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FIJACIÓN DEL RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DELOS EMPLEADOS PÚBLICOS- C A partir de la promulgación de Constitución Política de 1991, existe una competencia concurrente entre República para fijar los salarios y las prestaciones sociales de los servidores públicos del orden territor corresponde la expedición de la Ley con los aspectos generales sobre la materia y al segundo, la reglam detalle lo dispuesto por el órgano legislativo. Así pues, estas funciones no podrán delegarse en las corp éstas podrán arrogárselas, pues se encuentran expresamente prohibidas por mandato constitucional FIJACIÓN DE LA ESCALARA DE REMUNERACIÓN DE LOS SERVIDORES PÙBLICOS POR L TERRITORIALES – Alcance La facultad que se le otorgó a las Corporaciones públicas de los distintos entes territoriales y a sus repr remuneración, se limita a determinar la remuneración de sus empleados de acuerdo a los diferentes gra plantas de personal, por lo que esta función debe ejercerse dentro del marco de las disposiciones legale sobre la materia expidió el Congreso de la República, esto es, la Ley 4ª de 1992. PRINCIPIOS DE LA VINCULACIÓN LABORAL DEL ESTADO Principios que informan y rigen la vinculación laboral con el Estado, son los siguientes: i) No hay emp funciones; ii) Todo empleo público debe estar contemplado en la planta de personal; iii) Su remunerac correspondiente presupuesto; y iv) Su ejercicio se adquiere a partir de la posesión SISTEMA DE NOMENCLATURA, CLASIFICACIÓN Y REMUNERACIÓN DE LOS EMPLEOS M ASIGNACIÓN BÁSICA –Criterios para su determinación El sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleos de la organización municipal los empleos por su jerarquía con fundamento en la naturaleza de las funciones, responsabilidades y com denominación del cargo (nombre o identificación del conjunto de deberes, atribuciones y responsabilid clase (grado de importancia dentro del nivel), código (número de 5 dígitos utilizado para el manejo sist clasificación y remuneración de cada empleo. El primer dígito señala el nivel al cual pertenece el cargo denominación del cargo y los dos últimos corresponde a los grados de asignación básica), grado (núme mensual del empleo dentro de una escala progresiva, según la complejidad y responsabilidad inherente finalmente la remuneración asignada a cada grado. A cada uno de los niveles en que se clasifican los di nomenclatura específica equivalente a las distintas denominaciones de empleos y en cada nivel se estab asignación básica. PRINCIPIO DE IGUALDAD / VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE TRABAJO IGUAL SALARI Se tiene que el principio a trabajo igual, salario igual, responde a un criterio relacional, propio d para acreditar su vulneración debe estarse ante dos sujetos que al desempeñar las mismas funcio régimen jurídico de exigencias de cualificación para el empleo, son comparables y, no obstante, e diferente. Entonces resulta que la discriminación salarial injustificada debe basarse en la inexiste discernible y razonable, que justifique la diferenciación ASIGNACIÓN MENSUAL DE LA PLANTA DE PERSONAL DE LA ESE METROSALUD – Corre Nacional / METODOLOGÍA DE FIJACIÓN DE LA ASIGNACIÓN MENSUAL DE LA PLANTA DE
Transcript of correspondiente presupuesto; y iv) Su ejercicio se ...
FIJACIÓN DEL RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DELOS EMPLEADOS PÚBLICOS- Competencia
A partir de la promulgación de Constitución Política de 1991, existe una competencia concurrente entre el Congreso y la Presidencia de laRepública para fijar los salarios y las prestaciones sociales de los servidores públicos del orden territorial; puesto que al primero lecorresponde la expedición de la Ley con los aspectos generales sobre la materia y al segundo, la reglamentación de la normativa, llevando aldetalle lo dispuesto por el órgano legislativo. Así pues, estas funciones no podrán delegarse en las corporaciones públicas territoriales, niéstas podrán arrogárselas, pues se encuentran expresamente prohibidas por mandato constitucional
FIJACIÓN DE LA ESCALARA DE REMUNERACIÓN DE LOS SERVIDORES PÙBLICOS POR LAS ENTIDADESTERRITORIALES – Alcance
La facultad que se le otorgó a las Corporaciones públicas de los distintos entes territoriales y a sus representantes para fijar las escalas deremuneración, se limita a determinar la remuneración de sus empleados de acuerdo a los diferentes grados y categorías que existan en susplantas de personal, por lo que esta función debe ejercerse dentro del marco de las disposiciones legales conforme con la ley general quesobre la materia expidió el Congreso de la República, esto es, la Ley 4ª de 1992.
PRINCIPIOS DE LA VINCULACIÓN LABORAL DEL ESTADO
Principios que informan y rigen la vinculación laboral con el Estado, son los siguientes: i) No hay empleo público que no tenga asignadasfunciones; ii) Todo empleo público debe estar contemplado en la planta de personal; iii) Su remuneración debe apropiarse en elcorrespondiente presupuesto; y iv) Su ejercicio se adquiere a partir de la posesión
SISTEMA DE NOMENCLATURA, CLASIFICACIÓN Y REMUNERACIÓN DE LOS EMPLEOS MUNICIPALES - Conformación /ASIGNACIÓN BÁSICA –Criterios para su determinación
El sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleos de la organización municipal comprende: nivel del cargo (agrupalos empleos por su jerarquía con fundamento en la naturaleza de las funciones, responsabilidades y complejidad de las mismas),denominación del cargo (nombre o identificación del conjunto de deberes, atribuciones y responsabilidades que constituyen un empleo.),clase (grado de importancia dentro del nivel), código (número de 5 dígitos utilizado para el manejo sistematizado del régimen declasificación y remuneración de cada empleo. El primer dígito señala el nivel al cual pertenece el cargo, los dos siguientes indican ladenominación del cargo y los dos últimos corresponde a los grados de asignación básica), grado (número de orden que indica la asignaciónmensual del empleo dentro de una escala progresiva, según la complejidad y responsabilidad inherentes al ejercicio de las funciones) yfinalmente la remuneración asignada a cada grado. A cada uno de los niveles en que se clasifican los diferentes empleos corresponde unanomenclatura específica equivalente a las distintas denominaciones de empleos y en cada nivel se establecen grados y para cada grado unaasignación básica.
PRINCIPIO DE IGUALDAD / VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE TRABAJO IGUAL SALARIO IGUAL- Prueba
Se tiene que el principio a trabajo igual, salario igual, responde a un criterio relacional, propio del juicio de igualdad. Por ende,para acreditar su vulneración debe estarse ante dos sujetos que al desempeñar las mismas funciones y estar sometidos al mismorégimen jurídico de exigencias de cualificación para el empleo, son comparables y, no obstante, ello, reciben una remuneracióndiferente. Entonces resulta que la discriminación salarial injustificada debe basarse en la inexistencia de un parámetro objetivo,discernible y razonable, que justifique la diferenciación
ASIGNACIÓN MENSUAL DE LA PLANTA DE PERSONAL DE LA ESE METROSALUD – Corresponde a los criterios del GobiernoNacional / METODOLOGÍA DE FIJACIÓN DE LA ASIGNACIÓN MENSUAL DE LA PLANTA DE PERSONAL DE LA ESE
METROSALUD - Justificación
Al verificar el valor estipulado para cada nivel en el mayor grado, se advierte que la asignación básica mensual, máxima, fijada por elConcejo de Medellín para los empleos de la planta de personal de la ESE Metrosalud, se ajusta a los límites máximos establecidos en elDecreto 398 de 8 de febrero de 2006, vigente para el momento en que se expidió el acto administrativo demandado, por lo que estasituación no permite colegir que el acto cuestionado desbordó los parámetros salariales fijados por el Gobierno Nacional.(...) la metodologíaempleada por la Universidad de Antioquia y adoptada por el Concejo de Medellín para fundamentar el acto administrativo demandado,corresponde a un sistema de evaluación por puntos asignados a factores y subfactores en cada cargo, lo cual permite determinar una curvasalarial, en la que se definen unos topes máximos y mínimos, de acuerdo con los parámetros normativos fijados por el Gobierno Nacional.De este modo, a partir del estudio técnico, resulta evidente que en la ESE Metrolsalud, pueden existir empleos que se dividen en distintosniveles y grados, que presentan una diferencia salarial, por tener factores que le otorgan un mayor o menor puntaje final, dependiendo de lascaracterísticas propias del cargo, como: los riesgos, la responsabilidad, la habilidad, el conocimiento, el esfuerzo entre otros. Ahora, ladiferenciación de puntos y salarios para un mismo empleo, según corresponde a cada uno de los cinco grados de la tabla de escala salarial,encuentra justificación en criterios objetivos, razonables y verificables, por lo que, a juicio de esta Sala, no se advierte el desconocimientode principios constitucionales, tales como la igualdad, el trabajo y el mínimo vital y móvil, como lo alega la parte demandante en el escritode apelación.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA- ARTÍCULO 115 NUMERAL 19 / LEY 4 DE 1992 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA-ARTÍCULO 313 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA- ARTÍCULO 315 / DECRETO LEY 1569 DE 1998 /CONSTITUCIÓN POLÍTICA-ARTÍCULO13 / DECRETO 1876 DE 1994 / DECRETO 398 DE 2006
NORMA DEMANDADA: ACUERDO Nº 68 DE 2006 (de 27 de noviembre) CONCEJO MUNICIPAL DE MEDELLÍN.( No nulo)
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN B
Consejero ponente:CÉSAR PALOMINO CORTÉS
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 05001-23-31-000-2010-02233-01(4879-14)
Actor: ASOCIACIÓN DE EMPLEADOS DE METROSALUD - ASMETROSALUD
Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Y OTRO
Tema: Nulidad total del Acuerdo Nº 68 de 27 de noviembre de 2006, proferido por el Concejo Municipal de Medellín, mediante el cual sedetermina la Escala Salarial y el Manual de Valoración de Empleos de la Empresa Social del Estado Metrosalud.
Acción: Simple nulidad – Decreto 01 de 1984
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del 27 de marzo de 2014, mediante la cual elTribunal Administrativo de Antioquia, denegó las pretensiones de la demanda, incoada por la Asociación de Empleados de Metrosalud -Asmetrosalud.
ANTECEDENTES
La demanda
El 9 de noviembre de 2010, la Asociación de Empleados y Trabajadores de Metrosalud – Asmetrosalud, a través de apoderado,presentó demanda de nulidad, contra el Acuerdo Nº 68 de 27 de noviembre de 2006, "por el cual se determina la Escala Salarial y elManual de Valoración de Empleos de la Empresa Social del Estado Metrosalud", expedido por el Concejo Municipal de Medellín.
El acto acusado
La Asociación de Empleados y Trabajadores de Metrosalud – Asmetrosalud, pretende que se declare la nulidad total del AcuerdoNº 68 de 27 de noviembre de 2006, "por el cual se determina la Escala Salarial y el Manual de Valoración de Empleos de laEmpresa Social del Estado Metrosalud", expedido por el Concejo Municipal de Medellín; cuyo texto es el siguiente:
"CONCEJO DE MEDELLÍN
ACUERDO MUNICIPAL No. 68 DE 2006
"Por el cual se determina la Escala Salarial y el Manual de Valoración de Empleos de la Empresa Social del Estado Metrosalud"
EL CONCEJO DE MEDELLÍN
En uso de las facultades otorgadas por el artículo 313 de la Constitución Política, y la ley 136 de 1994, y legales,
ACUERDA:
ARTICULO 1. OBJETIVO. El objeto del presente Acuerdo es adoptar la estructura salarial para la Empresa Social del EstadoMetrosalud y el Manual de Valoración de Empleos.
ARTICULO 2. ALCANCE. Se establece este sistema salarial únicamente para los empleos de la Empresa Social del EstadoMetrosalud del Municipio de Medellín, con base en el estudio contratado con la Universidad de Antioquía que forma parte integralde este acuerdo y las normas legales vigentes que regulan el límite máximo y mínimo salarial de los empleados públicos.
ARTÍCULO 3. ESCALA SALARIAL DE LA ESE METROSALUD. Se define la siguiente escala salarial para los empleos de laplanta de personal de la ESE Metrosalud, con sus respectivos límites máximos y mínimos dentro de cada grado salarial.
ESCALA SALARIAL POR NIVELES (PUNTOS)
GRADO ASESOR DIRECTIVO PROFESIONAL TÉCNICO ASISTENCIAL
L.I. L.S L.I L.S L.I. L.S L.I L.S L.I L.S
1 456 564 466 572 471 576 441 552 396 516
2 565 673 573 679 577 682 553 664 517 637
3 674 782 680 786 683 788 665 776 638 758
4 783 891 787 893 789 894 777 888 759 879
5 892 1000 894 1000 895 1000 889 1000 880 1000
L.I.: Límite Inferior o Límite Mínimo de Cada Grado de la Escala.
L.S.: Límite Superior o Límite Máximo de Cada Grado de la Escala.
ESCALA SALARIAL POR NIVELES (ASIGNACIÓN BÁSICA MENSUAL EN PESOS ($))
GRADO ASESOR DIRECTIVO PROFESIONAL TÉCNICO ASISTENCIAL
L.I. L.S L.I L.S L.I. L.S L.I L.S L.I L.S
1 2.439.252 3.133.800 2.586.062 3.337.708 1.766.252 2.13.8267 859.062 993.816 728.388 812.748
2 3.140.231 3.834.779 3.344.799 4.096.445 2.141.810 2.513.825 995.030 1.129.784 813.451 897.811
3 3.841.510 4.535.758 4.103.536 4.855.182 2517.368 2.889.383 1.130998 1.265.752 898.514 9.82.874
4 4.542.189 5.236.737 4.862.273 5.613.919 2.892.926 3.264.941 1.266.966 .1401.720 983.577 1.067.937
5 5.243.168 5.937.716 5.621.010 6.372.656 3.268.484 3.640.499 1.402.934 1.537.688. 1.068.640 1.153.000
L.I.: Límite Inferior o Límite Mínimo de Cada Grado de la Escala.
L.S.: Límite Superior o Límite Máximo de Cada Grado de la Escala.
ARTÍCULO 4. MANUAL DE VALORACIÓN DE LOS EMPLEOS. Se adopta el manual de valoración de empleos presentado porla Universidad de Antioquia dentro del convenio interadministrativo No. 02 de 2005, que define el instrumento técnico por mediodel cual se establece y precisa de manera clara y formal el valor de los empleos de acuerdo con los niveles establecidos por la ley ylos factores que se definan para cada uno de ellos.
ARTÍCULO 5. SISTEMA SALARIAL. De conformidad con el artículo 28 del decreto 1876 de 1994, la Empresa Social del EstadoMetrosalud a través de su Gerente General adoptará la escala salarial para cada uno de los empleos, de conformidad con el manualde valoración de empleos y la metodología de valoración por puntos propuesta por la Universidad de Antioquia y la actualizarácada año de acuerdo a la indexación salarial que se estipule en el presupuesto anual de la entidad.
ARTÍCULO 6. El presente acuerdo rige a partir de la adopción de la escala salarial para quienes se vinculen a partir de la vigenciadel mismo y para la nivelación de los salarios de quienes con anterioridad al mismo están por debajo del grado establecido.
ARTÍCULO 7. Este acuerdo inicia su vigencia a partir de la fecha de su publicación en la gaceta oficial del Municipio de Medellín yderoga las disposiciones que le sean contrarias.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
Dado en Medellín a los veintisiete (27) días del mes de noviembre de dos mil seis (2006), Acta No 553(...)" (Cursiva fuera del textooriginal)
Normas violadas y concepto de violación
La parte actora considera que el acto administrativo demandado infringe los artículos 25, 29 y 53 de la Constitución Política, el Decreto1876 de 1994, el Decreto – Ley 2400 de 1968 y el Decreto 1950 de 1953, y el artículo 53 del Código Sustantivo del Trabajo.
En el concepto de violación, la demandante formula como único cargo, que el Acuerdo Nº 68 de 27 de noviembre de 2006 fue expedidodesconociendo las normas superiores en las que debía fundarse, porque no tuvo en cuenta los parámetros establecidos en los artículos 25, 29y 53 de la Constitución Política y el artículo 53 del Código Sustantivo del Trabajo, al establecer una diferencia salarial entre los empleadosde la Empresa Social del Estado Metrosalud, que ejecutan la misma labor y cumplen las mismas funciones, generando una situación dedesigualdad entre compañeros de trabajo.
Sostiene que el acuerdo demandado no acató el principio Constitucional de "a trabajo igual, salario igual", porque a pesar de fijaruna escala salarial y establecer un manual de funciones, desconoció las condiciones reales de trabajo de algunos empleados, quereciben salarios diferentes, comparados con otros compañeros, pese a que realizan las mismas funciones, ocasionando situacionesde inequidad en el reconocimiento laboral.
Trámite Procesal
El Tribunal Administrativo de Antioquia mediante auto del 23 de noviembre de 2010 admitió la demanda, dispuso la notificación personalal representante legal del Concejo de Medellín y el Ministerio Público, ordenó la fijación en lista del negocio por el término legal y exhortóa la parte demandada para que remitiera los antecedentes administrativos del acto administrativo demandado (fol. 172).
La Contestación de la Demanda
El Municipio de Medellín
El apoderado del Municipio de Medellín se opone a las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes razones (fols. 274 -275):
Señaló que el Acuerdo Nº 068 de 2006 fue expedido con el lleno de las formalidades legales, y su aprobación por parte del Concejo deMedellín y posterior sanción del Alcalde, se dio conforme al procedimiento descrito en la Ley 136 de 1994 y el Acuerdo Nº 02 de 2005 hoyderogado por el Acuerdo Nº 53 de 2009.
Adujo que lo cuestionado por la actora, hace referencia al aparente desconocimiento o incumplimiento del Acuerdo Nº 068 de 2006, porparte de Metrosalud, lo que no significa que el acto administrativo sea nulo, pues la función reglamentaria que desarrolla el Concejo deMedellín al expedir el acuerdo acusado, es independiente de la actividad administrativa de carácter laboral, que despliega Metrosalud, confundamento en dicho acto administrativo.
Afirmó que el actor reconoce en la demanda, que la escala salarial fijada en el Acuerdo Nº 068 de 2006 se sustentó en un estudiocomplementario elaborado por la Universidad de Antioquia, el cual se encuentra ajustado con los parámetros que establece la ley, por lo queno se advierte una nulidad flagrante del acto demandado.
Agregó que el Acuerdo demandado solo se aplica de manera exclusiva a los empleados de la ESE Metrosalud, pues los servidores públicosque hacen parte de la administración Municipal se rigen por el Decreto 182 de 2002.
Dentro de la contestación de la demanda, el apoderado del Municipio de Medellín propuso las siguientes excepciones: i) La Falta de Causapara Pedir, al no existir justificación legal que permita declarar la nulidad del Acuerdo Municipal Nº 068 de 2006; y ii) La que se llegue aprobar dentro del trámite del proceso.
La sentencia de primera instancia
El Tribunal Administrativo de Antioquia mediante sentencia de 27 de marzo de 2014, denegó las pretensiones de la demanda, confundamento en lo siguiente (fols. 462 - 470):
Manifestó que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 313, numeral 6º de la Constitución Política, los Concejos Municipales tiene lacompetencia de fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos de las entidades que pertenecen a laadministración municipal. Y según el artículo 28 del Decreto 1876 de 2004, las Empresas Sociales del Estado adoptarán las escalassalariales que expida la autoridad competente.
Sostuvo que el Acuerdo Nº 068 de 2006 se fundamentó en un estudio técnico realizado por la Universidad de Antioquia, en el cual se
expresa que siguiendo los parámetros fijados en el Decreto 916 de 2005, se aplicó el método de valoración por puntos, que se definecomo: "un método cuantitativo en donde se asignan valores numéricos (puntos) a cada elemento o aspecto del empleo y se obtiene unvalor total por la suma de valores numéricos", teniendo en cuenta factores como el conocimiento, habilidades, responsabilidades,gestión, riesgo y esfuerzo de cada uno de los niveles: técnico, asistencial, asesor, profesional o directivo, en las 1680 plazas existentespara ese momento en la entidad, a los cuales se les asignó una puntuación de 1 a 100.
Explicó que el acuerdo demandado también tuvo en cuenta una encuesta realizada a los empleados de la E.S.E. Metrosalud y un estudio dela Asociación Colombiana de Relaciones de Trabajo – ASCORT, para empresas del sector salud en el área metropolitana, en el que seestablecen unos pisos y techos para cada cargo, precisando que un mismo empleo puede llegar a tener diferentes grados, lo cual se dacuando dos persona de un mismo empleo trabajan en condiciones diferentes (riesgos, responsabilidades, habilidad, etc), y por ende recibirun salario distinto.
Expresó que para cumplir con los criterios de equidad interna, competitividad, eficiencia salarial y equilibrio presupuestal, según el procesomisional de la institución, se ajustaron los empleos tomando como referente el cargo de médico general, creando subgrupos y fijando unsalario medio, en donde las diferencias se decantaban por el número de puntos asignado a cada grado, estableciendo un límite inferior y unosuperior.
Informó que la metodología empleada y adoptada en el Acuerdo demandado, corresponde a una técnica de tipo cuantitativo,específicamente de evaluación por puntos asignados a factores y subfactores en cada cargo, conforme a límites mínimos y máximos, por loque empleos similares podrían tener algunas diferencias, toda vez que pueden existir grados que oscilan entre el 1 al 5, por tener factoresque le otorguen un mayor o menor puntaje final, tales como: riesgos, responsabilidad, habilidad, conocimiento etc.
Indicó que la diferenciación de puntos y salarios para un mismo cargo, establecidos en la tabla de escala salarial, no vulnera principiosconstitucionales, pues según la jurisprudencia Constitucional y del Consejo de Estado, no se trata de una igualdad matemática, sino unaigualdad real de personas puestas en las mismas condiciones.
Afirmó que el acto administrativo demandado se fundamentó en un estudio técnico que fijó una escala salarial para los diferentes cargos ygrados, teniendo en cuenta factores o criterios objetivos, discernibles o razonables como el desempeño, el conocimiento, la experiencia,entre otros, por lo que la metodología empleada en el Acuerdo Nº 068 de 2006 resulta admisible constitucional y legalmente, al noevidenciarse argumento alguno que permita desvirtuar la presunción de legalidad de la que se encuentra investido.
Precisó que en el evento de incumplirse con el Acuerdo Nº 068 de 2009, por parte de la entidad, al momento de fijar los salarios de cadaempleado, ello implica realizar un análisis de cada caso concreto para determinar si se dio o no una adecuada aplicación de la tabla salarialo si se presenta una discriminación salarial que no se ajuste a los criterios objetivos fijados en el acuerdo, lo cual es un asunto que escapadel objeto de esta acción judicial.
El recurso de apelación
La parte demandante, mediante escrito del 24 de abril de 2014 interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia,solicitando su revocatoria y la prosperidad de sus pretensiones, con fundamento en las siguientes razones (fols. 472 - 480).
Indicó que el estudio técnico realizado por la Universidad de Antioquia en el que se fundamentó el Acuerdo 068 de 2006 generó que unmismo empleo puede llegar a tener diferentes grados, lo cual se ocurre cuando dos personas trabajan en condiciones diferentes (riesgos,responsabilidades, habilidad, etc), y por ende se recibe un salario diferente, sin embargo, el sistema que se adoptó (metodología por puntos)es estático, esto significa, que no tiene en cuenta un método que pueda dar lugar a un cambio de salario cuando el empleado tengasobrecarga laboral o haya recibido una capacitación que pueda dar lugar un ascenso.
Señaló que el estudio técnico riñe con la realidad, pues no tuvo en cuenta la carga laboral que tienen algunos empleos, sobre todo los que se
prestan en el nivel asistencial y profesional, como los médicos, auxiliares de enfermería, enfermería, técnico administrativo y auxiliaradministrativo, pues no se proyectaron los estímulos e incentivos que se les debía dar a futuro a estos cargos que presentan la sobrecargalaboral, lo que genera una situación de inequidad.
Sostuvo que en análisis de la Universidad de Antioquia no hizo un valoración de las zonas donde se trabajan, ya que existen diferentespuntos de la Red Hospitalaria de la Entidad que se encuentran en zonas de difícil acceso, por ser sectores deprimidos de la ciudad y de altoriesgo laboral, por lo cual deben recibir una mejor compensación laboral, dado que la carga y el nivel de estrés es demasiado alto.
Adujo que si bien el Acuerdo Nº 068 de 2006 estableció en el artículo 5º, la actualización anual de salarios, de acuerdo a la indexaciónsalarial que estipule el presupuesto de la Entidad, ello no acoge los principios Constitucionales de dignidad y justicia, en virtud de los cualesel constituyente exige que se establezcan las relaciones laborales, con la proporcionalidad entre la remuneración que reciba el trabajador y lacantidad y calidad de su trabajo.
Relató que el estudio que estableció las escalas salariales de los empleados de la ESE Metrosalud, adoptó un enfoque estático en laestructura salarial, que desconoce postulados Constitucionales, pues los parámetros de remuneración no pueden permanecerindefinidamente congelados, según la voluntad del empleador, ya que la remuneración de los trabajadores debe ser móvil, es decir, estállamada a evolucionar proporcionalmente, de acuerdo con el costo de vida.
Expresó que en aras de salvaguardar los derechos laborales y salariales de los empleados de la ESE Metrosalud, y los principios mínimos delos trabajadores, era necesario que el artículo 5 del Acuerdo Nº 68 de 2006 no solo hiciera alusión a la actualización salarial que estipule elpresupuesto anual de la Entidad, sino que era necesario que se estableciera la obligación por parte de la ESE Metrosalud, de adoptar en elcorto, mediano y largo plazo, una estructura salarial dinámica, ligada a la movilidad interna de los empleados de acuerdo a losconocimientos y desarrollos individuales, según los requerimientos de empleos para incentivar a los mismos con estímulos decompensación económica que den lugar al ascenso dentro del nivel salarial, a efectos de evitar un trato desigual.
Aseveró que el artículo 193 de la Ley 100 de 1993 estableció la posibilidad de reconocer incentivos a favor de los trabajadores de la salud,consistente en un programa gradual de nivelación salarial entre las diferentes entidades, lo cual fue reglamentado por el Decreto 439 de1995, que en su artículo 6º dispuso que las entidades de la salud del orden territorial podrán establecer las asignaciones básicas mensualesde los empleados públicos de la salud, entre los límites mínimos y máximos señalados en los artículos 4 y 5 del referido decreto.
Afirmó que el acto administrativo demandado, se encuentra viciado de nulidad, porque desconoce los artículos 25 y 53 de la ConstituciónPolítica, en la medida en que se soportó en un estudio técnico que fijó una escala salarial para distintos cargos de una forma estática,desconociendo los derechos mínimos de los empleados de la ESE Metrosalud, al no tener en cuenta que la remuneración del trabajador debeestar determinada por la calidad y cantidad del trabajo, atendiendo al principio de proporcionalidad.
Agregó que el acuerdo demandado no dispuso en ninguno de sus articulados, la obligación de adoptar una estructura dinámica, según lascondiciones de desarrollo individual que presente cada servidor, en atención a sus responsabilidades, habilidades, conocimientos etc.
Alegatos de conclusión
Parte actora Mediante escrito visible a folios 493 a 502 del expediente reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación yadicionó que si bien por mandato Constitucional, las Entidades Territoriales solo tienen competencia para fijar escalas salariales de acuerdoa los parámetros o limites que imponga el Gobierno Nacional, también es cierto que la fijación de las asignaciones salariales deben respetarlos derechos laborales mínimos de los trabajadores, en aplicación del principio de igualdad establecido en el artículo 53 de la Constitución.
Agregó que el rango de remuneración definido en el Decreto 439 de 1995, se actualizó por medio de los Decretos Nº 256 de 1996, 194 de1997 y 980 de 1998, en los que se establecieron unos topes mínimos y máximos de retribución salarial, según los diferentes cargos en
existentes en el sector salud del orden territorial, por lo que la asignación de los trabajadores de la ESE Metrosalud, debe atender talesparámetros.
Parte demandada solicitó que se confirme la sentencia de 27 de marzo de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, quenegó las pretensiones de la demanda, porque se demostró que el acto administrativo demandado, esto es, el Acuerdo Nº 068 de 2006 sefundamentó en un estudio técnico que fijó la escala salarial de la ESE Metrosalud, para los diferentes cargos y grados, según criteriosobjetivos, discernibles, razonables y verificables, acorde con el ordenamiento jurídico (fols. 514 – 515).
Concepto del Ministerio Público
El agente del Ministerio Público solicito que se nieguen las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes razones (fols. 516- 523):
Manifestó que el Acuerdo Nº 068 de 2006 expedido por el Concejo Municipal de Medellín, se limitó a dar cumplimiento a un deber legal,relacionado con la fijación de la escala salarial de los empleos existentes en la ESE Metrosalud, de acuerdo con los mandatos orgánicos depresupuesto a que se refiere el Titulo XII de la Cara Política y los principios del gasto público y la ley anual y órganica del presupuesto, aque se refieren los artículos 345, 346 y 352 de la Constitución.
Adujo que el acto administrativo demandado fue expedido por la autoridad competente y se encuentra debidamente motivado en un estudiotécnico que se fundamentó de los mayores elementos de juicio aplicables a la materia salarial, pues cada uno de los sueldos no se detallóúnicamente en función de la nomenclatura del cargo, sino que se establecieron rangos de movilidad llamados, "limites", atendiendo a lascircunstancias personales de los sujetos que ocuparan el empleo.
Expresó a manera de ejemplo, que el nivel Asesor se mueve, dentro del grado 1, en el rango o límite inferior o mínimo de 456 hasta elsuperior o máximo de 564, correspondiéndole un salario diferente según cumpla a satisfacción los requisitos que imponga cada nivel, luegono se presenta la inamovilidad o estática, que plantea la parte demandante.
Aclaró que la realidad laboral de cada empleado no es un asunto que le corresponda reglamentar al Concejo Municipal de Medellín, sino alGerente de Metrosalud quien deberá definir si sus trabajadores satisfacen los factores de conocimiento, capacidad, experiencia, títulosacadémicos, homologaciones, riesgo etc, para colmar el rango o límite máximo exigido, en cada uno de los grados y niveles.
Explicó que el estudio técnico solo convalidaría la juridicidad del acto administrativo cuestionado, pues de manera clara y precisa establecela movilidad interna de los empleados según los desarrollos individuales frente a las condiciones y requerimientos del empleo, como unacondición para la proyección a futuro de la escala salarial dinámica, que propone la Entidad demandante.
Precisó que la persona que se vincule a la ESE Metrosalud, debe encajar en la escala salarial prefijada y acorde con sus capacidadespersonales, esto significa que el servidor público no partirá del límite mínimo, sino que se ubicará según sus competencias. En tal sentido, ladiferencia salarial por el ejercicio de un mismo cargo, está fundamentada en una razón objetiva, que justifica el ordenamiento jurídico.
En virtud de lo anterior concluyó que el acuerdo acusado tiene una motivación jurídica y técnica válida, que no permite advertir lapetrificación de escalas salaries, como lo cuestiona la parte demandante.
Añadió que el artículo 193 de la Ley 100 de 1993 no es aplicable al presente asunto, porque la teleología de la norma maneja otrascircunstancias, a las expuestas en este caso.
Por otra parte, señaló que el Municipio de Medellín no carece de legitimación en la causa por pasiva, porque en este trámite judicial se estácuestionando un acto administrativo expedido por el Concejo Municipal de Medellín y no una decisión administrativa de la ESEMetrosalud.
II. CONSIDERACIONES
Competencia
El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad con lo establecido en el inciso primero del artículo 129 del CódigoContencioso Administrativo, el cual prevé que el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentenciasproferidas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Problema jurídico
La Sala debe establecer si el Acuerdo Nº 068 de 27 de noviembre de 2006[1], proferido por el Concejo de Medellín, se encuentra viciado denulidad por haberse expedido con desconocimiento de las normas superiores en las que debió fundarse.
Para efectos de resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará el estudio del siguiente aspecto: (i) El órgano y órganoscompetentes para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos del nivel territorial, (ii) La competencia de los ConcejosMunicipales para fijar factores salariales con la Constitución Política de 1991, (iii) Las categorías de empleos y las escalas salariales, (iv) Elprincipio de Trabajo Igual – Salario Igual; y (iii) El caso concreto.
Previo al análisis de los aspectos mencionados, esta Subsección observa que el Municipio de Medellín en el escrito de contestaciónde la demanda propone la excepción de "falta de causa para pedir, al no existir justificación legal que permita declarar la nulidaddel Acuerdo Municipal Nº 068 de 2006", argumentando que no existe justificación legal que permita declarar la nulidad delAcuerdo Municipal Nº 068 de 2006.
Al respecto, la Sala considera que no hay lugar a emitir pronunciamiento sobre la procedibilidad o no del medio exceptivo, pues se advierteque el argumento planteado por la Entidad, se dirige a defender y respaldar la legalidad del acto administrativo de mandado, lo cual se debedirimir al momento de proferir sentencia definitiva, pues hace parte del fondo del asunto, por consiguiente, dichas razones se estudiaran enla oportunidad pertinente.
Marco normativo y jurisprudencial
3.1 El órgano u órganos competentes para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos del nivel territorial.
La Constitución Política de 1886, en el artículo 76, determinó que el Congreso de la República creaba todos los empleos y fijaba lasescalas de remuneración de las distintas categorías así como el régimen de prestaciones sociales, mandato que se ratificó con la expedicióndel acto legislativo No. 1 de 1968.
Bajo el mismo criterio, la Constitución de 1991, determinó en el artículo 150, numeral 19, literales e y f, lo siguiente:
"Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
(...)
19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientesefectos:
(...)
e. Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.
f. Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales".
De igual manera, la referida norma estableció que las funciones previstas en los literales e y f del numeral 19 del artículo 150 de laConstitución no podrán delegarse en las corporaciones públicas territoriales, ni éstas podrán arrogárselas.
En ejercicio de sus atribuciones legales, el Congreso de la Republica expidió la Ley 4ª de 1992 "Mediante la cual se señalan lasnormas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de losempleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales delos Trabajadores Oficiales...", que en su artículo 12[2] le otorgó al gobierno la facultad de reglamentar el régimen prestacional delos servidores públicos de las entidades territoriales, conforme con los parámetros establecidos por el legislativo, a través deDecretos, y expresamente prohibió a las Corporaciones públicas arrogarse esta facultad.
Esta misma ley marco en el artículo 10 prevé:
"(...) ARTÍCULO 10.- Todo régimen salarial y prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente leyo en los Decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerán de todo efecto, y no crearán derechos adquiridos(...)".
Sobre el particular, la jurisprudencia Constitucional ha señalado lo siguiente:
"(...) concurre una fórmula de armonización entre el principio de Estado unitario (Art. 1º C.P.) y el grado de autonomía que la Constituciónreconoce a las entidades territoriales, la cual se proyecta en la definición de la escala salarial de los empleos que ejercen los servidorespúblicos adscritos a ellas. De acuerdo con esta fórmula, es al Congreso al que le corresponde proferir una ley marco que determine elrégimen salarial y prestacional de los servidores del Estado, a partir de la cual el Gobierno Nacional determinará los aspectos particulares yconcretos de dicho régimen. Estos presupuestos normativos sirven de marco legal para que los órganos de representación popular de lasentidades territoriales, ejerzan la competencia constitucional de definir las escalas salariales de los empleos correspondientes. || A esterespecto debe resaltarse que el grado de autonomía que la Constitución reconoce a las entidades territoriales no tiene carácter absoluto, sinoque por expreso mandato superior, la gestión de sus intereses se ejerce dentro de los límites de la Constitución y la ley (Art. 287 C.P.). Enigual sentido, esa comprensión de la autonomía es corolario de lo previsto en el artículo 388 Superior, que establece que las competenciasatribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en lostérminos que establezca la ley. En ese sentido, la presunta antinomia entre las disposiciones de la Carta Política que reconocen esaautonomía y aquellas que confieren al Congreso y al Ejecutivo la potestad de definir el régimen salarial y prestacional de los servidorespúblicos, es apenas aparente. || Ello debido a que las normas adoptadas por el Legislativo y el Gobierno Nacional constituyen el marcode referencia vinculante a los concejos y asambleas, respecto del ejercicio de la competencia para la definición de escalas salariales. Existe, de acuerdo con las normas constitucionales interpretadas por la Corte, una relación de jerarquía identificable entre lospreceptos de orden nacional, que son expresión del contenido y alcance del principio de Estado unitario, y la organizaciónparticular de la estructura de las administraciones locales y la previsión de sus escalas de remuneración, instancia en que seconcreta la autonomía de los poderes territoriales."[4](Subrayado y negrilla fuera de texto).
Dicho esto, se tiene que en el sistema jurídico creado a partir de la promulgación de Constitución Política de 1991, existe una competenciaconcurrente entre el Congreso y la Presidencia de la República para fijar los salarios y las prestaciones sociales de los servidores públicosdel orden territorial; puesto que al primero le corresponde la expedición de la Ley con los aspectos generales sobre la materia y al segundo,la reglamentación de la normativa, llevando al detalle lo dispuesto por el órgano legislativo. Así pues, estas funciones no podrán delegarseen las corporaciones públicas territoriales, ni éstas podrán arrogárselas, pues se encuentran expresamente prohibidas por mandatoconstitucional
3.2 La competencia de los Concejos Municipales para fijar factores salariales.
El artículo 313 de la Constitución Política dispone en el numeral 6, que corresponde a los Concejos Municipales: "(...)
Determinar...las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleos; crear los establecimientospúblicos y empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta." (Negrillas de la Sala).
En concordancia con lo mencionado, el artículo 315 de la Carta Política prevé que. "(...) son atribuciones del alcalde (...) 7. Crear,suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a losacuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en elpresupuesto inicialmente aprobado (...)".
De los anteriores textos constitucionales se infiere que la facultad que se le otorgó a las Corporaciones públicas de los distintos entesterritoriales y a sus representantes para fijar las escalas de remuneración, se limita a determinar la remuneración de sus empleados deacuerdo a los diferentes grados y categorías que existan en sus plantas de personal, por lo que esta función debe ejercerse dentro del marcode las disposiciones legales conforme con la ley general que sobre la materia expidió el Congreso de la República, esto es, la Ley 4ª de1992.
En este sentido, la fijación del régimen salarial y prestacional constituye competencia que la Constitución y la ley reservó de formaexclusiva al Gobierno Nacional, con observancia de los parámetros dados por el Congreso de la República, en virtud de los cuales es claroque no es dable a otro organismo arrogarse dicha facultad. Se insiste por la Sala en la competencia concurrente o si se quiere, compartida,entre el legislador y el ejecutivo, en virtud de la cual, el Congreso determina los parámetros generales a los que debe sujetarse el ejecutivopara fijar el régimen salarial y prestacional.
En consecuencia, como ya lo ha precisado esta Corporación,[5] la determinación del régimen prestacional de los empleados públicosterritoriales es competencia del Gobierno Nacional, de acuerdo con los parámetros señalados por el legislador, y no a las CorporacionesPúblicas Territoriales, las que además, tienen prohibido arrogarse esta facultad; y en lo que se refiere al régimen salarial, el Gobiernoseñaló el límite máximo salarial de los servidores públicos territoriales teniendo en cuenta su equivalencia con los del orden nacional.
Siendo así son ilegales las normas de carácter local, como ordenanzas, acuerdos municipales, resoluciones o acuerdos de establecimientospúblicos bien sean nacionales o del orden territorial, que regulen la materia. Al respecto la jurisprudencia de esta Corporación ha dicho:
"(...) Bajo la antigua Constitución Nacional la expedición del RÉGIMEN PRESTACIONAL de los empleados estatales era de competenciadel Legislador. Y bajo la Constitución Política de 1991 y conforme a la Ley Marco el Gobierno Nacional tiene competencias en dichamateria para regularlas en el ámbito nacional y local. La Ley 11 de 1986 (Estatuto Básico Municipal) determinó parámetros decompetencias para los MUNICIPIOS, dentro de los cuales quedó claramente establecida su competencia limitada en MATERIASALARIAL y la competencia del Legislador en MATERIA PRESTACIONAL. Y en el parágrafo del art. 43 determinó: "Las situacionesjurídicas laborales definidas por disposiciones municipales no serán afectadas por lo establecido en los artículos 41 y 42 de la presente Ley.", con lo cual dejó a salvo las SITUACIONES CONSOLIDADAS Y DEFINIDAS al amparo de normas municipales. Y sin que estosignifique que tales normas (v. gr. Prestacionales) puedan seguir vigentes y produciendo efectos en nuevos casos. El D. L. 1333 de 1986(régimen municipal) dispuso: a.) Fijó la competencia de los Concejos Municipales para la adopción de la nomenclatura y la clasificación delos empleos de las Alcaldías, Secretarías y de sus Dependencias, fijando las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos(art. 288); b.) Determinó que el régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos municipales "será el que establezca la Ley"(Art. 291) y, de esta manera, no facultó a los Concejos, ni a otras autoridades municipales para reglar la materia prestacional, como tampocopara hacer compilaciones de normas legales en actos administrativos locales. c.) Dando aplicación a la figura jurídica del derecho adquirido,dispuso que las situaciones jurídicas laborales definidas por disposiciones municipales no serían afectadas por lo establecido en susartículos anteriores. (Parágrafo del art. 293). Así, se ha interpretado que el Legislador extraordinario dejó a salvo aquellas situaciones queen materia prestacional se lograron consolidar y se reconocieron a servidores que previamente cumplieron los requisitos señalados endisposiciones extralegales municipales, lo cual es entendible para evitar perjuicios para quienes a ellas se sometieron(...)"[6].
Ha dicho la jurisprudencia de esta sección siguiendo los anteriores parámetros normativos y jurisprudenciales que en relación con losempleados públicos de las entidades territoriales, compete al Gobernador y al Alcaldes fijar los emolumentos pero con sujeción a la Ley y alas Ordenanzas y Acuerdos (artículo 305 numeral 7º y artículo 315 numeral 7):
"(...) Existe, para efectos de fijar salarios, un régimen de competencia concurrente entre el Congreso, el Gobierno Nacional, lasCorporaciones administrativas colegiadas del orden Departamental y Municipal (Asambleas y Concejos) y el ejecutivo territorial(Gobernadores y Alcaldes) que fue ratificada por la Corte Constitucional en sentencia C-510 de 1999 (14 de Julio) Magistrado Ponente Dr.Alfredo Beltrán Sierra.[7]
La competencia del Gobierno Nacional para fijar el límite máximo salarial de la remuneración de los empleados de los entes territoriales nodesconoce la competencia que la misma Constitución expresamente otorgó a las autoridades de dichos entes para fijar, por una parte, lasescalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos dentro de su jurisdicción, artículos 300, numeral 7, y 313,numeral 6, de la Constitución, y, por otra, para determinar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, artículos 305, numeral 7, y315, numeral 7, de la Constitución (...)[8].
De acuerdo con lo anterior, es claro que las autoridades Municipales carecen de competencia para crear salarios y prestaciones sociales,pues sus potestades por mandato constitucional se limitan a determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias,según la categoría del empleo de que se trate, teniendo en cuenta los límites máximos establecidos por el Gobierno Nacional.
3.3 Las categorías de empleos y las escalas salariales.
De conformidad con el artículo 313 numeral 6 de la Constitución Política de Colombia corresponde a los Concejos Municipales"Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientesa las distintas categorías de empleos...". Función que cumplen dichas Corporaciones administrativas mediante actos administrativos decarácter general, impersonal y abstracto, denominados "Acuerdos".
Así mismo, según numeral 7 del artículo 315 de la Carta Política, es competencia del alcalde "Crear, suprimir o fusionar los empleos de susdependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crearobligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado". Dicha función se cumpleigualmente, a través de actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto, denominados "Decretos".
De otra parte, los artículos 122 y 123 de la C. P., establece que no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley oreglamento; que los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad y ejercerán sus funciones en la forma prevista por laConstitución, la ley y el reglamento.
Lo anterior permite advertir que los principios que informan y rigen la vinculación laboral con el Estado, son los siguientes: i) No hayempleo público que no tenga asignadas funciones; ii) Todo empleo público debe estar contemplado en la planta de personal; iii) Suremuneración debe apropiarse en el correspondiente presupuesto; y iv) Su ejercicio se adquiere a partir de la posesión.
Concordante con las normas constitucionales antes mencionadas el Decreto Ley 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal), señala quecorresponde a los Concejos Municipales adoptar la nomenclatura y clasificación de los empleos de la alcaldía, las secretarías, lasContralorías y Personerías y demás entidades municipales; y fijar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos,pudiendo otorgar facultades extraordinarias al alcalde para legislar sobre esta materia y, con base en ellas expedir el sistema deremuneración para los empleos municipales.
La preparación del proyecto de acuerdo que establezca el sistema de remuneración que se vaya a adoptar, es una tarea que debe iniciarse consuficiente antelación por el alcalde y de manera coordinada con la elaboración del presupuesto, a fin de garantizar el cumplimiento delmandato constitucional del artículo 313 y debe ser presentado oportunamente al Concejo Municipal para su aprobación.
El diseño de un sistema de administración y estructura salarial para la organización municipal debe basarse en criterios técnicos y cumplirciertos objetivos.
Según la doctrina[9], el proceso de la remuneración comprende la determinación de bases objetivas que permitan asignar salarios justos alos empleados de una organización, conllevando además de la parte técnica, aspectos de orden económico, social, político y cultural quecondicionan los niveles y la estructura de una organización. Para el tratadista Alvarez Collazos, el proceso técnico de la remuneracióncomprende cinco (5) etapas a saber:
"(...) Análisis Ocupacional: Tiene como objetivo básico obtener la información acerca de la naturaleza de los cargos (identificación delcargo), las tareas que componen un trabajo (funciones) y los factores que diferencian un puesto de los demás (Requisitos, educación,experiencia, complejidad del trabajo, responsabilidad, habilidad, esfuerzo, condiciones ambientales o de trabajo, etc.).
Descripción de cargos: Es el registro ordenado de la información obtenida en la etapa anterior. Por lo tanto, identifica, define y determinalas funciones y actividades de cada puesto, así como especifica los requisitos para su desempeño.
Valoración de cargos: Es el proceso mediante el cual se determina la importancia de cada trabajo con relación a los demás, parajerarquizarlos o categorizarlos en orden a su importancia, valorando ciertos factores que los hacen diferenciables con el fin de establecer unaestructura salarial justa, acorde con la situación real de la organización. De esta valoración se obtienen los diferentes niveles y categorías deempleos. Es así como según la naturaleza general de sus funciones, la índole de sus responsabilidades y los requisitos exigidos para sudesempeño, los empleos de la organización municipal pueden clasificarse en los siguientes niveles: Directivo, Asesor, Ejecutivo,Profesional, Técnico, Administrativo y Operativo. (Artículo 3º Decreto Ley 1569 de 1998).
Estructura Salarial: Con la valoración de los cargos se está en posibilidad de establecer la estructura de salarios, traduciendo los valoresrelativos de los cargos a términos monetarios, teniendo en cuenta factores internos y externos de la organización, los cargos que estáncomprendidos dentro de una misma clase y por un sistema cuantitativo de asignación de puntos se elabora un diagrama de dispersión "nubede puntos" dándole un valor a cada trabajo.
Administración salarial: Es dinámica y compleja. La filosofía que adopte la organización acerca de los niveles de remuneración sonafectados directa o indirectamente por la situación financiera del municipio y el tamaño de la organización. Así mismo, por el número y tipode cargos y las características específicas existentes en la organización (...)".
Del anterior proceso se obtiene el sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleos de la organización municipal quecomprende: nivel del cargo (agrupa los empleos por su jerarquía con fundamento en la naturaleza de las funciones, responsabilidades ycomplejidad de las mismas), denominación del cargo (nombre o identificación del conjunto de deberes, atribuciones y responsabilidadesque constituyen un empleo.), clase (grado de importancia dentro del nivel), código (número de 5 dígitos utilizado para el manejosistematizado del régimen de clasificación y remuneración de cada empleo. El primer dígito señala el nivel al cual pertenece el cargo, losdos siguientes indican la denominación del cargo y los dos últimos corresponde a los grados de asignación básica), grado (número de ordenque indica la asignación mensual del empleo dentro de una escala progresiva, según la complejidad y responsabilidad inherentes al ejerciciode las funciones) y finalmente la remuneración asignada a cada grado.
A cada uno de los niveles en que se clasifican los diferentes empleos corresponde una nomenclatura específica equivalente a las distintasdenominaciones de empleos y en cada nivel se establecen grados y para cada grado una asignación básica.
Por lo tanto, la asignación mensual correspondiente a cada empleo está determinada por sus funciones y responsabilidades, así como por losrequisitos de conocimientos y experiencia requeridos para su ejercicio, según la denominación y el grado establecido en la nomenclatura yla escala del respectivo nivel.
Lo anterior, no es más que la aplicación práctica de la normatividad que desde años atrás viene rigiendo en materia de administración depersonal en los diferentes niveles de la administración pública.
Es así como el Decreto Ley 1569 de 1998 por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de las entidadesterritoriales, no hace cosa distinta de reproducir normas anteriores relativas a esta materia; señalando a su vez que por empleo[10] seentiende el conjunto de funciones que una persona natural debe desarrollar y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con elpropósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado. Agregando que las funciones y requisitosespecíficos para su ejercicio serán fijados por las autoridades competentes para crearlos, con sujeción a los parámetros generalesdeterminados en el presente decreto.
Así mismo, el artículo 31 ibídem señala que las entidades territoriales tendrán una planta de personal con sujeción a la nomenclatura,clasificación de empleos por niveles y a las funciones y requisitos generales establecidos en este mismo decreto. Además indica que lasautoridades territoriales competentes expedirán los correspondientes manuales de funciones y exigencias para cada empleo.
Acorde con lo mencionado, cabe señalar que el artículo 3 de la Ley 4ª de 1992, prevé que "El sistema salarial de los servidores públicosestará integrado por los siguientes elementos: la estructura de los empleos, de conformidad con las funciones que se deban desarrollar y laescala y tipo de remuneración para cada cargo o categoría de cargos".
En virtud de lo anterior, es posible que una planta de personal de una entidad, se puede estipular cargos de igual nivel y denominación perodiferente grado cuya distinción implica diferencias salariales correspondientes a aspectos de "complejidad y responsabilidad inherente alejercicio de las funciones". En este sentido el artículo 13 del Decreto 1042 de 1978, sostiene:
"Artículo 13.- De la asignación mensual. La asignación mensual correspondiente a cada empleo estará determinada por sus funciones yresponsabilidades, así como por los requisitos de conocimiento y experiencia requeridos para su ejercicio, según la denominación y el gradoestablecidos por el presente decreto en la nomenclatura y la escala del respectivo nivel.
Se entiende por denominación la identificación del conjunto de deberes, atribuciones y responsabilidades que constituyen un empleo. Porgrado, el número de orden que indica la asignación mensual del empleo dentro de una escala progresiva, según la complejidad yresponsabilidad inherente al ejercicio de sus funciones."
Desde esta perspectiva, es necesario que para el desarrollo y la debida ejecución del vínculo laboral que surge con el Estado, las autoridadesque tienen a su cargo la estructuración de la planta de personal, examinen para su fijación, aspectos relativos con la clasificación ynomenclatura de los cargos, en cuya determinación se establezcan criterios de nivelación, denominación y grado; y por supuesto, se señalenlos requisitos para su desempeño.
De esta manera, la formulación de esta estructura organizacional de los empleos públicos supone que de manera previa se han adelantadoestudios respecto de las escalas a fijar, las funciones asignadas a cada cargo, las responsabilidades asumidas y las calidades a acreditar porlos interesados en su desempeño, elementos que necesariamente repercuten en la fijación y asignación del salario.
La precisión de escalas que obedezcan a la complejidad de las funciones asignadas a cada cargo, las responsabilidades asumidas y lascalidades a acreditar por los interesados en su desempeño, repercuten directamente en el nivel salarial que se fije al mismo.
Bajo estas consideraciones, resulta de forzosa observancia que en caso que una planta de personal existan cargos con funciones similaresremunerados de forma diferente, ello se justifique en razones objetivas como las señaladas en el artículo 2° de la referida Ley 4 de 1992;pues la coexistencia de empleos con igual denominación, nivel y grado pueden variar, cuando el manual específico les asigne requisitos oresponsabilidades distintas u otras circunstancias que debe cumplir el empleado.
3.4 El principio de Trabajo Igual – Salario Igual.
La jurisprudencia Constitucional[11] ha señalado que el derecho a la igualdad, establecido en el artículo 13 de la Carta Política, no planteauna igualdad matemática, sino una igualdad real, que busca un trato igual a las personas que se encuentran bajo unas mismas condiciones, yque justifica un trato diferente sólo cuando se encuentran bajo distintas condiciones.
Con base en este derecho fundamental es que se ha dado desarrollo al principio de "a trabajo igual, salario igual". Por tal razón no se puededar un trato discriminatorio entre trabajadores que, cumpliendo una misma labor con las mismas responsabilidades, sean objeto de unaremuneración diferente.
Al respecto, la Corte Constitucional, al referirse al trato discriminatorio en materia laboral, mediante sentencia T - 079 del 28 de febrero de1995, Magistrado Ponente Alejandro Martínez Caballero señaló lo siguiente:
"Es obvio que la discriminación salarial atenta contra la IGUALDAD como derecho fundamental constitucionalmente protegido einherente a la relación laboral. Lo cual implica, en principio, que habrá discriminación cuando ante situaciones iguales se da untrato jurídico diferente, por eso se proclama el principio A TRABAJO IGUAL SALARIO IGUAL. (...)"
Sin embargo, la Corte Constitucional en la referida providencia, también precisó:
"...surge como factible la perspectiva de salarios distintos siempre y cuando la diferenciación sea razonable (cantidad y calidad deltrabajo, art. 53 C.P.), y sea objetiva y rigurosamente probada por el empleador."
Con base en lo anterior, se tiene que el principio a trabajo igual, salario igual, responde a un criterio relacional, propio del juicio deigualdad. Por ende, para acreditar su vulneración debe estarse ante dos sujetos que al desempeñar las mismas funciones y estarsometidos al mismo régimen jurídico de exigencias de cualificación para el empleo, son comparables y, no obstante, ello, recibenuna remuneración diferente. Entonces resulta que la discriminación salarial injustificada debe basarse en la inexistencia de unparámetro objetivo, discernible y razonable, que justifique la diferenciación.
Así, la jurisprudencia constitucional ha catalogado como razones admisibles de diferenciación salarial, entre otras (i) la aplicaciónde criterios objetivos de evaluación y desempeño[12]; (ii) las diferencias de la estructura institucional de las dependencias públicasen que se desempeñan cargos que se muestran prima facie análogos[13]; y (iii) la distinta clasificación de los empleos públicos, apartir de la cual se generan diferentes escalas salariales, que responden a cualificaciones igualmente disímiles para el acceso adichos empleos.
De acuerdo con lo expuesto, se encuentra que la protección constitucional del principio de a trabajo igual, salario igual, tienesustento en la eficacia de los principios mínimos del trabajo, tanto de remuneración acorde con la cantidad y calidad de la labor,como de, especialmente, la primacía de la realidad sobre las formas dentro de la relación laboral.
Con todo, la protección de ese principio constitucional depende de las circunstancias que se acrediten en cada caso particular, en donde loselementos probatorios, permitan advertir el desconocimiento del derecho a la igualdad entre iguales.
El Caso Concreto
La Asociación de Empleados y Trabajadores de Metrosalud – Asmetrosalud, solicitó la nulidad del Acuerdo Nº 68 de 27 denoviembre de 2006, proferido por el Concejo Municipal de Medellín "por el cual se determina la Escala Salarial y el Manual de
Valoración de Empleos de la Empresa Social del Estado Metrosalud", porque considera que dicho acto administrativo fue expedidocon desconocimiento de las normas superiores en las que debió fundarse.
El Tribunal Administrativo de Antioquia en la sentencia de primera instancia de 27 de marzo de 2014, dictada en el presente asunto, nególas pretensiones de la demanda, argumentando que el acto administrativo enjuiciado se fundamentó en un estudio técnico que fijó una escalasalarial para los diferentes cargos y entre estos a su vez diversos grados según criterios objetivos, discernibles, razonables y verificablesacorde con el ordenamiento jurídico.
La parte actora en el escrito de apelación afirmó que el estudio técnico realizado por la Universidad de Antioquia en el que se fundamentó elAcuerdo 068 de 2006 adoptó un enfoque estático en la estructura salarial, en la medida en que no tuvo en cuenta circunstancias de tiempo,modo y lugar en que se presta el servicio y que puedan dar lugar a un cambio de salario cuando el empleado tenga sobrecarga laboral o hayarecibido una capacitación que pueda dar lugar un ascenso, a efectos de establecer algunos estímulos e incentivos a favor de los trabajadores.
Adujo que si bien el Acuerdo Nº 068 de 2006 estableció en el artículo 5º, la actualización anual de salarios, de acuerdo a la indexaciónsalarial que estipule el presupuesto de la Entidad, ello no acoge los principios Constitucionales de dignidad y justicia, desconociendoparámetros de proporcionalidad, que deben existir entre la remuneración que recibe el trabajador y la cantidad y calidad de su trabajo.
La Sala debe precisar que la competencia para definir el régimen salarial y prestacional de los servidores púbicos radica exclusivamente enel Congreso y el Presidente de la República, sin embargo, de forma concurrente y, por mandato de los artículos 300 numeral 7, y 313numeral 6 de la Constitución Política, las facultades de las Corporaciones Territoriales se limitan a "Determinar...las escalas deremuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleos (...)", conforme con los parámetros fijados por el GobiernoNacional.
Acorde con lo mencionado, se tiene que el Decreto 1876 de 1994[15] establece en su artículo 28 que las Empresas Sociales del Estadodeberán adoptar la escala salarial y los estímulos no salariales que expida la autoridad competente, en los siguientes términos:
"(...) Artículo 28º.- Escalas salariales. Las Empresas Sociales del Estado adoptarán, previo cumplimiento de los requisitos legales,las escalas salariales y los estímulos no salariales que para el sector expida la autoridad competente.
Parágrafo.- Los gerentes de las Empresas Sociales del Estado se regirán en materia salarial por el régimen especial que para el efecto expidael Gobierno Nacional, teniendo en cuenta el nivel de complejidad y el presupuesto de la respectiva Empresa Social (...)".
El Decreto 398 de 8 de febrero de 2006 "por el cual se establece el límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidadesterritoriales y se dictan otras disposiciones", en sus artículos 1º y 2º establecen lo siguiente:
"Artículo 1°. El límite máximo de la asignación básica mensual de los empleados públicos de las entidades territoriales para el año 2006queda determinado así.
NIVEL JERARQUICOSISTEMA GENERAL
LIMITE MAXIMOASIGNACION BASICA MENSUAL
DIRECTIVO $6.373.223
ASESOR $5.938.334
EJECUTIVO $4.148.401
PROFESIONAL $3.640.909
TECNICO $1.537.837
ASISTENCIAL $1.522.577
Artículo 2°. Ningún empleado público de las entidades territoriales podrá percibir una asignación básica mensual superior a los límitesmáximos establecidos en el artículo primero del presente decreto.
En todo caso, ningún empleado público de las entidades territoriales podrá devengar una remuneración total mensual superior a la quecorresponde por todo concepto al Gobernador o Alcalde respectivo (...)".
En este orden de ideas, la Sala estima necesario verificar el contenido del Acuerdo Nº 068 de 27 de noviembre de 2006, con el fin deestablecer si el Concejo Municipal de Medellín expidió dicho acto administrativo, sin tener en cuenta el ordenamiento jurídico superior enel que debía fundarse. Al respecto, el tenor literal del acto administrativo demando señala lo siguiente.
"CONCEJO DE MEDELLÍN
ACUERDO MUNICIPAL No. 68 DE 2006
"Por el cual se determina la Escala Salarial y el Manual de Valoración de Empleos de la Empresa Social del Estado Metrosalud"
EL CONCEJO DE MEDELLÍN
En uso de las facultades otorgadas por el artículo 313 de la Constitución Política, y la ley 136 de 1994, y legales,
ACUERDA:
ARTICULO 1. OBJETIVO. El objeto del presente Acuerdo es adoptar la estructura salarial para la Empresa Social del EstadoMetrosalud y el Manual de Valoración de Empleos.
ARTICULO 2. ALCANCE. Se establece este sistema salarial únicamente para los empleos de la Empresa Social del EstadoMetrosalud del Municipio de Medellín, con base en el estudio contratado con la Universidad de Antioquía que forma parte integralde este acuerdo y las normas legales vigentes que regulan el límite máximo y mínimo salarial de los empleados públicos.
ARTÍCULO 3. ESCALA SALARIAL DE LA ESE METROSALUD. Se define la siguiente escala salarial para los empleos de laplanta de personal de la ESE Metrosalud, con sus respectivos límites máximos y mínimos dentro de cada grado salarial.
ESCALA SALARIAL POR NIVELES (PUNTOS)
GRADO ASESOR DIRECTIVO PROFESIONAL TÉCNICO ASISTENCIAL
L.I. L.S L.I L.S L.I. L.S L.I L.S L.I L.S
1 456 564 466 572 471 576 441 552 396 516
2 565 673 573 679 577 682 553 664 517 637
3 674 782 680 786 683 788 665 776 638 758
4 783 891 787 893 789 894 777 888 759 879
5 892 1000 894 1000 895 1000 889 1000 880 1000
L.I.: Límite Inferior o Límite Mínimo de Cada Grado de la Escala.
L.S.: Límite Superior o Límite Máximo de Cada Grado de la Escala.
ESCALA SALARIAL POR NIVELES (ASIGNACIÓN BÁSICA MENSUAL EN PESOS ($))
GRADO ASESOR DIRECTIVO PROFESIONAL TÉCNICO ASISTENCIAL
L.I. L.S L.I L.S L.I. L.S L.I L.S L.I L.S
1 2.439.252 3.133.800 2.586.062 3.337.708 1.766.252 2.13.8267 859.062 993.816 728.388 812.748
2 3.140.231 3.834.779 3.344.799 4.096.445 2.141.810 2.513.825 995.030 1.129.784 813.451 897.811
3 3.841.510 4.535.758 4.103.536 4.855.182 2517.368 2.889.383 1.130998 1.265.752 898.514 9.82.874
4 4.542.189 5.236.737 4.862.273 5.613.919 2.892.926 3.264.941 1.266.966 .1401.720 983.577 1.067.937
5 5.243.168 5.937.716 5.621.010 6.372.656 3.268.484 3.640.499 1.402.934 1.537.688. 1.068.640 1.153.000
L.I.: Límite Inferior o Límite Mínimo de Cada Grado de la Escala.
L.S.: Límite Superior o Límite Máximo de Cada Grado de la Escala.
ARTÍCULO 4. MANUAL DE VALORACIÓN DE LOS EMPLEOS. Se adopta el manual de valoración de empleos presentado porla Universidad de Antioquia dentro del convenio interadministrativo No. 02 de 2005, que define el instrumento técnico por mediodel cual se establece y precisa de manera clara y formal el valor de los empleos de acuerdo con los niveles establecidos por la ley ylos factores que se definan para cada uno de ellos.
ARTÍCULO 5. SISTEMA SALARIAL. De conformidad con el artículo 28 del decreto 1876 de 1994, la Empresa Social del EstadoMetrosalud a través de su Gerente General adoptará la escala salarial para cada uno de los empleos, de conformidad con el manualde valoración de empleos y la metodología de valoración por puntos propuesta por la Universidad de Antioquia y la actualizarácada año de acuerdo a la indexación salarial que se estipule en el presupuesto anual de la entidad.
ARTÍCULO 6. El presente acuerdo rige a partir de la adopción de la escala salarial para quienes se vinculen a partir de la vigenciadel mismo y para la nivelación de los salarios de quienes con anterioridad al mismo están por debajo del grado establecido.
ARTÍCULO 7. Este acuerdo inicia su vigencia a partir de la fecha de su publicación en la gaceta oficial del Municipio de Medellín yderoga las disposiciones que le sean contrarias.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
Dado en Medellín a los veintisiete (27) días del mes de noviembre de dos mil seis (2006), Acta No 553(...)" (Cursiva fuera del textooriginal)
De acuerdo con el contenido del referido acto administrativo, la Sala observa que la voluntad del Concejo Municipal de Medellín se dirigióa definir la escala salarial para los empleos de la planta de personal de la ESE Metrosalud, teniendo en cuenta unos límites máximos ymínimos dentro de cada grado salarial.
De esta manera, al verificar el valor estipulado para cada nivel en el mayor grado, se advierte que la asignación básica mensual, máxima,fijada por el Concejo de Medellín para los empleos de la planta de personal de la ESE Metrosalud, se ajusta a los límites máximosestablecidos en el Decreto 398 de 8 de febrero de 2006, vigente para el momento en que se expidió el acto administrativo demandado, porlo que esta situación no permite colegir que el acto cuestionado desbordó los parámetros salariales fijados por el Gobierno Nacional.
Ahora, como quiera que la inconformidad de la parte actora, en el escrito de apelación radica en la metodología utilizada por el Concejo deMedellín para establecer la escala salarial de los empleados de la ESE Metrosalud, la Sala debe resaltar que la Corporación demandada fijó
la estructura salarial para la Empresa Social del Estado Metrosalud y el Manual de Valoración de Empleos, con base en un estudio técnicocontratado con la Universidad de Antioquia, en virtud del convenio interadministrativo No. 02 de 2005, celebrado en la referida ESE y lainstitución universitaria.
Al expediente se allegó copia del Estudio y Diseño de la Estructura Salarial de la ESE Metrosalud realizado por la Universidad deAntioquia, en cuyo contenido se hizo un análisis y valoración de los empleos de la Entidad, a partir de las diferencias cualitativas ycuantitativas existentes. Así, en relación con el método empleado, la referida universidad precisó previamente lo siguiente:
"(...) Para el caso de la Empresa Social del Estado, se ha desarrollado el método de valoración por puntos. Para darle objetividad, el procesose llevó a cabo de forma participativa entre la comisión designada por Metrosalud, asesorados por el equipo de la Universidad de Antioquia,por lo que se realizó una valoración cuantitativa, teniendo en cuenta las características y condiciones necesarias para el empleo y no lascaracterísticas y condiciones del empleado.
La compensación basada en los empleos, muestra la relación entre la remuneración y la complejidad de la tarea, para la asignación de suvalor.
La importancia y/o grado de responsabilidad del trabajo debe reflejarse en el monto de la remuneración de modo que guarden orden ydistancia relativa proporcional a la categoría o valor de los empleos correspondientes.
Finalmente la clasificación de los puestos de trabajo deberá dar lugar a estructuras ordenadas en función del valor de la contribución que seatribuya a aquellos y dotadas de la flexibilidad necesaria para facilitar: a) la movilidad funcional, y b) el reconocimiento de la mejoraprofesional mediante la asignación de tareas de superior dificultada o responsabilidad (CLAD y NACIONES UNIDAS, junio de 2003).
3.5 Método de valoración por puntos.
Es una técnica cuantitativa en donde se asignan valores numéricos (puntos a cada elemento o aspecto del empleo y se obtiene un valor totalpor la suma de valores numéricos (...)".
(...)
APLICACIÓN DEL MÉTODO DE VALORACIÓN POR PUNTOS PARA METROSALUD.
El proceso de valoración de empleos para Metrosalud se ha llevado a cabo mediante la técnica de valoración por puntos, para lo cual se haseguido la siguiente metodología:
5.1 Identificación de los niveles jerárquicos del empleo público:
En primer instancia, se identifica con los diferentes niveles jerárquicos del empleo público, conforme a lo establecidos en el Decreto 785 de2005, emanado del Departamento Administrativo de la función Pública, dichos niveles son.
Nivel Asesor: Agrupa los empleos cuyas funciones consisten en asistir, aconsejar y asesorar directamente a los empleados públicos de laalta dirección territorial.
Nivel Profesional: Agrupa a los empleos cuya naturaleza demanda la ejecución y aplicación de los conocimientos propios de cualquiercarrera profesional, diferente a la técnica profesional y tecnológica, reconocida por la ley y que según su complejidad y competenciasexigidas les pueda corresponder funciones de coordinación, supervisión y control de áreas internas encargadas de ejecutar los planes,programas y proyectos institucionales.
Nivel Técnico. Comprende los empleos cuyas funciones exigen el desarrollo de procesos y procedimientos en labores técnicas misionales y
de apoyo, así como las relacionadas con la aplicación de la ciencia y la tecnología.
Nivel Asistencial: Comprende los empleos cuyas funciones implican el ejercicio de actividades de apoyo y complementarias de las tareaspropias de los niveles superiores o de labores que se caracterizan por el predominio de actividades manuales o tareas de simple ejecución.
5.2 La valoración de empleos de Metrosalud frente a su Plan de Desarrollo y a su Plataforma Estratégica.
Para inicial el análisis de valoración de empleos para Metrosalud, fue necesaria la revisión y análisis previo de la plataforma estratégica dela Institución (visión, misión y valores corporativos entre otros) con el objetivo de alinear el proceso actual a las directrices macro de laempresa y de ubicarlos en el contexto del Plan de Desarrollo 2004 – 2007 (...).
5.3 Identificación de la planta de empleos de Metrosalud:
(...) Se procedió a identificar la planta actual de empleos de la Institución y la equivalencia de ésta en el Proyecto de Acuerdo 113 de 2005(por medio de la cual se asimila y adopta la denominación y códigos de los Niveles Jerárquicos y Empleos en la Empresa Social del EstadoMETROSALUD). En este proceso se identificaron los niveles y los empleos que componen cada nivel, la ubicación geográfica, el códigodel cargo, el número de plazas, el salario unitario y el salario total por empleos y por niveles jerárquicos (...).
5.4 Estudio del manual de funciones y de competencias laborales de cada empleo.
(...) se revisó en detalle el análisis y la descripción de empleos realizada por la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), con lafinalidad de garantizar la alineación a las disposiciones establecidas por Metrosalud. (...).
En la revisión y estudio de la descripción de los empleos, se observaron los siguientes aspectos referentes a cada uno de ellos: Identificacióndel empleo, objetivo misional, descripción de las funciones esenciales, contribuciones individuales, conocimientos básicos o esenciales,requisitos del empleo, competencias comunes y competencias comportamentales.
5.5 Definición de los factores y de los subfactores de valoración:
(...) Se procedió a definir las características básicas esenciales y comunes a los empleos que facilitan la comparación entre ellos. A estascaracterísticas se les denomina factores. Estos factores se descomponen en otra serie de características que permiten evaluar y calificaraspectos más complejos y detallados, llamados subfactores. Los subfactores se desagregan de acuerdo a su periodicidad, complejidad,dificultad, alcance o responsabilidad entre otros a los que denominan Grados. (...)
5.6 Ponderación de los factores de valoración
(...) Dada la diversidad en la naturaleza de los empleos, la importancia de los factores es diferente. Para este efecto el personal deMetrosalud asignó un peso relativo a cada factor teniendo como base 100. (...)
5.7 Asignación de la escala de puntos
Terminada la ponderación de los factores y subfactores, se definieron los grados de cada subfactor, a los cuales se les atribuyó valoresnuméricos (puntos) estableciendo una progresión una progresión de puntos a lo largo de los diversos grados de cada subfactor.
Los grados expresan la desagregación de los subfactores de acuerdo a su periodicidad, complejidad, dificultada, alcance, o responsabilidadentre otros (...).
En el manual de valoración se encuentran la definición de los factores, los subfactores, la descripción delos grados de cada subfactor, laasignación de puntaje a cada factor, subfactor y la progresión en cada uno de los grados.
Tabla 3. Escala de valoración del nivel directivo
Factor Peso Grados
% puntos 1 2 3 4 5
1 CONOCIMIENTO 30% 300
1.1 Educación 9% 90 20 40 70 90
1.2 Formación 8% 80 16 32 48 64 80
1.3 Experiencia 13% 130 25 50 75 100 130
2. HABILIDADES 20% 200
2.1 Negociación 6% 60 15 30 45 60
2.2 Liderazgo 7% 70 30 50 70
2.3 Trabajo en equipo 7% 70 70 35 70
3. RESPONSABILIDADES 20% 200
3.1 Responsabilidad por Resultados 5% 50 25 50
3.2 Responsabilidad por Contactos 3% 30 15 30
3.3 Responsabilidad por InformaciónConfidencial 5% 50 25 50
3.4 Responsabilidad por Talentos 3% 30 10 20
3.5 Responsabilidad por Manejo deEquipos, Muebles y Enseres 2% 20 10 20
3.6 Responsabilidad por Administraciónde Sistemas de Información 2% 20 5 20
4. GESTIÓN 25% 250
4.1 Planeación 7% 70 30 50 70
4.2 Ejecución 7% 70 30 50 70
4.3 Evaluación 6% 60 20 40 60
4.4 Acciones de Mejoramiento 5% 50 20 35 50
5. RIESGO 5% 50
5. RIESGO CORPORATIVOS 5% 50 10 30 50
TOTAL 100% 1000
Tabla 4. Escala de valoración del nivel asesor
Factor Peso Grados
% puntos 1 2 3 4 5
1 CONOCIMIENTO 30% 300
1.1 Educación 11% 110
1.2 Formación 9% 90
1.3 Experiencia 10% 100
2. HABILIDADES 20% 200
2.1 Negociación 8% 80 20 40 60 80
2.2 Liderazgo 6% 60 20 40 60
2.3 Trabajo en equipo 6% 60 30 60
3. RESPONSABILIDADES 25% 250
3.1 Responsabilidad porResultados 5% 50 25 50
3.2 Responsabilidad porContactos 5% 50 25 50
3.3 Responsabilidad porInformación Confidencial 5% 50 25 50
3.4 Responsabilidad porTalentos 5% 50 10 30 50
3.5 Responsabilidad porManejo de Equipos, Muebles yEnseres 1.5% 15 5 15
3.6 Responsabilidad porAdministración de Sistemas deInformación 3.5% 35 20 35
4. GESTIÓN 20% 200
4.1 Planeación 5% 50 20 35 50
4.2 Ejecución 5% 50 20 35 50
4.3 Evaluación 5% 50 20 35 50
4.4 Acciones de Mejoramiento 5% 50 20 35 50
5. RIESGO 5% 50
5. RIESGO CORPORATIVOS 5% 50 10 30 50
TOTAL 100% 1000
Tabla 5. Escala de valoración nivel profesional
Factor Peso Grados
% puntos 1 2 3 4 5
1 CONOCIMIENTO 30% 300
1.1 Educación 15% 150 100 140 150
1.2 Formación 6% 60 12 24 36 48 60
1.3 Experiencia 9% 90 20 30 50 70 90
2. HABILIDADES 20% 200
2.1 Trabajo en Equipo 35% 30 15 30
2.2 Aprendizaje Continuo 45% 40 13 26 40
2.3 Interacciones con losPúblicos 5% 50 10 30 50
2.4 Creatividad 1% 10 2 6 10
2.5 Negociación 4% 40 13 26 40
2.6 Liderazgo 3% 30 10 20 30
3. RESPONSABILIDADES 15% 150
3.1 Responsabilidad porResultados 3% 30 20 30
3.2 Responsabilidad porContactos 2% 20 20 10 15 20
3.3 Responsabilidad porInformación Confidencial 2% 20 20 5 20
3.4 Responsabilidad porTalentos 2% 20 20 10 15 20
3.5 Responsabilidad por Manejode Equipos, Muebles y Enseres 1.5% 15 5 15
3.6 Responsabilidad porAdministración de Sistemas deInformación 1.5% 15 5 10 15
3.7 Responsabilidad por Manejode Insumos 1% 10 2 10
3.8 Responsabilidad porMaterial por el EjercicioProfesional 2% 20 5 20
4. GESTIÓN 15% 150
4.1 Planeación 4% 40 13 26 40
4.2 Ejecución 4% 40 10 20 30 40
4.3 Evaluación 3% 30 10 20 30
4.4 Acciones de Mejoramiento 4% 40 10 20 30 40
5. ESFUERZO 10% 100
5.1 Físico 5% 50 10 30 50
5.2 Concentración Mental,Visual y Auditiva 5% 50 10 30 50
6. RIESGO 10% 100
6.1 Riesgo Corporativo 5% 50 10 30 50
6.2 Riesgo de Accidentes yAmbientales 5% 50 5 20 35 50
TOTAL 100% 1000
Tabla 6. Escala de valoración del nivel técnico
Factor Peso Grados
% puntos 1 2 3 4 5
1 CONOCIMIENTO 23% 230
1.1 Educación 9% 90 30 90
1.2 Formación 6% 60 12 24 36 48 60
1.3 Experiencia 8% 80 10 20 40 60 80
2. HABILIDADES 20% 200
2.1 Trabajo en Equipo 3.5% 35 15 35
2.2 Manual 3.5% 35 5 20 35
2.3 Mecánica y/o electrónica 5% 50 20 35 50
2.4 Manejo Sistema deInformación 4.5% 45 15 30 45
2.5 Creatividad 2.5% 35 5 20 35
3. RESPONSABILIDADES 20% 200
3.1 Responsabilidad porResultados 2.5% 25 5 25
3.2 Responsabilidad por Contactos 4% 40 10 25 40
3.3 Responsabilidad porInformación Confidencial 2.5% 25 5 15 25
3.4 Responsabilidad por Manejode Equipos, Muebles y Enseres 2% 20 10 20
3.5 Responsabilidad porAdministración de Sistemas deInformación 4% 40 10 25 40
3.6 Responsabilidad por manejo debienes 2.5% 25 5 25
3.7 Responsabilidad por Manejode Insumos 2.5% 25 5 25
4. GESTIÓN 19% 190
4.1 Planeación 4.5% 45 20 45
4.2 Ejecución 10% 100 30 60 100
4.3 Evaluación 4.5% 45 20 45
5. ESFUERZO 10% 100
5.1 Físico 4% 40 14 27 40
5.2 Concentración Mental, Visual yAuditiva 6% 60 20 40 60
6. RIESGO 8% 80
6.1 Riesgo Corporativo 4% 40 13 26 40
6.2 Riesgo de Accidentes yAmbientales 4% 40 10 20 30 40
TOTAL 100% 1000
Tabla 7. Escala de Valoración del nivel asistencial
Factor Peso Grados
% puntos 1 2 3 4 5
1 CONOCIMIENTO 20% 200
1.1 Educación 6% 60 30 60
1.2 Formación 6% 60 15 30 45 60
1.3 Experiencia 8% 80 25 52 80
2. HABILIDADES 29% 290
2.1 Trabajo en Equipo 8% 80 40 80
2.2 Manual 13% 130 50 90 130
2.3 Mecánica y/o electrónica 8% 80 26 53 80
3. RESPONSABILIDADES 25% 250
3.1 Responsabilidad por Contactos 6% 60 20 40 60
3.2 Responsabilidad porInformación Confidencial 5% 50 10 30 50
3.3 Responsabilidad por Manejode Equipos, Muebles y Enseres 4% 40 20 40
3.4 Responsabilidad porAdministración de Sistemas deInformación 4% 40 10 25 40
3.5 Responsabilidad por manejode bienes 2% 20 5 20
3.6 Responsabilidad por Manejode Insumos 4% 40 10 40
4. ESFUERZO 15% 150
4.1 Físico 9% 90 30 60 90
4.2 Concentración Mental, Visualy Auditiva 6% 60 20 40 60
5. RIESGO 11% 110
5.1 Riesgo Corporativo 2% 20 8 14 20
5.2 Riesgo de Accidentes yAmbientales 9% 90 20 40 60 90
TOTAL 100% 1000
(...)
5.9 Diseño y aplicación de la encuesta
Luego de definidos los factores, subfactores y grados, se procedió a la elaboración y aplicación de la encuesta con el objetivo de identificary conocer la percepción de las personas acerca de su empleo y condiciones de trabajo. Dicha encuesta fue realizada por niveles (Anexo 2),de acuerdo con las características específicas de éstos y a las necesidades de información requeridas por cada uno de ellos.
La encuesta se aplicó en las diferentes Unidades Prestadores de Servicios de Salud de Metrosalud entre los días 17 y 20 de noviembre,generando un proceso de sensibilización y participación con los empleados de Metrosalud (...).
5.10. Referencia al mercado (Benchamarking salarial)
Para el estudio y definición de la estructura salarial de Metrosalud se han considerado tanto la situación interna con criterios de equidad,como la situación externa con el fin que la institución tenga salarios competitivos en el mercado.
El análisis de los salarios del mercado se llevó a cabo con base en el estudio salarial realizado el presente año por la Asociación Colombianade Relaciones del Trabajo – ARCORT- para empresas del sector salud ubicada en el Área Metropolitana; así como también en la estructurasalarial de tres empresas públicas del sector salud.
Para el análisis de los salarios de mercado se realizaron los siguientes procedimientos.
Para cada empleo se identificó el salario básico promedio en cada una de las instituciones descritas, efectuándose el análisis comparativo de
los salarios de Metrosalud para cada cargo en relación con los del mercado (...).
5.11 Trazado de la Curva salarial y definición de las franjas salariales
El sistema salarial expresado en la curva salarial y en los criterios de retribución de los empleados, es un indicador sobre las políticas en lagestión del talento humano en las organizaciones.
La curva salarial establece: a) los pisos y techos salariales de cada uno de los niveles o categorías del personal, dentro de los cuales deberíanhallarse sus salarios; b) el grado de jerarquización del personal y/o de las funciones que cumplen, desde los grados o funciones de menornivel a las de mayor nivel (...).
Para iniciar el trazado de la curva, el primer paso es asignar valores salariales a cada uno de los niveles de remuneraciones. La asignación delos índices de pago para cada grado o puesto se logra con la curva de salarios. Esta curva muestra gráficamente los valores que se paganactualmente a los empleos en cada nivel de remuneración en relación con los puntos o clasificación asignada a cada empleo y de acuerdocon la valoración de los empleos.
El propósito de la curva de salarios es mostrar la relación entre el valor del empleo determinado por el método por puntos y los niveles desueldo promedio actuales para los grados. Si se cree que los sueldos actuales están fuera de proporción con los prevalecientes en elmercado, se eligen posiciones de referencia en cada nivel de remuneración y se le asigna un valor mediante un estudio de compensación.
(...)
Lo salarios que están en la línea salarial son los índices salariales para cualquiera de los empleos en cada grado de remuneración.
Finalmente se deben ajustar los niveles de salarios para cada grado. Esto implica corregir las tarifas fuera de proporción y definir niveles desueldos.
El proceso de valoración de empleos de Metrosalud se llevó a cabo a partir de los insumos fundamentales, a saber:
Los resultados de cada una de las respuestas obtenidas en las encuestas, para cada uno de los factores y subfactores definidos en cada nivel(directivo, asesor, profesional, técnico y asistencial).
El puntaje acordado para cada uno de los factores y de los subfactores en todos los niveles, por parte del comité conformado por Metrosaludpara la valoración de cargos y el equipo de trabajo asignado por la Universidad de Antioquia.
Con los insumos anteriores se procedió a promediar el resultado de las encuestas con los puntajes asignados a los factores y subfactores,obteniendo una matriz con los puntos promedio para cada empleo (...).
Para obtener los datos de la curva salaria se aplicó la ecuación de la recta, en donde "Y" es el valor salarial en pesos (variable dependiente) y"X" valor en puntos (variable independiente), que se ha obtenido de la ponderación entre los factores y subfactores con el resultado obtenidoen la encuesta (en porcentaje).
Para la aplicación de la ecuación se tomaron como valores salariales máximos y mínimos, los establecidos en el Decreto 916, 941 de 2005,y los salarios autorizados por Metrosalud, con base en los cuales se halla la pendiente de la curva y se resuelve la ecuación, la cual es de laforma:
b= (Y-Y1) / (X – X1) (ecuación de la pendiente)
a = (Y1 – (b*X1)
Y-Y1=b(X-X1) (ecuación punto pendiente)
Y= a + b X (Forma general de la recta)
Y= Es la variable dependiente en este caso el salario (eje de las ordenadas), que está en función de la variable independiente (x) que es elpuntaje total de cada empleo y que varía según el valor de la pendiente. Es la asignación salarial que se desea obtener para el empleoevaluado con los parámetros del manual según el nivel respectivo.
b= La pendiente de la línea (es la variación salarial en pesos por cada punto que se aumente en el empleo).
X= Es la variable independiente (eje de las abscisas) que en este caso es el puntaje total del empleo, obtenido de la ponderación entre losfactores y los subfactores con el resultado de la encuesta.
a= La intersección de la recta con el eje vertical, puede ser un resultado positivo o negativo, depende de la relación lineal existente y solo sepuede determinar luego de desarrollar la ecuación (...)
5.11.1 Curva salarial Nivel Directivo
Y=6757(X) – 684365
A partir de esta ecuación se obtuvieron los salarios propuestos para los empleos del nivel directivo, los cuales se muestran en la siguientetabla:
Código Nombre del Cargo Salario Propuesto en ($) Puntaje Ponderado
090 Directivo 4.698.573 797
(...)
Grados Salariales: es el rango expresado en puntos o en unidades monetarias que dan cuenta de los requerimientos del empleo, debido a queéste está calificado con un número determinado de puntos, y es ésta calificación la que permite ubicarlo en uno de los cinco grados del niveldirectivo (...).
Es importante anotar que en un mismo empleo puede llegar a tener diferentes grados, cuando dos personas de un mismo empleo trabajan encondiciones diferentes (riesgos, responsabilidades, habilidad etc) (...).
5.11.2 Curva salarial Nivel Asesor
Ecuación Y= 6065 (x) – 409553
A partir de esta ecuación se obtuvieron los salarios propuestos para los empleos del nivel asesor, los cuales se muestran en la siguientetabla:
Código Nombre del Cargo Salario Propuesto en ($) Puntaje Ponderado
105 Asesor 2.550.167 488
115 Asesor 3.635.802 667
(...)
5.11.3 Curva salarial Nivel Profesional
Ecuación Y= 2499 (x) – 41151825
A partir de esta ecuación se obtuvieron los salarios propuestos para los empleos del nivel profesional, los cuales se muestran en la siguientetabla:
NIVEL PROFESIONAL
Código DelEmpleo
Nombre del Empleo Salario Propuesto en ($) Puntaje Ponderado
211 Médico general 2.806.163 662
213 Médico especialista 3.108.542 783
214 Odontólogo 2.806.163 662
217-05 Profesional servicio socialobligatorio médico
1.964.000 325
217-10 Profesional servicio socialobligatorio odontólogo
1.964.000 325
217-15 Profesional servicio socialobligatorio enfermero(a)
1.374.236 89
219-05 Profesional universitariocoordinador de grupo
2.038.970 355
219-10 Profesional universitario confunciones asistenciales,
administrativas y de325coordinación
3.058.562 763
219-15 Profesional Universitario deapoyo sin personal a cargo
1.964.000 325
219-20 Profesional Universitario deapoyo administrativo
2.038.970 355
222 Profesional especializado 2.863.640 685
237 Profesional universitario área dela salud
1.964.000 325
242 Profesional especializado área dela salud
2.153.924 401
243 Enfermero (a) 1.964.000 325
244 Enfermero especialista 1.964.000 325
Para cumplir con los criterios de equidad interna, competitividad, eficiencia salarial y equilibrio presupuestal para Metrosalud, se ajustaronlos puntos para algunos empleos de este nivel, así como también los salarios de cada empleo, tomando como punto de referencia el empleode médico general, frente al cual se consideraron los siguientes criterios:
1.2.3.
Tienen mayores responsabilidades1.Soportan el proceso misional de la institución2.Constituyen el mejor criterio para la toma de decisiones debido a que en algunos de ellos se descargan laboresadministrativas.
3.
Son quienes más influyen en la imagen corporativa de Metrosalud4.
(...)
El salario del empleo ccódigo 217, se calculó con base en un 70% del salario del médico general, del odontólogo y de la enfermera,considerando que no tienen experiencia, que tienen un acompañamiento continuo de sus jefes y que están en período de aprendizajepráctico. Es importante anotar que este empleo no se incluyó en la curva salarial, dado que es un empleo transitorio y no de carrera. (...)
De igual modo, se crearon subniveles para empleos 217 Profesional de servicio social obligatorio (médico, odontólogo y enfermero), 219profesional universitario (coordinador de grupo, con funciones asistenciales, administrativas y de coordinación, de apoyo sin personal acargo y de apoyo administrativo), debido principalmente a que existen varias modalidades semejantes pero con diferencias en cuanto a loscriterios que determinan la puntuación del empleo (...)".
5.11.4 Curva salarial Nivel Técnico
Ecuación Y= 1509 (x) – 44296
A partir de esta ecuación se obtuvieron los salarios propuestos para los empleos del nivel técnico, los cuales se muestran en la siguientetabla:
NIVEL TECNICO
Código DelEmpleo
Nombre del Empleo Salario Propuesto en ($) Puntaje Ponderado
314 Técnico operativo 855.068 596
323 Técnico área salud 951.644 660
367 Técnico administrativo 1.063.310 734
(...)
5.11.4 Curva salarial Nivel Asistencial
Ecuación Y= 1619 (x) – 168942
A partir de esta ecuación se obtuvieron los salarios propuestos para los empleos del nivel asistencial, los cuales se muestran en la siguientetabla:
Código DelEmpleo
Nombre del Cargo Salario Propuesto en ($) Puntaje Ponderado
407 Auxiliar administrativo 802.458 600
412 Auxiliar área de la salud 842.933 625
440 Secretaria 802.458 600
470 Auxiliar de servicios generales 755.507 571
472 Ayudante 755.507 571
(...)".
Conforme con lo anterior, la Sala observa que el estudio técnico realizado por la Universidad de Antioquia, en el que se fundamentó elConcejo de Medellín para establecer la escala salarial de la planta de personal de la ESE Metrosalud, aplicó un método cuantitativo devaloración por puntos, en el que se asignan unos valores numéricos a cada elemento del empleo, denominados factores o subfactores, quecorresponden a aspecto como el conocimiento, habilidades, responsabilidades, gestión, riesgo y esfuerzo de cada uno de los niveles(técnico, asistencial, asesor, profesional o directivo), existentes en la entidad.
Así pues, se tiene que el análisis realizado por la Universidad de Antioquia, se dirigió a: i) Identificar los niveles jerárquicos de losempleos públicos conforme al Decreto 785 de 2005[16]; ii) Identificar los cargos existentes en la ESE Metrosalud, a partir delAcuerdo Nº 113 de 2005[17]; iii) Efectuar un estudio del manual de funciones y competencias laborales, de acuerdo con lanormativa interna de la institución y la descripción de perfiles realizado por la ESAP; iv) Definir las características de los empleos(factores y subfactores), conforme al objetivo misional de la entidad, las funciones esenciales, conocimientos, requisitos,competencias comunes y comportamentales; v) Efectuar una asignación de puntos en escala de 1 a 100, para cada uno de losfactores (conocimiento, responsabilidad, habilidades, gestión, riesgo y esfuerzo); vi) Valorar las encuestas practicadas a losempleados de la ESE Metrosalud, con el objetivo de identificar y conocer la precepción de las personas acerca del empleo ycondiciones de trabajo; y vii) Hacer un análisis comparativo de los salarios en el sector salud, especialmente del área metropolitanadel Valle de Aburrá.
A partir de la anterior información, la Universidad de Antioquia determinó un promedio de salarios para cada empleo, según el nivel ygrado, tomando como referente la asignación básica para el cargo de médico general, lo cual le permitió trazar la curva salarial y definir loslimites mínimos y máximos salariales, que se le podían atribuir a cada uno de los empleos.
En este orden de ideas, se observa que la metodología empleada por la Universidad de Antioquia y adoptada por el Concejo de Medellínpara fundamentar el acto administrativo demandado, corresponde a un sistema de evaluación por puntos asignados a factores y subfactoresen cada cargo, lo cual permite determinar una curva salarial, en la que se definen unos topes máximos y mínimos, de acuerdo con losparámetros normativos fijados por el Gobierno Nacional.
De este modo, a partir del estudio técnico, resulta evidente que en la ESE Metrolsalud, pueden existir empleos que se dividen en distintosniveles y grados, que presentan una diferencia salarial, por tener factores que le otorgan un mayor o menor puntaje final, dependiendo de lascaracterísticas propias del cargo, como: los riesgos, la responsabilidad, la habilidad, el conocimiento, el esfuerzo entre otros.
Ahora, la diferenciación de puntos y salarios para un mismo empleo, según corresponde a cada uno de los cinco grados de la tabla de escalasalarial, encuentra justificación en criterios objetivos, razonables y verificables, por lo que, a juicio de esta Sala, no se advierte eldesconocimiento de principios constitucionales, tales como la igualdad, el trabajo y el mínimo vital y móvil, como lo alega la partedemandante en el escrito de apelación.
La Corte Constitucional que, al ponderar dicho principio de igualdad, ha precisado que este no se trata de una igualdad matemática, sino deuna igualdad real de personas puestas en las mismas condiciones, denominándolo igualdad entre iguales. Al respecto precisó lo siguiente:
"(...) Como la Corte lo ha manifestado, no se trata de instituir una equiparación o igualación matemática y ciega, que disponga exactamentelo mismo para todos, sin importar las diferencias fácticas entre las situaciones jurídicas objeto de consideración. Estas, por el contrario,según su magnitud y características, ameritan distinciones y grados en el trato, así como disposiciones variables y adaptadas a lascircunstancias específicas, sin que por el sólo hecho de tal diversidad se vulnere el postulado de la igualdad ni se desconozcan los mandatosconstitucionales.
Pero -claro está- toda distinción entre las personas, para no afectar la igualdad, debe estar clara y ciertamente fundada en razones quejustifiquen el trato distinto. Ellas no procederán de la voluntad, el capricho o el deseo del sujeto llamado a impartir las reglas o a aplicarlas,sino de elementos objetivos emanados cabalmente de las circunstancias distintas, que de suyo reclaman también trato adecuado a cada una(...)"[18].
En el mismo sentido el Consejo de Estado ha manifestado lo siguiente:
"Es compatible con el ordenamiento constitucional y legal que, dentro de una planta de personal, existan cargos con funcionessimilares remunerados de forma diferente, siempre que ello se justifique en razones objetivas, v. gr. el grado de responsabilidadque deba asumir el que se vincule a cada uno de ellos"[19].
Así las cosas, la Sala debe precisar que la escala salarial adoptada por el Concejo de Medellín en el Acuerdo demandado, se encuentrapreviamente establecida para cada empleo, de conformidad con lo ordenado por la Constitución y la ley, por consiguiente, no puedepretender la parte actora, que la asignación salarial se establezca respecto de cada persona, teniendo en cuenta criterios subjetivosrelacionados con sus méritos, su carga laboral, su antigüedad, sus responsabilidades, su preparación académica, etc., que en su decir seríanlos criterios objetivos que debería tener en cuenta la administración municipal para asignar la escala salarial; puesto que la fijación de laescala salarial obedece a la aplicación de una serie de criterios técnicos establecidos previamente en las normas legales.
Cabe señalar, que los cargos o empleos no son creados en función de quienes los van a desempeñar, sino de acuerdo con las necesidades dela Entidad y a los objetivos y funciones que le sean asignadas por la Constitución y la ley; por lo tanto, son los aspirantes quienes debenacomodarse y cumplir con los requisitos y exigencias pre - establecidas para cada cargo o empleo.
En esta medida, resulta que el Acuerdo demandado, que fija la escala salarial para los empleos de la ESE Metrosalud en sus diferentescategorías no se aparta del ordenamiento jurídico, ni persigue fines arbitrarios, caprichosos, despóticos, pues, se expidió, teniendo en cuentalos cargos existentes en la Entidad y su remuneración es independiente del individuo que va a ocupar el cargo. Adicionalmente tiene suorigen y fundamento parámetros legales y constitucionales y se aplica en igualdad de condiciones y circunstancias para todos los empleados,sin que puede invocarse discriminación alguna en su diseño.
Es importante precisar que, contrario a lo manifestado por la parte apelante, el estudio técnico realizado por la Universidad de Antioquia, sítuvo en cuenta las circunstancias geográficas en las que se presta el servicio en la ESE Metrosalud y las condiciones laborales de susempleados, al punto que parte de los factores de valoración fueron los riesgos y responsabilidades que se manejaban en cada cargo.
Por otro lado, la Sala debe aclarar que no hay lugar a examinar la vulneración del principio de trabajo igual, salario igual, pues dichoprincipio responde a un criterio de igualdad, en el que se requiere analizar su vulneración desde el punto de vista probatorio, efectuando unacomparación de dos o más sujetos que al desempeñar las mismas funciones y estar sometidos al mismo régimen jurídico, respecto de lasexigencias para acceder al empleo, reciben una remuneración diferente, por lo que dada la particularidad el caso, este tipo de estudio debehacerse a la luz de los mecanismos indicado por el legislador para ello.
En este orden de ideas, la Sala concluye que el acto administrativo enjuiciado, que determinó la escala salarial y el manual devaloración de empleos de la Empresa Social del Estado Metrosalud, se fundamentó en un estudio técnico, atendiendo criteriosobjetivos, razonables y verificables, acorde con las circunstancias fácticas de la Entidad y con el ordenamiento jurídico, por lo queel cargo alegado no está llamado a prosperar, en la medida en que no se desvirtuó la presunción de legalidad de la que se encuentrainvestido el acto administrativo demandado.
III. DECISIÓN
En atención a los argumentos expuestos anteriormente, la Sala confirmará la sentencia de 27 de marzo de 2014 proferida por el TribunalAdministrativo de Antioquia, que denegó las pretensiones de nulidad del Acuerdo Nº 068 de 27 de noviembre de 1995, expedido por elConcejo Municipal de Medellín, por encontrar que esa disposición fue proferida con sujeción a las normas superiores en las que debiófundarse.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrandojusticia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de 27 de marzo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que denegó laspretensiones de nulidad del Acuerdo Nº 068 de 27 de noviembre de 1995, expedido por el Concejo Municipal de Medellín, por las razonesexpuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, COMUNÍQUESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
CÉSAR PALOMINO CORTÉS SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ
CARMELO PERDOMO CUÉTER
[1] "Por el cual se determina la Escala Salarial y el Manual de Valoración de Empleos de la Empresa Social del Estado Metrosalud".
[2] Este precepto fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-315 del 19 de julio de 1995, con ponencia delDr. Eduardo Cifuentes Muñoz, en la que se precisó que esta facultad del Gobierno no pugna con la que el constituyente expresamenteotorgó a las entidades territoriales para fijar las escalas de remuneración y los emolumentos de los empleos de sus dependencias, en losartículos 287, 300-7, 305-7, 313-6 y 315-7 de la C.P.
[3] En la exposición de motivos del proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional, se precisó, entre otras cuestiones, lo siguiente:"...III Régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de las entidades territoriales 1. En el orden regional y local lasAsambleas Departamentales y los Concejos Municipales en la fijación de escalas salariales de los empleos de su jurisdicción deberánguiarse por las que rijan a nivel nacional. 2. Con el fin de ordenar el sistema de remuneración del sector público, el Gobierno Nacionaltendrá exclusividad absoluta para fijar el régimen prestacional de los empleados públicos de las entidades territoriales, con lo cual se reiterael principio constitucional". Con relación al numeral 19, literales e) y f) del artículo 150 constitucional en la ponencia para segundo debateante el Senado, Gabriel Melo Guevara, expuso: "Carácter de ley marco (...) Estas disposiciones cambian el sistema constitucional anterior,señalado en el numeral 9° del artículo 76 de la Constitución precedente (...) Según el artículo 79 de esa Constitución, tales leyes sólo podíanser dictadas o reformadas a iniciativa del Gobierno, pero el Congreso estaba facultado para introducir en los proyectos las modificaciones
que considerara convenientes. La naturaleza misma del tema impuso la costumbre de utilizar las facultades extraordinarias, contempladasen el artículo 76, ordinal 12 de la anterior Constitución. Mediante ellas, el Gobierno solicitaba y el Congreso otorgaba, anualmente, unasfacultades extraordinarias para decretar los ajustes de salarios. El caso se ajustaba en las exigencias del ordinal 12 del artículo 76. Se tratabade facultades precisas, de las cuales era investido el Presidente por un tiempo determinado, por lo general muy corto (...) Así operó elsistema por años, estableciendo una rutina legislativa cambiada por exigencias de la nueva Constitución. "
[4] Corte Constitucional, Sentencia C – 173 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[5] Ver entre otras, Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de marzo de 2001, Expediente No. 6179 (3241-00), Actor VICTOR MANUEL ROJAS GUTIERREZ; y fallo del 19 de mayo de 2005, Expedientes No. 11001032500020020211 01, No.INTERNO: 4396 – 2002, Actor LUIS EDUARDO CRUZ PORRAS (Acumulados Nos. 11001032500020020209 01 (4333-02), actorAUGUSTO GUTIERREZ Y OTROS; 11001032500020020213 01 (4406-02), actor ENRIQUE GUARIN ALVAREZ; y11001032500020020230 01 (4767-02), actor PABLO EMILIO ARIZA MENESES Y OTROS), Consejero Ponente DR. JESUS MARIALEMOS BUSTAMANTE.
[6] Consejo de Estado Sección Segunda Subsección B. C.P. Dr. Alejandro Ordoñez Maldonado. Sentencia del 28 de septiembre de 2006.Rad. No. 73001-23-31-000-2001-00841-01(05279-02). Actor: Jorge Rojas Padilla. Demandado: Municipio de Ibagué.
[7] En esa sentencia se señaló: "[...] 4.3. En estos términos, para la Corte es claro que existe una competencia concurrente para determinar elrégimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, así: Primero, el Congreso de la República, facultado única y exclusivamentepara señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional en la determinación de este régimen.Segundo, el Gobierno Nacional, a quien corresponde señalar sólo los límites máximos en los salarios de estos servidores, teniendo encuenta los principios establecidos por el legislador. Tercero, las asambleas departamentales y concejos municipales, a quienes correspondedeterminar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate. Cuarto, losgobernadores y alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones quepara el efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales, en las ordenanzas y acuerdos correspondientes. Emolumentosque, en ningún caso, pueden desconocer los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional"
[8] Consejo de Estado – Sección Segunda Subsección "B". C.P. Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Expediente No. Interno. 0417-09.Sentencia del 15 de abril de 2010. Demandante. Maria Stella Martínez Cifuentes. Demandado. Departamento de Cundinamarca – Secretaríade Salud y la E.S.E. Hospital San José del Municipio de la Palma.
[9] Alvarez Collazos, Augusto, Administración de Personal en el Municipio Colombiano, Escuela de Administración Publica, Programa deDesarrollo Administrativo Municipal, 1990.
[10] Desde el Decreto 1042 de 1978 se entendió el concepto de empleo como "El conjunto de funciones, deberes y responsabilidades quehan de ser atendidos por una persona natural, para satisfacer necesidades permanentes de la administración pública" (artículo 2º); y en eldecreto 2503 de 1998 como "El conjunto de funciones que una persona natural debe desarrollar y las competencias requeridas para llevarlasa cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado."
[11] Ver las sentencias T-102, T-143 y T-553 de 1995; C-100 y T-466 de 1996; T-005, T-330 y SU-519 de 1997; T-050 y T-394 de1998, entre muchas otras.
[12] Corte Constitucional, sentencia T-1075/00.
[13] Corte Constitucional, sentencias T-1098/00 y T-545A/07.
[14] Corte Constitucional, sentencia T-105/02.
[15] "Por el cual se reglamentan los artículos 96, 97 y 98 del Decreto ley 1298 de 1994 en lo relacionado con las Empresas Socialesdel Estado"
[16] "Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los empleos de lasentidades territoriales que se regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004".
[17] "Por medio de la cual se asimila y adopta la denominación y códigos de los Niveles Jerárquicos y Empleos en la Empresa Social delEstado METROSALUD"
[18] Corte Constitucional, Sentencia SU-519 de 15 de octubre de 1997, M.P Jose Gregorio Hernández Galindo.
[19] Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de 24 de abril de 2008 expediente 4746-05 C.P. Jesús María Lemos Bustamante.
Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial Ltda.Compilación de disposiciones aplicables al MUNICIPIO DE MEDELLÍNn.d.Última actualización: 10 de agosto de 2021
