Contenido

• Capítulo 1: Una década turbulenta• Capítulo 2: Estructura de los ingresos y gastos

y sus implicaciones para la equidad• Capítulo 3: Dinámica de los ingresos y gastos

fiscales• Capítulo 4: Retos fiscales desde una

perspectiva política• Reflexiones finales

UNA DÉCADA TURBULENTA Capítulo 1

Una década turbulenta

• Tres fases de una década turbulenta: desaceleración, expansión y crisis

• Se experimentó la crisis más profunda de los últimos treinta años

• Los servicios se consolidan como motor del crecimiento económico, de la mano de las remesas, turismo, IED y exportaciones

• El crecimiento económico fue bajo en los sectores que absorben más empleo

• Por lo anterior, la reducción de la pobreza fue lenta, e incluso aumentó al final de la década debido a la crisis

Tres fases de una década turbulenta

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá-1.00.01.02.03.04.05.06.07.08.09.0

2.0 2.03.0

3.7

2.11.4

6.6

3.8

5.0

6.3

4.3

8.3

1.9

-0.2

2.21.6 1.9

4.9

Tasa de crecimiento promedio anual (Porcentajes)

Fase I Fase II Fase III

…donde se experimentó la crisis más profunda en treinta años

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá (4.0)

(2.0)

-

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0

14.0

7.9

3.8

6.3 6.2

3.6

12.1

2.7 1.3

3.3 4.2

2.8

10.1

(1.3) (3.1)

0.5

(2.1) (1.5)

3.2 4.2

1.4 2.8 2.8

4.5

7.5

Tasas de crecimiento promedio anual(porcentajes)

2007 2008 2009 2010Fuente: Icefi, basada en datos oficiales.

Los servicios se consolidan como motor económico

Sector primario Industria Servicios

0

1

2

3

4

5

6

0.3

0.700000000000001

3.5

0.3 0.41.1

0.5 0.5

2.6

0.5 0.8

2.9

0.700000000000001 0.9

1.5

0.2 0.1

5.7

Aporte al crecimiento por sector económico (2001-2010)(puntos de la tasa de crecimiento económico )

CR SV GT HN NI PAFuente: Icefi, basada en datos oficiales.

…al igual que las remesas, turismo, IED o exportaciones (con distintas intensidades)

CR

PA

GT

NI

HN

SV

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Comparación relativa entre los flujos de remesas, IED, exportaciones y turismo (2001-2010)(Porcentajes de la suma de los flujos)

Remesas Turismo Exportaciones IEDFuente: Icefi, basada en datos oficiales.

Crecimiento es bajo en actividades que absorben más empleo, por lo que la reducción

en la pobreza es moderada

CR SV GT HN NI PA -

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

80.0

90.0

-

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

8.0

9.0

63.1 66.5 73.9 72.9

76.8

66.3

Crecimiento económico de las actividades que más demandan empleo

Empleo Aporte al crecimiento.

Fuente: Icefi, basada en datos oficiales y Sedlac (Cedlas y Banco Mundial)

…y ante la severidad de la crisis, los logros en la reducción de la pobreza se debilitan

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 20090

10

20

30

40

50

60

70

Incidencia de la pobreza por insuficiencia de ingresos o consumo (2001-2010)(% del total de población u hogares)

GuatemalaNicaraguaPanamáCosta RicaEl SalvadorHonduras

Fuente: Icefi, basada en datos oficiales de los institutos de estadística.

ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS Y GASTOS PÚBLICOS Y SUS IMPLICACIONES PARA LA EQUIDAD

Capítulo 2

Implicaciones para la equidad de la estructura de ingresos y gastos públicos

• Gasto público herramienta clave para la equidad– Existe una relación fuerte entre menor pobreza y más gasto

social– El gasto social en educación y salud beneficia a los más pobres

• El sistema tributario puede prevenir mayor desigualdad y es la principal fuente de financiamiento del gasto público.

• El impacto del sistema tributario es pequeño por el bajo nivel de los impuestos directos, lo cual se debe a:– Baja recaudación del ISR personal, altos niveles de exenciones

fiscales, evasión, casi inexistencia de impuestos al patrimonio inmueble

Implicaciones para la equidad de la estructura de ingresos y gastos públicos

• Los ingresos fiscales dependen principalmente de los impuestos, principalmente en los países con el menor nivel de ingresos

• La menor parte de los países ha logrado diversificar sus fuentes de ingresos, más allá de los impuestos y donaciones

• Diferencias en el nivel y composición del gasto público• Prioridad creciente del gasto social, incluso durante la crisis• Estructura del gasto social:

– educación y salud predominan; – protección social, la gran diferencia

El gasto público es una herramienta importante para mejorar la equidad

0100

200300

400500

600700

800900

1,0000

10

20

30

40

50

60

70Relación pobreza y gasto público social

per cápita

Gasto público social per cápita (USD de 2000)

Por

cent

aje

de p

erso

nas/

hoga

res

pobr

es

0 50 100 150 200 250 3000

102030405060708090

100

Finalización de la primaria y gasto público en educación per cápita

Gasto público en educación per cápita (USD de 2000)

Porc

enta

je d

e ni

ños

que

term

inan

la

edu

caci

ón p

rim

aria

Fuente: Icefi, basada en datos oficiales y Cepal.

Gasto público en educación y salud beneficia en mayor proporción a los más pobres

Educación(% del gasto público en educación)

Salud(% del gasto público en salud)

CR SV GT HN NI PA-10%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

40% + pobre 20% + rico

CR SV GT HN NI PA-10%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

40% + pobre 20% + ricoFuente: Icefi, basada en Barreix, Bes y Roca (2009)

El sistema tributario tiene un bajo impacto sobre la equidad

CR SV GT HN NI PA (3.0)

(2.0)

(1.0)

-

1.0

2.0

3.0

Cambio en el coeficiente de Gini

<--A

umen

ta

R

educ

e ->

D

esig

uald

ad

Fuente: Icefi, basada en Barreix, Bes y Roca (2009)

Principalmente por el bajo nivel de captación de impuestos directos

Participación impuestos directos(% del total)

CR SV GT HN NI PA Promedio -

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

2630

2523

22

51

30

3436

3032 34

51

36

Fase I Fase II Fase III

Comparación internacional de la estructura tributaria(% del PIB)

Fuente: Icefi, basada en datos oficiales y Gómez-Sabaini, Jimenez y Podestá (2010).

Directos Indirectos CSS0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

Ocde UE EE. UU.Sudeste asiático África América LatinaCentroamérica

El bajo nivel de captación de impuestos directos se debe a…

• Baja recaudación del impuesto personal sobre la renta

• Altos niveles de exoneraciones fiscales • Evasión elevada del ISR• Otros (débil administración tributaria, factores

políticos)

Los ingresos fiscales dependen principalmente de los impuestos, principalmente en los países

con el menor nivel de ingresosIngresos fiscales SPNF(porcentajes del PIB)

HN NI CR PA SV GT -

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0

29.7 29.5

25.7 24.5

16.8

12.2

Estructura del ingreso(porcentajes del ingreso total)

Fuente: Icefi, basada en datos oficiales.

PA

CR

NI

HN

SV

GT

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Ingresos tributarios CSS Otros ingresosDonaciones

La menor parte de los países han diversificado sus fuentes de ingresos

Estructura / nivel Ingresos bajos(< 20% PIB)

Ingresos medios(Alrededor del 25%)

Ingresos elevados

(Cerca del 30%)Concentrados

(>70% en impuestos y donaciones )

GuatemalaEl Salvador

HondurasNicaragua

Diversificados(<70% en impuestos y

donaciones )

Costa RicaPanamá

Fuente: Icefi, basada en datos oficiales.

Diferencias en el nivel y composición del gasto público

Gasto público SPNF(Porcentaje del PIB)

Rubros de gasto(porcentajes)

Fuente: Icefi, basada en datos oficiales.

HN NI CR PA SV GT0

5

10

15

20

25

30

3531

27.8 27.225.6

18.9

14.2

CR

SV

GT

HN

NI

PA

0%10%

20%30%

40%50%

60%70%

80%90%

100%

Remuneraciones Transferencias corrientes Intereses

Bienes y servicios Otros Capital

Prioridad creciente del gasto social, incluso durante la crisis

Prioridad macroeconómicaComo porcentaje del PIB

Prioridad presupuestariaComo porcentaje del gasto total

CR SV GT HN NI PA -

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

Fase I Fase II Fase III

CR SV GT HN NI PA -

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

80.0

Fase I Fase II Fase IIIFuente: Icefi, basada en datos oficiales.

La prioridad fiscal y macroeconómica del gasto social varía según países

Prioridad fiscalAlta

(GS >60%)Media

GS entre 40 y 60%

BajaGS<40%

Prioridad Macroeconómica

Alta(GS>15% PIB)

PanamáCosta Rica

Media(GS entre 10 y 1%% PIB)

HondurasNicaraguaEl Salvador

Baja(GS <10% PIB)

Guatemala

Fuente: Icefi, basada en datos oficiales.

Estructura del gasto social: educación y salud predominan; protección social, la gran diferencia

CR SV GT HN NI PA0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

30 26 32

59

32 27

30 32 26

32

3435

10 21 20

0

139

2921 19

820 27

Porcentajes del gasto total (promedio 2001-2010)

Educación Salud Vivienda Otros Protección social

Fuente: Icefi, basada en datos oficiales.

DINÁMICA DE LOS INGRESOS FISCALES Y SUS IMPLICACIONES PARA LA EQUIDAD

Capítulo 3

Hallazgos

• Mejora en los ingresos ¿duradera?• Gasto público creciente.

– Remuneraciones y transferencias crecen durante la crisis, con el sacrificio de la inversión.

• Fuerte relación entre el déficit y el desempeño económico.– Ingresos fiscales muy influidos por las importaciones

• Panorama de la deuda es mejor que hace una década: se reduce la deuda externa y se abre un espacio para afrontar mejor la crisis

• Tres escenarios de sostenibilidad para el futuro

Mejora en los ingresos ¿duradera?Ingresos totales SPNF (2001-2010)

(% del PIB)

CR ES GT HN NI PA0

5

10

15

20

25

30

35

Fase I Fase II Fase III

Carga tributaria Promedio C.A.1990-2010 (% del PIB)

19901992

19941996

19982000

20022004

20062008

8

9

10

11

12

13

14

15

Fuente: Icefi, basada en datos oficiales.

Gasto público creciente, durante la crisis se aumentan las remuneraciones y transferencias,

con el sacrificio de la inversión Porcentaje del PIB

SPNF

I II III

CR 27.7 25.7 29.4

SV 18.1 18.1 20.8

GT 14.2 14.2 14.1

HN 29.2 30.0 34.2

NI 24.6 27.5 31.3

PA 26.0 25.4 26.2

Rubros incrementados en los planes anti-crisis Gobierno Central (Porcentaje del PIB)

CR SV GT HN NI

-1.5-1.0-0.50.00.51.01.52.02.53.03.5

Remuneraciones TransferenciasCapital Intereses

Fuente: Icefi, basada en datos oficiales.

Fuerte relación entre el déficit y el desempeño económico

Déficit (Porcentaje del PIB)CR SV GT HN NI PA

-5.0-4.5-4.0-3.5-3.0-2.5-2.0-1.5-1.0-0.50.0

I II III

Aumento en 2009 según ingresos o gastos (porcentajes)

CR ES GT HN NI PA0%

25%

50%

75%

100%

IngresosFuente: Icefi, basada en datos oficiales.

Los ingresos responden al ciclo económico, principalmente por su dependencia de las

importacionesCrecimiento ingresos fiscales

Impuestos relacionados con importaciones

CR SV GT HN NI PA-15

-10

-5

0

5

10

15

II III

CR SV GT HN NI PA10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

50%

2007 2008 2009 2010Fuente: Icefi, basada en datos oficiales.

Panorama de la deuda es mejor que hace una década: se reduce la deuda externa y se abre un

espacio para afrontar mejor la crisis

SPNF

País 1991-2000 2001-2010

Total Interna Externa Total Interna Externa

CR 41.8 26.9 14.9 39.4 24.7 14.7

ES 29.1 8.4 20.7 39.7 12.2 27.5

GT 21.7 6.9 14.9 21.8 8.0 13.8

HN 71.4 2.6 71.2 38.8 4.2 34.6

NI 195.9 195.9 82.0 18.5 65.4

PA 77.0 17.6 59.4 59.6 13.2 46.3Fuente: Icefi, basada en datos oficiales.

Tres escenarios de sostenibilidad

1. Ajustes fiscales– Inviable

2. Sostenibilidad financiera– Reformas graduales y progresivas en ingresos y gastos– Financiamiento de un nivel de sector público similar al

actual– Déficit fiscales en torno al ciclo económico (reglas)

3. Sostenibilidad con equidad y crecimiento– Más recursos fiscales– Transparencia– Equidad y crecimiento económico

RETOS FISCALES DESDE UNA PERSPECTIVA POLÍTICA

Capítulo 4

Hallazgos

• Gran dificultad política para implementar reformas para mejorar el sector público

• Rol central de los organismos legislativos• Ejercicio del poder de las élites y su visión del

rol del Estado influencian la estructura tributaria

• Gran desafío de la reforma: búsqueda de alianzas

Gran dificultad política para implementar reformas para mejorar el sector público

El caso de las reformas tributarias es el más claro

• Dificultad de aprobar reformas ambiciosas

• Rol de actores, poder e intereses influye sobre los resultados finales de las reformas– Poderes del Estado– Élites económicas– Sectores populares

Reformas propuestas y aprobadas (2008-2011)

CR SV GT HN NI PA0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

Aprobadas No aprobadas

Fuente: Icefi, basada en propuesta de ley y decretos aprobados

Actores, instituciones y procesos

• Rol central de los Organismos Legislativos– Grado de fragmentación creciente en el número

de partidos– Mayor dificultad de aprobación de reformas en

países con fragmentación • Élites económicas y su ejercicio del poder– Visión sobre el rol del Estado– Influencia en la estructura tributaria– Incentivos fiscales vs. gasto público

El gran desafío de la reforma:búsqueda de aliados

• Primer pilar: recuperar la confianza hacia el sector público– Acciones reales y tangibles para reducir el nivel de

desconfianza ciudadano mediante la promoción de medidas de transparencia y combate a la corrupción.

– Campañas de comunicación para transmitirle al ciudadano los logros alcanzados

• Segundo pilar: búsqueda de alianzas– Intereses de élites emergentes– Grupos populares– Búsqueda de coaliciones pro-reforma

REFLEXIONES FINALES

Reflexiones finales:los grandes desafíos

1. Desafíos políticos– Aprobar reformas fiscales en esquemas legislativos

fragmentados– Influencia de las élites económicas y visión limitada sobre la

competitividad que solo demanda exoneraciones fiscales.– Involucrar a las élites transnacionales exige que éstas

encuentren motivaciones e incentivos para distanciarse de la oposición tradicional al fortalecimiento del Estado por la vía de una reforma tributaria

– Asegurar que sectores populares no dependan de patrones clientelares

– Contribuir a que las clases medias confíen en el Estado.

Reflexiones finales:Los grandes desafíos (2)

2. Persiste el desafío de aumentar los ingresos fiscales– Avances recientes en tributación directa son importantes,

pero existen márgenes sustanciales para avanzar en la administración tributaria, reduciendo la elusión y evasión fiscal

– Impuestos al patrimonio inmueble como una herramienta para fortalecer las finanzas de los gobiernos locales

– Estudiar la diversificación las fuentes de ingresos: mejor gestión de las empresas públicas, patrimonio público y otros ingresos no tributarios

Reflexiones finales:los grandes desafíos (3)

3. Promover mayor equidad en el gasto público– Seguir mejorando el nivel y asignación del gasto

social, pero con un fortalecimiento institucional– Afrontar nuevos desafíos como el cambio

climático y la inseguridad – Evaluación continua de programas sociales y de

inversión pública, con mejor identificación de sus beneficiarios

Reflexiones finales:los grandes desafíos (4)

4. Rol complementario entre la política fiscal y la política macroeconómica– Fortalecer el rol de la política fiscal en la promoción del

crecimiento económico– La construcción de una política contra cíclica que modere

los impactos económicos de la economía internacional sobre los países, en particular sobre las finanzas públicas

– Mejorar la coordinación de políticas económicas• Entre política fiscal y monetaria

– Espacios de cooperación en Centroamérica• Integración económica• Bienes públicos regionales