COSTA RICA Y SU MODELO DE CRECIMIENTO REVISIÓN A LA …€¦ · San José, Costa Rica, 2011...

COSTA RICA Y SU MODELO

DE CRECIMIENTO: REVISIÓN A LA LUZ

DE LA CRISIS INTERNACIONAL

Luis Mesalles y Adrián PachecoEditores

Diagramación: Luis Fernando Quirós AbarcaDiseño de portada: Cristian Rodríguez

Los trabajos firmados que se incluyen en esta publicación son de responsabilidad exclusiva de los autores y no reflejan necesariamente el criterio de la Academia de Centroamérica ni el de sus patrocinadores.

Primera edición:© Academia de CentroaméricaSan José, Costa Rica, 2011

Reservados todos los derechosHecho el depósito de Ley

Impreso por Lara Segura & Asoc.Teléfono 2255-0816San José ,Costa Rica

Prohibida la reproducción total o parcial de esta obra sin el consentimiento por escrito de la Academia de Centroamérica.

338.97286C762c Costa Rica y su modelo de crecimiento : revisión a

la luz de la crisis internacional / Editado por Luis Mesalles y Adrián Pacheco -- San José, C. R. : Academia de Centroamérica, 2011.

xx, 196 p. : il. ; 23 cm. - (Estudio anual ; 2011)

ISBN 978-9977-21-096-4

1. DESARROLLO ECONÓMICO - COSTA RICA. 2. APERTURA ECONÓMICA - COSTA RICA. I. Mesalles Jorba, Luis. II. Pacheco Umaña, Adrián. III. Academia de Centroamérica. IV. Título. V. Serie.

Con el patrocinio de:

V

CONTENIDO

Índice de cuadros, gráficos, y recuadros ................................................................... VIIPresentación ............................................................................................................ XIIIAutores y comentaristas .......................................................................................... XVIISiglas y acrónimos .................................................................................................. XIX

PRIMERA PARTE: ANÁLISIS DE LA ECONOMÍA COSTARRICENSE EN 2010 1. ECONOMÍA COSTARRICENSE 2010:

DEL CRECIMIENTO ECONÓMICO AL DETERIORO FISCAL Edna Camacho................................................................................................ 3

INTRODUCCIÓN ................................................................................................ 31.1 CRECIMIENTO DE LA ACTIVIDAD ECONÓMICA

SE RECUPERÓ ............................................................................................. 41.2 INFLACIÓN SE MANTUVO BAJA............................................................. 141.3 CUENTAS EXTERNAS FUERON MUY FAVORABLES ........................... 181.4 POLÍTICA DE TASAS DE INTERÉS NO LOGRÓ DESALENTAR

LOS PROCESOS DE COLONIZACIÓN ................................................... 301.5 POLÍTICA CAMBIARIA FAVORECIÓ LA FLEXIBILIDAD

DEL TIPO DE CAMBIO ............................................................................... 341.6 MEJORA CALIFICACIÓN CREDITICIA DEL PAÍS .................................. 411.7 DETERIORO DE LAS FINANZAS DEL SECTOR PÚBLICO .................. 421.8 CONCLUSIONES ........................................................................................ 50REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS .................................................................... 54Comentario

Juan Muñoz .................................................................................................... 57

VI

SEGUNDA PARTE: REVISIÓN DEL MODELO DE CRECIMIENTO BASADO EN EXPORTACIONES2. COSTA RICA: RESULTADOS DE LA APERTURA ECONÓMICA

Luis Mesalles .................................................................................................. 67INTRODUCCION ................................................................................................ 672.1 ANTECEDENTES ......................................................................................... 702.2 AJUSTE ESTRUCTURAL Y PROMOCIÓN DE EXPORTACIONES ........ 732.3 EFECTOS DE LAS POLÍTICAS DE AJUSTE Y PROMOCIÓN ................ 812.4 CONCLUSIONES ........................................................................................ 107REFERENCIAS BIBLIOGRPAFICAS .................................................................. 112Comentario

Miguel Loría ................................................................................................... 115

3. CRECIMIENTO DEL PRODUCTO PER CÁPITA: 25 AÑOS DE EVIDENCIA EMPÍRICA Y EL ROL DE LA APERTURA Daniel Lederman y Luis Diego Rojas .............................................................. 121

INTRODUCCIÓN ................................................................................................ 1213.1 REVISIÓN DE MODELOS DE CRECIMIENTO ....................................... 1233.2 CONCLUSIONES ........................................................................................ 145REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS .................................................................... 146

4. REFLEXIONES SOBRE EL MODELO DE DESARROLLO EN COSTA RICA Andrés Rodríguez ............................................................................................ 149

INTRODUCCIÓN ................................................................................................ 1494.1 MODELO EXPORTADOR FUE EXITOSO ................................................ 1514.2 BIENESTAR, APERTURA Y PRODUCTIVIDAD ........................................ 1524.3 ¿DÓNDE ESTÁN LAS FALLAS? ............................................................... 1574.4 RETOS Y CONCLUSIONES........................................................................ 159

5. CRECIMIENTO CON BASE EN EL COMERCIO EXTERIOR Y LA INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA: PUNTO DE PARTIDA Y RESULTADOS, OPORTUNIDADES Y ACCIONES FUTURAS Anabel González ............................................................................................. 161

5.1 PUNTO DE PARTIDA Y RESULTADOS ..................................................... 1615.2 OPORTUNIDADES ..................................................................................... 1795.3 DESAFÍOS .................................................................................................... 1805.4 RESPUESTA DE COMEX ............................................................................ 187Comentario

Eduardo Lizano ............................................................................................... 191

VII

ÍNDICE DE CUADROS, GRÁFICOS Y RECUADROS

CuadrosCuadro 1.1 Costa Rica: Variación anual de PIB real por sector económico.

2008-2010 ......................................................................................... 8Cuadro 1.2 Costa Rica: Variación anual de la oferta y demanda global

a precios constantes. 2001-2010 ..................................................... 10Cuadro 1.3 América Latina: Inflación según el Índice de Precios

al Consumidor (IPC). 2008-2010.................................................... 16Cuadro 1.4 Costa Rica: Crecimiento de las exportaciones totales,

zonas francas y perfeccionamiento activo, agropecuario y del mar y productos tradicionales e industria manufacturera fuera de zona franca. 2001-2010 .................................................... 19

Cuadro 1.5 Costa Rica: Principales productos de exportación en zona franca (peso relativo). 2001-2010 ..................................... 20

Cuadro 1.6 Costa Rica: Crecimiento de las importaciones totales y por categoría. 2001-2010. ............................................................. 23

Cuadro 1.7 Costa Rica: Balanza de pagos. 2008-2010 ..................................... 26Cuadro 1.8 Costa Rica: Flujos de Inversión Extranjera Directa por régimen.

2001-2010 ......................................................................................... 27Cuadro 1.9 Costa Rica: Variación anual media de la emisión monetaria,

base monetaria, medio circulante, liquidez total, crédito al sector privado y riqueza financiera del sector privado. 2001-2010 ......................................................................................... 32

Cuadro 1.10 Costa Rica: Participación porcentual en colones de liquidez, riqueza financiera del sector privado, cuasidinero y crédito al sector privado. Diciembre 2007 - diciembre 2010 ..... 33

Cuadro 1.11 Costa Rica: Déficit global del Sector Público, Gobierno Central, Sector Público No Financiero (excluyendo Gobierno Central) y Banco Central de Costa Rica/PIB. 2001-2010 ............................. 43

Cuadro 1.1.A Costa Rica: Gastos sin intereses, gastos por intereses y gastos totales/PIB. Gobierno Central. 2001-2010 ...................... 55

Cuadro 2.1 Costa Rica: Tasas de crecimiento de PIB real, PIB per cápita y del Ingreso Nacional Disponible per cápita. 1963-2010 ............ 82

Cuadro 2.2 Costa Rica: Población Económicamente Activa. Algunos indicadores. 1963, 1984, 1990, 2000 y 2010 .................... 85

Cuadro 2.3 Costa Rica: Composición de exportaciones de bienes y servicios por tipo de producto. 1984, 1990, 2000 y 2010 ............ 88

Cuadro 2.4 Costa Rica: Composición de importaciones por categoría económica. 1984, 1990, 2000 y 2010............................................... 90

VIII

Cuadro 3.1 Estimaciones de Mankiw, Romer y Weil (1992) ............................ 128Cuadro 3.2 Estimaciones de Mankiw, Romer y Weil (1992) con educación. .. 130Cuadro 3.3 Efecto de la apertura entre países: Modelo Mankiw,

Romer y Weil. ................................................................................... 132Cuadro 3.4 Apertura: Resultados con datos de panel ...................................... 135Cuadro 3.5 Apertura: Resultados con datos de panel.

Cambio en años promedio de educación ...................................... 138Cuadro 3.6 Estimaciones con múltiples estados............................................... 140Cuadro 3.7 Probit ordenado: Tipo de episodio. ................................................ 144Cuadro 3.8 Episodios: Apertura y crecimiento. 1970-2007 .............................. 145Cuadro 4.1 Gasto destinado a compras domesticas (X)

y en el extranjero (A) ....................................................................... 153Cuadro 4.2 Ganancias del comercio ( = 4 y = ½) ........................................ 155Cuadro 5.1 Costa Rica: Principales 5 productos de exportación.

1994 y 2010....................................................................................... 166Cuadro 5.2 Principales países exportadores de alta tecnología. 2008. ............ 167Cuadro 5.3 Principales países exportadores de tecnología

de información y comunicación. 2008. ......................................... 168Cuadro 5.4 Costa Rica: Participación de las exportaciones

en Cadenas Globales de Valor. 2009. .............................................. 169Cuadro 5.5 Respuesta de COMEX ante desafíos para integrarse

a la economía internacional ............................................................ 188

GráficosGráfico 1.1 Costa Rica: Crecimiento anual del PIB real

y del Ingreso Nacional Disponible Bruto (INDB) real. 2001-2010 ......................................................................................... 5

Gráfico 1.2 Costa Rica: Términos de intercambio (bienes y servicios). 2001-2010. ........................................................................................ 6

Gráfico 1.3 Costa Rica: Variación interanual del PIB real. 2009-2010 ............. 7Gráfico 1.4 Costa Rica: Tasa de desempleo abierto. 2001-2010 ...................... 13Gráfico 1.5 Costa Rica: Porcentaje de hogares pobres. 2001-2010 ................. 14Gráfico 1.6 Costa Rica: Inflación según Índice de Precios

al Consumidor (IPC)e Índice Subyacente de Inflación (ISI). 2001-2010 ......................................................................................... 15

Gráfico 1.7 Costa Rica: Inflación según Índice de Precios al Consumidor (IPC). Bienes transables y no transables. 2001-2010 ......................................................................................... 17

IX

Gráfico 1.8 Costa Rica: Crecimiento y monto de ingresos por turismo. 2001-2010 ................................................................... 21

Gráfico 1.9 Costa Rica: Crecimiento y monto de las exportaciones de servicios(excluyendo ingresos por turismo). 2001-2010 ......... 22

Gráfico 1.10 Precio internacional del petróleo. Promedio anual. 2001-2010 ... 24Gráfico 1.11 Costa Rica: Déficit de balanza comercial

y déficit de cuenta corriente/PIB. 2001-2010 ................................. 25Gráfico 1.12 Costa Rica: Reservas Monetarias Internacionales

Netas/importaciones promedio mensual. 2001-2010. .................. 29Gráfico 1.13 Costa Rica: Reservas Monetarias Internacionales Netas.

2009-2010 ......................................................................................... 29Gráfico 1.14 Costa Rica: Tasa Básica Pasiva y Tasa de Política Monetaria.

2009-2010 ......................................................................................... 31Gráfico 1.15 Costa Rica: Tipo de cambio en MONEX, compra y venta

de referencia del BCCR. Octubre 2009 - diciembre 2010 ............. 35Gráfico 1.16 Costa Rica: Variación interanual del tipo de cambio en MONEX.

Promedio diario. 2009-2010 ........................................................... 36Gráfico 1.17 Costa Rica: Índice de Tipo de Cambio Real Multilateral.

2001-2010 ......................................................................................... 38Gráfico 1.18 Costa Rica: Déficit del Gobierno Central/PIB. 2001-2010 ............ 42Gráfico 1.19 Costa Rica: Gastos sin intereses/PIB. Gobierno Central.

1991-2010 ......................................................................................... 44Gráfico 1.20 Costa Rica: Ingresos totales/PIB. Gobierno Central.

1991-2010 ......................................................................................... 45Gráfico 1.21 Costa Rica: Gasto por intereses/PIB. Gobierno Central.

1991-2010 ......................................................................................... 46Gráfico 1.22 Costa Rica: Pérdidas del BCCR/PIB. 1991-2010 ............................ 47Gráfico 2.1 Costa Rica: Tasa de desempleo. 1980-2010 ................................... 83Gráfico 2.2 Costa Rica: Importaciones, exportaciones

y exportaciones de bienes y servicios. 1980-2010 ......................... 87Gráfico 2.3 Costa Rica: Relación entre exportaciones

e Inversión Extranjera Directa. 1980-2010 ..................................... 92Gráfico 2.4 Costa Rica: Inversión Extranjera Directa,

como proporción del PIB. 1980-2010 ............................................. 93Gráfico 2.5 Costa Rica: Tasa de crecimiento del PIB.

En colones constantes de 1991. 1980-2010 ................................... 96Gráfico 2.6 Costa Rica: Déficit de Cuenta Corriente

e Inversión Extranjera Directa, con respecto al PIB. 1980-2010 ... 98Gráfico 2.7 Costa Rica: Reservas Monetarias Internacionales. 1980-2010 ..... 98

X

Gráfico 2.8 Costa Rica: Inflación (IPC) y devaluación. 1980-2010 .................. 99Gráfico 2.9 Costa Rica: Resultado del Gobierno Central,

como porcentaje del PIB. 1980-2010.............................................. 101Gráfico 2.10 Costa Rica: Deuda Pública Interna y Externa. 1980-2010 ............ 102Gráfico 2.11 Costa Rica: Tasa Pasiva nominal y real. 1980-2010 ....................... 103Gráfico 2.12 Costa Rica: Salario real y salario mínimo real. 1980-2010. .......... 105Gráfico 2.13 Costa Rica: Hogares pobres. 1980-2010 ........................................ 106Gráfico 2.14 Costa Rica: Coeficiente de Gini. 1980-2009. ................................. 107Gráfico 3.1 Crecimiento promedio antes y después de la apertura

Índice Sachs y Warner 1995. Crecimiento promedio del PIB per cápita ............................................................................. 124

Gráfico 3.2 Productividad total de los factores versus años promedio de educación. 1970. ................................... 137

Gráfico 3.3 Productividad total de los factores versus años promedio de educación. 1970. ................................... 137

Gráfico 5.1 Costa Rica: Índice de apertura de la económica. 1990-2010. ....... 162Gráfico 5.2 América Latina: Grado de apertura de las economías.

2005-2009 ......................................................................................... 163Gráfico 5.3 Costa Rica: Exportaciones de bienes. 1991-2010 .......................... 164Gráfico 5.4 Costa Rica: Exportaciones totales. 1999-2010 ............................... 164Gráfico 5.5 Costa Rica: Exportaciones per cápita. 1999-2010 ......................... 165Gráfico 5.6 Costa Rica: Cantidad de productos exportados. 1998-2010. ........ 166Gráfico 5.7 Costa Rica: Exportaciones industriales según intensidad

en el uso de factores de producción. 1994, 2001 y 2010 ............... 167Gráfico 5.8 Costa Rica: Cantidad de destinos de exportación. 1998-2010. .... 169Gráfico 5.9 Costa Rica: Exportaciones según destino. 1998(a) y 2010(b) ....... 170Gráfico 5.10 Costa Rica: Cantidad de empresas exportadoras. 1998-2010. ..... 171Gráfico 5.11 Costa Rica: Empresas que se han integrado

al sector exportador y empresas que han dejado de exportar. 2001-2010. ........................................................................................ 171

Gráfico 5.12 Costa Rica: Inversión Extranjera Directa. 1991-2010. ................... 172Gráfico 5.13 Costa Rica: Número de empresas extranjeras

en el sector de manufactura avanzada (a), sector de ciencias de la vida (b) y sector servicios (c). 2000, 2009 y 2010. ................. 173

Gráfico 5.14 Costa Rica: Evolución en la estructura de IED por sector económico. 1991 y 2010 ................................................ 173

Gráfico 5.15 Costa Rica: Relación entre IED y exportaciones. .......................... 174Gráfico 5.16 Costa Rica: Crecimiento acumulado del PIB real. 1991-2010 ...... 175Gráfico 5.17 Costa Rica: PIB y arancel ponderado, total. 1995-2010 ................ 176

XI

Gráfico 5.18 Costa Rica: PIB per cápita ajustado por PPP. 1991-2010. ............. 177Gráfico 5.19 Costa Rica: PIB per cápita ajustado por PPP

y arancel ponderado, total. 1995-2010 ........................................... 177Gráfico 5.20 Costa Rica: Empleo directo generado por el sector exportador.

2003-2010. ........................................................................................ 178Gráfico 5.21 Costa Rica: Salario promedio mensual por trabajador.

2004-2008 ......................................................................................... 179

RecuadrosRecuadro 1.1 Economía de los Estados Unidos ................................................... 11Recuadro 1.2 Política monetaria y cambiaria del BCCR ...................................... 39Recuadro 2.1 Políticas ligadas a la promoción de las exportaciones

en los ochenta .................................................................................. 79

XIII

PRESENTACIÓN

Luego de la crisis económica de inicios de los ochenta, Costa Rica toma la decisión de cambiar de modelo de crecimiento económico. De tener prácticamente 30 años de ver “hacia dentro”, el país decide que tiene que ver “hacia fuera” para poder seguir creciendo de manera sostenida. Es así como Costa Rica deja de lado el modelo de sustitución de impor-taciones, con un fuerte componente de intervención estatal, y adopta un nuevo modelo de crecimiento basado en la apertura de la economía al comercio mundial, y la liberalización de mercados. Apertura al ex-terior implicaba un mundo de oportunidades que se abrían a los pro-ductores locales –un mercado mucho más grande. Pero, a su vez, la apertura también implicaba que los productores nacionales tendrían mayor competencia –todo el mundo. El temor al ajuste era grande, ya que implicaba un riesgo mayor para los productores nacionales. Más a sabiendas que el Estado intervendría menos en el quehacer económico a partir de ese momento.

Los retos del nuevo modelo eran grandes, pero los objetivos claros. Se quería abrir la economía al mundo para crecer. Dejar mayor libertad para importar productos, para así poder exportar más. Dejar que el sec-tor productivo asumiera mayores riesgos, y no tanto el Estado, para así mejorar el uso y la asignación de los recursos escasos en la economía. Esto debería redundar en mejores salarios e ingresos para los costarri-censes. En general, un mayor bienestar para la población. Además, se quería que el nuevo modelo fuera sostenible a través del tiempo, para no volver a sufrir una crisis económica de magnitud parecida a la de inicios de los ochenta.

Dos décadas y media después de haber hecho el cambio de modelo, Costa Rica se enfrenta de nuevo a una fuerte crisis económica. Esta pro-viene de factores externos, al originarse en las principales economías del mundo, particularmente en Estados Unidos y Europa. El estrecho

XIV

vínculo de Costa Rica al resto del mundo, y en especial luego de apos-tarle a un crecimiento basado en exportaciones e inversión extranjera directa, hace que el impacto de la crisis internacional se sienta con po-tencia en el país. La tasa de crecimiento de la producción cae en terre-no negativo, las exportaciones disminuyen fuertemente y el desempleo aumenta. Sin embargo, el país no sufre consecuencias ni parecidas a lo acontecido a inicios de los ochenta. La Balanza de Pagos se mantiene estable y, más bien, el tipo de cambio tiende a apreciarse en lugar de una gran devaluación. La inflación se mantiene baja y, aunque se da un aumento en la pobreza, este es relativamente menor.

Sin embargo, producto del menor dinamismo de la economía, el flu-jo de ingresos tributarios al fisco cae de manera importante. Como, al mismo tiempo se da una política de expansión de gasto para tratar de compensar la caída en el empleo y consumo privados, las finanzas pú-blicas sufren un grave deterioro. Así, vemos como el superávit primario que había venido manejando el Gobierno Central por ya varios años se convierte en un déficit. El déficit financiero, por lo tanto, llega a niveles superiores al 5 por ciento del PIB, con la consecuente presión al alza de la deuda pública.

Con este panorama de bajo crecimiento y deterioro fiscal se encuentra Costa Rica el 2010. En este libro se presenta, en una primera parte, el análisis del entorno macroeconómico que presentó Costa Rica durante dicho año, a cargo de Edna Camacho, tal y como usualmente se hace en esta serie de Libros Anuales de la Academia de Centroamérica. Este capítulo hace una revisión de la evolución de las principales variables macroeconómicas durante el 2010, enfatizando en la problemática con que se encuentra el país para enfrentar el bajo crecimiento, con una situación fiscal que ya no es tan boyante como antes de la crisis. A con-tinuación de este análisis, se presenta un comentario al mismo hecho por Juan Muñoz.

En la segunda parte del libro, la atención se centra en la revisión del modelo de crecimiento económico basado en exportaciones que ha imperado en Costa Rica durante los últimos 25 años. Dados los acon-tecimientos económicos mundiales descritos antes, nos pareció impor-tante en la Academia de Centroamérica hacer esta revisión. ¿Cuáles han sido los efectos económicos de la adopción del modelo? ¿Estuvo

XV

Costa Rica mejor preparada para enfrentar la reciente crisis, gracias a los resultados de las políticas económicas de los últimos 5 lustros? ¿En qué aspectos se puede mejorar el modelo de crecimiento? ¿Dados los problemas económicos de los importantes socios comerciales de Costa Rica, particularmente Estados Unidos y Europa, sin dejar por fuera Centroamérica, habría que pensar en cambiar el enfoque del modelo hacia los mercados externos?

Este tipo de preguntas son las que se pretenden analizar en esta segun-da parte del libro. Para ello, en el capítulo 2 se presentan los principales resultados de la apertura económica, a cargo de Luis Mesalles, con un comentario de parte de Miguel Loría. El Capítulo 3, contiene el trabajo de Daniel Lederman y Luis Diego Rojas, en el cual se hace un recuento de la evidencia empírica que existe a nivel internacional sobre el rol que ha jugado la apertura en el crecimiento del producto per cápita. Luego, en el capítulo 4, Andrés Rodríguez presenta sus reflexiones sobre los re-sultados del modelo de desarrollo adoptado por Costa Rica durante los últimos 25 años, apuntando los éxitos y fracasos que este puede haber tenido, así como los principales retos que nos esperan hacia delante.

Finalmente, en el capítulo 5, Anabel González, Ministra de Comercio Exterior, expone su visión sobre lo que ha sido el modelo de crecimien-to basado en exportaciones e Inversión Extranjera Directa que ha im-perado en Costa Rica. Anabel, además, anota cuáles son los principales desafíos que el país enfrenta en la coyuntura de crisis actual, y cuál es la respuesta que su Ministerio presenta ante la misma. Como comple-mento, Eduardo Lizano presenta su visión sobre el futuro del modelo de crecimiento económico para Costa Rica.

De los análisis presentados en este libro, y a manera muy resumida, se podría concluir que el modelo de crecimiento basado en la apertura hacia el comercio exterior, acompañado de una menor intervención es-tatal en el quehacer económico, ha logrado parcialmente los objetivos que se había trazado a inicios de los ochenta. Particularmente, el mo-delo ha sido exitoso en lograr un uso más eficiente de los recursos, que ha permitido retomar el crecimiento económico de una manera más sostenible. Prueba de ello ha sido el relativo éxito con que la economía costarricense sorteó la última crisis a finales de los 2000.

XVI

Por otro lado, el fuerte énfasis en abrir la economía parece haber dejado olvidados algunos aspectos complementarios que podrían haber ayu-dado a potenciar más los beneficios de la apertura. Se cuestiona mucho la eficiencia en la gestión del Estado para brindar servicios que puedan complementar la función del sector productivo. Esto ha provocado, por lo tanto, que algunos sectores económicos y sociales no se hayan podi-do adaptar con la rapidez necesaria a los cambios que implica el nuevo modelo.

En este sentido, se puede concluir que el modelo de apertura con me-nos intervención estatal requiere ajustes. No se trata de echar marcha atrás con lo que ha dado buenos resultados en los últimos 25 años, sino de ajustar algunos aspectos que puedan llevar a potenciar aún más los beneficios de la orientación “hacia fuera”. Esos ajustes deben ir guiados a mejorar la distribución de los beneficios de la apertura, de manera que le lleguen a una proporción aún mayor de la población costarricense.

Para terminar, quisiéramos reconocer la labor que ha cumplido María Castro y todo su equipo administrativo de la Academia de Centroamérica. Sin su trabajo esmerado y atención a los detalles no podríamos haber organizado el seminario que precedió este libro, ni tampoco este hubie-ra llegado a la imprenta.

LUIS MESALLES y ADRIÁN PACHECO, editores.

LUIS MESALLES OSWALD CÉSPEDES-

XVII

AUTORES Y COMENTARISTAS

EDNA CAMACHO Asociada de la Academia de Centroamérica.

ANABEL GONZÁLEZ Ministra de Comercio Exterior.

DANIEL LEDERMAN Lead Economist del Banco Mundial.

EDUARDO LIZANO Asociado y Presidente Honorario de la Academia de Centroamérica y Ex Presidente del Banco Central (1984-1990) y (1998-2002).

MIGUEL LORÍA Asociado de la Academia de Centroamérica e Investigador.

LUIS MESALLES Asociado y Presidente de la Academia de Centroamérica.

JUAN MUÑOZ Asociado de la Academia de Centroamérica.

ANDRÉS RODRÍGUEZ Asociado de la Academia de Centroamérica y Profesor e Investigador de Pennsylvania State University.

LUIS DIEGO ROJAS Consultor del Banco Mundial.

XIX

SIGLAS Y ACRÓNIMOS

AID Agencia para el Desarrollo

BANHVI Banco Hipotecario de la Vivienda

BCCR Banco Central de Costa Rica

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento

BLADEX Banco Latinoamericano de Comercio Exterior

BM Banco Mundial

CAFTA Central America Free Trade Agreement

CARICOM Comunidad de Estados del Caribe

CAT Certificado de Abono Tributario

CCSS Caja Costarricense de Seguro Social

CELADE Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía

CENPRO Centro para la Promoción de Exportaciones e Inversiones

CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe

CGV Cadenas Globales de Valor

CIEX Certificados de Incremento de las Exportaciones

CINDE Coalición Costarricense de Iniciativas de Desarrollo

CODESA Corporación Costarricense de Desarrollo S.A.

COMEX Ministerio de Comercio Exterior

CONAPE Comisión Nacional de Préstamos para Educación

CONAVI Consejo Nacional de Vialidad

DGA Dirección General de Aduanas

FEES Fondo de Estabilización Económica y Social

FOB Free On Board

FODEIN Fondo de Desarrollo Industrial

FODESAF Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares

FONAFIFO Fondo Nacional de Financiamiento Forestal

FOPEX Fondo para la Financiación de las Exportaciones

FMI Fondo Monetario Internacional

GA Ganancias de la Apertura

GC Gobierno Central y Ganancias del Comercio

GIED Ganancias de le Inversión Extranjera Directa

GPP Gremialismo, Paternalismo y Populismo

ICE Instituto Costarricense de Electricidad

ICT Instituto Costarricense de Turismo

IED Inversión Extranjera Directa

IND Ingreso Nacional Disponible

XX

INDB Ingreso Nacional Disponible Bruto

INEC Instituto Nacional de Estadística y Censos

IPC Índice de Precios al Consumidor

ISI Índice Subyacente de la Inflación e Industrialización a través de Sustitución de Importaciones

JAPDEVA Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica

LSDV Least Square Dummy Variable

MCCA Mercado Común Centroamericano

MERCOSUR Mercado Común del Sur

MH Ministerio de Hacienda

MONEX Mercado de Monedas Extranjeras

MOPT Ministerio de Obras Públicas y Transportes

MRW Mankiw, Romer y Weil

MSP Ministerio de Seguridad Pública

OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

OMC Organización Mundial del Comercio

PDP Productive Development Policies

PEA Población Económicamente Activa

PIB Producto Interno Bruto

PPP Purchasing Power Parity

PROCOMER Promotora de Comercio Exterior

RECOPE Refinería Costarricense de Petróleo

RZF Régimen de Zona Franca

SIFMI Servicios de Intermediación Financiera Medidos Indirectamente

SINETEC Sistema Integrado Nacional de Educación Técnica para la Competitividad

TICs Tecnologías de Información y Comunicación

TLC Tratado de Libre Comercio

TOT Terms of Trade

US$ Dólares de los Estados Unidos de Norteamérica

WTI West Texas Intermediate

ZF Zona Franca

PRIMERA PARTE:ANÁLISIS

DE LA ECONOMÍA COSTARRICENSE

EN 2010

3

INTRODUCCIÓN

Este estudio sobre la economía costarricense en el 2010 forma parte de una serie anual que realiza la Academia de Centroamérica cada año cuyo objetivo principal es hacer un recuento y análisis de los principa-les acontecimientos y resultados del comportamiento de la situación macroeconómica del país. No pretende ser un examen exhaustivo de todas las políticas ni del desempeño de la economía costarricense en todas sus dimensiones. En particular, no es un análisis de la situación estructural ni de las políticas económicas de largo plazo sino sólo de las perspectivas de corto plazo. En ese sentido, se concentra en los aspec-tos de crecimiento económico coyuntural y la situación de estabilidad macroeconómica.

El año 2010 se caracterizó por:

a) una recuperación del crecimiento económico,

b) una tasa de infl ación baja en relación con los niveles históricos,

c) un comportamiento muy favorable de las cuentas externas que contribuyó a la apreciación del colón,

d) una política monetaria concentrada en el control de la infl ación, y un crecimiento moderado de los agregados monetarios que, a su vez, tendieron a colonizarse,

ECONOMÍA COSTARRICENSE 2010:DEL CRECIMIENTO ECONÓMICOAL DETERIORO FISCAL

EDNA CAMACHO

COSTA RICA Y SU MODELO DE CRECIMIENTO: REVISIÓN A LA LUZ DE LA CRISIS INTERNACIONAL4

e) una política cambiaria flexible que permitió la apreciación del co-lón, pero buscó fortalecer aún más las reservas monterías interna-cionales y

f) un deterioro significativo de las finanzas del sector público.

Lo anterior ocurrió en un contexto de recuperación de la economía in-ternacional después de un año 2009 de fuerte recesión. Las políticas económicas de los Estados Unidos, en particular, estuvieron focalizadas a estimular el crecimiento de la economía y, de hecho, se introdujo un segundo programa de flexibilización monetaria dadas las perspectivas poco halagüeñas del proceso de crecimiento de la producción y en un contexto, todavía, de una inflación muy baja. Dada la fuerte integración de la economía costarricense a la economía mundial tanto en los flujos de comercio como en los flujos financieros, el desempeño de aquella es, en muchos sentidos, reflejo de lo acontecido en la situación mundial no sólo en lo que respecta al ritmo de recuperación de la actividad econó-mica sino también de la política de bajas tasas de interés.

En general, el cambio de gobierno en mayo del 2010 no representó una ruptura con las políticas económicas de la anterior administración y, en cuanto a las políticas macroeconómicas, el cambio más importante es la propuesta de una reforma tributaria. Los temas de política macroeco-nómica más destacados del año 2010 fueron: (a) la política moneta-ria y cambiaria del Banco Central de Costa Rica y (b) la política fiscal. El primero es importante porque la adopción del régimen de bandas cambiarias continúa creando discusión en torno a cuánta libertad debe conceder el BCCR a los movimientos del tipo de cambio y el segundo porque el deterioro de las finanzas públicas ha suscitado una discu-sión en torno a la combinación, dosis y contenido de medidas de gasto, evasión fiscal y aumento de la carga tributaria que son necesarias y/o deseables.

1.1 CRECIMIENTO DE LA ACTIVIDAD ECONÓMICA SE RECUPERÓ

La producción de Costa Rica creció, en términos reales, un 4 por ciento en el 2010, lo cual es muy positivo en relación con la disminución del 1 por ciento observada en el 2009 pero claramente desfavorable si se

Economía costarricense 2010: Del crecimiento económico al deterioro fiscal 5

le compara con los años del auge económico (2005-2007) (ver gráfico 1.1). También es un crecimiento por encima del nivel esperado en el programa monetario original del BCCR (3,2 por ciento) y de las expec-tativas de los agentes económicos privados (2,9 por ciento) al comenzar el 2010.1 Este está asociado a la recuperación de la economía mundial. La producción de los Estados Unidos en el 2010 creció 2,8 por ciento comparado con una caída del 2,6 por ciento en el 2009, y un creci-miento del 3 por ciento en las economías avanzadas en conjunto (ver recuadro 1.1).

FUENTE: BCCR.

El ingreso nacional disponible (IND) también tuvo un comportamien-to favorable ya que creció a una tasa por encima del crecimiento de la población (ver gráfico 1.1). El mejoramiento de los términos de in-tercambio fue un factor que contribuyó a este comportamiento; éstos alcanzaron el nivel que tenían al inicio del auge económico mundial a

1. Estas expectativas se miden en la Encuesta Trimestral sobre Perspectivas Económicas realizada por el BCCR. En este caso, el dato se refiere a los resultados de la encuesta del primer trimestre del 2010.


partir de lo cual se dio el fuerte incremento en los precios del petróleo que, en el caso de un país como Costa Rica que es importador de este producto, representa un deterioro de los términos de intercambio. Sin embargo, la década del 2001-2010 como un todo se caracteriza por una caída acumulada del 11 por ciento en los términos de intercambio del país (ver gráfico 1.2).

FUENTE: BCCR.

El crecimiento de la producción no fue parejo durante el 2010. En el primer trimestre del año, el PIB creció al 5,5 por ciento y en los trimestres subsiguientes el crecimiento comenzó a moderarse y a es-tabilizarse en niveles más cercanos al 4 por ciento (ver gráfico 1.3). Esto coincide con lo que ocurrió en la economía internacional.2 Este comportamiento confirmó lo que varios analistas pronosticaban en el sentido que la economía mundial se iba a recuperar muy lentamente después de la crisis.

2. El crecimiento económico en los Estados Unidos se desaceleró fuertemente en el segundo trimestre del 2010 conforme disminuía la reposición de inventarios y el estímulo fiscal, y en tanto se daban los problemas de deuda en Europa.

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FUENTE: BCCR.

Casi todos los sectores importantes de actividad económica mostraron tasas positivas de crecimiento en el 2010 salvo el sector construcción. Más aún, este sector se contrajo por segundo año consecutivo refle-jando el hecho de que la crisis estuvo fuertemente relacionada con el sector inmobiliario y de construcción (ver cuadro 1.1).

Por otro lado, resulta positivo que los sectores de agricultura e industria crecieron después de dos años de contracción (ver cuadro 1.1). Ambos sectores han estado afectados por la situación económica mundial dado que una buena parte de las empresas son exportadoras. En el caso de la industria manufacturera, esta creció sobretodo impulsada por la pro-ducción de empresas locales y de empresas de zonas francas no aso-ciadas a alta tecnología.3 El crecimiento, además, es bajo tomando en cuenta que no compensa la caída de los dos años previos.

3. La industria de alta tecnología tuvo un año débil y fue más bien la industria de dispositivos médicos la que mostró mucho dinamismo durante el 2010.

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-6I 2009 II 2009 III 2009 IV 2009 I 2010 II 2010 III 2010 IV 2010


Producto interno bruto a precios de mercado

Menos: Impuestos sobre los productos y las importaciones (netos de subvenciones) 3,9 -4,4 8,6 3,2

Producto interno bruto a precios básicos 2,6 -1,0 91,4 4,3

Agricultura, silvicultura y pesca -3,2 -3,2 9,2 6,5

Extracción de minas y canteras -5,6 -14,1 0,1 -5,3

Industria manufacturera -3,7 -3,9 21,3 3,7

Construcción 14,6 -3,0 4,4 -6,7

Electricidad y agua -0,6 3,3 2,7 2,8

Comercio, restaurantes y hoteles 3,4 -6,4 15,3 4,4

Transporte, almacenaje y comunicaciones 7,6 1,9 15,5 6,4

Servicios financieros y seguros 8,6 5,1 5,4 2,2

Actividades inmobiliarias 5,0 3,2 4,5 3,7

Otros servicios prestados a empresas 12,1 8,7 5,1 9,2

Servicios de administración pública 4,7 5,2 2,0 3,5

Servicios comunales, sociales y personales 4,4 4,6 9,6 4,2

Menos: Servicios de intermediación financiera medidos indirectamente (SIFMI) 8,5 6,2 3,7 2,1Nota: Los SIFMI representan una forma de medir la intermediación financiera más allá de diferencia de

tasas, incluyendo rubros como comisiones, cobros, gastos operativos y otros.

FUENTE: BCCR.

El sector de servicios prestados a empresas prácticamente no se vio afectado por la crisis y continúa con un dinamismo sobresaliente (9,2 por ciento). El país ha sido muy exitoso en la atracción de empresas dedicadas a exportar servicios a empresas (servicios administrativos como contabilidad, manejo de recursos humanos, desarrollo de software, entre otros) y el resultado ha sido una creciente actividad económica asociada a ellas. Actualmente, representa un 5 por ciento del PIB que es una porción semejante a los servicios financieros, por ejemplo. Las actividades de


comercio también crecieron por encima del promedio del país (4,4 por ciento) pero no superaron la caída del año anterior, a pesar de que la apreciación del colón y el aumento del ingreso disponible de las personas fueron factores positivos en ese sector en particular (ver cuadro 1.1).

Finalmente, dentro de los sectores de mayor peso en la producción, los servicios financieros crecieron relativamente poco como resultado de la baja demanda de crédito como se verá más adelante.

El crecimiento del producto interno bruto estuvo impulsado por un comportamiento favorable del consumo privado, el gasto público y las exportaciones (ver cuadro 1.2). En particular, la demanda externa cre-ció en el 2010 a una tasa del 4,8 por ciento después de contraerse por dos años consecutivos. La demanda interna, en cambio, mostró tasas positivas de crecimiento en todo el período 2008-2010 aunque en el 2009 el crecimiento fue más bajo. Dado el peso que el consumo privado tiene dentro de la demanda interna, el mayor crecimiento de ese rubro (3,4 por ciento) fue, sin duda, un factor importante en el comporta-miento del PIB en el 2010. Esto ocurrió a pesar de que la confianza de los consumidores ante la situación de la economía bajó en el 2010.4 El crecimiento del consumo estuvo alentado, más bien, por el mayor cre-cimiento del ingreso disponible y la menor tasa de desempleo. Como se verá más adelante, la apreciación del colón provocó que una buena parte de este consumo se canalizara al aumento de las importaciones de bienes de consumo que crecieron un 21 por ciento en el 2010.

La inversión privada se mantiene relativamente deprimida, lo cual es una señal negativa sobre todo después de que cayó fuertemente en el 2009. Esto se refleja en el lento crecimiento del crédito al sector privado y también en un crecimiento relativamente bajo de las importaciones de bienes de capital (ver cuadro 1.2).

El gasto público creció incluso por encima del crecimiento del PIB (el consumo del gobierno creció 5,9 por ciento y la inversión púbica creció 5,6 por ciento) lo cual también favoreció a la actividad económica pero con la desventaja de que deterioró aún más las finanzas públicas y, en ese sentido, no resulta ni conveniente ni sostenible (ver cuadro 1.2).

4. Ver Índice de confianza del consumidor medido por la Escuela de Estadística de la Universidad de Costa Rica que muestra que el índice pasó de 54,2 a 47,8 (en una escala de 100) entre febrero y noviembre del 2010.


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Durante el 2010, continuó la recuperación de la economía de Estados Unidos que se había iniciado en la segunda parte del 2009, de forma tal que al finalizar el año la producción creció un 2,8 por ciento en términos reales comparado con una caída de 2,6 por ciento en el año anterior. Las economías más avan-zadas, en conjunto, crecieron un 3 por ciento en términos reales en el 2010 en comparación con una caída del 3,4 por ciento en el 2009. La recuperación de los Estados Unidos y de las economías avanzadas ha sido principalmente el resultado de programas de estímulo fiscal y de fuerte inyección de liquidez por parte de los bancos centrales.

En el 2010, la recuperación en los Estados Unidos estuvo, además, impulsada por mejores condiciones financieras de los bancos y por la reposición de in-ventarios por parte de las empresas, así como por la inversión de las empresas en equipo y tecnologías que había sido pospuesta durante la crisis. El consu-mo privado de las familias ha venido creciendo pero aún a tasas relativamente bajas, lo cual impide una recuperación vigorosa de la economía. El problema continúa siendo el alto nivel de desempleo (9,4 por ciento) y un bajo nivel de confianza del consumidor, lo cual mantiene el mercado de viviendas aún muy deprimido. La tasa de desempleo se redujo levemente en relación con el 2009 pero sobretodo por una menor tasa de participación y menos por creación de suficientes empleos. La creación de empleos en el sector privado apenas fue suficiente para absorber la entrada de la nueva fuerza laboral.

Es importante apreciar las diferentes fases en el crecimiento de la producción durante el 2010: después del fuerte incremento en los inventarios de las em-presas durante parte del 2009 y principios del 2010, la economía se comenzó a desacelerar en el segundo trimestre. El Fondo Monetario Internacional, incluso, inició el año con una estimación de 2,7 por ciento en el crecimiento de la pro-ducción de los Estados Unidos, la elevó a 3,3 por ciento en julio para volver a bajarla a 2,6 por ciento en octubre del 2010. En general, a principios del 2010, las cifras mostraban cierta fortaleza en la economía. A mediados de año, sin embargo, los reportes eran mixtos en cuanto a la evaluación de la situación y las perspectivas económicas. En los últimos meses del año se observó una tendencia más sostenida en la recuperación de la demanda privada (consumo e inversión) que podría ser el resultado de la política monetaria más laxa que adoptó la Reserva Federal desde agosto del 2010, como se comentará más adelante.

La tasa de inflación, medida por el índice de precios al consumidor, se mantuvo relativamente baja en el 2010 (1,5 por ciento al finalizar el año) comparada con 2,7 por ciento en el 2009, lo cual hace creer a las autoridades de la Reserva Federal que existe poco riesgo de aumento de la inflación o de mayor desin-flación. Sin embargo, en la segunda parte del 2010 se observó incrementos en algunos precios como derivados del petróleo y materias primas.


En este contexto de lenta recuperación y baja inflación, la Reserva Federal continuó durante el 2010 con una política monetaria acomodaticia y ha mante-nido tasas de política monetaria extraordinariamente bajas. Además, ha ase-gurado que mantendrá esta política mientras sea necesario. En particular, es importante mencionar que cuando la economía se comenzó a desacelerar en el segundo trimestre del 2010, la Reserva Federal mostró preocupación por la sostenibilidad de la recuperación y por la caída de la inflación a niveles muy bajos. En respuesta a esta evolución de la economía, la Reserva Federal deci-dió en agosto flexibilizar aún más su política monetaria mediante la compra de bonos de deuda del Tesoro de largo plazo. El objetivo de esta política es pre-sionar hacia abajo las tasas de interés de largo plazo y reducir, así, los costos en los mercados crediticios y financieros para estimular el gasto privado.

Ver FMI, World Economic Outlook, octubre 2010.

Los retos para lograr una verdadera reactivación económica siguen siendo grandes: uno, el sector construcción continúa deprimido (se contrajo por segundo año consecutivo). Dos, el crecimiento de la pro-ducción depende no sólo de fenómenos coyunturales sino también de la capacidad del país de incrementar su productividad en el largo plazo y eso pasa por mejoras internas en diferentes campos (infraestructura, educación, innovación, tramitología, mercados financieros, entre otros). Tres, la tasa de desempleo aún es alta y no contribuye a una mayor re-cuperación del consumo privado. La disminución observada en el des-empleo durante el 2010 no representa una noticia tan buena ya que fue el resultado de una menor tasa de ocupación. Cuarto, hay riesgos sobre los cuales no existe control pero que deben tomarse en cuenta para redoblar los esfuerzos por mejorar la productividad. Uno de ellos es que el crecimiento de las economías avanzadas continúa dependiendo fuertemente de los programas de estímulo y estos, en algún momento cesarán, o bien pasarán la cuenta a dichas economías en la forma de políticas monetarias y fiscales más restrictivas que afectarán la deman-da externa.

La mejora en el comportamiento de la producción contribuyó a que disminuyera la tasa de desempleo de 8,4 por ciento en el 2009 a 7,3 por ciento en el 2010, pero el nivel de desempleo todavía está lejos de los niveles existentes antes de la crisis que no superaron el 6,7 por ciento (ver gráfico 1.4). Se ha apuntado, además, que esta disminución del desempleo entre el 2009 y el 2010 no es totalmente positivo ya que la


tasa de ocupación del 2010 es menor a la del 2009 (54,8 por ciento com-parado con 55,4 por ciento). Aunque el número de personas ocupadas creció, lo hizo a un ritmo menor que la población en edad de trabajar. En otras palabras, parte de la población dejó de buscar trabajo y por eso no califica como población desempleada.

FUENTE: INEC.

En el 2010 se efectuaron cambios en la nueva Encuesta Nacional de Hogares.5 Estos cambios impiden comparar las cifras de pobreza en-tre esta nueva Encuesta Nacional de Hogares y la anterior Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples. Con la nueva encuesta, la tasa de pobreza fue del 21,3 por ciento de los hogares del país y la de pobreza

5. Los cambios en la Encuesta Nacional de Hogares fueron: uso de un marco mues-tral de viviendas más reciente y un nuevo diseño muestral, utilización de las úl-timas proyecciones de población, cambio en el límite de edad de la población en edad de trabajar a 15 años, rediseño de cuestionario, mejoras en la medición y estimación del ingreso y actualización de los parámetros para la medición de la pobreza (umbral calórico, composición y valoración inicial de la canasta básica alimentaria, componente no alimentario y valoración inicial de la nueva línea de pobreza (nuevo método para actualizar el valor de la línea de pobreza, estimando el ingreso de los hogares)). Para más detalles ver www.inec.go.cr

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extrema fue de 6 por ciento (ver gráfico 1.5). El Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC) realizó una simulación de la encuesta an-terior para aproximarla a la nueva encuesta y la tasa de pobreza resul-tante era de 20,6 por ciento de los hogares en el 2009, lo cual evidencia que hubo un aumento en la pobreza en el 2010 con estas cifras. El INEC preparará una nueva serie histórica de la pobreza con los nuevos pará-metros que permita la comparación en el tiempo.

FUENTE: INEC.

1.2 INFLACIÓN SE MANTUVO BAJA

El comportamiento de la inflación en el 2010 fue favorable ya que se mantuvo en niveles de un dígito. Esto es un aspecto, sin duda, positivo. Sin embargo, el otro lado de la moneda fue la revaluación del colón de-bido a que el BCCR no intervino en el mercado cambiario lo cual man-tuvo una expansión monetaria moderada y a que la inflación asociada a los bienes transables fue muy baja. Esto no será sostenible si el tipo de cambio se pega al piso de la banda cambiaria o si el BCCR decide hacer una mayor intervención en el mercado cambiario de la que hizo en el 2010.

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Desde principios del 2010 se comenzó a observar una tendencia alcista de la inflación, después de varios meses de desaceleración. Aun así, la tasa de inflación se mantuvo en niveles históricamente bajos por se-gundo año consecutivo ya que, al finalizar diciembre del 2010, cerró en 5,8 por ciento medida por el índice de precios al consumidor (ver gráfi-co 1.6). A principios del 2010, el BCCR anunció su Programa Monetario en el cual se fijó una meta de inflación del 5 por ciento (más/menos 1 punto). Las expectativas de inflación, sin embargo, estuvieron por en-cima de este nivel.6 Ha sido difícil alinear las expectativas con la meta de inflación porque hay factores que siguen influyendo sobre aquellas: por una parte, aunque la inflación del 2009 fue del 4 por ciento, esto se atribuyó en buena medida a la recesión de ese año y posiblemente no tanto a cambios estructurales. El mismo BCCR ha reconocido que exis-te inercia inflacionaria en el proceso de formación de expectativas por parte de los agentes económicos.

FUENTE: BCCR.

6. En la encuesta realizada por la unidad de Inteligencia Financiera a un grupo de economistas, por ejemplo, se revelaba que éstos proyectaban una inflación de 7,5 por ciento para el 2010 comparada con la meta del 5 por ciento. En la encuesta mensual de expectativas de inflación que realiza el BCCR, la expectativa de infla-ción para el 2010 era 7,3 por ciento (medida como la expectativa en diciembre del 2009 para los próximos 12 meses).

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El fenómeno de reducción de la inflación es común al resto de los paí-ses de América Latina, pero Costa Rica logró una variación comparati-vamente mayor pues venía de niveles muy altos. No obstante, todavía hay muchos países de la región que tienen menores tasas de inflación que Costa Rica (ver cuadro 1.3).

Argentina 7,2 7,7 11,1

Nicaragua 12,7 1,8 7,7

Uruguay 9,2 5,9 6,9

República Dominicana 4,5 5,7 6,2

Paraguay 7,5 1,9 6,1

Honduras 10,8 3,0 5,8

Bolivia 11,8 0,3 5,6

Brasil 5,9 4,3 5,6

Guatemala 9,4 -0,3 5,3

Panamá 6,8 1,9 4,1

México 6,5 3,6 4,0

Ecuador 8,8 4,3 3,4

El Salvador 4,5 -0,2 3,2

Colombia 7,7 2,0 2,6

Chile 7,1 -1,4 2,5

Perú 6,7 0,2 2,2

FUENTE: CEPAL y BCCR.

El bajo nivel de inflación del 2010 obedece tanto a un mayor control monetario por parte de las autoridades como a factores ajenos a ese control. Por un lado, el BCCR logró mantener un crecimiento modera-do de los agregados monetarios en línea con el crecimiento de la pro-ducción. La ausencia de intervención en el mercado cambiario durante


la mayor parte del año contribuyó a ese resultado.7 Por otra parte, la inflación importada fue menor por la apreciación del colón a pesar del aumento en el precio del petróleo y esto se evidencia en el hecho de que los precios de los bienes transables crecieron sólo un 1 por ciento, el nivel más bajo de los últimos diez años (ver gráfico 1.7).

FUENTE: BCCR.

Hubo variables, sin embargo, que presionaron hacia arriba la inflación: la producción creció a una tasa más alta que la que el BCCR proyectó a inicios del año, el aumento del precio promedio del petróleo y de los precios regulados. Estos últimos se incrementaron un 8,6 por ciento du-rante el año pero el alza se decretó en los primeros meses. A pesar del deterioro en la situación fiscal durante el 2010, el Gobierno no ejerció presiones hacia el alza de las tasas de interés para captar más recursos en el mercado financiero y, por lo tanto, no se materializó una de las condiciones que a principios del año se hubiera vislumbrado como una posible causa de inflación.

7. El BCCR no intervino en el mercado cambiario salvo en los últimos meses como parte del Programa de fortalecimiento de las reservas monetarias internacionales. Eso, sin duda, contribuyó a que no se expandieron los medios de pago.

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Transables No transables


La inflación subyacente que aísla la inflación de factores volátiles como por ejemplo el precio del petróleo, creció por debajo de la inflación me-dida por el índice de precios al consumidor (3,5 por ciento) mientras que en los dos años anteriores habían crecido a tasas similares al IPC. Esto revela que, en efecto, las autoridades monetarias han logrado un mayor control de la inflación. Sin embargo, esto responde en parte a una recuperación todavía moderada de la producción, así como a la apreciación del colón y la reducida intervención del BCCR en el merca-do cambiario. Será importante observar cómo se comporta la inflación una vez que la economía retome un mayor dinamismo.

1.3 CUENTAS EXTERNAS FUERON MUY FAVORABLES

A pesar del fuerte crecimiento de las importaciones y del aumento del déficit de la balanza comercial, las cuentas externas mostraron resulta-dos muy positivos como consecuencia de una base exportadora muy diversificada, un vigoroso crecimiento de las exportaciones de servicios, así como de fuertes entradas de capital privado y público. El resultado fue un incremento de las reservas monetarias internacionales de 561 millones durante el 2010.

El comportamiento de las exportaciones de bienes fue favorable en el 2010 ya que crecieron a una tasa del 6,8 por ciento comparado con una disminución en el año 2009. Al descomponer las exportaciones por algunas de sus categorías, se observa que todas ellas mostraron tasas positivas de crecimiento: exportaciones agropecuarias, exportaciones de zona franca y exportaciones de industria manufacturera local (ver cuadro 1.4).

Sin embargo, las exportaciones de bienes de empresas de zona franca crecieron muy por debajo del promedio (sólo 2,9 por ciento) y eso se atri-buye a la disminución de las exportaciones de la industria de alta tecno-logía por segundo año consecutivo (ver cuadro 1.4). Afortunadamente, la diversificación de sectores dentro de las zonas francas ha permitido compensar esa disminución (ver cuadro 1.5).


En particular, el sector de dispositivos médicos tiene mucha relevancia no sólo porque es un sector cuyo número de empresas e inversión ha crecido en los últimos años sino porque es una industria relativamente inmune a los ciclos económicos. Esto se puede ilustrar mejor si se ob-serva que en la crisis anterior (2001), las exportaciones de zona franca disminuyeron un 19,2 por ciento mientras que en la crisis más reciente, disminuyeron menos fuertemente (4,9 y 5,7 por ciento en el 2008 y 2009, respectivamente) (ver cuadro 1.4).8

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2004 3,3 -0,4 -34,3 12,2

2005 11,5 12,5 67,5 18,0

2006 16,7 16,2 19,0 15,7

2007 13,9 16,2 7,8 13,9

2008 1,8 -4,9 7,7 15,3

2009 -7,6 -5,7 -7,5 -12,2

2010 6,8 2,9 12,3 11,4

FUENTE: BCCR.

8. En el 2010, había 38 empresas instaladas del sector de dispositivos médicos com-parado con 8 empresas en el 2000.


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La recuperación de la economía mundial, aunque aún moderada, tam-bién ha impulsado el crecimiento del turismo el cual creció un 15,6 por ciento en el 2010, muy positivo comparado con la disminución del 22 por ciento en el 2009. Más aún, el ingreso de divisas por turismo fue semejante al del 2007 cuando el país experimentaba un auge en ese sector (ver gráfico 1.8).

Nota: No incluye información de cruceros.

FUENTE: ICT.

Al mismo tiempo, continúa observándose un dinamismo en las exportaciones de servicios distintos al turismo lo cual agrupa principalmente los servicios a empresas (servicios administrativos, centro de llamadas, desarrollo de software, entre otros). Los ingresos por este concepto crecieron casi un 30 por ciento en el 2010 y ya alcanzan un monto más alto que los ingresos por turismo (2.457 millones de dólares en el 2010) (ver gráfico 1.9). Este sector ha crecido mucho en los últimos cinco años y esto obedece al ingreso de muchas empresas extranjeras que buscan reducir sus costos en la prestación de este tipo

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FUENTE: BCCR e ICT.

Al mismo tiempo, la recuperación del crecimiento económico y, en par-ticular, el aumento del consumo interno, ha impulsado el incremento de las importaciones de bienes a tasas semejantes a los años previos a la crisis. El 19 por ciento de crecimiento de las importaciones está muy por encima del 6,8 por ciento mostrado por las exportaciones y explica el ensanchamiento del déficit en la balanza comercial como se verá más adelante (ver cuadro 1.6).

9. El número de empresas exportadoras de servicios ha aumentado de 5 en el 2000 a 113 en el 2010.

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FUENTE: BCCR.

Todas las categorías de importaciones mostraron tasas positivas de cre-cimiento a diferencia del 2009 cuando todas se contrajeron. Además de la recuperación de la producción, la revaluación del colón y el precio promedio del petróleo más alto que en el 2009 contribuyeron a este resultado (ver gráfico 1.10). Llama especialmente la atención el creci-miento tan acelerado de las importaciones de bienes de consumo (21 por ciento), lo cual responde en buena parte a la apreciación del colón. Este comportamiento no es favorable si al mismo tiempo las expor-taciones no crecen a un ritmo lo suficientemente alto para evitar un deterioro en la balanza comercial.


FUENTE: Economagic (precios WTI).

De hecho, en el 2010 el déficit de la balanza comercial se amplió de 7 a 10 por ciento del PIB que, en todo caso, es un nivel relativamente bajo comparado con los observados durante los años del auge econó-mico (ver gráfico 1.11).10 Tampoco es un nivel preocupante si se toma en cuenta que las exportaciones de servicios en Costa Rica han alcanzado un nivel tan elevado que compensan significativamente el resultado de la balanza de bienes. Con un valor del 7,4 por ciento del PIB, las expor-taciones de servicios reducen el faltante en cuenta corriente a un 3,6 por ciento del PIB (ver cuadro 1.7). Los componentes más importantes son turismo (4,5 por ciento) y otros servicios que incluyen los asociados a empresas extranjeras establecidas para prestar servicios de tipo admi-nistrativo, tecnológico y otros a empresas en el exterior (3,7 por ciento). Estos últimos son los que han venido en ascenso en los últimos años. Es importante agregar que, además, es posible que este rubro esté sub-estimado en la balanza de pagos por la dificultad de registrar algunos

10. La existencia de contrabando de bienes podría estar sistemáticamente subesti-mando el nivel de las importaciones y, por lo tanto, el nivel del déficit comercial de la balanza de pagos.

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de los servicios que se prestan al exterior y, por lo tanto, el monto de ingreso de divisas por este concepto podría ser incluso mayor.

FUENTE: BCCR.

Otro factor favorable en la situación del sector externo es que el fi-nanciamiento del déficit en cuenta corriente estuvo asegurado por el flujo de entradas del sector privado fundamentalmente proveniente de inversión extranjera directa. Si bien es cierto los niveles de inversión extranjera directa han disminuido desde el 2008 como resultado de la caída del sector inmobiliario y de turismo (son los rubros de inversión más afectados por la crisis), su nivel actual es más de tres veces mayor que el de los primeros años de la década (ver cuadro 1.8).

El aumento de los flujos directos de inversión estuvo acompañado de entradas netas de capital de corto plazo asociados a inversiones de por-tafolio, que contrasta con la salida neta de capitales en el año 2009. Del 2009 al 2010, por tanto, la variación en la cuenta de inversiones de cartera fue de casi 660 millones de dólares y es uno de los factores que contribuyó a la revaluación del colón. Estos han aumentado debido a las bajas tasas internacionales de interés que hacen más atractivas las inversiones financieras en los países emergentes.

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En el 2010, además, ingresaron 500 millones de dólares de un préstamo del Gobierno con el Banco Mundial que fueron depositados en el BCCR y se utilizarán en el 2011 para el pago de bonos de deuda externa. Por tanto, los ingresos de capital no sólo fueron suficientes para financiar el faltante en la cuenta corriente sino también produjeron un incremento de 561 millones de dólares en las reservas monetarias internacionales del BCCR. Además, en setiembre del 2010 el BCCR anunció el progra-ma de fortalecimiento de las reservas internacionales que contribuyó a ese resultado. Este programa consiste en la compra de dólares hasta por 600 millones de dólares en el período comprendido de setiembre 2010 a diciembre 2011. Inicialmente, el monto máximo autorizado por mes era 50 millones de dólares y en noviembre fue incrementado a 75 millones (100 millones para los meses de noviembre y diciembre).11

El saldo total de reservas monetarias internacionales ha decrecido en los últimos años como porcentaje del PIB y se encuentra por debajo del de países con un grado similar de calificación crediticia (ver gráfico 1.12). Esta es la razón aducida por el BCCR para implementar el progra-ma de fortalecimiento de las reservas internacionales. Incluso, se podría considerar que es deseable un mayor nivel de reservas para fortalecer todavía más la posición externa del país (ver gráfico 1.13).

Como consecuencia de un resultado tan favorable en las cuentas ex-ternas, el mercado cambiario experimentó un menor déficit de dóla-res e incluso superávit en los últimos meses del año que resultó en una apreciación del colón. Como se ha explicado, hay fenómenos de carácter estructural que contribuyeron a este resultado como son las exportaciones de servicios y la inversión extranjera directa, pero hay fenómenos de carácter transitorio como el aumento de la entrada de dólares debido a las inversiones en cartera. Este tema se ampliará en la próxima sección.

11. De los 561 millones de acumulación de reservas en el 2010, 249 millones de dóla-res son resultado del programa de fortalecimiento de las reservas internacionales.


FUENTE: BCCR.

FUENTE: BCCR.

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1.4 POLÍTICA DE TASAS DE INTERÉS NO LOGRÓ DESALENTAR LOS PROCESOS DE COLONIZACIÓN

Después de trece meses de mantener inalterada la tasa de política mo-netaria, el BCCR tomó la decisión de reducirla en dos ocasiones durante los meses de setiembre y noviembre del 2010, con lo cual dicha tasa pasó de 9 a 6,5 por ciento (ver gráfico 1.14).12 En las condiciones vigentes en ese momento, la reducción de la tasa de interés parecía ir en la dirección correcta –aunque la medida podría calificarse como tardía e insuficiente– porque la inflación interanual tenía varios meses de mantenerse en un rango entre 5,2 y 6,3 por ciento y los agregados monetarios venían cre-ciendo a tasas nominales cercanas o inferiores a la producción, de forma que la medida podría calificarse consistente con el control de la inflación. Al mismo tiempo, esa baja en la tasa de política monetaria podría con-tribuir a reducir el atractivo de invertir en colones y, por lo tanto, atenuar una de las causas de la revaluación del colón que se dio durante todo el año. Sin embargo, durante los últimos meses del 2010 la colonización de los portafolios de inversión continuó a pesar de esa reducción de la tasa de interés. Además, aunque el BCCR no manifestó que el estímulo al crecimiento de la producción fuera un objetivo al tomar estas medidas, lo cierto es que su eventual impacto en la disminución del costo del crédito podría recuperar un poco más la demanda de éste.

Las tasas de mercado medidas por la Tasa Básica Pasiva, sin embargo, mostraron mucha volatilidad: tendieron a bajar un poco después de la medida del BCCR aunque en menor magnitud que la tasa de política monetaria, pero en diciembre la Tasa Básica Pasiva retornó al nivel pre-vio a setiembre (ver gráfico 1.14). Esta política no fue suficiente para evitar el proceso de colonización de las carteras de activos de los agen-tes económicos pues en la segunda mitad del 2010, ese proceso más bien se intensificó como se analizará más adelante.

12. Bajo un régimen de metas de inflación, el BCCR implementa su política moneta-ria modificando la tasa de interés de muy corto plazo en el mercado de liquidez –llamada tasa de política monetaria– y también las de Central Directo. Por medio de ellas, busca incidir sobre las tasas de interés del mercado y, en última instancia, busca alcanzar y mantener una inflación baja y estable acorde con la meta esta-blecida para esta variable.


FUENTE: BCCR.

El BCCR se enfrenta a un dilema en este asunto ya que si disminuyera aún más las tasas de interés podría atizar la inflación por el aumento en la liquidez de la economía, pero al no hacerlo también promueve la colonización de los activos y/o del crédito que acentúa la apreciación del colón y lo obliga a intervenir en el mercado cambiario si el tipo de cambio alcanza el piso de la banda. El BCCR teme que la emisión monetaria producida por esta intervención aumente la inflación.13 Esta intervención, si es esterilizada, aumenta las pérdidas del BCCR que en períodos subsecuentes son también fuente de inflación.

En el 2010 se presentaron dos principales resultados en relación con el comportamiento de los agregados monetarios que responde al com-portamiento de las tasas locales e internacionales de interés así como al fenómeno de la revaluación del colón: (a) un crecimiento controlado con tasas nominales cercanas o inferiores a la tasa de crecimiento de la

13. Una proporción de esa emisión monetaria podría no producir inflación si la eco-nomía requiere mayor liquidez para realizar un monto creciente de transacciones asociado a un mayor crecimiento económico.

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Tasa Básica Pasiva Tasa de Política Monetaria


producción, por lo que se podría considerar que los agregados mone-tarios tuvieron un impacto neutral en la economía sin ejercer presiones inflacionarias y, (b) un proceso de colonización de los agregados mone-tarios moderado en relación con períodos anteriores.

El primer resultado es producto del bajo nivel de actividad económica y de la baja intervención del BCCR en el mercado cambiario. El único agregado monetario que creció en forma más acentuada fue el medio circulante que creció al 10,3 por ciento, lo cual refleja una preferencia de los agentes económicos por mantener mayor liquidez (ver cuadro 1.9).

2001 10,2 -3,4 12,6 13,8 24,6 17,62002 9,9 -1,3 15,0 18,3 25,6 16,62003 6,2 27,2 21,5 19,1 18,9 19,52004 10,4 22,1 11,8 29,7 19,3 19,72005 17,1 27,2 14,7 24,5 25,0 20,82006 22,0 30,2 23,4 23,6 29,4 21,52007 24,7 25,4 37,3 19,2 34,0 20,12008 20,4 25,7 14,2 22,0 36,4 15,12009 2,7 6,3 -2,3 20,5 16,5 21,02010 10,0 9,8 10,3 4,5 1,8 7,6Nota 1: Los agregados monetarios son medidos a nivel del sistema financiero.Nota 2: La variación anual media es el resultado de un promedio anual del último dato de cada mes.

FUENTE: BCCR.

El segundo resultado –la recomposición de los portafolios de inversio-nes de los costarricenses a favor de activos en colones– es una de las razones que explican el exceso de dólares en el mercado cambiario y de la revaluación del colón, y esto parece ser el caso en el último trimestre del 2009. Sin embargo, a partir de ese período se detuvo el proceso de colonización hasta el mes de julio del 2010. Este comportamiento no


permite atribuir a este fenómeno la oferta de dólares en el mercado cambiario al menos durante el primer semestre del 2010.

No fue sino a partir de julio del 2010 que el reacomodo fue más intenso y los porcentajes de cuasidinero, liquidez y riqueza financiera en colones crecieron en 2,5, 3,3 y 2,1 puntos, respectivamente, en un período más corto de seis meses (ver cuadro 1.10). Este parece ser un factor que contribuyó al exceso de oferta de dólares en el mercado cambiario durante el segundo semestre y ocurrió a pesar de que las tasas de interés en colones bajaron y las tasas internacionales se mantuvieron similares y a pesar, incluso, de que había expectativas de una mayor devaluación durante los meses entre abril y octubre del 2010 (la expectativa osciló entre 6,3 y 7,7 por ciento de devaluación).14

Diciembre 2007 61,7 62,0 50,9 57,6

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Julio 2009 51,9 54,4 44,2 55,4

Diciembre 2009 55,1 57,1 46,6 57,4

Julio 2010 55,4 58,0 46,9 61,7

Diciembre 2010 58,7 60,1 49,4 61,3

FUENTE: BCCR.

Convendría valorar si la medición de las expectativas de variación del tipo de cambio por medio de la encuesta del BCCR está capturando en forma adecuada la realidad ya que el comportamiento de las variables financieras parece responder más bien a expectativas de baja devalua-

14. Según la encuesta mensual de expectativas de inflación y variación del tipo de cambio del BCCR.


ción, revaluación o de un tipo de cambio pegado al piso de la banda. En el caso de inversionistas que “apuestan” a obtener rentabilidad de corto plazo en inversiones en colones, es factible esbozar la hipótesis de que, al no basar sus expectativas en los fundamentales de la economía, es-peran no sólo que el tipo de cambio se mantenga en el piso de la banda sino también que el BCCR podría eliminar o reducir el nivel de la banda con lo cual realizarían una rentabilidad aún mayor.

El comportamiento del crédito al sector privado presentó dos caracterís-ticas relevantes en el 2010. Primero, creció muy lentamente sobretodo en los primeros meses del 2010, pero repuntó a partir de mayo especial-mente en colones. No obstante el repunte ocurrido en la segunda mitad del año, es claro que el lento crecimiento del crédito al sector privado responde a la débil demanda de las empresas en virtud de la moderada recuperación de la economía y también a una política crediticia caute-losa por parte de los intermediarios financieros.

Segundo, los agentes económicos prefirieron endeudarse más en colo-nes que en dólares y esto ocurrió durante el último trimestre del 2009 y el primer semestre del 2010: el porcentaje del saldo del crédito al sector privado en colones pasó de 55,4 por ciento en julio del 2009 a 61,7 por ciento en julio del 2010. Es importante resaltar que este proceso de colonización de la cartera de crédito al sector privado puede explicar parte de la mayor oferta de dólares en el mercado cambiario durante el primer semestre del 2010. A partir de ahí se estabilizó cerca de este último porcentaje.

1.5 POLÍTICA CAMBIARIA FAVORECIÓ LA FLEXIBILIDAD DEL TIPO DE CAMBIO

El comportamiento del tipo de cambio estuvo prácticamente determi-nado por las fuerzas del mercado dentro de las bandas cambiarias y cayó un 8,8 por ciento a finales del 2010 comparado con el año anterior. Se mantuvo, además, muy cerca del límite inferior de la banda cambia-ria durante la mayor parte del año (ver gráfico 1.15). El BCCR no inter-vino en el mercado cambiario hasta el mes de setiembre cuando inició el programa de acumulación de reservas internacionales mencionado en la sección anterior.


FUENTE: BCCR.

El BCCR adujo la necesidad de introducir este programa con el pro-pósito de elevar el nivel de reservas internacionales en relación con el producto interno bruto con fines precautorios dada la incertidumbre en los mercados financieros internacionales.15 Como resultado de ese programa, el BCCR compró 249 millones de dólares en el Monex. Aun con las compras de reservas del BCCR, el tipo de cambio se mantuvo

15. Concretamente, el acuerdo del BCCR indicó que “la reciente crisis financiera inter-nacional puso de manifiesto la conveniencia de que nuestro país cuente con ma-yores reservas internacionales, dado que el nivel actual de estos activos externos es comparativamente menor al promedio que registran países con un perfil crediticio similar y con los cuales la nación se compara en los mercados internacionales de capital” y continúa indicando que “el subgrupo de países con un esquema mone-tario de metas de inflación y un grado similar de calificación crediticia muestra una relación de reservas a producto que en promedio se ubica en un 13,1 por cien-to” y que “al 31 de agosto del 2010 el saldo de reservas internacionales netas del Banco Central de Costa Rica fue de $4.048 millones, similar al registrado a finales del 2007. Como porcentaje del producto estas reservas representaron un 11,9 por ciento, indicador que ha decrecido en los últimos años”.

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muy cerca del límite inferior de la banda cambiaria. Fue únicamente en diciembre que el BCCR se vio en la necesidad de intervenir para defen-der el tipo de cambio inferior de la banda y lo hizo por un monto de 16 millones de dólares.

En los últimos dos años, se ha observado una amplia variación del tipo de cambio el cual ha pasado de niveles de devaluación del 16 por ciento a niveles de revaluación del 14 por ciento en diferentes momentos de ese período (ver gráfico 1.16). Esta amplia variación no parece estar justificada por una variación tan significativa en los fundamentales de la economía costarricense en tan corto tiempo y dificulta el cálculo de la rentabilidad de las inversiones de largo plazo.

FUENTE: BCCR.

La mayor oferta de dólares obedece a tres factores, tanto estructurales como transitorios, aunque no es claro que alguno de ellos individual-mente explique por sí solo la apreciación del colón. Estos factores ya han sido explicados con anterioridad, a saber:

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a) La fuerte exportación de servicios (2.635 millones de dólares) que aumentó 447 millones de dólares del 2009 al 2010, lo cual responde a decisiones de largo plazo ya que se trata de servicios ofrecidos principalmente por empresas extranjeras que se instalan en el país tomando ventaja de un recurso humano calificado con niveles sa-lariales más bajos que en sus países de origen.16

b) La entrada neta de flujos de inversión de portafolio por 373 millo-nes de dólares en el 2010 que contrasta con la salida neta del año anterior, lo cual significó una variación de 659 millones de dólares. Este factor, al igual que el siguiente, son de carácter transitorio pues responden a tasas de interés internacionales extremadamente bajas dada la política monetaria laxa de los países avanzados que buscan estimular sus economías.

c) La colonización de activos de inversionistas locales especialmente el segundo semestre y colonización de créditos de deudores locales en el primer semestre como se discutió en una sección previa, fe-nómeno que obedece más a factores transitorios como son las bajas tasas de interés internacionales.

La revaluación de las monedas locales fue común a casi todos los países de América Latina y algunas de las autoridades monetarias de esos países han reconocido que dicha revaluación obedece a la expansión de liquidez de los países desarrollados que, ante rendimientos muy bajos de las inversiones en sus países, ha producido una migración de capitales hacia los países emergentes. Este fenómeno ha afectado a casi toda la región de América Latina y el Caribe lo cual ha hecho que, en promedio, las monedas de la región se apreciaran en 4,5 por ciento en el 2010. Como resultado, las autoridades monetarias de varios países han intervenido en los mercados cambiarios y también han introducido controles sobre las entradas de capital de corto plazo (este es el caso de Argentina, Colombia, Brasil y Perú).17

16. De ese aumento, 358 millones de dólares corresponden a “otros servicios” que in-cluyen los servicios prestados a empresas.

17. Ver United Nations. World Economic Situation and Prospects 2011, enero 2011.


Desde que el BCCR eliminó la política de minidevaluaciones en el 2006 y estableció las bandas cambiarias, el colón se ha revaluado excepto en el 2009. Como resultado, la competitividad, medida por el Índice de Tipo de Cambio Efectivo Real multilateral ha descendido (gráfico 1.17).18 El nivel del índice se ubicó en 80,2 en el 2010, lo cual significa que en términos reales, el colón se ha revaluado en cerca de un 18 por ciento con respecto al año base o 23 con respecto al 2006.19 El sector exportador ha reaccionado con preocupación frente a esta caída en la competitividad de sus productos como resultado de la revaluación y se ha suscitado una discusión en torno al tema (ver recuadro 1.2).

Nota: Datos a diciembre de cada año.

FUENTE: BCCR.

18. El índice de tipo de cambio efectivo real se define como la relación entre los índi-ces de precios al consumidor de nuestros principales socios comerciales con res-pecto a la economía costarricense, expresados en una misma moneda y mide, así, la competitividad cambiaria efectiva que tiene el país respecto a los mercados que más pesan en los resultados del comercio exterior.

19. El índice de tipo de cambio efectivo real multilateral mide la tasa de cambio entre los bienes de Costa Rica y los bienes de los principales socios comerciales, ajustada por los diferenciales de inflación.

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Durante todo el año 2010, el tipo de cambio se mantuvo muy cerca del piso de la banda cambiaria y eso representó una revaluación del colón en relación con el año anterior. Se ha dado una discusión intensa en torno a la convenien-cia de este comportamiento del tipo de cambio en el contexto actual de una economía que continuará con un lento crecimiento y en la cual la revaluación resta competitividad a las empresas exportadoras. En particular, el Dr. Eduardo Lizano ha afirmado que, en tanto el tipo de cambio siga pegado al piso, con-sidera necesario tomar medidas adicionales o reforzar las que se han tomado (básicamente, la disminución de las tasas de interés en colones y el aumento de las reservas monetarias internacionales). Ha mencionado, también, la po-sibilidad de revisar la política actual en relación con la posición en dólares de los bancos.

En un contexto más conceptual, ha planteado que, en las circunstancias actua-les, es necesario adoptar políticas que reduzcan el desempleo y esto incluye revisar las políticas del Banco Central por sus efectos en la economía real (además de todo aquello que afecte los costos de producción de las empresas como salarios, déficit fiscal, tarifas de servicios públicos, competitividad, entre otros). En esencia, se plantea una discusión sobre los objetivos del Banco Central de Costa Rica en el contexto de un entorno internacional nada halagüe-ño: lento crecimiento económico, elevado desempleo, bajas tasas de interés, moderada inflación e importantes movimientos de capital hacia las economías emergentes y países en vías de desarrollo. Específicamente, ha indicado que en esta situación es necesario moverse a una política de “metas de inflación flexibles” en la que la inflación no es la única meta sino en que también se con-sidera el empleo como objetivo de política. En cuanto a la política cambiaria, esto implica que no debe dejarse flotar el tipo de cambio sino que el Banco Central debe actuar frente al impacto de esa flotación sobre la economía real. En otras palabras, considera que el Banco Central podría aceptar una inflación mayor en aras de sacrificar menos la generación de empleos.

Asimismo, el Dr. Lizano ha citado la postura del Presidente del Banco Central de Chile y de Svensson en el sentido que “el banco central no puede cerrar los ojos y desentenderse de los efectos de la evolución del tipo de cambio –nominal y real– sobre las variables reales de la economía tales como el producto interno bruto y las exportaciones y, por consiguiente, en el nivel de desempleo…la

1. Ver La Nación, lunes 15 de noviembre del 2010 y La Nación, miércoles 3 de noviembre del 2010.

2 La Ley Orgánica del BCCR establece que “El Banco Central de Costa Rica tendrá como principales objetivos, mantener la estabilidad interna y externa de la moneda nacional y asegurar su conversión a otras monedas y, como objetivos subsidiarios, los siguientes: a) Promover el ordenado desarrollo de la economía costarricense, a fin de lograr la ocu-pación plena de los recursos productivos de la Nación, procurando evitar o moderar las tendencias inflacionistas o deflacionistas que puedan surgir en el mercado monetario y crediticio….”


política de metas de inflación ha de ser flexible, valga decir tomar en cuenta, como uno de los elementos esenciales, el grado de utilización de los recursos del país. Es decir la producción y el empleo”.3

Por su parte, el Presidente del Banco Central Dr. Rodrigo Bolaños, ha afirmado que, dadas las pérdidas que tiene el Banco Central, éste no tiene margen para intervenir en el mercado cambiario para reducir la revaluación del colón pues no podría mantener la inflación dentro del rango meta.4 Incluso presentó cifras que indican que por cada 500 millones de dólares que el Banco Central comprara en el mercado cambiario, se generaría una inflación adicional del 1,3 por ciento anual. Ha planteado que, para que una política de intervención en el mercado cambiario no tenga un efecto inflacionario, sería necesario que el Gobierno asuma el costo en el presupuesto nacional. Sin embargo, también considera que el Gobierno no tiene margen para asumir ese costo dado el déficit fiscal tan alto que tiene, salvo que se financie con la reforma tributaria. De acuerdo al Dr. Rodrigo Bolaños, otros países tienen mayor flexibilidad para intervenir en el mercado cambiario debido a que no tienen el nivel de pérdidas del Banco Central de Costa Rica y eso les da margen para aumentar la canti-dad de dinero en la economía y mantener, a la vez, la meta de inflación dentro de los rangos establecidos. Al respecto, el Dr. Eduardo Lizano ha afirmado que “los márgenes de acción no son un dato para el banco central o para otras ins-tituciones. Los márgenes de acción no sólo deben aprovecharse, sino también deben crearse. A no ser, claro está, que se esté conforme con los resultados magnos del “nadadito de perro”. Esto por cuanto se considere la medicina (decisiones del Banco Central) peor que la enfermedad (secuelas de la crisis) o que la institución no quiere asumir el riesgo de quemarse las manos. Es decir, se decide no transformar la crisis en oportunidad.

3. Ver Lizano, Eduardo. “La política económica costarricense ante la nueva etapa de la cri-sis internacional”. Exposición en el Seminario de la Academia de Centroamérica, “Las políticas económicas de Costa Rica ante la actual etapa de la crisis internacional”, 4 de noviembre del 2010, p. 40.

4. Cada vez que el Banco Central compra dólares en el mercado cambiario, emite colones y presiona la inflación. Para recoger la emisión de dinero, el Banco Central tendría que emitir bonos pero eso a su vez tiene un costo que aumentarían las pérdidas existentes y la inflación futura.

A pesar de que el BCCR ha mantenido una posición reacia a intervenir dentro de las bandas cambiarias para evitar la revaluación del colón, si tuvo una política activa al establecer medidas que actúan en esa direc-ción: el programa de acumulación de reservas y la reducción de la tasa de política monetaria. También envió a consulta el proyecto para aplicar el encaje mínimo legal y las normas referidas a la reserva de liquidez a operaciones de intermediarios financieros originadas en empréstitos


externos de corto plazo o que, independientemente del plazo, conten-gan cláusulas de exigibilidad de pago menor a los 361 días, a líneas de crédito contratadas en el extranjero de carácter revolutivo y a cualquier pasivo originado en un empréstito externo de corto plazo. Esta medida, sin embargo, no fue implementada en el 2010.20

1.6 MEJORA CALIFICACIÓN CREDITICIA DEL PAÍS

La agencia de calificación de riesgo Moody´s elevó los bonos del Gobierno de Costa Rica a grado de inversión al pasar la calificación de Ba1 a Baa3. Las razones aducidas para este cambio son fundamental-mente dos.21

a) La habilidad recientemente comprobada del país para mane-jar los choques externos y evitar una crisis de balanza de pagos. Consideran que la crisis fue una “prueba de estrés” importante para el país ya que no vio comprometida su posición externa. En el pa-sado, esto había sido una preocupación de Moody´s dado el alto ni-vel de dolarización financiera y el régimen cambiario poco flexible. Consideran como positivo los menores niveles de deuda externa y la menor vulnerabilidad asociada a ello, así como el hecho de que la inversión extranjera directa financia la mayor parte del déficit en cuenta corriente en la actualidad y que se espera continúe así por la entrada de inversión al sector de telecomunicaciones. También apuntan como positivo el hecho de que la inflación de un dígito podría facilitar la adopción de un régimen cambiario más flexible lo cual eliminaría, en su criterio, otra fuente de riesgo crediticio potencial.

b) La expectativa de que los indicadores de la deuda del Gobierno continuarán en niveles adecuados en comparación con países con calificaciones de Baa, aun considerando el reciente deterioro de las

20. Al momento en que se efectúa este documento, se inició la implementación de esta medida.

21. Al momento en que este documento se estaba preparando, en marzo del 2011, la agencia calificadora Fitch Ratings también elevó a grado de inversión los bonos del gobierno de Costa Rica al pasar la calificación de BB a BB+. La agencia Standard & Poor´s, sin embargo, mantuvo a Costa Rica en grado especulativo en su revisión de febrero del 2011.


finanzas públicas. Moody´s fundamenta esto señalando que la deu-da pública con respecto al PIB se ha reducido de niveles por encima del 60 por ciento a 43 por ciento en el 2009 y que, además, confía en que las autoridades podrán tomar medidas correctivas para en-frentar el deterioro fiscal y revertir los indicadores de deuda pública a los niveles de pre-crisis. En particular, afirman que dado el com-ponente permanente del aumento del gasto en los años recientes, consideran que será necesaria una reforma tributaria u otras medi-das para aumentar los ingresos.

1.7 DETERIORO DE LAS FINANZAS DEL SECTOR PÚBLICO

Uno de los resultados más sobresalientes de la situación económica del 2010 fue el severo deterioro de la situación fiscal del sector público. En particular, el Gobierno Central mostró un déficit del 5,3 por ciento del PIB que es alto no sólo comparado con el 3,4 por ciento del año 2009 sino con el desempeño de los últimos diez años ya que, salvo en el 2002, el déficit financiero del Gobierno no había sobrepasado el 3 por ciento del PIB en la última década (ver gráfico 1.18).

FUENTE: MH.

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Tomando en cuenta el déficit del resto del Sector Público No Financiero y del BCCR, el déficit total del sector público fue de 6,1 por ciento (ver cuadro 1.11).

2001 -2,9 -2,9 1,2 -1,22002 -5,4 -4,3 0,3 -1,42003 -4,5 -2,9 0,0 -1,62004 -3,6 -2,7 0,4 -1,32005 -2,3 -2,1 1,2 -1,42006 -0,4 -1,1 1,8 -1,12007 0,8 0,6 1,0 -0,72008 -0,4 0,2 -0,4 -0,22009 -3,9 -3,4 0,3 -0,82010 -5,3 -5,2 0,3 -0,5FUENTE: MH.

La principal causa de este deterioro en el 2010 fue el crecimiento de los gastos no financieros pues éstos aumentaron un 29 por ciento. Esto, a pesar de que en los dos años anteriores habían crecido a tasas muy altas de 31,9 y 21,5 por ciento, respectivamente. En los tres últimos años, por tanto, los gastos no financieros del Gobierno Central crecieron a tasas muy por encima de la inflación y también del PIB. Como resultado, el peso del Gobierno en la economía ha aumentado de un 11,8 por ciento del PIB en el 2007 a un 17,7 por ciento en el 2010 (ver gráfico 1.19). Es claro que estas cifras no dan muestras de austeridad en la gestión del Gobierno a pesar de que la situación venía deteriorándose desde el 2009.


FUENTE: MH.

En este contexto, el Poder Ejecutivo ha planteado la urgente necesidad de una reforma que incremente la carga tributaria en 2,5 puntos del PIB aduciendo como respuesta a una situación fiscal caracterizada por (a) la caída de los ingresos y de la carga tributaria como consecuencia de la crisis, (b) un aumento fuerte del gasto total y (c) el resurgimiento del déficit fiscal después de dos años de superávit y el aumento de la deu-da.22 Esta caracterización no refleja que, en varios aspectos, las finanzas públicas están actualmente en mejor situación que en el pasado.

Por esa razón, resulta relevante hacer una comparación de las cifras fis-cales con un período más extenso. Primero, la carga tributaria ha venido aumentando desde el 2001 y, aun en el 2009 y 2010, ha sido mayor que

22. El Poder Ejecutivo ha planteado que, además, del aumento de 2,5 por ciento en la carga tributaria, habría un aumento de 1 por ciento por menor evasión y 0,5 por ciento por menor gasto con lo cual el ajuste fiscal sería del 4 por ciento del PIB, con lo cual llevaría el déficit de su nivel actual a una cifra cercana al 2 por ciento del PIB. Para detalles sobre el contenido de la reforma tributaria planteada por el Poder Ejecutivo, ver Expediente 17959 de la Asamblea Legislativa.

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en todos los años previos al 2006.23 El promedio de la carga tributaria en la década 2001-2010 fue 14,2 por ciento y la cifra en el 2010 fue ligera-mente más alta (14,5 por ciento) (ver gráfico 1.20). Es importante notar que la caída de la recaudación de ingresos del Gobierno en el 2009 y 2010 en relación con el 2007 y 2008 se debe, más bien, a que estos úl-timos fueron años extraordinarios en ingresos debido a un fenómeno cíclico.

FUENTE: MH.

Segundo, los pagos por intereses han venido disminuyendo y actual-mente son menos de una sexta parte de los ingresos del Gobierno com-parado con una tercera parte durante el período 1990-2005. Después de catorce años de tener una carga de intereses muy alta con un promedio de casi 4 por ciento del PIB, en los últimos tres años bajó a cerca del 2 por ciento del PIB (ver gráfico 1.21).

23. El términos “carga tributaria” en este estudio se refiere a los ingresos totales del Gobierno respecto al PIB, lo cual incluye algunos ingresos no tributarios que, en todo caso, son relativamente bajos.

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Ingresos totales/PIB Promedio 1991-2000 Promedio 2001-2010


FUENTE: MH.

Tercero, el déficit del BCCR se ha reducido sustancialmente de niveles de más del 1 por ciento del PIB hasta el 2006 a niveles por debajo de ese porcentaje en los últimos cuatro años (ver gráfico 1.22).

A pesar de esto, hoy se tiene un déficit del sector público más alto que hace 10 años. El verdadero problema está en el crecimiento del gasto no financiero: en el 2009 y el 2010, dicho gasto fue 15,4 y 17,7 por cien-to del PIB, respectivamente, mucho más alto que el promedio de 13,2 por ciento de la década 2001-2010. La mayor parte de este incremento fue en salarios del Gobierno Central principalmente a partir del 2008, así como en transferencias al sector público tanto corrientes como de capital, ambos con diferentes niveles de flexibilidad. El pago de remu-neraciones del Gobierno pasó de un promedio de 5,6 por ciento del PIB en los años 2001-2008 a niveles de 6,7 y 7,2 por ciento en el 2009 y 2010, respectivamente. En forma similar, las transferencias corrientes al sector público se incrementaron de un promedio de 1,9 por ciento en los años 2001-2007 a 2,7, 3,4 y 4,5 por ciento en los últimos tres años respectivamente. Independientemente de la idoneidad o calidad del gasto, el Gobierno no tenía capacidad financiera para incrementarlo

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en una magnitud tan significativa y, claramente, estuvo ausente algún criterio de priorización.

Nota: Base devengado, metodología cuentas monetarias.

FUENTE: BCCR.

Conviene plantearse algunas posibles medidas alternativas o adicio-nales a la reforma fiscal planteada por el gobierno. Las dos primeras permitirían reducir el déficit en el corto plazo; los tres siguientes plan-teamientos no darán frutos en el corto plazo y, por ello, no deben verse como parte de la solución del déficit actual sino como medidas que po-drían contribuir a hacer más eficiente el gasto público y más sostenible la situación fiscal con resultados valiosos en el largo plazo.

Primero, el Poder Ejecutivo ha propuesto contener el gasto en 0,5 por ciento del PIB. Si se considera que el gasto no financiero se ha incre-mentado 4,5 puntos del PIB por encima del promedio de los últimos diez años, a primera vista, ese sacrificio parece muy reducido. Será, ade-más, insuficiente si no se aumenta la carga tributaria en el monto que el Poder Ejecutivo pretende (3,5 puntos del PIB) o en el plazo planeado o si la carga financiera se incrementa debido a mayores tasas de interés

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y/o devaluación. Además, parece arbitrario pues no contesta ni siquie-ra superficialmente preguntas válidas en relación con esos 4,5 puntos adicionales y, en general, en relación con todo el gasto del Gobierno: (a) ¿cuánto es susceptible de revertirse independientemente de su con-veniencia? (b) ¿cuánto se considera necesario y prioritario para los ob-jetivos de desarrollo del país? y (c) ¿cuánto se realiza en forma efectiva, es decir, cumple sus objetivos? Son tres cuestiones fundamentales que deben revisarse antes de definir cifras: flexibilidad, necesidad y calidad.

Segundo, el planteamiento anterior también debe abarcar el resto del sector público fuera del Gobierno Central (empresas públicas e insti-tuciones descentralizadas como ICE, CCSS, RECOPE para mencionar sólo las más grandes). El gobierno puede y debe ejercer este control por medio de todos los mecanismos que las leyes le han otorgado. Si no lo hace, está haciendo una decisión implícita: más gasto en estas institu-ciones equivale a que se puede gastar menos en becas para estudiantes, mantenimiento de carreteras, aulas, policías y otros gastos que realiza directamente el Gobierno Central.

Tercero, es necesario establecer mecanismos para evaluar permanente-mente el gasto público para mejorar la efectividad del Gobierno en el largo plazo. Quizás no conviene tratar de abarcar todo sino sólo aque-llos programas que absorben la mayor cantidad de recursos públicos.24 En este asunto, es peligroso caer en una obsesión por evaluarlo todo porque los recursos públicos también son limitados y, como dice el re-frán, “el caldo puede salir más caro que los huevos”.

Cuarto, es necesario plantearse la necesidad de una reforma al Régimen de Servicio Civil que permita dotar al sector público de recurso humano idóneo y adecuadamente remunerado, y con incentivos laborales que promuevan la eficiencia.

24. Ya se han hecho algunos planteamientos en este sentido como, por ejemplo, el proyecto de ley del Partido Acción Ciudadana denominado “Ley de creación del sistema nacional de evaluación permanente de las políticas públicas y la calidad de los servicios” (expediente 17117), pero también es importante valorar si las leyes vigentes contemplan mecanismos de evaluación, por qué razón no se están imple-mentando adecuadamente.


Quinto, con el fin de evitar que el gasto se dispare en la forma en que ocurrió en los años recientes, es necesario establecer algún tipo de lí-mite que no restrinja la capacidad de administrar del Poder Ejecutivo en cuanto a sus prioridades de gasto, pero que sí le restrinja la capa-cidad de deteriorar la situación fiscal en el corto y largo plazo. Incluso, una medida de esta naturaleza le permitiría al país manejar políticas anti-cíclicas ya que en época de bonanza de ingresos podría acumular recursos que después se usarían en época de “vacas flacas”, también mediante mecanismos pre-establecidos.25

En este contexto, el Poder Ejecutivo presentó el Proyecto de Ley de so-lidaridad tributaria, con el cual se estima recaudar 2,5 puntos del PIB desglosados de la siguiente forma: (a) reforma al impuesto de ventas: 1,4 puntos del PIB de los cuales 0,3 puntos provienen del aumento de la tasa de 13 a 14 por ciento sobre la base actual y el resto de la amplia-ción de la base del impuesto; (b) reforma al impuesto sobre la renta: 0,6 puntos;26 (c) incremento del impuesto selectivo de consumo a los vehículos: 0,1 puntos; e (d) incremento de la tasa para el traspaso de bienes inmuebles: 0,06 puntos.

25. El caso chileno es interesante en la implementación de este tipo de límites. El Gobierno chileno introdujo una Ley de Responsabilidad Fiscal en el 2006 que estableció varias reglas. Primero, se introdujo la meta de un superávit fiscal de cero por ciento del PIB a partir de marzo del 2009. Sin embargo, a diferencia de reglas semejantes en la zona del euro que son sumamente rígidas, bajo las reglas chilenas, el gobierno puede tener un déficit mayor a la meta (tener política fiscal contra-cíclica) en el tanto el crecimiento del PIB caiga por debajo de su nivel potencial en una recesión o en el tanto el precio del cobre caiga por debajo de su nivel de equilibrio mediano plazo. La prin-cipal innovación es que hay expertos cuya función es evaluar a medio año cada una de estas condiciones: cuál es la brecha en el crecimiento del PIB y cuál es el precio de equilibrio de mediano plazo del cobre.

26. La reforma al impuesto sobre la renta contempla como principales cambios los si-guientes: gravar el sistema bancario según el régimen general del impuesto sobre la renta, gravar al 15 por ciento la distribución de dividendos de las acciones cotizadas en Bolsa, incluidos los remitidos al exterior (hoy gravados al 5 por ciento), gravar al 15 por ciento los intereses hoy gravados al 8 por ciento, gravar al 15 por ciento las ganancias de capital, la derogación de los beneficios tributarios que favorecen a las cooperativas, asociaciones y fundaciones, gravar al 15 por ciento los pagos al exterior a bancos de primer orden y otras instituciones e el impuesto sobre ventas como mínimo del impuesto sobre la renta. Para más detalles ver Expediente 17959.


1.8 CONCLUSIONES

El análisis de la economía costarricense durante el 2010 permite extraer algunas conclusiones principales:

a) La recuperación de la producción fue positiva pues el PIB creció un 4 por ciento en términos reales, una tasa más alta que la que se esperaba a principios del año. Este comportamiento reflejó un mejor desempeño de la economía mundial pero también reflejó as-pectos favorables de largo plazo como la diversificación alcanzada por el país en su base productiva y exportadora. Es claro que a pe-sar de que los vaivenes en la demanda externa son determinantes en el desempeño de la actividad económica, dichos vaivenes están atenuados por esa diversificación. Prueba de ello es que el sector industrial exportador pudo haber tenido un menor crecimiento de no haber sido por la presencia de industrias menos sensibles a los ciclos económicos o que se comportan de diferente manera. De la misma manera, el país viene experimentando desde hace varios años un dinamismo importante de las exportaciones de servicios. Hoy en día, el turismo no es el único servicio de exportación impor-tante sino que otros servicios asociados a funciones empresariales representan un porcentaje importante de la producción local (5 por ciento).

b) Los retos siguen siendo muy fuertes: uno, el sector construcción continúa deprimido (se contrajo por segundo año consecutivo). Dos, el crecimiento de la producción depende no sólo de fenómenos co-yunturales sino también de la capacidad del país de incrementar su productividad en el largo plazo y eso pasa por mejoras internas en diferentes campos (infraestructura, educación, innovación, tramito-logía, mercados financieros, entre otros). Tres, la tasa de desempleo aún es alta y no contribuye a una mayor recuperación del consu-mo privado. La disminución observada en el desempleo durante el 2010 no representa una noticia tan buena ya que fue el resultado de una menor tasa de participación. Cuarto, hay riesgos sobre los cuales no existen control pero que deben tomarse en cuenta para redoblar los esfuerzos por mejorar la productividad. Uno de ellos es que el crecimiento de las economías avanzadas continúa depen-diendo fuertemente de los programas de estímulo y estos, en algún momento cesarán, o bien pasarán la cuenta a dichas economías


en la forma de políticas monetarias y fiscales más restrictivas que afectarán la demanda externa.

c) El comportamiento de la inflación en el 2010 fue favorable ya que se mantuvo en niveles de un dígito (5,8 por ciento antecedido por un 4 por ciento en el 2009). Esto es un aspecto, sin duda, positivo. Sin embargo, el otro lado de la moneda fue la revaluación del colón debido a que el BCCR no intervino en el mercado cambiario lo cual mantuvo una expansión monetaria moderada y a que la inflación asociada a los bienes transables fue muy baja. Esto no será sos-tenible si el tipo de cambio se pega al piso de la banda cambiaria o si el BCCR decide hacer una mayor intervención en el mercado cambiario de la que hizo en el 2010. Las autoridades están ante retos importantes: primero, cómo alcanzar esos niveles y al mismo tiempo evitar ajustes excesivos en otras variables como el tipo de cambio que también afectan las decisiones de los agentes econó-micos. Segundo, revisar las políticas actuales para ajustar las tarifas de servicios públicos ya que actualmente responden fundamental-mente a modelos de costos que arrastran problemas de ineficien-cias y de inercia.

d) A pesar del fuerte crecimiento de las importaciones y del aumento del déficit de la balanza comercial, las cuentas externas mostraron resultados muy positivos como consecuencia de una base exportadora muy diversificada, un vigoroso crecimiento de las exportaciones de servicios, así como de fuertes entradas de capital privado y público. El resultado fue un incremento de las reservas monetarias internacionales de 561 millones durante el 2010 y una mayor oferta de dólares en el mercado cambiario que favoreció la apreciación del colón. Dada la apreciación del colón, la recuperación de la economía y el aumento en el precio del petróleo, las importaciones crecieron a una tasa muy por encima de las exportaciones (19 por ciento, las primeras, y 6,3 por ciento las segundas). Este deterioro de la balanza del comercio de bienes estuvo más que atenuada por el crecimiento de las exportaciones de servicios y eso refleja la fortaleza de tener la base exportadora del país diversificada. En el caso de los servicios, sin embargo, la apreciación del colón es una amenaza pues una parte importante de sus costos están indexados por la inflación


(salarios, fundamentalmente) mientras que la apreciación del colón afecta negativamente sus ingresos.

e) Los flujos de capital recibidos favorecieron el aumento de las reser-vas monetarias internacionales. Una parte de esos flujos lo explica la inversión extranjera directa. Sin embargo, el cambio más impor-tante entre el 2009 y el 2010 está en la entrada de flujos de capital de corto plazo asociados a inversiones de portafolio. Estos flujos introducen una distorsión en el mercado cambiario en el sentido que pueden llevar el tipo de cambio a niveles que responden a si-tuaciones transitorias como es el caso de tener tasas de interés muy bajas en los mercados internacionales que hacen atractiva la inver-sión en Costa Rica y, en particular, en activos en colones. El BCCR debe evitar que el tipo de cambio sufra cambios tan significativos que no responden a los fundamentales de la economía. Este tema suscitó una discusión importante entre autoridades, economistas y grupos empresariales en el país que gira en torno a cuánta libertad debe dar el BCCR a los movimientos del tipo de cambio.

f) El BCCR actuó proactivamente en la última parte del año 2010 cuando redujo las tasas de política monetaria e inició el Programa de fortalecimiento de las reservas monetarias internacionales. En las condiciones vigentes en ese momento, las medidas parecían adecuadas porque la inflación interanual tenía varios meses de mantenerse en un rango entre 5,2 y 6,3 por ciento y los agregados monetarios venían creciendo a tasas nominales cercanas o inferio-res a la producción, de forma que la medida podría calificarse con-sistente con el control de la inflación. Al mismo tiempo, esa baja en la tasa de política monetaria podría contribuir a reducir el atractivo de invertir en colones y, por lo tanto, atenuar una de las causas de la revaluación del colón. Lo que llama la atención es que esa políti-ca no fue suficiente para detener el proceso de colonización de las carteras de activos de los agentes económicos.

g) El proceso de colonización de los agregados monetarios fue claro en el segundo semestre del 2009 pero en el 2010 ocurrió en forma interrumpida a pesar de la continua apreciación del colón y en forma disímil si se compara el crédito, por un lado, y los otros agregados monetarios, por el otro. Un aspecto que merece atención y mayor estudio es la medición de las expectativas de


variación del tipo de cambio. Si el análisis se atiene a la medición realizada por la encuesta del BCCR que mostraba en el 2010 la existencia de expectativas de devaluación entre 6,3 y 7,7 por ciento, no resulta clara la razonabilidad del proceso de colonización de la riqueza financiera, la liquidez y el cuasidinero en la segunda parte del año sobre todo al bajar las tasas de interés en colones. El comportamiento de las variables financieras parece responder más bien a expectativas de baja devaluación, revaluación o de un tipo de cambio pegado al piso de la banda.

h) Las finanzas del gobierno se deterioran aún más que en el 2009 ya que el déficit financiero alcanzó un 5,3 por ciento del PIB que es alto no sólo comparado con el 3,4 por ciento del año 2009 sino con el desempeño de los últimos diez años ya que, salvo en el 2002, el déficit financiero del Gobierno no había sobrepasado el 3 por ciento del PIB en la última década. La situación fiscal tiene varios elemen-tos que la posicionan bastante mejor que hace diez años: mayor carga tributaria, menor carga financiera y mejor situación financiera del BCCR. Sin embargo, ha sido el crecimiento alto y sostenido del gasto no financiero en los últimos tres años lo que ha deteriorado significativamente las finanzas públicas. Sin valorar la idoneidad de estos gastos, es claro que el gobierno actuó sin priorizar gastos y sin responsabilidad fiscal. El gasto no financiero (gastos totales menos intereses) fue 17,7 por ciento del PIB, mucho más alto que el promedio de 13,2 por ciento de la década 2001-2010 o 11,9 por ciento de la década 1991-2000.

i) En este contexto es que el gobierno ha planteado una reforma fiscal que ajuste el déficit en 4 puntos del PIB: 2,5 puntos atribuibles a una reforma tributaria que ya fue enviada a la Asamblea Legislativa, 1 punto atribuible a la reducción de la evasión fiscal y 0,5 puntos a reducción del gasto del gobierno. Tomando en cuenta los elemen-tos descritos en el párrafo anterior, es indispensable analizar esta propuesta en una perspectiva más amplia que contemple un re-balanceo del ajuste fiscal entre ingresos y gastos del gobierno, que incorpore a entidades públicas descentralizadas y que introduzca políticas de mayor responsabilidad fiscal y eficiencia del sector pú-blico hacia futuro.


REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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FMI (2010). World Economic Outlook. Octubre.

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El análisis de la situación económica de Costa Rica durante el año 2010 muestra un conjunto de indicadores macroeconómicos favorables pero a la vez plantea una serie de interrogantes sobre el comportamiento de la economía en el corto plazo. Del análisis de las cifras se podría con-cluir que la economía costarricense está mejor preparada para enfrentar y administrar los shocks externos que hace algunos años. La diversifi-cación de los mercados y de los productos de exportación, así como el significativo ingreso de inversión extranjera directa, han permitido disminuir la dependencia del mercado de los Estados Unidos y abrir la atracción de capitales en sectores productivos que, de alguna manera, resistieron el embate de la crisis económica. La parte recesiva del ciclo económico fue profunda y devastadora en varios sectores de la econo-mía mundial, pero particularmente en el sector de familias y hogares de los Estados Unidos. Esta particularidad, como se explica más adelante, condiciona sustancialmente la eficacia y la eficiencia de la política eco-nómica en presencia de una recesión. No es solamente el hecho de que en ese país la tasa de desempleo se mantenga en niveles elevados, aunque se observe una relativa disminución en los últimos meses, sino que la riqueza de las familias estadounidenses se vio severamente re-ducida por la pérdida de valor de sus inversiones, de sus ahorros y de sus fondos de pensiones.

En línea con el enfoque del estudio anual de la economía del 2010, las interrogantes que de manera tentativa se podrían plantear en el corto plazo están asociadas con la política monetaria y la política fiscal. Un repaso de las cifras de inflación podría llevar a concluir que el Banco Central está en control de la tasa de inflación, la cual, proyectada sobre

JUAN MUÑOZ

Comentario


la variación del índice de precios al consumidor en el primer cuatrimes-tre del 2010, resulta en una proyección anual del 4,59 por ciento. Sin embargo, el componente transable de los precios al consumidor mostró un aumento del 3,88 por ciento, anualizado del 11,64 por ciento, en presencia de un colón revaluado y de una tasa de inflación externa más baja que la de Costa Rica. La tasa de inflación subyacente en los pri-meros cuatro meses es del 2,33 por ciento, 6,99 por ciento anualizada. La tasa de variación del índice de precios al productor industrial, con la inclusión de los precios de los combustibles, en el primer cuatrimestre fue del 6,59 por ciento y su tasa anualizada es del 19,77 por ciento; sin combustibles, la tasa del cuatrimestre fue del 5,38 por ciento para una proyección anual del 16,14 por ciento. La aceleración de estos precios, observada desde hace varios meses, plantea la primera interrogante en relación con el grado de transferencia o traslado de los precios al pro-ductor industrial hacia el índice de precios al consumidor. Unida con ella está también la interrogante de cuánto tiempo podría tardar en manifestarse la eventual transferencia hacia los precios al consumidor.

Independientemente de las respuestas a estas dos interrogantes, se observa que hay una tasa de inflación latente que va en aumento. Se observan presiones inflacionarias en el índice subyacente de la inflación y, en mayor medida, en el índice de precios al productor industrial. En alguna medida, estas presiones inflacionarias se podrían explicar por los aumentos en los precios internacionales de los combustibles y de algunos granos básicos. En tanto el Banco Central llegue a explicar en el futuro la eventual aceleración de la tasa de inflación sobre la base del aumento de los precios de los combustibles y de los granos básicos, así tendrá que reconocer también que la disminución de la tasa de infla-ción en los últimos dos años responde en buena medida a la caída de los precios internacionales.

La presión inflacionaria latente también se detecta en la estrategia cambiaria del Banco Central. La intervención en el mercado cambia-rio para defender el piso de la banda en lo que va del 2011 asciende a US$370,2 millones y de acuerdo con el programa de fortalecimiento de las reservas internacionales, el monto adquirido asciende a US$600 millones, monto programado en el plan de fortalecimiento de las reser-vas internacionales. Esto llanamente es emisión monetaria que, si bien

59Comentario

podrá ser neutralizada en el corto plazo por la colocación de títulos del Banco Central, lo cierto es que en el mediano plazo representa-rá una presión inflacionaria adicional. Para el Banco Central el dilema se encuentra entre defender su esquema cambiario o influir en la tasa de interés para disminuir el incentivo de colonizar dólares. Por tanto, las interrogantes que abre el dilema son las siguientes: a) ¿cómo reac-cionarán las inversiones de portafolio que han ingresado a Costa Rica por la rentabilidad más alta del colón ante eventuales depreciaciones del colón?; b) ¿cómo reaccionarán estas inversiones de portafolio ante eventuales aumentos de las tasas de interés internacionales?; c) si lle-gara a presentarse una salida de capitales de corto plazo, ¿permitirá el Banco Central una depreciación del colón o suplirá la demanda con sus reservas internacionales o una combinación de ambas?; y, d) ¿estará el Banco Central alcanzando el límite de su capacidad de intervención en el mercado cambiario de tal forma que la estrategia de metas de infla-ción no sea sostenible?

Si el Banco Central procurara mantener las tasas de interés en los ni-veles actuales, con una expectativa estable de depreciación del colón y, tal vez, en algunos casos, hasta de apreciación, es muy probable que siga enfrentando el ingreso de capitales de corto plazo, incluso en pre-sencia de encajes a estos recursos; o bien, si procurara la disminución de las tasas de interés para desincentivar ese ingreso de capitales, se arriesgaría a una aceleración de la tasa de inflación por el eventual im-pacto que tendría sobre la demanda agregada. Tal vez la recomendación sería permitir depreciaciones controladas del colón para desincentivar el ingreso y la permanencia de los capitales de corto plazo, aun con el costo inflacionario que podría representar la intervención en el merca-do cambiario. Una estrategia en esa dirección ameritará transformar el esquema de meta única de inflación a un esquema de metas flexibles de inflación.

Por cualquiera de los dos lados en que se mire la disyuntiva, pareciera que su resultado se traduciría en presiones inflacionarias. Al igual que lo sucedido en los primeros tres meses del 2008, la acción del Banco Central está dirigida a defender la banda más que a instrumentar el esquema de metas de inflación.


Aun más, variaciones del tipo de cambio originadas por movimientos importantes de los flujos de capital pueden resultar en problemas en los sectores de actividad económica. Una prolongada apreciación del colón puede llevar a la contracción a algunos sectores de producción transable que, en presencia de otras condiciones cambiarias, serían competitivos. Asimismo, si la economía presenta una dolarización de sus contratos, la apreciación del colón podría generar severos efectos en el valor de los contratos y en la estabilidad financiera del país.

Dicen Blanchard, Dell’ Ariccia y Mauro (2010) que, en relación con la política fiscal, en presencia de una intervención que procure la estabi-lización durante el ciclo económico, el gobierno debe contar con su-ficiente espacio para crear excedentes fiscales y luego utilizarlos en la etapa recesiva. Sin embargo, utilizar estos excedentes indiscriminada-mente durante periodos de recesión no es una recomendación que hay que tomar a la ligera como aparentemente lo apuntan estos autores.1 La intervención del gobierno en los periodos de recesión debe considerar tres aspectos fundamentales para que eventualmente coadyuve a supe-rar la parte recesiva del ciclo: el origen de la recesión, el tipo de política fiscal para paliar la recesión y la duración del impulso fiscal.

Tómese, por ejemplo, la situación de los Estados Unidos como se apuntó al inicio de estos comentarios. La recesión mundial se originó en el corazón de la economía más grande del mundo: el sistema financiero. Se puede atribuir la crisis a la política previa que la Reserva Federal mantuvo en tasas de interés o a la confusa y compleja regulación financiera de ese país, pero lo cierto es que la crisis destruyó ahorros, fondos de inversión, fondos de pensiones e inversión real de las familias estadounidenses. Si un ciudadano de ese país pensaba retirarse a los 65 años con una pensión respetable, la pérdida de valor de esa pensión lo habrá hecho trabajar hasta los 70 años. Por consiguiente, un agente económico que pierde sus inversiones personales y, como podría haber sucedido muy probablemente, su ingreso permanente porque quedó desempleado, procurará ahorrar otra vez para reconstituir su riqueza. Difícilmente pensará en aumentar su consumo si antes tiene que

1. Blanchard, Olivier, Giovanni Dell’ Ariccia, y Paolo Mauro (2010). Rethinking Macroeconomic Policy. IMF Staff Position Note, International Monetary Fund, 12 de Febrero, 2010, SPN/10/03.

61

soportar una pérdida del valor de su riqueza personal. Poco podría ser el efecto de una disminución transitoria de impuestos o un incremento de gastos fiscales, si sospecha ese ciudadano que tales medidas son transitorias o si representarán en el futuro un aumento de impuestos o un aumento de la tasa de inflación. En este tópico las interrogantes que se abren están relacionadas con la identificación y utilización de mecanismos fiscales contracíclicos eficaces, de la posibilidad de revertir las políticas de impuestos y gastos una vez que la economía supere el bache recesivo y la eficacia de estas políticas estabilizadoras en presencia de expectativas de ajuste fiscal para regresar a los excedentes fiscales.

En esta línea de argumentación, toma relevancia la situación fiscal ac-tual en Costa Rica. La contratación de aproximadamente 40.000 plazas por parte del sector público en los años 2008 y 2009, al amparo del lla-mado Plan Escudo, y a las puertas de las elecciones del 2010, podría ha-ber estabilizado el consumo privado, pero su impacto en la generación de valor está pendiente de análisis. Más allá, sin embargo, de la efecti-vidad de la expansión fiscal en la generación de ingresos reales está la dura realidad del ajuste fiscal que viene después de esa expansión. El déficit del gobierno central debe ser eliminado en un plazo prudencial. Y en este aspecto es importante discutir objetivamente sobre las premi-sas sobre las que las autoridades y algunos expertos se sustentan para definir la estrategia fiscal:

a) Que la carga tributaria del país es muy baja y que se requiere un aumento de esta para que el país muestre tasas de crecimiento y de desarrollo económico elevadas. Para ello los expertos hablan de una carga del 14 por ciento, muy por debajo de las observadas en otros países. A esa carga tributaria hay que agregarle las contribuciones sociales y ya el número comienza a verse de otra forma. De hecho, las autoridades y algunos que se atreven a hablar del tema, muestran ejemplos de las cargas tributarias de algunos países escandinavos y de otros suramericanos y las asocian con los niveles de crecimiento económico. Dejan entrever estas autoridades que aumentos de las cargas tributarias conducen a un mayor crecimiento. Sin embargo, la lectura de la historia económica de Europa y de Estados Unidos, las zonas económicas más desarrolladas del mundo, muestran lo contrario. Estos países sustentaron su crecimiento y su desarrollo en el intercambio comercial con un mínimo de impuestos. Cuando

Comentario


los monarcas de estos países pretendieron aumentos en los gravá-menes, provocaron guerras que incluso llevaron a la independencia de las colonias inglesas en el Nuevo Mundo.

b) No es válido concluir que para el costarricense, con un ingreso me-dio de US$10.000, ajustado por paridad, una carga tributaria del 40 por ciento o más lo llevará a disfrutar de un mayor desarrollo, tal y como lo disfruta un escandinavo con un ingreso cinco veces mayor. Hay una diferencia de productividad que invalida la conclusión.

c) Que en Brasil y otros países latinoamericanos la carga tributaria es elevada es cierto, pero lo ha sido históricamente y no son países desarrollados.

d) Que el eventual efecto positivo del aumento de la carga tributaria se traduzca en un mayor desarrollo económico depende del uso de los recursos; sin embargo, la situación actual a lo único que apunta es que el aumento de la carga tributaria servirá exclusivamente para pagar salarios. No se vislumbra espacio para mejoras en la educa-ción requerida en los tiempos modernos ni en la infraestructura que mejoraría la competitividad del país.

e) Que la razón de deuda al PIB es muy baja y soporta incrementos por financiar el déficit fiscal. Esta proposición podrá ser cierta para dos o tres años de déficit, pero la rentabilidad en el uso de los re-cursos de la deuda no hará que se pague por ella misma. Además, no es sano endeudarse para consumir.

El proyecto de solidaridad tributaria en conocimiento actual de la Asamblea Legislativa no constituye, lamentablemente, una reforma fiscal. Para que sea una verdadera reforma fiscal debería contener los siguientes elementos:

a) Transformación del impuesto de ventas a un impuesto de valor agregado; situación que se presenta en el proyecto. La verdadera capacidad de ingreso de una persona se demuestra en su consumo, no en el ingreso que reporta para fines tributarios.

b) Transformación del actual esquema de impuesto a la renta a un esquema más simple de administrar, incluyendo la valoración de las exenciones, exoneraciones, créditos de impuestos y todos los

63

portillos que en materia tributaria favorecen la evasión. Un esquema sencillo, estilo flat tax puede ser más eficaz para la administración que un esquema como el actual o el propuesto.

c) La eficiencia de la recaudación. En presencia de esquemas tribu-tarios complejos, la ganancia esperada de la evasión es elevada en comparación con la multa. El gobierno debe valorar los esquemas de recaudación que impliquen menos controles y que los que sean necesarios fuesen más eficaces.

d) La evasión se podría reducir con la simplificación tributaria y con ello disminuir también la carga presupuestaria que generan las ac-tividades de control fiscal.

e) La racionalización de los gastos del sector público pasa por la nece-sidad de revisar el porqué de excedentes presupuestarios en algunas instituciones del Estado y trasladarlos a la caja única del gobierno.

f) Una ley de responsabilidad fiscal orientada al uso correcto, y no al abuso, de los llamados estabilizadores fiscales.

Para concluir, la situación fiscal compromete la recuperación sostenida de la economía y las perspectivas de mayores tasas de crecimiento eco-nómico. Su solución radica en una profunda reforma fiscal que no solo esté enfocada en la parte tributaria sino también en la parte del gasto.

Comentario

SEGUNDA PARTE:REVISIÓN

DEL MODELO DE CRECIMIENTO

BASADO EN EXPORTACIONES

67

INTRODUCCION

Luego de 30 años, básicamente desde inicios de los cincuenta, de bus-car crecimiento de la producción a través de una política de protección a la industria local, con un alto grado de intervención estatal, la economía costarricense entró en una fuerte crisis a inicios de los ochenta. Esta fue consecuencia de una combinación de la acumulación de desbalances internos que llevaron niveles de endeudamiento elevados, un perio-do precios altos del petróleo que se importaba y bajos para el café y banano que se exportaba, y una serie de malas decisiones de política económica.

Dicha crisis se caracterizó por una fuerte recesión con alta inestabilidad fi nanciera. Las consecuencias sobre el bienestar de los costarricenses fueron graves. La pobreza y el desempleo aumentaron rápidamente, y la infl ación erosionó los salarios y la riqueza. Las consecuencias de la crisis fueron de tal magnitud que al país le tomó prácticamente una década en recuperar el estándar de vida de antes de la crisis. Dado que la mayoría de los países Latinoamericanos atravesó por crisis similares, los ochenta se han llegado a denominar la “Década Perdida”.

Luego de un periodo de estabilización, Costa Rica decide hacer un cam-bio de modelo de crecimiento económico. El cambio se hace, en parte

COSTA RICA: RESULTADOS DE LA APERTURA ECONÓMICA

LUIS MESALLES


obligado por las circunstancias, y en parte por los condicionamientos impuestos por quienes financiaron la salida de la crisis, los organismos internacionales. El nuevo modelo de crecimiento se basó en la aper-tura económica. Esto significaba una menor participación del Estado en las decisiones económicas, dejando que el sector privado asumiera mayores riesgos. Esta apertura implicaba, además, ver “hacia afuera”, en lugar de enfocarse tanto en el mercado interno. Los productores nacionales deberían, de ese momento en adelante, competir con los internacionales.

El razonamiento detrás del cambio de modelo, además de que el an-terior había demostrado ser insostenible, era que Costa Rica era –y se-guirá siendo, un país muy pequeño. Por lo tanto, pretender producir de manera local todo lo que quiere consumir sería una tarea imposible. De ahí que si se quería seguir creciendo a tasas elevadas, y con lo cual generar mayores ingresos para los costarricenses, se debía entrar en un proceso de apertura, bajo el cual se pudieran importar con mayor liber-tar las materias primas, la maquinaria o los bienes finales que el país requiriera. Al mismo tiempo, se pretendía que los productores locales tuvieran la oportunidad de vender su producción fuera de nuestras fronteras, expandiendo de manera muy importante el tamaño del mer-cado potencial al que se enfrentarían. Así, a través de las exportaciones se lograría un mayor crecimiento económico, que se traduciría en más empleo y mejores salarios para los costarricenses, y por lo tanto, mayor bienestar.

A partir de 1984, el país empieza a adoptar una serie de medidas con-sistentes con ese modelo de apertura y promoción de exportaciones. Si bien este nuevo modelo sigue muchas de las recomendaciones de los organismos internacionales, o lo que se ha denominado como el Consenso de Washington, la aplicación de las mismas se hace “a la tica”. Es decir, de manera pausada, sin causar mayores espavientos. A través del tiempo, la intervención estatal se ha reducido significativamente en gran parte del quehacer económico nacional, y la mayor parte de los sectores productivos del país se han visto obligados a competir contra los del resto del mundo,

Luego de 25 años de haber iniciado este proceso de apertura económica y enfoque hacia el mercado mundial, el modelo se ha puesto a prueba.

Costa Rica: Resultados de la apertura económica 69

La economía mundial entró en una de las crisis económicas más fuer-tes de los últimos 75 años. Producto de la misma se ha experimentado una recesión mundial, reflejado en una caída de la producción mundial de 2,5 por ciento en el 2009, lo que ha generado una gran pérdida de riqueza, principalmente en los países desarrollados. Esto ha afectado, a su vez, al comercio mundial, el cual experimentó una caída mucho mayor que la producción, siendo esta de 12 por ciento en el 2009.

La mayor caída del comercio internacional que de la producción se debe, en parte, a las medidas adoptadas por algunos países para enfrentar la crisis, mediante la protección de sus productores locales. De ahí que, durante esta crisis, se han vuelto a oír con mayor fuerza las voces en contra de los modelos de crecimiento basados en la apertura económi-ca. Un grupo importante de economistas, liderado por el Premio Nóbel Joseph Stiglitz, han abogado porque los países adopten políticas con una menor tendencia de mercado, que implica una mayor participación del Estado en la protección de los productores locales.1

A la luz de estas críticas es que se decide hacer este trabajo. Luego de 25 años de medidas tendientes a una mayor apertura económica, se pretende hacer un análisis de los principales resultados que, desde el punto de vista económico, ha tenido el modelo de crecimiento adop-tado por Costa Rica a inicios de los ochenta. Para ello, en la siguiente sección se hará un análisis de los antecedentes que llevan a que el país haga el cambio de modelo económico. Esto con el fin de determinar cuáles fueron las causas que llevaron a que el modelo intervencionista e industrialización de las décadas previas fuera descartado, y se decidiera adoptar un modelo basado en la apertura y las exportaciones.

Luego se presentaran cuáles han sido las principales características del modelo adoptado durante estos últimos 25 años. Para eso se hace una revisión de las políticas adoptadas, tanto las de tipo ajuste estructural, como las que van enfocadas a la promoción de las exportaciones. En la cuarta sección se presentan los resultados del modelo de apertura, reflejados en los principales indicadores económicos para Costa Rica, durante el periodo 1984-2010. Finalmente, en la última sección se pre-sentan las conclusiones.

1. Ver Stiglitz (2006).


2.1 ANTECEDENTES

Durante los sesenta y setenta Costa Rica adoptó un modelo de creci-miento basado en la intervención del Estado en múltiples facetas de la economía. Dicha intervención iba dirigida a promover el crecimiento de la producción a través de la promoción de la producción local so-bre las importaciones, y de la producción industrial sobre la agrícola. Esta etapa llegó a ser conocida como la de Industrialización a través de Sustitución de Importaciones (ISI), promovido por los trabajos de Prebisch y CEPAL.

Este periodo se caracterizó por un elevado grado de proteccionismo, por la vía de altos aranceles a las importaciones de bienes finales, pero bajos para las materias primas, bienes intermedios y de capital. El es-quema fue reforzado con el ingreso de Costa Rica al Mercado Común Centroamericano (MCCA) en 1963. Si bien este movimiento implicaba ver hacia afuera, por medio de exportaciones, se limitaba únicamente a los países vecinos. El propósito de la unión era alcanzar un mayor grado de industrialización, y la diversificación del comercio exterior de productos, dentro de la región, con la eliminación de aranceles de im-portaciones entre los países del área. La idea detrás de esta estrategia es que el mayor tamaño del mercado Centroamericano podía permitir el alcance de ciertas economías de escala. Pero, a la vez, el MCCA se regía por el principio proteccionista cepalino, mediante un acuerdo de aran-celes comunes entre los países del área hacia las importaciones fuera de la misma, igualmente altos para bienes finales, pero bajos para los insumos y bienes de capital.

El modelo intervencionista costarricense de los sesenta y setenta, además, implicaba una participación del Estado en múltiples áreas de la economía. La promoción de la producción industrial local se reforzó a través del trato fiscal favorable, incentivos para la inversión, crédito subsidiado y dirigido. A la vez, existía control de precios de una gran gama de productos, así como de los macro precios, tales como las tasas de interés y el tipo de cambio. El Estado pretendía, mediante dichos controles, dirigir la asignación de recursos de la economía hacia las actividades que consideraba más favorables para el desarrollo del país. Esto es, mediante un alto grado de intervención, utilizando una política de restricción a las importaciones, controles de precios, y


políticas de protección y promoción, el Estado pretendía fomentar la mayor producción de ciertas actividades, sobre todo las industriales que sustituyeran importaciones. De esa manera, el objetivo era lograr un alto grado de crecimiento de la economía.

El resultado económico de Costa Rica durante este periodo fue relati-vamente bueno. El crecimiento promedio del PIB durante estos 20 años fue de aproximadamente 6,2 por ciento anual, y de casi 4 por ciento para el promedio de crecimiento del PIB per cápita, el cual, para 1980, era de US$2.500. Esta cifra representaba apenas 4 por ciento menos que el promedio del PIB per cápita mundial. El país se distinguía, ade-más, por los buenos indicadores sociales. El nivel de pobreza se había disminuido de un 50 por ciento de las familias que vivían por debajo de la línea de pobreza a inicios de los sesenta, a 15 por ciento en 1979. La desigualdad, medida por el coeficiente Gini disminuyó de 0,430 en 1960 a 0,389 en 1980. El desempleo, además, estaba por debajo del 5 por ciento a finales de los setenta.

Sin embargo, a finales de los setenta los problemas del modelo empe-zaron a aflorar, haciendo cuestionable su sostenibilidad. Los desbalan-ces de ahorro, tanto interno como externo eran evidentes hacia 1980, cuando el déficit de la Cuenta Corriente externa representaba cerca del 12 por ciento del PIB y el desbalance fiscal más del 7 por ciento del PIB. Esto reflejaba un nivel de gasto, público y privado, mayor que la capa-cidad productiva del país. El gran aumento del gasto del sector Público era notorio, ya que este llegó a representar el 45 por ciento del PIB en 1980, y a emplear uno de cada cinco personas en edad para trabajar en el país. Producto de esto, la deuda pública total superaba el 60 por ciento del PIB, siendo la mitad de la misma con el extranjero.

La combinación de la situación económica descrita hacia fines de los setenta, mas una caída de los términos de intercambio en contra del país (por el alza de los precios del petróleo y la baja de los precios de los principales productos de exportación, café y banano), una reduc-ción importante en la disponibilidad de financiamiento externo, y un mal manejo de la política económica interna durante la administración Carazo Odio, la economía costarricense sufrió la peor crisis económica de los últimos 100 años. Entre 1980 y 1982, el PIB per cápita en dólares cayó a casi la mitad, el desempleo aumentó a más de 9 por ciento, los


salarios reales cayeron en un 37 por ciento, y el nivel de pobreza volvió a los lo que era en 1960, cercanos al 50 por ciento.

El desequilibrio financiero también se vio reflejado en un aumento exorbitante de la inflación, con niveles de 65 y 82 por ciento en 1981 y 1982, respectivamente. El tipo de cambio, que había sido fijado desde inicios de los setenta en ¢8,60 por dólar, se devaluó en 300 por ciento en los dos años de crisis. La poca disponibilidad de divisas hizo que las importaciones cayeran 40 por ciento en esos dos años. Al mismo tiempo, el desequilibrio fiscal llevó a un alto nivel de endeudamiento público, llegando a niveles de 120 por ciento sobre el PIB hacia 1982, y obligando al país a entrar en negociaciones con distintos organismos internacionales para el refinanciamiento del enorme faltante.

Como se apuntó antes, el modelo intervencionista aplicado implicaba una gran participación del Estado en la actividad económica del país. Si bien el modelo de crecimiento original era uno de desarrollo hacia adentro, de promoción de la actividad productiva interna, este evolu-cionó hacia uno que Eduardo Lizano ha denominado de “Gremialismo, Paternalismo y Populismo” (GPP).2 Las presiones de los grupos de in-terés, y las respuestas de los gobiernos a los mismos, llevaron a que el aparato estatal tomara una dimensión que resultaría, a la postre, insos-tenible. Pero, al mismo tiempo, la burocratizaron, producto de la mis-ma presión del gremio de trabajadores del sector público, junto con la presión de los grupos de interés, llevó a que el Estado se dedicara más a actividades paternalistas y populistas, imposibilitándole que hiciera sus funciones básicas para promover el desarrollo y la equidad.

El conjunto de medidas del modelo paternalista se plasmó en una gran cantidad de leyes, reglamentos, normas y disposiciones de muy varia-da naturaleza, como subsidios, exoneraciones, controles y prohibicio-nes.3 Esto hizo de la economía costarricense una muy distorsionada, a tal punto que resultaba imposible saber cuál era el grado de protec-

2. Lizano (1994).3. Algunos ejemplos de estas políticas son los controles de crédito a través de topes

de cartera y avios, la fijación precios a productores y consumidores, la fijación de salarios mínimos para mas de 400 categorías de ocupaciones, aranceles aduaneros, permisos de importación y exportación, autorización discrecional para el uso de divisas.


ción efectiva que cada industria gozaba, ya que en algunos casos las medidas iban a favor de la industria, pero en otras la perjudicaban.4 Según palabras de Eduardo Lizano: “El Estado dejó de ser un elemento coadyuvante del desarrollo y se transformó más bien un obstáculo y una carlanca”.5

La intervención del Estado, guiada a modificar la asignación de recursos dentro de la economía, llevaba, a la vez, a que el sector privado tuviera in-centivos para luchar por beneficios adicionales de parte del Estado, y no a buscar una mayor productividad y eficiencia en el uso de los recursos. Se puede decir que el modelo generó los orígenes de su propio estanca-miento. El proteccionismo, la falta de competencia y la distorsión de los precios de los bienes llevó a que la asignación de los factores de la pro-ducción no fuera la óptima, y que el sector privado no tuviera motivación para buscar la innovación. Al mismo tiempo, como el Estado controlaba gran parte del quehacer diario de la economía, los empresarios no tenían necesidad de medir, ni de asumir gran parte de los riesgos que son siem-pre inherentes a cualquier actividad económica.

2.2 AJUSTE ESTRUCTURAL Y PROMOCIÓN DE EXPORTACIONES

Luego de la crisis económica, lo primero que busca el nuevo gobierno de la administración Monge Álvarez es retomar la estabilidad. Para ello cuenta con la ayuda de organismos internacionales que le brindan al país el financiamiento, pero condicionado. Destacan entre los organismos el Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial y la Agencia para el Desarrollo (AID) del gobierno de Estados Unidos. Las condiciones de los préstamos contemplaban una serie de políticas económicas que más tarde se conocerían como el Consenso de Washington.6 Este grupo de políticas generales se enmarcaban dentro de la siguiente lista:

1. Disciplina fiscal

2. Reordenamiento de las prioridades del gasto publico

4. Monge y González (1994).5. Lizano (1994).6. Término acuñado con base a un artículo de John Williamson (1990).


3. Reforma Tributaria

4. Liberalización de las tasas de interés

5. Un tipo de cambio competitivo

6. Liberalización del comercio internacional

7. Liberalización de la entrada de inversión extranjera directa

8. Privatización

9. Desregulación

10. Derechos de propiedad

En Costa Rica, estas políticas se aplicaron a través de los llamados pro-gramas de Ajuste Estructural. Se puede decir que las primeras cinco políticas de la lista eran necesarias en un principio para retomar la es-tabilidad financiera perdida durante la crisis. Una vez ordenadas las fi-nanzas públicas y los macro precios (tasas de interés y tipo de cambio), más alineados con la realidad, el país se aboca a buscar una alternativa de modelo económico que vuelva a generar crecimiento económico elevado y sostenido, a través de la búsqueda de eficiencia en el uso de los recursos productivos, para alcanzar un mejor nivel de vida para la población.7

El agotamiento del modelo anterior, basado en una fuerte interven-ción estatal y en mirar “hacia dentro”, lleva a pensar en que la nueva estrategia, debe ser con una menor participación estatal y viendo “hacia fuera”. Céspedes, DiMare y Jiménez apuntan que Costa Rica le apostó a dos estrategias al mismo tiempo: el Ajuste Estructural y la promoción de las Exportaciones.8

2.2.1 Ajuste Estructural

Luego de que en la primera etapa después de la crisis el país lograra la estabilidad, y retomara el crecimiento económico, aun no se había logrado retomar la eficiencia en el uso de los recursos. Eso hacía pen-sar que el esquema aún no era sostenible. La reforma del Estado que

7. Rodríguez (1992) y Lizano (1992).8. Céspedes, DiMare y Jiménez (1986).


debía cambiar el modelo de crecimiento de los sesenta y setenta debía significar un ajuste de la estructura económica.9 Dado que la planifica-ción central estaba siendo muy cuestionada en esa época, por los fra-casos económicos de muchos de los países que la habían adoptado, la adopción de un sistema basado en una mayor libertad económica se vio como una buena alternativa. En este nuevo esquema implicaba una menor participación del Estado en la asignación de los recursos, y por ende, que los precios respondan más a las fuerzas de mercado (oferta y demanda).

Los programas de Ajuste Estructural, por lo tanto, pretendían sustituir el sistema mercantilista moderno, basado en proteccionismo y utiliza-ción del Estado como repartidor de rentas a grupos de presión, tanto empresariales como de trabajadores), por uno de mayores libertades. Se pretendía que las libertades políticas (democracia) y jurídicas (estado de derecho), que ya caracterizaban a Costa Rica, fueran acompañadas por libertad económica.

Ahora bien, este nuevo esquema implica un traslado de riesgos hacia los productores. En lugar de ser el Estado quien asume la mayoría de los riesgos, ahora serian los productores quienes tienen que volverse más sensitivos a cambios de información para aprovechar las oportuni-dades. En este caso, las remuneraciones para los empresarios tienden a ser mayores, si la información y los recursos disponibles son utilizados de manera adecuada. Pero, al contrario, en caso de equivocarse, las pe-nas deben ser mucho mayores.

Para forzar a los empresarios a actuar y a tomar riesgos por su cuenta, habría que ponerlos a competir. Para ponerlos a competir, habría que ampliar el mercado y mejorar su funcionamiento. Eso es, que los precios debían reflejar la verdadera escasez relativa de los medios de produc-ción y de los bienes. Para ello se debían eliminar las distorsiones en la economía. Estas distorsiones provenían del mismo Estado y su actuar, pero también de las presiones de los grupos empresariales y laborales que buscaban modificar la actuación del Estado.

Según Lizano (1992), el nuevo modelo económico buscaría poner “…énfasis en lograr un funcionamiento más libre de los mercados de

9. Basado en Lizano (1992).


bienes y factores, de forma que los precios que surjan reflejen más fiel-mente la escasez relativa de los bienes y no la escasez ‘artificial’ conse-cuencia de la intervención”.

El conjunto de medidas comprendidas dentro de los programas de Ajuste Estructural buscaban, precisamente, esa mayor libertad econó-mica. De ahí que, bajo esos principios se pretendiera adoptar medidas de reducción del proteccionismo al mercado interno, manteniendo un arancel bajo y uniforme para las diferentes actividades. En un principio, la reducción de aranceles a las importaciones seria de manera unila-teral, pero luego se adoptaría una estrategia de apertura a través de la firma de tratados de libre comercio con distintos países. De esa manera se lograría reducir significativamente, a través del tiempo, la protección efectiva del mercado local, a la vez que se abrirían nuevos mercados para las exportaciones.

Al mismo tiempo se buscaba eliminar los subsidios a muchas de las actividades, y el fin de los controles de precios a la mayoría de los productos. A la vez, se pretendía adoptar una política cambiaria que no implicara un impuesto o un subsidio a las importaciones ni a las exportaciones.

Este tipo de medidas pretendían aumentar el nivel de competencia en el sector privado. Por un lado, la reducción de la protección a las impor-taciones debería obligar a los productores nacionales a competir con los productores de todas partes del mundo. Y por otro lado, la reducción de controles de precios y subsidios debería obligar a los productores nacionales a competir entre ellos.

Por el lado del sector público también se debía buscar una mayor efi-ciencia. Para ello se adoptarían una serie de reformas que pretendía retomar la disciplina fiscal, reduciendo el déficit del sector público a niveles que fueran sostenibles a través del tiempo. La sostenibilidad vendría por medio de una reforma tributaria que gravaría más el con-sumo y menos la producción y las exportaciones, al mismo tiempo que se haría una reforma del Estado costarricense, con el fin de reducir su tamaño. Esto implicaría no solo un menor gasto del gobierno central, a través, sobretodo, de una reducción de su planilla, sino también la pri-vatización de algunas instituciones que conformaban el sector público.


Estas estaban, principalmente, ligadas a CODESA, la corporación de desarrollo creada en los setenta para el fomento del concepto de Estado Empresario.

2.2.2 Promoción de Exportaciones

Una parte importante de las reformas de tipo estructural anotadas an-teriormente apuntaban hacia una mayor apertura de la economía costa-rricense al comercio internacional. Con ello se pretendía lograr un ma-yor grado de competencia a nivel interno, y de ahí una mayor eficiencia en el uso de los recursos. La apertura comercial, a la vez, implicaría el fin del sesgo anti-exportador de los sesenta y setenta del modelo ISI.

Pero, al mismo tiempo, la inclusión de la apertura comercial como un componente importante del nuevo modelo de crecimiento a adoptarse en los ochenta y en adelante, tenía que ver con un reconocimiento de que Costa Rica es un país pequeño, y de que carece de recursos natura-les explotables en abundancia. Esto significaba que, para crecer a tasas elevadas de forma sostenida, debería buscar ampliar su mercado hacia el exterior. Las limitaciones del tamaño del mercado interno no eran compensadas por el MCCA, dado que el mercado Centroamericano también es muy limitado.

Si bien Costa Rica ya tenía un amplio historial de exportaciones, desde mediados del siglo XIX,10 la verdad es que en los 20 años anteriores a la crisis de principios de los ochenta, predominó un sesgo anti exportador en la política económica. El modelo de sustitución de importaciones castigaba fuertemente a las exportaciones. De ahí que, junto a las medi-das de Ajuste Estructural se decidiera agregar un conjunto de medidas de promoción a las exportaciones. Esto se puede interpretar como una medida para “compensar” de alguna manera el castigo y la presencia de distorsiones de los años anteriores y que durarían un tiempo en elimi-narse completamente. Este argumento sería del orden de que mientras permanezcan algunos de los factores que van en contra del sector ex-portador, este debería recibir apoyo del Estado para poder aflorar.

10. Ver Céspedes, DiMare y Jiménez (1986), para ver, por ejemplo, como el café y el banano jugaron un papel muy importante en el desarrollo económico de Costa Rica en el siglo XIX.


Pero, a la vez, el esquema de promoción de exportaciones se puede interpretar como una política parecida a las del modelo de industria-lización, utilizando el argumento de “industria infantil”. Esto es, dado que las exportaciones estuvieron castigadas por muchos años, los em-presarios que pretendían incursionar en los mercados externos debían aprender primero como hacerlo bien. En el ínterin se podría justificar la protección y el subsidio del Estado. Una vez logrados los niveles de escala y de eficiencia suficientes, la protección ya no sería necesaria.

Así es como, además de las políticas de carácter estructural que lleva-ban a una mayor apertura comercial (reducción de aranceles), se deci-diera durante los ochenta adoptar políticas de promoción a las exporta-ciones. El objetivo de las mismas era incrementar las exportaciones de determinados productos, en forma deliberada, por medio de incentivos especiales. Estos incentivos serian tanto de carácter tributario y crediti-cio, como de índole cambiario (subsidio a través del tipo de cambio). Al mismo tiempo, se pretendía promover las exportaciones fuera del área Centroamericana, por lo que los incentivos iban guiados en ese sentido también.

De todos los incentivos para las exportaciones implementados desde inicio de los ochenta, los que prevalecen al 2010 son los relacionados con el régimen de Zonas Francas, así como la ayuda institucional a tra-vés de las agencias CINDE y PROCOMER.11 Incluso, durante el 2010 se aprobó una modificación a la Ley de Zonas Francas, con la cual, bá-sicamente, se consolida la permanencia de este régimen por un mayor tiempo. La modificación mantiene todos los incentivos fiscales que ya estaban vigentes, pero los abre para incluir empresas industriales que no necesariamente exporten. Esta ampliación también podría ampa-rar a proveedores nuevos de empresas de Zona Franca, la represen-tación de estas últimas posiblemente sea de más del 40 por ciento del total. Esto se hizo con el fin de evitar una posible sanción de parte de la Organización Mundial de Comercio, la cual prohíbe que sus países miembros den beneficios especiales a las empresas exportadoras.

11. PROCOMER es una entidad pública de carácter no estatal, adscrita al Ministerio de Comercio Exterior (COMEX), que tiene a su cargo la promoción de las expor-taciones costarricenses. CINDE es una institución privada, cuyo fin es la atracción de inversión extranjera directa.


Algunas de las políticas económicas adoptadas durante la década de los ochenta, ligadas a la promoción de las Exportaciones serian:

• Se eliminan impuestos a exportaciones no tradicionales. Incluye eliminación de impuesto sobre la diferencia entre el tipo de cambio oficial y el tipo al que se liquidaron las divisas al exportador no tradicional (1 por ciento).

• 1972 se establece Ley de Fomento a las Exportaciones, que crea Régimen de Importación Temporal, que exonera de pago de derechos de importación las mercancías que se incorporen a bienes producidos para exportación.

– En 1984, con la Ley para el Eq. Financiero del S.P. se exonera la totalidad del pago de impuestos de mercancías importadas para producir lo que se exporta. No se exige garantía adicional, solo prenda aduanera sobre la mercancía internada.

• Ley Fomento de Exportaciones, 1984

– Creación de Contratos de exportaciones.

¤ Eliminaba mayoría de impuestos sobre exportaciones no tradiciona-les a terceros mercados.

¤ Generalización de exoneración de todos los impuestos a importacio-nes de insumos, maquinaria y equipo.

¤ Exoneración del impuesto sobre utilidades.

¤ Tarifas Portuarias Especiales.

¤ Simplificación de procedimiento y trámites.

¤ Créditos bancarios con tasas de interés preferenciales.

¤ Depreciaciones aceleradas.

¤ CATS beneficio a exportaciones fuera del MCCA. En 1972, bajo la Ley de Fomento de las Exportaciones, se estableció en 15 por ciento y en 1984 se amplió a 30 por ciento para algunos casos. Eventualmente se empieza a eliminar en forma paulatina a principios de 90s.

¤ Certificados de incremento de las exportaciones (CIEX)

– Eliminación de CIEX, pero permanece CAT, y se sube para algunos ca-sos al 30 por ciento

• Creación de Zonas Francas.

– Creadas mediante Ley 6695 de 1981, Ley de Zonas Procesadoras de Exportación y Parques Industriales, que otorgaba beneficios especiales a las empresas que exportaran productos no tradicionales, y que se ubi-caran en zonas de menor desarrollo de las provincias de Guanacaste, Puntarenas y Limón.


– Modificación hecha mediante la Ley 7210, la cual no impone restriccio-nes a las exportaciones, ni por producto, ni por destino, ni por ubicación geográfica de la zona franca. Esta ley agrega la posibilidad de que las zonas francas puedan incluir la venta de servicios.

– Incentivos otorgados para las empresas instaladas en ZF:

¤ Exención total de derechos de aduana e impuestos a importación de insumos, maquinaria, etcétera.

¤ Exención de todos impuestos de exportaciones.

¤ Exención de impuestos sobre capital y activo neto.

¤ Exención de impuestos de venta, consumo y sobre remesas al exterior.

¤ Exención impuestos a utilidades.

¤ Libre tenencia y manejo de divisas.

• FOPEX

– 1983 se crea Fondo para la financiación de las exportaciones.

– US$70 millones provenientes de BIRF, BID y BLADEX.

– Financiamiento de gasto de preexportación y de exportación a empre-sas exportadoras a terceros mercados, y que exportan al menos 10 por ciento de su producción.

– Otorga facilidades para obtener divisas con menos trámites.

• FODEIN

– Creado en 1980 con fondos del BCCR y BM.

– Financia instalación, ampliación y modernización de Industria Manufacturera.

• Se crea de instituciones de apoyo al sector exportador

– CINDE (1983) Agencia de promoción de inversión extranjera directa.

– PROCOMER (creada en 1996).

¤ Promoción de Exportaciones.

¤ Fusión de otras instituciones (Corporación de Zonas Francas de Exportación; el Centro para la Promoción de Exportaciones e Inversiones (CENPRO) y el Consejo Nacional de Inversiones).


2.3 EFECTOS DE LAS POLÍTICAS DE AJUSTE Y PROMOCIÓN

En esta sección se pretende analizar cuáles han sido los efectos del mo-delo de apertura económica y promoción de exportaciones que adoptó Costa Rica a partir de 1984. A la luz del análisis de la sección anterior, los objetivos que pretendía el cambio de modelo, y sobre cuya base debería ser evaluado el modelo, se pueden resumir en:

• Mayor crecimiento económico, que genere un mayor crecimiento de los ingresos de los costarricenses.

• Apertura Económica, la cual conlleva:

– Mayor y mejor utilización de los recursos disponibles, que de-rive en una mayor productividad.

– Un sector productivo nacional competitivo, capaz de exportar y de competir con productos importados.

– Mayor disponibilidad de productos importados, que genere más oportunidades para los productores y consumidores locales.

• Estabilidad sostenible, reflejada en una baja recurrencia de cri-sis financieras que pongan en peligro el crecimiento económico logrado,

• Mayor bienestar para todos los costarricenses.

Al mismo tiempo, dado que la estrategia de promoción de exporta-ciones estuvo muy centrada en la atracción de Inversión Extranjera Directa, dirigida a la producción de bienes y servicios exportables, tam-bién se desea analizar el efecto que pueden haber tenido el régimen de Zonas Francas y la estrategia de atracción de IED sobre el resto de la economía.

2.3.1 Crecimiento Económico

La producción a partir de 1985 experimentó una tasa de crecimiento promedio anual de 4,7 por ciento (cuadro 2.1). Esta tasa es menor al 6,3 por ciento de crecimiento del PIB durante el periodo 1963-1980, que es el periodo de mayor auge económico que ha experimentado Costa Rica


en los últimos 50 años. Sin embargo, si uno le agrega el periodo de cri-sis, 1981-1984, como parte del periodo del modelo de industrialización “hacia dentro”, el crecimiento anual promedio pasa a ser de 5 por cien-to.12 De igual manera, comparando las tasas de crecimiento del PIB per cápita en dólares y del Ingreso Nacional Disponible (IND) per cápita entre los dos periodos, se puede notar que la diferencia es relativamen-te baja. Se puede decir, por lo tanto, que el crecimiento de la producción durante el periodo del modelo de crecimiento “hacia afuera” es parecido al crecimiento durante el periodo de Industrialización “hacia dentro”.

1963-1980 6,3 9,6 11,3

1981-1984 -0,3 -8,2 -8,1

1963-1984 5,0 7,5 6,1

1985-2010 4,7 7,2 5,8

FUENTE: BCCR.

Durante el periodo de 1985 a 2010, el desempleo se ha caracterizado por ser relativamente bajo (gráfico 2.1). Este osciló entre 4 y 7 por ciento en gran parte de este periodo, a excepción de los últimos dos años, que es cuando la economía entra en la última crisis y el desempleo supera el 8 por ciento. Pero, incluso, en esos dos últimos años el nivel de desempleo llegó a ser menor que durante la crisis de inicios de los ochenta, cuando alcanzó más de 9 por ciento. Este fenómeno de desempleo relativamente bajo, resulta de mayor relevancia cuando se considera que la población económicamente activa (PEA) aumenta su participación con respecto a la población total, desde 34 por ciento en 1984 hasta 45 por ciento en 2010.

12. Nótese que los datos económicos de las dos recesiones más fuertes que ha ex-perimentado Costa Rica en los últimos 80 años están incluidos en las tasas de crecimiento calculadas. Es decir, para el modelo ISI se incluye el periodo de re-cesión 1981-1984, mientras que para el modelo de Apertura se incluyen los años 2008-2010.


Esto se da, en buena medida, por una mayor participación de las mujeres en la fuerza laboral, ya que ellas pasan de representar un 28 por ciento del total en 1984, a ser el 38 por ciento en 2010. Si a esto le sumamos el fenó-meno de inmigración, sobretodo de trabajadores nicaragüenses durante los últimos 25 años, se puede concluir que la económica costarricense ha tenido una capacidad muy grande de absorber una fuerza laboral de alto crecimiento, sin generar mayores problemas de desempleo.

FUENTE: INEC.

La combinación de una mayor inversión y una mayor fuerza laboral, eso es, una mayor disponibilidad de recursos en la economía, tanto ca-pital como trabajo, son los que explican la mayor parte del crecimiento durante el periodo de apertura. Según Jiménez, Robles y Arce (2008), dos terceras partes del crecimiento del PIB durante el periodo 1985 al 2008, es explicado por los aumentos de capital y de trabajo.

La restante tercera parte del crecimiento económico está explicada por la productividad de los factores. Los autores Jiménez, Roble y Arce encuentran en la medición de la productividad, que esta tuvo un aporte muy similar en el periodo de apertura, comparado con las décadas de los sesenta y setenta. En ambos periodos la productividad le agregó alrededor


de 1,9 por ciento al crecimiento del PIB. Esto se puede explicar, en parte, porque la mayor parte del aumento de disponibilidad del recurso trabajo que se da en el periodo después de 1985 proviene de un aumento de la cantidad de trabajadores, como se mencionó en el párrafo anterior, y no tanto de un aumento del Capital Humano.13 La menor inversión en educación que se da luego de la crisis de inicios de los ochenta es uno de los factores que ha hecho que tanto el Capital Humano como la Productividad no hayan podido ser mayores en este último periodo.14 Ante los retos de una economía con un mayor grado de competencia, producto de la apertura, y con la introducción de nuevos sectores productivos que requieren de mayores conocimientos de parte de los trabajadores, como lo son la mayoría de los sectores más dinamos de exportación (tanto de bienes como de servicios), la inversión en Capital Humano de Costa Rica parece haberse quedado corta.15

Durante el periodo de apertura se nota un cambio importante en la com-posición de la fuerza laboral. Primero, se da una fuerte reducción en la participación del sector público. De representar cerca del 20 por ciento de la fuerza laboral en 1984, los funcionarios públicos bajan a ser el 15 por ciento en el 2010 (cuadro 2.2). Esto es consistente con el objetivo del modelo de apertura de una menor intervención del Estado en el queha-cer económico. Segundo, la participación del sector Industria dentro de la composición de la fuerza laboral continúa creciendo después de 1984. Esto es, durante el período de industrialización de los sesenta y setenta, la participación de la industria pasó de menos del 12 a 15 por ciento, pero continuó creciendo hasta poco más del 18 por ciento en 1990. Esto se puede explicar por el hecho que en la primera parte del modelo de aper-tura, aun prevalecían resabios de proteccionismo del modelo anterior, ya que el cambio se hizo de forma paulatina. Pero, además, no es sino hasta

13. El concepto de Capital Humano se asocia con un aumento en las capacidades de la fuerza laboral para generar una mayor productividad.

14. La inversión en educación pública era de 4,5 por ciento antes de crisis de inicios de ochenta. Durante el periodo 1981 a 1990 bajo a alrededor de 3,5 por ciento promedio, en los noventa sube a alrededor de 4 por ciento, para llegar a cerca de 7 por ciento en 2010.

15. Estas conclusiones no toman en cuenta una posible subvaloración del PIB de Costa Rica, la cual ha sido mencionada de manera anecdótica por algunos sectores, que piensan que el alto crecimiento del sector servicios no está siendo capturado ade-cuadamente por las cuentas nacionales.


la década de los noventa que empieza a generarse un auge en el creci-miento de los sectores relacionados con los servicios, tales como turismo, desarrollo de software, y más tarde, en el siglo XXI, que es cuando los servicios administrativos de exportación toman mayor dinamismo. Esto se comprueba por el gran aumento de la participación del sector servicios en la fuerza laboral a partir de 1990, cuando pasa del 23,5 por ciento del total, a 40 por ciento en el 2010. El gran sector que pierde mayor parti-cipación en la fuerza laboral es la agricultura, que continúa su tendencia de caída desde los sesenta, cuando representaba la mitad del total, y para 2010 sólo uno de cada 6 trabajadores pertenecía a este sector.

En el sector privado 86,7 80,6 83,0 85,8 84,5En el sector público 13,3 19,4 17,0 14,1 15,2

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Agricultura 49,7 35,0 31,3 20,4 15,0Industria 11,7 15,1 18,2 14,6 12,1Construcción 5,5 5,8 6,7 6,8 5,5Electricidad, transporte 4,8 4,1 4,1 6,8 8,2Comercio 9,9 15,1 16,2 20,2 18,3Servicios 18,4 24,8 23,5 30,5 40,0Otros – – – 0,7 0,9

CATEGORÍA DE OCUPACIÓN 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Asalariados 67,9 73,2 70,0 70,8 76,1Patronos y cuenta propia 21,4 22,1 24,8 26,7 22,7Familiares no remunerados 10,7 4,7 5,1 – –Auxiliares no remunerados – – – 2,5 1,2FUENTES: Dirección General de Estadística y Censos, Censos de Población de los años 1950,

1963, 1973, 1984, 2000. CELADE, Costa Rica. Estimaciones y proyecciones de población 1950-2025, San José, 1988. Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo Mundial 1988. Washington D.C., 1988, Cuadro 30. Dirección General de Estadística y Censo, Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, Julio 1990 y 2000. Dirección General de Estadística y Censo. Encuesta Nacional de Hogares, 2010.


El tercer elemento de resaltar en el cambio de la fuerza laboral es que la proporción entre asalariados y patronos y cuenta propia se mantiene relativamente parecida entre 1984 y 2010. El pequeño aumento en la proporción de asalariados en este periodo se da, sobretodo, por una dis-minución de trabajadores no remunerados. La proporción de Patronos y Cuenta Propia, se mantiene parecido al final del periodo comparado con el principio, aunque en el medio experimenta un aumento.

2.3.2 Apertura Económica

Como parte de la estrategia de apertura a partir de 1984, tanto interna como externa, Costa Rica se enfrascó en un proceso de reducción de aranceles a las importaciones. Con esto se pretendía lograr que el país fuera más abierto a la importación de productos del extranjero, con el doble propósito de aumentar la competencia para los productores lo-cales, pero también para eliminar el sesgo anti-exportador del mode-lo anterior, y así propiciar un mayor crecimiento de las importaciones. Como se observa en el gráfico 2.2, tanto las exportaciones como las importaciones reflejan un alto dinamismo a partir de 1985. Las exporta-ciones de servicios, además, muestran un repunte a partir del año 1990, aproximadamente, que es cuando el turismo empieza a tomar auge, y luego, a partir del 2000, cuando las ventas de servicios administrativos al exterior crecen más fuertemente.

Durante el periodo de apertura, las exportaciones crecieron a una tasa promedio anual de 8,9 por ciento, mientras que las importaciones lo hicieron al 10,3 por ciento por ciento. Esto significa que en 25 años, las exportaciones se multiplicaron por 8,3 veces y las importaciones por 11,5 veces. Pero cuando se toman en cuenta las ventas de servicios al exterior, la tasa de crecimiento promedio anual de las exportaciones fue de 9,4 por ciento, gracias a un crecimiento de 12,2 por ciento de los servicios en el periodo 1984-2010.

Producto de este dinamismo del sector exter, Costa Rica se convierte en estos 25 años en un país mucho más abierto. De hecho, el índice de aper-tura económica, medido como las exportaciones más importaciones de bienes, dividido entre PIB, pasa de alrededor a 45 por ciento en 1980, a un índice de 83 por ciento en 2008. Tomando en cuenta que el mayor cre-cimiento de las exportaciones en los últimos años se ha dado en el sector


servicios, cuando se incorporan las exportaciones de servicios al índice de apertura, este sube a prácticamente 100 por ciento. Esto significa que las exportaciones de bienes y servicios más las importaciones, igualan al PIB en ese año, siendo esto el doble de lo que era en 1980.

FUENTE: BCCR.

El modelo de apertura también ha servido para diversificar los produc-tos de exportación. Antes de la apertura, en 1984, las exportaciones tra-dicionales, compuestas por café, banano, carne y azúcar, representaban poco más de la mitad del total. Para el 2010, estas ventas tradicionales ya solo representaban el 11 por ciento (cuadro 2.3). Es más, la diversi-ficación se ha dado incluso entre los productos agropecuarios, ya que la Piña se convirtió ya en el segundo producto agropecuario de expor-tación, por encima del café, que era el número uno en 1984. Las expor-taciones desde el régimen de Zona Franca, que son en su mayoría pro-ductos industriales, representan al 2010 más de la mitad de las ventas al exterior. La diversificación es aún mayor cuando se toma en cuenta las ventas de servicios, puesto que estas representaban una sexta parte del total de exportaciones de bienes y servicios juntas en 1984, mientras que en el 2010 ya eran una tercera parte de dicho total.


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De igual manera, las importaciones se han diversificado. Aunque el cuadro 2.4 no muestra una diversificación significativa por categoría económica, ya que las materias primas siguen dominando las impor-taciones, representando la mitad de las mismas (cuadro 2.4), lo que se ha dado es una diversificación de la cantidad de productos importados. Monge (2008) demuestra que, producto de la firma de convenios de li-bre tratado con varios países, los productores y consumidores naciona-les han logrado tener una mayor disponibilidad de diferentes productos que antes de la apertura no lo eran. Este comportamiento es consisten-te con el objetivo planteado por el modelo de apertura de lograr que el sector productivo costarricense fuera capaz no solo de exportar más, sino también de competir con los productores extranjeros. El hecho que la proporción de bienes de consumo no hayan aumentado significativa-mente su participación durante este periodo es prueba de ello.

Una buena parte del proceso de apertura se ha hecho a través de la firma de Tratados de Libre Comercio (TLC). Costa Rica ha firmado tratados de esta índole con México (1994), Canadá y Chile (2002), CARICOM (2005), Panamá (2008) y el acuerdo entre Centroamérica y República Dominicana con Estados Unidos.16 En estos tratados se reducen los aranceles más allá de lo que se había hecho en un inicio del proceso de apertura. Si bien siempre quedan algunos productos excluidos de la rebajas de aranceles, mediante estos tratados se ha logrado que la mayoría de las partidas arancelarias queden con algún grado de des-gravación, aunque sea a largo plazo.

Monge (2008) hace un análisis de los impactos de los TLC suscritos por Costa Rica, particularmente los primeros cuatro mencionados. Las principales conclusiones a las que llega Monge son:

Especialización: La suscripción de TLC ha hecho que al país se espe-cialice en la exportación de ciertos productos y en la importación de otros, dependiendo de las ventajas comparativas que encuentre.

Diversificación de Exportaciones: Luego de la entrada en vigencia de los TLC, la gama de productos que Costa Rica exporta a esos países se diversifica, sobretodo dada la incorporación de nuevos productos.

16. Además se encuentran en negociación tratados con China, Singapur, Unión Europea y Perú.


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Dinamismo: La exportación de algunos productos aumenta fuerte-mente, mientras que la de otros disminuye. En general, las exportacio-nes a todos los países con que se tiene suscrito un TLC han aumentado fuertemente con la vigencia del mismo.

Diversificación de Importaciones: Aun y cuando las compras de Costa Rica a países con quienes ha suscrito TLC siguen concentradas en las categorías de materias primas, materiales de construcción y com-bustibles, se nota una tendencia creciente a un incremento en la canti-dad y variedad de productos importados.

Creación de Comercio: El incremento en las importaciones prove-nientes de países con los que se tienen firmados TLC, está asociada, principalmente, con la creación de nuevo comercio, y no con la desvia-ción de este.

Competitividad y Productividad: Luego de la entrada en vigencia de los TLC, las empresas encuestadas manifestaron haber hecho cambios importantes a lo interno (cambios al producto, adopción de nuevas tecnologías, inversión en maquinaria y equipo, cambios de estructu-ra organizacional, entre otros), con el fin de mejorar su productividad y competitividad. La eliminación de barreras arancelarias, además, les permitió acceso a materias primas, bienes intermedios y de capital im-portados a menor costo y en mayor variedad. Aun así, la mayoría de las empresas manifiesta haber incrementado el número de proveedores locales al aumentar sus exportaciones a mercados con TLC suscritos.

Beneficios a consumidores nacionales: Las mejoras a los productos exportados se traslada en mejoras a los consumidores locales, dado que la mayoría de las empresas exportadoras venden ese mismo producto en el mercado local.

Aumento de competencia interna: Las empresas locales que produ-cen bienes que compiten con los importados provenientes de países con los cuales se ha suscrito un TLC se han visto obligadas a hacer cambios internos (innovación de productos, mejoras tecnológicas, etc.). Sin embargo, son pocas las que manifestaron haber tenido que reducir personal.


2.3.3 Régimen de Zonas Francas y Atracción de IED

Dentro de esta sección, merece atención especial los efectos que han tenido las políticas de apoyo al sector exportador a través del régimen de zonas francas y la atracción de inversión Extranjera Directa (IED). La labor que ha hecho CINDE en este aspecto ha sido de gran impor-tancia para producir un significativo aumento de la inversión extranjera al país para generar mayores exportaciones. De hecho, como se puede observar en el gráfico 2.3, existe una alta correlación entre la IED y el crecimiento de las exportaciones durante el proceso de apertura.

FUENTE: Elaboración propia con base en datos del BCCR.

La importancia relativa de la IED ha aumentado significativamente du-rante este periodo. De un nivel cercano a los US$50 millones anuales en 1984, que representaba poco más del 1 por ciento del PIB, para el 2010 ingresaron al país cerca de US$1.400 millones, que ya significaba casi 4 por ciento del PIB (gráfico 2.4). Durante el pico más alto de entrada de inversión, muy relacionado con el boom inmobiliario que experimentó el país, llegaron a ingresar casi US$2.000 millones anuales al país. Aun


excluyendo las divisas ingresadas por el concepto inmobiliario, la IED promedio del periodo 2006-2008 fue de US$1.440 millones anuales, equivalente a cerca del 5 por ciento del PIB.

FUENTE: BCCR.

La estrategia de CINDE para atraer IED al país se ha basado en el hecho de que Costa Rica es un país pequeño, con un mercado doméstico poco interesante para las empresas multinacionales, y que además carece de recursos naturales explotables. Por lo tanto, CINDE se ha concentrado en atraer empresas que puedan venir al país en búsqueda de eficiencia. Es decir, aquellas que encuentren que Costa Rica les ofrece una exce-lente relación entre el bajo costo de la mano de obra y la productividad que esta genera, que puedan aprovechar el fácil acceso al mercado nor-teamericano, dada la ubicación geográfica, y que el clima inversión les sea favorable.

No es de extrañar, por lo tanto, que del total de IED que ingresa al país, cerca de la mitad proviene de Estados Unidos. El resto está re-partido entre Unión Europea, México y Centroamérica, principalmente,


pero también de otros países de Suramérica y Asia. De dicho total, poco más de una cuarta parte lo hace para inversión de empresas dentro del Régimen de Zona Franca, y otra cuarta parte de inversión para otras empresas extranjeras dentro del país.

Según datos de CINDE, entre 2000 y 2008, el 55 por ciento de las ex-portaciones del régimen de Zona Franca (RZF) provenían del sector industrial de media y alta tecnología. Durante este periodo, la tasa de crecimiento promedio anual de este sector fue de 27 por ciento, mucho mayor del casi 10 por ciento que crecieron las exportaciones totales. Al mismo tiempo, las empresas de servicios instaladas bajo el régimen de ZF experimentaron un crecimiento promedio anual de 29 por ciento.

El empleo generado por las empresas del RZF pasó de 17.000 trabaja-dores en 1997 a 53.000 en 2009. Tres cuartas partes de este personal co-rresponden a empresas de manufactura avanzada, dispositivos médicos y servicios de valor agregado. Cuando se compara que los trabajadores del RZF representan sólo 2,5 por ciento de la PEA, pero las ventas de las empresas bajo este régimen son la mitad de las exportaciones totales, se puede notar que la creación de gran cantidad de trabajos no es la fortale-za del RZF. Más bien, los puestos de trabajo requeridos por este régimen requieren de una mayor especialización que el promedio de la econo-mía costarricense. De ahí que para el 2009, el salario promedio reportado a la CCSS de los trabajadores del RZF era de US$954, comparado con US$556 para el promedio nacional (72 por ciento más alto).

El entrenamiento, la capacitación y la experiencia adquirida por los trabajadores que ingresan a empresas multinacionales instaladas en el RZF proveen la ventaja del “derrame de conocimiento”. Según datos de CINDE, el trabajador promedio permanece de 3 a 4 años en estas em-presas, y luego el 83 por ciento de ellos se mueve a empresas del sector privado nacional, mientras que el resto lo hacen al sector público o la academia. Además, las Micro, Pequeñas y Medianas empresas tienden a verse más favorecidas de ese aprendizaje, ya que el 86 por ciento de dichos trabajadores terminan trabajando en ellas.

Los efectos positivos del RZF fueron resaltados por el estudio de Monge, Rosales y Arce (2005). Los autores encuentran que existe una elasticidad positiva de los salarios reales con respecto a la IED de cerca


de 0,1. Esto significa que por cada 10 por ciento de aumento en el acervo de IED hacia Costa Rica, los trabajadores del país ven su salario real aumentado en casi 1 por ciento. Según esta cifra, los autores estiman que el 17 por ciento del aumento del salario real en el país entre 1991 y 2002 es explicado por la IED.

En ese mismo trabajo, Monge, Rosales y Arce concluyen que existen im-portantes encadenamientos “hacia atrás”, producto de la IED en Zona Franca. Esto se da porque casi tres cuartas partes de las empresas su-plidoras locales que le venden a las multinacionales dicen haber tenido un impacto positivo sobre sus ventas, y cerca del 60 por ciento de ellas declaran que han mejorado la calidad de sus productos. Aunque solo una cuarta parta de dichas empresas dicen haber recibido capacitación por parte de las multinacionales, todas expresan que han utilizado los conocimientos adquiridos para mejorar la calidad de los bienes y servi-cios que luego venden en el mercado local.

Con base a los cálculos de los efectos positivos provenientes de la dife-rencia salarial que generan las ZF en el resto del país, de las compras lo-cales, el canon pagado por las empresas a PROCOMER, los impuestos municipales y los intereses pagados sobre las deudas en moneda nacio-nal, los autores mencionados estiman que para el 2002 el Beneficio Neto Directo de las ZF es de 727 millones de US$. Este beneficio es 69 veces más que los gastos anuales en que incurren las agencias encargadas de promover la entrada de la IED y de las exportaciones (PROCOMER y CINDE), más los gastos administrativos del RZF.

2.3.4 Estabilidad Sostenible

Luego de experimentar una fuerte crisis a inicios de los ochenta, uno de los objetivos principales del cambio de modelo de crecimiento, de ISI a Apertura, fue el buscar que el nuevo esquema fuera sostenible a través del tiempo. Esto es, evitar nuevas crisis del tamaño de la experimentada en esos años. Y en realidad, durante el periodo 1985-2010, Costa Rica ha evitado caer en periodos de recesión tan fuertes como el de los años 1980-1982, en los cuales el PIB cayó 10 por ciento en términos reales, y a casi la mitad cuando se mide en términos de dólares per cápita.


En estos últimos 25 años, Costa Rica ha experimentado tres periodos de contracción, pero ninguno de ellos de la magnitud del de inicios de los ochenta. El primero fue en 1996, cuando el PIB creció apenas 1 por ciento, y está relacionado, sobretodo, con la quiebra del Banco Anglo en 1994, lo cual provoco un alto déficit al gobierno, que fue financiado par-cialmente con emisión monetaria, y por ende, inflación. Sin embargo, el bache en crecimiento fue leve, y no fue acompañado de un elevado desempleo, ni desequilibrios en la Balanza de Pagos o cuentas fiscales. De hecho, el PIB retomo rápidamente su patrón de crecimiento, alrede-dor de 7 por ciento los tres años siguientes.

FUENTE: BCCR.

El segundo periodo de bajo crecimiento durante el periodo de apertura fue durante la llamada crisis del “dot-com”, 2000-2002. En estos años, el PIB no cayo, pero creció a una tasa promedio de poco menos de 2 por ciento anual. Dada la apertura que Costa Rica estaba experimen-tado, y el mayor ligamen de la economía nacional a la internacional, la


recesión que experimento en ese periodo Estados Unidos se reflejó en una caída de las exportaciones costarricenses. Sin embargo, de nuevo, el bajo crecimiento no fue acompañado de inestabilidad financiera. El desempleo aumento apenas levemente, las cuentas fiscales se mantu-vieron estables, el déficit de cuenta corriente aumento, pero las Reservas Monetarias Internacionales se incrementaron, dado que el flujo de IED y de capital financiero siguió fluyendo hacia el país.

A pesar del fuerte golpe que implicó la reciente crisis mundial, las con-secuencias para Costa Rica no fueron tan duras como en algún mo-mento se vaticinó. El PIB real cayó 1,3 por ciento en el 2009, pero se recuperó creciendo 4,2 por ciento al año siguiente. Dado el cuadro re-cesivo mundial, las exportaciones decrecieron 7,5 por ciento en 2008, pero las importaciones lo hicieron en 26 por ciento. Como resultado, el déficit de cuenta corriente más bien disminuyo en ese año, siendo ape-nas del 2 por ciento del PIB. Como, y a pesar de la recesión, la IED con-tinuo entrando al país (4,6 por ciento del PIB), las Reservas Monetarias Internacionales aumentaron y el tipo de cambio se revaluó durante este periodo. O sea, contrario a lo sucedido a inicios de los ochenta, en este último periodo la economía costarricense apenas sufrió en su parte real, pero si logro mantener la estabilidad financiera.

Se puede decir que el modelo de crecimiento basado en apertura ha ayudado a paliar los embates externos de mejor manera que el modelo ISI de los sesenta y setenta. El hecho que los precios relativos tengan mayor libertad para “acomodarse” ante los cambios del entorno le ha dado mayor flexibilidad a la economía. Esto se refleja, por ejemplo, en el resultado de la Balanza de Pagos. A pesar de que el déficit de Cuenta Corriente ha fluctuado entre 4 y 8 por ciento del PIB en la mayor parte del periodo de apertura, se nota una clara tendencia a que la entras de IED cubran la totalidad de dicho déficit (gráfico 2.6).

Como resultado, las Reservas Monetarias Internacionales han experi-mentado un aumento importante durante el periodo de apertura. De ser negativas a inicios de los ochenta, para el 2010 ya eran de 4.630 millones de US$, lo que representa 13 por ciento del PIB y aproximada-mente 4 meses de importaciones (gráfico 2.7).


FUENTE: BCCR.

FUENTE: BCCR.


El manejo de la política monetaria y cambiaria durante el proceso de apertura ha facilitado el logro de la estabilidad financiera sostenible. Por un lado, luego del periodo de estabilización luego de la crisis de inicios de los ochenta, el Banco Central de Costa Rica adopto un esquema de po-lítica monetaria que iba muy guiado a mantener un tipo de cambio real estable. Como se puede notar en el gráfico 2.8, desde 1984 hasta el 2006, la inflación y la devaluación han ido muy de la mano, sobre todo después de 1996. El sistema de mini devaluaciones utilizado por el BCCR les brin-do tranquilidad a los agentes económicos, y sobre todo a los exportado-res, para que estos pudieran tomar decisiones sobre ventas al exterior sin grandes sobresaltos en el tipo de cambio.17 El problema de este tipo de política es que la inflación fue sacrificada, y esta se mantuvo en términos medios durante todo este periodo, entre 10 y 20 por ciento.18

FUENTE: BCCR.

17. El hecho que las Reservas Internacionales aumentaran durante este periodo tam-bién refleja una política del BCCR de afianzar la estabilidad, al mismo tiempo que se favorece a los exportadores con un tipo de cambio real creciente.

18. Se dice que son términos medios porque si bien no llegan a ser niveles altos com-parados con el periodo de crisis de inicios de los ochenta, tampoco se logró que


A partir de 2006, el BCCR cambia el esquema de mini devaluaciones y lo sustituye por uno de tipo de cambio más flexible, pero acotado por bandas. El propósito de este cambio era el de hacer la transición hacia una política monetaria basada en “Metas de inflación”, bajo la cual se iría abandonando, paulatinamente, el objetivo de mantener un tipo de cambio real, y en su lugar concentrarse mayoritariamente en el objetivo inflacionario.19 Como resultado de esta política, el tipo de cambio nomi-nal ha fluctuado en mayor medida durante estos últimos años, a la vez que el tipo de cambio real se ha apreciado de manera significativa. De esta manera, si bien se ha logrado el objetivo de reducir las presiones inflacionarias –la inflación llega a ser menos del 6 por ciento durante dos años consecutivos en 2009 y 2010, se ha perdido el incentivo que tenían los exportadores de un tipo de cambio real estable, y positivo para sus intereses.

Otra de las claves para el logro de la estabilidad financiera durante el periodo de apertura ha sido la política fiscal. La reforma del Estado aplicada a inicios de los ochenta, con el fin de reducir el alto grado de intervención estatal en el quehacer económico, llevo a una situación más manejable para el fisco. Producto de esto, durante los últimos 25 años el déficit fiscal ha fluctuado en niveles más manejables para el país (gráfico 2.9). De hecho, en este periodo solo se registran tres lapsos en los cuales el déficit del gobierno Central termino el año por encima del 3 por ciento del PIB, que coinciden con los periodos cortos de bajo crecimiento señalados anteriormente (1994-1996, 2000-2002 y 2009-2010). Pero ninguno de ellos de la magnitud presentada a ini-cios de los ochenta.

bajara más allá de 10 por ciento, y el nivel estaba lejos del promedio mundial de alrededor del 3 por ciento.

19. Se dice “mayoritariamente” ya que el BCCR ha anunciado que luego de las Bandas Cambiarias adoptaría un esquema cambiario de flotación “sucia”, bajo el cual to-davía podrá influir sobre el nivel del tipo de cambio, según sean sus objetivos.


FUENTE: MH.

Producto de la disciplina fiscal, el endeudamiento público se ha logrado reducir de manera significativa durante estos 25 años. De tener una deuda pública total, tanto interna como externa, que llego a represen-tar más del 100 por ciento del PIB durante la crisis de inicios de los ochenta, para el 2009, en su punto más bajo, ya era de poco menos del 40 por ciento del PIB (gráfico 2.10). La reducción de la deuda externa, sobretodo, ha sido significativa, pasando de 90 a 12 por ciento en esos mismos años.

Esto le ha permitido a Costa Rica una mayor flexibilidad en el manejo de su política fiscal para enfrentar shocks externos. Tal es el caso de los últimos años, en los cuales el gobierno aumento el nivel de gasto pú-blico, y por ende de endeudamiento, para paliar los efectos de la crisis mundial. Pero, sobre todo, el efecto principal de la disciplina fiscal se puede ver reflejado en las tasas de interés. Luego de experimentar tasas pasivas reales del orden del 10 por ciento durante los noventa, se pue-de observar en el gráfico 2.11 una clara tendencia a la baja después de 1998. Para esto, no solo ha ayudado tener un menor déficit fiscal, sino también una estructura financiera del mismo de mayor duración, que le


ha permitido al fisco financiar de manera más “sana” los vencimientos que se la han presentado. También ha sido de gran ayuda las reformas que se han dado durante este periodo en el sistema financiero, el cual ahora se encuentran con mayor libertad para reflejar el verdadero costo de oportunidad de los fondos que manejan. Como resultado, incluso, la deuda soberana del país ya ha sido elevada a grado de inversión por una de las calificadoras internacionales.20

FUENTE: MH.

20. Moody´s elevó la calificación de riesgo soberana de Costa Rica de Ba1 a Baa3 en junio 2010 (http://www.nacion.com/2010-09-10/Economia/NotasSecundarias/Economia2516493.aspx). Posteriormente, en febrero y marzo 2011 Standard and Poor´s y Fitch mantienen la calificación de grado espe-culativo, aunque la última elevó la calificación de BB a BB+ (http://www.elfinan-cierocr.com/ef_archivo/2011/marzo/06/finanzas2703862.html).


FUENTE: BCCR.

A pesar del logro de la estabilidad financiera, con buena ayuda de la disciplina fiscal, esta se ha logrado con algunos sacrificios, que pueden ser perjudiciales a largo plazo. Particularmente, la baja y mala calidad de la inversión pública en educación e infraestructura parecen estar ac-tuando como un “lastre” en la economía.21 Ya mencionamos los efectos negativos que tuvo la baja inversión en educación durante la década de los ochenta sobre el desarrollo del capital humano y la productividad. A pesar de que el nivel de gasto público en educación ha aumentado con-siderablemente, llegando a representar cerca del 7 por ciento del PIB en 2010 –prácticamente el doble que el nivel de los ochenta, los efectos no se aprecian sino hasta en el largo plazo.22

21. Para un tratamiento más amplio de los “Obstáculos al Crecimiento” ver el Libro Anual de Academia de Centroamérica del 2008: Mesalles y Céspedes (2009).

22. Aparte habría que considerar el nivel de calidad del gasto.


De manera similar ha sucedido con la inversión pública en infraestruc-tura, especialmente en transporte. Luego de que la inversión pública en infraestructura para el sector transporte representara más del 2 por ciento del PIB durante los setenta, esta cayó a niveles por debajo del 1 por ciento durante buena parte de los 25 años del periodo de apertu-ra. No es sino hasta los últimos años, 2008-2010, que la inversión pú-blica vuelve a estar por encima del 1 por ciento. Esto se ve reflejado en un atraso enorme en obras de infraestructura de transporte, que se ha convertido en un obstáculo importante al crecimiento, ya que limita las oportunidades de venta, tanto a nivel interno como externo, de los pro-ductores locales.23 Además, se puede decir que esta limitación se tiende a convertir en un elemento que aumenta la desigualdad de ingresos del país, ya que tiende a desfavorecer a la población en las zonas rurales.24

2.3.5 Bienestar Económico

Producto del crecimiento sostenido y la estabilidad financiera lograda durante los últimos 25 años, es de esperar que esto se refleje en un mayor bienestar de los costarricenses. De hecho, se puede observar en el gráfico 2.12 como los salarios reales han venido en aumento durante este periodo. Incluso, los incrementos salariales promedio de la eco-nomía han sido mayores que los decretados como mínimo.25 Esto es consistente con lo señalado anteriormente, producto de una mayor so-fisticación de la fuerza laboral costarricense, relacionada con la entrada de IED durante el periodo, y los efectos de derrame de conocimiento que esta ha generado.

23. Ver Castro y Ali (2009).24. Ver Celis y Mesalles (2011).25. Se podría decir que la menor inflación debería ayudar también al aumento de los

salarios reales, sin embargo, el alto grado de indexación de los salarios en Costa Rica podría estar limitando este efecto.


FUENTE: CCSS y Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

Sin embargo, a pesar de los aumentos de salarios reales, los efectos positivos del crecimiento y estabilidad no se han traducido en una re-ducción importante de los niveles de pobreza de Costa Rica. Si bien al principio del periodo, durante la estabilización, se logró bajar el porcen-taje de familias pobres de su nivel más alto en 1982 (50 por ciento) a alrededor de 30 por ciento durante hacia finales de los ochenta (gráfico 2. 13). Luego se da una reducción a inicios de los noventa, a niveles de 20 por ciento, asociada con una combinación de alto crecimiento, bajos desempleo e inflación, y salarios reales crecientes. Pero, a partir de 1994 el nivel de pobreza se estanca en niveles cercanos a ese 20 por ciento.26

26. Se puede notar una leve disminución entre 2007-2008, producto también del alto crecimiento y bajo desempleo, combinado con un aumento en las ayudas sociales. Pero, esto no fue sostenible y volvió a estar por encima del 20 por ciento en 2010.


FUENTE: INEC.

La explicación al estancamiento en la mejora de los niveles de pobreza puede estar relacionada con la estrecha relación existente entre el creci-miento, la desigualdad y la pobreza. Se puede decir que ante un creci-miento en la producción y de los ingresos, la pobreza no podrá disminuir al menos que los frutos de ese crecimiento se pueda repartir de alguna manera relativamente pareja entre la población.27 De hecho, en Costa Rica, y especialmente a partir de 1994, la distribución del ingreso, medida por el coeficiente de Gini, se ha venido deteriorando (gráfico 2.14).

Es decir, el crecimiento en salarios y en ingresos, producto de la apertu-ra, se ha venido concentrando en un grupo reducido de agentes econó-micos, dejando por fuera de los beneficios de la apertura a una parte de la población. Una hipótesis que se ha manejado para explicar este fe-nómeno está relacionada con la disparidad en el crecimiento de salarios de un grupo de la población versus el resto.28 Así como mencionamos antes que los salarios de los trabajadores del RZF eran 50 por ciento más alto que el promedio de los reportados a la CCSS, como un aporte positivo de las empresas bajo ese régimen, se puede decir que también

27. Ver Mesalles y Céspedes (2008) para una explicación del Triángulo Crecimiento-Desigualdad-Pobreza.

28. Ver Jiménez y Céspedes (2007).


es un reflejo de que una parte de la fuerza laboral no está logrando que sus salarios se incrementen en la misma medida.

FUENTE: INEC.

La escasez relativa que se ha venido dando en el grupo de trabajadores calificados en el país, producto de la baja inversión en educación duran-te una buena parte del periodo en estudio, y que se refleja en un bajo crecimiento del Capital Humano, hace que los salarios de este grupo tiendan a crecer más rápido. Por otro lado, el aumento relativo en la abundancia de mano de obra poco calificada –dado el aumento en la deserción escolar a nivel de secundaria y al alto nivel de inmigración de trabajadores nicaragüenses–, hace que los salarios de este grupo tien-dan a estancarse. El distanciamiento entre los niveles de salarios de los trabajadores calificados vis a vis los no calificados, hace que a este último grupo le cueste más salir de su condición de pobreza.

2.4 CONCLUSIONES

Luego de la crisis económica de inicios de los ochenta, Costa Rica decide cambiar de modelo de crecimiento. De tener prácticamente 30 años de ver “hacia dentro”, el país decide que tiene que ver “hacia fuera” para poder seguir creciendo de manera sostenida. Es así como se adopta el nuevo


modelo de crecimiento a partir de mediados de los ochenta, basado en la apertura de la economía. Apertura al exterior implicaba un mundo de oportunidades que se abrían a los productores locales –un mercado mucho más grande–. Pero, a su vez, la apertura también implicaba que los productores nacionales tendrían mayor competencia –todo el mundo–. El temor al ajuste era grande, ya que implicaba un riesgo mayor para los productores nacionales. Mas a sabiendas que el Estado intervendría menos en el quehacer económico a partir de ese momento.

Los retos del nuevo modelo eran grandes, pero los objetivos claros. Se quería abrir la economía al mundo para que creciera. Dejar mayor liber-tar para importar productos, para así poder exportar más. Dejar que el sector productivo asumiera mayores riesgos, y no tanto el Estado, para así mejorar el uso y la asignación de los recursos escasos en la econo-mía. Esto debería redundar en mejores salarios e ingresos para los cos-tarricenses. En general, un mayor bienestar para la población. Además, se quería que el nuevo modelo fuera sostenible a través del tiempo, para no volver a sufrir una crisis económica de la magnitud sufrida a inicios de los ochenta.

Del análisis de los resultados de la economía costarricense durante los últimos 25 años, se puede concluir que el modelo de crecimiento adop-tado, basado en la apertura y las exportaciones, ha sido exitoso. La tasa de crecimiento de la producción, si bien un poco menor que la lograda en las décadas de los sesenta y setenta, sigue siendo una de las más altas de Latinoamérica. El desempleo ha sido bajo durante la mayor parte de este periodo, al mismo tiempo que el grado de ocupación de la población económicamente activa se ha incrementado. Esto es se-ñal de una mayor utilización del recurso humano, demostrando que la economía ha sido capaz de absorber con relativa facilidad una mayor proporción de mujeres que han entrado a la fuerza laboral, y además un flujo importante de trabajadores inmigrantes del exterior.

La apertura de la economía ha generado un mayor dinamismo en la economía. Buena parte del crecimiento de la producción durante estos 25 años se puede explicar por el crecimiento de las exportaciones. A su vez, mucho de este crecimiento se explica por la entrada de Inversión Extranjera Directa. En este caso, el rol jugado por las agencias CINDE y PROCOMER ha sido fundamental para la atracción de dicha inversión,


la suscripción de tratados de libre comercio y el crecimiento de las exportaciones. Los beneficios de esta estrategia se ven reflejados en la economía en forma de la diversificación de la oferta exportadora y de productos importados, la adopción de nuevas tecnologías a través de los encadenamientos productivos, la transferencia de conocimiento y los mejores salarios.

El hecho de ser más abierto al mundo exterior conlleva la preocupación de estar más propensos a los embates del mismo. En ese sentido, la reciente crisis económica mundial ha puesto a prueba el modelo de cre-cimiento basado en apertura. Sin embargo, la condición de la economía costarricense al momento de enfrentar esta crisis fue muy diferente a cuando sucedió la crisis de inicios de los ochenta. En aquel momento el endeudamiento, tanto público como privado, era muy alto, producto de una mala utilización y asignación de recursos. El Estado era muy gran-de, lo cual empujaba la demanda, pero el sector productivo no era capaz de responder con eficiencia. De ahí que existía un desbalance enorme que culminó en el estallido de la crisis.

Para cuando Costa Rica enfrenta la crisis en 2008, el endeudamiento se encontraba en niveles más razonables. La apertura había obligado a los agentes económicos a ser más productivos y, sobretodo, a aprender a asumir mejor los riesgos que enfrentaban. Los precios reflejaban de mejor manera la escasez relativa de recursos, por lo que la economía no se encontraba con desbalances fuertes. Esas condiciones le ayudaron a Costa Rica a enfrentar una crisis mundial de gran magnitud con relati-vamente pocos efectos negativos de importancia. Incluso, durante todo el periodo de apertura, el país no ha enfrentado ninguna otra crisis de gran magnitud.

Aun así, existen resultados de la economía durante el periodo de apertura que no han sido tan satisfactorios. La distribución del ingreso ha tendido a empeorar durante el periodo 1984-2010. Los frutos económicos de la apertura no se han distribuido de manera uniforme entre los costarricenses. Si bien es de esperar que en todo proceso de cambio algunos sectores puedan quedar rezagados momentáneamente, por ser más lentos en ajustarse a las nuevas condiciones económicas, sería de esperar que en un lapso de 25 años dichos sectores hayan tenido suficiente tiempo para efectuar el ajuste. Sin embargo, en el caso de


Costa Rica se ha notado una dificultad importante de los trabajadores con menor calificación para incorporarse a los sectores más dinámicos de la economía, enfocados al sector externo. Por otro lado, estos últimos sectores demandan cada vez trabajadores con una mayor calificación, por lo que ofrecen salarios crecientes para aquellos que cumplan con los requisitos. Como resultado, se produce cada vez una mayor disparidad de salarios entre trabajadores calificados y no calificados.

A la vez, y producto de la mala distribución del ingreso, la posibilidad de reducir la incidencia de la pobreza ha tendido a ser menor. A pesar de que se ha dado un relativamente buen nivel de crecimiento económico durante el periodo de apertura, el porcentaje de familias en condición de pobreza se ha estancado en el orden del 20 por ciento.

Durante este periodo de apertura, que fue acompañado de una signi-ficativa reducción del tamaño del Estado, se ha notado una deficiencia en el actuar del último dentro de la economía. El rol de complementa-riedad que debe jugar el Estado en el desarrollo económico ha sido de-ficiente durante este periodo. Así, por ejemplo, la fuerte reducción del gasto para estabilizar las finanzas luego de la crisis de los ochenta llevó a que la inversión en infraestructura pública quedará muy rezagada con respecto a las necesidades del país. De igual manera, la inversión públi-ca en educación bajó significativamente en ese periodo.

Aun cuando a partir de los noventa, y especialmente en los 2000, las finanzas públicas se encontraban en una mejor situación, la inversión pública en infraestructura y en educación no logró restablecerse a los niveles requeridos por el nuevo modelo de crecimiento. En lo que a infraestructura se refiere, el problema parece ser la combinación de los pocos recursos utilizados y de una mala gestión. En el caso de la educa-ción, el problema parece ser uno de baja calidad de la educación, dado que el nivel de gasto del gobierno en este rubro ha venido aumentando como proporción del PIB.

Al mismo tiempo, el rol del Estado de facilitador de la inversión y la producción del sector privado también parece haber sido deficiente. Particularmente visible es el problema de tramitomanía. La dificultad para hacer nuevos negocios en el país ha mermado las posibilidades de crecimiento de la economía. Esta dificultad se ve reflejada no solo en los nuevos negocios del sector privado, sino también en las posibilidades


del sector publico de ejecutar obras. El entrabamiento al que ha llegado al país hace que sea muy difícil avanzar al ritmo que la competencia in-ternacional obliga a las empresas locales, ya sea que estas se dediquen a exportar, o que tengan que competir con las empresas transnacionales que venden sus productos en el país.

Este problema de tramitomanía parece ser más grave para las empresas locales que para las que se instalan bajo el régimen de Zona Franca. Esto se debe a la buena labor que han hecho instituciones como COMEX. PROCOMER o CINDE para facilitar la instalación de nuevas empresas extranjeras en el país. En contraste, las empresas locales fuera de dicho régimen no tienen la misma ayuda institucional, quedando a expensas de la ineficiencia burocrática.

En conclusión, se puede decir que el modelo de crecimiento basado en la apertura hacia el comercio exterior, acompañado de una menor inter-vención estatal en el quehacer económico, ha logrado parcialmente los objetivos que se había trazado a inicios de los ochenta. Particularmente, el modelo ha sido exitoso en lograr un uso más eficiente de los recursos, que ha permitido retomar el crecimiento económico de una manera más sostenible. Prueba de ello ha sido el relativo éxito con que la eco-nomía costarricense sorteó la última crisis a finales de los 2000.

Por otro lado, el fuerte énfasis en abrir la economía parece haber dejado olvidados algunos aspectos complementarios que podrían haber ayu-dado a potenciar más los beneficios de la apertura. Se cuestiona mucho la eficiencia en la gestión del Estado para brindar servicios que puedan complementar la función del sector productivo. Esto ha provocado, por lo tanto, que algunos sectores económicos y sociales que no se hayan po-dido adaptar con la rapidez necesaria a los cambios que implica el nuevo modelo.

En este sentido, se puede concluir que el modelo de apertura con me-nos intervención estatal requiere ajustes. No se trata de echar marcha atrás con lo que ha dado buenos resultados en los últimos 25 años, sino de ajustar algunos aspectos que puedan llevar a potenciar aun mas los beneficios de la orientación “hacia fuera”. Esos ajustes deben ir guiados a mejorar la distribución de los beneficios de la apertura, de manera que le lleguen a una proporción aun mayor de la población costarricense.



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El tema de este estudio, Costa Rica: resultados de la Apertura Económica, reviste gran importancia en la actualidad, por las circunstancias econó-micas que se están presentando en el contexto nacional e internacional. Aparte de ser un tema relevante y oportuno, es también complejo. Es difícil de abordar porque la apertura económica presenta una serie de particularidades, por una parte, y por otra no es fácil establecer relacio-nes de causalidad entre apertura y otras variables económicas. No es sencillo aislar efectos colaterales que pueden afectar el desenvolvimien-to de una determinada variable económica, por lo que a veces resulta difícil llegar a una conclusión sobre los efectos netos de la apertura.

Los estudios empíricos sobre los impactos de la apertura económica que recoge la literatura utilizan metodologías relativamente sencillas, pero prácticas, inductivas, puntuales si se quiere pero que proporcionan resultados interesantes, o bien metodologías sofisticadas pero con gran-des limitaciones en cuanto a la información cuantitativa que requieren, como es el caso de los modelos de equilibrio general computable. Tales modelos se han utilizado en algunos países para evaluar los efectos de la apertura comercial: Chile por ejemplo, los utilizó para evaluar costos y beneficios del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos. Se han utilizado también en el análisis de acuerdos entre bloques comerciales, como el caso de MERCOSUR y la Unión Europea. En Costa Rica se han empleado los modelos de equilibrio general para determinar efectos de la apertura sobre variables como pobreza y desigualdad.

El trabajo de don Luis se ubica en la primera categoría metodológica, al explicar relaciones entre variables de manera clara y lógica, planteando

MIGUEL LORÍA

Comentario


hipótesis y conclusiones sin perjuicio de que sean sometidas a evaluaciones más a fondo. En el análisis se plantea de una manera coherente, lógica, combinando la economía positiva (descripción de hechos) con la economía normativa (proposiciones, hipótesis y criterios del autor). Es un estudio balanceado en el sentido de que puntualiza los beneficios de la apertura comercial, que es el énfasis del estudio, pero también los costos o consecuencias del modelo que se ha instaurado en el país en los últimos 25 años.

Luego de una sección de antecedentes, el autor presenta la descripción de algunos efectos del modelo de apertura económica sobre diferen-tes variables. Encuentra que hay aspectos destacables desde el punto de vista de diversificación de las exportaciones. Esto se observa en la mayor variedad de productos y servicios que se exportan actualmente. El autor indica que la estabilidad cambiaria, con el sistema de minide-valuaciones, contribuyó a construir un entorno de mayor tranquilidad y confianza entre los exportadores. Otros resultados importantes han sido la creación de empleo, los encadenamientos productivos y un cre-cimiento económico basado en un sector exportador que genera pro-ductos de mayor valor agregado.

Por otra parte, el autor apunta algunos temas relacionados de una u otra forma con la apertura, que hoy en día representan desafíos importantes que resolver. Uno de ellos es el régimen cambiario. Como se mencionó anteriormente, las minidevaluaciones tuvieron un impacto significativo en términos de dar tranquilidad y confianza al sector exportador. Sin embargo, el sistema generó una inercia inflacionaria que llevó even-tualmente a sustituirlo por el actual esquema de bandas cambiarias. Este último sistema ha levantado una gran polémica, por los erráticos movimientos que ha experimentado el tipo de cambio al situarse muy cercano al límite inferior o al límite superior de la banda. Si el esque-ma de minidevaluaciones fue el adecuado en el momento histórico para estimular las exportaciones, hoy en día no existe claridad sobre cuál sería el régimen cambiario adecuado en las actuales circunstan-cias. Organismos como el Fondo Monetario Internacional mencionan insistentemente la idea de la flotación como un paso en la dirección correcta, mientras que analistas locales defienden la dolarización. Otro es el tema de los salarios, desde el punto de la fragmentación que hay

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entre un sector de mano de obra sofisticada que coexiste con un sector más elemental. Tal diferencia ha empezado a encubar una brecha en la distribución del ingreso, con eventuales repercusiones en patologías sociales asociadas a la delincuencia, el delito y la exclusión.

En el estudio el autor plantea lo siguiente: “Luego de 25 años de haber iniciado este proceso de apertura económica y enfoque hacia el mercado mundial, el modelo se ha puesto a prueba”. Esta frase es interesante cuando se analiza desde la óptica del escenario económico que se tiene hoy en día. El nuevo orden económico es diferente, han cambiado el entorno, el tablero en el cual se juega y también los jugadores Algunas características de este nuevo entorno económico son:

1. Actualmente las economías emergentes representan el 75 por cien-to del crecimiento de la demanda global, comparado con 50 por ciento en 2006.

2. Los precios de las materia primas como petróleo, metales y alimen-tos, son 23 por ciento, 8 por ciento y 35 por ciento más elevados respectivamente que los niveles prevalecientes en el 2006, y con perspectivas de seguir aumentado en los próximos años.

3. El costo del financiamiento externo para las economías emergentes es sustancialmente menor a los niveles previos a la crisis, debido a que el exceso de ahorro generado, mayormente en Asia, no está siendo absorbido por los países industrializados.

4. Hoy en día predominan los flujos financieros: en el 2006 un 33 por ciento del total de flujos de capital en el mundo eran financieros, mientras que actualmente representan el 55 por ciento

5. El auge económico de Asia ha creado una demanda crecien-te de recursos naturales desde América Latina y una presión competitiva e incesante sobre los productores de manufacturas latinoamericanos.

6. El clima económico actual probablemente lleve a los países exportadores de materias primas de la región latinoamericana a crecer a tasas más aceleradas que aquellos países que son primordialmente importadores de materias primas, exportadores de

Comentario


bienes y servicios hacia América del Norte y Europa, y dependientes de remesas familiares desde esas regiones.

Al observar esas características, se puede concluir que hoy en día América Latina está compuesta por dos grandes bloques:

1. El llamado “clúster liderado por México”, en donde México, Centroamérica y la gran mayoría de los países del Caribe se en-cuentran en una situación desventajosa en el sentido de que son importadores netos de materia prima. Esos países exportan a países que están creciendo a tasas relativamente bajas y que tienen una alta dependencia de las remesas familiares del exterior. Es caso de Centroamérica, con excepción quizás de Costa Rica,

2. El otro bloque, llamado “el clúster del Sur”, está integrado por paí-ses que están en una posición más ventajosa porque son exporta-dores netos de materias primas. Ellos enfrentan precios elevados por las materias primas que elaboran, exportando a países que están creciendo rápidamente como China e India, y además son menos dependientes de las remesas familiares del exterior.

Costa Rica está en el grupo “menos privilegiado” desde el punto de vista del contexto actual. Ante eso, ¿qué se puede hacer? Ciertamente, la diversificación de las exportaciones ha sido un proceso exitoso. Ahora, lo que corresponde es plantear un enfoque estratégico hacia los países que ofrezcan mayores oportunidades de comercio e inversión. En ese sentido, el gobierno de Costa Rica ha tomando iniciativas interesantes; el Tratado de Libre Comercio con China parece ir en la dirección co-rrecta. Singapur y Perú plantean también oportunidades interesantes, lo mismo que Brasil. Si bien la diversificación de productos y mercados es una condición necesaria para ubicarse en el nuevo tablero, no es una condición suficiente.

Al modelo de apertura económica de Costa Rica le ha faltado acompa-ñamiento. Actualmente los empresarios enfrentan elevados costos de transacción y problemas de tramitología excesiva, lo cual se refleja en una mala ubicación en los índices internacionales de competitividad como el Doing Business La falta de acompañamiento repercute también en la composición de la producción. Hace algunos años el Banco Central de Costa Rica hizo una revisión de las cuentas nacionales y llegó a la

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conclusión de que el producto interno bruto estaba subvalorado en por lo menos una tercera parte. Ese tercio se puede atribuir a la economía informal, esa economía que no se ve pero que está ahí, que produce y que genera empleo. ¿Por qué se da esa informalidad? En gran parte por los elevados costos que implica usar el mercado.

Hay también rezagos en los campos de educación e infraestructura. Sobre ese tema, llama la atención un comentario que hizo un observa-dor extranjero cuando dijo: “Costa Rica es un extraño país. Tiene ingenieros que pueden poner en órbita un motor de plasma y que fabrican los micropro-cesadores de INTEL, pero que tienen dificultades para reparar un puente”. Quizás haya aquí un asunto de mentalidad o actitud, como señalaba Larry Harrison en su conocido libro El subdesarrollo está en la mente.

También hay rezagos en las reformas microeconómicas. Se han formu-lado reformas importantes a nivel macro, específicamente en la parte monetaria, cambiaria y de comercio, pero se carece de reformas mi-croeconómicas sustanciales que combatan los elevados costos de tran-sacción. Reformas en educación, transporte, infraestructura, tramitolo-gía, mercados laborales, son algunos ejemplos. Estas reformas son las más difíciles de llevar a cabo y las más lentas también, porque son las que tienen mayor incidencia y generalmente, oposición

La inseguridad ciudadana es un aspecto colateral que afecta la compe-titividad sin duda alguna. ¿Cuánto está invirtiendo el sector empresa-rial desde el punto de vista de inseguridad ciudadana?, La Cámara de Comercio estima un 3 por ciento del producto interno bruto. Es un por-centaje elevado, más del triple de lo que hoy el país invierte en ciencia y tecnología, sin tomar en cuenta el gasto público asociado al aparato judicial, policial y penitenciario.

Para concluir, ciertamente la apertura económica cumplió un papel im-portante en el desarrollo de Costa Rica en los últimos 25 años. Hay beneficios palpables. Pero también es cierto que le faltó acompaña-miento en muchas áreas, especialmente en la parte microeconómica. Los Tratados de Libre Comercio pueden seguir siendo un elemento re-levante para el país, son activos importantes que pueden dar frutos muy interesantes, pero por sí solos, sin ese acompañamiento, posiblemente no lleguen muy lejos. Las oportunidades existen, pero para ponerlo en

Comentario


términos “ciclísticos”, hay que pedalear fuerte para alcanzar esas opor-tunidades. El país está en una carrera donde no compite solo. El modelo desarrollado por 25 años puede seguir dando frutos, en el tanto cuente con el acompañamiento de un adecuado conjunto de políticas y refor-mas. De otra manera, es dudoso que pueda mantenerse por otro cuarto de siglo.

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INTRODUCCIÓN

En este capítulo se hará una revisión de los modelos empíricos de cre-cimiento desde 1986 y se presentará una serie de estimaciones econo-métricas sobre varios de ellos. En particular se trabajará utilizando el modelo de Solow (1956), con el fi n de afi rmar una especifi cación, es decir una serie de variables de control, que luego serán utilizadas para analizar la relación entre apertura comercial y crecimiento.

Junto con los modelos empíricos, se recorre su fundamento y la manera en que este evoluciona desde una concepción lineal o relativamente estable del proceso de crecimiento hasta modelos donde se reconoce que el proceso de crecimiento es bastante inestable. Tal evolución ha llevado a que los académicos e incluso los tecnócratas latinoamericanos piensen menos en un proceso de crecimiento predecible y más en un proceso donde lo que importa son los determinantes de la probabili-dad de entrar en un círculo virtuoso de crecimiento, el cual no durara indefi nidamente.

La conclusión adelantada es que hay un efecto positivo de la apertura sorprendentemente “robusto” pero posiblemente transitorio sobre el crecimiento. Esto ya que para economías que han mantenido una postura aperturista durante mucho tiempo es difícil distinguir la

CRECIMIENTO DEL PRODUCTO PER CÁPITA: 25 AÑOS DE EVIDENCIA EMPÍRICA Y EL ROL DE LA APERTURA

DANIEL LEDERMAN Y LUIS DIEGO ROJAS


colaboración de la apertura a nuevos incrementos en el crecimiento. Por lo tanto, casi todo el efecto positivo sobre la economía se da alrededor del periodo en cual hubo un cambio de modelo y aunque la economía se estabilice a una tasa de crecimiento mayor, los incrementos en el crecimiento no persistirían de forma indefinida.

Respecto a la evolución de los modelos empíricos, se destacan varias características de estos en diferentes décadas. Así, en los años ochenta e inicios de los noventa, los académicos planteaban que el proceso de crecimiento dependía del nivel de desarrollo inicial más unas variables de control. La gran discusión era, ¿qué tan rápido crecen los países que son relativamente más pobres? Se suponía que los países más pobres crecían más rápido que los ricos y eventualmente llegarían a una tasa de crecimiento común. Ese concepto de convergencia dominó la discu-sión sobre el crecimiento en los años ochenta.

En los años noventa algunos académicos muy influyentes postularon que los países que iniciaban con una dotación de factores elevada, iban a presentar funciones de producción similares entre ellos, pero diferen-tes a la de los países con menor ingreso per cápita. Esta postura revive la idea de la existencia de “clubes de convergencia”, es decir, que no todos los países convergen juntos y la convergencia, de darse, se daría entre subconjuntos de países.

Luego a inicios de este siglo, Prichett (2000) observa que las series del PIB por habitante para diversos países, tienden a ser inestables y es difícil encontrar episodios de crecimiento de largo plazo tan estables como podría predecir el modelo neoclásico. En lugar de esto, se tienen procesos de crecimiento bastante inestables, donde hay aceleraciones de crecimiento que pasan luego a desaceleraciones o recesiones, para posteriormente retomar el crecimiento.

¿Qué sucedía? Cuando se estimaban los modelos tradicionales de los ochenta y de los noventa, los resultados cambiaban mucho cuando cambiaba la muestra de países o si cambiaba el período de tiempo. Hay una gran controversia en el mundo académico sobre si toda esta lite-ratura ha sido fructífera, ya que los resultados cambian dependiendo de los datos que utiliza cada investigador. Algunos investigadores ar-gumentaban que es más importante e interesante, desde el punto de

Crecimiento del producto per cápita: 25 años de evidencia empírica y el rol de la apertura 123

vista de políticas públicas, tratar de contestar la pregunta de cuáles son los factores que determinan la probabilidad de que un país entre en un episodio de crecimiento acelerado por un mínimo número de años.

Finalmente, hay que tomar en cuenta el tema de la inestabilidad del proceso del crecimiento, pero no olvidar que si se estima solamente la probabilidad de entrar en un tipo de episodio de crecimiento se puede llegar a respuestas equivocas. Es decir, no se deben desechar las obser-vaciones relativas a otros tipos de episodios como las recesiones. Podría ser que las variables utilizadas estén correlacionadas estadísticamente, por lo que la probabilidad de entrar en un proceso de crecimiento ace-lerado durante un mínimo de años podría estar correlacionado con la modalidad de entrar en una recesión, por lo que los resultados pueden ser erróneos desde el punto de vista de recomendaciones de políticas públicas.

El resto del capítulo se divide en dos grandes secciones, una en la cual se hace la revisión de los modelos empíricos de crecimiento desde 1986 a la vez que se les incorpora la variable de apertura comercial y una última sección que concluye.

3.1 REVISIÓN DE MODELOS DE CRECIMIENTO

El gráfico 3.1 muestra el crecimiento promedio de los países incluidos en el estudio de Wacziarg y Welch (2008) antes y después de la apertura comercial. El año de apertura comercial es el indicado en dicho trabajo, el cual actualiza y hace modificaciones al índice calculado originalmen-te por Sachs y Warner (1995).

Este índice es una medida que va más allá de la política comercial, pero que está altamente correlacionado con cambios en dicha política. Por otro lado, casi todos los países de América Latina que han implemen-tado un proceso de apertura comercial también han planteado otras reformas.


Nota: La muestra excluye aquellos países que según el indicador fueron economías abiertas o cerradas todo el período.

FUENTE: Elaboración propia a partir de Wacziarg y Welch (2008).

El gráfico 3.1 sugiere las siguientes hipótesis. Las reformas dirigidas hacia la apertura comercial están asociadas a un cambio en el nivel de creci-miento, por lo menos en un período de cinco años, si se compara con los cinco años posteriores. Es decir, las reformas en sí aumentan la probabi-lidad de entrar en un período de aceleración del crecimiento. Un análisis más formal de dicha hipótesis es necesario, ya que como el mismo gráfico 3.1 sugiere, muchos países tomaron políticas de apertura precisamente cuando su crecimiento era bajo (e incluso negativo). Por lo tanto, el au-mento en el crecimiento promedio después de la apertura puede estar li-gado a un proceso propio de recuperación de una recesión, el cual puede no estar ligado a las medidas de políticas comerciales en sí mismas.

Otra hipótesis sugerida por el gráfico anterior, es que el proceso de apertura está asociado a un episodio de aceleración de la producción que no es perpetuo. Es decir, después de un proceso de apertura, la tasa de crecimiento aumenta, pero luego tiende a estabilizarse (a un nivel más alto) en lugar de seguir aumentando de forma indefinida. Esto sugiere que el proceso de apertura, aunque beneficioso para el crecimiento,


llega a agotarse una vez que la política comercial ha logrado reducir las distorsiones hacia las cuales fue dirigida.

Con el fin de analizar estas hipótesis, se va a realizar una revisión de los modelos empíricos de crecimiento, para elegir una serie de variables de control, las cuales serán utilizadas en los modelos econométricos que incluyen la apertura.

3.1.1 Convergencia no condicional (1980s)

Se inicia con una revisión de la evidencia empírica sobre el crecimiento económico, generada en los últimos 25 años, haciendo principal énfasis en las estimaciones del modelo neoclásico de crecimiento. El objetivo de dicha revisión es justificar la selección hecha de las variables a incluir en nuestras estimaciones posteriores.

Hace 25 años, Baumol (1986), estudia si los países más pobres tienden a crecer más rápido que los ricos, es decir, si los países más pobres tienen a converger hacia los niveles de producción de los países ricos. En este estudio, estima una regresión entre el nivel de crecimiento de los países y su nivel inicial de producción. Al realizar dicho ejercicio, encuentra un coeficiente negativo y significativo del PIB inicial utilizando una mues-tra de 16 países de la OCDE. Esto sugiere, que para estos países, aque-llos con niveles iniciales de producción menor (o más pobres) tienden a tener tasas de crecimiento mayores, por lo que estarían convergiendo ( o alcanzado) en nivel de producción a los países más ricos dentro de la muestra.

Sin embargo, al utilizar una muestra mayor (de 72 países) se mostraba que no se podía generalizar este resultado de convergencia. No se veía en los datos que los países más pobres estuvieran creciendo más rápido que los ricos. De Long (1988) muestra que el resultado de convergencia con la muestra de 16 países sufre de sesgo de selección.

De dichas observaciones, nace una hipótesis de clubes de convergencia. Es decir, que existen grupos de países en donde sí hay convergencias pero que esto no quiere decir que hay convergencia de niveles de ingre-so per cápita entre todos los países del mundo, además del concepto de convergencia no condicional.


3.1.2 Convergencia condicional (1980s)

En el trabajo de Baumol (1986) mencionado, el concepto de convergen-cia es no condicional, en el sentido de que solamente se toma en cuen-ta el nivel inicial de ingreso. Existen otras variables que determinan el crecimiento de una economía como por ejemplo, los acervos tanto de capital como de trabajo con los que cuenta dicha economía. Así, aunque pueda no surgir el caso de convergencia no condicional, también puede que una vez que se toma en cuenta las diferencias entre los acervos de los factores de producción, dicha convergencia se dé (al menos a nivel empírico).

Así, la literatura pasó de estudiar un concepto de convergencia no con-dicional, a pensar en un concepto de convergencia condicional. Este concepto se encuentra en el trabajo realizado por Barro (1991), quien encuentra ausencia de convergencia no condicional en una muestra de 98 países. Pero al incluir otras variables, en particular el nivel inicial de capital humano, el parámetro del PIB inicial es negativo y significativo. Así, Barro concluye que los datos apoyan la hipótesis de convergencia pero condicional.

3.1.3 Renacimiento neoclásico a fines de 1980: Mankiw, Romer y Weil (1992)

Mankiw, Romer y Weil (1992) “se toman el modelo de crecimiento de Solow (1956) en serio”. A partir de dicho modelo teórico, derivan una relación lineal entre el crecimiento de la producción y la productividad total de los factores (inicial), la tasa de ahorro, el crecimiento de la po-blación, la tasa de crecimiento tecnológico y la depreciación del capital. Dicha relación lineal es estimada a través de un corte transversal de países, y posteriormente es utilizada para evaluar una serie de predic-ciones del modelo teórico, con el objetivo de verificar si dicho modelo era una buena representación del proceso de crecimiento económico.

En particular, la regresión utilizada en el trabajo mencionado es:

Ln(yt) – Ln(y0) = C0 + 0Ln(y0) + 1Ln(sk) + 2Ln(n+g+dep) + (1)


En esta relación yt representa el producto real por habitante en el año t, el subíndice 0 se refiere a un año inicial, sk representa la tasa de ahorro, n el crecimiento de la población, g el crecimiento tecnológico y dep la depreciación. La diferencia Ln(yt)-Ln(y0) puede interpretase como la tasa de crecimiento del producto por habitante entre el año inicial y el año final t.

En particular se evalúan dos observaciones que se derivan del mode-lo de Solow (1956): los coeficientes 1 y 2, según dicho modelo, de-berían tener la misma magnitud y ser de signo contrario. Además a partir de los coeficientes estimados se puede calcular la predicción del modelo para la participación del capital dentro de la producción. Para Mankiw, Romer y Weil (1992) dicha participación debería ser cercana a un tercio.

En este trabajo, para evaluar dicho modelo, se tomaron datos del in-greso per cápita (PIB) y de la inversión real como porcentaje del PIB1 (I/PIB) del Penn World Tables 6.3 (ver Heston, Summers y Aten (2009)). La población a utilizar es aquella en edad de trabajar, por lo que se uti-lizó la proporción de la población entre 15 y 64 años, disponible en la base de indicadores de desarrollo mundial del Banco Mundial. Al igual que MRW (1992) se supone que g+dep=0,05 y se excluyeron los mismos países que en dicho trabajo. Además se utilizaron muestras diferentes, dividiendo entre países y período. En los dos primeros casos se utilizan aquellos países con datos desde 1960, pero en un primer caso el período utilizado va desde 1960 hasta 1985 que fue el utilizado en MRW(1992). En un segundo caso se utiliza esta misma muestra de países pero para todo el período con el que se cuenta con información (1960-2007) y en un tercer caso se incluyeron aquellos países para los que se tienen datos desde 1970 (aumentando el número de países en la muestra, pero disminuyendo el número de años al período 1970-2007).

El cuadro 3.1 presenta los resultados de estimar (1) para las tres mues-tras seleccionadas. En dicho cuadro la regresión restringida se refiere a imponer la restricción que los valores estimados para 1 y 2 tengan la misma magnitud pero el signo contrario, como es sugerido por el modelo de Solow (1956), además se muestra el p-value para la prueba

1. Que se utiliza para aproximar la tasa de ahorro.


de hipótesis de dicha restricción. La fila llamada “Alpha implícito”, se refiere a la estimación que se deriva del modelo teórico de la participa-ción del capital en la producción, mientras que la fila llamada “Lambda implícito” se refiere a la tasa de convergencia implicada por el modelo.

Ln(PIB0) -0,229*** -0,359*** -0,188***

(0,0465) (0,0736) (0,0540)

Ln(I/PIB) 0,481*** 0,756*** 0,479***

(0,0627) (0,110) (0,0973)

Ln(g+n+dep) -0,590** -1,739*** -1,014***

(0,277) (0,450) (0,350)

Constante 0,169 -1,889 -0,990

(0,733) -1,219 (0,977)

R-cuadrado 0,433 0,480 0,286

Ln(PIB0) -0,225*** -0,318*** -0,178***

(0,0449) (0,0719) (0,0537)

Ln(I/PIB)-Ln(g+n+dep) 0,489*** 0,855*** 0,548***

(0,0594) (0,0998) (0,0836)

Constante 0,443*** 0,556*** 0,343***

(0,0700) (0,109) (0,110)

R-cuadrado 0,432 0,457 0,274

p-value restricción 0,7079 0,0471 0,1728

Lambda implícito 0,0102 0,0081 0,0053

Alpha implícitoNota 1: Los valores superiores de cada variable son los estadísticos de la regresión y el valor infe-

rior que se encuentra entre paréntesis representa su respectiva desviación estándar.Nota 2: *p<0.1, **p<0.05, ***p<0.01.

FUENTE: Elaboración propia.


Al igual que MRW(1992) se encuentra cierta evidencia en favor del mo-delo de Solow (1956). En particular los signos son los esperados y no se rechaza la hipótesis de que los coeficientes 1 y 2 tienen la misma magnitud y son de signos opuestos.

Pero a diferencia de lo esperado la participación estimada del capital en la producción parece ser muy alta (respecto al 1/3 que se esperaba). En nuestro caso va desde 0,68 hasta 0,75, dependiendo de la muestra que se utilice.

Mankiw, Romer y Weil (1992) planteaban que la participación estimada del capital podía ser alta ya que se estaba omitiendo el capital huma-no en la estimación. Por esto incluyen los años promedio de ecuación como una nueva variable dentro del modelo. El cuadro 3.2 muestra los resultados anteriores una vez que se incluye la variable de educación dentro del modelo.2 Al incluir dicha variable la participación implícita del capital disminuye y la tasa de convergencia aumenta.3

Así en general, parece ser que el modelo de Solow (1956) es un buen inicio para evaluar el rol de la apertura en el crecimiento económico, ya que nos propone una serie de variables de control apropiadas para ex-plicar el crecimiento de la producción. En la siguiente sección incluimos la variable de apertura en los modelos anteriores para evaluar si existe evidencia empírica a favor de una relación entre esta y el crecimiento del producto, una vez que se controla por las variables sugeridas en el modelo neoclásico expuesto.

2. El promedio de años de educación de la población mayor a 25 años fue tomada de Barro y Lee (2010).

3. A pesar de esto la tasa de participación del capital parece seguir siendo alta. Dicha tasa se acerca 1/3 cuando el modelo se estima suponiendo que las economías es-tán en el estado estacionario, es decir, al no incluir el nivel inicial de producción.


Ln(PIB0)-0,323*** -0,540*** -0,312***

(0,0582) (0,0827) (0,0615)

Ln(I/PIB) 0,393*** 0,511*** 0,309***

(0,0700) (0,120) (0,104)

Ln(g+n+dep) -0,562** -1,603*** -0,634*

(0,269) (0,419) (0,348)

Ln(edu) 0,176** 0,497*** 0,443***

(0,0693) (0,128) (0,122)

R-cuadrado 0,472 0,557 0,361

Ln(PIB0)-0,314*** -0,487*** -0,310***

(0,0563) (0,0819) (0,0615)

Ln(I/PIB)-Ln(g+n+dep) 0,406*** 0,630*** 0,344***

(0,0665) (0,112) (0,0955)

Ln(edu) 0,172** 0,477*** 0,459***

(0,0688) (0,131) (0,120)

R-cuadrado 0,470 0,528 0,357

p-value restricción 0,5512 0,0182 0,3876

Lambda implícito 0,0151 0,0142 0,01

Alpha implícito 0,5637 0,5638 0,5255

Beta 0,2394 0,4273 0,7019Nota 1: Los valores superiores de cada variable son los estadísticos de la regresión y el valor infe-



3.1.4 Con el modelo neoclásico resucitado, entra la apertura (1990s)

En los noventa, con el modelo neoclásico resucitado, entra la discusión sobre el entorno en las políticas económicas. Durlauf, Johnson y Temple (2005) identifican 145 variables que han sido incluidas en regresiones


de crecimiento. La mayoría de las cuales han sido significativas, lo que ellos interpretaban como una falta de consenso dentro de los técnicos, sobre cuáles son los determinantes del crecimiento económico.

Ante esta falta de consenso diferentes trabajos han tratado de identifi-car las variables más robustas o el “mejor” modelo empírico para repre-sentar el crecimiento.4 Entre estos trabajos Hendry y Krolzig (2004) y Hoover y Perez (2004), encuentran que la variable de años de apertura es robusta cuando se incluye como variable explicativa del crecimiento económico.

De ahí, que en esta sección se quiere analizar la robustez de la varia-ble de apertura cuando es incluida en una regresión de crecimiento, que incluye además las variables descritas por el modelo neoclásico. Para esto, se utiliza la variable de apertura de Wacziarg y Welch (2008), quienes actualizan el indicador de Sachs y Warner (1995). El análisis de estos dos estudios ilustra que los países que liberalizaron sus re-gímenes de comercio en el periodo 1950-1998 experimentaron tasas anuales de crecimiento promedio de 1,5 p.p. mayores que antes de la liberalización.

El gráfico 3.1 muestra que después de la reforma parece haber, en pro-medio, un aumento de la tasa de crecimiento, que fue de casi cero a un 2,5 por ciento.

3.1.5 Efecto de la apertura “entre” países: Modelo MRV

El efecto de la variable de apertura, cuando es incluida dentro del mo-delo de Mankiw, Romer y Weil (1992) es positivo pero el coeficiente es bastante cambiante dependiendo del período y de la muestra de países. En el cuadro 3.3 se puede ver que para el período 1970-2007 el coefi-ciente de apertura fue alto, esto es curioso porque para fines de este período el número de países que habían implementado alguna aper-tura era alto.

4. Ejemplos de este tipo de trabajos son: Levine and Renelt (1992), Fernandez, Ley y Steel (2001a,b), Doppelhofer, Miller y Sala-i-Martin (2004), Hendry y Krolzig (2004); Hoover y Perez (2004).


Por lo anterior, se podría esperar que la variación que dota a la variable de un poder explicativo sea menor en el período más reciente, dado que había menos países que estaban cambiando de un modelo como el de sustitución de importaciones a un modelo de fomento a las expor-taciones. Sin embargo, parece ser un modelo bastante robusto, espe-cialmente tomando su significancia bajo diferentes muestras de países y períodos.

Debe tomarse en cuenta que las estimaciones hasta aquí presentadas se tratan de regresiones que utilizan un corte transversal de países, a pesar de que los datos con los que se cuentan varían tanto entre países como en el tiempo. Así los efectos están más asociados a diferencias entre países que a la dinámica de un mismo país en el tiempo.

Ln(PIB0) -0,352*** -0,541*** -0,384***

(0,0617) (0,0822) (0,0783)

Ln(I/PIB) 0,432*** 0,491*** 0,226*

(0,0820) (0,128) (0,117)

Ln(g+n+dep) -0,211 -1,044** -0,605*

(0,272) (0,396) (0,331)

Ln(edu) 0,0898 0,326** 0,257**

(0,0754) (0,123) (0,115)

Apertura 0,327*** 0,729*** 1,010***

(0,0971) (0,205) (0,201)

Constante 1,084 -1,063 -0,978

(0,721) -1,063 (0,884)

R-cuadrado 0,558 0,623 0,484Nota 1: Los valores superiores de cada variable son los estadísticos de la regresión y el valor infe-




Para realizar estas estimaciones se han tomado promedio de las varia-bles para todo el período, lo que puede dar una idea de sus valores en el estado estacionario. En el caso de la variable de apertura se tiene que esta representa la proporción de años que un país estuvo “abierto” en el período utilizado.

El uso de un corte transversal para estimar el modelo neoclásico de crecimiento ha sido objeto de diversas críticas como se expone en la siguiente sección.

3.1.6 Críticas al modelo “entre” países (1990s)

En los años noventa empezó a surgir una fuerte crítica sobre el modelo de crecimiento derivado de comparaciones entre países, ya que asume que los parámetros de los determinantes del crecimiento (parámetros de las funciones de producción) son iguales para todos los países a lo largo del tiempo. En particular, se critica que la producción total de los factores se asume que es similar entre países, solamente difiriendo de manera aleatoria entre ellos. Además esta productividad de los factores puede no ser independiente de las demás variables incluidas en el mo-delo, por ejemplo la inversión y el nivel de educación. En otras palabras, no se estaba incluyendo la variable de productividad total de los facto-res, o más específicamente su nivel inicial. Al no incluir dicha variable se da un sesgo de variables omitida (Islam 1995 y Caselli, Esquivel y Lefort, 1996).

Otra crítica frecuente, a mediados de los noventa, fue la exogeneidad de las variables utilizadas para estimar el modelo de Solow (1956), en particular la exogeneidad de la inversión (como proporción del PIB) y en general las demás variables como la educación y crecimiento de la fuerza laboral. Si dicha exogeneidad no se da, los parámetros estimados estarán sesgados. En particular el trabajo de Caselli, Esquivel y Lefort (1996), apunta que todas las variables eran hasta cierto punto endóge-nas, por lo que proponen un método para estimar la regresión anterior tomando en cuenta dicha endogeneidad.


En esta sección tomamos en cuenta el problema de variable omitida al incluir efectos fijos (tanto de país5 como de año) en nuestra estimación. Esto se hace siguiendo el trabajo de Islam (1995). La inclusión de los efectos fijos de país, además de corregir por el problema de variable omitida, dan una mayor flexibilidad a la estimación y pueden inter-pretarse como la inclusión de diferentes productividades totales de los factores iniciales para los diferentes países.

El problema de endogeneidad no es corregido en nuestras estimacio-nes. Por esto se presentan los resultados para los valores agrupados (“Pool”) y con efectos fijos (“LSDV”). En teoría, el valor corregido por endogeneidad debería estar entre estas dos estimaciones.

En el cuadro 3.4 se muestran los resultados utilizando estos dos es-timadores. Los resultados muestran que la variable de convergencia está bastante sesgada hacia cero con el “pool”, mientras que tiene una mayor magnitud (en valor absoluto) en el modelo que incluye “efectos fijos”. De antemano sabemos que ambas estimaciones pueden estar sesgadas, pero se conoce que la especificación idónea está en medio de estos dos estimadores para el parámetro de “Ln(PIB0)” (que nos indica la convergencia condicionada).

Respecto a la variable de apertura se encuentra que tiene un signo po-sitivo y es relativamente robusta, a pesar de que para la última muestra (que utiliza el período 1970-2004) no es significativa.

Un resultado que llama la atención del cuadro 3.4 es que el nivel pro-medio de educación presenta un signo negativo y en ocasiones sig-nificativo, lo cual es contra intuitivo. Este resultado no es nuevo en la literatura, por ejemplo los trabajos de Islam(1995), Caselli, F., Esquivel, G. y Lefort, F. (1996), De Gregorio(1992) y Benhabib y Spiegel (1994) encuentran un resultado similar. Varias explicaciones han sido propues-tas. En primer lugar, es de esperar que el nivel medio de educación no refleje realmente el factor capital humano, ya que entre otras cosas, no toma en cuenta la calidad de la educación o la experiencia. Así por ejemplo Islam (1995) argumenta que, al no tomarse en cuenta la cali-dad de la educación, para ciertos países en desarrollo, se pueden dar

5. Estos son características o variables que difieren entre países, pero no cambian en el tiempo.


grandes aumentos en el indicador (de años promedio de educación) sin que dichos aumentos se correspondan con aumentos en el nivel de capital humano.

Observaciones 382 587 382 587

Ln(PIB0) -0,0815*** -0,0268*** -0,245*** -0,231***

(0,0123) (0,00869) (0,0358) (0,0238)

Ln(I/PIB) 0,116*** 0,0801*** 0,187*** 0,172***

(0,0140) (0,0112) (0,0256) (0,0200)

Ln(g+n+dep) -0,0939** -0,105*** -0,180** -0,179***

(0,0434) (0,0329) (0,0706) (0,0520)

Ln(edu) -0,000646 -0,0295*** -0,000304 -0,0598**

(0,0131) (0,0111) (0,0423) (0,0278)

Apertura 0,0696*** 0,0700*** 0,0885*** 0,0224

(0,0166) (0,0127) (0,0281) (0,0185)

R-cuadrado 0,258 0,140 0,731 0,592

Dummies de país NO NO SI SI

Dummies de período NO NO SI SINota 1: Los valores superiores de cada variable son los estadísticos de la regresión y el valor infe-


Fuente: Elaboración propia.

Por otra parte, Klenow y Rodriguez-Clare (1997), argumentan que la especificación utilizada asume que la producción de capital humano y la producción de otros bienes tienen la misma tecnología, mientras que se espera que la producción de capital humano sea más intensiva en trabajo. Además, al utilizar los años promedio de educación se le está dando el mismo peso a la educación primaria que el peso que se le da a la secundaria y terciaria.


Respecto a la estimación con efectos fijos otro fenómeno está presente. La inclusión del efecto fijo puede “barrer” con la varianza entre países de variables muy persistentes (es decir, que varían poco en el tiempo), como es el caso del nivel promedio de educación (ver Prichett 2000).

Para ilustrar como este efecto puede ser importante en nuestras estima-ciones los gráficos 3.2 y 3.3 muestran la relación entre la productividad total de los factores inicial estimada y el nivel de educación. La produc-tividad total de los factores inicial estimada se deriva precisamente de los efectos fijos. En ambas gráficas podemos observar que se da una correlación importante entre la productividad (y por ende en el efecto fijo) y el nivel promedio de educación.

Esto puede interpretarse de la siguiente manera. Hasta el momento hemos visto el capital humano como un acervo. Pero si se aumenta un año de escolaridad, eso no va a hacer que el PIB por habitante crezca más rápido por siempre, sino que solamente levanta el nivel promedio de ingreso. Para que la educación tenga un efecto sobre el crecimiento se tiene que invertir de forma constante de tal manera que haya un cambio sostenido en el acervo de trabajadores educados.

Lo anterior puede observarse nuevamente en los gráficos 3.2 y 3.3. En dichos gráficos se nota la correlación entre los años promedio de edu-cación (acervo inicial de capital humano) con la productividad total de los factores (nivel de eficiencia de la economía), para una muestra en 1970 (ver gráfico 3.2).

El resultado de la relación anterior es que el efecto dinámico de au-mentos de la educación no es bien recogido en la estimación, ya que el acervo de capital humano presenta una alta correlación con el nivel inicial de productividad de los factores.


Notas: 1. Muestra de países con datos desde 1970 o anteriores. 2. No se controla por la variable de apertura.

FUENTE: Elaboración propia, a partir de las estimaciones similares a las del cuadro 3.4, cuando no se incluye la variable de apertura.

Notas: 1. Muestra de países con datos desde 1970 o anteriores. 2. Se controla por la variable de apertura.

FUENTE: Elaboración propia a partir de las estimaciones del cuadro 3.4.


Así para estimar el efecto de nuevos aumentos en el nivel de educación sobre el crecimiento, lo que hacemos es corregir la especificación ante-rior para el cambio en el nivel educativo (en lugar del valor promedio). El cambio porcentual en los años promedios de educación se calcula cada cinco años, ya que en dichos períodos es que se está midiendo la variable de tiempo en el panel utilizado.

Al incluir el cambio en los años promedio de educación, el efecto es otra vez positivo aunque no siempre significativo. Pero se conoce que dicho parámetro está sesgado, por lo que no nos preocupa que no sea tan significativo (ver cuadro 3.5).

POOL LSDV

No de países/período 77/1960-1984 84/1970-2004 77/1960-1984 84/1970-2004

Observaciones 382 587 382 587

Ln(PIB0) -0,0781*** -0,0340*** -0,243*** -0,231***

(0,00986) (0,00769) (0,0357) (0,0238)

Ln(I/PIB) 0,115*** 0,0734*** 0,182*** 0,173***

(0,0129) (0,0108) (0,0249) (0,0200)

Ln(g+n+dep) -0,0987** -0,118*** -0,184*** -0,204***

(0,0434) (0,0333) (0,0698) (0,0508)

Ln(edut+4/edut) 0,0761 0,160*** 0,0734 0,135**

(0,0514) (0,0527) (0,0536) (0,0551)

Apertura 0,0703*** 0,0656*** 0,0938*** 0,0164

(0,0165) (0,0123) (0,0283) (0,0179)

R-cuadrado 0,262 0,143 0,732 0,593

Dummies de país NO NO SI SI

Dummies de período NO NO SI SINota 1: Los valores superiores de cada variable son los estadísticos de la regresión y el valor infe-




3.1.7 Múltiples estados estacionarios (1990s)

Como se indicó anteriormente, desde el trabajo de Baumol (1986) nace la idea de “clubes de convergencia”. Esta idea es retomada en los no-venta. Ahora esta posibilidad es formalizada suponiendo que hay gru-pos de países con funciones de producción más similares entre ellos que cuando se comparan con otros países, Durlauf y Johnson (1995), citando un trabajo de Azariadis y Drazen (1990) recuerdan que la acu-mulación de capital en sí puede llevar a aumentos en productividad, por ejemplo, cuando parte del capital se usa para inversión en investi-gación y desarrollo. Así países con mayores niveles de capital podrían tener funciones de producción más similares entre ellos, que cuando se comparaban con países con bajos niveles de capital. De forma contraria, Klenow y Rodríguez-Clare (1997), plantean la idea de que aumentos en la productividad conllevan aumentos en la acumulación de los factores. En cualquier caso, era de esperar que países con mayores acervos de los factores, mayor productividad y en general mayor nivel de ingreso, tuvieran funciones de producción más similares entre ellos, que cuando este grupo se comparaba con países con un menor producto per cápita. Al tener diferentes funciones de producción entre grupos era de esperar que cada grupo convergiera a un estado estacionario diferente. A nivel empírico esto implicaría que las estimaciones anteriores estarían bien especificadas pero para subconjuntos de países que comparten un mis-mo estado estacionario.

Utilizando esta idea, clasificamos los países según su nivel final de pro-ducción (en el período del panel) y estimamos el modelo para estos dife-rentes grupos de países o “clubes”. Como la clasificación es hecha según el nivel de producción de cada país, la probabilidad de pertenecer a un grupo en particular depende de las mismas variables que hemos utiliza-do para explicar el crecimiento. Por esto utilizamos un probit ordenado con las variables descritas hasta el momento, para calcular la probabili-dad de pertenecer a un grupo o “club” en particular y esta estimación es utiliza para corregir el sesgo de selección en la segunda etapa, en la cual se estiman las tasas de crecimiento para cada grupo de países.

El cuadro 3.6 muestra los resultados de dichas estimaciones, haciendo el corte entre los países más pobres (el 50 por ciento más pobre, el 50 por ciento más rico y luego se divide entre tres).


Inv,

Mill,

0,

155*

**0,

0508

**0,

0660

0,09

62*

0,04

39*

(0,0

369)

(0,0

244)

(0,0

412)

(0,0

525)

(0,0

223)

LN(P

IB0)

5,13

7***

-0,1

53**

*-0

,163

***

4,31

0***

-0,2

05**

*-0

,170

**-0

,167

***

(0,5

29)

(0,0

343)

(0,0

283)

(0,3

04)

(0,0

703)

(0,0

836)

(0,0

394)

LN(I/

PIB)

0,94

9***

0,18

3***

0,10

6***

0,70

2***

0,17

9***

0,11

5***

0,04

88

(0,2

70)

(0,0

213)

(0,0

285)

(0,1

59)

(0,0

296)

(0,0

300)

(0,0

353)

LN(g

+n+d

ep)

-0,8

04-0

,177

**-0

,169

***

-0,9

56**

-0,1

51*

-0,3

71**

*-0

,002

11

(0,6

26)

(0,0

682)

(0,0

598)

(0,4

84)

(0,0

886)

(0,0

823)

(0,0

600)

LN(e

du)

-0,9

95**

*-0

,048

9-0

,097

3**

-0,7

61**

*-0

,024

4-0

,091

6**

-0,0

658

(0,2

49)

(0,0

306)

(0,0

454)

(0,1

68)

(0,0

409)

(0,0

433)

(0,0

493)

Prop

orci

ón a

ños

aper

tura

0,05

690,

0651

**0,

0158

-0,2

550,

0780

*0,

0721

***

0,03

58

(0,2

35)

(0,0

274)

(0,0

184)

(0,1

69)

(0,0

434)

(0,0

242)

(0,0

230)

Dum

mie

s pa

ís NO

SISI

NOSI

SISI

Dum

mie

s añ

o in

icia

l NO

SISI

NOSI

SISI

Not

a 1:

Lo

s va

lore

s su

perio

res

de c

ada

varia

ble

son

los

esta

díst

icos

de

la re

gres

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Not

a 2:

*p

<0.1

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5, **

*p<0

.01.

FUEN

TE: E

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ropi

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El resultado es que el efecto positivo de la apertura se nota sobre todo en los países más pobres (cuando se dividen los países en el 66 por ciento más pobre), pero no en los países ricos. Pero debe tomarse en cuenta que los países ricos, y la mayoría de los países que entran en esos clubes son economías ya abiertas, por lo que no hay gran variación por la apertura. No se puede identificar un efecto en la apertura con una muestra donde solo hay países abiertos, o países que no cambiaron su modelo económico.

3.1.8 Episodios de crecimiento (2000s)

A partir del trabajo de Prichett (2000) se pasa a una historia sobre ines-tabilidad en el proceso de crecimiento. Entre otras, hace las siguientes observaciones:

i. La inestabilidad del crecimiento es alta, relativa tanto al nivel de crecimiento como a la varianza entre países.

ii. Tales cambios en el crecimiento llevan a diferentes patrones como montañas, colinas y valles (Pritchett, 2000).

iii. Esos patrones traen problemas para los estudios de panel y en con-traste se recomienda el estudio de episodios de crecimiento.

Bajo esta óptica, en un artículo de Hausmann, Pritchett y Rodrik (2005), se examinan los determinantes de la probabilidad de que un país entre en un episodio de “crecimiento acelerado”. Para realizar dicho análisis, ellos definen un episodio de aceleración de la siguiente manera:

gtt+n ≥ 3,5, crecimiento rápido

∆gt.n ≥ 2,0, crecimiento acelera

yt+n ≥ max(yi),i ≤ t, no recuperación

n = 7

Donde gt,t+n es el crecimiento en un episodio de n años. En otras pa-labras, un episodio de crecimiento acelerado es aquel en que la tasa de crecimiento del PIB por habitante es por lo menos 3,5 por ciento, con un cambio en la tasa de crecimiento de por lo menos 2 por ciento (entre


episodios). Además el episodio no debe corresponder a una recupera-ción y debe durar por lo menos 7 años.

Una vez identificados los episodios de crecimiento que cumplen con estas características Hausmann, Pritchett y Rodrik (2005) toman en cuenta las siguientes variables, para analizar la probabilidad de entrar en un episodio de ese tipo:

i. Shocks externos: Es una variable que toma el valor de 1 si el cambio en los términos de intercambio entre t y t-4 está entre el mayor 10 por ciento de toda la muestra;

ii. Cambio régimen político: Toma el valor de 1 durante 5 años después de un cambio de régimen, posteriormente se divide en cambio ha-cia democracia y hacia autoritarismo;

iii. Reforma económica: Se utiliza el índice de Wacziarg y Welch y toma el valor de 1 durante los primeros 5 años de una apertura y

iv. Liberalización financiera: que toma el valor de 1 los 5 años posterio-res a una liberalización financiera, definida por Bekaert, Harvey y Lundblad (2001).

Los investigadores encontraron que los choques externos captados por variaciones en los términos de intercambio afectan la probabilidad de entrar a un episodio de crecimiento acelerado. También argumentan que la reforma económica (apertura) no tiene impacto en la probabili-dad de aceleración. Asimismo, que un cambio de régimen político au-menta la probabilidad de aceleración y que la liberalización financiera también la aumenta.

A pesar de la significancia de las variables anteriormente menciona-das, los autores mencionan que los modelos utilizados no explican la variancia observada en la probabilidad de entrar en una aceleración. Los investigadores así plantean que el poder explicativo de las variables anteriores es tan bajo que no le apostarían a ninguna de ellas en térmi-nos de hacer predicciones sobre si una economía tiene probabilidades (altas o bajas) de entrar en un episodio de aceleración, y más bien ar-gumentan que al parecer las aceleraciones son causadas por cambios idiosincráticos y usualmente pequeños.


3.1.8.1 Definición alternativa de episodios

En esta sección se analizan también episodios de crecimiento, pero se toma una postura un poco más compleja, ya que se permite que haya distintos episodios: episodios de recesión, episodios de crecimiento es-table, episodios de aceleración y luego se estiman los determinantes de la intensidad de crecimiento, donde las observaciones son episodios por país en un determinado momento. Hasta cierto punto es una posición más cauta porque se están imponiendo menos restricciones ad hoc a los datos, como por ejemplo que tengan que cumplir algún mínimo de creci-miento y no se eliminan aquellos que no corresponden a aceleraciones.

Para elegir los episodios se utiliza el mismo modelo Solow (1956) como una guía para suavizar los datos. En particular el modelo sugiere que:

ln(yt) = 0 – 1e -

3t + 4t

el (Ln) producto per cápita sigue una senda exponencial como la pre-sentada en la ecuación anterior. Lo que hacemos es ajustar una serie de funciones con la forma anterior para cada país, utilizando un mínimo de 7 datos (años) y se escoge la combinación de estas que minimi-za el error cuadrático. La elección de las funciones a elegir por país se hace utilizando un algoritmo de programación dinámica como en Bai y Perron (2003). Utilizando dichas funciones se definen 4 tipos de episodios: desaceleración, decrecimiento, crecimiento y aceleración; a partir de la primera y segunda derivadas de las funciones estima-das. Además incluimos la variable de cambio en los términos de in-tercambio, por ser una variable explicativa importante en el trabajo de Hausmann, Pritchett y Rodrik (2005). Los términos de intercambio se toman de la base de datos de perspectivas económicas mundiales del Fondo Monetario Internacional. Ad emás se incluye una variable de profundidad financiera externa, definida por la suma de activos y pasi-vos externos como porcentaje del PIB. Estos datos fueron tomados de Lane y Milesi-Ferretti (2007).

Además, se ponderan las variables según el inverso de la participación del país en el número final de episodios. Esto ya que los países con PIB más volátil estarían sobre-representados en los episodios.

En los cuadros 3.7 y 3.8 se indica que el efecto de la apertura en este caso es mucho más robusto y estable que los anteriores. La estimación


muestra que la apertura afecta el crecimiento, y a la vez afecta la proba-bilidad de entrar en un episodio de aceleración y de llegar a un estado estacionario más alto.

LN(PIB0)

-0,706*** -0,836*** -0,796*** -0,583*** -0,725*** -0,764***(0,140) (0,173) (0,217) (0,160) (0,200) (0,222)

Promedio Cambio Porcentual

(I/PIB)0,609 2,305*** 1,684** 0,975 2,377*** 2,336***

(0,437) (0,654) (0,711) (0,597) (0,768) (0,810)

(g+n+dep)-1,380 -1,277 -1,209 -1,029 -1,180 -1,405(0,855) (0,907) (1,098) (1,040) (1,092) (1,116)

Profund Finan Ext1,546*** 1,709*** 1,164 1,837**(0,547) (0,649) (0,746) (0,813)

Proporción Años Apertura0,885*** 0,843***(0,174) (0,182)

Corte 1-3,955*** -2,120* -1,783 -2,882** -4,238*** -1,895(1,188) (1,132) (1,155) (1,153) (1,300) (1,161)

Corte 2-2,857** -0,926 -0,536 -1,665 -2,972** -0,581(1,182) (1,128) (1,150) (1,147) (1,289) (1,154)

Corte 3-1,335 0,748 1,249 -0,0236 -1,232 1,225(1,178) (1,128) (1,151) (1,145) (1,283) (1,155)

Observaciones 569 472 365 463 392 332

Dummies de País SI SI SI SI SI SI

Países Todos Todos Todos PIB desde 1960

PIB desde 1960

PIB desde 1960

Nota 1: Los valores superiores de cada variable son los estadísticos de la regresión y el valor inferior que se encuentra entre paréntesis representa su respectiva desviación estándar.

Nota 2: *p<0.1, **p<0.05, ***p<0.01.



POOL LSDV

Ln(PIB0) -1,130*** -6,266***

(0,235) (0,494)

Ln(I/PIB) 0,179*** 0,143**

(0,0322) (0,0625)

Ln(g+n+dep) -0,0172 -0,673***

(0,0423) (0,176)

Proporción años apertura 0,148*** 0,123***

(0,0399) (0,0355)

Promedio cambio porcentaje en TOT 0,489 0,677**

(0,332) (0,271)

Promedio profund, finan, ext, 0,00940 0,0320***

(0,00757) (0,0105)

Duración 0,0275*** 0,0190***

(0,00173) (0,00213)

Observaciones 356 356

R-cuadrado 0,765 0,914

Dummies de país NO SINota: *p<0.1, **p<0.05, ***p<0.01.


3.2 CONCLUSIONES

Se concluye que la apertura parece tener un efecto positivo y sorpren-dentemente robusto a la luz de las controversias sobre convergencia económica (entre países pobres y países ricos) y educación. Además, tal efecto puede afectar la probabilidad de entrar en episodios de aceleración.

Por otra parte, la apertura es menos relevante para países ricos porque hay menos variación, ya que estos países ya se encuentran bastante abiertos al comercio.


Por último, se piensa que el efecto sobre el nivel de crecimiento es tran-sitorio. Si hay convergencia una vez que la productividad de la econo-mía aumenta a través de la reforma, se converge a un estado con mayor desarrollo pero para volver a crecer más rápido hay que aumentar la productividad de la economía y si ya se es una economía “totalmente” abierta no habrá más eficiencia que obtener de la apertura. Es decir, cuando las economías son relativamente cerradas y con distorsiones, la apertura eliminando varias de estas distorsiones impulsa el crecimiento económico, pero a medida que estas son superadas las ganancias en crecimiento son menores. Esto lleva a que las economías que se abren converjan a niveles de producto mayor, pero la ganancia es cada vez menor al existir menos distorsiones.

Si se revierten las reformas se pasaría a un estado estacionario de largo plazo, de menor ingreso promedio por habitante y por lo tanto, se su-geriría en términos genéricos, que vale la pena mantener los esfuerzos a favor de la apertura, pero a la vez pensar en una agenda comple-mentaria de aumentos de la eficiencia (productividad) de la economía agregada.


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149

REFLEXIONES SOBRE EL MODELO DE DESARROLLO EN COSTA RICA

ANDRÉS RODRÍGUEZ

INTRODUCCIÓN

¿Debe el país cambiar el modelo de desarrollo, de un modelo de expor-taciones a un modelo alternativo? ¿Cuáles podrían ser algunas ideas sobre el modelo alternativo? Para responder estas preguntas, hay que hacer una pregunta preliminar: ¿En qué sentido se habla de un modelo de desarrollo?

En un artículo del Handbook of Development Economics, Dani Rodrik es-cribe sobre la “estrategia de desarrollo” como el conjunto de políticas destinadas a remover fallas de mercado y de Estado que impiden que el país logre la transformación estructural asociada al desarrollo, es de-cir, que le impiden a la economía pasar de una economía basada en agricultura de subsistencia –tal vez alguna manufactura muy incipiente, de pequeña escala, poco mecanizada– a una economía basada en la agricultura moderna y especializada. ¿Se refi ere el modelo exportador de Costa Rica a una estrategia de desarrollo como la que menciona Rodrik?

Es cierto que la transformación estructural viene siempre acompaña-da de un aumento importante de comercio internacional. Pero esto no signifi ca que el comercio internacional sea causa de la transformación estructural sino que es parte inherente de ese proceso, que es mucho


más amplio. Por ello este autor considera que el modelo exportador se queda corto de una verdadera estrategia de desarrollo. En Costa Rica, por modelo exportador se entiende un conjunto de reformas y políticas que buscan aumentar el comercio y atraer Inversión Extranjera Directa (IED) a través de reducir aranceles y otras trabas a las importaciones, conseguir la apertura de otros países a las exportaciones nacionales a través de los Tratados de Libre Comercio, mantener el tipo de cam-bio real sin una apreciación importante, promover las exportaciones y atraer Inversión Extranjera Directa (IED). Esos son los pilares del mo-delo exportador en Costa Rica.

¿Debe Costa Rica abandonar el modelo exportador? Si por esto se en-tiende abandonar las políticas anteriores, la respuesta es que no. Jamás debería el país retroceder el terreno que tan bien ha recorrido en las últimas décadas. Jamás debería Costa Rica pensar en aumentar arance-les, o abandonar los TLCs, o dejar de lado las políticas de promoción de exportaciones y de atracción de IED. Pero lo que sí es cierto es que no se puede seguir pensando en que esas políticas serán suficientes para que Costa Rica pueda seguir creciendo a tasas altas por muchos años más. Esto no se menciona por la crisis internacional. No hay razón por la cual esa crisis sea motivo para cambiar las políticas en el país –la cri-sis no implica que ya no se pueda depender del mercado internacional para atraer inversión, exportar o importar–. El punto es que el país sí debe pensar en una verdadera estrategia de desarrollo que se enfoque en las fallas de mercado y Estado que más afectan el crecimiento. Y eso implica un cambio porque las grandes fallas de mercado y de Estado ya no están donde estaban antes. La apertura unilateral, los TLCs, la pro-moción de las exportaciones y la atracción de la IED ya no actúan sobre las principales debilidades de la economía.

La nueva estrategia de desarrollo debe estar dirigida a corregir fallas de Estado y fallas de mercado. Se estaría pasando de un modelo exporta-dor a una estrategia enfocada en aumentar la productividad. En buena medida, eso ya venía ocurriendo, lo que hace falta es ajustar el lenguaje, y poner más atención a lo que ahora resulta central.

Este trabajo se estructura de la siguiente forma: La primera parte enfa-tiza el hecho de que el modelo exportador fue exitoso, la segunda ex-pone las ganancias de la apertura (comercial y de Inversión Extranjera

Reflexiones sobre el modelo de desarrollo en Costa Rica 151

Directa) y cómo esta afecta el bienestar y la productividad, la tercera aborda el tema de las fallas de Estado y de mercado (dónde pueden estar esas fallas y cómo se identifican) y la cuarta presenta reflexiones sobre los retos que tiene el país y conclusiones.

4.1 MODELO EXPORTADOR FUE EXITOSO

Anteriormente había enormes fallas de Estado que había que corre-gir, pasando del sistema de importaciones a uno de apertura. El país contaba con un conjunto de políticas de acuerdo a las cuales el creci-miento se basaba en el mercado centroamericano y la empresa estatal. Posteriormente, se pasó a un esquema de apertura y de empresa priva-da, lo cual se hizo de una forma relativamente gradual y democrática. El país fue exitoso no sólo desde el punto de vista de rendimientos económicos sino que además logró formular reformas de una forma prudente y relativamente concienzuda.

El modelo exportador fue más allá de la simple apertura unilateral; no sólo se quitaron las políticas que existían para redirigir recursos hacia la sustitución de importaciones sino que se añadieron algunas inter-venciones adicionales como los subsidios a las exportaciones a través de los Certificados de Abono Tributario (CAT) y las zonas francas, la promoción de exportaciones a través de PROCOMER, la atracción de inversiones a través de CINDE, y los Tratados de Libre Comercio.

Ahora se debe hacer un cambio de modelo, pero no porque el actual modelo se agotó sino porque llegó hasta donde tenía que llegar. En la década de los ochentas se buscó la apertura de la economía debido a una serie de problemas como barreras al comercio, trabas para exportar o poco acceso a los mercados internacionales. Hoy en día se tiene una serie de fallas de Estado y de mercado que requieren un trabajo mucho más fino para identificarlas y resolverlas.

Se sigue hablando del modelo exportador después de casi 30 años de que el país empezó a cambiar su modelo. El esfuerzo para cambiar fue enorme, tomó mucho tiempo y consumió mucha de la discusión nacio-nal. Muchas de las buenas noticias de hoy son resultado de las reformas que se hicieron en ese entonces. El país está muy abierto y altamente


especializado, se tienen exportaciones muy altas en rubros tradiciona-les (agricultura, café y banano) y no tradicionales (manufactura avanza-da, implementos médicos, productos microelectrónicos, turismo y otros servicios como centros de contacto y centros de negocios). El porcentaje de la mano de obra en el país dedicada a producir bienes y servicios de exportación es alto, lo cual es consistente con el tamaño del país. Pero, de nuevo, poner la mira en aumentar exportaciones y atraer inversión no es ya una buena forma de enfrentar las fallas de Estado y de merca-do, básicamente porque las fallas importantes ya no están ahí.

4.2 BIENESTAR, APERTURA Y PRODUCTIVIDAD

¿Qué tan grandes son las ganancias de la apertura? En algunos trabajos recientes, este autor ha explorado algunas respuestas a esta importante pregunta. La metodología se basa en la calibración de modelos cuanti-tativos más que en regresiones econométricas.

Las ganancias de la apertura dependen de las ganancias del comer-cio, la Inversión Extranjera Directa y la difusión de conocimiento. Las ganancias del comercio nacen de la especialización en la producción de los bienes en que el país tiene ventaja comparativa. Las ganancias de la Inversión Extranjera Directa se obtienen por utilizar tecnologías más avanzadas, a través de que las empresas extranjeras que tienen tales tecnologías entran al país y las implementan. Incluso si no hay derrame de conocimiento, el solo hecho de que se trabaje con nuevas y mejores tecnologías beneficia al país. Solo el hecho de que una em-presa como INTEL opere en el país aumenta la demanda por trabajo, aumenta los salarios y aumenta el conocimiento. Es cierto que una parte importante de las ganancias se la lleva de vuelta INTEL, pero estar abiertos al conocimiento internacional permite sostener mejores tecnologías con mejor conocimiento, lo que se traduce en un aumento de la productividad nacional.

Las ganancias de la apertura (GA) se pueden definir como el bienestar actual entre el bienestar en una situación hipotética de completo aislamiento. Como se ha mencionado, las ganancias de la apertura dependen de las ganancias del comercio (GC), las ganancias de la IED (GIED) y las ganancias por difusión de conocimiento. Las ganancias


del comercio se obtienen dividiendo el bienestar con comercio entre el bienestar sin él. Asimismo, las ganancias de la IED son iguales al bienestar con IED entre al bienestar sin esa inversión. La ganancia por utilización de conocimiento se puede obtener como un residuo, pero es algo complicado, porque a diferencia del comercio y la Inversión Extranjera Directa, el conocimiento no deja rastro que se pueda medir en la data. Por lo tanto y para continuar con el análisis, se ignorarán las ganancias de la difusión de conocimiento.

Bajo ciertos supuestos (fuertes), se puede decir que las ganancias de la apertura (GA) son la multiplicación de las ganancias del comer-cio (GC) y de las ganancias de Inversión Extranjera Directa (GIED): GA = GC*GIED.1 Para estudiar las ganancias del comercio, se define “X” como el porcentaje del gasto del país destinado a compras domesticas, definiendo al mismo tiempo a “A” como “1/X”, el cual sería un indicador de apertura comercial.

Estados Unidos 0,83 1,2Bélgica 0,2 5,0Colombia 0,72 1,4Chile 0,66 1,5Brasil 0,88 1,1México 0,6 1,7Canadá 0,5 2,0

FUENTE: Elaboración propia con base en datos de la OCDE.

En la primera columna del cuadro 4.1 se tiene los valores de X, esos valores son solo para manufactura (una buena parte del comercio está ahí). Es necesario aclarar que tales valores no incluyen agricultura o

1. Ver Ramondo y Rodríguez-Clare, “Trade, Multinational Production and the Gains from Openness”. Diciembre 2010.


servicios.2 Los datos indican que por ejemplo, para Estados Unidos, el 83 por ciento de lo que la gente gasta en bienes manufacturados –ya sean finales o intermedios–, se dedica a bienes que se produjeron internamente. Este dato se puede contrastar con un 60 por ciento en México, un 50 por ciento en Canadá y con solo un 20 por ciento en Bélgica, que es un país muy pequeño, muy abierto, parte de la Unión Europea, y que está muy especializado (solo un 20 por ciento de lo que se manufactura en Bélgica se compra en Bélgica). La segunda columna (A), mide la apertura comercial. Si el número fuera 1, significaría que el país no tiene apertura comercial, mientras que un número más alto indica mayor apertura.

Siguiendo con este ejercicio cuantitativo, las ganancias de comercio se pueden calcular como: GC = A / .3 El parámetro mide la elasticidad parcial de los flujos de comercio a los costos de comercio. Este paráme-tro estudia, ¿qué tanto las trabas afectan los flujos del comercio? y ¿qué tan importante son esos bienes extranjeros? Si fueran muy importantes y tuvieran pocos sustitutos, la elasticidad sería muy baja. Si esa elasti-cidad fuera baja el coeficiente sería mayor y también las ganancias de la apertura. Se puede pensar en una curva de demanda, donde el su-perávit del consumidor se mide como el área bajo la curva de demanda hasta el punto donde se consume; en la medida en que la curva de demanda sea más elástica, mayor será el superávit del consumidor. En síntesis, entre menor sea la elasticidad mayor serán las ganancias del comercio, dado un nivel de apertura.

Por otro lado, el parámetro mide la importancia de los bienes tran-sables en la economía. En el ejemplo anterior, este parámetro estudia qué tan grande es el sector manufacturero y qué tan importante es para proveer insumos a los otros sectores de la economía. Entre mayor sea mayor serán los beneficios del comercio asociados a un nivel determi-nado de apertura.

2. El problema con los servicios es que no se tienen buenas estadísticas porque el comercio de servicios no pasa por un filtro que pueda recoger los datos. Por otro lado, no se incluyó agricultura por razones metodológicas.

3. La razón por la cual se utiliza esta fórmula es porque se ha demostrado que es consistente con varios modelos de comercio, ver Arkolakis, Costinot y Rodríguez-Clare, “New Trade Models, Same Old Gains?” por publicarse en el American Economic Review.


Algunos valores razonables para los parámetros mencionados son: = 4 y = ½.4 Utilizando esos datos se calculan las ganancias del comercio y se obtienen los siguientes resultados:

0,9 1,11 1,013 1,30,8 1,25 1,028 2,80,5 2,00 1,091 9,10,2 5,00 1,223 22,3

FUENTE: Elaboración propia con base en datos de la OCDE.

Si el valor de X fuera 0,8, por ejemplo, A sería igual a 1,25, lo cual genera una ganancia del comercio de 2,8 por ciento. Estas ganancias aumentan significativamente con mayores niveles de apertura. Para un país como Canadá, que tiene un X de 0,5, las ganancias del comercio llegan al 9,1 por ciento y para un país como Bélgica, con un X de 0,2, las ganancias serían de 22,3 por ciento.

La ganancia de la Inversión Extranjera Directa se puede medir de una forma similar. Primero se define a “Y” como el porcentaje de la produc-ción nacional hecha por empresas domésticas y “B” como “1/Y”. B es un indicador de apertura a la Inversión Extranjera Directa: a mayor B, mayor apertura a la IED. Las ganancias de la IED se pueden calcular como: GIED = B(1+ )/ . Ahora se tiene un (1+ ) porque en el caso de la Inversión Extranjera Directa hay que tomar en cuenta que mucha de esa inversión se dedica a bienes no transables, mientras que el comercio solo se vende bienes transables.

En Bélgica, por ejemplo, el “Y” es 33 por ciento, es decir, solo un 33 por ciento de la producción (bruta de manufactura) se hace por empresas belgas. Esto implica que Bélgica es una economía sumamente abierta,

4. Estos datos se basan en estudios de ecuaciones de gravedad para estimar el y en una calibración para el hecha por Álvarez y Lucas en su artículo titula-do “General Equilibrium Analysis of the Eaton-Kortum Model of International Trade,” en Journal of Monetary Economics, Vol. 54, No. 6.


propio de un país desarrollado, pequeño, parte de la Unión Europea. Un Y de 33 por ciento implica un indicador de apertura de B = 3, lo que implica que las ganancias de la IED son 1,3 o 30 por ciento.

Ahora, volviendo a la formula GA = GC*GIED, para el caso de Bélgica, las ganancias de la apertura son: 1.2*1.3 = 1.56 o 56 por ciento. Por lo tanto, gracias a la apertura, Bélgica es un 56 por ciento más rico que si estuviera cerrado al comercio y en Inversión Extranjera Directa.

Sería muy interesante poder hacer este tipo de cálculo para Costa Rica, y en particular ver cómo han evolucionado A y B y las ganancias de la apertura en el país a través de las últimas décadas. Esto no es tan simple porque para medir X no se trata simplemente de ver importa-ciones/PIB porque las importaciones se miden como valor bruto y PIB es valor agregado, por lo que la razón no es apropiada. Para obtener ese dato habría que usar una matriz de insumo producto para Costa Rica y ver qué porcentaje del valor bruto del gasto se destina a bienes domésticos.

Es importante hacer algunas aclaraciones sobre estos cálculos. Primero, estos cálculos no incluyen la repatriación de ganancias. Por ejemplo, para Irlanda, las salidas netas de ganancias (lo que mandan las em-presas extranjeras en Irlanda menos lo que repatrian las empresas Irlandesas a su país desde el resto del mundo), representan alrededor del 20 por ciento del PIB. Esto implica que hacer el cálculo sin tomar en cuenta que una parte importante de esas ganancias de la IED se las lle-van de vuelta las empresas, generara un sesgo hacia arriba. Asimismo, si se analiza qué tan abierta está la economía de Costa Rica, tomando en cuenta la IED, una parte importante lo representaría la producción de INTEL. El país se beneficia de esa producción pero hay que tomar en cuenta que INTEL exporta parte de sus ganancias.

Segundo, hay que tomar en cuenta las externalidades positivas, es de-cir las ganancias que tiene el país gracias al derrame de conocimiento generado por la IED, así como por eslabonamientos hacia atrás o hacia delante. Estas no son tomadas en cuenta en el análisis anterior porque son muy difíciles de medir, pero eso no implica que no sean importan-tes. En todo caso, esto implica que los resultados anteriores estarían sesgados a la baja.


Finalmente, los resultados anteriores se deben interpretar como la ga-nancia de punto a punto, es decir, pasando de un estado estacionario a otro. Por ejemplo, Bélgica es 56 por ciento más rico, en la situación donde se beneficia de la apertura comercial y la IED, que en un mundo alternativo donde no las tiene, pero en este caso no se está tomando esa transición. Si se piensa en la transición, posiblemente implica que como los beneficios se van a dar a futuro, las ganancias serían menores, y los resultados estarían sesgados hacia arriba.

Dada la definición de las Ganancias de la Apertura (GA) como el bien-estar con apertura dividido por el bienestar en aislamiento, se pue-de decir que el bienestar actual (con apertura) es igual al bienestar en aislamiento multiplicado por GA. ¿Qué determina el bienestar en aislamiento? Esto depende de las capacidades propias del país, de la productividad autónoma, y se pueden denotar como “T.” Hay pues dos formas (complementarias) de aumentar el bienestar: aumentando T, y aumentando GA, esto último por medio del comercio y la IED. Dado el enorme progreso que ha hecho Costa Rica para eliminar las trabas que afectan artificialmente las GA, es razonable entonces concluir que es tiempo de enfocarse en la productividad autónoma (T) como forma de aumentar el bienestar. Para hacer esto, habría que identificar las fallas de mercado y de Estado que impiden tener un T mayor.

4.3 ¿DÓNDE ESTÁN LAS FALLAS?

¿Cuáles son las fallas de Estado y de mercado que hay que resolver? Algunas fallas son obvias, como en telecomunicaciones, donde la fal-ta de apertura resta competencia o en infraestructura, donde proble-mas institucionales y financieros dificultan el desarrollo de proyectos. Problemas como esos se han tratado por décadas, pero en alguna me-dida se han venido resolviendo. Por ejemplo, el estado de los puertos y aeropuertos está mucho mejor que hace dos años.

Hay otras fallas que son mucho más puntuales y muchas veces no saltan a la discusión pública. Por ejemplo, un estudio de Oswald Céspedes, pu-blicado en el libro “Ensayos en Honor a Cecilia Valverde Barrenechea”, trata sobre el surgimiento del sector de exportación de otros servicios comerciales en el país, que no son turismo ni transporte, sino servicios


de nuevos centros de contrato, centros de negocios e informática. El estudio señala que en el 2000, el país exportaba 56 millones de dólares y actualmente esa cifra se ubica cerca de los 700 millones de dólares. Se trata de una expansión muy importante que se ha logrado en tan sólo 10 años.

El estudio de Oswald Céspedes refleja que el principal cuello de botella es la disponibilidad o la escasez del recurso humano bilingüe. También, a nivel más puntual, se menciona el problema de que las empresas quieren encargarse de manera directa del transporte de los trabajado-res, pero se les denegó el permiso para hacerlo (falla de Estado). Se trata de un caso en el que las mismas empresas trataban de mejorar su eficiencia y por una falla del Estado no se pudo dar.

En el caso del personal bilingüe se sabe que existen fallas importantes de mercado. Existen problemas para que los trabajadores obtengan cré-ditos si necesitaran financiar la inversión de estudiar inglés, ya que mu-chos no cuentan con las garantías requeridas por el sistema bancario. Por esa razón, se han creado organizaciones como la Comisión Nacional de Préstamos para Educación (CONAPE), que alivian esa falla de mer-cado. Adicionalmente, hay problemas de información porque se necesi-tan ciertas políticas de acreditación, y problemas de externalidades.

Existe un planteamiento importante del Estado que implica tener una política apoyada en una serie de instituciones, esta busca que las per-sonas puedan recibir educación especializada, técnica o bilingüe. En Costa Rica, el Sistema Integrado Nacional de Educación Técnica para la Competitividad (SINETEC) ha venido trabajando sobre la necesidad de que haya más educación especializada y aumente su efectividad. La pregunta es si estas políticas son adecuadas y suficientes para las nece-sidades que tiene el país en este campo.

En el país se sabe mucho sobre exportaciones, pero poco sobre la oferta de recurso humano con capacidades para nuevos sectores de servicios de exportación. En el país se habla mucho sobre este tema pero parece que debe de asignársele una mayor prioridad. La falta de recurso huma-no calificado es un cuello de botella, pero es uno que refleja cierto éxito, es decir, hay escasez porque hay demanda pero hay demanda porque el país es competitivo. Los países exitosos van descubriendo los cuellos


de botella y van encontrando las oportunidades, resolviendo problemas puntuales, lo que al mismo tiempo les permite seguir creciendo.

El tema de los cuellos de botella no es sencillo, es difícil medirlos y detectarlos. Asimismo, la información no es transparente y muchas ve-ces solo la tiene el propio sector privado. En otros casos ni siquiera el sector privado la tiene. Un ejemplo es el caso de los agroquímicos. Dada la importancia de la agricultura en el país, contar con los mejores agroquímicos se vuelve un requisito para el crecimiento. Pero dados los problemas de asimetría de información entre proveedores y usuarios de agroquímicos, todos los países recurren a la regulación para garantizar la calidad de los agroquímicos y evitar en lo posible efectos negativos en la salud de los trabajadores que los usan. El problema es que no es fácil diseñar e implementar el sistema apropiado de regulación que logre balancear la seguridad con la innovación y el cambio, máxime que los distintos actores privados en este sector tienen intereses contrapuestos. La solución no está en la desregulación, el problema es más complejo: el crecimiento depende de una regulación apropiada, lo que a su vez depende de la colaboración entre los sectores público y privado.

Otro ejemplo: en los años 1998-1999, el Gobierno hablaba con las per-sonas del sector software y era evidente que ese sector tenía capacida-des para crecer, que el país tenía una ventaja comparativa, pero había que trabajar mucho para aprovechar esa ventaja. El Gobierno estaba dispuesto a hacer lo que fuera posible para lidiar con los cuellos de botella que aparecieran, pero era evidente que el Gobierno no tenía el conocimiento para identificarlos. Este fue un problema institucional porque ese conocimiento se encontraba en el sector privado, por lo tan-to, una alianza público-privada era necesaria.

4.4 RETOS Y CONCLUSIONES

Un reto institucional de política económica es que el conocimiento re-side en el sector privado, pero este tiene objetivos distintos de bienestar social. Al sector privado le interesa la ganancia que pueda generar, no necesariamente que aumente el “pastel” de toda la economía. Hay una divergencia entre los objetivos que tiene el país y los objetivos que tiene el sector privado. Esto implica que existe un problema de agencia en la


política de desarrollo. Existe actualmente un proyecto en el BID para investigar este tema más a fondo en América Latina.

El otro problema es que si se lograra resolver el problema de agencia, queda todavía un problema más profundo, y es que el sector priva-do podría tratar de capturar al sistema institucional, buscando resolver problemas de cuellos de botella pero solo a nivel de su sector. Si esto sucede, se puede terminar haciendo cosas que no son para el beneficio del país e introduciendo nuevas distorsiones.

Estos retos no son fáciles, si lo fueran, ya los hubieran resuelto en mu-chos países y no existirían ganancias que aprovechar. En buena me-dida los países ricos han logrado tener un sistema institucional que permite identificar los cuellos de botella, por medio de la colaboración público-privada.

Hay un estudio reciente de Ricardo Monge, Luis Rivera y Julio Rosales que se hizo como parte de un proyecto del BID5 sobre política de desa-rrollo productivo en América Latina y el caso de Costa Rica. El trabajo es muy importante porque identifica algunas políticas de alivio de cue-llos de botella, que en el estudio llaman Productive Development Policies (PDP). Se estudian unas cuantas PDPs, cómo se llevaron a cabo, por qué se dan, cuál es el marco institucional en que se dan, si responden o no a fallas de mercado o si son supuestas PDPs que resultan ser rentas o protección a ciertos sectores, como en el caso del arroz. El trabajo en-tra en discusión sobre las PDPs; cómo se generan, cómo se identifican, cómo se implementan y qué tan bien funcionan las agencias que las realizan. Asimismo, se cumple el objetivo del estudio, que era generar discusión en el país sobre ese tema.

En conclusión, el modelo de exportaciones fue un modelo muy exitoso y precisamente por eso es que hoy el país está abierto y especializado. La apertura ya se ha logrado, y aunque hay que mantenerla e incluso aumentarla, la nueva prioridad debe ser el aumento de la productivi-dad a través de la colaboración público-privada que permita identifi-car y subsanar las fallas de mercado y Estado que hoy día retardan el crecimiento.

5. Productive Development Policies in Costa Rica: Market Failures, Government Failures and Policy Outcomes.

161

5.1 PUNTO DE PARTIDA Y RESULTADOS

La evidencia empírica muestra, primero, que el crecimiento económico es indispensable para alcanzar el desarrollo y, segundo, que los países que más se globalizan crecen más rápidamente. En esta línea, Costa Rica ha venido trabajando durante más de 25 años por generar las con-diciones para integrarse cada vez más y de una manera cada vez más provechosa a la economía internacional.

El comercio –al igual que el cambio tecnológico y la inversión extranjera directa (IED)– contribuye a generar crecimiento económico a través de promover la productividad, mediante mayor efi ciencia e innovación. En particular, el comercio permite acceder a mercados más grandes para alcanzar economías de escala y explotar la especialización; aumenta la competencia en el mercado interno, mejorando la efi ciencia en las em-presas; disminuye las distorsiones en el mercado, permitiendo que la economía funcione mejor; y es un canal para adquirir conocimiento y tecnología. Así, los principales benefi cios de la apertura comercial y de

CRECIMIENTO CON BASE EN EL COMERCIO EXTERIOR Y LA INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA:PUNTO DE PARTIDA Y RESULTADOS, OPORTUNIDADES Y ACCIONES FUTURASANABEL GONZÁLEZ*

* Ministra de Comercio Exterior. La autora agradece la colaboración de Francisco Gamboa y Francisco Monge, así como los comentarios de Eduardo Lizano. Cualquier sugerencia puede ser enviada a [email protected].


la integración económica se relacionan con mayor crecimiento econó-mico, mayor empleo y mejor calidad de vida para el consumidor.

Las políticas de comercio exterior y de IED han sido cruciales en Costa Rica para integrarse a la economía internacional a través de: la dismi-nución y eliminación de aranceles y barreras no arancelarias; el mejo-ramiento de las condiciones para ingresar a mercados, entre otros, a través de los tratados de libre comercio; la atracción de empresas ex-tranjeras al país; y la promoción de las exportaciones por parte de las empresas nacionales. Políticas en otros campos, por supuesto, también han cumplido un papel importante, para que Costa Rica se integre a los mercados, tales como las acciones tendientes al fortalecimiento de la educación y mejoramiento de las destrezas de la población, a la mejora de la infraestructura, al mantenimiento de la estabilidad macroeconó-mica, al fortalecimiento del Estado de Derecho y demás.

Como resultado de estas políticas, Costa Rica tiene hoy una economía bastante abierta. De hecho, el grado de apertura de la economía nacio-nal (medida como la relación entre exportaciones + importaciones/PIB), según el promedio del período 2005-2009, alcanza el 99 por ciento, lo cual la ubica en quinto lugar en América Latina, muy por encima del promedio en esta región (45 por ciento).

FUENTE: BCCR y PROCOMER.

Crecimiento con base en el comercio exterior y la inversión extranjera directa 163

FUENTE: CEPAL.

La apertura económica y la integración al mundo han tenido un im-pacto muy positivo en Costa Rica, que se manifiesta, entre otros, en lo siguiente:

• Exportaciones

– Aumento de las exportaciones¤ Las exportaciones de bienes de Costa Rica han crecido 393

por ciento acumulado durante el período 1991-2010, al pa-sar de US$1.899 a US$9.370 lo cual representa un creci-miento promedio anual de 8,8 por ciento.


FUENTE: PROCOMER.

¤ Las exportaciones totales (bienes y servicios) de Costa Rica han crecido 64 por ciento acumulado durante el período 1999-2010, al pasar de US$8.402 millones a US$13.789 mi-llones. Esto representa un crecimiento promedio anual de 4,6 por ciento.

FUENTE: PROCOMER y BCCR.


¤ En términos per cápita, las exportaciones han pasado de US$2.185 en 1999 a US$3.022 en el 2010, para un creci-miento acumulado de 38 por ciento. Costa Rica es hoy el primer exportador per cápita de bienes en América Latina (excluyendo minerales y combustibles).

FUENTE: PROCOMER y BCCR.

– Diversificación y sofisticación de las exportaciones¤ Las exportaciones costarricenses se han diversificado sig-

nificativamente. Mientras que en 1998 Costa Rica exporta-ba 3.291 productos, en el 2010 esa cifra llegó a 4.238.


FUENTE: PROCOMER.

¤ Las exportaciones se han sofisticado de manera muy im-portante. Costa Rica es hoy el primer exportador per cá-pita de productos de alta tecnología en América Latina y el cuarto país del mundo entre aquellos con la mayor pro-porción de exportaciones de alta tecnología dentro de sus exportaciones industriales. Mientras que en 1994 el 8,5 por ciento de las exportaciones industriales de Costa Rica te-nían una base científica, en el 2010 el 36,3 por ciento de las exportaciones estaban basadas en ese componente.

Banano Componentes electrónicos para microprocesadoresTextiles BananoCafé PiñaPiña Equipo de infusión y transfusión de suerosMedicamentos Prótesis de uso médicoFUENTE: PROCOMER (2010) y COMEX (1994).


1. Filipinas 26.875 66

2. Singapur 120.345 51

3. Malasia 42.764 40

4. Costa Rica 2.378 39

5. Cuba 248 35

6. Corea del Sur 110.633 33

7. Gabón 71 32

8. China 381.345 29

9. Estados Unidos 231.126 27

10. Israel 9.239 16FUENTE: COMEX con datos del Banco Mundial.

FUENTE: CINDE con datos de PROCOMER.


¤ Costa Rica es el primer país de América Latina y el octavo a nivel mundial entre aquellos con la mayor proporción de exportaciones de tecnología de información y comunica-ción (TIC) dentro de sus exportaciones totales.

1. Filipinas 54

2. Hong Kong 43

3. Singapur 36

4. China 28

5. Corea del Sur 26

6. Malasia 26

7. Hungría 25

8. Costa Rica 24

9. México 21

10. Tailandia 19

FUENTE: COMEX con datos del Banco Mundial.

– Participación en Cadenas Globales de Valor (CGV)¤ Las CGV son un instrumento cada vez más importante

para vincular a los países con la economía internacional. Costa Rica es hoy uno de los pocos países de América Latina que participa activamente en CGV de alto conte-nido tecnológico. De hecho, al 2009, 43 por ciento de las exportaciones totales de Costa Rica estaban asociadas con la participación en las CGV de electrónicos, dispositivos médicos, automotriz, aeronáutica y dispositivos fílmicos.


Electrónica 2.196,6 25,5

Dispositivos médicos 1.268,8 14,7

Automotriz 180,0 2,1

Aeronáutica/Aeroespacial 21,9 0,3

Dispositivos de filmación 20,4 0,2

Sub-Total 3.687,8 43,0

TOTAL 8.611,3 100,0

FUENTE: COMEX, con datos de PROCOMER, CINDE y BCCR.

– Diversificación de mercados de destino¤ Mientras que en 1998 las exportaciones costarricenses se

dirigían a 133 mercados, en el 2010 alcanzaron a llegar a 146 países, con presencia en todos los continentes.

FUENTE: PROCOMER.


¤ En 1998, los principales mercados de las exportaciones eran Estados Unidos y la Unión Europea, donde se dirigían el 49 por ciento y 22 por ciento de las exportaciones naciona-les, respectivamente. En el 2010, los mercados de destino se han diversificado de modo que Estados Unidos conti-núa siendo el principal destino, con 38 por ciento del total, mientras que América Central y la Unión Europea tienen una participación en las exportaciones totales de 19 y 18 por ciento, respectivamente; otros mercados, en particular Asia, con una participación del 13 por ciento, son también relevantes.

FUENTE: PROCOMER.

– Aumento y dinamismo de empresas exportadoras¤ El número de empresas exportadoras ha pasado de 1.579

en 1998 a 2.125 en el 2010, para un crecimiento acumulado de 35 por ciento durante ese período.

Caribe2

Caribe5

Otros8

Otros7

EstadosUnidos

49

EstadosUnidos

38

Asia7

Asia13

UniónEuropea

22

UniónEuropea

18

AméricaCentral

12

AméricaCentral

19

(a) (b)


FUENTE: PROCOMER.

¤ La incorporación de nuevas empresas a la actividad expor-tadora ha sido muy dinámico. En los últimos 10 años, en promedio, en cada año, se han integrado (o reintegrado) al sector exportador 349 empresas y por cada empresa que ha dejado de exportar, han empezado (o vuelto) a exportar 2,4 empresas.

FUENTE: PROCOMER.


• Inversión extranjera directa

– Aumento de la IED¤ En el período 1991-1995, Costa Rica atrajo un total de

US$1.286, para un promedio anual de US$257; en el año 2010, la IED alcanzó US$1.413 millones. La tasa de creci-miento promedio anual de la IED desde 1991 a la fecha es de 11,5 por ciento.

FUENTE: BCCR.

¤ Ese crecimiento se refleja en el aumento en el número de empresas extranjeras establecidas en el país entre 2000 y 2010, en particular en los sectores de manufactura avanza-da (97 por ciento más), ciencias de la vida (375 por ciento) y servicios (2.160 por ciento), de conformidad con los si-guientes gráficos. Interesa resaltar que la IED en Costa Rica no ha estado vinculada con la venta de empresas públicas.


FUENTE: CINDE.

– Sofisticación de la IED¤ Mientras que en 1991 el principal sector al que se dirigía

la IED en el país era agricultura (61 por ciento), en el 2010, esos sectores son industria manufacturera (57 por ciento), servicios (19 por ciento), actividad inmobiliaria (10 por ciento) y turismo (6 por ciento).

FUENTE: BCCR.


• Relación con las exportaciones

– Relación con las exportaciones¤ La IED ha contribuido a convertir a Costa Rica en una

plataforma de exportación al mundo. En el 2010, por cada US$1 de IED se generaron casi US$10 en exportaciones

FUENTE: CINDE con datos del BCCR.

• Producto Interno Bruto

– Crecimiento del PIB¤ El crecimiento acumulado del PIB real en el período 1991-

2010, fue de 146 por ciento.


FUENTE: BCCR.

– Relación entre PIB y arancel promedio ponderado¤ Existe una correlación positiva en cuanto al aumento del PIB

y la reducción del arancel promedio ponderado, de modo tal que entre más se ha abierto la economía, más ha au-mentado el PIB, como se muestra en el gráfico siguiente:


Nota: PIB de 2008 y 2009, preliminares; datos del 2010, estimados.

FUENTE: BCCR (PIB) y COMEX con base en datos de la DGA (arancel).

– Crecimiento del PIB per cápita¤ El crecimiento acumulado del PIB per cápita ajustado por

PPP en el período 1991-2010, fue de 157 por ciento, mien-tras que la tasa promedio de crecimiento anual fue de 5,1 por ciento.


FUENTE: COMEX, con base en datos del Banco Mundial.

– Relación entre PIB per cápita y arancel ponderado¤ Existe una correlación positiva en cuanto al aumento del PIB

per cápita (ajustado por la paridad del poder de compra) y la reducción del arancel promedio ponderado, de modo tal que entre más se ha abierto la economía, más ha aumentado el PIB per cápita, como se muestra en el gráfico siguiente.

* Ajustados por Paridad del Poder de Compra (PPP).

FUENTE: COMEX, con base en datos del Banco Mundial y la DGA (arancel).


• Empleo y salarios

– Empleo en sector exportador¤ El empleo directo en el sector exportador de bienes ha

venido en crecimiento desde el año 2003 (primera vez en que se empezó a medir). En efecto, mientras que en el 2003, era de 295 mil personas, en el 2010, esa cifra ascen-dió a 355 mil.

FUENTE: PROCOMER.

¤ En el 2010, esos 355 mil empleos, representaron el 69 por ciento del total del empleo en los sectores agropecuario e industrial del país.

– Salarios en zona franca¤ Para el periodo comprendido entre 2004 y 2008 en prome-

dio el salario promedio mensual pagado por las empresas que operan bajo el régimen de zona franca fue 1,53 veces el salario promedio mensual nacional.


FUENTE: PROCOMER y CCSS.

5.2 OPORTUNIDADES

El futuro presenta oportunidades promisorias para que el país continúe creciendo con base en el comercio exterior y la IED, entre las que des-tacan las siguientes:

• El aumento de la demanda producto de la recuperación (aun-que sea lenta) de las economías de los países desarrollados

– El Fondo Monetario Internacional (FMI) prevé que, en vista de las mejoras ocurridas en los mercados financieros y el afian-zamiento de la confianza en las economías avanzadas, el PIB real aumentará alrededor del 2 1/2 por ciento en las economías avanzadas en el 2011-2012.

• El crecimiento de los países emergentes, cuya participación será cada vez mayor en la economía internacional

– Gracias al vigor de la actividad en muchas economías emer-gentes, se prevé que su PIB real aumentará alrededor de 6 1/2 por ciento en el 2011-2012. En los próximos 20 años, se espera que 2/3 partes del crecimiento económico será aportado por las economías emergentes.


• La transición hacia economías basadas en un crecimiento más verde

– Las inversiones necesarias para reducir las emisiones de gases que inciden sobre el calentamiento global generarán mayor ri-queza y empleo en país desarrollados –y en desarrollo–.

• Las altas tasas de inversión en muchos países

– La inversión en infraestructura física –carreteras, puertos y aeropuertos–, así como en infraestructura “suave”, es decir, educación y desarrollo de destrezas, va a ser muy alta en los próximos años, demandando una gran cantidad de bienes y servicios; y,

• Las posibilidades de ampliar la participación en Cadenas Globales de Valor, incluyendo a través de mayor valor agregado

– La liberalización del comercio, el progreso tecnológico, y las mejores en los sistemas de transporte y logística, contribuyen a facilitar la participación de países en desarrollo en las cadenas globales de valor.

5.3 DESAFÍOS

El mayor o menor aprovechamiento efectivo de estas oportunidades se relaciona con el abordaje que haga el país de una serie de desafíos que inhiben o dificultan una participación exitosa en la economía in-ternacional. El atender estos desafíos es particularmente importante en el contexto actual pues Costa Rica enfrenta una competencia dura en distintos puntos del espectro, incluyendo la competencia por parte de aquellos países –no sólo desarrollados, sino también de muchas econo-mías emergentes–, que tienen capacidad de producir competitivamente en segmentos que utilizan en forma relativamente intensiva la tecnolo-gía y la mano de obra capacitada, y la competencia de países en desa-rrollo, abundantes en el factor trabajo, que participan en los mercados globales con base en salarios más bajos.


Son nueve los principales desafíos a abordar e incluyen lo siguiente:

• Mejorar y garantizar el acceso de los bienes y servicios a los mercados internacionales

– Las condiciones de acceso en los países desarrollados y en los mercados emergentes: mejorar las condiciones de acceso de los productos costarricenses a los mercados es vital para el éxito del modelo de apertura e integración al mundo. Para ello es necesario continuar ampliando y consolidando la plataforma de comercio exterior que se ha desarrollado con la negocia-ción de cerca de una docena de TLC. Particular relevancia cobra explorar opciones de acercamiento con países emergentes, no sólo por sus altas tasas de crecimiento, sino porque, en algunos campos, los mismos todavía mantienen importantes barreras que limitan el comercio.

– La lucha contra el proteccionismo: la amenaza del proteccio-nismo está siempre presente, en países desarrollados y en vías de desarrollo, razón por la cual es necesario estar vigilantes ante posibles riesgos que puedan presentarse, continuar for-taleciendo la capacidad institucional para la defensa de los productos nacionales, forjar alianzas con países que enfrenten peligros similares y fortalecer, en particular, el sistema multila-teral de comercio como principal garante de los derechos de los países en desarrollo pequeños como Costa Rica.

• Fortalecer las condiciones de base

– El marco institucional y el Estado de Derecho: la solidez ins-titucional de Costa Rica ha sido un factor que, a lo largo del tiempo, ha contribuido a su crecimiento y desarrollo económi-co, en particular al brindar un marco seguro y estable para la inversión tanto nacional como extranjera. En este aspecto, sin embargo, es importante llamar la atención sobre dos puntos que merecen atención:¤ El país se ha venido complicando en los últimos tiempos

y es algo a lo que hay que ponerle mucho cuidado pues la dificultad de tomar decisiones e ir hacia delante pone en peligro no sólo los logros obtenidos sino que, en el mun-do de hoy, en que tantos países avanzan con una rapidez


impresionante, el costo de no avanzar o de hacerlo a paso lento se paga cada vez más caro. Esto es particularmente grave en el caso de decisiones relacionadas con grandes proyectos de interés nacional –por ejemplo, la reforma del sector eléctrico–.

¤ Es especialmente importante fortalecer la seguridad jurídica. La posibilidad de abusar de ciertos mecanismos administra-tivos y judiciales, así como errores de interpretación en algu-nos casos, llevan al debilitamiento de la certidumbre jurídica y pueden tener un impacto pernicioso sobre la inversión.

¤ En este mismo campo puede ubicarse la necesidad apre-miante de avanzar en la mejora regulatoria y la simplifica-ción y racionalización de trámites, campo que se ha con-vertido en un verdadero talón de Aquiles para el desarrollo de la actividad empresarial en el país y cuya atención es de carácter prioritario.

– Los fundamentos macroeconómicos: para crecer de manera sos-tenida, el comercio requiere no sólo de reglas jurídicas claras y efectivas, sino además de un entorno macroeconómico estable, robusto ante las fluctuaciones propias de los ciclos económicos y con un conjunto de macro-precios (inflación, tasas de interés, tipo de cambio) que no limiten la competitividad de las empresas.¤ La inflación debe ser baja, preferiblemente comparable o

menor que la que hay en los principales mercados de desti-no de las exportaciones, con el fin de no restarle competitivi-dad por precio a la producción nacional en esos mercados.

¤ Las tasas de interés deben ser por un lado lo suficiente-mente bajas como para favorecer el uso del crédito produc-tivo y a la vez suficientemente atractivas como para man-tener interesados a ahorrantes e inversionistas, nacionales e internacionales.

¤ El tipo de cambio debe mantener un balance para evitar por un lado tendencias prolongadas a la baja que erosionen la competitividad por precio de nuestras exportaciones en sus mercados de destino y, por otro, tendencias prolongadas al alza que encarezcan aún más el costo de las importaciones y que den lugar a un espejismo de competitividad de las


exportaciones que no es viable de sostener en el tiempo. En este momento la presión sobre la rentabilidad y competiti-vidad del sector exportador genera preocupación.

• Impulsar más apertura

– La eliminación de distorsiones: la apertura ha contribuido a reducir una serie de distorsiones que impactan la actividad económica en el país, como lo muestra, recientemente, el rom-pimiento de los monopolios de seguros y telecomunicaciones y el consiguiente mejoramiento de la competitividad que ya ha empezado a darse. La realidad, sin embargo, es que todavía hay muchas distorsiones que impactan la actividad económica, como por ejemplo, monopolios en ciertas áreas de la economía, subsidios a la producción de arroz, o protección arancelaria a materias primas de uso en la industria alimentaria.

– La vigilancia permanente: como dice don Eduardo Lizano, hay que dormir con un ojo abierto, pues siempre está latente la amenaza de echar para atrás y que aparezcan nuevas dis-torsiones. Hace unos pocos meses, por ejemplo, la Asamblea Legislativa aprobó una ley para fijar los precios de los materia-les utilizados para la construcción de plantas de tratamiento de aguas, ley que, a más de resultar de muy difícil aplicación, viene a introducir instrumentos hace tiempo eliminados en el país, precisamente, por sus efectos perniciosos.

– La materialización de los beneficios de la apertura: el fortale-cimiento de la política de competencia es un factor importan-te para garantizar que los beneficios de la apertura lleguen al consumidor, particularmente en mercados pequeños como el mercado costarricense. Aquí hay trecho por recorrer.

• Expandir la base exportadora

– La atracción de IED: de conformidad con datos de CINDE, por cada dólar de IED en el 2010 se generaron exportaciones por US$9,8, por lo que el crecimiento significativo de las exportaciones –y buena parte de la participación del país en las cadenas globales de valor– pasa por su capacidad de atraer más empresas, lo cual a su vez está vinculado con el mejoramiento continuo del clima de inversión. Diversos indicadores internacionales muestran


que Costa Rica tiene trabajo que hacer en este campo. Por otra parte, la asignación de más recursos a la labor especializada de atracción de IED es también relevante.

– La integración de más pymes al esfuerzo exportador: la partici-pación de más pymes en las exportaciones es muy importante para lograr que más costarricenses se beneficien de la integra-ción a la economía internacional. 1.235 pymes exportan en el país y su participación representa alrededor de un 15 por ciento de las exportaciones totales. Incrementar el número de pymes que participan de ese esfuerzo exportador, ya sea por la vía de las exportaciones directas o a través de los encadenamientos de suplidores locales con empresas multinacionales es crucial. Redoblar esfuerzos por aprovechar las oportunidades abiertas por los TLC suscritos por el país es una forma de lograrlo.

• Alimentar y conectar la base exportadora

– La expansión de la generación eléctrica: garantizar el creci-miento del sector productivo en el país demanda duplicar la capacidad de generación de energía eléctrica en los próximos diez años, mejorar la calidad, seguridad y eficiencia del sumi-nistro, y velar por contar con una estructura de precios com-petitivos. Más allá de las inversiones necesarias, la reforma del sector energía es una tarea pendiente.

– El mejoramiento de la infraestructura: conectarse a los mercados internacionales pasa necesariamente por una buena infraestruc-tura de carreteras, puertos y aeropuertos, así como de telecomu-nicaciones y banda ancha. En algunos de estos campos el país ha realizado o está en proceso de realizar inversiones importantes, como, por ejemplo, en relación con los aeropuertos internacio-nales, la construcción de la nueva terminal de contenedores o la conclusión del proceso de apertura de telecomunicaciones. En otras áreas, es necesario fortalecer la capacidad de planificación y ejecución para materializar importantes proyectos.

• Facilitar el movimiento de bienes y servicios

– La facilitación del comercio: en un contexto de intensa competencia, reducir el costo y agilizar los trámites y el tiempo para el movimiento de los bienes y servicios entre países es


fundamental, en particular, para aprovechar las oportunidades derivadas de la exportación e importación. De allí que son fundamentales las acciones para simplificar y armonizar las reglas y disciplinas relacionadas con el comercio y los procedimientos aduaneros; la modernización de los sistemas de verificación del cumplimiento de dichos procedimientos y formalidades, a través, en particular de la tecnología de la información; la efectiva administración y gestión del comercio y los procedimientos aduaneros; y el establecimiento de mecanismos institucionales para velar por la continua facilitación del comercio. Este es un concepto que hemos empezado a introducir a lo interno de Costa Rica y en relación con nuestros socios comerciales más cercanos.

– La seguridad en el comercio: en el mundo de hoy, velar por la seguridad en el comercio, en particular en lo que se refiere a seguridad física de los embarques, es indispensable. El reto es fortalecer la capacidad del país para cumplir con los requeri-mientos de seguridad eficientemente.

• Mejorar la calidad de la inserción en la economía internacional

– El alineamiento de la educación con las oportunidades del futuro: diversos indicadores globales señalan que, a pesar de que Costa Rica está relativamente mejor que muchos países latinoamericanos en este campo, su capacidad para continuar atrayendo inversión extranjera está asociada con mejorar el nivel educativo y las destrezas de su población, a través de lograr una mayor cobertura de la educación secundaria, la ampliación y mejoramiento de la oferta de educación técnica en el país, la generalización del dominio del idioma inglés; la ampliación de la población que accede a la educación terciaria; mayor participación de las ingenieras y las carreras asociadas con la matemática y la ciencia en la educación universitaria; y aumentar el número de profesionales con maestrías y doctorados.

– El papel de la innovación: incrementar el conocimiento y la in-novación en los procesos productivos y los servicios en el país es indispensable para aumentar la productividad y así competir más efectivamente, y con mayor valor, en la economía inter-nacional. Mientras que el país ha invertido durante los últimos


20 años entre el 0,2 y el 0,4 por ciento del PIB en investigación y desarrollo, se estima que esa inversión debería representar el 0,9 por ciento del PIB. El país tiene rezagos importantes en una serie de aspectos más allá de los niveles de inversión, in-cluyendo un número reducido de investigadores y otros. Costa Rica está empezando a tomar conciencia de la importancia de aplicar políticas –y asignar recursos– en este campo.

– La participación en cadenas globales de valor: en el 2009, el 43 por ciento de las exportaciones totales de Costa Rica estaba aso-ciado con la participación en cadenas globales de valor. Esto es importante pues la participación en estas cadenas puede tener un efecto catalítico en el crecimiento económico, mediante el upgrading de las capacidades productivas en el sector industrial. Costa Rica debe aspirar a ampliar, diversificar, fortalecer y mejo-rar su participación en las cadenas globales de valor, lo cual, a su vez, se relaciona con muchos de los aspectos antes indicados.

• Un desafío especial: el cambio climático

– La articulación de una respuesta: el calentamiento global puede afectar la participación de Costa Rica en la economía internacional a través del impacto que puedan generar, por una parte, desastres naturales asociados con el calentamiento global sobre la produc-ción y la infraestructura en el país; y, por otra parte, las medidas de carácter fiscal, regulatorio o de acceso a mercados que podrían adoptar otros países para mitigar los efectos del calentamiento global. Lo primero requiere, a más de una estrategia nacional, la cooperación internacional necesaria para resolver problemas de carácter global; lo segundo, la definición de una estrategia que aborde la relación entre comercio y cambio climático.

• Retos importantes en el sector público

– La calidad de políticas públicas: mejorar la formulación, segui-miento y evaluación de las políticas públicas es indispensable para abordar los desafíos mencionados, en particular en aque-llas áreas en las que la falta de conocimiento o experiencia de los funcionarios públicos incide sobre la calidad de esas po-líticas públicas y atenta contra la obtención de los resultados esperados, así como sobre la asignación eficiente de los escasos


recursos públicos. Aprender de mejores prácticas en otros paí-ses es una forma de avanzar en esta dirección.

– La capacidad de gestión: la experiencia reciente de Costa Rica en una serie de áreas muestra que la Administración Pública está en deuda en cuanto a la capacidad de gestión. El fortale-cimiento de esta capacidad en áreas relativamente novedosas –por ejemplo, en lo relacionado con el tema de concesión de obra pública– es absolutamente indispensable.

– La coordinación (entre sector público y sector público/sector privado): la atención exitosa de varios de los desafíos enun-ciados requiere un alto grado de coordinación entre distintos ministerios e instituciones de gobierno, así como entre el go-bierno y el sector privado. Esta coordinación, en la que con frecuencia no existe una relación de jerarquía entre los partici-pantes, debe partir del principio de que cada parte hace (bien) lo que le corresponde, reporta de los avances de su gestión, procura la solución de los problemas y, en caso de que ello no sea factible a nivel técnico, se busca la decisión política. En este campo podría explorarse el llamado “whole-of-government approach” aplicado en muchas áreas en países como Australia, Canadá, Estados Unidos o Inglaterra. El objetivo debe ser evitar la desarticulación, la repetición, la duplicidad tan presentes en el país. La participación seria y responsable del sector privado es muy importante.

5.4 RESPUESTA DE COMEX

El Ministerio de Comercio Exterior, como punta de lanza del esfuerzo por integrarse a la economía internacional, ha desarrollado un plan de trabajo que busca atender directamente los desafíos que le corresponden en virtud de sus competencias, coordinar con otros ministerios e institu-ciones en aquellas áreas en que ello es necesario para atender una serie de retos, y brindar información, promover y apoyar (más como “porrista” que otra cosa) la labor de otras dependencias, cuando así procede.

El siguiente cuadro presenta de manera resumida la respuesta de COMEX a cada uno de los desafíos mencionados.


Mejorar y garantizar el acceso de los bienes y servicios a los mercados internacionales

• Negociar nuevos TLC y explorar opciones de acercamiento con mercados emergentes

• Promover la aprobación legislativa de TLC• Velar por la debida aplicación de TLC• Apoyar el fortalecimiento de la OMC

Fortalecer las condiciones de base

• “Porrista”• Promover la simplificación y racionalización de

los trámites relacionados con el comercio exteriorImpulsar más apertura • Negociar nuevos TLC

• Facilitar el diálogo entre sectores• “Porrista”

Expandir la base exportadora

• Coordinar con CINDE la atracción de IED• Coordinar con PROCOMER la promoción de

exportacionesAlimentar y conectar la base exportadora

• “Porrista”

Facilitar el movimiento de bienes y servicios

• Dirigir la implementación del “Plan de Acción para Optimizar la Gestión de los Acuerdos Comerciales”

• Impulsar la facilitación del comercio, en coordinación con la Dirección General de Aduanas y otras instituciones, a lo interno del país, en Centroamérica y con Panamá, y en el marco del CAFTA

• Coordinar el grupo de trabajo COMEX-MOPT-MSP-JAPDEVA-sector privado para mejorar la seguridad de los barcos en la rada

Mejorar la calidad de la inserción en la economía internacional

• “Porrista”• Promover los estudios necesarios para comprender

la participación de Costa Rica en cadenas globales de valor

Un desafío especial: cambio climático

• “Porrista”• Promover los estudios necesarios para definir una

posición nacional en materia de comercio y cambio climático

Retos importantes en el sector público

• Dirigir el acercamiento de Costa Rica a la OCDE para promover el mejoramiento de políticas públicas en áreas claves

• Dirigir y participar en una serie de esfuerzos de coordinación interinstitucionales



Para concluir es importante resaltar que el abordaje de los desafíos que enfrenta Costa Rica para continuar creciendo y desarrollándose con base en la integración a la economía internacional es un esfuerzo-país, que incorpora muchas acciones, en muchas dimensiones del quehacer público y privado. Se requiere la participación de muchos actores para poder lograr llevarlas adelante en tiempo y exitosamente.

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Comentario

Vale la pena insistir en dos temas. El primero se refiere a la posible necesidad de cambiar el modelo de crecimiento vigente en estos mo-mentos. Los resultados del modelo han sido satisfactorios, se han co-metido errores y hay deficiencias pero eso es inevitable. Sin embargo, es conveniente preguntarse ¿qué sigue? Al respecto han surgido dos ideas principales. La primera plantea la necesidad de profundizar y mejorar el modelo. La segunda consiste en cambiar de modelo. De hecho, los grupos proteccionistas están siempre a la vuelta de la esquina, como cuando se habla de promulgar una ley de seguridad alimentaria, que trata simplemente de restablecer el proteccionismo, en este caso en el sector agrícola.

Si se desea mejorar el modelo actual debe avanzarse en dos campos. Por un lado, todavía subsisten elementos del modelo de sustitución de importaciones en la economía costarricense. Por ejemplo, lo que su-cede aun hoy con un producto de la canasta básica fundamental para los grupos de bajos ingresos, como es el arroz. De otra parte, el actual modelo debe profundizarse. Es el caso, por ejemplo, de buscar cierta convergencia entre los diferentes tratados de libre comercio suscritos por el país, para aprovechar mejor las ventanas de oportunidad que ellos ofrecen.

El segundo tema clave es la necesidad de complementar el modelo actualmente en vigencia y pasar así a una nueva etapa. Esta consiste, en esencia, en mejorar la productividad de la economía nacional. Esto debe verse desde dos puntos de vista:

Costa Rica y el futuro de su modelo de crecimiento basado en exportaciones

a la luz de la crisis internacional

EDUARDO LIZANO


i. Mejorar la productividad de las empresas del sector exportador. Debe quedar claro que la productividad y la competitividad de este sector no dependen solamente del esfuerzo de las empresas del portón de la finca o de la puerta de la fábrica hacia adentro, sino también de la productividad de todas las demás actividades rela-cionadas con la exportación de bienes y mercancías. El sistema de transporte y el sector de energía, para citar dos ejemplos, requieren un aumento continuo de su productividad. La capacidad competi-tiva del sector exportador depende de una oferta eficiente de estos servicios en cuanto a su cantidad, calidad, oportunidad y precio. Asimismo, en otros sectores de la economía debe mejorarse la pro-ductividad tanto en el sector público como en el sector privado, aunque no estén directamente relacionados con las actividades de exportación. La rentabilidad en el sector exportador costarricense debe ser satisfactoria, ya que las empresas extranjeras y los inver-sionistas nacionales comparan la rentabilidad de Costa Rica con la de otros países. Por lo tanto, desde el punto de vista interno, es indispensable mejorar la productividad de numerosas actividades públicas y privadas, aun cuando estén relacionadas con el sector exportador de manera indirecta.

ii. El segundo punto consiste en reconocer que, en general, las em-presas directamente relacionadas con el sector exportador han sido rentables gracias, en buena parte, a los incentivos que han disfru-tado. Surge entonces la pregunta de si no será necesario pensar también en un sistema de incentivos para aquellas actividades re-lacionadas indirectamente con el sector de exportación (suministro de insumos y de servicios). Es un tema muy complejo, pero es in-evitable planteárselo. En efecto, si las empresas no son rentables las inversiones no se llevarán a cabo y por ende, la competitividad de las exportaciones nacionales, no podrá mejorar. Ahora bien, confor-me la productividad de las actividades privadas y públicas aumente, gracias a la incorporación de nuevas tecnologías, la acumulación de capital humano y físico y el mejoramiento institucional, entonces será posible eliminar el programa de incentivos. En otras palabras, el sistema de incentivos es necesario, pero debe considerársele siempre como una política transitoria.

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En resumen, debe seguirse adelante y mejorar el modelo vigente. Hacer las cosas mejor. Además, debe quedar clara la necesidad de aumentar la productividad del país, en general, tanto en el sector público como en el privado. Solo así podrá mejorarse la competitividad de las empresas costarricenses en los mercados internacionales. Si se logra lo anterior, las nuevas oportunidades logradas gracias a los tratados comerciales suscritos y a la desgravación arancelaria unilateral podrán aprovecharse ampliamente y aumentar así el nivel de vida de la población.

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