Concepto Juridico de Frontera
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DIRECTORIO
UNIVERSIDAD DE QUINTANA ROO
División de Ciencias Políticas y Humanidades
Mtra. Elina Elfi Coral Castilla
Rectora
Dra. Lourdes Castillo Villanueva
Secretaria General
Dr. Alfredo Marín Marín
Director de la División de Ciencias Políticas y Humanidades
Mtra. Magnolia Negrete Cetina
Secretaria Técnico de Docencia
Dr. Rafael Romero Mayo
Secretario Técnico de Investigación y Posgrado
Mtro. Eleazar Galván Saavedra
Jefe del Departamento de Estudios Políticos e Internacionales
Mtra. Amparo Reyes Velázquez
Jefa del Departamento de Humanidades
Mtra. Deon Heffington
Jefa del departamento de Lengua y Educación
Memorias del XII Seminario
Internacional de Verano Caribe: economía, política y sociedad
Juan Carlos Arriaga-Rodríguez Tania Camal-Cheluja
(Compiladores)
Armando Lampe ● Deosdedy Ramón Sarmiento ● Irais Alquicira Escartín ● Elvis de Jesús Padilla ● Gabriela Vázquez Barke ●
Blanca María Mena Novelo ● Hernán Lara Zavala ● José Alonso Sahui Maldonado ● Crucita Ken ● Said Musa ● Citlalli Lucely
Olvera Calderón ● Rodolfo Casillas ● Alfredo Fernández de Lara ● Enrique Baltar Rodríguez ● Onésimo Moreira Seijos ● María
Eugenia Venegas ● Ismael Alvarado ● Dora Camarero Rodríguez ● Gabriel Díaz Garcilazo Villa ● Gustavo Alfaro ● Juan Manuel Espinoza Sánchez ● Luis Carlos Santander Botello ● Juan
Guillermo Martín Rincón ● Julieta de Arango ● Adriana Gutiérrez Castro ● Julia Elena Fraga Berdugo ● Addy Rodríguez Betanzos ● Ever Canul Góngora● Wilberth Ucan Yeh ● Raúl Arístides Pérez Aguilar ● Alessio Zanier Visintin ● Andrés Orlando Gómez López ● Verónica Rueda ● Tania Camal-Cheluja ● Juan Carlos Arriaga-
Rodríguez ● Edith Kauffer Michel ● Jorge Luis Sierra.
(Coautores)
Primera edición: 2011.
© Juan Carlos Arriaga-Rodríguez
© Tania Camal-Cheluja
© Universidad de Quintana Roo
Derechos exclusivos de edición reservados
para la Universidad de Quintana Roo. Se permite
la reproducción parcial o total previa autorización escrita
de los editores y el autor del artículo.
Universidad de Quintana Roo
Boulevard, Bahía, s/n. Colonia del Bosque
Chetumal, Quintana Roo, México
C.P. 77019. Teléfono 983 83 503 00
www.uqroo.mx
ISBN: 978-607-9015-32-9
MEMORIAS: XII SEMINARIO INTERNACIONAL DE VERANO CARIBE, ECONOMÍA, POLÍTICA Y SOCIEDAD C HE T U MAL , Q UI NT A NA ROO, 7 A L 9 DE SE P TI E MB RE DE 2011
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El concepto jurídico de frontera
Por Juan Carlos Arriaga-Rodríguez Universidad de Quintana Roo
Presentación.
Para el Derecho Internacional, el concepto de frontera se fundamenta en las
categorías Estado y territorio. Con base en estos dos elementos, el Derecho
Internacional se ha ocupado de explicar e intentar resolver los problemas derivados
de la jurisdicción territorial de los Estados, de la gestión de los espacios que no caen
bajo la autoridad de algún Estado y de la delimitación y demarcación de los
territorios.
Respecto de los tres problemas anteriores, el Derecho Internacional toma al
Estado en su forma desarrollada, es decir, como la institución que ya ejerce
autoridad sobre una o varias comunidades nacionales que viven permanentemente
en un territorio ya definido. De lo que se ocupa es de los mecanismos utilizados por
sociedades políticas para garantizar la posesión y uso de ese espacio geográfico
denominado territorio, y de las formas jurídicas para la apropiación o pérdida del
mismo.1
No todos los espacios geográficos del planeta están bajo jurisdicción de los
Estados. Existen ciertas regiones del planeta denominadas espacios internacionales
que no están bajo la autoridad de algún Estado. Son cinco las regiones de este tipo:
las aguas internacionales o alta mar; los fondos marinos; el espacio aéreo exterior;
el espacio aéreo internacional y el régimen internacional sobre la Antártida. Cada
uno de estos espacios y los límites territoriales estatales próximos son materia de
análisis de las diferentes ramas del Derecho Internacional.
La delimitación y demarcación territorial entre los Estados son asuntos de
amplio interés para el Derecho Internacional. Puesto que el territorio es el espacio
donde el Estado ejerce su soberanía, para el Derecho Internacional es muy
importante definir la línea que corta los límites territoriales, así como proponer
mecanismos para trazar y demarcar los límites en casos de controversia o disputa
internacional. 1 Jellinek, Teoría, 2000, p. 264.
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La delimitación y demarcación territorial en Derecho Internacional es un asunto
técnico muy complejo que involucra una larga lista de principios jurídicos
internacionales y reglas de procedimiento. Estos temas, aunque interesantes, no son
revisados a profundidad en este artículo. Sólo abordaremos cómo el Derecho
Internacional construye su concepto de frontera y los tipos de frontera que identifica
en cada uno de los espacios que conforman el territorio.
Para realizar lo anterior, el texto está dividido en tres apartados. En el
primero se explican los elementos constitutivos del Estado y su importancia en la
construcción de límites territoriales y fronteras. Esos son: soberanía, población y
territorio. El primer elemento permite explicar el estatus jurídico político de los
Estados en las relaciones internacionales, así como el principio de “la soberanía
territorial”, baluarte del sistema interestatal moderno. El segundo elemento, la
población, permite comprender factores muy importantes en la construcción del
territorio, en particular las ideas de nación, nacionalidad, ciudadanía y patria. Por
último, tercer elemento constitutivo del Estado, el territorio, será revisado en sus
figuras física y jurídica; particularmente esta segunda figura servirá para explicar los
conceptos jurídicos de jurisdicción y dominio sobre los cuales descasan la relación
jurídica entre el Estado y el territorio.
En el segundo apartado se explica el concepto límite territorial y se establece
la diferencia de éste respecto del concepto frontera. Se explica por qué el límite es
un concepto jurídico político y frontera es fundamentalmente un concepto
geográfico-social.
Por último en el tercer apartado se analiza la clasificación de los límites
territoriales y las fronteras en el Derecho Internacional. Para ello se recurre a las dos
teorías jurídicas que explican la relación entre el Estado y el territorio: la
jurisdiccionalista y la patrimonialista. Como se verá, ambas teorías construyen
definiciones diferentes de los conceptos frontera y límite, al igual que establecen
clasificaciones diferentes de estos conceptos.
MEMORIAS: XII SEMINARIO INTERNACIONAL DE VERANO CARIBE, ECONOMÍA, POLÍTICA Y SOCIEDAD C HE T U MAL , Q UI NT A NA ROO, 7 A L 9 DE SE P TI E MB RE DE 2011
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La jurisdicción territorial de los Estados.
Para el Derecho internacional, el Estado es una institución jurídico-política,
provista de un poder denominado soberanía y compuesta de una población
establecida sobre un territorio.2
El primer elemento, la soberanía, se entiende en Derecho Internacional como
el poder de actuación exclusiva que el Estado tiene sobre el territorio donde reside,
con los únicos límites a su comportamiento aquellos fijados por el Derecho interno.3
La actuación exclusiva significa que el Estado es el único que puede imponer el
derecho mediante la coacción en todo su territorio.4 La anterior definición de
soberanía se compone de dos partes: por un lado, que el Estado tiene autoridad
completa sobre todos los individuos que habitan en el territorio; por el otro, significa
que el Estado es completamente independiente del control de otro Estado. De esto
se desprenden las tesis: absoluta autoridad interna y absoluta independencia
externa.
Concentrémonos por el momento en el elemento de la absoluta
independencia externa. En primer lugar, si la soberanía del Estado es absoluta en el
territorio que ocupa, el resto de los Estados que conforman la comunidad
internacional deben abstenerse de realizar actos que interfieran, afecten o impidan el
ejercicio de esa soberanía. De esta tesis se deriva el principio de no intervención. En
segundo lugar, los Estados están impedidos de realizar acciones que afecten la
integridad territorial de otros Estados, de lo cual se derivan los principios de
inviolabilidad territorial y respeto a la integridad territorial. Ahora bien, ninguno de los
tres principios (principio de no intervención, principio de inviolabilidad territorial y
principio de respeto a la integridad territorial) es un derecho prohibitivo, sino que
conforman la base del reconocimiento mutuo entre Estados, situación que incluye
por extensión el reconocimiento a la absoluta autoridad interna.
En el plano del Derecho Internacional, la absoluta independencia externa es
un hecho jurídico, sin embargo, la historia de las relaciones internacionales ha
demostrado que la independencia es fundamentalmente un ideal jurídico. Es in ideal
2 Seara, Derecho, 2004, p. 79. 3 Seara, Derecho, 2004, p. 249. 4 Chinchón, 2006, p. 185.
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jurídico no sólo por la interferencia constante de las potencias en los asuntos
internos de los países de la periferia –la violación de la independencia de un Estado
se define como intervención-- sino porque históricamente las potencias han sido las
responsables de construir el Derecho Internacional como reflejo del sistema
internacional imperante.
Como hecho jurídico, el Derecho Internacional considera que la absoluta
independencia de los Estados tiene sus excepciones, debido a que las obligaciones
internacionales contraídas pueden limitar ciertos aspectos de la soberanía. En la
cooperación internacional, por ejemplo, es un principio que las relaciones
internacionales demandan concesiones mutuas; o en el régimen de tratados
frecuentemente se agregan estipulaciones en las que los Estados aceptan
voluntariamente limites a su soberanía en determinadas acciones.
Dijimos que la violación de la independencia de un Estado se define como
intervención. La intervención involucra grados diferentes en el uso de la fuerza bruta,
los cuales pueden ir desde la amenaza, al uso efectivo de la fuerza miliar.
Prácticamente todo el siglo XIX y parte del XX, la intervención militar fue
considerada un derecho de los Estados que era frecuentemente invocado en las
siguientes circunstancias: necesidad de autodefensa, cuando un peligro directo,
inmediato y suficientemente importante justificaba el uso de la fuerza militar; cuando
un estado de cosas establecidas en un tratado era amenazado y ello ameritaba una
intervención (por incumplimiento de tratados); para prevenir o terminar la
intervención en la soberanía de algún Estado aliado. Para resolver estos peligros de
guerra, en el Derecho Internacional se fueron creando mecanismos como la
mediación y el arbitraje, los cuales tienen por objetivo eliminar el uso de la coerción
como vía para la solución de conflictos, por ejemplo los territoriales.
El segundo elemento del Estado es la población, entendida como el conjunto
de individuos sometidos a la autoridad de un Estado. Todos los individuos radicados
en el territorio donde el Estado ejerce su autoridad se someten a éste. “Sólo los
individuos miembros de la comunidad nacional que da origen al Estado quedan bajo
la jurisdicción personal de éste, y le deben lealtad dondequiera que radique; a
cambio de ello tiene derecho a la protección del Estado del cual son nacionales”.5 La
comunidad de individuos se identifica por una serie de características comunes, lo
5 Sörensen, Manual, 1974, p. 453.
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que les da el sentido de pertenencia a un cuerpo social mayor denominado nación.
Esas características pueden ser de tipo objetivo (origen étnico, lengua, religión, lugar
de nacimiento, etcétera) o subjetivas (sentimentales, prácticas culturales,
tradiciones, etcétera).6
Durante la Edad Media, la idea original de nación fue la de una “colección de
familias y pueblos que hablaban una misma lengua”. Esta idea trascendió al siglo
XVI como equivalente a “comunidad cultural”. Fue en el siglo XVIII que empezó a
confundirse a la nación con el Estado, considerando ambos términos como
sinónimos.
La revolución francesa se encargó de modificar la idea medieval de nación. El
reino de Francia mantuvo hasta finales del siglo XVIII la idea de nación como un
concepto aglutinador de distintos pueblos en un sólo territorio. Esos pueblos eran
representados por el rey, el rey de la nación francesa. La revolución generalizó esta
idea, con lo cual las comunidades culturales o naciones (bretona, vasca, catalana,
occitana, corsa, gala etcétera) pasaban a formar parte de una sola nación, la
francesa. Todos fueron súbditos fieles del rey, por lo que serían “ciudadanos” libres
de la nueva república. Este conjunto de ciudadanos que seguían siendo cultural y
lingüísticamente diferentes aparecieron uniformemente integrados en una nueva
colectividad: la nación. Así, al ciudadano se le exigía respeto y obediencia a la
república, de lo contrario podría ser acusado de “traición a la patria”, así como antes
pudieron ser acusados de “crímenes de lesa majestad”.7
La idea francesa de nación fue combinada entonces con la idea de Estado y
se creó el Estado nacional. Este nuevo concepto se generalizó por toda Europa y se
aceptó de manera indiscutible el principio de que a todo Estado le correspondía una
sóla comunidad cultural y lingüística, es decir una nación. De lo anterior se infirió que
si en algún Estado no existiese esa comunidad cultural, entonces el Estado tenía
que inventarla, aún por la fuerza, sin que la resistencia manifiesta de los ciudadanos
fuera un obstáculo para ello. El objetivo, por lo tanto, era sustituir el viejo Estado
multicultural por el moderno Estado uninacional.8
6 Obieta, Derecho, 1989, p. 20. 7 Obieta, Derecho, 1989, pp. 21-22. 8 Obieta, Derecho, 1989, pp. 23-24.
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El concepto Estado Nación estableció de manera definitiva que el Estado
representa a un sólo pueblo nacional. Esta tesis fue resumida en la “doctrina del
Estado nacional”. Durante el siglo XIX se pensaba que el Estado nacional debía
crear un crisol de muchas costumbres, pensamientos, mitos y formas de vida; debía
crear la idea de “unidad nacional”. El pueblo nacional defenderá a su Estado
nacional de las amenazas o agresiones de otros Estados, además de que contribuirá
con el sostenimiento financiero de los gobiernos.9
Esta doctrina derivó a su vez en “el principio de las nacionalidades”. La idea
es la siguiente: si a todo Estado le corresponde una nación, entonces a cada nación
le corresponde un Estado. Esta idea era peligrosa para la integridad del Estado,
particularmente en términos territoriales, por lo que fue contrarrestada con otra
suposición: “toda nación que no siendo Estado aspira a ser comunidad política, sólo
puede recibir una carta de “nacionalidad”. El concepto de “nacionalidad” fue
inventado por los imperios europeos para evitar la confusión existente del uso de los
términos nación y Estado. La idea de nacionalidad expresaba la relación o vínculo
de una persona, bien con su comunidad cultural, o bien con su comunidad política, o
ambas. En el primer caso se trata de una nacionalidad étnica, en el segundo de una
nacionalidad estatal. Estos dos vínculos son distintos, en el sentido de que el
primero es sociológico afectivo, y el segundo es jurídico político. La nacionalidad
estatal es un elemento característico del sistema internacional del siglo XX, pues se
trata de un vínculo jurídico por el que una persona queda adscrita y sometida a las
leyes de un determinado Estado.10
Cuando un determinado grupo integrante de una comunidad cultural decide
romper el vínculo político que lo ata a un Estado, entonces estamos en presencia de
una comunidad separatista. Esta comunidad no sólo rompe con el Estado, sino que
además separa del territorio nacional el área o región donde vive. El principio de las
nacionalidades atrajo a un gran número de comunidades culturales, oprimidas y
sometidas por los Estados poderosos europeos, creando el movimiento de los
nacionalismos en Europa y de los movimientos independentistas en América Latina.
De estos movimientos separatistas e independentistas surgieron los cambios en la
9 Obieta, Derecho, 1989, p. 24. 10 Obieta, Derecho, 1989, p. 25-27.
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división territorial en el mundo, y en consecuencia, los cambios en la ubicación de
las fronteras políticas.11
El tercer elemento que conforma al Estado es el territorio. En el Derecho
Internacional el concepto de territorio refiere a la esfera espacial del control estatal.
El concepto es usado, en un sentido restringido, para referirse al espacio geográfico
entre las fronteras donde el Estado ejerce su autoridad sobre las personas y las
cosas que ahí existen. Como señala Jellinek: territorio es “el espacio en que el poder
del Estado puede desarrollar su actividad específica, o sea, la del poder público”.12
Para Phillimore, el territorio es la base espacial del sistema jurídico y de la soberanía
del Estado. No puede haber Estado sin una base territorial.13
El territorio se integra de dos elementos: forma física (composición, extensión
y límites territoriales); y el carácter jurídico de la autoridad del Estado sobre ese
territorio. Estos dos elementos permiten conocer la naturaleza de la autoridad del
Estado sobre el territorio, también entendida como “soberanía territorial”.14
Por su forma física, la composición del territorio incluye todas las áreas
terrestres (incluye el subsuelo); las aguas (ríos nacionales, lagos y mar territorial); y
espacio aéreo sobre las áreas terrestres y marítimas nacionales. Estas tres áreas
conforman una sola unidad territorial, es decir, representan la integridad territorial de
una nación.15 Cabe hacer la precisión de que la unidad territorial no significa
“territorio compacto”, esto es, el territorio no debe ser considerado un espacio
compacto de áreas terrestre, marítima y aérea, pues existen casos de Estados que
poseen territorios fragmentados (Estados Unidos, Trinidad y Tobago, San Vicente y
las Granadinas, etc.) o de áreas de enclaves donde algunos Estados no ejercen
jurisdicción a pesar de que éstas les son reconocidas como parte integrante de su
territorio (el Canal de Panamá durante la administración estadounidense,
Guantánamo, etcétera).
En Derecho Internacional se considera que existen prolongaciones del
territorio donde el Estado puede ejercer jurisdicción. Estas prolongaciones están
11 Onuf, “Henry”, 2000, p. 3. 12 En el derecho, el poder público suele ser dividido en dos funciones específicas: funciones gubernamentales o políticas y funciones administrativas o de gestión. Cfr. Hernández, Estado, 1981, p. 27. 13 Jellinek, Teoría, 2000, p. 368. Phillimore, Commentaries, 1922, p. 216. 14 Sörensen, Manual, 1973, p. 315. 15 Sörensen, Manual, 1973, p. 316.
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representadas en las embarcaciones en alta mar, las aeronaves en vuelo y las
instalaciones de las representaciones diplomáticas en el extranjero. A esto se le
conoce como el principio de “extraterritorialidad”. Este principio no considera de
ninguna manera la aplicación de leyes extraterritoriales, lo cual tampoco es aceptado
por el Derecho Internacional en general.
El segundo aspecto de la forma física del territorio es el de la extensión. La
idea respecto a la extensión territorial que debe poseer un Estado ha variado a lo
largo de la historia. Para los griegos, por ejemplo, las fronteras estrechas de una
ciudad compacta parecían ser el tamaño adecuado del Estado; o dicho de otra
manera, la polis era la medida del territorio. En cambio para los romanos la medida
del territorio era el ouikumene, el mundo conocido, y que en la Edad Media fue
denominada civitas chiristiana.16 Para los Estados modernos, el territorio tiene
límites precisos, los cuales son fundamentales para establecer el ámbito espacial de
su soberanía. El tamaño del territorio no importa tanto como las fronteras
territoriales.
El tercer aspecto de la forma física del territorio son los límites o fronteras
territoriales. Antes de entrar en el análisis del concepto frontera en Derecho
Internacional, debemos explicar el segundo elemento del territorio, esto es, el
carácter jurídico de la autoridad territorial del Estado. La noción jurídica de frontera
se apoya precisamente en este concepto jurídico.
La autoridad que el Estado ejerce sobre el territorio es definida como
jurisdicción y dominio. Ambos conceptos suelen ser usados como sinónimos por los
juristas internacionales, pues refieren a la relación jurídica que existe entre el Estado
y el territorio. En Derecho Internacional existen dos teorías respecto a la relación
entre Estado y territorio: la teoría del Estado patrimonialista y la teoría del “área de
jurisdicción estatal”. La primera teoría es una concepción muy antigua que defiende
el carácter de los derechos especiales de propiedad del Estado sobre su territorio.
Considera al Estado como una “persona moral libre”, o “persona moral
independiente”, poseedora de derechos, entre los cuales se encuentra la capacidad
16 La idea de civitas christiana fue establecida en el Concilio de Constanza (1414-1417), un ordenamiento papal por el cual fue dividida Europa en cuatro reinos: Alemania, que representaba a Europa oriental, en la que se incluían alemanes, húngaros y polacos; Francia, donde regía el rey francés y los pueblos afines; Inglaterra, que comprendía todo el norte de Europa y Escandinavia; e Italia. Años más tarde se incluyó España, que incluía los territorios de este reino
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de poseer propiedad que incluye al territorio que ocupa.17 Así como el Estado puede
ser propietario de edificios, armas, barcos, instalaciones industriales, puertos,
aeropuertos, y una lista larga de bienes descritos en las leyes internas de cada país,
también puede ser propietario del espacio geográfico donde se asienta.
Para los partidarios de esta teoría, en particular Adhemar Esmein18, L. F.
Lawrence Oppenheim19 y Robert Phillimore, el derecho de propiedad del Estado
sobre el territorio es un derecho real, al cual se le denomina dominium eminens. El
principio dominium eminens es aplicable a todas las posesiones, sean originarias o
adquiridas por compra (alienación), cesión, descubrimiento u ocupación. Este
principio es reflejo de la concepción de propiedad característico de los Estado
patrimonialistas del Medievo, donde el Estado era definido como una persona
corporativa, encarnado en la figura del rey. El territorio era considerado propiedad
del monarca, quien podía dividirlo y heredarlo a su descendencia, o mediante un
matrimonio de conveniencia unificar los territorios de dos o más reinos.20
De esta manera, el territorio entendido como espacio donde se ejerce dominio
significa que el Estado puede desplegar su autoridad sobre los hombres que ahí
viven --sean ciudadanos locales o extranjeros-- y las cosas que ahí existen. En la
teoría patrimonialista, el dominio del Estado se ejerce en y sobre el territorio y sobre
las cosas y ciudadanos dentro de ese territorio.21 Por ejemplo, América Latina
heredó el Estado patrimonialista del imperio español, donde el dominio del Estado se
realiza sobre las personas que habitan en el territorio, así como sobre las tierras,
aguas y las riquezas en el subsuelo. El Estado se encargará, por tanto, de
establecer las modalidades para la explotación de tales riquezas y de las formas de
propiedad de la tierra. Este es el dominio inminente del Estado sobre el territorio, y 17 Según Robert Phillimore, son derechos de los Estados: el derecho a la libre elección, colonización o alteración de sus leyes internas sin intermediación de ningún Estado extranjero; derecho a la inviolabilidad territorial y libre uso y disfrute de propiedad (el resaltado es nuestro); el derecho a la autopreservación, es decir a la prevención y repeler ataques de otros Estados; al derecho al desarrollo de los recursos nacionales por medio del comercio; el derecho de adquisición, sea originaria o derivativa, tanto de posesión territorial como de derechos; el derecho absoluto a la jurisdicción sobre las personas y cosas dentro, y en casos excepcionales fuera, de los límites del territorio. Cfr. Phillimore, Commentaries, 1922, p. 216 y 220-22. 18 Tesis desarrollada en Esmein, Eléments, 1903. 19 Este autor, considerado el padre del Derecho Internacional moderno, concibe al Estado como Una persona Internacional. Oppenheim, International, vol. 1, 1937. en particular capítulo sobre el reconocimiento de los Estados como personas internacionales, pp. 108-113. 20 Phillimore; Commentaries, 1922, p. 220-21. Seara, Derecho, 2004, p. 90. Esmein, Eléments, 1903 21 Jellinek, Teoría, 2000, P. 372-73.
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de este se deriva, por ejemplo, el derecho de expropiación de la propiedad privada
cuando fuera necesario por causa de utilidad pública.
En la teoría del Estado patrimonialista existe la idea de que hay una relación
jurídica de tipo personal entre el territorio y el Estado. De esta consideración se
derivan y justifican “acciones sorprendentes y extraordinarias sobre el territorio”,
como por ejemplo, la venta de una parte a otro Estado. Para los autores críticos del
carácter patrimonialista del Estado (George Jellinek, Léon Duguit), en el Derecho
Internacional persiste la idea incorrecta del derecho real del Estado sobre el territorio
que además se extiende a la idea de soberanía.22 Para esos autores, entre los
seguidores de la teoría patrimonialista se conserva la costumbre de tratar a los
Estados en sus relaciones internacionales como si fueran personas, de manera que,
por ejemplo, la transferencia de un territorio o parte de este es considerada como un
acto equivalente a un traspaso de una propiedad entre personas físicas. De esta
manera, Jellinek considera que esta es una interpretación contaminada del concepto
de territorio, en la que se confunde jurisdicción con propiedad.23 Siguiendo esta
explicación de Jellinek, podríamos ejemplificar esa confusión con los proyectos
privados de separación territorial y formación de unidades autónomas, los casos
más recientes son el proyecto de autonomía regional del Puno, en el Perú, y el
movimiento autonomista en Bolivia.
La teoría patrimonialista del Estado empezó a perder fuerza con el avance del
positivismo jurídico, el cual introdujo nuevos conceptos y nuevas explicaciones a la
relación entre el Estado y el territorio. Así surgió la teoría del “área de jurisdicción
estatal”, para la que el territorio es simplemente el espacio geográfico donde el
Estado realiza sus competencias. La teoría del “área de jurisdicción estatal” surgió
paralelamente con la concepción del Estado liberal capitalista, cuya existencia
depende de la posesión de un territorio pero no de la propiedad de éste. La
ocupación permanente de un espacio geográfico y la existencia de una autoridad
sobre un área definida es fundamental para considerar la existencia de un Estado.
Para que un espacio sea considerado territorio se deben cumplir dos
condiciones. Primero, que ningún otro poder ejerza funciones de autoridad en el
territorio sin la autorización previa del Estado local (principio de soberanía territorial);
22 Hernández, Estado, 1981, pp. 56-57. 23 Jellinek, Teoría, 2000, P. 377-78.
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segundo, que las personas y objetos que se encuentren en el territorio estén
sometidos a la jurisdicción del Estado. Dijimos anteriormente que en Derecho
Internacional suelen aparecer como sinónimo los conceptos dominio y jurisdicción.
Los juristas anglosajones prefieren utilizar el término jurisdicción, para quienes
significa el “territorio dentro de cuyo ámbito se ejercen determinadas funciones
públicas”, sin hacer distinción de tales funciones, aunque se refieren a jurisdicción
territorial. Para estos mismos autores, la jurisdicción territorial puede ser expresada
también como “una de las potestades tradicionales de la comunidad política
organizada como Estado, consistente básicamente en juzgar y ejecutar lo
juzgado”.24
Por su parte, los juristas cultivados en el derecho romano –entre estos los
juristas latinoamericanos-- suelen utilizar con mayor frecuencia el concepto dominio,
y algunos otros el de imperium (César Sepúlveda, Andrés Bello). Por ejemplo,
Jellinek considera que el Estado ejerce dominio directo sobre el territorio sólo través
de sus ciudadanos. El dominio que se materializa en el uso y disfrute directo de una
cosa es propiedad, la cual no existe para el Estado. También dice que el dominio del
Estado sobre el territorio es en realidad imperium, que significa poder de mando, y
que dominio en el sentido de propiedad es sólo atribuible a las personas. De esta
manera, afirma que no es correcta la aseveración de que todo Estado tiene un poder
real directo sobre el territorio, es decir, no puede afirmarse la existencia de
propiedad estatal en todos los países. El territorio como propiedad estatal es
característico de los Estado patrimonialistas del Medievo y tuvo reminiscencias en
ciertas repúblicas de siglo XIX donde el Estado era definido como una persona
corporativa, encarnado en la figura del presidente.25 Por otro lado, aunque si bien
existe la distinción entre propiedad pública y propiedad privada, estas no significan
dominio absoluto del Estado sobre el territorio, sino únicamente sirven para
diferenciar el carácter jurídico de ciertos bienes esenciales para las funciones
sociales del Estado.
La teoría del “área de jurisdicción estatal” diferencia los términos posesión y
propiedad. La posesión significa que un sujeto utiliza una cosa sobre la cual no
posee el derecho para transferirla o enajenarla a otra persona. Para adquirir tales 24 Chinchón, Derecho, 2006, p. 182. 25 Jellinek, Teoría, 2000, P. 376. Seara, Derecho, 2004, p. 90.
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derechos, el poseedor debe obtener un título legal que le garantice el uso, disfrute y
posibilidad de transferir la cosa a otra persona. Una vez conseguido este título
entonces el poseedor se convierte en propietario. De esta manera, la propiedad es
un derecho pleno que tiene una persona para usar, disfrutar, disponer y transferir
una cosa. Los primeros tratadistas de Derecho Internacional, los juristas teólogos del
siglo XVI, derivaron del derecho civil romano que los modos para adquirir una
propiedad eran la ocupación, el incremento natural (accessio) y la transferencia.
Posteriormente, según Robert Phillimore, estos modos para adquirir propiedad
fueron incorporados al Derecho Internacional por Hugo Grocio y otros juristas laicos
de su época, sin embargo, no hicieron una distinción clara entre posesión y
propiedad, de manera que desde entonces se continúa la equiparación errónea de
ambos conceptos.26
De esta manera, cuando un Estado transfiere territorio a otro no transfiere
propiedad. En realidad lo que se hace es una transferencia de imperium, jurisdicción
o dominio sobre territorio, nunca es la cesión de la propiedad territorial del Estado,
pues esta no existe. Jellinek lo explica así: “El imperium de un Estado retrocede
cuando el del otro se extiende”.27 Lo mismo sucede cuando un Estado se divide,
dando origen a dos o más nuevos Estados. Los nuevos Estados no toman un
territorio, sino que el Estado naciente ejerce su dominio y soberanía sobre un
territorio que ya existía previamente. Mas ¿Cómo explicar la venta de territorio por
parte de un Estado? En realidad, dirían los seguidores de esta teoría, se trata
primero de un acto político culminado con un acto jurídico, y en todo caso la venta
de territorio únicamente la realizan Estados patrimonialistas.
Otra pregunta ¿Un Estado puede mudar de territorio? La respuesta es que ni
los cambios profundos en la constitución, las revoluciones sociales, el decrecimiento
poblacional o la reducción del territorio afectan la identidad del Estado. El Estado
sólo cambiaría de forma pero no el fondo de la asociación. Esta interpretación es
entendible si se considera que el Estado es producto de una asociación de
individuos (contrato social), en la que la comunidad política es independiente del
número de sus miembros y de la extensión o lugar de su dominio.28 Por tanto,
teóricamente podría darse el hecho de que una comunidad política se mudara de un
26 Phillimore; Commentaries, 1922, p. 221. 27 Jellinek, Teoría, 2000, P. 375. 28 Jellinek, Teoría, 2000, p. 276.
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territorio a otro. No hay casos en la historia que narren cómo un Estado se muda de
territorio, sin embargo, la posible desaparición de los territorios de microestados
insulares debido al calentamiento global del planeta abre la puerta a esta posibilidad,
o al menos a su discusión.29
Los tipos jurídicos de límite territorial y frontera.
La teoría del “área de jurisdicción estatal” clasifica la jurisdicción territorial en
jurisdicción terrestre, jurisdicción pluvial y marítima, y jurisdicción aérea. Sin
embargo observan que esta clasificación tiene un fin meramente analítico pues en
realidad carece de importancia salvo en ciertas excepciones como el tránsito
inocente en Derecho del Mar. Para esta teoría, el Estado ejerce una sola jurisdicción
territorial, y lo que hace la diferencia no son los tipos de jurisdicción, sino en todo
caso son los cambios ocurridos en el espacio bajo jurisdicción debido a los procesos
políticos que amplían o reducen el territorio y reubican las fronteras.30
Finalmente, la teoría del “área de jurisdicción estatal” suele reducir el territorio
a un simple marco del ejercicio de las competencias del Estado, de manera que la
frontera territorial es el límite espacial de la norma jurídica. Visto así, ni el territorio ni
su frontera estarían sujetos a presiones de otra naturaleza que no sean jurídicas, lo
cual la historia de las relaciones internacionales ha enseñado que no es así. Así
mismo, el territorio es un espacio que contiene personas y cosas bajo jurisdicción del
Estado. El territorio (continente) y las personas y cosas (contenido), son invariables,
homogéneas y uniformes. Salvo la distinción simple entre territorio compacto y
territorio fragmentado, esta teoría se olvida de las características fundamentales de
geografía física y humana del territorio que influyen en temas como la riqueza
material y económica de las naciones, el tamaño y distribución de la población, la 29 En noviembre de 2008, el presidente de Islas Maldivas Mohamed ‘Anni Nasheed declaró a la prensa internacional que su gobierno empezaría a ahorrar dinero para comprar eventualmente terrenos donde mudar a su nación. Maldivas es un microestado insular conformado por conjunto de 1,192 islas coralinas ubicadas en el Océano Indico y ha sido declaradas en peligro de desaparecer a consecuencia del incremento en el nivel de los mares. Según el gobernante maldivo, su país no tiene capacidad para detener el calentamiento global del planeta, por lo que tienen que comprar tierra en otra parte y hacerla el territorio si desean sobrevivir como Estado. Véase, “Maldives may buy new home land as rising sea levels threaten tourist paradise”, en Daily Mail, 10 de noviembre de 2008, Londres. Disponible en: [http://www.dailymail.co.uk/news/worldnews/article-1084390/Maldive]. 30 Sörensen, Manual, 1974, p. 318.
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regionalización de la administración pública, la defensa militar, la construcción de la
identidad nacional, entre otros.
El límite territorial.
Una vez explicado el concepto de jurisdicción, podemos analizar el tercer
aspecto de la forma física del territorio: el límite territorial. En el Derecho
Internacional, cuando se trata a la frontera territorial siempre se hace referencia a las
fronteras internacionales; cuando se llegan a mencionar las demarcaciones político-
administrativas internas de los Estados, se les llama simplemente fronteras
administrativas. Así mismo, la concepción de frontera en Derecho Internacional es
de carácter técnico, de manera que siempre estará atada a principios y reglas
jurídicas para ubicación.31
Uno de los primeros autores que menciona la frontera territorial en un sentido
jurídico fue Hugo Grocio cuando abordó el derecho de propiedad de los Estados
sobre un territorio en su célebre obra De Jure Belli ac Pacis (Del Derecho a la guerra
y la paz), publicada en 1625. El jurista holandés no define el concepto, simplemente
lo considera como una “línea de separación” de territorios. Dice que esta línea puede
estar determinada por ríos, canales o “marcas de distinción”. El límite sirve, en
principio, para fijar la jurisdicción del Estado sobre su territorio y evitar de esta
manera conflictos con los Estados vecinos.32
Para el Derecho Internacional contemporáneo, la idea de frontera ha ido
evolucionando a lo largo de la historia hasta llegar a la concepción que hoy se tiene:
frontera como zona y frontera como límite. La frontera como zona, o zona de frontera
si se quiere, es “un área entre los territorios de dos Estados, de extensión variable y
con un régimen no muy definido”.33 Esta zona sigue una la línea de separación
territorial no demarcada, y por tanto ambigua, donde existe incertidumbre sobre cual
de los dos Estados fronterizos ejerce jurisdicción. Esta situación ha generado una
gran cantidad de conflictos por disputa territorial. El Derecho Internacional reconoce
31 Sobre conceptos técnicos y procedimientos para la delimitación y demarcación de fronteras véase, Jones, Boundary, 2000. Se trata de un manual para diplomáticos y funcionarios gubernamentales encargados de encargados de negociar fijar fronteras internacionales. 32 Grotius, Rights, 1901, especialmente en el capítulo III “Sobre la adquisición original de las cosas, y los derechos de propiedad en los mares y ríos”, pp. 103-108. 33 Seara, Derecho, 2004, pp. 247-48.
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la imposibilidad de separar comunidades humanas vecinas, las cuales sostienen una
gran variedad de relaciones sociales a lo largo de la frontera (relaciones
transfronterizas), de manera que ha promovido la creación de normas específica
para los habitantes de la frontera, los llamados regímenes de frontera. Es importante
señalar que la concepción jurídica de zona de frontera remite al principio de
jurisdicción territorial, lo que la diferencia radicalmente de las definiciones del mismo
concepto en otras disciplinas.
El Derecho Internacional menciona otra forma de zonas de frontera, en la
figura de las llamadas “zonas de condominio”. Este caso se refiere
fundamentalmente a la coadministración de ciertas actividades económicas entre
varios Estados, pero donde se reconoce que las áreas donde se realizan tales
actividades forman parte de la soberanía territorial de uno de los Estados
involucrados. Un ejemplo en América Latina de este sistema de coadministración
económica fue el acuerdo de explotación en medianía del guano y el salitre en
Mejillones, firmado en 1866 entre Chile y Bolivia.34
En cuanto a la frontera como límite territorial, este es uno de los aspectos del
territorio que establecen los límites espaciales a la soberanía y a la jurisdicción de
los Estados. Por definición las actividades del Estado sólo pueden ser realizadas en
un espacio geográfico, fundamentalmente terrestre, comprendido entre las fronteras.
La extensión de ese espacio está limitada, y el límite señala el alcance de la
soberanía y la jurisdicción del Estado. El límite es precisamente la frontera política o
frontera territorial del Estado. Definir un territorio es definir sus fronteras.35
Podemos distinguir en Derecho internacional dos definiciones de límite
territorial: la primera basada en la idea del Estado con derechos de propiedad sobre
el territorio y la concibe como una “línea imaginaria trazada en la superficie de la
Tierra”; la segunda desarrollada a partir de la teoría del “área de jurisdicción estatal”
que la interpreta como una “línea vertical de separación territorial”.
La primera definición establece que la frontera territorial se trata de líneas
imaginarias en la superficie de la Tierra, físicas o geodésicas, que separan los
34 En el tratado de límites entre Bolivia y Chile de 1866 se incluyó una cláusula que establecía la explotación compartida (medianía) de los depósitos de guano y otros minerales (salitre) en una franja entre los paralelos 23 y 25. Este tratado sería uno de los antecedentes de la Guerra del Pacífico entre Chile contra Bolivia y Perú. En el capítulo IV se profundizará en este asunto. 35 Diez, Instituciones, 2004, p. 244.
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territorios de los diferentes Estados nacionales, y de éstos con los espacios
internacionales. El territorio al interior de la frontera forma parte integral del Estado y
es fundamental para su existencia. Sin territorio no hay Estado. Para evitar disputas
por la soberanía de territorio es que éstos se delimitan y demarcan apropiadamente
mediante señalizaciones naturales o artificiales. Ninguna de estas formas de
señalización tiene importancia para el Derecho Internacional, en todo caso el valor
que tienen estos tipos de fronteras es fundamentalmente político.36
El valor político de las fronteras territoriales, lo resume el jurista francés
Charles Rousseau de la siguiente manera: la frontera territorial es un factor de paz,
de independencia y de seguridad entre los Estados. Su delimitación y demarcación
precisa, así como su conservación adecuada, garantizan la convivencia pacífica
entre Estados colindantes.37
La segunda definición es la que concibe a la frontera como una línea vertical
(el resaltado es nuestro) de separación territorial; es una línea imaginaria pero de
gran importancia para determinar los límites jurisdiccionales de los Estados. Como
se señaló párrafos atrás, el territorio se conforma de los espacios en los que el
Estado ejerce su jurisdicción (terrestre, marítimo y aéreo). Estos espacios
combinados dan forma al territorio, y el contorno de ese territorio es el límite
territorial. En este sentido, la frontera territorial es una superficie que delimita
verticalmente los territorios de dos Estado, o el territorio de un Estado de los
espacios bajo jurisdicción internacional (Antártida, mar abierto y espacio aéreo
internacional).38 Podemos interpretar esta definición de la siguiente manera: delimitar
verticalmente significaría que trata de una especie de gran cortina filosa que corta el
territorio de un Estado, desde el espacio aéreo hasta el subsuelo; la frontera como
marca de señalización superficial de un límite territorial carece de rigor.
Ambas tesis jurídicas sobre la frontera territorial --líneas imaginarias y como
límite vertical— coinciden en lo siguiente. Primero, que las fronteras territoriales de
los Estados se refleja en los tratados de límites terrestres, y marítimos firmados por
los gobiernos. Los límites terrestres pueden estar definidos por referentes naturales
(ríos, lagunas, estrechos o montañas) o por el trazado de coordenadas
36 Diez, Instituciones, 2004, p. 244. Oppenheim, International, vol. 1, 1906, p. 253, 257. 37 Rousseau, Derecho, 1961, p. 249. 38 Sörensen, Manual, 1974, p. 321.
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geoespaciales. Los límites marítimos y aéreos siempre son fijados mediante
coordenadas geoespaciales, también llamadas fronteras científicas.
Segundo, fijar con precisión los límites territoriales implica dos
procedimientos, la delimitación y la demarcación. Ambos son conducidos por
“comisiones fronterizas” integradas por los representantes gubernamentales de cada
Estado. Por lo regular no ocurren de manera sucesiva, pues en muchos casos
puede transcurrir un largo período de tiempo entre uno y otro.39 La delimitación
territorial se entiende como “un proceso que involucra el establecimiento de fronteras
en un área”; es el señalamiento abstracto de la frontera territorial. La delimitación es
un acto de naturaleza jurídico política, en virtud del cual dos Estados acuerdan fijar
en un tratado de límites la extensión y dirección de la línea de frontera que separará
a sus respectivos territorios. Para realizar este proceso pueden utilizarse como
referentes obstáculos naturales o coordenadas geoespaciales, los cuales siempre
están indicados en los tratados de límites. La demarcación es la señalización física
de la línea de frontera; es un acto de naturaleza técnica, para lo cual se han
establecido una serie procedimientos internacionalmente aceptados. Akweenda
observa que en ciertos casos la demarcación es innecesaria, o aún impracticable y
redundante. Demarcar una frontera, señala, depende mucho de la situación física
del lugar, y agregaríamos nosotros, de los intereses de los Estados colindantes por
la posesión del área a delimitar.40 Esto puede resultar cierto para algunos espacios
terrestres, pero la demarcación del territorio es fundamental para espacios marítimo
y aéreo.
Tercero, en el ejercicio de su poder y su autoridad, el Estado organiza el
territorio con el fin de que sus decisiones abarquen al conjunto de país sometido a
su jurisdicción. En esta organización territorial se crea un centro de poder, “sede de
un mando social territorializado”41 denominado ciudad capital. El centro es asiento
de los poderes políticos del Estado y de los órganos administrativos del gobierno.42
Al centro espacial del poder se encuentra sometido jurídica y políticamente el resto
39 En América Latina, más de la mitad de las fronteras territoriales estaban sin demarcar hasta 2005; el número es aún mayor en el caso de las fronteras marítimas. 40 Akweenda, International, 1997, p. 5. 41 Allies, “Elementos”, 1989, p. 8. 42 No siempre los poderes del Estado y de los órganos de gobierno tienen su sede en la misma ciudad capital. Por ejemplo, en el caso de Bolivia, la ciudad de Sucre es la capital oficial y sede del poder judicial, y la ciudad de la Paz es sede de los poderes ejecutivo y legislativo.
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del territorio, dividido según determinado modelo de división político administrativa
impuesta por el Estado (estados federados, provincias, regiones, comarcas,
ayuntamientos, etcétera). Estas divisiones están señaladas como fronteras
administrativas (fronteras internas). En general se distinguen dos modelos de
división político administrativa: el modelo centralista, donde se da preferencia a las
funciones administrativas del Estado; y el modelo federalista, donde se resalta la
soberanía de las diferentes regiones políticas que conforman al Estado.43
Ninguno de estos modelos de división político administrativa del territorio ha
servido hasta hoy para contener las demandas de autonomía política de minorías
étnicas, y mucho menos para desaparecer las aspiraciones cesionistas de minorías
nacionalistas.
Conclusiones.
Para concluir este artículo, debe quedar claro que el Derecho Internacional no
determina la existencia de las fronteras territoriales entre los Estados, sino que sólo
da sentido jurídico a la adquisición o pérdida de territorio. La frontera y el límite son
consecuencia de acciones políticas de los Estados encaminadas a la adquisición de
más territorio; se trata precisamente de las acciones políticas que han modificado la
geografía política del mundo. Por lo tanto, la función del Derecho Internacional es
dar sentido jurídico a una situación política y social de hecho que fue generada por
los cambios inducidos en la forma de un territorio.
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43 Hernández, Estado, 1981, p. 61.
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