CONTINUIDADES, RUPTURAS Y CONJETURAS SOBRE ESTADO,

SOCIEDAD Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN AMÉRICA LATINA. ¿HACIA

LA CONSTRUCCIÓN DE UN NUEVO PROCESO LATINOAMERICANO DE

DESARROLLO Y RECONSTRUCCIÓN DE LA COMUNIDAD?

Introducción

La última década latinoamericana se ha caracterizado por un notorio cambio de

tendencias en materia política, económica y social. El ciclo regresivo iniciado a

mitad de los años 70 ha sido reemplazado a partir de principios del 2000 por

nuevos procesos de crecimiento económico, reducción de la pobreza, aumento

del empleo, mejora de indicadores educativos y de salud, gobiernos que

implementan políticas públicas con mayor autonomía en materia económica,

social, cultural e internacional y una nueva revalorización del Estado en los

procesos de cambio. Algunos datos de CEPAL resultan ilustradores. A partir de

2003 y hasta 2008, el Producto Bruto Interno de América Latina ha crecido un

122%. En particular, el producto bruto interno argentino ha crecido en el mismo

período un 155%. En la Argentina, la industria manufacturera creció entre 2002

y 2008 un 23,63% y en América Latina un 28,40% en el mismo período. Las

exportaciones han aumentado en América Latina un 49,3% entre 2000 y 2008.

La pobreza ha descendido en América Latina de 44% en el 2002 al 33% en el

2008. Y la indigencia ha descendido en el mismo período del 19.4% al 12,9%

en el mismo período. De modo concomitante, el desempleo ha descendido en

América Latina del 10,4% al 8,3% en el período 2000-2009. Y en Argentina el

desempleo ha descendido del 15,1% en 2000 al 8,8% en 2009. La desigualdad

se ha modificado menos. Por ejemplo, también según CEPAL, Argentina ha

mejorado su índice de Gini de 0.531 en 2004 a 0.519 en 2006. Y Brasil, de

0.612 en 2004 a 0.594 en 2008.

Este importante cambio de tendencias coincide al mismo tiempo con una

significativa renovación del pensamiento en las ciencias sociales. En el campo

de la ciencia política, desde principios de los años 90, estamos asistiendo a la

consolidación de la revalorización del Estado como objeto de análisis. En el

campo de la sociología, la etnografía y la antropología, contamos con

importantes contribuciones que han dado cuenta de los efectos de

desestructuración social provocados por el advenimiento de la sociedad

posindustrial, la globalización capitalista y el neoliberalismo, y que al mismo

tiempo introdujeron una perspectiva de la nueva estructuración de clases, de

movimientos sociales y de viejas y nuevas comunidades. En el campo de la

administración pública, asistimos a la reaparición de estudios que vinculan la

administración y las políticas estatales y su relación con los procesos de

desarrollo.

Estas nuevas tendencias teóricas se han manifestado conjuntamente con la

crisis del neoliberalismo en América Latina, hacia principios del 2000, y luego

en el capitalismo central, desde 2008 hasta el presente. También aparecen al

mismo tiempo que se verifica una declinación relativa del paradigma neoclásico

en teoría económica. Es también en esta década donde se producen fuertes

críticas a los límites del paradigma pluralista en la ciencia política y de las

teorías del rational choice y de los enfoques de reformas de sistemas, de

gerencia pública y de gobernanza en el campo de la administración pública.

Por lo tanto, pareciera necesario en esta circunstancia de la evolución de la

sociedad latinoamericana y de la evolución de la teoría política, social y

administrativa, realizar una recapitulación conceptual sobre un conjunto de

nociones básicas para el estudio del Estado y la Administración Pública. Dicha

recapitulación, debiera atender a un mismo tiempo las nuevas realidades

políticas, económicas, sociales y estatal administrativas latinoamericanas y las

recientes conceptualizaciones en la materia. Por otra parte, parece una buena

ocasión para retomar lo utilizable del pensamiento clásico, en un doble sentido.

Por un lado, a las teorías sociales clásicas, pero también a los aportes de las

teorías del desarrollo y de la dependencia latinoamericanas que entre los años

50 y 70 significaron una importantísima contribución de nuestro continente al

pensamiento universal.

Nos preguntaremos aquí por el significado actual de algunos conceptos

fundamentales. ¿Cómo debemos conceptualizar hoy al Estado como

institución política, luego de décadas de desvalorización del concepto en

términos teóricos y prácticos y cómo deberíamos enfocar el análisis del Estado

hoy en América Latina? ¿Cuál es hoy el conjunto de características de la

Sociedad, luego de tres décadas de desestructuración social provocados por

el advenimiento de la sociedad posindustrial, la globalización capitalista y el

neoliberalismo y cómo se caracteriza hoy la relación Estado-Sociedad, en

particular en América Latina? ¿Cuáles son hoy las características de la

Administración Pública en América Latina y qué transformaciones se han

venido produciendo en la última década? ¿Qué evolución han tenido los

paradigmas de Administración y Gestión Pública y qué evoluciones

parecen estar produciéndose en nuestro continente? Dado el nuevo contexto

latinoamericano, ¿qué debiéramos entender hoy por Desarrollo, frente a

nuevos procesos, políticas y discursos que resignifican la relación entre el

crecimiento económico y la inclusión social?

Nos es intención de esta contribución realizar una exposición completa y

detallada sobre la evolución del pensamiento teórico sobre estas cuestiones.

Tiene la intención de señalar tendencias en el pensamiento político,

económico, sociológico y administrativo que puedan mejor contribuir a una

comprensión sobre actuales tendencias en materia de administración y gestión

estatal en América Latina.

1. El regreso del Estado

Existe un renovado consenso en el campo de la ciencia política acerca de la

revalorización del concepto de Estado en los últimos 25 años1. Cómo es

sabido, la declinación del uso de la categoría Estado en la teoría política y la

desvalorización del papel del Estado en el campo de la teoría económica

respondió a razones de distinta índole.

Por un lado, en el campo de la ciencia política fue decisiva la influencia del

enfoque de sistemas y del enfoque estructural funcionalista de los años 50 y 60

y el predominio de la noción de “sistema político” como subsistema del sistema

social (Almond y Powell, 1972). Asimismo, la aparición de las teorías pluralistas

dio lugar a un enfoque donde el juego político de actores y grupos sociales y

políticos para influir en la toma de decisiones de las distintas agencias

gubernamentales reemplazaba cualquier perspectiva que supusiera la

consideración de la existencia de una primacía o una autonomía del Estado o

1 Para un ejemplo reciente, ver Jefatura de Gabinete de Ministros (2007)

de las instituciones estatales en la construcción del orden colectivo o de la

sociedad (Dahl, 1985). Esta hegemonía de la ciencia política norteamericana

en los años 50 y 60, determinó un desplazamiento del análisis político desde el

foco tradicionalmente puesto por la ciencia política europea en el concepto de

Estado hacia los estudios (comparados) sobre el funcionamiento del sistema

político o hacia los estudios sobre la construcción pluralista de la decisión

pública.

Por otro lado, no fue menos importante la crítica económica neoclásica al

keynesianismo y al estado de bienestar del capitalismo avanzado. En este

caso, el rol del Estado y de la economía del sector público, sufrió

tempranamente embates desde los años 30, en pleno surgimiento del

intervencionismo estatal (Friedman, 1962). Pero, no sería hasta la segunda

mitad de los años 70 en que las reformas económicas del capitalismo

avanzado orientadas a desmontar parcialmente el estado keynesiano y

liberalizar con mayor o menor grado de intensidad los distintos mercados, en

que dichas críticas al estado de bienestar se hicieron efectivas en la práctica

(Ezcurra, 2008).

En América Latina, durante los años 50 y hasta los primeros años 70, las

teorías del desarrollo (especialmente por influjo de Raúl Prebisch y la CEPAL) y

las teorías de la dependencia, por el contrario, utilizaron el concepto de Estado

como una dimensión fundamental de su dispositivo analítico, tanto para

explicar los procesos de desarrollo y dependencia, como para proponer

alternativas de políticas de salida del subdesarrollo (Cardoso, 1970). Pero, de

igual modo que en el caso del capitalismo avanzado, las críticas neoclásicas

(incluida su derivado el “análisis del rational choice”) primero y la doctrina

neoliberal después sometieron a una fuertísima crítica al rol del Estado en los

procesos económicos latinoamericanos. Y atribuyeron a los desequilibrios

provocados por las políticas estatales de promoción del crecimiento económico

y a los desequilibrios fiscales del sector público, la causa del subdesarrollo

latinoamericano, entendiéndolas como políticas populistas (Dornbusch y

Edwards, 1990).

Es bien sabido que, de todos modos, el concepto de Estado se mantuvo

vigente especialmente desde las perspectivas neomarxistas y también en

autores fundamentales de la ciencia política latinoamericana. Y fue justamente

desde estos enfoques, en que (paradójicamente) en plena vigencia del

pensamiento pluralista en ciencia política o neoclásico en economía o de las

teorías del “rational choice” es que reaparece el concepto de Estado en el

campo de la teoría política y social (Sckocpol, 1989).

En esta sección, argumentaré tres cuestiones. En primer lugar, que la noción

de Estado ha reaparecido de modo predominante recuperando el concepto de

estado en Max Weber. En segundo lugar, que dicha revalorización

neoweberiana del Estado reaparece conjuntamente con la revalorización del

concepto de desarrollo. Y, finalmente, que la revalorización del Estado se

vincula fuertemente a una concepción más amplia sobre la democracia que la

ofrecida por la teoría pluralista.

1.1. El Estado como concepto: hacia la revalorización de Max Weber

O’Donnell (2010: 76) sostuvo en su última obra que debiera entenderse por

Estado a:

“… una asociación con base territorial, compuesta de conjuntos de instituciones y de relaciones

sociales (la mayor parte de ellas sancionadas y respaldadas por el sistema legal de ese

estado) que normalmente penetra y controla el territorio y los habitantes que ese conjunto

delimita. Esas instituciones reclaman el monopolio en la autorización legítima del uso de la

coerción física y normalmente tienen, como último recurso para efectivizar las decisiones que

toman, supremacía en el control de los medios de esa coerción sobre la población y el territorio

que el estado delimita”.

Naturalmente, podrá observarse, como el mismo O’Donnell reconoce, la

influencia de Weber (1974) en esta definición.

Ahora bien, para lo que aquí importa, la teoría de O’Donnell sobre el Estado,

supone distinguir que el Estado implica a un mismo tiempo un conjunto de

relaciones de dominación, un conjunto de burocracias, un sistema legal, un

foco de identidad colectiva (un nosotros, pueblo, comunidad nacional o nación)

y un filtro de protección de territorio, mercado y población que lo integra.

Por supuesto, estas dimensiones suponen situaciones variables en los distintos

casos empíricos. Es decir, existen grados de estatalidad (O’Donnell, 2002). Y

por tanto, para el actual contexto latinoamericano, el análisis debiera orientarse

a investigar y a actuar sobre distintas cuestiones. Por ejemplo. ¿En qué medida

los distintos estados latinoamericanos logran penetrar y controlar efectivamente

sus territorios y poblaciones frente a otros poderes fácticos (otros estados,

corporaciones capitalistas, oligarquías locales, delito organizado)? ¿En qué

medida el sistema legal de los distintos estados latinoamericanos es eficaz

frente a dichos poderes fácticos, por un lado, y en qué medida, el sistema legal

protege y promueve eficazmente los derechos civiles, políticos, sociales,

culturales y ambientales de la ciudadanía o de los distintos grupos o sectores

populares frente a las demandas ciudadanas y populares por mayor justicia,

igualdad y libertad? ¿En qué medida el modo en que están organizadas las

burocracias o las administraciones públicas latinoamericanas permite que el

Estado logre alcanzar estos objetivos, luego de las reformas o

desestructuraciones de los administraciones públicas de los años 80 y 90? ¿En

qué medida los Estados latinoamericanos logran generar identidades

nacionales y populares donde sus poblaciones se reconocen en un destino

común y en un bien común o mínimo de bienestar promovido por el estado?

¿En qué medida los Estados latinoamericanos logran ser un filtro eficaz de

protección a sus territorios, población y mercados (de producción, de consumo,

laborales) internos frente a los efectos desestructurantes de la globalización

capitalista y por tanto están en condiciones de promover procesos

relativamente autónomos de desarrollo?

1.2. Neoweberianismo y desarrollo

Otra de las tendencias notorias de este “regreso del Estado” ha sido vincular

las nociones weberianas de Estado y burocracia con los procesos de

desarrollo. Una extensa literatura a partir de Evans (1996) ha demostrado la

íntima relación existente entre la presencia de una burocracia que se acerque

al tipo normal weberiano, de naturaleza autónoma, pero que al mismo tiempo

esté “enraizada”, con los procesos de industrialización tardíos tardíos como en

Japón, Corea y Taiwán (Hikkino y Amdsen, 1995; Schneider, 1999). Una

burocracia enraizada es aquella capaz de mantener normalmente y de modo

eficaz relaciones con las corporaciones públicas y privadas para poder orientar

los procesos de acumulación capitalista, industrialización, crecimiento del

empleo en industrias de alto valor agregado y orientadas al mercado

internacional, además de promover un progresivo (a lo largo de unas dos o tres

décadas) consumo interno de bienes y servicios de alto valor agregado.

Este enfoque no solo ha brindado convincentes explicaciones sobre los

procesos de desarrollo industrial en el Sudeste asiático y sus diferencias con

otras experiencias de desarrollo como la India o Brasil. Ha tenido importantes

consecuencias en investigaciones empíricas y en recomendaciones de

reformas institucionales que promuevan la implantación de servicios sociales

de carrera. Sikkink (1993) ha ofrecido convincentes demostraciones sobre las

diferencias significativas en los procesos de desarrollo comparados de

Argentina y Brasil, a partir del menor grado de implantación de una burocracia

weberiana en el caso argentino con respecto al brasilero. El Banco Mundial

(1997) revirtiendo sus anteriores recomendaciones, fundadas en la

contractualización del personal del sector público como mejor incentivo al

desempeño, comenzó a reconocer la importancia de contar con una burocracia

de mérito como dimensión significativa de los procesos de desarrollo. Bresser

Pereira (1997) ha adoptado algunos componentes de la teoría de la burocracia

enraizada especialmente a partir de sus escritos neodesarrollistas de la última

década.

Ahora bien, este enfoque teórico neoweberiano y neodesarrollista sobre las

relaciones entre Estado y Desarrollo, nos señala importantes desafíos

analíticos y prácticos. Algunos de ellos son los siguientes. ¿Puede

considerarse efectivamente al grado de implantación de una burocracia de

mérito enraizada como una variable decisiva en la explicación de los diversos

grados de desarrollo en los distintos países latinoamericanos? Dadas las

dificultades para la implantación de burocracias meritocráticas en América

Latina a lo largo de su historia e incluso en la última década en la cual se ha

vuelto a poner el tema en agenda pública nacional e internacional2, ¿qué

estrategias debieran impulsarse para romper la inercia de estas dificultades

dada la actual y favorable coyuntura política y económica continental? Además,

2 Para ello ver, CLAD (2003)

¿cómo debiera articularse a un mismo tiempo la configuración de una

burocracia de mérito con la reconstrucción de políticas y estrategias nacionales

de desarrollo, dada la pérdida de memorias y capacidades institucionales para

el desarrollo derivadas de las consecuencias de las reformas estatales y de

mercado de los años 80 y 90 que (quizás salvo en el caso brasileño)

desarticularon los dispositivos públicos con capacidad de intervención estatal

en la construcción del desarrollo?

1.3. Estado, democracia y ciudadanía

Una paradoja no poco importante del neoweberianismo desarrollista es que ha

llamado la atención sobre Estados desarrollistas con burocracia de mérito

enraizada en contextos de escaso grado de democratización. Sin embargo, y

como veremos cuando analicemos las nuevas conceptualizaciones sobre el

desarrollo, existe una importante relación entre desarrollo, libertad y

democracia. Como señala Sen (1998)

“Otra modalidad que apuesta por la “vía dura” para el desarrollo considera la supresión de los

derechos humanos y otros “sacrificios” relativos a la democracia y los derechos civiles y

políticos como necesarios en las etapas tempranas del desarrollo. Existe la creencia general,

reiterada hasta la saciedad, de que ciertos estudios empíricos a nivel internacional

“demuestran” que los derechos civiles y políticos obstaculizan el crecimiento económico…

hemos de estudiar detenidamente los procesos causales que intervienen en el crecimiento y el

desarrollo económico. La política y las condiciones particulares que contribuyeron al éxito de

las economías de Asia oriental incluían una competencia sin restricciones, la participación en

los mercados internacionales, altos índices de alfabetización y educación, una reforma agraria

efectiva, y la incentivación de inversiones, exportaciones y la industrialización. Ningún elemento

nos induce a pensar que estas políticas sociales sean inconsistentes con una democracia

auténtica, o que puedan llevarse a cabo exclusivamente en regímenes autoritarios como los de

Corea del Sur, Singapur o China.”

En la concepción de Sen, la intervención del Estado en la promoción de

capacidades en los individuos, a través de políticas sociales, educativas y de

salud que alienten el desarrollo humano, es un componente fundamental de los

procesos de desarrollo, Y, justamente, es la vigencia de la democracia la que

permite la plena vigencia de los derechos humanos.

Y, aquí es donde se vincula fuertemente la teoría del Estado, la democracia y el

desarrollo de la ciudadanía. Como señala O’Donnell (2010: 282), desde la

perspectiva histórica universal sobre el Estado en su última obra:

“La legalidad de los estados modernos sanciona y respalda de manera universalista relaciones

iguales en varios derechos civiles; además, los estados al menos parcialmente democratizados

sancionan y respaldan los derechos y libertades universalistas implicados por un régimen

democrático. Esto crea áreas de igualdad disponibles para ser invocadas y eventualmente

movilizadas contra las desigualdades existentes; este es un gran logro, particularmente si se lo

contrasta con situaciones pasadas (y algunas actuales), donde esas asignaciones están

ausentes”.

Existe, por lo tanto, una fuerte relación entre la evolución histórica del Estado

(como institución política originada en los países capitalistas centrales y luego

desplegada a nivel mundial) con la progresiva implantación de la democracia

cómo régimen político y la progresiva expansión de los derechos humanos,

tanto civiles, como políticos y sociales.

Esta constatación nos señala un conjunto significativo de interrogantes para

América Latina. ¿En qué medida los estados latinoamericanos y sus grados de

estatalidad están relacionados con una mayor o menor democratización de sus

regímenes políticos? ¿Cuál es la relación entre el grado de democratización y

la efectiva vigencia de derechos civiles, políticos y sociales para los pueblos

latinoamericanos, en particular para los sectores más desfavorecidos? ¿En qué

medida las políticas públicas están relacionadas con una mayor vigencia de los

derechos ciudadanos o están basados en derechos? ¿En qué medida, las

formas institucionales y organizacionales de las administraciones públicas de

América Latina afectan un retraso o expansión de los derechos ciudadanos?

2. La Sociedad “Post” a nivel global y en América Latina

El regreso del Estado en el campo de la ciencia política y la economía, aparece

como un interesantísimo esfuerzo en estos dos campos disciplinarios por lo

que podríamos denominar un “regreso al proyecto de la modernidad”. El Estado

reaparece como institución íntimamente asociada a realidades y valores de la

sociedad moderna: la democracia, la ciudadanía ampliada, los derechos civiles,

políticos y sociales, el crecimiento económico, el desarrollo, el bienestar.

Paradójicamente, no es este el modo en que la sociología viene dando cuenta

de las transformaciones de los últimos cuarenta años. La modernización

política, económica y social, la industrialización y la urbanización, el rol del

Estado en dicho proceso y sus efectos, contradictorios, pero finalmente

favorables en términos de libertad y justicia han dejado de estar en el centro

de los paradigmas sociológicos.

Este “proyecto de la modernidad” estuvo claramente en el centro de la teoría

sociológica desde Comte y Marx, desde Weber y Durkheim, hasta Parsons y

Adorno, y en las teorías latinoamericanas del desarrollo y la dependencia. Sin

embargo, la sociología desde fines de los años 60 parece haber perdido este

rumbo. Luego de la crisis de la Gran Teoría de Parsons o de sus contrincantes

de la Escuela de Franfurt, las microsociologías constructivistas derivadas del

interaccionismo simbólico, la sociología de los movimientos sociales, las

nuevas sociologías sobre la comunidad y la actual producción sociológica de

autores como Bauman o Sennet están dando cuenta fundamentalmente de los

efectos desestructurantes en términos sociales y culturales de las

transformaciones productivas, tecnológicas y financieras del capitalismo, de la

globalización, de la caída del socialismo real y de la tercera ola de

democratización.

A pesar de ciertos esfuerzos por reconstruir la teoría sociológica (Bourdieu,

Luhman, Habermas, Giddens), esta ha derivado en un conjunto de discursos

sobre lo que podríamos denominar la Sociedad Post: sociedad postindustrial,

sociedad posmoderna, modernidad reflexiva, sociedad de la información,

sociedad del riesgo, modernidad líquida, sociedad postsocial.

Como señala Lamo de Espinosa (2001: 45-46)

“Con ello se quiere dar a entender que estamos, más allá de las sociedades modernas, ante un

cambio nuevo e imprevisto que supone una segunda modernización, una modernización de la

modernidad y, por lo tanto, una modernización reflexiva (Beck). Las sociedades actuales se

des-tradicionalizan como lo hicieron las tradicionales, pero no de tradiciones «tradicionales», y

valga la redundancia, sino de tradiciones modernas, las propias de la sociedad industrial y no

las de sociedades agrarias. El cambio social afecta a lo ya cambiado y es, por ello, un cambio

del cambio mismo. Y así, sabemos que instituciones esenciales que han sido la arquitectura de

la sociedad moderna clásica están sufriendo cambios drásticos. La familia nuclear, que

conformaba la vida privada y constituía la inmensa mayoría de los hogares, que salta en

añicos; el trabajo (y la fábrica), que vinculaba al ciudadano con la colectividad y le otorgaba

sensación de identidad a largo plazo en una carrera profesional o laboral, destruido en

biografías singularizadas; el Estado-Nación, que se desarticula hacia abajo (en procesos de

devolution), hacia arriba (en entes políticos transnacionales) y hacia adentro (en sociedades

multiculturales); el orden internacional, que deja de ser un orden hobbesiano de Estados

soberanos que se entienden en pie de igualdad (Schmitter) y en el que aparecen todo tipo de

nuevos actores (instituciones multilaterales, empresas multinacionales, ONG, terrorismo

internacional, etc.). En resumen, buena parte del entramado institucional de la sociedad

moderna está sufriendo cambios brutales que la sociología contemporánea trata de captar,

frecuentemente saltando desde modelos dicotómicos clásicos (tradicional/moderno) a modelos

tricotómicos: de lo tradicional a la primera modernidad, una modernidad incompleta, en

transición y todavía atrapada por las tradiciones «tradicionales». Y desde esta primera

modernidad incompleta a la actual segunda modernidad... Así, se rompe el marco de referencia

de las sociedades nacionales, que había sido el «objeto» privilegiado de la sociología: hacia

arriba, en civilizaciones o sistema-mundo; pero también hacia abajo en culturas, estilos de vida

y actores. De hecho, las tendencias extremas de esa dinámica teórica son ya bien evidentes.

De una parte, un marco mundial sin sujetos: el mundo como pura red. Y, de otra, sujetos sin

marco: actores racionales, el individuo desencarnado, abstracto. En todo caso, se problematiza

lo que se daba por presupuesto: una teoría lineal de la modernización… No hay espacios en

blanco en los mapas, no hay fronteras y no hay tierras vírgenes; las que quedan son más bien

parques naturales artificialmente conservados dentro de una ciudad global. Occidente tenía un

núcleo central y una frontera externa móvil; hoy tiene multitud de centros y no hay frontera, no

hay un dentro y un fuera, ni en términos sociales (nada queda fuera de la civilización

occidental-mundial, y lo que parece estar fuera no está fuera sino dentro, pero marginado) ni en

términos naturales (la naturaleza no es un elemento externo al orden social, sino medio

ambiente interno). Ni siquiera se sabe con precisión dónde cae la periferia. El viejo tercer

mundo está ya dentro del primero (en los barrios de las áreas metropolitanas, en las aldeas de

inmigración) y el primero ha saltado sobre el tercero (en las grandes urbes).”

En este marco, las clases sociales, las asociaciones de la sociedad industrial y

los partidos políticos, en el centro del análisis de las sociologías centrales y

latinoamericanas hasta fines de los años 60 pasan a centrarse en los “nuevos

movimientos sociales”.

“Una categoría clave (…) es la de “nuevos movimientos sociales”. La preocupación

fundamental radica en diferenciar los movimientos sociales post ´68 de los anteriores, y es así

como surgen las “teorías de los nuevos movimientos sociales”. (…) Este énfasis en la figura del

“nuevo movimiento” lo relacionan con transformaciones fundamentales de las sociedades

industriales, siendo sus casos de estudio los movimientos pacifistas, ecologistas, feministas,

etc., que emergen con relativa fuerza en la Europa de los años ´60 y ´70. Mientras los “viejos”

movimientos sociales eran organizaciones institucionalizadas centradas casi exclusivamente en

los movimientos de la clase obrera, los nuevos movimientos, por oposición, poseen

organizaciones más laxas y permeables. Esto lo relacionan estrechamente con la

diferenciación entre un viejo y un nuevo paradigma político. Los contenidos del viejo paradigma

se relacionan con el crecimiento económico y la distribución, la seguridad militar y social, y el

control social; y los del nuevo, con el mantenimiento de la paz, el entorno, los derechos

humanos y las formas no alienadas de trabajo. Dentro del viejo paradigma, los valores se

orientan hacia la libertad, la seguridad en el consumo privado y el progreso material; y dentro

del nuevo paradigma, hacia la autonomía personal y la identidad en oposición al control

centralizado. Por último, en lo relativo a los modos de actuar, según el viejo paradigma se daba

una organización interna formalizada con asociaciones representativas a gran escala y una

intermediación pluralista en lo externo, unida a un corporativismo de intereses basado en la

regla de la mayoría, juntamente con la competencia entre partidos políticos; en cambio, según

el nuevo paradigma, los movimientos sociales se caracterizan en lo interno por la informalidad,

la espontaneidad y el bajo grado de diferenciación horizontal y vertical, y en lo externo, por una

política de protesta basada en exigencias formuladas en términos predominantemente

negativos” (Galafassi, 2011: 11-12)

Esta mirada de la “sociedad post” en las sociedades centrales ha tenido su

reflejo en una multiplicación de micro sociologías, sociologías de nuevos

movimientos sociales, étnicos y culturales, nuevas etnografías y antropologías

urbanas y de la cultura en América Latina. Estos enfoques privilegian la

investigación sobre la reestructuración de grupos, clases y movimientos

sociales latinoamericanos y a la investigación sobre procesos locales y

territoriales. Y, no solo son críticos de las reformas neoliberales sucedidas a

partir de los 80, sino que incorporan también una mirada crítica a los modelos

estado céntricos y nacionales propios de las teorías del desarrollo y de la

dependencia. Por ejemplo, señala Martins (2009: 28)

“Este movimiento teórico y crítico está invitado a explicar convincentemente los motivos y

contextos en los que se producen nuevas formas identitarias plurales que ya no se refieren

directamente a situaciones de clases (económicas) o nacionales, ni a luchas sindicales y

partidarias tradicionales. La teoría crítica está siendo estimulada a superar la tiranía del

progreso técnico moderno para penetrar en las memorias de los actores y de las agencias,

para redescubrir las tramas marginalizadas del imaginario sociohistórico occidental. En esta

búsqueda arqueológica, que deshace el mito de la racionalización progresiva y el

“universalismo abstracto del Iluminismo”, reaparecen las raíces simbólicas de identidades

perdidas, de experiencias condenadas por la modernidad. En fin, se revalora el carácter

multiplicador y universal de las experiencias singulares y localizadas, abriendo espacio en la

vida social a la diferenciación creciente de identidades y, por consiguiente, de luchas ampliadas

por el reconocimiento y la participación. Hay una serie de hechos producidos en el ámbito de la

familia, vecinos, enamorados, amigos, asociados, comunidades, barrios, ciudades y regiones,

que explican la complejidad de lo cotidiano en este contexto de nuevas exigencias de

reconocimiento social, afectivo y moral, y que adquieren forma en los límites de la nueva matriz

transnacional reterritorializada a partir de los diversos lugares y experiencias de refundación de

lo sociohistórico (…). Hechos semejantes están en el origen de las presiones a favor de los

nuevos derechos de ciudadanía como es el caso de las movilizaciones indígenas, de negros,

mujeres e inmigrantes, como también de conflictos y de discusión del sistema legal que dejan

ver las luchas por la dignidad humana, amparadas en esta lógica comunitarista y cosmopolita.”

Por cierto, que aún reconociendo la importancia de estas perspectivas, existen

enfoques sobre esta pluralidad de actores y movimientos sociales que señalan

la necesidad de vincular esta realidad con una perspectiva de clases. Por

ejemplo, Vilas (1996: 114) señala:

“Los movimientos sociales de amplia convocatoria popular que protagonizaron la dinámica

social y política latinoamericana en las décadas recientes son una forma de expresión de esas

complejas relaciones en un escenario vertiginosamente cambiante que, además de forzar a la

reconfiguración de lo popular, degrada las condiciones de vida de sectores muy amplios de la

población más vulnerable. Lo que usualmente se presenta como “activación de la sociedad

civil” es ante todo la activación de su componente popular –los habitantes del mundo del

empobrecimiento, la opresión y la explotación- mucho más que la de los protagonistas del

mundo del poder y la riqueza”

“En efecto, la mayoría de los casos estudiados en la literatura especializada se refiere a ese

ambiente de clases populares, empobrecidas y políticamente dominadas, incluyendo formas

violentas de acción colectiva: movimientos campesinos y obreros, guerrillas, protestas contra

regímenes militares, contra la políticas económica y el endeudamiento externo, comunidades

cristianas de base, movimientos barriales, movilizaciones contra la violación de derechos

humanos incluyendo desaparición de personas por causas políticas, movimientos de mujeres,

defensa del medio ambiente, movimientos étnicos, etc. (…) Temas que no tienen un referente

socioeconómico preciso –género, preferencias sexuales, ecología, derechos humanos- resultan

de todos modos referidos a un escenario de opresión institucional que los emparenta con la

dimensión de opresión propia de la pobreza masiva y los aproxima a, y eventualmente articula

con, los movimientos sociales que emergen de las múltiples manifestaciones de esta”

En todo caso, estamos en Latinoamérica frente a una sociedad que después

de treinta y cinco años de desestructuración derivada de la ruptura de los

procesos de modernización y desarrollo, de los ajustes de su economía

capitalista dependiente y de hegemonía ideológica neoliberal, aparece como

una sociedad, no solo empobrecida y con alta desigualdad sino también,

reconfigurada en su dinámica de organización social. Los sectores sociales

más modernos y vinculados a la economía global aún sosteniendo formas

organizativas empresariales o sindicales y formas de representación partidaria

crecientemente débiles coexisten con un conjunto heterogéneo pero al mismo

tiempo plural y de un enorme dinamismo y activación que reconfigura viejas y

nuevas identidades de todo tipo, y que da lugar a nuevas formas de

participación social y política y de relación (a veces colaborativa, pero

generalmente desconfiada y conflictiva) con el Estado y sus administraciones

públicas.

Todo ello nos remite a un conjunto de interrogantes sobre las complejas

relaciones de la actual sociedad latinoamericana con sus Estados y

Administraciones Públicas. Entre ellas. ¿Cuál ha sido el papel cumplido por los

estados y administraciones públicas latinoamericanas en la configuración de

esta nueva sociedad? No solo desestructurando las relaciones sociales

“nacional populares” y “desarrollistas” configuradas en los procesos de

modernización desde 1930 hasta 1980, sino también contribuyendo a

configurar los nuevos movimientos sociales y las nuevas relaciones sociales.

¿En qué medida las políticas públicas no solo respondieron sino incluso

utilizaron como dispositivo de implementación de políticas a los nuevos grupos

e identidades y nuevos movimientos sociales o comunidades locales y

territoriales durante los años 90? ¿Existe hoy una nueva lógica de relación

entre los estados y las administraciones públicas y los nuevos grupos,

movimientos o identidades sociales o existen continuidades desde principios

del 2000?

3. La Relación Estado-Sociedad en América Latina: entre el

neoliberalismo, el neodesarrollismo y el neocomunitarismo

La teoría social y política han demostrado ampliamente la íntima relación

existente entre la estructura social y el tipo de Estado, a partir de

conceptualizar la Relación Estado Sociedad. Tanto en Hegel y Marx como en

Weber y en las teorías norteamericanas del sistema político, ha sido

claramente establecida la íntima vinculación entre el Estado Liberal y la

sociedad civil burguesa y el capitalismo industrial, entre el Estado Social

Benefactor y el capitalismo imperialista y fordista entre 1880 y 1970. Para el

caso latinoamericano, también ha sido caracterizada la relación entre el Estado

Oligárquico y el modelo económico y social exportador de materias primas

entre 1880 y 1930 y el Estado Nacional Popular, Desarrollista y Burocrático

Autoritario, en el modelo económico y social de sustitución de importaciones

entre 1930 y 1980 (Graciarena, 1984).

Del mismo modo, la teoría social y política ha podido dar cuenta de la

reconfiguración de las relaciones Estado y Sociedad en el proceso de

desconstrucción parcial del Estado Benefactor de los países capitalistas

centrales (Offe, 2007). Y, también, se ha caracterizado de modo significativo el

papel del Estado en las reformas neoliberales en América Latina entre 1980 y

1990 (Haggard y Kaufman, 1995). Estos dos últimos procesos sucedidos en las

sociedades capitalistas avanzadas y en las sociedades latinoamericanas han

señalado claramente lo que a simple vista pareciera una paradoja. Y esta es la

siguiente. Para el pensamiento neoclásico en lo económico y neoliberal en la

doctrina de políticas públicas, era necesario reducir el tamaño del Estado y

desarticular la intervención del Estado en la sociedad y en la economía tal

como había sucedido entre 1930 y 1980. Sin embargo, ese proceso de

reducción del tamaño y la matriz de intervención, requirió de un estado con

fuerte capacidad de intervención para configurar la nueva matriz social y

económica que fuera consistente con el proceso de liberalización de mercados

y globalización capitalista sucedida a partir de los 80. En consecuencia, el

período de hegemonía del pensamiento neoliberal y las fuerzas económicas

que configuraron el capitalismo global, requirieron de la intervención del Estado

con tanta o más capacidad de penetración que en otros momentos

significativos de esta histórica relación entre Estado y Sociedad Capitalista

iniciada en el siglo XV. Es decir, se confirmó una vez más una de las más

firmes constataciones de la teoría social y política modernas, como es la

estrecha asociación entre el tipo de Estado, el tipo de sociedad y sus

relaciones de mutua determinación.

Sin embargo, y dado lo reciente del proceso histórico, la teoría social y política

todavía requiere establecer más claramente el tipo de relación Estado-

Sociedad acontecida en América Latina entre 1990 y 2000, por un lado, y

desde principios del 2000 hasta el momento. Las caracterizaciones aún son

poco claras. Mientras que para algunas perspectivas esta relación ha cambiado

de modo significativo desde principios del 2000, para otros siguen

presentándose continuidades en la relación Estado-Sociedad. Por lo tanto, las

notas que siguen a continuación, deben ser entendidas como un ejemplo del

tipo de búsqueda interpretativa en que se encuentra en estos momentos la

teoría política y social, y sus afirmaciones deben ser comprendidas a título de

hipótesis provisorias.

En esta sección argumentaré dos cuestiones. En primer lugar, como el “estado

neoliberal dependiente latinoamericano” construyó la relación Estado-Sociedad

a través de procesos de privatización, delegación, descentralización y

transferencia de responsabilidades a actores locales y sociales, configurando la

matriz social latinoamericana de desestructuración y reconfiguración de actores

y movimientos sociales que se ha caracterizado anteriormente. En segundo

lugar, argumentaré que a partir del 2000 nos encontramos frente a un Estado

en tensión entre una reconfiguración neodesarrollista, por un lado, y

neocomunitarista, por el otro, en sus modos de relación con la Sociedad, cuya

definitiva construcción todavía está lejos de poder ser vislumbrada.

3.1. Privatización, delegación, descentralización y publicización en los 90 y la

configuración de la Sociedad Post en América Latina.

En los años 90, la tendencia de la relación Estado-Sociedad en América Latina

se caracterizó por un Estado que contribuyó a configurar un nuevo tipo de

acumulación capitalista articulada en torno a sectores financieros y productivos

del capital integrados al capitalismo globalizado y a procesos de privatización

de sectores productivos, de servicios y de seguridad social que formaban parte

del sector público. Además, el Estado “delegó” en niveles locales o sociales la

ejecución de distintos tipos de servicios sociales en particular salud, educación

y políticas sociales. Estos procesos de reconfiguración de las relaciones

Estado-Sociedad fueron parte de la denominada “Reforma del Estado” desde

los 80 hasta el 2000. Según Oszlak (2001: 14):

“Pueden distinguirse, en tal sentido, instrumentos que fundamentan acciones orientadas a

diferentes objetivos:

• Hacia dentro de la propiedad estatal:

• Descentralización: transferencia de responsabilidad a niveles de gobierno subnacionales

• Desconcentración: transferencia de responsabilidad de niveles centrales de gobierno a

agencias gubernamentales más autónomas

• Delegación: transferencia de competencias regulatorias a niveles subnacionales

• Corporatización: transferencia de servicios no rentados de actividades centrales a

empresas públicas sujetas a reglas de mercado

• Regionalización: creación de nuevas instancias administrativas o políticas favorecedoras

de una mayor descentralización

• Desburocratización: eliminación de normativas internas de carácter administrativo.

• Hacia fuera de la propiedad estatal

• Publicización: transferencia de responsabilidad hacia organizaciones públicas no

estatales

• Tercerización: contrataciones a empresas proveedoras de servicios especializados

• Privatización: transferencia de propiedad a empresas privadas

• Desregulación: eliminación o disminución de la carga normativa al sector privado

• Autonomización: participación en juntas o directorios de empresas o agencias públicas

de representantes de empresas privadas, profesionales expertos o usuarios de servicios

Algunas de estas acciones han sido englobadas, en la experiencia inglesa, bajo el término

“paraguas” de devolución, que incluye todo tipo de transferencia de responsabilidades del

estado hacia sus instancias descentralizadas y jurisdicciones subnacionales.”

Para lo que aquí interesa, estos procesos de reconfiguración del Estado en

relación con la Sociedad, determinaron en América Latina la consolidación de

un patrón de acumulación, donde empresas multinacionales y nacionales

concentraron activos físicos en el área de la producción y los servicios públicos,

con cuasi rentas monopólicas u oligopólicas, reduciendo significativamente el

nivel de empleo formal (y por tanto, la tasa de sindicalización) y activos

financieros y de la seguridad, de alta valorización financiera. Las

consecuencias en términos de pérdidas de empleo, aumento de la pobreza y la

indigencia, aumento de la desigualdad y exclusión social son ampliamente

conocidos.

Al mismo tiempo, estos procesos de reconfiguración del Estado, a partir de

políticas de descentralización a nivel subnacional de servicios educativos y de

salud y de transferencia a la sociedad civil de responsabilidades en materia

social, inauguran las políticas de focalización hacia entes subnacionales y

“organizaciones de la sociedad civil” de recursos y medios para hacer frente a

las nuevas situaciones de pobreza y exclusión o para promover procesos de

desarrollo local o economía social.

Y, aquí aparece un nuevo modo de (re)producción de la Sociedad. La

desconstrucción del Estado interventor keynesiano se encuentra en el origen

del surgimiento de la nueva sociedad fragmentada de “actores locales y

movimientos sociales”. Pero, justamente, apela a ellos a la hora de

implementar la política social. Tal como señala de Marinis (2005: 22-23)

“Por un lado, “desde arriba”, las iniciativas de este Estado “adelgazado” apelan a las

comunidades como objeto de gobierno, estimulan el prudencialismo (…), convocan al activismo

y la participación, llaman a la asunción de crecientes responsabilidades, pero lo hacen

abandonando un lenguaje “social”, y se dirigen directamente a las comunidades como

modalidades predominantes de agregación de sujetos. Mientras se desembarazan

vertiginosamente de un “punto de vista social”, las nuevas tecnologías de gobierno neoliberales

tienden a gobernar a través de la comunidad, “a través de la instrumentalización de lealtades

personales y de activas responsabilidades” (…). Incluso en las actividades más supuestamente

“sociales” que todavía siguen realizándose, como los llamados “programas de combate a la

pobreza”, mientras que se llama a romper con una “apatía” que supuestamente había generado

la “providencialidad” supuestamente dadivosa del keynesianismo, también se apela a las

capacidades autorreguladoras de los individuos y las comunidades: la “participación” de los

mismos gobernados se inscribe con mayúsculas en estos programas.

Pero hay además otra dimensión en esta operatoria de reactivación de la comunidad, y es

justamente la que procede “desde abajo”. Son individuos, son agrupamientos, son familias, son

“tribus” (…), que construyen sus identidades y organizan sus opciones vitales manifestando un

renovado énfasis sobre los contextos micro-morales de la experiencia, en desmedro de los

ahora cada vez más percibidos como distantes, abstractos y vacíos conceptos de ciudadanía

social, o de pertenencia nacional, o de clase. El juego, entonces, es doble: el Estado apela a

las comunidades, se dirige a ellas y de algún modo promueve su constitución y su participación

en tareas de gobierno, y, por el otro lado, las comunidades se (auto)activan, para conformar

sus perfiles identitarios, recrearlos a través de diversidad de prácticas y articular sus demandas

a autoridades de diverso tipo”.

Este tipo de relación Estado-Sociedad se mantienen de modo significativo

hasta el presente en muchos países latinoamericanos como México,

Centroamérica y el Caribe, Colombia, Perú y Paraguay. Los veinte años de

gobiernos de la Concertación en Chile, a pesar de importantes avances en

materia de disminución de la pobreza, ni siquiera intentaron transformar la

matriz de acumulación de núcleo capitalista de su economía, y continuaron

estructuralmente con las políticas sociales focalizadas territorial y

comunalmente. Por el contrario, se asisten a cambios significativos, de distinto

tipo, en otros países como Brasil, Argentina, Venezuela, Ecuador y Bolivia.

Uruguay, menos impactado anteriormente por las lógicas de la privatización, no

ha escapado a similares tendencias en materia de políticas sociales o

territoriales focalizadas, pero intenta retomar su tradición en materia de

ciudadanía social.

Estas reconfiguraciones en la relación Estado y Sociedad en las décadas

neoliberales de 1980 hasta principios del 2000, nos provocan distintas

preguntas. ¿En qué medida la relación Estado-Sociedad constituida en los

años 80 y 90 en América Latina continúa hasta el presente en términos de

tramas sociales vinculadas a lógicas de acumulación capitalista sostenidas por

la (des)regulación estatal y vinculadas a la globalización, por un lado, y lógicas

de vinculación del Estado con actores, territorios y movimientos sociales a

través de programas públicos “no estatales” que apelan y utilizan como

instrumentos de política social o promocional a tales actores, contribuyendo

también a su reproducción, por otro?. ¿En qué medida, muchos de los

movimientos sociales que, articulados con partidos políticos más o menos

nuevos, a partir del 2000 promovieron cambios en las tendencias ideológicas,

políticas públicas, marcos constitucionales y legales (como en Brasil, Argentina,

Venezuela, Bolivia y Ecuador), encuentran su explicación, paradójicamente, en

las lógicas de las políticas sociales o territoriales focalizadas de los años 90?

¿Pueden revertirse los proceso de desregulación, privatización y la apelación a

lo comunitario público no estatal como consecuencia del “regreso del Estado”?

O, como contracara, ¿puede retomarse el proceso de ampliación de una

ciudadanía política, civil y social que como parte del proceso de modernización

se verificó desde 1930 a 1980? O bien, junto a una relativa expansión de la

ciudadanía social en concomitancia con un nuevo proceso de desarrollo,

¿sobrevivirán lógicas locales y comunitarias particularistas de distinta

naturaleza?

3.2. Tensiones en la Relación Estado Sociedad en América Latina desde el

2000: entre la sobrevivencia de lo neoliberal y las tendencias neodesarrollistas

y neocomunitaristas

La matriz de relación Estado-Sociedad derivada de las reformas neoliberales

sigue signando a la mayoría de los países latinoamericanos. Y, por lo tanto, la

esencia de la matriz de acumulación capitalista sigue en gran medida vigente

en la mayoría de ellos. La enorme desigualdad social que tiene el continente es

la contracara de esta matriz de acumulación. Si bien durante la presente

década, las políticas sociales, de salud y educativas han comenzado a verificar

resultados más significativos en términos de pobreza y mejora de capacidades,

las causas profundas de la desigualdad persisten. Al mismo tiempo, no debe

dejar de ser señalado que una parte muy significativa del descenso de la

pobreza debe ser atribuido a que los estados nacionales cuentan desde

principios del 2000 con mayores recursos fiscales como consecuencia de una

enorme demanda internacional de alimentos, minerales e hidrocarburos.

Recursos fiscales que se han canalizado en gran medida a la política social o

de expansión de la infraestructura. No es menos cierto, también, que este

aumento de los recursos fiscales es el que ha permitido la inauguración de una

década de políticas sociales neouniversales de transferencias de ingresos

condicionados a la población sin empleo formal, que han revertido en parte la

pura lógica de focalización en países como Brasil, Argentina, Uruguay, Chile y

Perú, entre otros.

Sin embargo, en aquellos países donde la matriz neoliberal se ha mantenido,

se manifiestan profundas tensiones. El estudiantado universitario en Chile y

Colombia se ha movilizado por cambios en el sistema de financiamiento de la

educación superior. Comunidades indígenas se han movilizado en Colombia,

Perú, México, Panamá, Guatemala en contra de proyectos mineros a gran

escala. Idénticas situaciones se repiten en relación al uso de la tierra por parte

de comunidades rurales y la presencia de proyectos extractivos o de

infraestructura a gran escala. La movilización de las comunidades como

consecuencia de las políticas de seguridad en contra del narcotráfico o la

guerrilla se repiten en México, en Colombia y en Perú. Todo ello sin dejar de

señalar la enorme insatisfacción con los gobiernos democráticos de distinto

signo (más o menos a la izquierda o la derecha) que al mantener la matriz de

relación Estado-Sociedad se manifiestan en indicadores como

Latinobarómetro.

Otros países, como Ecuador y Bolivia, han intentado una síntesis entre políticas

neodesarrollistas de expansión de la infraestructura pública, de transportes y

de producción de energía a partir de un Estado más activo que pueda

aprovechar el ciclo fiscal favorable derivado del incremento de los precios de

los productos primarios y la configuración de un entramado político, legal y

constitucional (fuertemente en el caso boliviano) de reconocimiento de la

institucionalidad comunal y territorial indígena. Sin embargo, esto no ha dejado

de provocar tensiones entre el centro modernizante constituido por el Estado

(que además en el caso ecuatoriano incluye un fuerte componente de

modernización tecnocrática) con las comunidades étnicas y territoriales y los

movimientos sociales que han formado parte de los partidos o alianzas políticas

que los han sustentado electoralmente, por cuestiones vinculadas al uso de la

tierra o de proyectos de infraestructura o la minería. En cualquier condición,

estas experiencias institucionales “pluriculturales” y “plurinacionales”, que se

combinan con la consagración de derechos de ciudadanía ampliada (civil,

política y social) propias del constitucionalismo occidental avanzado y un

Estado que ha incrementado fuertemente sus capacidades, son quizás la mejor

expresión de originalidad de procesos políticos, sociales y económicos que

mejor caracterizan la complejidad de las experiencias latinoamericanas

contemporáneas. En ambos casos, el Estado apela a lo “nacional” en términos

neodesarrollistas y a la comunidad indígena, en términos neocomunitarios.

El caso venezolano representa en sí mismo un caso escasamente comparable.

El aprovechamiento de la renta petrolera por parte del Estado y la

renacionalización de empresas han parecido tener cierto éxito en materia de

políticas de expansión de la educación y los centros locales de salud para la

enorme población excluida en Venezuela entre 1980 y el 2000. Pero, no parece

haber tenido capacidad para mantener y expandir los servicios públicos y la

infraestructura, como tampoco la estructura productiva agroalimentaria o

industrial y de empleo. En cualquier condición, la vinculación del Estado con los

actores populares de base territorial a partir de las políticas sociales aparece

como el factor de legitimación popular del régimen político. Pero, aún caben

dudas, sobre el tipo de estructura social que finalmente arrojará la experiencia.

Brasil y Argentina, históricamente los dos países de mayor desarrollo

económico social de Sudamérica, parecieran haber retomado sendas

orientadas por políticas neodesarrollistas. Políticas orientadas por principios de

estímulo al crecimiento del producto, a producción y exportación de

manufacturas, al crecimiento del empleo, del empleo registrado y del empleo

industrial han caracterizado a ambos países. Políticas de estímulo al consumo

interno y políticas sociales neouniversales ordenadas por criterios de

transferencias monetarias para reducir de modo significativo el hambre, la

indigencia y la pobreza han permitido una mayor participación de los sectores

sociales más desfavorecidos en su participación en el ingreso nacional y el

aumento de las clases medias, en particular en Brasil. Políticas de estímulo a la

inversión pública y privada en infraestructura han permitido recuperar una parte

del atraso en la materia. Y nuevas estrategias de desendeudamiento de los

sectores públicos y el notorio crecimiento de la recaudación fiscal, constituyen

también algunas de las notas más distintivas de un nuevo patrón de políticas

públicas. Ciertamente el Brasil ha estado más orientado a un tipo de política

monetaria, de precios y cambiaria y de mantenimiento del superávit fiscal de

modo muy prudencial, heterodoxa con respecto a criterios estrictamente

neodesarrollistas, y que no le ha evitado la apreciación de su tipo de cambio y

que ha presentado difíciles tendencias hacia la primarización de su producción,

a pesar del gran impulso a la industrialización. Argentina, que ha sido uno de

los países latinoamericanos de mayor crecimiento económico, industrial, del

empleo registrado, del PBI per cápita, del consumo y de mejor desempeño en

términos de desigualdad, ha perdido en los últimos años sus equilibrios

monetarios, cambiarios y fiscales. La Argentina ha tomado una tendencia hacia

la renacionalización estatal de servicios públicos o sistemas jubilatorios.

Mientras que el Brasil no ha dado marcha atrás con respecto a los procesos de

privatización, ha mantenido sus esquemas de regulación de servicios públicos

privatizados y ha sido más capaz de seguir promoviendo el desarrollo de su

burguesía empresarial por medio de sus tradicionales instrumentos crediticios

estatales para la inversión privada. En ambos países, la política social ha

combinado políticas de enorme impacto en términos de transferencias de

ingresos mínimos ciudadanos (en un sentido de reconocimiento de ciudadanía

social garantizada por el Estado) con políticas focalizadas hacia sectores,

comunidades o territorios con importante participación de comunidades de

base o movimientos sociales, que también se encuentran en la base de

legitimación de su régimen político. Ello no ha evitado tensiones con los

movimientos sociales por cuestiones vinculadas al uso de la tierra, el medio

ambiente o la megaminería.

En esta situación diversa que existe en América Latina, es posible igualmente

encontrar algunas tendencias comunes. El ciclo inaugurado a partir de 2002,

muestra algunas originalidades con respecto a las políticas desarrollistas

tradicionales. Por ejemplo, nuevas políticas de comercio internacional

orientadas por el mantenimiento del superávit comercial orientan los patrones

de estímulo al comercio exterior. Nuevas políticas financieras internacionales

orientadas por el mantenimiento del superávit de balance de pagos, nuevas

políticas de ingresos y gastos del sector público orientadas por el superávit

fiscal y nuevas políticas cambiarias orientadas por el sostenimiento de la

competitividad del tipo de cambio combinadas con políticas monetarias

prudenciales que permitan controlar la inflación muestran estrategias

macroeconómicas claramente distintas a la de los años 50 a 70. Políticas de

inversión pública y privada fundadas en el ahorro interno han sido inauguradas

en la década. Políticas sociales de combate a la pobreza, la indigencia y la

exclusión, con carácter cuasi universal y apoyo a las demandas postergadas de

pueblos originarios, sectores sociales desfavorecidos y minorías discriminadas

constituyen una novedad propia de este período inaugurado en el 2000. Todo

ello en un contexto de estímulo al crecimiento económico, el empleo, el

aumento del consumo interno, la inversión pública y privada en infraestructura

social y productiva.

Ahora bien, el interrogante consiste en si estás tendencias están o no

inaugurando un “neodesarrollismo”. No solo para aquellos países que aún

mantienen una fuerte matriz neoliberal en su relación Estado-Sociedad, sino

para aquellos, que con distintas estrategias, han intentado transformar dicha

estructura. Para que ello sucediera, debiera alumbrar una nueva o segunda

generación de políticas para el desarrollo entre 2010 y 2020 si se quiere

aprovechar el contexto global actual. Esta segunda generación de políticas

debiera orientarse, por un lado, por el desenvolvimiento de sistemas nacionales

de innovación para alumbrar una matriz productiva de mayor contenido

tecnológico agregado, por nuevos modelos institucionales públicos y privados

para la inversión en infraestructura pública y productiva de alto contenido en

tecnología, y por la consolidación de empresas estatales, burguesías

empresariales, clase obrera organizada y nuevos actores de la economía social

asociados a dicha matriz productiva. Asimismo, se hacen necesarias acciones

sostenidas y profundas orientadas por el desarrollo humano intensivo, en

términos de derechos sociales básicos, en particular para los sectores más

desfavorecidos, educación universal de alta calidad, sistemas universales de

acceso a servicios de salud igualitarios y eficaces, universalización de la

seguridad social, políticas activas para garantizar el acceso a la vivienda,

reconfiguración de los grandes conglomerados urbanos y acceso a servicios

públicos igualitarios. También, se hacen necesarios un mejoramiento del capital

institucional democrático y de la confianza y del capital social en la sociedad

civil. Finalmente se requiere una redefinición de las relaciones fiscales entre

niveles de gobierno y de estos con los agentes económicos que, a un tiempo

que se intenten redistribuir recursos y responsabilidades de la acción pública

para favorecer tanto el desarrollo nacional como el desarrollo local, permita una

revitalización de la participación ciudadana y el ejercicio de la libertad, los

derechos republicanos y la virtud cívica. En otros términos, se trata de un

contenido complejo de las políticas estatales y de las acciones institucionales

para el desarrollo que será preciso adoptar e implementar, y que

inevitablemente supondrán conflictos y negociaciones entre actores sociales,

políticos y económicos, para consolidar estrategias nacionales y continentales

de construcción del crecimiento, la igualdad y la ciudadanía en América Latina.

Este “neodesarrollismo” debiera implicar no solo una apelación a proyectos

nacionales de desarrollo o de reconstrucción de la “comunidad nacional”. Las

raíces profundas de la mayor parte de Latinoamérica y la nueva sociedad

fragmentada de actores comunitarios y territoriales que se constituyeron en la

estructura social entre los 80 y los 90 requieren incluir también una lógica

neocomunitaria. No sólo porque muchas políticas públicas seguirán teniendo

durante un período prolongado carácter focalizado, sino también porque estos

actores han adquirido un nivel de organización, movilización y activación que

constituyen parte estructural de la diversa sociedad latinoamericana.

Si estas conjeturas e interrogantes sobre el futuro, tienen alguna verosimilitud,

aparecen un conjunto de interrogantes sobre el modo en que se fueron

transformando las administraciones públicas latinoamericanas de modo

concomitante con los cambios en la Relación Estado-Sociedad. Algunos de

ellos. ¿Cuáles fueron las transformaciones institucionales y organizacionales

de la Administración Pública latinoamericana que se sucedieron como

consecuencia de los procesos de reforma del Estado durante los 80 y los 90?

¿En qué medida estas transformaciones se siguen aún manifestando? ¿Cuáles

fueron los principales Paradigmas de Administración y Gestión Pública que

acompañaron estas transformaciones y en qué medida siguen vigentes? Si es

cierto que debemos esperar un aumento de las tensiones entre el

neoliberalismo, el neodesarrollismo y el neocomunitarismo en la construcción

del Estado y la Sociedad latinoamericana, ¿Qué tipo de tendencias

institucionales y organizacionales son esperables en administraciones públicas

y en los paradigmas de administración y gestión pública en el marco de dichas

tensiones?

4. La Administración Pública latinoamericana: entre la administración

pública gerencial, una nueva administración para desarrollo y la

administración con dimensión comunitaria

En esta sección expondré tres argumentos. En primer lugar, trataré de

demostrar que las administraciones públicas latinoamericanas muestran hoy

una dimensión institucional compleja resultante de una tensión entre las

tendencias hacia la “transferencia” de funciones estatales hacia agencias

autónomas, niveles subnacionales, empresas privadas y organizaciones

sociales públicas no estatales, por un lado, y tendencias a la reestatización de

funciones y servicios, por otro. En segundo lugar, argumentaré que sobreviven

los paradigmas de administración y gestión pública surgidos entre 1980 y el

2000, aún cuando los mismos no logran dar cuenta de las transformaciones

institucionales, organizacionales y de políticas públicas de la presente década.

Finalmente, analizaré los tipos de modelos organizacionales que caracterizan a

las administraciones públicas latinoamericana y discutiré en qué medida estas

características organizacionales son un indicador de las tensiones entre lo

neoliberal, el neodesarrollismo y el neocomunitarismo que se presenta

actualmente en América Latina.

4.1 Entre la institucionalidad estatal transferida y la reestatización

La administración pública latinoamericana muestra en la década del 2010 una

importante complejidad derivada de las tensiones entre las actuales tendencias

de los Estado Nacionales a reasumir funciones y políticas públicas y la

institucionalidad pública que se construyó en los años 90.

Cómo ya señalado las tendencias de los años 90 respondían a un modelo

institucional (Bresser Pereira, 1997) que implicaba un mantenimiento de ciertas

funciones básicas de conducción ejecutiva general del estado, la legislación y

la función judicial, la defensa y las relaciones exteriores, la formulación

centralizada de políticas en los ministerios ejecutivos y las funciones de

desregulación de mercados, en el sector público centralizado. Pero, que se

conjugaba, al mismo tiempo, con la privatización de la mayoría de las

empresas productivas (y en muchos casos incluso las productoras de

hidrocarburos) y de servicios públicos de todo tipo, incluido en diversos países

la administración de fondos de jubilación y pensión. Esta tendencia podía incluir

la transformación de empresas estatales en empresas corporativizadas con

cotización en bolsa (v.gr. Petrobrás), Ello se combinaba con la creación de

entes de regulación y control autónomos (de acuerdo a cada caso nacional,

con más o menos captura por parte de las empresas privadas) y de

autonomización de los bancos centrales, con amplia capacidad para decidir en

materia cambiaria, monetaria y de superintendencia bancaria sobre un sector

financiero crecientemente transnacionalizado. Incluía, una importante tendencia

a transformar los servicios que se mantenían en el estado nacional (o incluso

los transferidos a niveles subnacionales) en agencias autónomas con contratos

de gestión con la administración centralizada. También implicó la transferencia

de servicios educativos y de salud o similares a los niveles subnacionales

(estados federales) o locales (municipios). Asimismo, una parte muy

significativa de la implementación de políticas sociales y de control social de

todo tipo se transfirió a los niveles subnacionales y de manera muy significativa

a organizaciones públicas no estatales (Bresser Pereira y Cunill Grau, 1998), la

modalidad jurídica en que las reformas institucionales de los años 80 y 90

hicieron uso de comunidades y movimientos sociales de la Sociedad Post en la

implementación de políticas públicas.

Sin embargo, en los últimos años y en diversos países latinoamericanos han

reaparecido nuevas tendencias a la reestatización. Algunas de ellas han sido,

por ejemplo, limitaciones a la autonomía de los bancos centrales, la

renacionalización de fondos de pensión, la reestatización de empresas de

servicios y producción, incluidas empresas petroleras, la creación o recreación

de empresas públicas, la asunción de funciones de regulación y control de

servicios públicos por parte de la administración centralizada, la

renacionalización estatal de la capacidad transferida a niveles subnacionales

para la concesión de contratos mineros o hidrocarburíferos, la disminución de

autonomía de las agencias para la formulación e implementación de

programas.

Por cierto, estas tendencias varían de país en país, pero constituyen una nueva

realidad consistente con lo que hemos dado en llamar aquí el “regreso del

estado” y con implicancias de “neodesarrollismo”, y sus implicancias en materia

de configuración institucional de las administraciones públicas. Lo que es

necesario destacar aquí es que estas nuevas tendencias institucionales

provocan tensiones no solo con respecto a las corporaciones industriales o de

servicios o con respecto al capital financiero. También, provocan tensiones con

respecto a los niveles subnacionales de gobierno, que en muchos casos

quisieran seguir contando con las capacidades transferidas. O con respecto a

las corporaciones empresariales o sindicales, organizaciones de la sociedad

civil, organizaciones públicas no estatales, movimientos sociales o

comunidades, a los cuales se había transferido anteriormente recursos y

capacidades de actuación pública.

4.2. La reforma de los sistemas administrativos, la gestión por resultados y la

gobernanza: crisis y continuidad de paradigmas y búsqueda de nuevos

modelos de administración y gestión.

Las reformas de la administración pública de los años 90 estuvieron signados

por un reemplazo del los paradigma de administración para el desarrollo

vigente entre la década del 50 y los años 80. El paradigma de administración

para el desarrollo postulaba la necesidad de la diferenciación estructural de los

Ministerios, la creación de organismos descentralizados para la formulación y

ejecución de políticas sectoriales, la creación de empresas productivas,

extractivas y de servicios para acelerar el proceso de crecimiento económico e

industrialización, la creación de bancos de desarrollo, la adopción de acciones

tendientes a la creación de un servicio civil de carrera con fuertes capacidades

técnicas, la utilización de técnicas de organización y métodos para la

normalización de estructuras organizativas y procedimientos administrativos y

la utilización de técnicas de planeamiento, programación y presupuestación3.

En cambio, a partir de los años 80, y una vez producidas las reformas

institucionales que transformaron el Estado y las administraciones públicas, los

paradigmas administrativos más importantes fueron el paradigma de sistemas,

el paradigma de gestión por resultados y el paradigma de la gobernanza.

3 Para un modelo paradigmático del patrón administrativo y organizacional de las administraciones públicas

centralizadas, descentralizadas y de empresas del Estado, así como de aspectos vinculados a las técnicas de planificación y presupuesto aplicado a los países latinoamericanos desde los 50, ver Naciones Unidas (1962).

4.2.1. El paradigma de sistemas

El paradigma de sistemas4 estuvo especialmente orientado a realizar

importantes reformas en materia de administración financiera y otros sistemas

conexos, para mejorar la asignación de recursos escasos en un contexto de

fuerte ajuste fiscal como el de los años 80 y 90. Para este enfoque, la gestión

pública (en verdad de un estado más pequeño, que “delegó” funciones y sin

empresas públicas) puede ser entendida como un conjunto de sistemas

integrados. Cada uno de tales sistemas puede ser entendido como un conjunto

de procesos, actividades y tareas orientados a producir ciertos resultados y

garantizar funciones estatales básicas. El correcto funcionamiento de los

sistemas depende de un adecuado diseño de los procesos de gestión. El

correcto funcionamiento de los gobiernos depende de una adecuada

interrelación entre los sistemas. La implantación e interrelación entre los

distintos sistemas administrativos supone una secuencia típica consistente en

la adopción de las normas legales y reglamentarias, el diseño de los procesos

incluidos su soporte informático, la fase de sensibilización y capacitación de

autoridades, gerencia pública y operadores de los sistemas, el ajuste,

mantenimiento y mejora de los mismos y finalmente el logro de los resultados

esperados.

Los diversos sistemas administrativos y de gestión, que bajo este enfoque, han

intentado ser implantados total o parcialmente para incrementar la capacidad

administrativa y en América Latina en los últimos treinta años han sido: el

Sistema Nacional de Planificación, el Sistema de Programación Administrativa,

el Sistema de Organización Administrativa, el Sistema de Recursos Humanos,

el Sistema de Contrataciones, el Sistema de Inversión Pública, el Sistema de

Presupuesto, el Sistema de Crédito Público, el Sistema de Tesorería, el

Sistema de Contabilidad, el Sistema de Patrimonio, el Sistema de

Capacitación, el Sistema de Ética Pública, el Sistema de Evaluación de Metas,

el Sistema de Control Interno, el Sistema de Control Externo.

Los intentos por implantar cada uno de estos sistemas en los estados

latinoamericanos han respondido a distintas olas tecnológicas, a diversas

4 Aquí sigo especialmente a Schweinheim (2008)

circunstancias políticas y de situación fiscal de cada estado, a los paradigmas

profesionales de los expertos intervinientes y a las recomendaciones de la

cooperación multilateral.

Por ejemplo, el caso chileno muestra escasos avances en la reforma de los

sistemas de administración financiera (presupuesto, contabilidad, tesorería) y

de control interno y externo de la hacienda pública. Sin embargo, es

probablemente el caso más notorio de avances en materia de sistema de

inversión pública, sistema de evaluación de metas programáticas y del sistema

de compras y contrataciones. El modelo de banco de proyectos de inversión, la

implantación de sistemas de evaluación de desempeño y metas programáticas

y el sistema de compras públicas por convenio marco y por catálogo

electrónico constituyen claros procesos de modernización e implantación de los

sistemas administrativos.

En el área andina, desde mediados de los años 80 tuvo un fuerte impulso los

sistemas nacionales de planificación, para articularlos luego con los sistemas

de programación operativa y formulación presupuestaria. La denominada Ley

SAFCO en Bolivia es un claro ejemplo, de intento de integrar el sistema

nacional de planificación, el sistema de programación operativa, el sistema de

organización, el sistema de recursos humanos y los sistemas de administración

financiera y control.

En el caso peruano, los intentos de aplicación de un enfoque de sistemas se

remontan a fines de la década del 70, incluidos intentos de aplicación no solo

de los sistemas anteriormente mencionados, sino también el sistema nacional

de abastecimiento. En este último caso, no solo se intenta articularlo con el

sistema de contrataciones sino con sistemas de catalogación, patrimonio,

almacenes, stocks, etc. Desde 2008, el gobierno peruano se encuentra en

pleno proceso de modernización de diversos sistemas: recursos humanos,

capacitación, compras y contrataciones, planificación y programación operativa.

En el caso argentino, el mayor avance de las reformas se ha verificado en los

sistemas de administración financiera (presupuesto, contabilidad, tesorería,

deuda pública), los avances en el Sistema de Información Financiera Local

Unificado, el presupuesto plurianual, el presupuesto por resultados, el Sistema

de Información Financiera en Internet. Por el contrario, no ha habido

significativos avances en la implantación del sistema de inversión pública y de

contrataciones del Estado. En los últimos años, sin duda ha sido el sistema de

recursos humanos es el que ha tenido mayores impulsos a consonancia con la

mejora de las reglas de empleo público y convenciones colectivas de trabajo

para el sector público. Mientras que los sistemas de ética pública implantados

hacia fines de los años 90 y principios de la presente han experimentado

avances significativos aunque escasos resultados en materia de regulación de

conflictos de intereses. Existe asimismo fuerte evidencia de los problemas que

ha verificado la implantación de los sistemas de control interno y externo de la

gestión gubernamental.

Durante la presenta década, se ha asistido también a una fuerte influencia del

modelo de sistemas argentino (administración financiera, presupuesto,

programación y evaluación de resultados, inversión pública, recursos humanos)

en países tales como Paraguay, República Dominicana y Centroamérica5.

Idénticas influencias se están verificando actualmente en el caso mexicano,

incluida la reforma a los sistemas de control interno y externo, con las reformas

a la Contraloría.

En el caso brasileño, los avances más significativos estuvieron dados por la

implantación del nuevo sistema de tesorería (cuenta única), con la implantación

de sistemas de metas de para la planificación y programación operativa, y con

las reformas a los sistemas de presupuesto, contabilidad y control interno y

externo derivados de la Ley de Responsabilidad Fiscal.

A su vez, el régimen constitucional unitario de la mayor parte de América se

encuentra empeñado desde fines de los 90 en que la implantación de los

distintos sistemas administrativos de modo descentralizado en regiones,

gobernaciones, departamentos, provincias, municipios y comunas. El caso

brasileño es un caso especial de federalismo, donde las reformas de los

sistemas de administración financiera y responsabilidad fiscal y de control

interno y externo, han obligado por leyes federales a tanto a la administración

federal como a los estados y prefecturas.

5 Para una exposición del modelo, ver Makón (2000)

El enfoque de sistemas sin duda logra dotar a las administraciones públicas de

poderosos instrumentos para una asignación eficaz, eficiente y económica de

recursos reales y financieros. Sin embargo, poco señala acerca de la finalidad

de estos instrumentos en términos de políticas públicas6. Sin duda, constituyó

(y constituye) un dispositivo de racionalización administrativa de enorme

capacidad para la administrar recursos escasos. Y particularmente lo fue

durante los ajustes capitalistas y fiscales desde principios de los 90 hasta

principios del 2000. Sin embargo, la falta de horizonte “utópico” de este tipo de

paradigma tiene un serio riesgo de pérdida de sentido. Puede caer fácilmente

(y de hecho cae habitualmente) en formalismo, ritualismo, tecnocratismo y

fatiga en el uso de estos instrumentos.

4.2.2. La gestión por resultados

La gestión por resultados constituyó el gran paradigma asociado a las reformas

del Estado de los años 907. El núcleo del paradigma está constituido por la idea

de que las administraciones públicas modernas (suponiendo el cumplimiento

de las normas y procedimientos, pero reenfocándose más allá de ellas) deben

orientarse a resultados de valor para la ciudadanía y la prestación de servicios

eficaces, eficientes, económicos (aunque también con equidad, sustentabilidad

y participación ciudadana, de acuerdo al caso) que logren impacto en la

corrección de problemas públicos. Supone la introducción de nuevos criterios

financiamiento de la demanda y no de la oferta de bienes públicos y la

orientación al ciudadano-cliente. Para ello, promueve la construcción de cuasi

mercados y la agencialización como instrumentos de mejora en la prestación

de servicios y en la introducción de políticas, programas, presupuestos y

control (institucional y social) por resultados. Implica la idea de la construcción

de un estamento de nuevos gerentes públicos y su responsabilización por

resultados.

El menú de instrumentos implementados en el marco del paradigma ha estado

constituido por ejemplo por la institucionalización de cuerpos de gerentes

6 Para una crítica en términos de las reformas de administración financiera en términos de Estado, globalización

mercado y organizaciones no gubernamentales ver, Cortes de Trejo (2008) 7 El paradigma se ha denominado de modo distinto nueva gerencia pública, nueva gestión pública, gestión por

resultados, gestión para resultados. De acuerdo ha tenido mayor o menor influencia del pensamiento neoliberal. Para una síntesis, ver Barzelay (2001). Para el caso latinoamericano, ver Consejo Científico del CLAD (1998). Para versiones recientes, ver García López y García Moreno (2010)

públicos, gerentes de programa o funciones ejecutivas, la aplicación de la

planificación estratégica a organizaciones, ciudades, territorios y sectores

económicos, la utilización de las técnicas de marco lógico de programas, la

evaluación de proyectos de inversión, el presupuesto por resultados, la

aplicación de la reingeniería de procesos y los sistemas de calidad en la

gestión pública, la puesta en práctica de contratos programas de gestión, la

difusión de las cartas compromiso, la combinación de la formulación,

seguimiento y evaluación de metas de resultados y la introducción de la

auditoría operacional y de desempeño. También, algunas técnicas especiales

para ciertas políticas sectoriales tales como las técnicas de control de servicios

públicos privatizados, la auditoría de calidad de servicios de salud, las

tecnologías de evaluación de la calidad educativa y de autoevaluación y

evaluación externa de Universidades y del Sistema Científico Tecnológico.

Si bien muchas de las ideas de la gestión por resultados como la conformación

de un estamento responsabilizado de gerentes públicos y la orientación al

cliente público, han perdido impulso, el resto de las ideas y sus tecnologías de

gestión asociadas conservan una enorme influencia en la mayor parte de

América Latina. Es particularmente importante, la utilización de sistemas de

programación, evaluación y control por resultados en Chile, Colombia y Brasil.

La utilización de indicadores de gestión e impacto es de uso corriente en la

mayor parte de América Latina y ha generado una importantísima cultura de

uso de indicadores en todas las administraciones públicas. El enfoque en la

actualidad, continúa siendo impulsado por los organismos multilaterales

(García López y García Moreno, 2010).

De todos modos, con el paradigma de gestión por resultados no escapa a la

misma pérdida de sentido que el enfoque de sistemas. Si bien los ministerios,

agencias y organismos formulan sus planes estratégicos, programas y

presupuestos utilizando indicadores de resultados, la pregunta es por la

finalidad última y coherencia de los mismos. Eficacia, eficiencia y economía

para qué proyecto, es la pregunta más significativa. Asimismo, el abuso del

paradigma y sus tecnologías asociadas genera habitualmente superposición de

instrumentos de gestión y control, ritualismo y formalismo, un exceso de

información de escasa significación y fatiga de evaluación.

4.2.3 El paradigma de la gobernanza

El paradigma de la gobernanza surge hacia fines de los 90 y principios del

2000. Y lo hace, como un intento de señalar que, dados los procesos de

globalización y delegación, dados los procesos de reestructuración capitalista y

reforma del estado, de y de introducción de los paradigmas de gestión por

resultados, y frente a la aparición de la Sociedad Post, las administraciones

públicas deben ir hacia un nuevo enfoque. Según Prats (2005:13)

“La gobernanza se presenta, en definitiva, como el modo de gobernación característicos de una

sociedad compleja, diversa, interdependiente y dinámica en lasque las Administraciones actúan

con racionalidad limitada, el conocimientos se halla fragmentado entre diversos actores y la

realización de los intereses generales depende de la calidad de la interacción entre las

Administraciones Públicas, lo que podemos definir como gobierno multinivel, y de éstas con las

organizaciones de la sociedad civil y del sector privado.”

Supone la concepción que mediante el diálogo, la comunicación y la gestión no

solo gerencial sino también en red, las administraciones públicas deben

garantizar la provisión de servicios a la ciudadanía y el buen gobierno, a través

de la asociación con las empresas capitalistas y las organizaciones de la

sociedad civil, con los niveles supranacionales y subnacionales de gobierno.

Recomendaciones tales como las asociaciones público-privadas, la

construcción colaborativa del espacio público, la gestión en red, la participación

de empresas y organizaciones no gubernamentales en la prestación de

servicios, las políticas de diálogo y formación de consensos, el e-government

para la prestación de servicios y el uso de páginas web para la información al

ciudadano, el control social y la transparencia en las compras públicas y la

gestión financiera, caracterizan el repertorio de técnicas recomendadas.

Últimamente, estas ideas se han visto renovadas con la idea del gobierno

abierto (Calderón y Lorenzo, 2010).

Como podrá observarse, la secuencia de los paradigmas dominantes en

materia de administración y gestión pública, culminando en el paradigma de la

gobernanza, acompañan la secuencia histórica. Reestructuración capitalista,

reformas del estado orientadas a la liberalización de los mercados y el ajuste

fiscal, delegación de funciones estatales, reformas de los sistemas

administrativos, introducción de la gestión por resultados, surgimiento de la

sociedad post y tensiones entre nuevos actores, comunidades y movimientos

sociales, y finalmente intento de recuperación de la legitimidad a través de la

noción de gobernanza para dar sentido a la necesaria colaboración entre el

mercado, los nuevos actores sociales y el estado.

Nada de ello parece haber evitado ni las crisis y ni los cambios de rumbo

verificados en América Latina desde principios del 2000. Ni tampoco, las crisis

a las que asisten las democracias capitalistas avanzadas desde 2008.

Tampoco estos paradigmas parecieran estar dando cuenta totalmente del

“regreso del estado”, ni del “neodesarrollismo” latinoamericano, ni de los

reclamos de los nuevos actores y movimientos sociales en términos de

participación y justicia. Sin embargo, además de haber dejado una fuerte

impronta institucional en las administraciones públicas, también han contribuido

a configurar sus tipologías organizacionales. Formas organizativas que

responden a la sobrevivencia de lo “neoliberal” y sus paradigmas de gestión

por un lado y, a la aparición de lo local y “neocomunitario” como contracara del

mismo. Y, la pregunta, es si la aparición de nuevas tendencias hacia del

desarrollo que deben conjugarse con la realidad del “neocomunitarismo”

latinoamericano encuentran hoy una configuración organizacional en la

Administración Pública adecuada para el ejercicio del gobierno y para la

formulación e implementación de nuevas políticas públicas.

4.3. De la adhocracia a una reconstrucción de las burocracias funcionales, las

organizaciones divisionales y las burocracias profesionales.

La consecuencia organizacional de intentar “implantar instituciones” a través de

políticas o reformas administrativas o de gestión en los años 90 a partir de las

recomendaciones de reforma de expertos y organismos multilaterales ha sido

la generalización de la adhocracia como forma organizativa8.

Esta generalización de la adhocracia como forma organizativa puede ser

explicada por causas de distinto peso. Por un lado, efectivamente la teoría

(Mintzberg, 2005) ha señalado que la adhocracia constituye la forma

8 Aquí sigo especialmente a Schweinheim (2011-b)

organizativa propia de situaciones de un entorno fuertemente cambiante (en los

90: globalización, cambio tecnológico productivo, reforma de los sistemas

económicas, reformas del aparato estatal) que requieren unidades

responsables relativamente pequeñas que puedan adaptarse a dicho entorno y

que puedan gestionar por proyectos de alto contenido de innovación,

constituida generalmente por staff de expertos, asesores, etc. Por lo tanto, es

explicable su generalización en el contexto de las reformas de los años 90.

Desde otro punto de vista, no es menos cierto que hubo una suerte de

“deslumbramiento” con la adhocracia como forma organizativa. El propio

Mintzberg, a principios de los años 80 y siguiendo a Toffler (1975) y

observando además las tendencias en materia de investigación en diseño

organizacional, consideraba que la adhocracia iba a constituir la forma

organizativa propia del contexto de fines del siglo XX y principios del siglo XXI.

Finalmente, no es menos cierto que el paradigma de gerencia pública o gestión

por resultados, por un lado, y las reformas de los sistemas de administración

financiera, basadas en particular en el modelo de presupuesto por programas,

por otro, promovieron modelos organizacionales de adhocracia tales como la

organización por programas y proyectos, las unidades de gestión y resultados,

las estructurales matriciales o similares, en sus distintas variantes. Un papel

significativo lo tuvieron además el financiamiento por programas y proyectos

impulsados por la cooperación internacional o la banca multilateral (Martínez

Nogueira, 2002).

Este impacto de la forma organizacional de adhocracia en el despliegue del

aparato organizacional de los estados latinoamericanos supuso una enorme

ruptura con respecto a su configuración estructural.

Las décadas del desarrollo latinoamericano del tercer cuarto del siglo XX

asistieron a un amplio despliegue divisional/departamental y funcional. Desde

un punto de vista divisional, el Estado, al encarar las políticas de modernización

y desarrollo, desplegó una organización centralizada y descentralizada que le

permitió asumir la nuevas funciones en materia de promoción industrial,

infraestructura, producción de energía, provisión de agua y servicios para la

población y la industria, banca de fomento, urbanización y vivienda, educación

técnica y universitaria, ampliación de la cobertura de salud, sistemas de

seguridad social, promoción de la ciencia y la tecnología, regulación del

comercio interno e internacional, defensa y seguridad, reforma agraria, entre

las más destacadas. Desde un punto de vista funcional, los estados

latinoamericanos más desarrollados consolidaron sus tecnoestructuras para la

normalización de procedimientos administrativos, financieros y de planeamiento

y programación. Este despliegue, además de suponer una ampliación de la

densidad organizativa divisional, funcional y operativa del sector público,

implicó una expansión de las burocracias profesionales en educación, salud y

ciencia y tecnología, de las líneas medias (gerencias, direcciones,

departamentos) de la administración y de las tecnoburocracias.

Las reformas del estado y de las administraciones públicas de los años 90

implicaron. Bajo los criterios de reducción del déficit fiscal, privatización,

transferencia de servicios a los niveles subnacionales y a los actores sociales,

una desestructuración de las organizaciones estatales nacionales. En

particular, se redujo el tamaño del núcleo de operaciones de los estados

nacionales por retiro del estado en la intervención en la economía y la sociedad

y se reconfiguraron las líneas medias bajo el nuevo modelo de gerencia

pública. Se reconfiguraron las tecnoburocracias, volviendo claramente

hegemónicas a las vinculadas a los sistemas de administración financiera. Se

intentaron reformas, en general fracasadas, de los modelos de gestión en salud

y educación, intentando una transformación de las burocracias profesionales,

bajo el paradigma de la gestión por resultados. Todo ello sin que a un tiempo

se visualizara una modernización organizacional y de procedimientos en las

administraciones subnacionales.

Como hemos señalado anteriormente, en la mayor parte de América Latina,

estas reformas fueron llevadas adelante por expertos reformistas, que

determinaron un incremento de los staff de proyectos de reforma, en general

financiados por organismos multilaterales de crédito o donantes. Esta

importancia de los staff de reforma, contribuyó al debilitamiento de los núcleos

operativos, las líneas medias y las tecnoestructura de las organizaciones

estatales.

La influencia de los staff de proyectos de reforma desde los años 90 contribuyó

a que el conjunto de las organizaciones públicas se organizaran en torno a

programas y proyectos. Tecnologías de gestión tales como los presupuestos

por programa y los marcos lógicos para el diseño, gestión y control de

programas y proyectos, el principio de subsidio a la demanda y la importante

proporción de las gestiones públicas latinoamericanas financiadas por

donantes y organismos multilaterales de crédito y cooperación fueron los

principales instrumentos de gestión implementados desde esa época.

La consecuencia de la aplicación de este paradigma de gestión sobre las

organizaciones públicas es que el conjunto de los partes sustantivas de las

organizaciones (líneas medias, núcleo de operaciones y tecnoestructuras) se

comportaran todas ellas bajo la lógica de proyectos ad hoc, tal como sí toda la

organización funcionara bajo formas de adhocracia y staff de apoyo.

Si es cierto que estamos ante una tendencia al “regreso del Estado” y a un

“neodesarrollismo”, entonces es probable que asistamos en los próximos años

a un cambio en las configuraciones organizacionales de la administración

pública.

Ciertamente la teoría de la administración pública vinculada a las teorías del

desarrollo, daban un fundamente conceptual (estructural funcionalista) que

permitía explicar que el proceso de diferenciación estructural social, económica

y política propia de la modernización, suponía a un mismo tiempo, una

diferenciación y especialización departamental y una tecnoburocratización de

los procedimientos. Y quizás debiéramos revisitar, en parte, estos enfoques,

para tratar de entender algunas de las transformaciones que probablemente

sucederán en las administraciones públicas latinoamericanas en los próximos

años.

Incluso, no es menos cierto, que el propio Mintzberg señala que desde un

punto de vista teórico la evolución natural de la adhocracia debiera ser

posteriormente hacia formas organizacionales burocrático maquinales,

profesionales o grandes organizaciones divisionales. A continuación sigo este

planteo para postular una serie de hipótesis sobre el tipo de configuraciones

estructurales que aparecerán tanto en las administraciones públicas nacionales

como en las subnacionales, en el marco de tensiones entre la sobrevivencia de

lo “neoliberal” y la aparición conjunta de un “neodesarrollismo” y un

“neocomunitarismo”.

Es altamente probable, que en los próximos años asistamos a un redespliegue

de las burocracias funcionales ministeriales a nivel de los Estados nacionales.

También, es altamente probable, que asistamos a la recreación de grandes

organizaciones de carácter divisional desplegadas con carácter nacional:

organismos de seguridad social y de ingreso mínimo ciudadano, organismos de

gestión de la infraestructura de transporte, empresas de producción energía e

hidrocarburos, banca nacional de desarrollo, servicios nacionales de policía del

trabajo o derechos humanos o de protección de minorías étnicas o

desfavorecidas, servicios universales de acceso a Internet, por citar solo

algunas de las políticas de promoción del crecimiento económica y la

ciudadanía social.

Desde un punto de vista divisional se hacen necesarias estructuras para

gestionar los nuevos problemas del desarrollo humano, la integración de los

pueblos originarios y sectores de la economía social, la promoción del

desarrollo territorial, la promoción de la pequeña y mediana empresa, la

ampliación de la cobertura de salud y de la seguridad social, la resolución de

los problemas de la vivienda y el urbanismo, la producción de energía, la

sustentabilidad ambiental, la promoción de los sistemas de innovación, la

inversión en infraestructura, el sostenimiento de la responsabilidad fiscal. Este

despliegue divisional requiere rediseñar las estructuras ministeriales, las

empresas del estado, los organismos descentralizados, los organismos de

regulación y control, la banca pública, los fondos especiales. Y supone un

fortalecimiento y transformación del núcleo de operaciones (en particular de

las burocracias profesionales de educación, salud, seguridad, justicia,

seguridad social, programas sociales, ciencia y tecnología)) y el nivel directivo

de las organizaciones públicas, reorientándolas hacia la provisión universal de

servicios de alta calidad para la ciudadanía.

Desde un punto de vista funcional, es posible que se siga fortaleciendo la

tecnoestructura de programación, administración financiera, de tecnologías de

información, legal y de evaluación de resultados y control de gestión, no solo

en las organizaciones de la administración central y descentralizada sino

también en las burocracias profesionales de salud, educación y ciencia y

tecnología.

Por cierto, la fenomenal revolución en materia de tecnología de información y

comunicación a la que asistimos permite hoy día este nuevo despliegue

divisional así como el fortalecimiento de la tecnoestructura. Tecnologías

disponibles tales como los sistemas de información de ciudadanos y

beneficiarios de prestaciones, el registro informatizado de los ciudadanos, la

administración de beneficiarios de los sistemas de seguridad social y salud, las

bases de datos fiscales de empresas, los sistemas de censo continuo, los

sistemas de información geográfica y satelital, permiten nuevas capacidades

para la puesta en marcha de políticas y programas de carácter universal o

cuasi universal. En áreas tan distintas como las prestaciones sociales, la

cobertura de salud, la cobertura educativa, la seguridad social, la urbanización

de áreas social y ambientalmente degradadas, las acciones de protección del

medio ambiente, la seguridad ciudadana, las políticas de crédito y fomento a la

inversión y la innovación, entre otras.

Este fortalecimiento no puede ser otro que el abandono del generalizado

modelo organizacional por proyectos y diseñar las unidades organizacionales y

los procesos de gestión, de información y de administración financiera de tal

modo que administren servicios universales y garanticen un acceso universal a

derechos.

Para que esto suceda, los staff de apoyo y las unidades ad hoc de gestión y

resultados deben reducir su poder y tamaño relativos, para permitir una mayor

institucionalización de las estructuras administrativas y sus núcleos operativos,

una consolidación de la dirección pública y el fortalecimiento de la

tecnoestructura, en el sentido señalado de garantizar servicios universales y

acceso universal a derechos.

Naturalmente, es evidente que las organizaciones estatales vinculadas con la

producción de conocimiento científico y tecnológico o la prestación de servicios

de innovación o con la producción de bienes culturales o la prestación de

servicios culturales, entre los más destacados, sigan requiriendo por la

naturaleza de su entorno y tipo de producción un tipo de organización por

proyectos. Pero, de lo que se trata, es de construcción de organizaciones

burocráticas, profesionales y grandes organizaciones divisionales que

aseguren la prestación de servicios que garanticen el acceso universal a

derechos.

Una estrategia de reforma de estas características (rediseñar los núcleo

operativos, líneas medias y tecnoestructuras burocráticas orientadas por la

prestación de servicios universales y tender a la reducción al mínimo de los

staff ad hoc) podrían volver a dar significación a modelos de gestión,

evaluación y control para resultados del desarrollo para núcleos operativos y

líneas medias y a las reformas de los sistemas administrativos y de gestión

para las tecnoestructuras.

Las hipótesis expuestas en los párrafos precedentes, se refieren básicamente a

las administraciones públicas del Estado Nacional, a efectos de garantizar

políticas públicas de enfoque universal. Por el contrario, es seguro que por las

necesidades de reforma de administraciones tradicionales o por la lógica de las

estrategias de desarrollo territorial y local o por las demandas de participación

“neocomunitaria” de actores y movimientos sociales. La organización por

proyectos y la organización adhocrática es probable que siga teniendo un papel

importante en las administraciones públicas subnacionales o en la vinculación

entre el sector público y lo público no estatal, cuando se trata de la promoción

del cambio o modernización estructural o del desarrollo territorial o local.

Aún así, las administraciones provinciales requieren más que de una

organización basada en programas y proyectos de la reconstrucción de sus

formas burocráticas y divisionales basadas fundamentalmente en la

modernización de sus tecnoestructuras y de la supervisión de sus líneas

medias sobre la base de la introducción sistemática de tecnología de

información y comunicación, de las reformas de los sistemas administrativos y

de gestión y de la introducción de criterios de gestión, evaluación y control por

resultados. Del mismo modo, reforzar la formación de profesionales debiera ser

el sentido principal del fortalecimiento de las organizaciones de educación

básica y salud, actualmente bajo jurisdicción de administraciones

subnacionales.

Por lo tanto, estamos ante varias tendencias en simultánea. Por un lado, es

altamente probable que sobrevivan elementos de modernización de los

sistemas administrativos y de gestión y sus tecnologías asociadas, originada en

los paradigmas de los años 90. Pero, al mismo, tiempo, es altamente probable

que asistamos a un reaparición de formas organizativas burocrático

funcionales, grandes organizaciones de alcance nacional en lo territorial y

empresarial y burocracias profesionales educativas y de salud reconstitituidas.

Y esto así debido al “regreso del Estado” y a la reaparición de un centro estatal

de fuerte orientación “neodesarrollista” tanto en términos económicos como en

términos de ampliación de la ciudadanía social. El Estado reasume su rol de

promoción del desarrollo tanto en términos económico como sociales. Por otro

lado, es posible que muchas administraciones subnacionales de nivel

intermedio asistan a procesos similares de burocratización y modernización.

Pero, no es menos posible que muchas de las lógicas de desarrollo local o de

promoción de la comunidad, siguen teniendo naturaleza de organización

adhocrática por programas y proyectos, Y esto es así por la presencia de la

dimensión “neocomunitaria”: la comunidad local, el municipio, la comunidad

étnica, los nuevos actores y movimientos sociales seguirán reclamando

participación y recursos públicos para su propia autoreproducción y para el

logro de sus fines.

Esto señala tensiones. Entre una administración estatal reburocratizada en

términos funcionales, divisionales, empresariales y de burocracias educativas y

de salud orientada por valores de desarrollo nacional y una administración local

y comunitaria orientada por valores de desarrollo local, comunitario y de

economía social. Es decir tensiones entre estrategias nacionales (y capitalistas

con fuerte presencia del Estado) y estrategias “neocomunitarias” de desarrollo9.

9 Para algunas de estas tensiones entre lo nacional desarrollista y lo comunitario en el caso boliviano, ver Svampa

(2010)

5. Un nuevo desarrollo: entre el neodesarrollismo y el desarrollo local

y comunitario.

Como consecuencia de las tendencias al crecimiento económico en los últimos

diez años en América Latina ha alumbrado un nuevo debate10. Y el debate está

vinculado a cómo, dados este contexto global y continental y estas nuevas

políticas públicas, debieran aprovecharse los próximos diez años (sobre los

cuáles existe una razonable certidumbre de continuidad en sus aspectos macro

estructurales) para alcanzar las metas de crecimiento económico, igualdad

social y soberanía ciudadana que fueron metas latinoamericanas fuertemente

sostenidas desde 1945 hasta 1975 aproximadamente. En otros términos,

vuelve a surgir como desafío y como criterio valorativo y analítico la cuestión

del Desarrollo, tradición que caracterizó a la región, tanto en regímenes

nacional-populares como en regímenes desarrollistas, hasta el derrumbe del

modelo de crecimiento hacia adentro y el surgimiento de los regímenes

autoritarios. Proceso de ostracismo intelectual, que continuó con el ciclo

perverso de endeudamiento latinoamericano y la consecuente parálisis del

crecimiento económico y la movilidad social ascendente que, con distintos

grados de profundidad y ritmos, habían caracterizado a América Latina hasta

mediados de los años setenta.

Esta reintroducción de la cuestión del Desarrollo en la agenda pública y del

pensamiento económico, social y político de la región muestra distintas

dimensiones. En primer lugar, asistimos a una creciente revisión y

reconsideración de las teorías del desarrollo, de la modernización y de la

dependencia que caracterizaron la matriz de pensamiento estatal y de las

ciencias sociales entre 1950 y 1980 (Bresser-Pereira, 2006). Esta puesta en

valor de la cuestión del desarrollo supone no solo una necesaria recuperación

de una tradición político intelectual sino también de una comprensión más

acabada de su desplazamiento por el pensamiento neoclásico en lo intelectual

y neoliberal en la práctica político estatal.

Sin embargo, durante el período de ostracismo de las teorías latinoamericanas

del desarrollo surgieron teorías alternativas sobre el desarrollo, estrechamente

10

Aquí sigo especialmente a Schweinheim (2011-a)

asociadas a lo que aquí hemos denominado Sociedad Post y

“neocomunitarismo”: las teorías del desarrollo local, el desarrollo endógeno y la

economía social11. Estos enfoques teóricos intentaban dar cuenta de la pérdida

de protagonismo del Estado nacional y de las estrategias nacionales de

desarrollo, frente al surgimiento de la globalización y señalando la existencia

creciente de estrategias locales y sociales de desarrollo. Y, por cierto,

conservan hoy no solo vigencia intelectual sino que están encarnadas en

actores institucionales, empresariales y sociales.

No es este el lugar ni el objetivo el realizar una síntesis sobre las teorías del

desarrollo, la modernización y la dependencia de los años 50 a 7012. Resaltaré

aquí con sentido dicotómico, algunas de las diferencias que están surgiendo en

las nuevas teorías “neodesarrollistas”13.

Las teorías tradicionales del desarrollo, la modernización y la dependencia de

los años 50 a 70 tuvieron un claro sesgo de estructuralismo economicista. Por

el contrario, hoy incorporan un enfoque social y político del desarrollo. Del

mismo modo, dichas teorías de hace cincuenta años, suponían en sus distintas

versiones un cierto universalismo evolutivo. Por el contrario, hoy se hace

acento en las diversidades regionales continentales de desarrollo con

proyección global. La teoría y las experiencias de los años 50 a 70 suponían un

modelo de desarrollo nacional y centralizado. Sin embargo, aparecen modelos

de desarrollo nacional, que al mismo tiempo sean integradores, en red, de las

estrategias locales y endógenas de desarrollo. Los enfoques de acción de las

décadas del desarrollo de mediados del siglo XX implicaron una apuesta a un

elitismo modernizador, e incluso muchas veces revolucionario, de carácter

centralista. Hoy por el contrario, las teorías “neodesarrollistas” incorporan la

necesidad de tener en cuenta un liderazgo sistémico (social, económico,

político, étnico, territorial) que permita una acción coordinada y al mimos tiempo

descentralizada para el desarrollo. Finalmente, las diversas teorías históricas

de la modernización o de la dependencia, señalaron la importancia de la

11

Entre otros consultar, Boisier (2003) y Vázquez Barquero (1993) 12

Entre los hitos más destacados pueden recordarse Almond y Powell (1972), Germani (1962), Cardoso y Faleto (1969), Sunkel y Paz (1970), Huntington (1972), Apter (1972), O´Donnell (1972). 13

Las dicotomías que se presentan a continuación son deudoras de Madoery (2008), quien sin embargo las plantea para defender la necesidad de las estrategias de desarrollo local endógeno. Aquí, se las utiliza para reconceptualizar las estrategias nacionales de desarrollo.

alianza de clases entre la burguesía industrial y la clase trabajadora

sindicalizada. En el actual contexto, se asiste a intentos de por formular una

concepción que integre a dicha alianza (burguesía/clase trabajadora

organizada) a los nuevos actores locales y comunitarios de la economía social

que surgieron al compás de la exclusión social de los años 90 o como

consecuencia de las reacciones a las crisis de principios del 2000.

En esta concepción “neodesarrollista”, el Desarrollo puede ser entendido como

un proceso de crecimiento económico, sostenido por la acumulación de capital

para ampliar la capacidad productiva y competitiva de bienes y servicios para el

mercado interno, regional e internacional, por la innovación tecnológica en los

procesos productivos y sociales y por la incorporación creciente de

capacidades requeridas para la actividad económica y social de la ciudadanía

que impliquen aumentar los niveles de igualdad social y acceso a la justicia

para todos los sectores sociales (acceso igualitario, o en condición de igualdad

al bienestar material y espiritual) y que requieren crecientes niveles de

autonomía individual, construcción de ciudadanía, creciente diferenciación y

organización social e instituciones estatales democráticas y con capacidad de

intervención en la vida colectiva. Ciertamente el Desarrollo requiere de una

matriz de intervención estatal nacional a través de políticas públicas orientadas

por las metas del desarrollo y, por tanto, un modelo de relaciones de poder que

exprese una alianza de clases que sostenga dichas metas y dichas

intervenciones. Y, sin perjuicio de los aspectos vinculados al orden

constitucional y legal y la soberanía del Estado, el desarrollo requiere de una

Administración Pública funcional a estas metas en sus dimensiones

institucional, organizacional, de sistemas y procesos, de tecnologías de gestión

y de personal público.

En cualquier condición, estamos asistiendo a un vuelta a lo noción más clásica

de Desarrollo. Es decir aquella que combina transformación estructural

económica, acumulación de capital, aumento del tamaño del empleo formal y

ampliación de una ciudadanía social con acceso a derechos civiles, políticos y

sociales creciente, proceso conducido por el Estado como centro de orientación

de estrategias nacionales.

A pesar, de que el concepto de Desarrollo ha venido enriqueciéndose desde su

aparición en los años 50, siguen teniendo el mismo núcleo conceptual. Como

señalaban Sunkel y Paz (1970: 39), el Desarrollo “concebido como proceso de

cambio social, se refiere a un proceso deliberado que persigue como finalidad

última la igualación de las oportunidades sociales, políticas y económicas, tanto

en el plano nacional como en relación con sociedades que poseen patrones

más elevados de bienestar social”. O, simplemente como, Sen (2000:19),

cuando señala que “el desarrollo puede concebirse… como un proceso de

expansión de las libertades reales de que disfrutan los individuos”.

Ahora bien, los actores locales y las comunidades surgidos durante el

desenvolvimiento de la Sociedad Post en América Latina, no necesariamente

aceptarán fácilmente una nueva estrategia nacional de Desarrollo, capitalista,

con fuerte orientación Estatal y aún con empresas capitalistas estatales o con

participación del Estado. Y, además, tampoco está clara que aparezca

consustanciado, como en los años que van del 40 al 75, con la utopía de una

ciudadanía social ampliada y más libre conducida y garantizada por el Estado

nacional. A fin de cuentas, todo proceso de modernización y desarrollo

capitalista también supone la “disolución” de lo local, lo pequeño y lo

comunitario, para integrarlo a una matriz de acumulación económica y de

reproducción social, ahora nuevamente nacional. Y es altamente probable que

sigan valorando las estrategias locales y comunidades de vida. Situaciones de

este tipo se reflejan últimamente, como se ha señalado anteriormente, frente a

los usos de la tierra, las obras de infraestructura, las explotaciones mineras e

hidrocarburíferas, promovidas por las nuevas estrategias de desarrollo

conducidas por los Estados Nacionales.

Una vez más parecen estar en juego las tensiones que provocan el cambio

social y económico originado en los procesos de reconstrucción de

capacidades estatales y los procesos de acumulación y crecimiento económico,

con un horizonte “utópico” de reconstrucción de una ciudadanía con mayores

libertades, capacidades y derechos civiles, sociales y políticos. Y, por lo tanto,

de una “comunidad nacional”. Frente a estos procesos de desarrollo dirigidos

desde un “centro”, las tensiones con las experiencias de desarrollo local y

comunitario, las “comunidades local y sociales”, constituyen un proceso

ineludible.

El Estado y la Administración Pública y sus Paradigmas de Administración y

Gestión Pública se verán desafiados en estas cuestiones. La evolución de las

administraciones públicas latinoamericanas reflejarán estas tensiones,

originadas en distintos modos de entender la reconstrucción del lazo social y la

justicia. Y la disciplina de la Administración Pública deberá prepararse para

generar interpretaciones descriptivas y explicativas de estos procesos con un

aparato conceptual renovado. Y deberá desarrollar paradigmas y tecnologías

apropiadas a los nuevos tiempos donde las tensiones entre modos de

integración social y de desarrollo, entre lo “neodesarrollista” y lo

“neocomunitario”, será un componente central de dicho proceso.

A modo de conclusión

En esta contribución, he tratado de argumentar que nos encontramos en una

coyuntura en América Latina que muestra al mismo tiempo un conjunto de

tendencias económicas, políticas y sociales concomitantes, en tensión, tanto en

la procesos reales como en los desarrollos conceptuales de las ciencias

sociales en lo relativo a cuestiones como el Estado, la Sociedad, la Relación

Estado Sociedad, la Administración Pública, los Paradigmas de Administración

y Gestión y los procesos de Desarrollo.

Por un lado, he argumentado que asistimos en la teoría y en la práctica a un

“regreso del Estado”, de fuerte connotación desarrollista, por un lado y que

recupera la íntima relación entre los grados de estatalidad y de

democratización con la ampliación de la ciudadanía en términos civiles,

políticos y sociales.

Al mismo tiempo, he intentado señalar que los procesos de globalización

económica y de transformación del capitalismo, han dado lugar, no solo en las

sociedades avanzadas sino también en América Latina a un “Sociedad Post”.

Donde, frente a la sociedad integrada o parcialmente integrada en épocas del

Estado de Bienestar del capitalismo avanzado o en épocas de los estados

nacional populares o desarrollistas latinoamericanos, aparece una sociedad

desintegrada en múltiples actores locales, sociales, nuevos movimientos y

comunidades.

Esta tensión se refleja en las formas de Relación Estado Sociedad,

caracterizadas por una sobrevivencia de muchas de las tendencias originadas

en el período del “neoliberalismo” que se encuentran cuestionadas en la

práctica y en la teoría por concepciones y actuaciones públicas, estatales y

sociales, que hemos denominado, el “neodesarrollismo” y el

“neocomunitarismo”.

Estos procesos están poniendo en cuestión la institucionalidad estatal

construida en los años 90 por los procesos de privatización, descentralización,

agencialización y transferencia al sector público, que transfirieron al mercado,

los niveles subnacionales y a la sociedad civil, servicios y funciones

anteriormente responsabilidad del Estado Nacional. Una recentralización

creciente de funciones y servicios en el Estado y una nueva intervención estatal

en la economía y la sociedad está apareciendo.

Como consecuencia de estas tendencias los Paradigmas de Administración y

Gestión Pública aún vigentes, como el enfoque de sistemas, la gestión por

resultados y el enfoque de la gobernanza, comienzan a perder una parte muy

significativa de su utilidad, frente a modos “neodesarrollistas” y

“neocomunitaristas” de acción pública.

Al mismo tiempo, estas tendencias parecen estar mostrando una

reconfiguración de los modelos organizacionales de las administraciones

públicas. Frente a un predominio de las formas de organización ad hoc y por

proyectos y programas, típicas de los años 80 y 90 y que sobreviven hasta el

presente, estamos asistiendo a un reconstrucción nacional de burocracias

funcionales a nivel ministerial, grandes organizaciones divisionales de alcance

nacional, incluidas las empresas públicas, y un tendencia a la reconstrucción

de burocracias profesionales educativas y de salud. Su relación con formas

organizativas locales y neocomunitarias, será parte de los debates y tensiones

de los próximos tiempos,

En el corazón de estos procesos ha vuelto a reaparecer el debate sobre el

Desarrollo. Un nuevo concepto de Desarrollo nacional está alumbrado. Pero, al

mismo tiempo, es de esperar que las concepciones sobre desarrollo local,

endógeno o de economía social sigan contando con actores y dispositivos

intelectuales que sigan pugnando por su papel en el actual contexto

económico, social y político latinoamericano. Tensiones diversas sobre

concepciones y modos de alcanzar la integración social y la justicia estarán en

el centro de contradicciones y debates en los próximos tiempos.

La disciplina de la Administración Pública deberá prepararse para generar

interpretaciones descriptivas y explicativas de estos procesos con un aparato

conceptual renovado. En una circunstancia, en la que se juega una vez más el

destino de las próximas décadas de los pueblos latinoamericanos, en términos

de justicia y libertad.

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