás, es de esperar quesean estos mismos atributos los que les permitenadaptarse -si existe la capacidad y el estímulo co-rrespondiente- a las nuevas condiciones. Nada deesto es impensable en la escuela y, nuevamente, comoen cualquier ámbito laboral deberá reflexionarse so-bre la adecuación de estas consideraciones genera-les a esta institución (algunos ejemplos se brindaronmás arriba).

Por último, en esta apretada síntesis, cabe señalarque una estructura de esta naturaleza da lugar a unagran variedad de interrogantes sobre los que corres-pondería definirse al momento de su formulación ydiseño. Entre las cuestiones a resolver, los autoresconsultados señalan que, además de la determina-ción de las competencias a remunerar, se deberá pre-cisar la valoración de las mismas, cómo y por qué seeliminarían y agregarían, la relación entre esta formade pago con el desarrollo de la carrera, quién decidesobre la pertinencia y evaluación de las competen-cias, etc.

Según Lawler (1995), este tipo de esquemas presen-tan, entre otras, las siguientes ventajas: a) son flexi-bles y permiten desarrollar diferentes tareas a unamisma persona, b) son compatibles con organizacio-nes cuyo éxito depende del conocimiento y aptitu-des de sus trabajadores y, c) permiten el crecimientoprofesional dentro de un mismo cargo más que la pro-moción a otro tipo de trabajo.

En las palabras de uno de sus principales impulsores,una estructura salarial de esta naturaleza que consi-dera “las aptitudes por el curriculum, la instrucción,las habilidades de administración y premios a los equi-pos de trabajo y a las escuelas por el mejor desem-peño de los alumnos (principalmente en el logro enlos resultados del aprendizaje), alinearía formalmentelos premios e incentivos extrínsecos de la escuela conlos premios e incentivos intrínsecos que se derivande un alto compromiso docente, una reestructuraciónde la organización y un rediseño del trabajo” (Odden,1996).

A su vez, según Kelley (1995), este esquema se adap-taría al sistema educativo pues los distintos actores yestructuras (Estado, escuelas) pueden construir ydefinir los bloques sobre los que se encuentran inte-resados en trabajar. Una consecuencia de esto esque el sistema haría que las escuelas difieran unasde otras en su diseño organizacional y pedagógicodándoles especificidades y características propias.Por eso, un sistema de esta naturaleza permitiría ha-cer emerger las necesidades que requieren las es-

21

cuelas y el sistema educativo y preparar a los docen-tes (y remunerarlos) contemplando estas cuestiones.Claro que hay estándares mínimos y comunes quetodos los docentes y establecimientos deberían po-seer para mantener la coherencia del sistema educa-tivo y permitir la movilidad de los docentes entre lasdiferentes escuelas.

Como se puede observar, el pago por competenciaspremia en forma directa el progreso en el conocimientoy aptitudes de los docentes remunerándoles el des-empeño de nuevas funciones dentro de la escuela enun contexto de gran autonomía. A diferencia de lacarrera escalar, este modelo rompe totalmente conlas concepciones tradicionales y, he aquí una de susprincipales desventajas: la factibilidad de implementaren forma generalizada una propuesta demasiadoinnovadora, sobre la que no se cuenta con antece-dentes y que, en definitiva, implicaría colocar a la di-mensión salarial por delante de definiciones de políti-ca educativa. En otras palabras, la reformulación dela estructura de pagos a los docentes debe corres-ponderse con la concepción global y los objetivosestipulados para el sistema educativo.

En tal sentido, la carrera escalar -aún con todas lasdificultades y detalles de diseño que deberán con-templarse- parece más plausible y menos hipotéticaque la del pago por competencias. No obstante esto,nada impide que algunos elementos del pago porcompetencias puedan, si no deban, considerarse ointentar incluirse en un esquema con las característi-cas de la carrera escalar. Las figuras de coordinado-res de ciclos, de áreas, de responsables del desarro-llo de los proyectos institucionales, etc. son compati-bles con esta última y permitirían avanzar en direc-ción del fortalecimiento de la autonomía escolar.

2.4. INCENTIVOS A LAS ESCUELAS6

En forma complementaria a la reformulación de lasestructuras salariales, se ha ido desarrollando unacorriente a favor del estímulo a grupos de docentes oescuelas que logran alcanzar objetivos educativospreviamente determinados (v.g. mejoras en los rendi-mientos en las pruebas de aprendizaje, disminucióndel ausentismo de los alumnos, de los docentes, de-sarrollo de proyectos escolares, etc.).

Los incentivos a las escuelas pueden ser de dos ti-pos: ex ante o ex post. En tanto los primeros incentivanprocesos, los últimos tienen por objeto premiar el lo-gro de determinados resultados. Cualesquiera de es-

tos sistemas son de reciente data y la evaluación so-bre su contribución a la mejora en la calidad educati-va es escasa. La literatura y los analistas suelen valo-rar positivamente ambos tipos de modelo y, en últimainstancia, la inclinación por uno u otro pareciera obe-decer más a una cuestión de certezas sobre sus al-cances finales que a otra cosa.

En efecto, la ventaja de un sistema de incentivos aprocesos es que permiten promover y direccionar laejecución de actividades valoradas por los responsa-bles de las conducciones educativas. Quizás, su ma-yor aporte derive de la posibilidad de proveer fondosa las escuelas para desarrollar acciones para las cua-les estos nunca alcanzan o se encuentran disponi-bles. El objetivo último, en general, es la promociónde la autonomía institucional y una forma de iniciarese camino es por medio del financiamiento de losproyectos educativos institucionales.

Picus (1992) encontró que en California los incenti-vos a los procesos educativos tuvieron efectos favo-rables en las instituciones que los recibieron pero noha sido claro su efecto sobre los conocimientos delos alumnos. Esto no significa caer en elreduccionismo de identificar solamente la calidad dela educación con las pruebas de aprendizaje. La eva-luación de la pertinencia de este tipo de programassólo a partir de la lectura de sus resultados significa-ría suponer que las propuestas de incentivos a lasescuelas son la política educativa cuando en realidadsólo forman parte de ella y se entiende que contribu-yen a sus objetivos. Sin embargo, sí corresponderíaemprender el esfuerzo de analizar qué parte les cabeen la contribución global.

Por su parte, la ventaja de un sistema de incentivos aresultados es que, al premiarlos, claramente se tienegarantía de que estos han sido alcanzados. Si bien lautilización de las sumas de dinero que se entreganpor este concepto también puede estar sujeta a re-gulaciones, se suele dar una mayor libertad de ac-ción a las escuelas respecto de su asignación ya quese entiende que éstas han sabido organizarse paraalcanzar los resultados deseados y, en ese sentido,debe respetarse -naturalmente, siempre dentro deciertos límites- el camino emprendido.

A primera vista, pareciera que este último método esmás deseable que el anterior. No obstante esto, paraconcluir las consideraciones respecto de este atribu-to debemos agregar que la medida en que esta con-tribución resulte efectiva, dependerá en gran medidade la internalización por parte de la escuela de losobjetivos de los incentivos eventualmente percibidos(Mizala y Romaguera, 2000 analizan la experienciachilena en esta materia).6 Este acápite sigue a Morduchowicz (2000).

22

Existe cierto consenso en señalar que, quizás uno delos efectos más significativos de los incentivos a gru-pos de docentes o escuelas, sean los comportamien-tos que generan y no el valor económico de las su-mas entregadas, sean éstas en concepto de premioso para financiar proyectos. Esto es así pues contribu-yen a crear un ambiente de colaboración en pos deobjetivos comunes (Odden y Kelley, 1997). Esta con-clusión coincide con análisis similares que señalanque, independientemente de la suma que finalmentese entregue a cada escuela, “el mayor impacto debe-ría provenir, no del uso en sí mismo que se le de aldinero del premio, sino de los cambios internos en laorganización que realizan las escuelas en su interéspor el premio o, en las escuelas ganadoras, de lasdiscusiones internas respecto de la utilización del di-nero para mejorar la escuela” (Ladd, 1996).

Este aspecto ha sido poco analizado en las evalua-ciones de los programas de incentivos y permitiríanenmarcar la contribución que realizan los estímulos aprocesos que, con la información disponible, todavíasólo puede ser especulativa (Espínola, 2000 analizaalgunas experiencias en diversos países de AméricaLatina).

A pesar de que sobre ellos hay más de conjetura queevidencia, las perspectivas que ofrecen y las consi-deraciones e hipótesis que los sustentan (además delos resultados preliminares alcanzados por algunasexperiencias exitosas), han llevado a considerarloscomo una alternativa innovadora a incorporar en laagenda de las políticas educativas.

23

A MODO DE SUMARIO Y AGENDAPARA LA DISCUSIÓN

1. Las distintas críticas formuladas a la estructurasalarial y la carrera profesional docentes se pue-den sintetizar en pocas palabras: no ofrecen es-tímulos, promueven el igualitarismo y desalien-tan, por omisión, la iniciativa docente. Como sevio, las que rigen en la actualidad sólo permitediferencias e incrementos salariales originados enla antigüedad, en la percepción de adicionales oen el cargo ejercido. Este modelo ha entrado encrisis en los distintos sistemas educativos desdehace poco más de una década en que los espe-cialistas comenzaron a cuestionar insistentemen-te: a) la pobreza de la variable antigüedad comoindicador proxy (sustituto, cercano) de la expe-riencia y las habilidades y, b) la dificultad de rete-ner buenos docentes frente al aula. En efecto, laestructura de la carrera magisterial desincentivasu permanencia dentro del curso para intentardesempeñar tareas de administración escolar (se-cretario, director) aún cuando, posiblemente, nial sistema le resulta conveniente ni al docenteatractivo (más que por una cuestión monetaria).

Hasta ahora, las funciones principales reconoci-das implícitamente en las estructuras salarialespiramidales han sido la magisterial y la directivo-administrativa. A su vez, para determinadas ta-reas se han ido contemplando las figuras de es-pecialistas de áreas específicas que tendieron aconsolidar el sistema de remuneraciones por car-go. Así, no está prevista la posibilidad de estruc-turas de plantas flexibles con docentes que po-sean una formación general y, de modo adicio-nal, conocimientos particulares que permitancomplementar las necesidades no sólo del aula,sino de la escuela en general (diseño de propues-tas innovadoras en la institución, innovacióncurricular, asesoría a otros maestros, tutorías aalumnos, etc.). De este modo, no hay estímulosy hay una tendencia al igualitarismo, desalentan-do la iniciativa en el ámbito de trabajo.

2. Uno de los elementos teóricos que más condi-cionan el desarrollo de una propuesta de carreraprofesional no lo constituye tanto la dificultad téc-nica de la elaboración internamente consistentede la misma -que, como podrá suponerse, no esuna tarea nada sencilla-, sino el problema deavanzar sobre definiciones que muchas veces,no se encuentran, ya no realizadas sino, siquie-ra, discutidas. En tal sentido, la estructuracurricular y el modelo de organización escolar seencuentran íntimamente vinculados a la carreraprofesional.

Esto, por supuesto, es un problema común a to-das las propuestas de cambio de este tipo y, pro-bablemente, no haya otra forma de trabajar quecomo tradicionalmente se hace: avanzando concada dimensión por separado. Lo que no impideque deba tenerse presente que nos estamos re-firiendo a modificaciones estructurales parcialesde un sistema y que, por lo tanto, hay aspectosque, necesariamente, quedarán pendientes deresolución cuando se aborden las otras dimen-siones.

En tal sentido, el diseño de un nuevo régimensalarial no significa sólo la definición de las su-mas a pagar al personal. Supone, además, laidentificación de los objetivos de la organizacióny la creación de una estructura que soporte lasestrategias para alcanzar esos objetivos (Oddeny Conley, 1992). Para el sector educativo, estosprincipios se traducen en un sistema remunera-tivo que fomente la efectividad de las escuelas y,por eso, la estructura salarial debe estar relacio-nada con los resultados en el aprendizaje, pro-veer a los docentes del incentivo a incorporar ma-yores conocimientos y aptitudes para la ense-ñanza, fomentar el desarrollo profesional conti-nuo, incluida la participación de los docentes enlos procesos de toma de decisiones y crear nor-mas para la colaboración y coordinacióninterdocente.

3. Un sistema basado en una carrera escalar cons-tituye una propuesta de superación de las tradi-cionales formas de pago (jerárquicas). Tienen porobjeto sortear las dificultades encontradas en laaplicación de fórmulas desarrolladas, principal-mente, alrededor del pago por mérito. Estos in-tentos han fracasado en la mayor parte de lossistemas educativos en que se han tratado dellevar adelante debido a que, entre otras razo-nes: a) estimulan la competencia en lugar de lacooperación del equipo y, b) son inadecuadospara organizaciones como las escuelas en las queel producto no puede atribuirse a un solo profe-sional.

Las estructuras sugeridas son planes que pro-veen incentivos para los docentes que eligen pro-gresar en su carrera profesional sin tener queabandonar el aula o la profesión. Sus objetivosson mejorar la calidad de la educación por me-dio de la retención y atracción de los docentesmás calificados. Los instrumentos expuestosimplican una modificación en la manera de eva-luar y compensar a los docentes cambiando laestructura tradicional piramidal de suma de pun-tos y de antigüedad.

24

Por lo demás, como se habrá podido deducir, laintroducción de reformas en la estructura salarialdocente no sólo no es ajena sino que depende,fundamentalmente, del diseño de la carreramagisterial propiamente dicha. Una vez defini-dos sus principios fundamentales -es decir, eldiseño y las aptitudes, etc. que configurarán eldesempeño docente- es posible adecuar esasestructuras a las particularidades y necesidadeslocales (bonificaciones por ejercicio en zonasgeográficas desfavorables, trabajo con poblacio-nes socio-educativas vulnerables, etc.).

4. Una etapa esencial en el diseño y formulación deestos programas es la definición clara de los ob-jetivos buscados pues de ellos depende la me-cánica propiamente dicha del sistema y losparámetros a utilizar y medir. Ahora bien, comoes sabido, no hay coincidencias sobre lo que escalidad y esto hace evidente la polisemia del tér-mino que expresa concepciones diferentes deldesempeño profesional.

Las situaciones educativas se caracterizan porser altamente heterogéneas y diferentes entre sí.Por lo tanto, la calidad del desempeño docentees relativa a cada uno de los ambientes educati-vos. Es decir, que un conjunto de aptitudes y ca-racterísticas puede ser exitoso en determinadasituación y no en otra y, a su vez, otro conjuntopuede resultar adecuado en una situación dife-rente.

Como queda claro de todo lo expuesto hastaaquí, independientemente del sistema de estruc-tura salarial a seguir, para definir el modelo y lametodología de la evaluación será necesario acor-dar, discutir y negociar hasta que los instrumen-tos y criterios a utilizar sean aceptados por losdistintos actores sociales involucrados. De estemodo el proceso de evaluación reconoce un as-pecto político importante y una cuestión técnicay profesional de igual relevancia, sin reducir niprivilegiar uno u otro. De lo contrario, se cristali-za en una aplicación de instrumentos de medi-ción, dejando de lado la diversidad y heteroge-neidad. La evaluación no es un fin en sí mismo:debe ser permanente y, en tal medida, es un pro-ceso orientado a la toma de decisiones que par-te de una visión holística del docente y de sudesempeño profesional en un determinado con-texto socio-histórico e institucional.

5. De todos los aspectos instrumentales de laimplementación de un nuevo esquema de com-pensación docente, sobre el que más insisten yacuerdan los analistas es el vinculado a la parti-cipación de los distintos actores y partes en cadaetapa del proceso de diseño de la reforma.7

6. Respecto del financiamiento de una reforma deesta naturaleza, cabe comentar que todos los au-tores abordados señalan como de capital impor-tancia la necesidad de garantizar fondos para elsostenimiento y credibilidad de los planes deestímulos a docentes: se puede perjudicar unbuen diseño de incentivos como consecuenciade un financiamiento insuficiente o por recortarel flujo de los fondos que se venían proveyendopara solventarlo.

Asimismo, debe cuidarse que si se siguiera unesquema de esta naturaleza los fondos sean su-ficientes para todos ya que lo que se está ha-ciendo es remunerar a todos los docentes porun demostrado conocimiento y competencia va-lorados necesarios para la escuela y no sólo a unnúmero limitado de ellos que compitieron entresí para hacerse acreedores de ese mayor salario.

Como se puede ver, se está dando por sentadoque una carrera profesional diferente a la queexiste en la mayor parte de nuestros países en laactualidad debería venir acompañada de un in-cremento salarial a las, en la mayoría de los ca-sos, magras remuneraciones docentes. Más alláde los resultados de los rigurosos estudios cuan-titativos -y las críticas que se les hicieron- sobreel vínculo entre el salario y el desempeño docen-te no está de más señalar, una vez más, que existeconsenso en las ciencias de la administración yentre los analistas de recursos humanos que unalto nivel salarial puede no ser un factormotivacional pero una baja remuneración sí unimportante elemento de insatisfacción.

7. Otro punto de particular significación es la dis-cusión sobre la transición entre el régimen vigentey la implementación de una reforma. Se deberádefinir si coexistirán o si automáticamente deja-rán de tener vigor los existentes. Es decir, si seráoptativo para todos o si, por ejemplo, para losnuevos ingresantes será obligatorio y para losdocentes que ya se encuentran en actividad,opcional, etc.

En síntesis, la transformación de la carreramagisterial y salarial entraña numerosas dificul-tades, etapas y análisis. El diseño, desarrollo,implementación y financiamiento de nuevas es-

7 Una somera descripción de la participación de los sindicatos docentesen discusiones sobre el tema en Estados Unidos y Canadá se incluyeen el Anexo II de este trabajo.

2525

trategias de compensación salarial requiere ma-yores investigaciones y profundización. Pero, cla-ro está, a priori podemos esperar que los costosde encarar estos problemas sean inferiores a lasventajas que reportaría una nueva estructura que,si al menos no puede garantizarla por sí misma,puede contribuir a mejorar la eficacia del siste-ma educativo.

Las formas más recientemente sugeridas comovía para la superación de las tradicionales estruc-turas salariales docentes intentan responder a losrequerimientos de las administraciones modernas.Según éstos una persona asciende porque de-muestra que tiene la experiencia y competenciaspara hacerlo en el marco de una fuerte vincula-ción entre la compensación salarial y el ejerciciode la profesión docente, la organización escolar yel contexto institucional dentro del que se muevela escuela. Por lo demás, los puntos someramentediscutidos constituyen, como se dijo, algunos delos ítem a tener presente en la elaboración decontenidos básicos comunes de la carrera profe-sional docente y su faz remunerativa.

Estas son sólo algunas de las consideracionesque han llevado a los analistas ha insistir en lanecesidad de reformar las estructuras salarialesdocentes. Naturalmente, una reforma en la es-tructura de remuneraciones no es ni la soluciónni la única forma de mejorar la calidad de la edu-cación. Simplemente, es un mecanismo -aunquepoderoso- para apoyar o acompañar cambios enel sector. Por lo demás, existe consenso en se-ñalar que de no mediar reformas, entre otras, enla estructura organizacional de las escuelas, lamera reformulación de los sistemas de remune-ración docente no conducirá a mejoras sustan-ciales en la calidad de la educación (más allá decomo quiera o pueda medírsela).

Por último, cabe señalar que a diferencia de otraspropuestas de reforma educativa (tales como elvoucher y otras sugerencias de introducción demecanismos de mercado en la asignación de re-cursos), la discusión de una estructura de pagosde salarios e incentivos no promueve (y no debe-ría promover) un cambio que le sea exógeno alsistema: es decir, a partir de presiones por fueradel mismo. Este es uno de los motivos, quizás,que contribuya a explicar el alto consenso queexiste entre los analistas dedicados al tema res-pecto de la necesidad y conveniencia de la parti-cipación de los distintos actores -y los sindica-tos docentes no son uno menor- en cada etapadel proceso de diseño de una eventual reformaen los planes salariales. De no ser así, la discu-

sión correría el riesgo de presentarse como unaimposición de modo similar a los otros tipos depropuestas. En el mejor de los casos, el rechazoa la discusión y el impedimento de un eventualcambio sólo derivarían en el status quo de unacarrera profesional y una estructura salarial que,como vimos, no pueden ser eficaces como in-centivos al desarrollo profesional.

Post scriptum

Este no es un trabajo de elaboración de propuestas.Sin embargo, autolimitar su alcance a la discusiónteórica sobre las carreras profesionales docentes, lasestructuras salariales que las acompañan y las alter-nativas y respuestas a esos posibles cursos de ac-ción sin explicitar algunas consideraciones sobre laslimitaciones de los esquemas de incentivo que sue-len sugerirse y el contexto en que se deberían llevar acabo, parece insuficiente:

1. Entre los economistas hay dos consensos en ma-teria de incentivos en educación: a) que son ne-cesarios, pero, b) no se sabe cuáles emplear. Elproblema es si estos sirven a los propósitos uobjetivos que se persiguen. Por ejemplo Hanusheket al (1994) señalan que existe una amplia gamade estructuras diferentes de incentivos para me-jorar la educación. Sin embargo, no es un proble-ma menor el hecho de que, hasta ahora, han sidoescasamente evaluados de manera sistemática.Por ejemplo, no se sabe aún cuáles son mejorespara determinadas circunstancias ni qué resulta-dos se pueden esperar de algunos de ellos. Alrespecto, Hanushek (1996b) señala que no se pue-de precisar o recomendar que determinado cur-so de acción es mejor que otro. Por su parte,Hannaway (1996) señala que ninguna de las dis-tintas medidas de reformas que suelen proponer-se para mejorar la calidad de la educación sirvepor sí sola, en forma aislada. Y nosotros pode-mos agregar que, si esto es así, es porque la ca-lidad es cada uno y todos los aspectos a los queapuntan las diferentes propuestas.

Uno de los tantos problemas a discutir sobre los in-centivos es que el objetivo a premiar debe ser medi-ble y si de los múltiples que tiene la educación sólounos pocos de ellos pueden ser cuantificados, en-tonces se corre el riesgo de que la organización y susintegrantes -en nuestro caso, la escuela y los docen-tes-, sólo se orienten a ellos (por ejemplo, enseñarpara el test). Por otra parte, cuanto más débiles losincentivos monetarios, menos útiles son para prede-cir qué sucederá. Los efectos finales dependerán dequé tan importante sea la influencia de los factoresno-económicos.

26

En efecto, el problema no es sólo la presencia o ca-rencia de incentivos monetarios. Al respecto, Powell(1996) sugiere que incentivos y motivación son con-ceptos similares y que lo único que los distingue esque el primero es un concepto utilizado en políticaspúblicas y es empleado, básicamente por economis-tas en tanto que el segundo es más utilizado porsicólogos y docentes. Sin embargo, Windham y Peng(1997) señalan que hay una diferencia entre ellos yaque un incentivo es un premio o castigo -intencionalo no- que tiene por objeto la modificación de algúncomportamiento. Por su parte, la motivación es “lacondición de ser alentado para comportarse de de-terminada manera...es el resultado de la interacciónde los incentivos con valores individuales y capaci-dades”.

Por ejemplo, se puede incentivar con un adicionalsalarial, pero la posible respuesta depende de lasmotivaciones que tenga cada persona para reaccio-nar ante ese estímulo (por ejemplo: un adicional portrabajar en una zona desfavorable puede tener dife-rentes respuestas). Por eso, aunque conociéramos opudiéramos ser capaces de diseñar un sistema deincentivos la respuesta dependerá, en última instan-cia, de las motivaciones que tengan, en nuestro caso,los docentes. Debido a ello, entre otras razones, losincentivos no siempre funcionan o es posible que fun-cionen, pero de un modo diferente al que se espera.

2. En los últimos años se ha venido insistiendo enla necesidad de prestar más atención a los resul-tados que a los insumos y procesos. En este con-texto es que se sugieren formas de incentivoscon el propósito de influir en los procesos conmiras a modificar resultados.

Pero, como se dijo, no siempre se conoce cuáles sonlos apropiados. Por lo demás, no pocas veces losmecanismos de los que se dispone no se ajustan a ladinámica sectorial. Así, por ejemplo, fórmulas del tipode subsidio a la demanda o pago por mérito no brin-darían las respuestas correctas ya que se presentancomo fórmulas “por fuera” de la naturaleza y carac-terísticas del mercado educativo. En cambio, a pesarde las críticas respecto de su lógica mercantil, los in-centivos a escuelas parecieran amoldarse al funcio-namiento de los establecimientos. Por eso, el puntoa tener presente no es sólo la antinomia Mercado-Estado sino quién o qué garantiza la necesaria mejo-ra en la equidad y eficiencia

Los incentivos son un intento de sustituir las regula-ciones y la homogeneidad del servicio educativo. Losanalistas los visualizan como mejores porque, entreotras razones, no son compulsivos ni coercitivos sinode aceptación voluntaria; son más fáciles de

monitorear y; dentro de los límites apropiados, per-miten promover la iniciativa individual. En síntesis, susventajas se encuentran indisolublemente asociadasa la descentralización de las decisiones.

Pero para que funcionen requieren, en primer lugar,una buena definición de objetivos y reglas de juegoclaramente formuladas: es decir, deben estar biendiseñados, disponerse de buenos indicadores, equi-librar las sumas a otorgar, etc. Estas cuestiones ata-ñen a la faz instrumental. Pero desde una perspectivamás general, cabe recordar que las acciones que sellevan adelante en educación -y la implementaciónde incentivos forman parte de ellas-, se vinculan alcontexto en el que se desarrollan. Por ejemplo, unadicional salarial que intente promover determinadocomportamiento (v.g. presentismo) en un ámbito enel que el salario apenas cubre el valor de la fuerza detrabajo, probablemente sea muy resistido por los do-centes en la medida que se lo perciba como una sus-titución a parte de sus ingresos en lugar de una adi-ción a los mismos. Además, no es una cuestión me-nor que, en contextos de ajuste, los incentivos -cua-lesquiera fueren-, pueden constituirse en punitivos y,por lo tanto, visualizarse a su quita o retiro como uncastigo. Debido a esto, podrían derivar en resultadosdiametralmente opuestos a los esperados.

Desde esta perspectiva, uno de los mayores riesgosdel uso indiscriminado de incentivos lo constituiría elhecho de que bajo la apariencia de propuestas depolíticas públicas, en realidad se estaría en presenciade una forma de desentendimiento del servicio a brin-dar por parte del Estado (una versión extrema de estoserían las recientes propuestas de introducción deesquemas de incentivos monetarios a estudiantes debuen desempeño). Frente a la imposibilidad de cono-cer qué “produce” educación, se descentraliza el gas-to, se imponen estándares y sólo hay que controlar-los, pero no mucho más. El resto correría por cuentade las unidades prestadoras del servicio (sean éstasdocentes o escuelas).

Por último, una vez más, de modo similar a la des-centralización, no debe perderse de vista que los in-centivos no son un fin en sí mismo. Son, simplemen-te, un mecanismo, un instrumento para alcanzar de-terminados resultados. Esta cuestión suele soslayarseen no pocos análisis económicos de la educación yde allí, en gran medida, su rechazo o fracaso por lospropios docentes y las organizaciones gremiales quelos representan. Esto es el resultado de desconocero no tener en cuenta otras dimensiones del sectorcuya reformulación no descansa en un, aunque ne-cesario, insuficiente estímulo monetario.

27

Bibliografía

ADE (1996): The Arizona Career Ladder Program.Program Description. Arizona Department ofEducation, EEUU.

Alexander, K. y Salmon, R. (1995): Public schoolfinance. Allyn and Bacon. Boston, EEUU.

Bacharach, S., Conley, S. y Shedd, J. (1990): The NewHandbook of Teacher Evaluation. AssessingElementary and Secondary School Teachers.Sage Publications.

Benson, Ch. (1978): The economics of publiceducation, 3º ed. - Boston: Houghton Mifflin

Bowles, S. (1970): “Toward an educational productionfuntion” en Hanson (ed.) Education, income, andhuman capital. New York: Columbia UniversityPress, EEUU.

Burnside, Ch. (1996): “Is there merit in merit pay?”TCCTA Messenger. Texas, EEUU

Burtless, G. (ed.) (1996): Does money matter?. Theeffect of school resources on student achievementand adult success. Brookings Institution Press,Washington, EEUU

Callejas Arroyo, N. (1994): Carrera Magisterial. Pro-blemática y Evaluación Básica. Revista de la Es-cuela y del Maestro. Año I, N° 2. México.

Cohn, E. y Geske, T. (1990): The economics ofeducation, 3° Ed., Pergamon Press. EEUU

Darling-Hammond, L. (1997): Evolución en la evalua-ción de profesores: nuevos papeles y métodos.Madrid. Editorial La Muralla.

Ellis, T. (1984): Merit pay for teacher.- Eric Digest Nº10. EEUU

Ellwein, M. C. y Glass, G. V. (1986): Reform by raisingtest standards, Evaluation comment, 10 (1), 1-6.CRESST, UCLA, Los Angeles.

Espínola, V. (2000): “¿Es la autonomía la clave parauna escuela más efectiva” en Revista de Tecno-logía Educativa, Volumen XIV, N° 1-2, Santiago,Chile.

Fortune, J.C. (1993): “Why production functionanalysis is irrelevant in policy deliberationsconcerning educational funding equity” enEducation Policy Analysis Archives – Vol.1, N° 11.EEUU

Gabris, G. (1992): “Monetary incentives and perfor-mance: Is there an administratively meaningfulconnection?” en Public Productivity Handbook.Marc Holzer (Ed.). Marcel Decker, Inc. New York,EEUU.

Gimeno Sacristán, J. (1997): Docencia y cultura es-colar. Reformas y modelo educativo. Buenos Ai-res. Lugar Editorial.

Hantry, H., Greiner, J. y Ashford, B. (1994) Issues andCase Studies in Teacher Incentive Plans. SecondEdition. The Urban Institute Press, Washington,D.C.

Hannaway, J. (1996): “Management descentralizationand performance based incentives: theoreticalconsideration for schools” en ImprovingAmerica’s schools. The role of incentives.Hanushek y Jorgenson (eds). National AcademicPress. Washington, EUA

Hanushek, E. (1979): “Conceptual and empirical issuesin the estimation of educational productionfunctions” en The Journal of Human Resources –XIV-3. EEUU.

Hanushek, E. (1986): “The economics of schooling:production and efficiency in public sochools” enJournal of Economic Literature 24. EEUU

Hanushek, E. (1991): “When school finance ‘reform’may not be good policy”, Harvard Journal onLegislation 28, N° 2, Summer.

Hanushek, E. (1996a): “School Resources and StudentPerformance” en Gary Burtless, ed. Does MoneyMatter? The Effect of School resources onStudent Achievement and Adult Success. Was-hington: The Brooking Institution.

Hanushek, E. (1996b): “Outcomes, costs andincentives” en Improving America’s schools: therole of incentives en Hanushek y Jorgenson (eds.).National Academic Press, Washington, DC.EEUU.

Hanushek, E. et al (1994): Making schools work:Improving performance and controlling costs. TheBrookings Institution, Washingthon DC. EEUU.

Hartman, D. y Weil, R. (1997): Developing aPerfomance Pay Plan for Teachers: A Process,Not an Event. Mimeo, EEUU.

Janey, C. (1996): “Incentive Pay”. Education Week.EUA

Johnson, S. (1984): “Merit pay for teachers: a poorprescription for reform”. Harvard EducationalReview. Vol. 54. EEUU.

Kelley, C. (1995): Excellent teachers rewarded: re-designing compensation. UCER highlights.

Kelley, C. (1996): “A new teacher-pay system couldbetter support reform” - Education Week. EEUU.

Kelley, C. y Odden, A. (1995): “Reinventing teachercompensation systems”. CPRE Finance Briefs -Wisconsin, EEUU.

Ladd, H. (1996): The Dallas School accountability andincentive program: an evaluation of its impactson student outcomes. Brookings Institution, Was-hington, EEUU.

Lawler, E. (1995): The new pay: a strategic approach.Compensation and Benefits Review, 27 (4). EEUU.

Levin, H. (1976): “Concepts of economic efficiencyand educational production” en Froomkin et al(eds.): Education as an industry. Cambridge,Massachusetts, EEUU.

Liang, X. (2000): Teacher Pay in 12 Latin AmericanCountries: How does teacher compare to otherprofessions? What determines teacher pay? Who

28

are de tetachers? LCSHD Paper Series Nº49.Department of Human Development. The WorldBank. Latin America and Caribbean RegionalOffice. EEUU.

Lortie, D. (1975): Schoolteacher. A sociological study.Chicago. University of Chicago Press.

Ministry of Education and Training (1996): Report ofthe Teacher Collective Bargaining andCompensation Review Committee. Goverment ofManitoba, Canadá.

Mizala, A. y Romaguera, P. (2000): Sistemas de in-centivos en educación y la experiencia del SNEDen Chile. Centro de Economía Aplicada, Depar-tamento de Inegniería Industrial, Universidad deChile.

Mohrman, S. y Lawler III, E.(1996): “Motivation forschool reform”, en Rewards and Reform: CreatingEducational Incentives that work. S.Fuhrman yJ.O’Day (eds.) Jossey-Bass Pub. San Francisco,EEUU.

Monk, D. (1990): Education finance. An economicapproach. Mc Graw Hill. EEUU.

Monk, D. (1992): “Education productivity research: anupdate and assessment of its role in educationfinance reform” en Educational Evaluation andPolicy Analysis – Vol.14, N° 4. EEUU.

Morduchowicz, A. (1997): La homogeneidad comomecanismo de desigualdad en el régimen sala-rial docente: lineamientos y alternativas para sutransformación. Ministerio de Cultura y Educa-ción de la Nación. Argentina.

Morduchowicz, A. (1999): Las difusas y distorsionadasseñales de la estructura salarial docente. FLACSO,mimeo. Buenos Aires.

Morduchowicz, A. (2000): Intervención estatal, incen-tivos y desempeño educativo. IIPE-UNESCO,Buenos Aires. En prensa.

Morduchowicz, A. e Iglesias, G. (2000): Estudio y Pro-puesta de Carrera Profesional y Régimen LaboralDocentes. Subsecretaría de Educación, Culturay Deportes de la Provincia del Neuquén. Neuquén,Argentina.

Murnane y Cohen (1986): Merit pay and the evaluationproblem: why most merit pay plans fail and a fewsurvive. Harvard Educational Review. Vol. 56.EEUU

Odden, A. (1996): “Incentives, School Organizationand Teachers Compensation en Rewards andReform: Creating Educational Incentives thatwork. S.Fuhrman y J.O’Day (eds.) Jossey-BassPub. San Francisco, EEUU.

Odden A. y Conley, S. (1992): “Reestructuring teachercompensation systems” en A.Odden (ed)Rethinking school finance an Agenda for the1990s. Jossey-Bass Pub. San Francisco, EEUU.

Odden, A y Kelley, C. (1997): Paying teachers for whatthey know and do. New and smart compensation

strategies to improve schools. Cowen Press,California. EEUU.

OIT (1978): Teacher’s pay. International Labor Office.Ginebra. Suiza.

Picus, L. (1992): “Using incentives to promove schoolimprovement” en A. Odden (ed). Rethinkingschool finance. An Agenda for the 1990s. TheJossey-Bass, Inc.Pub. EEUU

Powell, A. (1996): “Motivating students to learn: anamerican dilemma” en Fuhrman, S. y O’Day, J.(eds). Rewards and reform: creating educationalincentives that work. San Francisco, California,Jossey Bass Publishers. EEUU.

Piras, C. y Savedoff, N. (1998): How much do teachersearn? Working Paper 375. Banco Interamericanode Desarrollo. Washington, DC. EEUU.

Stufflebeam, D. y Sanders, J., (1990): Cómo utilizarlos estándares de evaluación de personal para laevaluación del profesorado. Barcelona. EditorialLa Muralla.

Stufflebeam, D. y Shinkfield, A. (1993): Evaluación sis-temática. Guía teórica y práctica. Barcelona.Paidós.

Windham, D. y Peng, W. (1997): “Incentive conceptsand macrro-educational planning” en Kemmerer,F. Windham, D. (eds.), Incentives analysis and in-dividual decision making in the planning ofeducation, IIEP-UNESCO, París, Francia.

29

ANEXO IEL NIVEL ABSOLUTO Y RELATIVO DEL SALARIODOCENTE

Desde hace varios años se encuentra en discusión silas estructuras salariales docentes que rigen en nues-tros países son capaces de satisfacer los requisitosnecesarios para atraer y retener buenos docentes.Naturalmente, si la cuestión salarial resulta insuficientepara resolver esta cuestión, se debe a que es sólouna las tantas dimensiones que debe atender un sis-tema de compensaciones.

Las teorías sobre el vínculo entre las formas de remu-nerar y las motivaciones dentro de una organizaciónson numerosas y escapan a los alcances de este tra-bajo. No obstante, señalemos que aún los analistasmás escépticos aceptan el hecho de que si bien elsalario y la carrera dentro de una institución puedenno ser factores motivacionales, podrían llegar a cons-tituir una causa de insatisfacción. Por otra parte, unagran cantidad de estudios (la mayoría) señalan quelos docentes, como otros actores en la sociedad, ajus-tan su comportamiento conforme los incentivos exis-tentes en su trabajo. Asimismo, estas mismas inves-tigaciones señalan que cuanto más explicitados y cla-ramente formulados se encuentran, mejores y mayo-res efectos producen (ver, por ejemplo, las reseñasde Gabbris, 1992; Odden y Kelley, 1997; Alexander ySalmon, 1995 y Hanushek et al 1994).

Los factores que inciden y se deben discutir para elanálisis salarial docente son múltiples. En primer lu-gar, se encuentra el tema del valor que debería co-rresponder al salario básico. La importancia del sala-rio inicial en la carrera docente reside en que, ade-más de constituir la señal (monetaria) por antonoma-sia para atraer a nuevos postulantes al ejercicio pro-fesional, fija el piso sobre el cual se desarrollará lacarrera salarial y, por lo tanto y en conjunción con larestricción presupuestaria, condiciona el desarrollo dela escala salarial y sueldo máximo al que se puedeaspirar profesionalmente.

A los efectos del salario de inicio de carrera se sueledar por supuesto (lo que no significa que esté refleja-do en el valor absoluto de esos haberes) que debeasegurar un standard de vida digno para los trabaja-dores. En otras palabras, el mínimo debe cubrir unnivel de vida adecuado, independientemente de la ca-rrera profesional, los adicionales y otros beneficiosmonetarios (y no monetarios) que eventualmente pu-dieran establecerse.

A su vez, en el proceso de determinación de la es-tructura salarial docente, el primer punto a conside-rar -paralelamente al básico salarial- deberían ser los

criterios o, mejor dicho, los conceptos que se supo-ne remunera su salario. En otras palabras, se debe-rían abordar las cuestiones que atañen a las califica-ciones, experiencia, nivel de responsabilidad, estruc-tura de los sistemas educativos, etc.

El resultado de ese análisis debería ser el punto departida para definir el valor relativo asignado a cadacargo y función. Si se hiciera, ese proceso serviríapara determinar la estructura relativa de las remune-raciones para diferentes categorías docentes dentrode la profesión. Estructura relativa pues una vez quese establece la misma, se define un valor absoluto yse halla la suma para el resto del escalafón. Natural-mente, esta cuestión no posee la sencillez que apa-renta ya que la determinación final dependerá de fac-tores nada desdeñables tales como la definición delvalor de cada concepto que se remunera, la restric-ción presupuestaria, etc. Estos criterios son los quese deberían tener presente al momento de la organi-zación de la estructura salarial docente; es decir, delas diferentes categorías, niveles y puestos que ocu-pan con un grado apropiado de diferenciación en laescala salarial para cada uno de ellos.

En forma paralela a la cuestión del salario al inicio dela carrera docentes existen, como es sabido, nume-rosos factores extra monetarios (pero susceptibles deadquirir un valor económico) que también deben con-siderarse para completar el cuadro de elementos quese conjugan para atraer a alguien a ésta como a cual-quier otra profesión.

Así, la cantidad de temas a tratar para explicar losdeterminantes salariales en el sistema educativo pue-den abarcar desde los más generales, como la co-bertura del valor de la fuerza de trabajo, hasta cues-tiones tales como la relación alumnos/docentes (quees una de las tantas medidas de la carga laboral delsector). En el medio, la evolución y magnitud de lademanda educativa, la dispersión y concentración dela población, la cantidad de horas teóricas y efecti-vas de trabajo, el grado de sindicalización, la impor-tancia del sector público en la contratación de do-centes, la disponibilidad de recursos fiscales, la ca-rrera profesional docente, los mercados y condicio-nes laborales (además de los respectivos ingresos)de otras profesiones, la tasa de desocupación de laeconomía, la evolución y magnitud de la propia ofer-ta de maestros y los beneficios supletorios son sóloalgunos de los tantos aspectos que integran el am-plio abanico de condicionantes que se entrecruzan einciden sobre el nivel absoluto (y relativo) del salariodocente.

La falta de consideración de estos motivos es la quehace que, cuando se realiza el cotejo de los salarios

30

de los maestros con otros trabajadores de la econo-mía resulte, la mayoría de las veces, insatisfactorio.En este sentido, y sólo por citar dos de los obstácu-los para la comparación que se presentan con mayorasiduidad, son clásicas las controversias sobre lashoras teóricas y efectivas de trabajo y los regímenesde licencia en la relativización de esas remuneracio-nes.

Un estudio realizado por Liang (2000) para el BancoMundial, analiza los salarios docentes en 12 paíseslatinoamericanos8 con el objetivo de clarificar cómoson esos salarios con relación a los de otras activida-des en el mercado laboral y en qué medida la estruc-tura salarial docente difiere de las que correspondena otras actividades.

La comparación simple entre los salarios anuales delos docentes y los de otros sectores de actividad decaracterísticas similares (v.g. duración de su forma-ción de grado), muestra que los ingresos de los do-centes son significativamente menores. Las diferen-cias oscilan entre el 5% en Colombia y el 37% enEcuador. Esta comparación habla por sí sola sobre elnivel de vida de los docentes comparado con otrasprofesiones y empleos.

No obstante, cuando el autor compara el valor de lahora trabajada, sin tener en cuenta las vacaciones,encuentra que en diez de los países considerados losdocentes ganan tanto como otros trabajadores y ensiete ganan más. Únicamente en Brasil y Ecuador semantienen por debajo del valor de la hora en otrasactividades.

Por último, si bien el tiempo de vacaciones varía encada país, en todos ellos los docentes tienen másvacaciones que cualquier otra actividad. Si se asumeque los maestros trabajan el 75% de los días del añoy se compara entonces el valor de la hora con el deotras actividades, resulta que el salario docente esun tercio más alto que el de otros trabajadores deigual sexo, nivel de educación, etc.

La conclusión es que si bien es cierto que los docen-tes cobran menos, en términos de la cantidad de ho-ras de clase, estarían mejor remunerados. Precisa-mente, como se señalaba más arriba, la falta de acuer-do sobre la cantidad de horas que se trabaja en elhogar en la preparación de las clases, etc. es una delas tradicionales discrepancias al momento de discu-tir el salario efectivo por hora trabajada.

Respecto de la estructura salarial, en la mayoría delos países existen escalas uniformes y la variacióndentro de la carrera es menor que en otras activida-des en las que se refleja la productividad individual.El salario es mucho más predecible que en otras pro-fesiones y los despidos son ocasionales. En este sen-tido, hay más seguridad y menor incertidumbre so-bre los ingresos y estabilidad que en otras activida-des consideradas.

Pero esto atañe a la estructura de salarios relativosde una economía y las dificultades se acentúan si seintenta profundizar el análisis y proceder como co-rrespondería en primer lugar: la definición del valorabsoluto de la fuerza de trabajo; es decir, las necesi-dades de reproducción (en este caso, del docente entanto su carácter de tal).

Con lo cual, el problema sigue estando en su puntode partida: la determinación del nivel en que debefijarse el ingreso inicial (y futuro) del maestro paraatraerlo, monetariamente, a la docencia.

En el documento citado, Liang (2000) señala que adiferencia de lo que sucede en otras actividades, ensiete de los doce países el salario representa menosde la mitad del ingreso familiar. Sobre el particular, unestudio realizado por Morduchowicz (1999) sobre labase de información de las provincias de Buenos Ai-res y Córdoba de la Argentina concluía que para losdistintos tipos de situación familiar (hogaresunipersonales, familias tipo, etc.), el salario inicial nopermite cubrir la totalidad de los gastos de las res-pectivas canastas de consumo consideradas. Esto,naturalmente, señala la necesidad de otro ingreso (yasea por medio de más trabajo del docente o de otrosintegrantes del grupo familiar) para consumir las ca-nastas de los hogares en cuestión.

Por su parte, para esas provincias, la comparacióncon los hogares unipersonales muestra que el salariode un docente que recién se inicia en la carrera y de-sea vivir solo no es suficiente para cubrir la canastadel promedio de habitantes de esos hogares. En laprovincia de Córdoba, un maestro debe acumular diezaños de antigüedad antes de poder irse a vivir solo ytener ese nivel de gasto estándar. En Buenos Aires, aese consumo se puede arribar solamente despuésde transcurridos veinticuatro años de ejercicio profe-sional.

Como se puede observar, los trabajos citados sólonos permiten ilustrar la (limitada) contribución del sa-lario inicial del maestro al gasto de los hogares; perono más. Desde la perspectiva económica que aquíestamos siguiendo, la dilucidación de la medida enque esa remuneración constituye un atractivo para el

8 Los países considerados en el estudio son: Bolivia, Brasil, Chile,Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Honduras, Panamá,Paraguay, Uruguay y Venezuela.

31

ingreso a la docencia continúa siendo una tarea a re-solver. No obstante, más allá de las magnitudes, laposibilidad de contribuir al hogar con un ingreso fijo ycreciente en el tiempo en un contexto de desempleo,flexibilidad laboral y, por lo tanto, incertidumbre, esuna hipótesis a indagar en el futuro.

De otro modo, la consideración del nivel absolutosalarial (además de los motivos vocacionales) seríainsuficiente para comprender la elección de la carre-ra docente como medio de vida. Naturalmente, el in-terrogante sobre si esta estructura permite atraer yretener buenos docentes, deberá continuar sin res-puestas satisfactorias.

32

ANEXO IICASOS DE NEGOCIACIONES CONREPRESENTANTES DOCENTES

La experiencia de diversos distritos escolares de Es-tados Unidos que incorporaron programas de incen-tivos, carreras escalares u otros planes tendientes amodificar la estructura salarial de los docentes, mues-tra que cuanto mayor es la participación de los maes-tros y sus asociaciones en el diseño e implementaciónde estos programas, son menos los problemas quedeberán encararse después.

En muchos casos, los distritos han limitado la partici-pación de los maestros y sus asociaciones como for-ma de acelerar el proceso ya que, indudablemente,cuanto mayor es la participación más tiempo llevadesarrollar e implementar los planes. No obstante, elcosto de la celeridad fue que estos distritos tuvieronque enfrentar la falta de apoyo cuando no la abiertaoposición de los docentes.

En buena parte de los casos que se mencionan acontinuación, los docentes -por medio de sus repre-sentantes gremiales- han participado en el diseño y/o las revisiones y modificaciones periódicas de losplanes y han colaborado en la creación o en las refor-mas de los sistemas de evaluación.

En cuanto a las experiencias seleccionadas, se limi-tan a los Estados Unidos y Canadá porque fue dondemayor actividad hubo en los últimos años en la mate-ria. Además de la no menos importante razón (en ver-dad, el motivo fundamental) de que los casos que sedescriben son algunos de los pocos en que se dispo-ne de un registro o memoria institucional de esas ne-gociaciones.

1. DOUGLAS COUNTY, COLORADO, ESTADOS UNIDOS9

Una experiencia de reforma altamente valorada enEstados Unidos fue la llevada a cabo a un nivel localen el distrito escolar de Douglas County, Colorado.En 1993 los representantes del condado y la Federa-ción de Docentes de esa localidad acordaron la reali-zación del diseño de un plan general de remunera-ciones para los docentes que debería tender a la pro-moción de la compensación por responsabilidadesque hasta ese momento no eran pagadas, como asítambién a la definición de incentivos para aquellosgrupos de docentes cuyo trabajo conjunto llevase auna mejora directa en el desempeño de los estudian-tes.

Las reuniones del Teacher Compensation Commiteese iniciaron en julio de ese año; la conformaron trein-ta integrantes (veinte docentes nombrados por losgremios, cinco de la Administración Central y cincode la Comunidad de Padres) y el diseño del plan llevónueve meses (6000 horas de trabajo efectivas). Lareducción del aporte estatal al distrito y la necesidadde reducir drásticamente el presupuesto educativohizo de las negociaciones salariales del año 1993 unaverdadera maratón hasta lograr un acuerdo.

El contrato finalmente firmado para 1993-94 estable-ció el compromiso de ambas partes de cooperar enla elaboración de una nueva estructura salarial, crearincentivos para actividades que tradicionalmente noeran remuneradas y recompensar a los maestros queparticiparan de planes grupales de incentivo con im-pacto directo en el desempeño de los alumnos. Esteacuerdo, ratificado por más del 80% de los maestrosen una votación ad hoc, fue el punto de partida delprograma.

El trabajo de elaboración del plan se facilitó con laparticipación de dos mediadores que actuaron comoguías a través de agendas concertadas entre las par-tes, moderaron las discusiones y llevaron el registrode las decisiones adoptadas y agendas acordadaspara futuras reuniones.

Durante las primeras sesiones se establecieron losobjetivos que guiarían el desarrollo del plan, susten-tados en cinco puntos acordados: cumplir la funcióndel distrito; atraer, retener y motivar los maestros máscalificados; proveer un alto grado de estabilidad a losingresos de los docentes; recompensar el crecimien-to profesional, el desarrollo y la adquisición de nue-vas capacidades y asegurar la participación de losmaestros en la implementación y evaluación del plan.

El Comité se reunía una vez a la semana de 5 a 9 de lanoche. Para ayudar a quebrar las barreras que exis-tían en un grupo tan diverso, cada reunión empezabacon una cena. Esta experiencia tuvo un impacto muypositivo en las relaciones que se desarrollaron entrelos miembros del Comité. Todas las reuniones tuvie-ron su cuota de discusiones acaloradas, sin embar-go, el debate se mantuvo centrado en los temas yobjetivos del Comité, no en las personalidades indivi-duales o en otros problemas.

Después de cenar, iniciaban el trabajo revisando yaprobando las minutas de la reunión anterior y esta-bleciendo la agenda para esa reunión, para despuéscomenzar con el tratamiento de los temas.

Algunos factores fueron de vital importancia en el éxitodel desarrollo del plan. En primer lugar, todos los9 El siguiente apartado se basa en Hartman y Weil (1997).

33

miembros tuvieron la oportunidad de expresar am-pliamente sus opiniones. Los temas se debatieronhasta agotarlos y de esta manera las decisiones sebasaron en el consenso.

En segundo término, el debate se enfocó en la teoríaque sustentaba el sistema salarial, dejando de ladocuestiones prácticas. El objetivo del Comité era el di-seño de los lineamientos básicos del plan, la negocia-ción concreta sobre los fondos, los salarios, etc. sedejó para que el sindicato y el distrito acordaran unavez que se hubiera completado el diseño general.

Todas las decisiones se tomaron por unanimidad.Como se dijo, las reuniones duraron nueve mesespero, finalmente, el proyecto fue firmado y apoyadopor los 30 miembros.

Otro aspecto importante fue la utilización desubgrupos de trabajo para el estudio de algunos as-pectos específicos. Esos subgrupos evolucionaron ycon el tiempo se convirtieron en las juntas que diri-gen la implementación de distintos componentes delplan y continúan haciendo las recomendaciones paraperfeccionarlo.

2. MANITOBA, CANADÁ10

La provincia de Manitoba tiene 57 distritos escolares.Las negociaciones colectivas se realizan en cadadistrito entre las asociaciones de docentes locales yla junta del distrito.

Inicialmente, el proceso de negociación se centrabaen los salarios y demás condiciones básicas de tra-bajo (temperatura de las aulas, etc.). Con el transcur-so de los años fue creciendo el número de temas quese llevan a la mesa de negociaciones (tales como loscursos que ofrecen las escuelas, el calendario esco-lar, la evaluación docente, etc.). Como muchos deesos temas tenían impacto en los presupuestos delos distritos, o podían entrar en conflicto con la ges-tión efectiva de las escuelas, las juntas opinaban queeran demasiadas las responsabilidades que les co-rrespondía y que se decidían en las negociacionescolectivas.

En este contexto, y ante la imposibilidad de llegar aun acuerdo sobre los temas que debían considerarseen las juntas, en 1995 el gobierno designó un comité,integrado por representantes de ambas partes (laSociedad de Maestros de Manitoba –MTS- y la Aso-ciación de Juntas Escolares de Manitoba –MAST-),

cuya tarea sería revisar los mecanismos de las nego-ciaciones colectivas y recomendar al Ministerio deEducación las reformas necesarias.

Para iniciar las conversaciones, el Ministerio entregóal Comité un documento titulado “Mejorando la res-ponsabilidad, Asegurando la calidad”.

El Comité organizó una serie de consultas popularesa través de la provincia para recibir opiniones y suge-rencias de todos los sectores de la población. Se dis-tribuyeron 25.000 copias del documento para facili-tar la participación.

Además, se realizaron audiencias especiales paraescuchar la posición oficial de la MTS y la MAST. Sellevaron a cabo doce audiencias públicas, a las queasistieron más de 2000 personas. Además de éstas,las presentaciones y petitorios recibidos colaboraronen la definición del documento final con las recomen-daciones del Comité.

La Comisión sintetizó los temas que se le presenta-ron como sigue:

¸ Los distritos están experimentando una gran di-ficultad en manejar sus asuntos. Perciben la for-ma en que se realizan las negociaciones colecti-vas como la principal causa de esas dificultades.La mayor parte de sus presupuestos se controlaa través de ese proceso y muchas funcionesoperativas están sujetas a negociación.

¸ Los maestros se encuentran trabajando en unambiente en el que se espera mucho más de ellosque en el pasado (problemas sociales que sellevan a la escuela).

¸ Se sienten atacados y subvaluados y no se com-prende la naturaleza de su trabajo. Ante esto, res-ponden con una actitud defensiva, frustración ypreocupación.

¸ Los padres están preocupados por la calidad dela educación.

¸ Para producir cualquier cambio en el sistemaescolar, todas las partes ven como esencial laconsulta a todos los interesados.

¸ Hay preocupación acerca de los fondos que elgobierno destina a la educación. Para algunos,la calidad de la educación está directamente li-gada a las sumas que se invierten, mientras quepara otros, la calidad es más una cuestión deresultados alcanzados en un ambiente de coope-ración.

10 El siguiente apartado se basa en Ministry of Education and Training(1996).

34

Los criterios tomados a partir de estas preocupacio-nes fueron:

a) salvaguardar la participación local;

b) reducir costos y tiempo asociados con el proce-so de negociación;

c) realizar un planeamiento presupuestario eficien-te;

d) preservar y garantizar el aprendizaje ininterrum-pido para los alumnos;

e) balancear adecuadamente los derechos y obli-gaciones de los empleados y empleadores;

f) centrarse en lo efectivamente se pueda hacer.

Sobre la base de estos criterios, el Comité efectuóuna serie de recomendaciones para reformar el me-canismo de las negociaciones. Entre ellas se encuen-tran: a) la definición de qué temas deben ser inclui-dos en las negociaciones y cuáles no, de modo tal deasegurar que los distritos tengan la flexibilidad nece-saria para poder satisfacer las necesidades de losalumnos y, b) el aumento de la participación de losmaestros en las cuestiones que atañen a las condi-ciones de trabajo directamente relacionadas con susresponsabilidades.

Los temas se dividieron en tres grupos:

1. No negociables, sujetos a legislación y regula-ción. Los ejemplos incluyen: selección y desig-nación de los maestros; designación de directo-res; suspensión o despido con causa justificada;calendario escolar; horario escolar; cantidad ytipo de escuelas.

2. Negociables pero no arbitrables, sujetos a regu-lación y legislación. Los ejemplos incluyen: de-beres generales de los maestros; tamaño de lasclases; métodos de evaluación de los maestros;previsiones generales para licencias.

3. Negociables y arbitrables. Los ejemplos incluyen:salarios y beneficios y forma de pago; activida-des extracurriculares; tiempo de preparación declases.

Con respecto a los salarios, se calculan de acuerdocon una matriz que otorga aumentos por los años deexperiencia y clasifica a los maestros en siete gradosde acuerdo con su preparación académica. Los au-mentos por antigüedad. En la práctica, los tres pri-meros grados quedan circunscriptos al personal sin

título, ya que la exigencia actual es de Bachelor ofEducation como mínimo y con ese título ingresan enel grado 4.

Sobre la base de las consultas efectuadas, que inclu-yeron, entre otros aspectos, salarios iniciales, aumen-tos, sistema de clasificación, evaluación, pago pormérito, etc., los criterios definidos por el Comité paraefectuar sus recomendaciones fueron los siguientes:

a) crear un sistema de clasificación salarial que re-conozca el conocimiento y las aptitudes requeri-das para ser un buen maestro;

b) los maestros deben ser justamente recompen-sados para que la provincia pueda mantener uncuerpo profesional calificado;

c) debe existir un balance entre la experiencia, laformación profesional y la evaluación para deter-minar los salarios;

d) debe haber un sistema efectivo de seguimientodel desempeño profesional a través de toda lacarrera;

e) los maestros deben participar en actividades dedesarrollo profesional permanentes. Las juntas ylos maestros deben asumir conjuntamente la res-ponsabilidad de definir el desarrollo profesionaladecuado;

f) las juntas deben asumir la responsabilidad únicapor la evaluación de los maestros.

Sobre la base de estos criterios, la Comisión propusodesarrollar una estructura salarial compuesta de tresniveles, basados en el tipo de contrato:

1. Clase A: Permiso Limitado. Personal que se des-empeñe en cargos docentes y no sea elegiblepara las clases B o C. Las áreas temáticas per-mitidas y la validez del permiso quedan a criteriodel Ministerio.

2. Clase B: Vocacional. Personal con entrenamien-to adecuado y experiencia laboral no menoresde 6 años en áreas técnicas o industriales o, unaño de estudio en un programa de educaciónvocacional.

3. Clase C: Profesional. Grado mínimobaccalaureate en educación.

En las clases B y C, los incrementos salariales anua-les se aprueban por una combinación de años de

35

experiencia y evaluación formal. El certificado de en-señanza se considera provisional los dos primerosaños. Después de dos años y resultados exitosos enlas evaluaciones, los maestros son permanentes.

Se garantizan aumentos salariales durante los diezprimeros años de empleo bajo la condición de tenerresultados satisfactorios en las evaluaciones.

La clase C considera tres niveles, de acuerdo con losgrados académicos, que permiten obtener aumentossalariales a los maestros con categoría de permanen-tes (un porcentaje o suma fija entre cada nivel).

3. OTRAS EXPERIENCIAS DE NEGOCIACIONES11

i) El distrito escolar de Evanston, Illinois,implementa desde hace más de 40 años un plande pago por mérito, cuyo diseño es resultado deltrabajo conjunto del sindicato y el distrito. Losmaestros tienen su propio sindicato, filial del es-tatal y de la National Education Association (NEA)y los salarios se negocian en convenios colecti-vos.

El plan salarial se revisa cada dos años y se in-troducen las reformas necesarias.

ii) Fairfax County (Springfield, Virginia) implementóun programa de incentivos entre 1986 y 1993,que terminó por la falta de recursos del distrito.

En el distrito existen tres sindicatos de maestros:la Asociación de Educación de Fairfax, la Fede-ración de Maestros (afiliada a la NEA y a laAmerican Federation of Teachers y, un tercerocompuesto por quienes apoyan el pago por des-empeño.

La Federación de Maestros participó en el dise-ño del sistema de evaluación pero condicionó suapoyo al programa a un previo aumento generalde los salarios.

iii) El distrito de Ladue (Missouri) implementa un plande pago por mérito desde 1953. Los maestrosdel distrito pertenecen en su mayoría a la Aso-ciación de Educadores de Missouri. No hay ne-gociaciones colectivas de los salarios ya que lalegislación estatal no las permite.

El programa es permanentemente monitoreadoy actualizado por un Comité de Evaluación inte-

grado por el superintendente, representantes delos maestros de cada escuela y representantesdel personal administrativo. La participación delos maestros es elevada.

El desarrollo del plan estuvo a cargo de seismaestros y cuatro administradores designadospor el superintendente. Los criterios de evalua-ción se desarrollaron sobre la base de encuestasa todos los maestros del distrito.

El Comité de Evaluación revisa periódicamenteel programa y recaba la opinión de los maestros,incorporando las modificaciones requeridas.

iv) El distrito de Round Valley, California, implementóentre 1980 y 1988 un plan de pago por mérito.Con la Asociación de Maestros se negoció laimplementación del plan en contratos de tresaños que especificaban los requerimientos de laAsociación respecto de los mecanismos de eva-luación que se utilizarían.

v) El plan de pago por mérito de Seiling, Oklahoma,fue desarrollado por el distrito con la colabora-ción de Departamento de Educación Estatal. LaAsociación, afiliada a la NEA, no participó en eldiseño ni implementación del programa pero, seconstituyó un comité asesor de maestros queparticipó en las discusiones y sugirió modifica-ciones.

vi) El distrito de Summit, New Jersey implementóentre 1959 y 1981 un plan de pago por mérito.Las revisiones periódicas fueron introduciendocambios, producto de las negociaciones con laAsociación de maestros y, al implementarse lasnegociaciones salariales colectivas, las especifi-caciones del plan se incorporaron a los contra-tos de los maestros.

En 1978 se iniciaron las negociaciones para ter-minar con el plan. La Asociación y el distrito acor-daron darlo por finalizado tres años más tarde.Los subsiguientes contratos con la Asociaciónestipularon que cualquier programa de recom-pensas en el futuro debía ser discutido con ésta.

11 El siguiente apartado se basa en Hantry et al (1994).

Ve. A. Ce.Ve. A. Ce.Ve. A. Ce.Ve. A. Ce.Ve. A. Ce.Teléfono: (56-2)2387089 - Fax: (56-2)2389363

E-mail: info@veace.clSantiago - Chile