Boletín de Estudios Fiscales No. 14Boletín de Estudios Fiscales No. 14

Reformas tributarias recientes en Reformas tributarias recientes en América Central: respondiendo a la América Central: respondiendo a la

crisis mundialcrisis mundial

Panamá, 24 de octubre de 2011Panamá, 24 de octubre de 2011

Contenido

1. El impacto de la crisis en las finanzas

públicas de América Central

2. La respuesta gubernamental: el desafío

técnico

3. Aprobación e implementación: el desafío

político

4. Conclusiones y recomendaciones

1. El impacto de la crisis en las finanzas públicas de América

Central

Situación previa a la crisis

• En 2005-2007

– En ESV, NIC, CR y PNM déficit fiscal decreciente

• En NIC, CR y PNM se alcanzó superávit

– En GUA déficit fiscal estable, por debajo del 2% del PIB

– En HND déficit en torno al 2% del PIB

• Estos resultados positivos gracias a:

– Crecimiento vigoroso

– Algunas reformas tributarias y fortalecimiento de las AT

– Control del gasto público (con excepción de HND)

Crecimiento PIB 2005 - 2010

-4

-2

0

2

4

6

8

10

12

2005 2006 2007 2008 2009 2010

% c

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tera

nu

al

Guatemala Costa Rica El Salvador Honduras Nicaragua Panamá

Fuente: datos de la SECMCA y autoridades panameñas.

El impacto de la crisis

Desempleo en países seleccionados (enero de 2008 – diciembre de 2010)

Fuente: ICEFI con base en estadísticas del Bureau of Labor Statistics (Estados Unidos).

Desplome de la carga tributaria

Tasas de crecimiento de la carga tributaria en 2007 y en el periodo de la crisis 2008-2009

8.9

0.81.7

6.2

3.9

1.8

4.1

-9.7

-7.5

-13.3

-11.0

-3.9

4.4

-7.1

-15

-10

-5

0

5

10

CR ESV GTM HND NIC PNM Promedio

% d

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l

2007 2008-2009

Fuente: ICEFI con base a datos oficiales

• Sistemas tributarios altamente dependientes de las importaciones: en 2009

el valor de las importaciones de CA cayó 25%

– En 2005, las importaciones determinaban el 32% de los ingresos tributarios (46%

en GUA). Con la crisis, en 2009 el 28%

• Contracción del consumo privado (principal componente del PIB)

– Influenciada por la caída en las remesas familiares (GUA, ESV y HND),

dificultad por acceder al crédito y aumento del desempleo

– Desaceleración en EEUU: aumento del desempleo en trabajadores inmigrantes CA

• AT en proceso de fortalecimiento: capacidad de respuesta limitada ante la

magnitud de la crisis

Principales causas del desplome de los ingresos fiscales en América Central

2. La respuesta gubernamental: el desafío

técnico

Las respuestas de los gobiernos ante la crisis

• En octubre de 2008 el COSEFIN reconoció la necesidad de adoptar políticas fiscales más flexibles y activas, para:– Mantener la estabilidad macroeconómica

– Apoyar la actividad productiva

– Defender a los sectores más vulnerables para evitar problemas sociales y de gobernabilidad

– Profundizar la integración económica regional

• En febrero de 2009 el COSEFIN agregaba la necesidad de:– Mantener y fortalecer la protección social y el empleo

– Asegurar un ritmo de inversión pública acorde con las necesidades de desarrollo de sus países

– Mayor flexibilidad (prioridad recursos externos)

• Aumento en el déficit fiscal y poder financiar políticas fiscales contracíclicas

Las respuestas de los gobiernos ante la crisis

• Para enfrentar la crisis, los gobiernos de AC adoptaron individualmente:– Reformas tributarias

– Programas de gasto público y subsidios

• GUA: PNERE, prioridad a la infraestructura física y social

• ESV: subsidios generalizados (1.8% del PIB): energía eléctrica, agua, combustibles y transporte.

Plan Global Contra la Crisis

• HND: subsidios a combustibles, amortiguamiento alza precios alimentos e incrementos salariales

• NIC: subsidios a combustibles para transporte urbano. Plan de defensa de la producción,

crecimiento y empleo. Contención del gasto público

• CR: subsidios a combustibles para pescadores, incremento gasto en salud, educación y seguridad.

Aumentos salariales. Plan Escudo.

• PNM: subsidio parcial para energía, bono para adultos mayores, Ley de Responsabilidad Fiscal

Las propuestas de reforma tributaria• Todos los países de la región prepararon proyectos de reforma

• Objetivos:– Reformas integrales: 3 propuestas (GUA, NIC y CR)

– Fortalecer la AT (medidas antievasión) y facilitar el cumplimiento voluntario: 3 propuestas (GUA, NIC y CR)

• Incluyendo la mejora del control aduanero

– Medidas recaudatorias de corto plazo: 6 propuestas (GUA, ESV, HND y PNM)

• En tributación directa: – Reforma profunda al ISR: énfasis en rentas de capital y tributación

internacional

• En tributación indirecta: diversidad, según particularidades de cada país

3. Aprobación e implementación: el desafío

político

La efectividad de los programas de gasto público y subsidios

• Algunas medidas implementadas con éxito

– Claramente, durante la crisis los gobiernos de la región protegieron el gasto social

• Dependieron fuertemente del flujo de financiamiento externo (IFI)

• Limitaciones en la capacidad de ejecución

• Una primera conclusión:

– El déficit fiscal de la región no aumentó por una “explosión” del gasto público (versión muy mediatizada)

– Por el contrario, se trató de un desplome de los ingresos fiscales

Reformas tributarias: Guatemala

• El primer país que propuso (2008) una reforma tributaria integral en el marco de

la crisis:

– Sin embargo el Congreso no la aprobó

• Pese a que:

– La reforma es una directriz contenida en los Acuerdos de Paz (1996) y el Pacto

Fiscal (2000)

– La propuesta fue formulada con fuerte respaldo técnico y por una comisión

prestigiosa (GPDF)

• Factores que redujeron la posibilidad de aprobación:

– Falta de acuerdo interno dentro del Ejecutivo

– Rechazo a la propuesta en el Congreso

– Conflicto con el sector privado

Reformas tributarias: El Salvador

• 2009: el Gobierno anuncia su intención de discutir abiertamente, previo a

presentar la reforma a la Asamblea Legislativa

– Sin embargo, sólo la discutió con el Sector Privado

– Premura y percepción que los sectores sociales carecen de interlocutores

técnicos y capacidad de incidencia

• Una vez presentada en la AL, la fractura del bloque de ARENA permitió la

aprobación de algunos elementos

• 2010: conformación de la Comisión Fiscal del CES, sin resultados

• El MH prepara un nuevo proyecto, a discutir ampliamente (¿posible?)

– FUSADES: pacto fiscal

– Sectores sociales: necesidad de la reforma

Reformas tributarias: Honduras

• 5 reformas tributarias entre 1998 y 2010

• Administración Zelaya: condonación externa y ALBA no hacían necesaria la reforma

– Incrementos salariales y crecimiento del gasto, suspensión del financiamiento externo (golpe de Estado), generaron una crisis fiscal grave.

• Para solventar la crisis, el FMI medió la reapertura de las ventanillas de las IFI: reforma según programa económico del FMI

– Proyecto se entregó al Congreso, sin discutir con el SP

• Administración del Presidente Lobo: aprobación 5 reformas con implicaciones tributarias

– Sin embargo, paralelamente privilegios fiscales: regiones especiales de desarrollo y regímenes de perfeccionamiento activo

Reformas tributarias: Nicaragua

• Desaceleración de los desembolsos externos plantea la necesidad de una reforma

• En 2009 se presenta una nueva reforma, la Ley de Concertación Tributaria

– Negociaciones entre el Gobierno el COSEP

– El COSEP aceptó el ISR, incluyendo gravar los dividendos

– A cambio, el Gobierno redujo el alcance de la reforma

• Reforma aprobada en 2009 compensó parcialmente la caída de los desembolsos

• Existen cuestionamientos a la efectividad de esta reforma. El Gobierno prepara una nueva propuesta.

Reformas tributarias: Costa Rica

• Ley del Pacto Fiscal y Reforma Fiscal Estructural (2004) y Ley del Impuesto Sobre la Renta (2006), declarados inconstitucionales

• Nuevo proyecto de reforma (enero 2011)– Oposición de la izquierda

• Denuncia de la Asociación Nacional de Empleados Públicos

– Comisión de Asuntos Hacendarios toma control del proyecto

– Rechazo del sector privado a fortalecer el régimen del ISR para las rentas de capital

• El Ejecutivo modificó el proyecto

• ¿Se alcanzó consenso?

Reformas tributarias: Panamá

• Reformas recientemente aprobadas

– Corresponden a promesas electorales del Presidente Martinelli

– Propuesta originalmente preparada por una entidad privada, y

luego fortalecida por IFI

– Rechazada por sectores populares y el sector privado

– Opiniones técnicas opinan que la reforma está enfocada en la

facilidad de cumplimiento, más que la justicia

– Su efectividad dependerá de mejoras en la AT y la cultura

tributaria

Balance entre lo propuesto y lo aprobadoGT ES HN NI CR PA

Sobre la RentaTarifa Empresas Tarifa IndividualesRentas de capitalImpto. MínimoRégimen SimplificadoPrecios de Transfer.SubcapitalizaciónAmpliación de baseEliminar créditosSobretasas

IVATarifaAmpliar coberturaEliminar exencionesEliminar tasa 0%Regulación crédito y devol.Retenciones del IVA

Sel. y Es. al ConsumoTarifaBaseEliminación exencionesNuevo a VehículosViviendaCombustibles

VehículosTarifa CirculaciónTarifa Arancelaria

Propiedad InmuebleTarifa

Casinos

Telefonía

Amnistía Fiscal

De control y fortalecimiento de laAdmon. Tributaria

Balance entre lo propuesto y lo aprobadoGT ES HN NI CR PA

Sobre la RentaTarifa Empresas Tarifa Individuales Rentas de capital Impto. Mínimo Régimen Simplificado Precios de Transfer. SubcapitalizaciónAmpliación de base Eliminar créditosSobretasas

IVATarifa Ampliar cobertura Eliminar exenciones Eliminar tasa 0% Regulación crédito y devol.Retenciones del IVA

Sel. y Es. al ConsumoTarifa Base Eliminación exenciones Nuevo a Vehículos Vivienda Combustibles

VehículosTarifa CirculaciónTarifa Arancelaria

Propiedad InmuebleTarifa

Casinos

Telefonía

Amnistía Fiscal

De control y fortalecimiento de laAdmon. Tributaria

4. Conclusiones y recomendaciones

Conclusiones

• El déficit fiscal de la región no aumentó por una “explosión” del gasto público (versión

muy mediatizada)

– Por el contrario, se trató de un desplome de los ingresos fiscales

• Lograr la aprobación de una reforma tributaria en América Central es un desafío de

naturaleza netamente política, no técnica

• Las propuestas centroamericanas (excepto PNM) intentaron fortalecer el ISR como

medio para aumentar la justicia tributaria en la región

– Por dificultades políticas, lo finalmente aprobado dista mucho de lo propuesto

– Propuestas de tributación internacional (aprobada en ESV) encontraron fuerte oposición del SP y

requieren el fortalecimiento de las AT

• La recaudación mejoró en los países en los que se aprobaron reformas

– Aunque en algunos casos se debate si la recaudación adicional fue producto de la reforma

Recomendaciones

• Metodologías técnicas que evalúen el impacto de las reformas, separándolo de otros factores

• Fortalecimiento efectivo de las AT (¡ISR capital!)

– Reformas legales en secreto bancario, acciones al portador e intercambio de información: desafío político

– Tributación internacional: precios de transferencia

• Coordinación regional de la incidencia de la sociedad civil: red centroamericana de justicia fiscal

– La coordinación regional ha sido un rol gubernamental: COSEFIN, COMIECO, SICA y otros entes.

Particularidades para Panamá

• El gran desafío:

– Equidad

• Política fiscal reciente plantea desafíos adicionales:

– Reforma con éxito recaudatorio

– Incremento en la inversión pública:

• Ampliación del canal

• Pero, costo más allá de los ingresos adicionales por la reforma…

– Por lo tanto, incremento en el déficit fiscal

• Por razones muy distintas al registrado en los demás países: financiamiento de inversión y no gasto recurrente

– Otro desafío: ¿reformas adicionales para sostener la inversión actual?

Particularidades para Panamá

• Transparencia: desafíos en acceso a la información

• Conviene aprender de las lecciones del resto de la región:

– La reforma fortaleció el ITBMS, ¿incremento de la

vulnerabilidad a choques externos?

• La experiencia de los 5 países de CA: sistema tributario

fuertemente dependiente de las importaciones

– Fortalecimiento de la AT y cooperación internacional

• AT guatemalteca: reformas políticamente difíciles, dan lugar

a intentar recaudar con mejoras la AT

• Gran éxito de PNM: fuera de la lista de paraísos fiscales

¡Muchas gracias!www.icefi.org