El Régimen de Gobierno Peruano

Un caso de régimen parlamentario presidencial

con sistema de partidos fragmentado (5 en el Congreso y

30 inscritos) y con escasa disciplina partidaria (transfuguismo)

Régimen parlamentario presidencial

• El Presidente de la República es elegido directamente por la población (junto con 2 Vicepresidentes)

Por mayoría absoluta (no se cuentan los votos nulos y blancos).

Si no la alcanza hay segunda vuelta, entre dos más altas votaciones y gana por mayoría simple

Régimen parlamentario presidencial

• El Presidente nombra y remueve a los ministros

... pero el Congreso puede oponerse al nombramiento que hace el Presidente de la República, si no le otorga confianza al gabinete (investidura)

Es un acto constitucional sujeto a condición resolutoria que no impide el ejercicio inmediato del gabinete (como en Italia)

Régimen parlamentario presidencial

• El Consejo de Ministros requiere la confianza del Congreso

La confianza se da en la investidura al inicio del gabinete, o posteriormente como moción de censura, o como falta de confianza a iniciativa de un ministro

Régimen parlamentario presidencial

• El Presidente de la República puede disolver el Congreso

Cabe disolver sólo si se censura o niega confianza a dos gabinetes. No cabe disolver durante el último año del período

Régimen parlamentario presidencial

• El Presidente de la República tiene iniciativa y competencias legislativas

Puede presentar proyectos de ley, recibir facultades legislativas, dictar decretos de urgencia, vetar total o parcialmente las leyes, y tiene iniciativa exclusiva en materia presupuestaria.

El Congreso puede controlar la legislación del gobierno, y dejar sin efecto el veto presidencial por mayoría absoluta de los presentes

Criterios para definir un régimen político

• Depende de la cuánta separación haya entre órganos del Estado: Lowenstein:

Coordinación:

– Existe en los sistemas presidenciales

– Presidente elegido por voto popular.

– Clara separación funcional entre órganos.

– Es informal: la colaboración no se registra normativamente.

Integración: – Existe en los sistemas parlamentarios– Se distingue Jefe de Estado y Jefe de

Gobierno. El primero es representativo y el segundo, es designado por la Asamblea.

– No hay una distribución de funciones entre los órganos.

– Es formal: la relación se registra normativamente.

Chirinos Soto: Existe un régimen mixto (e incluso ministerial).

No es presidencial, porque los ministros responden políticamente.

Y no es parlamentario, porque el Presidente es elegido por sufragio universal.

Opiniones de la doctrina nacional sobre el régimen peruano

Bernales: Debe seguirse la clasificación de Duverger sobre regímenes como el peruano. Así define al sistema peruano:

• Un régimen semipresidencial o mixto en lo formal. (concordando con Chirinos Soto)

• Presidencial atípico en lo material: la aplicación “deformada del régimen presidencial clásico, por debilitamiento del Parlamento y aumento de poderes del Presidente”.

Valentín Paniagua Corazao:

• Define una realidad de presidencialismo absolutista.

• Esta apreciación toma en cuenta la práctica política, desde un punto de vista histórico, religioso, económico, etc.

César Valega García:• Existe un régimen presidencial o

presidencialista. • Si bien existen elementos parlamentarios,

no tienen mayor significancia, porque la responsabilidad política es aparente y la disolución es incompatible con la condición de Jefe de Gobierno.

Domingo García Belaunde:

• Siguiendo a Löwenstein, habla de regímenes “frenados”, “moderados”, “atenuados”.

• El Perú sería un modelo presidencial disminuido, atenuado o frenado.

• Ello porque según García Belaunde, el criterio para señalar dicho sistema, es la capacidad decisoria del Presidente de la República.

• En el Perú, el sistema es presidencial atenuado. El Presidente es limitado en su capacidad decisoria por el Parlamento, la judicatura, la opinión pública, etc., y en menor grado por partidos políticos, militares, grupos económicos,etc..

• Según García Belaunde, no sería dable hablar de un sistema de gobierno mixto por cuanto:– Ello supondría un nuevo modelo, que sería

contradictorio: un régimen no puede ser presidencial, y parlamentario a la vez.

– No existe un Ejecutivo dualista (Jefe de Estado distinto del Jefe de Gobierno)

– No existe la experiencia europea que migró del parlamentarismo al presidencialismo (Francia, Finlandia, Portugal) sino que fue a la inversa: del presidencialismo se migró al parlamentarismo, debido más que todo a los excesos del Parlamento.

– Señala que la instalación del modelo presidencial en el Perú, se debió a circunstancias históricas (desintegración social y política, anarquía, etc.), tomando como base el modelo americano, más no por otros factores.

• Sin embargo, aún cuando García Belaunde afirma un carácter presidencial de sistema de gobierno, este se aparta de un modelo presidencial PURO.

• La determinación de un régimen en parlamentario, presidencial o cualquier otro, tiene en cuenta los CRITERIOS DE DEFINICION.

CRITERIOS DE DEFINICION.

• Para García Belaunde, Paniagua Corazao o Bernales, el criterio de definición de nuestro régimen es la CAPACIDAD DE DECIDIR, LA VOLUNTAD Y EJERCICIO DEL PODER DE MANDO, no tanto los rasgos institucionales del diseño.

• Sin embargo, el enfoque en la decisión política como criterio puede cuestionar el sentido del régimen presidencial y de las instituciones que ella contiene, lo cual contravendría lo expuesto por el propio García Belaunde.

• En ese sentido, el criterio para definir un régimen frente a otro no está

adecuadamente definido ni determinado.

• De todo ello se desprende que:1) NO es posible forzar los modelos de

sistemas de gobierno (presidencial o parlamentario), para acomodar realidades con identidades propias: el juego de elementos entre ambos, admite muchos tipos de sistemas de gobierno en diverso grado.

CONCLUSIONES

2) En realidad, no puede decirse que haya un solo elemento, central, o periférico, que haga un sistema de gobierno parlamentario, presidencial o semi-presidencial. Es la personalidad del gobernante, y la forma sistemática en que quedan agregados en su contexto los componentes del tipo ideal.

CONCLUSIONES

3) Es posible que un sistema de gobierno pueda contener elementos de regímenes parlamentarios o presidenciales, pero que el juego de relaciones de dichos elementos, no resulten ni presidencial, ni parlamentario.

CONCLUSIONES

4) Asimismo, debe distinguirse entre el estilo y el sistema: una misma forma de gobierno puede ser usada más presidencial o más parlamentariamente.

CONCLUSIONES

• En tal sentido, nuestro régimen de gobierno si podría encajar en un tertium, que no es igual al sistema semi-presidencial.

• Finalmente, debe precisarse que un análisis del tipo de régimen no sólo se limita al plano normativo y valorativo, sino FACTICO, esto es, a la aplicación efectiva de la Constitución por sus actores y la determinación de su sentido.

Características básicas del régimen de gobierno peruano

1.El no dualismo del Ejecutivo

• El Jefe de Estado es el Jefe de Gobierno, por los siguientes fundamentos: – El Jefe de Estado no es una figura sólo

representativa (Jefe de Estado), sino que manda y gobierna (Jefe de Gobierno).

– El Presidente tiene un origen popular (no designado por el Parlamento)

– El Presidente tiene la posibilidad de designación y remoción del Gabinete

– El Presidente de la República dirige las “políticas de gobierno”, dentro de las cuales se enmarca la gestión de servicios públicos (que están a cargo de los Ministros). Por tanto, preside el gobierno, aún cuando el Presidente del Consejo de Ministros pueda, en su ausencia, presidir el gabinete (preside el gabinete)

El Presidente de la República tienes dos opciones de gobierno:

1) Gobernar con los Ministros:

– No hay acto válido del Presidente de la República que no cuente con el refrendo ministerial.

2) Dejar que el Presidente del Gabinete (que debiera ser el Primer Ministro o Jefe del Gabinete) sea quien asuma la dirección. Se convertiría así en un pouvoir neutre (árbitro mediador)

• Ambas opciones son plenamente válidas:– El gobernar con sus Ministros no significa una

concentración de poder ni una dictadura constitucional. Dependerá del estilo de la persona y no de la norma.

– Asimismo, la asunción del PCM de la dirección de gobierno no es un vacío de poder, y dependerá de la creación de una “atmósfera de inteligencia” y “no ser un apéndice del Parlamento o del Gobierno”. (Schmidt)

2. El Consejo de Ministros es responsable ante el Parlamento

• En el sistema presidencial el Presidente ni los Secretarios son responsables ante el Parlamento, sino, en teoría, ante el electorado.

• Diferencias entre control y responsabilidad: El primero es de naturaleza análitica y considerativa, no implica sanción, mientras que el segundo sí.

• El Presidente está exonerado de la RESPONSABILIDAD POLITICA, ello porque en tanto Jefe de Estado, tiene una autoridad y dignidad especial: “guardián supremo de la Constitución” (Schmidt) y “coordinador supremo de las funciones estatales” (Biscaretti)

• Ello se fundamenta, en que si bien el Pdte. tiene una función de gobierno, prevalece su rol de Jefe de Estado, y la responsabilidad es asumida por sus Ministros.

• Ello no exime de responsabilidad por actos personales, ante el Parlamento (artículo 210º Constitución) o por delitos comunes ante la Justicia.

• Tipos de responsabilidad:– Causan un daño INDIRECTO:

Interpelación, las preguntas, los pedidos escritos de informe, las invitaciones para concurrencia a las Cámaras, los votos de extrañeza, desaprobación o similares.

– Causan un daño EFECTIVO (término del gobierno):censura y acusación constitucional.

• Control judicial de los actos políticos: Ni la absoluta judicialidad ni la no judicialidad de los actos políticos es garantía ni control suficiente de los actos políticos (la discrecionalidad es necesaria en situaciones de excepción y de sucesos o supuestos no previstos).

• La racionalidad formal (ley) no es suficiente para decidir y gobernar.

• Sólo es posible el control judicial cuando – (a) la institución judicial tiene ascendiente, prestigio y reconocimiento

como solucionador de conflictos; y– (b) los demás agentes de poder lo dejan actuar y se someten

conscientemente a la autoridad judicial.

• ¿Ocurren estos supuestos en el Perú?

3. La compatibilidad entre las funciones parlamentarias y ministeriales.

• Régimen presidencial: Total incompatibilidad de funciones.

• Régimen parlamentario: El Ejecutivo integrado por miembros del Parlamento. Por eso se dice, que es el Primer Poder del Estado

• Löwenstein: En el Presidencialista existe la interdependencia por COORDINACION de los órganos del Estado: actividad informal, no reglada. En el Parlamentario, hay interdependencia por INTEGRACION: oficializa el Gobierno de la comunidad.

• El origen no parlamentario del Gabinete en el régimen presidencial no implica que no tenga injerencia en el Congreso, sino que hay más ofertas, negociación, compromisos.

Perú: • Existe compatibilidad del mandato

parlamentario con la función ministerial. • La elección de miembros del Parlamento

para el Gabinete significa un apoyo adicional del Congreso, más aún si impera la negociación (por el concepto de coordinación).

• ¿Qué sucede en casos de ausencia del parlamentario que es parte del Gabinete?

• Es una decisión discrecional del Parlamento. Generalmente se les considera ausentes con licencia y si concurren son habilitados con plenitud.

4. El Presidente de la República puede disolver el Congreso: excepciones y límites

• En otros países, el titular es del Primer Ministro. En otros, es el propio Parlamento (autodisolución).

• En el Perú, es a través del Presidente de la República. Es una figura nueva para el parlamento peruano, que surge en la Constitución de 1979.

• Es una pieza necesaria en el rompecabezas de la vida política de la comunidad: no es sinónimo de inestabilidad.

• Es un recurso que acerca la democracia representativa a la democracia directa, como el referendum y el plebiscito, pero dentro del modelo representativo de democracia liberal (es un acto electoral puro).

• Su eficacia puede medirse objetivamente solamente, sin embargo, en países con sistemas bipartidarios; el multipartidismo puede distorsionar el objeto concreto de la consulta.

• Paradoja de Condorcet: a más electores y más alternativas (partidos/candidatos) las preferencias colectivas son más cíclicas (candidatos son más frecuentemente reelegidos). Es un caso de resultados irracionales en el comportamiento de las preferencias colectivas.

Preguntas:

• ¿Qué tareas puede realizar durante la disolución la Comisión Permanente?

• Temas: ¿puede interpelar y censurar ministros?; ¿puede legislar? ¿puede tramitar pedidos de informes? ¿puede crear comisiones investigadoras? ¿puede controlar la producción normativa del gobierno? ¿y durante estados de excepción?