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Ciclo Político Económico. Una aplicación para Argentina.

Cecilia Bocchio1

Agosto 2010

RESUMEN

El presente trabajo pretende analizar la existencia de Ciclos Políticos Económicos durante las elecciones presidenciales de 1995, 1999, 2003 y 2007. Para ello se analizan diversas herramientas utilizadas en la política fiscal, monetaria y cambiaria que podrían generar dichos ciclos. El estudio se ve reforzado por un análisis econométrico basado en el gasto público y en la cantidad de dinero. Las estimaciones muestran que la política fiscal activa, seis meses antes de las elecciones, se convierte en la principal herramienta con fines electorales en poder de los mandatarios.

ABSTRACT

This paper pretend to analyzes the existence of Political Business Cycle during the presidential elections of 1995, 1999, 2003 and 2007. For this porpoise we examine diverse tools used in fiscal policy, monetary policy and exchange policy that could generate these cycles. The study is reinforces by an econometric analysis based on public expenditure and the volume of money. Estimates show that active fiscal policy, six months before de elections, become the main tool for electoral purposes in the hands of de policy makers.

Palabras claves: ciclo político económico, política fiscal, política monetaria, política cambiaria.

Clasificación JEL: E32, E62, E52, F31.

1 Correo electrónico: cecibocchio@gmail.com

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I. Introducción

En las sociedades democráticas, el Estado es un agente económico creado por los ciudadanos para proveer bienes y servicios públicos que el mercado es incapaz de suministrar de manera eficiente y/o equitativa de acuerdo a la voluntad general.

La Teoría del Ciclo Político Económico hace referencia al hecho de que los gobernantes utilizan todas las herramientas disponibles (política fiscal, monetaria, cambiaria, etc.) para lograr permanecer en el poder en lugar de utilizar dichos instrumentos de forma óptima para alentar el crecimiento de la economía. Esto se refleja como desviación de ciertas variables macroeconómicas claves respecto de su tendencia. Este tipo de comportamiento trae como consecuencia grandes políticas expansivas durante los períodos cercanos a las elecciones, generando altas tasas de inflación y subsiguientes depresiones una vez finalizado el período electoral.

Los políticos poseen incentivos para permanecer en el poder, y en caso de no existir esta posibilidad debido a que no hay un sistema de reelección, intentarán influir de modo que los suceda alguien de la misma corriente política. Como los ciudadanos tienen en cuenta la evolución económica del país como uno de los principales argumentos al momento de emitir su voto, los gobernantes se ven tentados a utilizar herramientas económicas en los períodos preelectorales, pudiendo ello producir fluctuaciones en variables como el nivel agregado económico y la tasa de inflación. William Nordhaus habla sobre este fenómeno en su trabajo publicado en 1989 en el cual establece:

“La teoría del Ciclo Político Económico, el cual analiza la interacción de los sistemas políticos y económicos, surge del hecho obvio de la vida donde los votantes se preocupan por la economía mientras que los políticos se preocupan por el poder.”

(Nordhaus, 1989 p.1).

La teoría predice que un Ciclo Político Económico típico presenta las siguientes características: la economía experimenta una expansión antes de cada elección, un aumento de la tasa de inflación alrededor del período de elección, como consecuencia de la expansión previa, para luego evidenciar políticas contractivas durante el período post-electoral provocando esto una desaceleración del crecimiento y una reducción en la tasa de inflación. Otro rasgo importante que presenta esta teoría es que los ajustes y alzas de impuestos suceden después del periodo electoral.

El presente estudio pretende analizar la existencia de un Ciclo Político Económico durante las elecciones presidenciales de 1995, 1999, 2003 y 2007 sucedidas en Argentina a partir de la observación de la evolución de las distintas variables económicas (de tipo fiscal, monetaria, cambiaria) durante dichos periodos electorales, debido a que existe una percepción generalizada de que la evolución económica de la República Argentina en los últimos años ha sido fuertemente influenciada por factores políticos.

El trabajo está organizado de la siguiente forma: en la sección II se presenta la teoría que respecta sobre los Ciclos Económicos; en la sección III se visualizan los Ciclos Políticos Económicos y se realiza la revisión de la literatura existente. En la sección IV se hace referencia a los acontecimientos sucedidos en la historia política argentina en el período analizado, en la sección V se realiza el análisis de la formación de CPE a partir de un estudio descriptivo seguido de un estudio econométrico (sección VI) y, por último, se presentan las conclusiones.

II. Principales Aspectos Relacionados a la Formación de un Ciclo Económico

Haciendo un análisis de las variables agregadas, el PBI es el indicador más utilizado para realizar un seguimiento del comportamiento de la economía global. Así, considera a los

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ciclos como desviaciones del PBI real alrededor de su tendencia. Estas fluctuaciones no se producen en intervalos regulares, ni presentan la misma amplitud; sin embargo, una de las características de los ciclos económicos es que las variables económicas están relacionadas a lo largo del ciclo. Pueden distinguirse cuatro fases: expansión, crisis, contracción (recesión) y reactivación.

Siguiendo a Argandoña, Gámez y Mochón (1997), el ciclo así obtenido resulta ser un movimiento de duración superior al año, recurrente, no uniforme por su periodicidad o longitud ni por su intensidad o amplitud, que se presenta aproximadamente al mismo tiempo en un gran número de series económicas, lo que lleva a suponer que esos cambios entre variables no son casuales, sino que están relacionados entre sí. Es importante mencionar que no hay dos ciclos iguales, cada uno tiene causas propias y un desarrollo distinto.

Luego, resulta muy importante que el hacedor de política implemente medidas contracíclicas, pero es aquí donde surge un trade-off entre implementar políticas expansivas durante las elecciones y generar luego un ciclo para permanecer en el poder o recurrir a un desempeño eficiente en términos económicos dejando en un segundo plano el deseo de continuar con el mandato. Es lógico pensar que el gobernante optará por la primera opción ya que los incentivos que tiene para continuar en el poder son muy grandes.

III. Teorías del Ciclo Político Económico y Revisión de la Literatura

El propósito de la creación del Estado es poder proporcionar a los individuos una serie de bienes y servicios públicos que el mercado es incapaz de suministrar. A su vez, debiera lograr una justa distribución del ingreso. La intervención estatal en la economía a través de sus actividades regulatorias y fiscales modifica tanto el nivel general del ingreso nacional como su distribución pudiendo provocar ello que no se logre los principales objetivos de política económica, a saber: estabilidad de precios, pleno empleo, sostenibilidad externa, entre otras metas que debiera ayudar a cumplir para alcanzar la estabilidad macroeconómica y el crecimiento sostenido.

Las distintas aproximaciones teóricas se desarrollaron en dos etapas: la primera surgió en los años setenta y presentó modelos macroeconómicos tradicionales donde los gobernantes pueden influir sobre la economía de manera sistemática y predecible. En este contexto surgen los siguientes dos modelos: el oportunista cuyo principal exponente es Nordhaus (1975) y el partidista expuesto por Hibbs (1977).

La segunda fase sucede a mediados de los años ochenta donde se incorporan a estos modelos la noción de expectativas racionales, donde los agentes tienen la capacidad de limitar las acciones de los gobernantes debido a la información que poseen y que pueden anticipar. Aquí también existen modelos oportunistas y partidistas.

El primer modelo, el oportunista propuesto por Nordhaus (1975) en su trabajo no supone agentes racionales aunque admite la existencia de una curva de Phillips aumentada por expectativas de inflación. Los votantes valoran negativamente una mayor inflación y positivamente un mayor nivel de empleo. Asimismo, según el autor, la inflación aumenta antes de las elecciones. Los individuos tienden a olvidar las acciones lejanas del gobierno para darle mayor peso a aquellas que ocurrieron en los últimos períodos del mandato; este hecho profundiza aún más el ciclo dándole mayor oportunidad al gobernante de ser reelegido.

Sin embargo, también existen modelos racionales del Ciclo Político Económico que siguen el lineamiento oportunista. Estos modelos plantean que los votantes conocen los incentivos de los gobernantes para mantenerse en el poder, pero no están perfectamente informados acerca de ciertos aspectos económicos y de las características de las autoridades. Esta asimetría de información es la que permite a los mandatarios mejorar su imagen de gobernante eficiente generando ciclos relacionados con el período electoral.

La manipulación de las variables instrumentales de estos modelos es menos sistemática y evidente que en el modelo de Nordhaus, y los ciclos económicos que se predicen son más cortos y no regulares. Entre los principales exponentes de estos modelos con agentes

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racionales se encuentran Cukierman y Meltzer (1986), Rogoff (1987), Rogoff y Sibert (1988) y Persson y Tabellini (1990).

El modelo partidista de Hibbs (1977) propone que los partidos políticos actúan según su ideología y maximizan diferentes funciones objetivo que le dan distinto peso al costo del desempleo en relación con la inflación. Luego, Hibbs (1987) extiende su modelo asumiendo que los partidos de derecha le otorgan menor peso al desempleo en relación a la inflación que los partidos de izquierda.

Más recientemente, Alesina (1988) plantea que en un escenario en que los partidos de izquierda prefieren menor desempleo aún con mayores niveles de inflación, el ciclo solo requiere de un cambio de gobierno.

Nordhaus (1989) analiza la posibilidad de que los votantes sean ultrarracionales. Esto provocaría que los ciudadanos conocieran exactamente las intenciones de los gobernantes y anticiparan cada una de sus acciones, las que finalmente no tendrían efecto alguno sobre el sistema económico. Así desaparecería la teoría oportunista de Nordhaus. Sin embargo, el autor comprueba que la conducta ultrarracional no se presenta en la práctica.

El presente trabajo sigue la línea de los modelos “oportunistas - racionales” que, según la definición de Alesina et al. (1991) presentan las siguientes características:

Manipulaciones de corto plazo de instrumentos de política fiscal, monetaria y/o cambiaria.

Endurecimiento de las políticas después de las elecciones.

Efectos no sistemáticos en el desempleo.

Políticos en puja por reelección.

Con respecto a la literatura reciente relacionada a la formación de Ciclos Políticos Económicos se puede nombrar el trabajo de Bosch y Suárez Pandiello (1995) quienes concluyeron que las negociaciones políticas aumentaban el nivel de gasto y que, a su vez, el gasto público per cápita aumentaba a medida que mayor era la participación ciudadana en las elecciones.

Según un trabajo realizado por Abuelafia y Meloni (2000), los votantes hacen responsables a los mandatarios de las condiciones macroeconómicas imperantes, concluyendo que no sólo votan influenciados por la evolución de las variables que miden el desempeño económico de una determinada administración presidencial sino que también se ven estimulados por la marcha de variables tales como la corrupción, la libertad de expresión, la independencia del poder judicial, etc. de difícil medición. A su vez, los autores encontraron que los votantes argentinos tienen “memoria larga”, ya que evalúan el desempeño económico del presidente a través de todo el período presidencial para emitir su voto. Contrariamente, se considera que los ciudadanos poseen “memoria corta” si solo evalúan el desempeño de la última porción del mandato presidencial

A su vez, Drazen (2001), en un estudio aplicado a un grupo de países de América Latina y de la OECD, concluye en su trabajo que la política fiscal activa es la principal impulsora de los ciclos electorales, mientras que la política monetaria tiene un rol pasivo de tipo acomodaticio de la política fiscal expansiva.

Meloni (2008) estudió el impacto del clientelismo sobre el comportamiento de las variables de política fiscal. Además, a partir de estimaciones respecto de las 24 jurisdicciones de Argentina concluyó que el total de gasto per cápita es alto, no sólo en el año electoral, sino también uno o dos años antes de las elecciones. Sin embargo, no encontró variaciones significativas en la composición del gasto público durante los años electorales.

Por último, Rezk (2008), realizó un análisis empírico para el período 1993-2004 respecto de las variables institucionales y económicas que afectan el nivel de gasto público, a saber: límites sobre la deuda, posibilidad de reelección, niveles de deuda y suficiencia financiera.

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IV. El Ciclo Político Económico en Argentina

Desde que se retomara el régimen democrático en nuestro país en 1983, Argentina ha presenciado seis elecciones presidenciales. Mientras se consolidaba la democracia con el ejercicio electoral y la alternancia en el poder, la situación económica transitaba por períodos de inflación, hiperinflación y estabilidad. Asimismo, ocurrieron fases de estancamiento y de crecimiento vigoroso.

Este trabajo pretende analizar si se cumple la Teoría del Ciclo Político Oportunista en la República Argentina durante las últimas cuatro elecciones presidenciales. Obteniendo el respectivo cargo Carlos Saúl Menem (1995), Fernando De La Rúa (1999), Néstor Carlos Kirchner (2003) y Cristina Elizabeth Fernández de Kirchner (2007). Si bien entre el mandato de Fernando De La Rúa y Néstor Kirchner hubo otras cuatro personas a cargo del Poder Ejecutivo Nacional: Federico Puerta (2001), Adolfo Rodríguez Saa (2001), Eduardo Camaño (2001) y Eduardo Duhalde (2002), estos casos no serán estudiados debido a que sus cargos fueron obtenidos por decisión de la Asamblea Legislativa en un contexto de crisis política, económica y social. Además, exceptuando el mandato de Eduardo Duhalde (2002 – 2003), el resto de los mandatarios solo permanecieron en el poder por un número reducido de días.

Para realizar el estudio se debe admitir que las autoridades económicas poseen un control, total o parcial, de las variables monetarias, fiscales y cambiarias. Por lo tanto, se analizará si hay un manejo o no de estos instrumentos en los períodos preelectorales. Ello mostraría, al menos, la intención del hacedor de política de afectar el curso de la economía para su posterior beneficio.

En el caso de la política monetaria y de la política fiscal se debe comprobar si las mismas son significativamente expansivas durante un proceso electoral, mientras que respecto a la política cambiaria se debe estudiar si existe un manejo cambiario cerca de la fecha de las elecciones. Revaluar la moneda o postergar una devaluación es un comportamiento consistente con la Teoría del Ciclo Político Económico, ya que logra en el corto plazo mantener un alto nivel de gasto agregado y/o baja inflación, trasladando los costos de la devaluación para después de las elecciones.

Teniendo en cuenta la historia política argentina, es de esperar evidencia de ciclos durante las elecciones de 1995, debido a que en 1994 Carlos Menem procedió a una reforma constitucional para poder legalizar la reelección presidencial y continuar, así, con su mandato por cuatro años más. A su vez, otro caso donde se espera evidencia de ciclo es en las elecciones de 2007, donde una de las principales candidatas (quien posteriormente tomaría el mando) era la actual presidente Cristina Fernández, esposa de su antecesor, Néstor Kirchner, con quien compartía su ideología política.

Con respecto a las elecciones de 1999 y 2003, no es de esperar evidencia de ciclo político debido a que, en el primer caso, no existía un sucesor claro de Carlos Menem y, en el segundo, se transitaba por una crisis económica, política y social donde, en ese momento presidente por la Ley de Acefalía, Eduardo Duhalde llamó a elecciones anticipadas por lo que se cree que no pudo implementarse estrategias para lograr la sucesión del poder.

Durante el segundo mandato de Carlos Menem (1995-1999), se estima que el PBI cayó un 4%; el déficit comercial fue de 2300 millones; el endeudamiento era el doble que en 1990; 14,5% de desocupación y un 14,9%, los subocupados. Sumando las sospechas de corrupción, Menem comienza a perder reputación por lo que su partido comienza a perder fuerzas. Al mismo tiempo, en 1997 se forma La Alianza por el Trabajo, la Justicia y la Educación, una alianza política entre la Unión Cívica Radical y el FREPASO que ganó las elecciones presidenciales de 1999 y se disolvió después de la renuncia del presidente Fernando de la Rúa el 20 de diciembre de 2001. A su vez, puede decirse que existió un problema de sucesión, debido a que Eduardo Duhalde, adepto al partido justicialista al igual que Carlos Menem, procuraba despegarse del menemismo cada vez que se le presentaba la oportunidad. Por lo tanto, es de esperar que Carlos Menem, por problemas económicos que se estaban transitando, problemas de imagen y de sucesión, y un nuevo partido que ocupaba el primer puesto en las encuestas, no tuviese incentivos para generar un ciclo político durante los últimos dos años de su mandato.

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Asimismo, es lógico pensar que Fernando De La Rúa ni siquiera dispuso del tiempo para poder provocar un ciclo ya que debido a su defraudación por sus medidas políticas y económicas renunció a su mandato por una rebelión popular ocurrida el día 20 de diciembre de 2001, dos años antes de terminar su gobierno presidencial.

V.1 Criterios para verificar la existencia de un Ciclo Político Económico

Para tener una primera aproximación respecto de la existencia de Ciclo Político Económico a partir de las elecciones presidenciales se realiza un análisis descriptivo de las distintas series de instrumentos que los mandatarios tienen en su poder para incentivar los votos a su favor. El estudio realizado es una adaptación de los criterios propuestos por Larraín y Assael (1997). Luego,

• La política monetaria se considera consistente con el Ciclo Político Económico si el crecimiento anual del dinero en el trimestre de las elecciones presidenciales resulta dos desviaciones estándar2 superior al promedio del crecimiento del dinero durante todo el período de gobierno.

• La política fiscal se califica consistente con la teoría del Ciclo Político Económico si en el año de las elecciones hay un aumento del déficit público real o de la deuda pública respecto al año anterior.

A su vez, se agrega el análisis de la evolución del gasto público, debido a que se asume que dicho gasto aumenta en períodos preelectorales. El criterio es análogo al propuesto para la política monetaria.

• La política cambiaria se considera consistente con un comportamiento oportunista de las autoridades cuando ocurre alguno de los siguientes eventos3:

i. en el año de elecciones el país pierde más del 30% de sus reservas internacionales, o aumenta en más del 10% su deuda externa;

ii. el gobierno siguiente devalúa en más de dos desviaciones estándar la moneda nacional inmediatamente después de asumir el mando;

iii. habiendo una regla cambiaria estable, se produce un cambio repentino de la misma tendiente a disminuir el tipo de cambio real al aproximarse la fecha de elecciones.

Se considera como trimestre de las elecciones al conjunto de tres meses consecutivos donde en el último de los mismos se realizan las elecciones presidenciales.

V.2 Análisis de la Política Fiscal

La política fiscal es una política económica que utiliza el gasto público y los impuestos como principales instrumentos para lograr la estabilidad económica. Es una política en la que el Estado participa activamente. Existen dos tipos de política fiscal, expansiva y contractiva. En la primera, lo que se busca es estimular la demanda agregada a través de aumentos en el gasto público y disminución de impuestos, mientras que lo contrario sucede frente a políticas contractivas.

En línea con Escudero, M. et al. (2009), el presupuesto público es una herramienta de control que revela las intenciones del gobierno respecto a la política fiscal para el año venidero, donde constan las partidas de ingresos, gastos y mecanismos de financiamiento previstos. La proyección de ingresos y gastos contenidos en el presupuesto es realizada en

2 Se utiliza este criterio para tener en cuenta la naturaleza de cada serie observada y no aplicar límites

totalmente arbitrarios. 3 Los criterios utilizados en la política cambiaria son los propuestos por Larraín y Assael (1997).

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función de un escenario macroeconómico proyectado, siendo el PBI, las tasas de inflación e interés y el nivel de empleo, algunas de las variables relevantes a considerar.

Los impuestos legislados son la fuente natural de financiamiento de los gastos públicos. Sin embargo, el gobierno puede apelar a dos fuentes de financiamiento alternativas: la deuda pública y el impuesto inflacionario.

Es de esperar que antes de las elecciones se verifiquen políticas expansivas que incentiven a los ciudadanos a emitir sus votos en favor del gobierno de turno que desea ser reelegido y que durante el período postelectoral dicha política se torne contractiva para poder hacer frente a los desequilibrios fiscales que seguramente se obtuvieron durante el proceso preelectoral.

En esta sección, primero se desarrollará un análisis respecto de la evolución de la deuda pública durante el año en que se producen las elecciones y, segundo, se estudiará la variación del gasto público junto a su composición durante dicho período.

El Cuadro Nº 1 muestra la evolución anual de la deuda pública nacional4. Las áreas sombreadas corresponden a los años en que hubo elecciones presidenciales.

Cuadro Nº 1. Deuda Pública

Año Deuda Pública Variación

Porcentual

1992 63.250,00

1993 71.112,00 12,43%

1994 81.820,00 15,06%

1995 88.711,00 8,42%

1996 99.046,00 11,65%

1997 103.718,00 4,72%

1998 114.134,00 10,04%

1999 123.366,00 8,09%

2000 129.750,00 5,17%

2001 144.221,80 11,15%

2002 152.974,30 6,07%

2003 178.768,00 16,86%

2004 191.296,30 7,01%

2005 129.226,60 -32,45%

2006 136.725,40 5,80%

2007 144.728,64 5,85%

Fuente: MECON.

Como se puede apreciar, la tendencia de la deuda argentina siempre fue creciente excepto en el año 2005 debido a que Néstor Kirchner logró negociar una reprogramación de las obligaciones con los organismos financieros multilaterales en lo que se llamó el “canje de la deduda argentina” y, a su vez, decidió pagar con reservas del país la suma de US$ 9.810 millones al Fondo Monetario Internacional (FMI) haciendo disminuir el total de deuda pública nacional.

Al existir, casi en la totalidad de los casos, una tendencia creciente de la deuda pública nacional, se cumpliría el criterio propuesto por Larraín y Assael (1997) para la presencia de ciclo político en todos los casos. Pero como en Argentina se ha llegado a considerar que contraer deuda es más bien un patrón de conducta, parece necesario pasar a analizar la evolución del gasto público para complementar y reafirmar la teoría de existencia de un Ciclo Político Económico.

4 Datos al último día de cada año en millones de dólares.

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Para comenzar el estudio sobre el gasto público es necesario estimar la participación del mismo sobre el nivel de producto para poder saber qué tan importante es la intervención del Estado en la economía. El siguiente gráfico muestra la evolución del ratio Gasto Público – PIB durante el período 1993 – 2008.

Fuente: MECON.

Como puede observarse, si bien durante la década de los noventa la participación del gasto del Estado se mantuvo relativamente estable, a partir del año 2002, la participación del gasto del gobierno comenzó a crecer de forma más que proporcional. En 2008, el 50% del PIB estaba representando por el gasto público total. Por lo tanto, una primera impresión sería que durante 1993-2001 el nivel de gasto público no provocaría ciclo alguno.

En el Gráfico Nº 2 se puede observar el pronunciado aumento del gasto público primario durante el año 2007, especialmente en el último trimestre que es cuando se llevaron a cabo las elecciones. Luego, inmediatamente después, se puede apreciar un descenso del gasto. Este comportamiento es consistente con la formación de un Ciclo Político Económico, debido a que, como se mencionó en la Introducción de este trabajo, se suele presenciar políticas expansivas, con fines electorales, durante el período pre-electoral, para luego verificar depresiones una vez finalizado dicho período, tal que contrarresten las presiones originadas por la anterior expansión.

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Gráfico Nº 1: Gasto Público/PIB

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Fuente: MECON.

En este espacio se analizará el gasto público primario y se procederá a evaluar si el mismo, en promedio, aumentó más en períodos de elecciones. Como se mencionó anteriormente, la política fiscal se considerará consistente con el Ciclo Político Económico si el crecimiento anual del gasto público primario en el trimestre de las elecciones presidenciales resulta dos desviaciones estándar superior al promedio del crecimiento del gasto público primario durante todo el período de gobierno.

A partir de la serie trimestral del gasto público primario proporcionada por la Oficina de Presupuesto Nacional se obtuvo evidencia de ciclo sólo en el caso de la elección de 2007. La tasa promedio trimestral de crecimiento del gasto público primario durante todo el período presidencial fue de 8,48%, mientras que el crecimiento de dicho gasto durante el trimestre electoral fue de 10.96%, este valor supera en más de dos desviaciones estándar (2 =26,33%) la tasa promedio de crecimiento. En los restantes casos, no se presentan indicios de CPE: en las elecciones de 1995 y 1999 el crecimiento del gasto en el trimestre electoral fue negativo, mientras que en las elecciones de 2003 la tasa trimestral de crecimiento del gasto supera a la tasa promedio en un 22,54%, valor que no supera las dos desviaciones estándar.

Resulta necesario mencionar que este criterio sólo analiza lo ocurrido tres meses antes de las elecciones. En la sección VI, donde se presenta el análisis econométrico, se estudiará qué sucede si se considera un intervalo más amplio.

V.4 Análisis de la Política Monetaria

La política monetaria utiliza la cantidad de dinero y la tasa de interés como principales instrumentos para mantener la estabilidad económica. Para indagar sobre los aspectos de la política monetaria es necesario tener en cuenta el contexto económico del país en cada momento del tiempo.

Durante las dos primeras elecciones analizadas, las ocurridas el 14 de mayo de 1995 y el 24 de octubre de 1999, en Argentina estaba en funcionamiento el Plan de Convertibilidad iniciado en 1991 para apaliar la hiperinflación y los servicios de la deuda externa existentes hasta el momento. La Ley de Convertibilidad y la reforma del estatuto del Banco Central (1992) definen un nuevo régimen monetario. Las reservas internacionales del país deben corresponder al monto de la moneda fiduciaria en circulación5. Al reemplazar el peso al austral, se define una tasa de cambio de $1 = US$1, así los contratos se efectúan en una de las dos monedas, según el acuerdo de los agentes.

5 Artículo 4º de la Ley 23.928 de Convertibilidad del Austral.

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sGráfico Nº 2: Gasto Público Primario

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La Ley de Convertibilidad permitió la existencia de una estabilidad monetaria, imponiendo la necesidad de una disciplina fiscal rigurosa. Sin embargo, dicha ley hizo que el Estado no pudiera financiarse con emisión monetaria. Por lo tanto, es lógico esperar que durante las elecciones de 1995 y de 1999 no se registre un ciclo político con raíz en la política monetaria.

El Gráfico Nº 3 muestra la evolución anual de la del agregado monetario M1. Como se puede apreciar, su comportamiento no presenta alteraciones bruscas durante el régimen de convertibilidad, solo habría que remarcar el descenso de M1 en 1995 y en 2001 producto del impacto generado en nuestro país por la crisis mejicana conocida como efecto tequila y de la crisis económica sufrida por Argentina, respectivamente.

Fuente: BCRA.

Después de la crisis brasilera (1999) el sistema se volvió insostenible. Entre 1998 y 2001, el PIB registra una contracción acumulada del 17% y se genera una disminución de la base monetaria durante los años 2000 y 2001. El sistema bancario se enfrenta con problemas de liquidez ante una población que solo quiere retirar sus depósitos. A partir de 2001, ningún título argentino posee un mínimo grado de confianza y las calificadoras de riesgo otorgan una evaluación de default. El nivel de deuda estatal es insostenible y tiene expectativas optimistas de una mejora a nivel fiscal en un contexto de desplome económico, de reducción drástica de las entradas fiscales y de extremas tensión sociopolítica.

Por otra parte, el BCRA ve disminuida su cantidad de reservas debido a la salida de divisas del país. Como consecuencia de todo ello, a comienzos de 2002 se conoce oficialmente el fin del régimen de convertibilidad haciendo necesario devaluar la moneda nacional.

A partir de 2001, la cantidad de dinero comienza a crecer en forma exponencial, casi sin restricciones, mostrando la posibilidad de crear un ciclo político a través de la política monetaria durante las elecciones presidenciales donde resultaron electos Néstor Kirchner y Cristina Fernández.

Según el criterio planteado, una primera aproximación establecería la existencia de CPE si la tasa de crecimiento del dinero en el trimestre de las elecciones supera en 10,21% (2 de la serie M1) la tasa de crecimiento promedio trimestral de todo el período presidencial. A partir de este análisis, no se evidenció una posible generación de ciclo a partir de la política monetaria en ninguna de las elecciones estudiadas. Tanto en los procesos electorales de 1995, 1999 y 2007, el crecimiento del dinero en el trimestre de elecciones fue negativo, mientras que en 2003, si bien fue positivo (4,96%), no logró siquiera superar la tasa promedio trimestral de todo el período de mandato (6,16% trimestral).

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Gráfico Nº 3: M1

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Por último, a partir de un análisis análogo sobre la Base Monetaria, se obtuvieron las mismas conclusiones.

V.5 Análisis de la Política Cambiaria

La política cambiaria es una política económica que utiliza como variable el tipo de cambio de la moneda doméstica para estabilizar la economía del país.

Siguiendo a Larrían y Assael (1997), existe evidencia de ciclo si en el año de elecciones el país pierde más del 30% de sus reservas internacionales, o aumenta en más del 10% su deuda externa.

A partir de los datos proporcionados por el Banco Central de La República Argentina (BCRA), las reservas internacionales no han variado sustancialmente en los años de elecciones por lo que no se puede afirmar la existencia de un ciclo político por ese lado. Sin embargo, con respecto a la deuda externa, se presenció evidencia de un ciclo durante las elecciones presidenciales de 1995 y 2007, tal como lo muestra el siguiente cuadro.

Cuadro Nº 2. Deuda Externa.

Saldo en millones de dólares.

Año Deuda Externa Variación

Porcentual

1992 63.950 1993 73.654 15,17%

1994 87.524 18,83%

1995 101.462 15,92%

1996 114.423 12,77%

1997 129.964 13,58%

1998 147.634 13,60%

1999 152.563 3,34%

2000 155.015 1,61%

2001 166.272 7,26% 2002 156.748 -5,73%

2003 164.645 5,04%

2004 171.205 3,98%

2005 113.799 -33,53%

2006 108.873 -4,33%

2007 124.575 14,42%

2008 124.362 -0,17%

Fuente: MECON.

Con respecto al análisis propuesto del tipo de cambio nominal, se observa la serie diaria del tipo de cambio nominal presentada por el BCRA. Las elecciones pertinentes a estudiar en este tópico son las de 2003 y 2007 debido a que en los años mencionados no regía el Plan de Convertibilidad y, por lo tanto, el tipo de cambio podía fluctuar.

El tipo de cambio nominal promedio en mayo de 2003, mes en que asumió Néstor Kirchner, fue US$2,8357, mientras que en junio de ese mismo año fue US$2,8089. La prueba de existencia de ciclo exige una devaluación de la moneda del 10% inmediatamente después de asumido el mandato. Sin embargo, en este caso, el tipo de cambio disminuyó, muy contrariamente a lo esperado para la evidencia de ciclo.

Respecto a las elecciones de 2007, Cristina Fernández asumió en octubre de ese año con un tipo de cambio US$3,1604. Al mes siguiente, el mismo descendía a US$3,1356. Nuevamente, no existe evidencia de formación de CPE a partir de la política cambiaria.

12

A continuación se procede a analizar el tipo de cambio real durante el proceso de convertibilidad.

El tipo de cambio real es el precio de los bienes del país extranjero expresado en términos de bienes locales, ambos llevados a una misma moneda. Esta definición corresponde a la de Tipo de Cambio Real Bilateral donde la relación se corresponde entre dos países, el doméstico y el foráneo.

En Argentina, el rol de la política cambiaria durante los últimos 20 años fue determinante para la estructura económica del país. En 1991 se recurrió al Plan de Convertibilidad donde se fijó el tipo de cambio nominal ($1 = US$ 1) como instrumento de política para frenar la hiperinflación.

Por último, en lo que respecta a la política cambiaria, se procede a realizar el análisis del tipo de cambio real durante el Plan de Convertibilidad para verificar si durante las elecciones que hubo en la década de los noventa se presenció el fenómeno de Ciclo Político Económico. De acuerdo con Larraín y Assael (1997), hay evidencia de ciclo si, habiendo una regla cambiaria estable, se produce un cambio repentino de la misma tendiente a disminuir el tipo de cambio real al aproximarse la fecha de elecciones.

A partir de la observación del Índice de Tipo de Cambio Real Bilateral proporcionado por el Banco Central de La República Argentina se observa una relativa estabilidad del mismo durante 1995 y 1999. Ello se puede evidenciar en el Gráfico Nº 4.

Fuente: BCRA.

Luego, se intuye que no se generó CPE a partir de la política cambiaria durante las elecciones de 1995 y de 1999 al no observarse cambios bruscos en la serie durante dichos períodos.

Finalmente, resulta interesante hacer un pequeño análisis respecto de la inflación. En esta exploración sólo se tendrá en cuenta las elecciones de 2007, debido a que en las de 1995 y 1999 nos encontrábamos bajo un régimen que tenía como uno de sus objetivos controlar la inflación. Mientras que en las elecciones de 2003, Argentina estaba intentando salir de una dura crisis económica. Como puede observarse en el Gráfico Nº 5, mientras nos acercamos al cuarto trimestre de 2007 la variación interanual de la tasa de inflación va en aumento para luego sufrir un repentino estancamiento hasta febrero de 2008. Este comportamiento, como lo menciona la teoría del CPE, es una consecuencia directa de las fuertes políticas expansivas ocurridas durante el período electoral. Las mismas sobrecalientan la economía generando presiones inflacionarias, para luego, una vez terminada la elección retomar el curso normal de las distintas políticas lo que hace descender la tasa de crecimiento del nivel general de precios.

50

100

150

200

250

I-9

3

III-

93

I-9

4

III-

94

I-9

5

III-

95

I-9

6

III-

96

I-9

7

III-

97

I-9

8

III-

98

I-9

9

III-

99

I-0

0

III-

00

I-0

1

III-

01

I-0

2

III-

02

I-0

3

III-

03

Gráfico Nº 4: Índice de Tipo de Cambio Real Bilateral (base=1995)

13

Fuente: Ecolatina.

Luego de todos los análisis realizados a partir de la observación de datos se puede presentar el siguiente cuadro a modo de resumen mostrando “Sí” cuando hay indicios de generación de ciclos por alguna política y “No” en caso contrario.

Cuadro Nº 3. Resultados preliminares

Política Fiscal

Política Monetaria

Política Cambiaria

Deuda Pública

Gasto Público

Base Monetaria y

M1

Tipo de Cambio

Real

Reservas Internacionales

Tipo de Cambio Nominal

Deuda Externa

Menem (1995-1999) Sí No No No No - Sí

De La Rúa (1999-2001) Sí No No No No - No

Kirchner (2003-2007) Sí No No - No No No

Fernández (2007-...) Sí Sí No - No No Sí

En la próxima sección se realizará una estimación econométrica para verificar la presencia de ciclo a partir de la política fiscal y de la política monetaria.

VI. Estudio econométrico

CPE debido al gasto público:

Para este estudio se utilizaron distintos tipos de datos:

Instrumentos de política fiscal: gasto público primario (gvar) y gastos de consumo y operación (g_cyo) entre los que se destaca el pago de remuneraciones y la compra de bienes y servicios.

Variables de control: ingreso del Estado Nacional y el Estimador Mensual de la Actividad Económica (EMAE).

Variables políticas: Dummies electorales.

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

30,0%

35,0%

en

e-0

7

ma

r-0

7

ma

y-0

7

jul-

07

se

p-0

7

no

v-0

7

en

e-0

8

ma

r-0

8

ma

y-0

8

jul-

08

se

p-0

8

no

v-0

8

en

e-0

9

ma

r-0

9

ma

y-0

9

jul-

09

se

p-0

9

no

v-0

9

Gráfico Nº 5: Variación interanual de la tasa de inflación

14

Tanto los instrumentos de política fiscal como las variables de control se encuentran expresados en variaciones interanuales para mitigar problemas de estacionalidad. A su vez, el indicador EMAE se utiliza como proxy del Producto Bruto Interno (PBI) por no existir datos mensuales de este último.

El procedimiento utilizado fue estimar por el Método de Mínimos Cuadrados Ordinarios regresiones autorregresivas6 del tipo

0 1 1 2 2 1... (1)t t t n t n n N t t tg g g g CPE t emae e

donde tg es la tasa de variación mensual respecto del mismo mes del año anterior del instrumento de política fiscal analizado (gvar o g_cyo, respectivamente), tt es la tasa de variación mensual interanual de los ingresos públicos, temae es la tasa variación mensual interanual del Estimador Mensual de la Actividad Económica y NCPE es una variable dummy relacionada con el ciclo electoral. A su vez, se probaron distintas especificaciones para la variable CPE, con la siguiente nomenclatura:

NCPE = 1 en los N – 1 trimestres antes de la elección y en el trimestre de la elección.

NCPE = 0 en todos los demás trimestres.

La teoría de ciclo político, para cualquiera de los modelos existentes que incorporan la política fiscal, implica que el coeficiente de la variable CPE debiera ser positivo y significativamente distinto de cero, lo que reflejaría una mayor expansión del gasto público antes de las elecciones.

La variable con que se trabajó es la serie mensual del gasto público nacional primario, lo cual implica detraer de la serie de gasto público los intereses y gastos de la deuda pública. El período analizado es 1993-2009.

A su vez, con los datos mensuales se armaron los valores trimestrales donde el último mes corresponde al mes electoral.

El número de rezagos en cada proceso autorregresivo fue el número óptimo según el criterio de Schwarz, entregando un proceso AR(2).

Respecto a este análisis, se llevaron a cabo distintas pruebas mostrando los siguientes resultados.

6 Los modelos aquí presentados son adaptaciones de Larraín y Assel (1997) y de Gamez (2004).

15

Cuadro Nº 4: Ciclo Político Económico. Variación del gasto público primario (1993-2009)

Variable gvar

[1] [2] [3] [4] [5] [6]

gvar(-1) 0,480936* 0,464826* 0,462896* 0,452182* 0,434466* 0,424385*

(7,41) (7,22) (6,89) (6,80) (6,37) (6,26)

gvar(-2) 0,462992* 0,478136* 0,42064* 0,431968* 0,406083* (6,064058

(7,12) (7,42) (6,24) (6,46) (5,89)

t 0,394564* 0,389345* 0,371369* 0,36584*

(9,96) (9,71) (9,25) (9,02)

emae 0,006191* 0,006304*

(3,41) (3,47)

CPE1 0,046988*** 0,03893*** 0,034760***

(1,66) (1,64) (1,65)

CPE2 0,062514** 0,063242** 0,060876**

(2,24) (2,25) (2,27)

2R 0,710 0,713 0,809 0,811 0,819 0,822

Nota: El estadístico t se presenta entre paréntesis. *Significativo al 1%. **Significativo al 5%. ***Significativo al

10%.

A partir del Cuadro Nº 4 se advierte que los coeficientes de las dummies electorales presentan el signo esperado (positivo) y son significativos en todos los casos analizados. Sin embargo, se destaca que la variación del gasto público en épocas electorales es más fuerte si se considera el trimestre en que ocurren las elecciones y el trimestre inmediato anterior. Ello se advierte por un mejor ajuste del modelo y por la significancia del coeficiente de la variable CPE. Así, CPE2 (con un nivel de significancia del 5%) presenta un coeficiente de 0,06 lo cual implica que el gasto público aumenta aproximadamente un 6% durante los seis meses previos a la elección presidencial. A su vez, el modelo que considera a la variable CPE2 presenta un mejor ajuste que si solo se considera el trimestre electoral (CPE1), el cual posee el signo esperado pero es significativo al 10%..

A continuación, se procede a evaluar como varía el gasto público en consumo y operación debido a que la teoría de CPE advierte que dicho gasto es el principal instrumento que poseen los gobernantes para lograr sus objetivos electorales. La variable utilizada en este análisis es la variación interanual del gasto público en consumo y operación (g_cyo).

Nuevamente se trabaja con el modelo (1) y con información mensual sobre la cual se elaboran trimestres electorales considerando que el último mes corresponde al mes de las elecciones presidenciales. El criterio de Schwarz arrojó un modelo autorregresivo de tercer orden, AR(3). Los resultados obtenidos se detallan en el Cuadro Nº 5.

16

Cuadro Nº 5: Ciclo Político Económico. Variación del gasto público en consumo y operación (1993-2009)

Variable g_cyo

[1] [2] [3] [4] [5] [6]

g_cyo(-1) 0,314353* 0,313636* 0,27358* 0,278134* 0,248179* 0,251422*

(4,64) (4,65) (4,04) (4,12) (3,65) (3,7)

g_cyo(-2) 0,243381* 0,231362* 0,215857* 0,210002* 0,22469* 0,219038*

(3,52) (3,35) (3,15) (3,06) (3,24) (3,19)

g_cyo(-3) 0,358578* 0,368223* 0,37917* 0,382393* 0,375156* 0,378647*

(5,28) (5,44) (5,6) (5,66) (5,49) (5,55)

t

0,209895* 0,185697* 0,165668** 0,140492***

(3,01) (2,64) (2,3) (1,94)

emae

0,007737** 0,007792*

(2,4) (2,45)

CPE1 0,036856

0,033482

0,043269

(1,35)

(1,41)

(1,47)

CPE2

0,091211*

0,075091**

0,080379**

(2,13)

(2,07)

(2,25)

2R

0,717 0,717 0,758 0,77 0,751 0,789

Nota: El estadístico t se presenta entre paréntesis. *Significativo al 1%. **Significativo al 5%. ***Significativo al 10%.

Contrariamente a lo observado en el cuadro anterior, cuando se analiza la variación en el gasto público de consumo y operación, no todas las variables dummies electorales resultan ser significativas. Así, el coeficiente de CPE1 posee el signo esperado pero no es significativo si quiera al 10%. Sin embargo, el coeficiente de CPE2 presenta el signo deseado y es siempre significativo al 5%. Luego, la principal conclusión que se obtiene de la evaluación es que, considerando la estimación [6]7, el gasto público en consumo y operación aumenta aproximadamente 8% durante los dos trimestres previos a las elecciones presidenciales, mientras que la variación del gasto en el trimestre electoral no resultaría ser explicativa de la formación de Ciclos Políticos Económicos.

Comparando los dos últimos cuadros, se desprende que el gasto corriente presenta una mayor variabilidad en épocas electorales que el gasto total. Ello coincide con la teoría de CPE la cual establece que dicho gasto es el más manipulable por las autoridades debido a que es el mejor percibido por los ciudadanos al incluir el gasto en remuneraciones y en bienes y servicios.

7 Se considera [6] por ser la estimación que presenta un mejor ajuste de la información.

17

CPE debido a la política monetaria:

Para el estudio de la política monetaria el procedimiento utilizado fue estimar por el Método de Mínimos Cuadrados Ordinarios regresiones autorregresivas del tipo8

0 1 1 2 2 1...t t t n t n n N tm m m m CPE e (2)

donde tm es la tasa de crecimiento interanual del dinero en el mes t y NCPE es una variable dummy relacionada con el ciclo electoral.

La teoría de ciclo político, para cualquiera de los modelos existentes que incorporan la política monetaria, implica que la variable CPE debiera ser positiva y significativamente distinta de cero, lo que reflejaría una mayor expansión monetaria antes de las elecciones. Sin embargo, es de esperar que si la regresión se calcula teniendo en cuenta la década de los noventa puede resultar que no haya presencia de ciclo político debido a que en esa época la política monetaria se encontraba restringida o “atada de manos”.

Para cada una de las variables monetarias se utilizó su tasa de crecimiento respecto de igual mes del año anterior, lo que mitiga los problemas de estacionalidad del dinero. Nuevamente, el número de rezagos en cada proceso autorregresivo fue obtenido según el criterio de Schwarz, entregando un proceso AR(1), tanto para M1 como para la base monetaria. El período analizado es 1993-2009.

En esta estimación se tuvieron en cuenta todas las elecciones presidenciales sucedidas en el período de la muestra por lo que también se contó con la presencia de la época en que rigió el Plan de Convertibilidad. Luego, el coeficiente obtenido tanto para CPE1 como para CPE2 no tiene el signo esperado ni resultó ser significativo.

Se realizó el mismo análisis para la base monetaria obteniéndose las mismas conclusiones.

VII. Conclusiones

El análisis realizado a partir de la observación y de estimaciones econométricas de distintas herramientas de política para el período 1990-2009 permitió tener una primera aproximación sobre cómo se manejan las políticas fiscal, cambiaria y monetaria durante las épocas electorales.

El manejo de la política macroeconómica en nuestro país debiera ser realizado en forma eficiente logrando el crecimiento económico y una justa redistribución del ingreso. Sin embargo, el presente trabajo muestra un uso discrecional de las distintas herramientas disponibles por parte de las autoridades para lograr permanecer en el poder durante otros cuatro años; especialmente del gasto público.

En el presente estudio se evidenció, a partir de la observación de series estadísticas, la presencia de Ciclo Político Económico a través de políticas fiscales y/o cambiarias en todas las elecciones presidenciales analizadas siendo el caso más fuerte el provocado por el ex presidente Néstor Kirchner para que asumiera al poder, la actual presidente, Cristina Fernández. Este análisis se vio reforzado por estimaciones econométricas respecto de la variación del gasto público primario y del gasto en consumo y operación. Sin embargo, considerando como instrumento a la política monetaria, tanto el análisis descriptivo como la estimación econométrica no mostraron resultados concluyentes que permitieran afirmar la hipótesis de formación de ciclo a partir de la cantidad de dinero en la economía.

8 Este modelo es el utilizado por Larraín y Assael (1997).

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