CULTURA PARLAMENTARIA - Congreso del Estado de Coahuila de...

CULTURA PARLAMENTARIA

CULTURA PARLAMENTARIA

REVISTA DE DIFUSIÓN, ANÁLISIS E IMPACTO LEGISLATIVO DEL CONGRESO DEL ESTADO

Año 1 / Num 1 /Junio 2016

ARTÍCULOS“Presentación del Proyecto Cultura Parlamentaria Coahuila”

VOZ DE NUESTROS LEGISLADORES“Importancia de las Iniciativas”“Los Proyectos de Prestación de Servicio”“La Calidad en la Educación”

DIFUSIÓN, ANÁLISIS E IMPACTO LEGISLATIVO

“Una Mirada a la Reforma Procesal Penal Mexicana”“Coahuila, firme y comprometido con la infancia.”“Rumbo a un Modelo Nacional de Pensiones”

COLABORACIONES ESPECIALES“La Importancia de los Centros de Investigación al Interior del Congreso’’“Función de Información del Poder Legislativo”“Libertad de expresión, equidad y fraude a la ley electoral’“Amica Curiae y Versión Amigable deSentencia.”“Entre la discriminación y la reivindicación.”

HISTORIA DEL CONGRESO DEL ESTADO“Legislatura LX o LXII”

Diputado José María Fraustro Siller

Diputado Javier de Jesús Rodríguez MendozaDiputado Javier Díaz GonzálezDiputada Luisa Ivone Gallegos Martínez

Leticia Nayeli Decanini SalinasYezca Garza RamírezFrancisco Miguel Aguirre Farías.Francisco Miguel Aguirre Villarreal.Roberto José Díaz García

Miguel Ángel Garita Arce

Juan Carlos CervantesLuis Efrén Ríos Vega

Juan Carlos Cisneros

Oscar Daniel Rodríguez Fuentes

Gabriel Pereyra

Es para mí un gran privilegio hacer la presentación del Proyecto “Cultura Parlamentaria Coahui-la”. Esta es una idea que nace de la necesidad, de la intención de estrechar vínculos con los diferentes segmentos sociales que día con día buscan apreciar las actividades que llevamos a cabo en el Congreso del Estado, en este caso desde su función meramente legislativa.Esta revista será una publicación semestral en formato electrónico, que estará disponible en nuestro portal de internet; y pretende presentar un contenido de carácter académico, y los altos estándares que caracterizan a este tipo de publicaciones. Contará con colaboraciones de Dipu-tados, expertos, estudiantes, analistas, historiadores y académicos de talla local, nacional, e internacional. Es un valioso esfuerzo que resalta el interés por difundir un análisis detallado de las acciones que llevamos a cabo en la trinchera legislativa, incluyendo su impacto, así como una novedosa herramienta para promover la discusión, el debate de ideas, las diferentes postu-ras que pudieran surgir en lo relativo a las decisiones que nos corresponde tomar, a razón de esta responsabilidad de representación que es el ser diputados.Mejores iniciativas, mejores marcos legales, serán posibles en la medida en que nos compro-metamos con la tarea fundamental de mantener un permanente contacto con nuestra gente, escuchar a la ciudadanía en sus demandas y necesidades. El Congreso es la casa el pueblo y por lo tanto, buscamos tener siempre las puertas abiertas y la atención fija en las circunstancias y la realidad de todos los coahuilenses. Queremos dejar un legado; ser ejemplo y referencia, al consolidar esfuerzos reales para difundir las actividades de esta Soberanía. Por esa razón, la Revista “Cultura Parlamentaria Coahuila” busca establecer un medio de acceso a la informa-ción permanente y confiable; para el disfrute, conocimiento y utilidad de las y los coahuilenses.

Dip. José María Fraustro SillerPresidente de la Junta de Gobierno

Presentación “Cultura Parlamentaria Coahuila”.

VOZ DE NUESTROS LEGISLADORES

Importancia de las IniciativasJavier de Jesús Rodríguez Mendoza 1

1. Licenciado en Administración de Empresas con Distinción en Finanzas por el ITESM, Campus Laguna. Actualmente Diputado Local por la LX Legislatura de Coahuila.

Resumen:

En este artículo, haré referencia a las facultades que poseemos los diputados y al trabajo reali-zado por nosotros en virtud de tales potesta-des, así como los medios que utilizamos para la creación, abrogación y derogación de leyes, con el fin de representar a la sociedad que nos ha escogido para ser escuchados.

Palabras claves:

Diputados, Coahuila, Internacional, Derecho Comparado, sociedad, trabajo, opinión.

Abstract:

In this article I pretend to do reference to our capacities as Deputies and the work that we do under our faculties, as well as the means we use for creation, abrogation and derogation of laws with one purpose: the social representation, because they choose us to be heard.

Key words:

Deputies, Coahuila, International, Comparative Law, Society, Work, Opinion.


La complejidad de la sociedad exige leyes más justas, para vivir en donde el bien común y la justicia prevalezcan. (Franco, 2008, p.83)Este deber les corresponde a las y los diputa-dos, los cuales, según lo dispuesto en las leyes de nuestro país, llevan a cabo estudios e inves-tigaciones en dos vertientes: una de carácter social y otra de opinión pública. Es labor de las y los diputados encargarse de integrar bases de datos con información en estas dos vertien-tes, que sirven como instrumento de difusión del trabajo realizado tanto en las comisiones legislativas como en los demás órganos de gobierno. En este artículo pretendo exponer el trabajo realizado por nosotros las y los diputa-dos Coahuilenses, haciendo referencia a algu-nos casos en particular, los cuales hemos resuelto a favor la comunidad.Para empezar, debemos hacer referencia a la organización de nuestro Estado, el cual se rige por la toma de decisiones de 3 poderes:

•Ejecutivo: Depositado en el Gobernador del Estado.

•Judicial: La justicia se imparte en nombre del pueblo y se administra por el Estado a través de la función jurisdiccional, ejercida por magis-trados y jueces integrantes, independientes, imparciales, responsables y sometidos única-mente al imperio de la Ley.

•Legislativo: Depositado en una asamblea popular y representativa, llamada Congreso del Estado, encargado de la elaboración y aprobación de leyes.

Respecto a este último, como hemos mencio-nado, los encargados de dicha tarea son las y los diputados. Nosotros representamos a la ciudadanía, así que tenemos la obligación de expresar su voluntad y crear las disposiciones jurídicas que más les convengan.Sin embargo, ésta no es una tarea exclusiva de nosotros ya que de acuerdo a la Ley Orgánica del Congreso, la presentación de iniciativas de reforma o de ley puede estar a cargo de diver-sos organismos tales como:•Poder Ejecutivo del Estado;•Organismos Públicos Autónomos;•Ayuntamientos del Estado;•Tribunal Superior de Justicia;•Las y los ciudadanos coahuilenses;Cumpliendo siempre con las formalidades que revisten estos actos, los cuales se encuentran contenidos en la mencionada Ley Orgánica.

Como se ha mencionado, el trabajo de las y los diputados consiste en la elaboración de leyes o reformas, pero ¿Cómo decidimos que tema tratar y cómo solucionarlo? La respuesta la encontramos siguiendo lo establecido en la misma Ley, donde se dicta que el Poder Legis-lativo lleva un desarrollo de sesiones, donde se les da seguimiento a las iniciativas, y posterior-mente se turnan a las comisiones correspon-dientes; las cuales son órganos conformados por diputadas y diputados, encargados de estudiarlas y dictaminarlas. Respecto de estas últimas, nuestra Ley Orgánica las divide en comisiones dictaminadoras permanentes y especiales.

Las permanentes son las que se constituyen


con carácter definitivo y funcionarán durante todo el ejercicio de la legislatura, debiendo sesionar por lo menos una vez al mes; por su parte, las comisiones especiales serán aquellas que se establezcan de manera transitoria y funcionarán en términos de las facultades que el Congreso les otorgue y conocerán específi-camente de los asuntos que hayan motivado su conformación.Una vez realizado esto, y en caso de ser favora-ble su estudio y dictamen, se presentan para su aprobación, siendo el Comité Editorial el encargado de publicar en la página del con-greso los documentos legislativos, políticos e históricos existentes en el archivo; así como las iniciativas o reformas a la legislación, con sus respectivas exposiciones de motivos. Esto independientemente de que pueda difundirse esta información por otros medios.Para brindar mayor seguridad jurídica, es fundamental enterarnos de las acciones y cam-bios que se necesitan en la ley, razón por la cual es importante que permanezcamos en contacto con la gente; Como ejemplo de esto, cito el caso publicado en Vanguardia el 29 de septiembre de 2015, de un grupo de optome-tristas, quienes al presentarse en las instalacio-nes del congreso manifestaron su inquietud por medio de una iniciativa ciudadana, seña-lando que su distribución se encontraba des-equilibrada, presentando datos que revelaron que de las 24,500 personas encargadas de la salud visual en México, de los cuales más de 5,000 son técnicos, que aún estando capacita-dos para la realización de exámenes y de diag-nóstico de diferentes problemas visuales, care-cían de la autorización para realizar la adapta-ción de lentes.

Esta acción, nos llevó a realizar los análisis correspondientes con auxilio de peritos en la materia, para posteriormente presentar la iniciativa ante el pleno del Congreso, en donde determinamos necesario reformar la Ley Esta-tal de Salud, la cual consistió en incorporar la Optometría como técnica del Sector Salud en el Estado.Esto, representó una solución eficaz a este creciente problema, además de la oportuna atención al 85% de los mexicanos que necesita este servicio.

Iniciativas como ésta y acciones de organiza-ción social, siguen representando un claro ejemplo de colaboración entre las autoridades que ejercen la administración pública y la población. Aunado a esto, otro excelente medio para apoyarnos a legislar en favor de nuestro Estado son las investigaciones periodísticas, así como las encuestas y datos que también nos han ayu-dado a tomar determinaciones en la creación y modificación de leyes. Un claro ejemplo de lo anterior es el caso de las reformas relativas a los certificados de defunción, donde las familias coahuilenses que enfrentan el fallecimiento de un ser querido se veían imposibilitadas para realizar los trámites funerarios, cediendo ese derecho a las funera-rias, y en ocasiones generándoles costos inne-cesarios.Es por ello, que tomamos la decisión de incluir en la ley que a las funerarias, velatorios o vehí-culos que presten el servicio de traslado de cadáveres o sus partes, se les extienda un documento oficial emitido por la Secretaría de Salud del Estado, dentro de los mismos plazos


fijados para el certificado de defunción y muerte fetal, siendo este suficiente para que trasladen el cadáver, evitando que se retenga el certificado de defunción, o en su caso se entregue a persona distinta. Esto, representó un gran avance ya que al san-cionar a las instituciones de salud y funerarias que retengan estos documentos se fortaleció la economía de la población, evitando posibles perjuicios, en particular de quienes están en una situación más desprotegida.Otra forma mediante la cual generamos e implementamos acciones y buenas prácticas para nuestro territorio es: tomar en considera-ción lo que sucede a nivel internacional y com-parándolo con nuestro Estado, pues de esta manera ponemos especial atención en pro-puestas de avanzada e iniciativas que han funcionado en otros países, las cuales además tienen relación con nuestra entidad. Es decir, incluir la comparación de las legisla-ciones a nivel nacional e internacional a la hora de crear la propia; consiste en una investiga-ción, la cual es “un instrumento que permite comparar dos o más diferencias en alguna materia o figura en particular” (Valdés, 2008, p.109)Como un ejemplo de esta comparación pode-mos mencionar la atención a las recomenda-ciones de autoridades internacionales, como la Organización Mundial de la Salud (OMS), llevándonos a prevenir enfermedades crónicas tales como las cardiopatías, los accidentes cerebrovasculares, el cáncer, las enfermedades respiratorias crónicas y la diabetes. Las disca-pacidades visuales y la ceguera, los defectos de audición y la sordera, las enfermedades bucodentales y los trastornos genéticos son

otras afecciones crónicas que representan una porción sustancial de la carga mundial de mor-bilidad; otro ejemplo de ello son las acciones tomadas para prevenir el consumo excesivo de sal en la población, ya que, de acuerdo a la Secretaria de Salud, solo en México se superan los 10 gramos de consumo, sobrepasando lo recomendado para la salud. Debido a esto, implementamos reformas a la Ley Estatal de Salud, donde quedó establecido en su artículo 156 el retiro de la sal común en los establecimientos que la utilizan, siendo ahora colocada solo a petición expresa del cliente, para así prevenir y evitar problemas de salud. Así mismo exhortamos a que se coloque información en lugares visibles sobre las enfer-medades provocadas por el alto consumo de sal.Gracias a que consideramos las directrices de la OMS y enfatizarnos la importancia de modi-ficar los estilos de vida no saludables, hemos logrado un mejor control de la enfermedad evitado complicaciones. Proponer este tipo de reformas a la ley ha sido impulsada por la incesante preocupación de resolver el problema nutricional que afecta a gran parte de nuestra población, razón que nos ha motivado a crear soluciones que incen-tivan mejores hábitos alimenticios, y establecer las medidas necesarias para garantizar la salud y la alimentación nutritiva, suficiente y de calidad para las personas.Como hemos mencionado, el trabajo legislati-vo implica una gran responsabilidad. Si bien estamos facultados para la presentación y aprobación de ordenamientos jurídicos, tam-bién lo estamos para otros temas de funda-mental importancia, como los relativos a la


designación y ratificación de servidores públi-cos, un ejemplo de esto es el nombramiento de los integrantes del Consejo General de la Comisión Coahuilense de Conciliación y Arbi-traje Médico, así como la presidencia y conse-jería de la Comisión de los Derechos Humanos del Estado de Coahuila.De igual forma tenemos la facultad de otorgar la aprobación de nombramientos a las y los magistrados del Tribunal Superior de Justicia, del Tribunal de lo Contencioso-Administrativo y del Tribunal de Conciliación y Arbitraje, además de ratificar el nombramiento de la titularidad de la Procuraduría General de Justi-cia del Estado.Otra facultad importante, es el erigirnos como Jurado de Sentencia para conocer un juicio político de aquellas faltas u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públi-cos fundamentales. Como ejemplo del ejercicio de esta facultad, cito el Decreto 383-16 donde en el mes de enero tomamos la decisión de desaforar a un regidor de Arteaga por presunto robo de cobre a la compañía Telmex, dejándolo en manos de la Procuraduría General de Justicia del Estado para que enfrente la denuncia penal y juicio, lo cual representó una gran responsabilidad.Así mismo, estamos facultados para ratificar la erección de nuevos Estados dentro de los lími-tes existentes; para fijar el territorio que corres-ponda a los Municipios; otorgar licencia a servidores públicos para separarse temporal-mente de sus cargos y conceder amnistías por delitos estatales, entre muchas otras de igual importancia.Por último, cabe mencionar que el representar

un cargo y poder público conlleva una gran carga de presiones y tensiones, ya que los ciudadanos nos han escogido para que hable-mos en su nombre y es nuestro deber dar solu-ción a sus necesidades pues la representación de la ciudadanía se ejerce mediante el impacto de nuestra actividad.


BILBIOGRAFÍA

Carbonell, M. and Pedroza de la Llave, S. (2010). Elementos de técnica legislativa. Institu-to de Investigaciones Jurídicas - UNAM.

González Chávez, J. and Pitalúa Torres, V. (2008). Congreso REDIPAL. México: H. Cámara de Diputados, LX Legislatura.

Sandra Naal (2015, septiembre). En Coahuila hay sólo 40 licenciados en optometría, y 600 ópticas. Vanguardia.

Alma Gudiño (2015, diciembre). Congreso de Coahuila quitan fuero a regidor de Arteaga por robo. Excelsior.

Alejandro Montenegro (2015, mayo). En Coahuila, reforma frena práctica de funerarias de retener documentos a deudos. Vanguardia.En México, c. (2016). En México, consumo de sal muy superior al recomendado. [online] Insp.mx. Available at: http://www.insp.mx/noti-c i a s / n u t r i c i o n - y - s a l u d / 1 5 3 - e n - m e x i -co-consumo-de-sal-muy-superior-al-recomendado.html

Congreso del Estado de Coahuila de Zarago-za. (diciembre 2015) Ley Orgánica del Poder Judicial. Periódico Oficial del Estado.

Congreso del Estado de Coahuila de Zarago-za. (noviembre 2015) Ley Orgánica del Congre-so del Estado. Periódico Oficial del Estado.


Los Proyectos de Prestación de Servicios.Dip. Javier Díaz González. 1

1 Diputado local electo del Distrito 1 con cabecera en Saltillo. Universidad de Purdue en Indiana, Estados Unidos donde estudió Economía, especializándose en Administración y Ciencias Políticas.

Resumen

La nueva reforma da inicio a los proyectos de prestaciones de servicios públicos, en este artículo se menciona los objetivos de estos proyectos, los sectores en que se consideran más aplicables, el cumplimiento de una serie de condiciones para que sean exitosos, tenien-do en cuenta que estos proyectos deben de constituir una opción viable, realizable y confia-ble.

Palabras claves

Proyectos para prestación de servicios (PPS). Público. Privado. Ley.

Abstract

The new reform begins to benefits of public services, in this article are mentioned the objectives, the sectors considered most appli-cable, compliance with a number of conditions to be successful, considering these projects should be an opcion viable, realizable and trus-tworthy.

Key Words Projects to provide services. Public. Private. Law


Origen y Naturaleza.

Las asociaciones público privadas, que en muchos lugares se reducían a servicios e infraestructuras concesionados, como autopis-tas de cuota, ferrocarriles, o aeropuertos, tienen algunas figuras cada vez más utilizadas, y de más reciente creación. Nos referimos a las que surgieron a finales del siglo pasado, en 1992, en el Reino Unido para hacer frente a la demanda de recursos para invertir precisamen-te en infraestructura y servicios. Las public private partnership (PPP) y la iniciativa de finan-ciamiento privado (PFI), son una aportación británica que muy pronto se adaptó en muchos países y se han convertido en un instrumento de alta eficacia para muchos gobiernos del orbe, no obstante que su uso generalizado - también hay que decirlo - ha creado ciertas distorsiones a su naturaleza, y a las buenas practicas, llegando a ocasionar saturación en algunos gobiernos nacionales y sub naciona-les.

En nuestro país, la crisis económica de media-dos de los noventas hizo necesario recurrir a esquemas de financiamiento que permitieran al gobierno, en este caso al gobierno federal, seguir fortaleciendo la infraestructura producti-va del país en áreas estratégicas realizadas por las empresas paraestatales, para lo cual se crearon en 1996 nuevos esquemas de inver-sión, orientados a desarrollar la infraestructura productiva del sector público, los cuales inicial-mente fueron llamados Proyectos de Infraes-tructura Productiva con Impacto Diferido en el Registro del Gasto y que actualmente se deno-minan Proyectos de Infraestructura Productiva

de Largo Plazo (PIDIREGAS).Los PIDIREGAS, son, de acuerdo a la Norma para el tratamiento contable de las Inversiones en Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo (NIF-009 B) emitida por la Unidad De Contabilidad Gubernamental e Informes sobre la Gestión Pública de la SHCP, “ los financiamientos que han permitido obtener recursos de inversionistas privados (mercados financieros nacionales e internacionales), que son utilizados para contratar empresas cons-tructoras (asignadas por licitación pública internacional) para la ejecución de proyectos de infraestructura, tales como plataformas petroleras, presas, centrales eléctricas, entre otros, que estén en condiciones de generar los ingresos que cubran su mismo costo “.

El modelo creado por el Reino Unido tuvo su aterrizaje en nuestro país como “Proyectos para la Prestación de Servicios “, cuyo marco de regulación institucional fue publicado en el Diario Oficial el 9 de enero de 2004. Con estas reglas se definió que esta modalidad estuviera, de alguna manera compartida en su imple-mentación, vigilancia y seguimiento, por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, así como por la Secretaría de la Función Pública, que tiene como responsabilidad, entre otras, supervisar todas las adquisiciones que se reali-za el Gobierno Federal. En la teoría del derecho administrativo, se ha establecido que servicio público es toda aque-lla actividad que lleva a cabo el Estado en forma regular y continua, a efecto de satisfacer necesidades colectivas. (Gómez, consultado 2016, pag.1.)


Su concepción en México.

De acuerdo al Instituto Nacional de Adminis-tración Pública, el objetivo principal de los PPS es “elevar la cobertura y calidad de los servi-cios públicos que otorgan las dependencias y entidades gubernamentales, por medio de la contratación de servicios de apoyo proporcio-nados por un inversionista proveedor. Los servicios que se contraten a través de un PPS deberán servir de apoyo al gobierno para dar mejor cumplimiento a las funciones y servicios públicos que tienen encomendados”.

En la estricta práctica un Proyecto de Presta-ción de Servicios normalmente se realiza con-forme un contrato de largo plazo, casi siempre con mínimo 15 años, a través del cual los inver-sionistas privados proporcionan un servicio integral, que debe ser en base a un nivel de calidad, y a unas características precisas e irreductibles. Típicamente el caso más amplio es en el que el privado se encarga del diseño, financiamiento, construcción, operación y mantenimiento de los activos y servicios que engloba el proyecto a desarrollar. Derivando de la ejecución de los conceptos contratados, el pago de la contraprestación, por parte del gobierno correspondiente, el cual es registra-do como gasto corriente. Los PPS bajo ningu-na circunstancia deben de distorsionar la disponibilidad de recursos futuros para admi-nistración alguna. Si bien, no son en esencia un elemento clasificable como deuda, se deben utilizar bajo una rigurosa planeación financiera que no genere riesgos de inestabilidad, ni apremio en la hacienda pública. Los sectores en que se considera más aplica-

bles los PPS son, de acuerdo a la mayoría de quienes han estudiado su implementación: transportes, comunicaciones, agua y drenaje, educación, salud, desarrollo urbano, gobierno, defensa, seguridad pública, desarrollo social, medio ambiente y pesca. En áreas tan específi-cas como carreteras y ferrocarriles, puertos, aeropuertos, terminales logísticas, telecomuni-caciones, electricidad y gas, equipamiento urbano, vivienda, escuelas, hospitales, edificios públicos, reclusorios, museos.

En Coahuila.

Todo este contexto repasado me permite abordar el tema central de esta colaboración, que tiene como objetivo comentar la intencio-nalidad de la reforma de ley que promoví el año pasado en la LX Legislatura de nuestro Congreso Independiente Libre y Soberano de Coahuila de Zaragoza, y que gracias al apoyo de mis compañeras diputadas y compañeros diputados pudo ser aprobada, y fue publicada en el Periódico Oficial del Estado, el 15 de sep-tiembre de 2015, entrando en vigor al día siguiente.

Crear para nuestro estado el mejor marco jurídico, de acuerdo a los muchos estudios comparativos establecidos tanto por la Organi-zación para la Cooperación y el Desarrollo (OCDE), así como los lineamientos sugeridos por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y diversos organismos internacionales, que orientan hacia una normativa estricta, con descripción exhaustiva, que garantice un apro-vechamiento de la mayor utilidad y eficiencia para los gobiernos locales, en este caso, tanto


para los de las entidades federativas, como para los municipios, significó una revisión acu-ciosa del articulado de la Ley de Proyectos para la Prestación de Servicios para el Estado de Coahuila de Zaragoza, que nos arrojó la necesidad de múltiples adecuaciones que fundamos en una extensa exposición de moti-vos, que es el espacio donde el legislador aborda los orígenes de su propuesta. Dicha ley tiene por objeto, según en su artículo 1ero: “regular las acciones relativas a la planea-ción, programación, presupuesto, evaluación, aprobación, control, licitación, contratación y ejecución de Proyectos para Prestación de Servicios que realicen las dependencias y enti-dades de la administración Pública Estatal y Municipal así como proyectos de inversión pro-ductiva, investigación aplicada y/o de innova-ción tecnológica”. Justamente ocho años después de que fue promulgada (Nuestra Ley de PPS data de sep-tiembre de 2007) pudimos incluirle aspectos que nos ubicaron en un nivel de máxima actua-lidad en un tema que hoy es esencial como instrumento para canalizar oportunamente la inversión requerida para atender los rezagos e impulsar estratégicamente el crecimiento y competitividad.

La OCDE ha propuesto que para que este tipo de esquemas sean exitosos deben garantizar-se una serie de condiciones esenciales. Prime-ramente se requiere de un marco normativo e institucional específico y sólido, con procedi-mientos y procesos que produzcan proyectos con la mayor relación calidad-precio. Además este marco requiere ser adoptado y aplicado a

través de un enfoque de arriba hacia abajo en donde los tomadores de decisiones del más alto nivel gubernamental conozcan los proyec-tos, sus objetivos, costos, beneficios y retos. Se atiende la necesidad de que la legislación cumpla con las características descritas ante-riormente, para asegurar que del mismo fluya un marco organizacional con roles claros y capacidades específicas para contratar y man-tener un proyecto de esta naturaleza.Otro elemento fundamental que debe estar considerado en la Ley - y eso es lo que hicimos- es que se establezcan con sumo detalle las especificaciones que deberán contener los contratos, entre las cuales deben contemplar-se la clasificación, medición, y asignación del riesgo al que mejor lo pueda manejar.Para los organismos internacionales los contra-tos de los proyectos deben ser claros, transpa-rentes, e incontrovertibles. En Coahuila toda la tarea legislativa que hemos venido realizando en el último año tiene un componente esencial de transparencia y rendición de cuentas.

Nuestra iniciativa consideró la pertinencia de ahondar en el campo de utilización potencial de este tipo de esquemas para que puedan ir más allá de la inversión pública tradicional y puedan ser eventualmente adheridas en inves-tigación aplicada o innovación tecnológica y regular lo relativo a aquellos casos en los que por circunstancias especiales del proyecto requiera la intervención de dos o más depen-dencias o entidades.

También consideramos, como una aportación de máxima apertura y legalidad, incluir los criterios que deberán orientar los actos del


concurso dentro de los cuales se encuentran el libre concurrencia y competencia, objetividad, imparcialidad, transparencia y publicidad, previéndose también que en todo caso la adju-dicación de proyectos deberá fundarse en las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias valorables.

En aras de la máxima protección a los intereses públicos añadimos restricciones, que en todo caso obran en favor de los entes gubernamen-tales como depositarios de las facultades ejecutivas, que se concretan en las restriccio-nes que impiden presentar proposiciones y celebrar contratos a aquellas personas que presenten créditos fiscales - determinados no pagados provenientes de contribuciones loca-les o federales - y a las personas condenadas, mediante sentencia firme, dentro de los tres años inmediatos anteriores a la fecha de la convocatoria, por incumplimiento de contratos celebrados con dependencias o entidades públicas.

Con los propósitos inherentes a la equidad insoslayable de la Ley, se incorporaron tam-bién los derechos y obligaciones del inversio-nista proveedor, de entre los cuales podemos mencionar: el derecho a recibir las contrapres-taciones por el desarrollo del proyecto, de acuerdo a lo previsto en el régimen financiero del mismo; a solicitar prorroga de los plazos del contrato, cuando éstos se hayan demorado por causas imputables a la dependencia o enti-dad; y a recibir las indemnizaciones previstas en el contrato por los daños originados por las demoras mencionadas; la obligación de pres-

tar los servicios contratados con los niveles de desempeño convenidos; así como poder con-tratar seguros y coberturas para asumir los riesgos derivados del desarrollo y ejecución de las obras y servicios convenidos. En alcance al mismo propósito, se incluye en los contenidos del contrato, la obligación de proporcionar la información financiera y de cualquier otra natu-raleza que solicite la dependencia, entidad o cualquier otra autoridad competente, así como permitir y facilitar la supervisión y auditorías conforme a las disposiciones aplicables y al contrato.

Siempre apuntando a que por su naturaleza estos Proyectos deben de constituir una opción viable, realizable y confiable, se reconfi-guraron, con su inclusión y redacción, los artículos que establecen los derechos de la dependencia o entidad contratante, para que en base a la rentabilidad ( de los proyectos ) se pueda exigir, al inversionista o proveedor, el reembolso del valor de los inmuebles, bienes y derechos aportados por dependencias o enti-dades del sector público que fueron utilizados en los mismos.

Lo que se ha pretendido es limitar, si no es que cancelar al máximo, las posibilidades de con-flictividad que la ejecución de proyectos bajo este esquema tan relativamente nuevo, y que aún no ha generado un cúmulo de experiencia suficiente, para que su aprovechamiento pueda resultar de gran utilidad para los gobier-nos, y pueda ser también una opción de inver-sión y participación rentable para el sector privado en el ámbito público.


Aunado a lo que ya se ha venido exponiendo, la reforma permitió añadir a la Ley de PPS de nuestro Estado, un capítulo relativo a la inter-vención de la dependencia o entidad en la preparación, ejecución de la obra, prestación de los servicios, o en cualquier otra etapa del desarrollo de un proyecto, cuando a su juicio el inversionista proveedor incumpla sus obliga-ciones, por causas imputables a ésta, y ponga en peligro grave el buen término y operación del mismo.El momento que vive Coahuila, de consolida-ción de su fortaleza económica, gracias a la constante expansión de su planta productiva, y su sector servicios, que nos permiten ser uno de los estados que más aporta al crecimiento y a la generación de empleo para el país, demanda que todos los instrumentos donde tenga cauce la inversión puedan contar con una certeza jurídica que incentive a las decisio-nes empresariales por encontrar en nuestro territorio las oportunidades para la rentabili-dad que tanto demandan.En perspectiva.

El BID (Banco Interamericano de Desarrollo) considera en uno de sus análisis recientes sobre este tema que “tanto los PPS, como todas las formas de Asociaciones Público-Pri-vadas, son un proceso de largo alcance, en el que se deben demostrar los beneficios de con-fiabilidad y disponibilidad de los bienes públi-cos y sus servicios en el largo plazo. Se encuen-tran al alcance de los gobiernos, en sus dife-rentes niveles, como un instrumento eficaz de provisión de infraestructura y servicios públicos tanto para países desarrollados como emer-gentes “.

Por ahora lo que se debe seguir haciendo es un ejercicio constante de seguimiento a los casos exitosos, que se dan en entornos pareci-dos o cercanos al nuestro. Debemos seguir aprendiendo de su implementación en lo que los analistas llaman gobiernos sub nacionales, que en el caso de México son los gobiernos estatales y municipales. Nuestra entidad debe seguir avanzando en la construcción de un marco institucional que brinde mayores opciones de financiamiento para el gobierno estatal y los municipales. Existe un proceso de profesionalización en la administración pública local que ha dado muestras de crecimiento que ya se reflejan en una mayor racionalización y eficiencia del uso de los recursos públicos. De ahí tendrán que seguir brotando proyectos diseñados por cua-dros técnicos solventes que sean capaces de aprovechar todas las posibilidades de financia-miento que en concordancia con nuestro marco legal nos brinda el mercado de la inver-sión. En Julio de 2014 se liberó un procedi-miento de autorización en favor de administra-ciones municipales de la Región Lagunera que les permite acceder autoabastecimiento de energía eléctrica a través de un Proyecto ope-rado por un particular. Lo que también se ha venido haciendo en cuestión de servicios públicos, es una muestra de que la adaptabili-dad de los PPS ofrece una amplia gama de materialización, que para reproducirse y multi-plicarse debe encontrar en la fase de ejecución los resultados exitosos que la ciudadanía espera de sus autoridades en todo el ámbito de la administración pública. Hay que lograr que estos esquemas ganen la confianza de


todos en base a su operatividad, funcionali-dad, eficiencia y transparencia. Desde el propio inicio de la concepción de un proyecto, con el análisis costo-beneficio se debe tratar de crear un estándar de calidad que sea constante en todo el proceso de diseño, contratación, desarrollo y operación del mismo. No es recomendable – ni factible – arrancar la concepción de estos proyectos cuando no existe una fundamentación técnica probada de que por su naturaleza es aplicable al esquema de los PPS. No es una opción que permita, por la compleji-dad que implica, que pueda ser originada en una visión arbitraria o en una preconcepción a partir de otro tipo de intereses que no sean la importancia estratégica y la demanda de opor-tunidad en la realización, que de hecho es uno de los preceptos fundamentales para dar vida a un Proyecto de Prestación de Servicios, hacer algo hoy que no puede esperar mucho tiempo, no obstante los entornos y circunstancias momentáneas de una administración pública, pero siempre fundados en la racionalidad que tiene que considerar el compromiso futuro de la amortización diferida del mismo. Sin afectar ni comprometer en el tiempo nunca la susten-tabilidad financiera. Si algo tiene que llevar implícito un PPS es una planeación de costos y beneficios a corto, mediano y largo plazo, de manera integral, pero también diferenciada. En apoyo a ello se requiere siempre una legislación actualizada.

BIBLIOGRAFÍA

Gómez, A. consultado 2016. La prestación de servicios públicos municipales. Disponible en: http://www.juridicas.unam.mx/publica/libre-v/rev/gac/cont/12/trb/trb9.pdf

Ley de Proyectos para la Prestación de Servi-cios para el Estado de Coahuila de Zaragoza.


CALIDAD EN LA EDUCACIÓNRetos y DesafíosDiputada Luisa Ivone Gallegos Martínez 1

1 Licenciada en Educación Artística por la Benemérita Escuela Normal de Coahuila, Licenciada en Lengua y Literatura Española por la Escuela Normal Superior, Maestra en Educación Preescolar por la Escuela Normal de Educación Preescolar. Actualmente Diputada Local por la LX Legislatura de Coahuila.

Resumen:

En este artículo se pretende enfatizar la impor-tancia de la educación en México, inclinándo-nos principalmente en los nuevos retos que se requieren para poder incrementarla. Se brin-dan datos sobre el avance que se han alcanza-do en materia de educación además de los sistemas y reformas que se instituyeron para poder logarlo. No basta solo con implementar educación, sino que debe ser de CALIDAD para poder obtener un nivel adecuado tanto de los alumnos como de los docentes.

Palabras claves:

Educación, reformas, calidad, incrementación, sistemas educativos, desafíos.

Abstract:

In this article we pretend to emphasize the importance of the education in Mexico, but principally in new challenges, which are requi-red to increment it. We also tend to provide data of the progresses reached in education, the systems and reforms instituted in order to achieve it. Just implementing education is not enough; it must be an education of QUALITY in favor of getting a suitable level in students and profes-sors.

Key words:

Education, Reforms, Quality, increases, educa-tive systems, challenges.


La educación tiene un papel sumamente importante en cualquier ámbito en el desarro-llo de los países. Debido a que ha ido evolucio-nando a lo largo de la historia es necesario implementar nuevos cambios y exigencias, de igual manera son necesarias medidas para obtener un nivel apropiado y así obtener mejo-rías que abarcan desde el crecimiento econó-mico, niveles de empleo, erradicación en des-igualdad social y económica y muchos aspec-tos más.

Hoy en día, las mejoras hacia la educación no son consideradas como gastos innecesarios, por el contrario, se supone necesario aclarar la importancia de los nuevos retos para incre-mentar la educación en México y de igual forma poder aumentar diversos estándares como se mencionó anteriormente.

Al hacer mención sobre los nuevos retos y desafíos, me permito hacer mención a uno de ellos, el cual ha sido ampliar la cobertura, una cobertura capaz de llegar a todos los niños de México, teniendo como objetivo instaurar de manera obligatoria la educación preescolar en el año 2009 lo cual debido a ello se logró alcan-zar una de las tasas de matrícula más altas entre los niños de 4 a 14 años de edad en la Organización para la Cooperación y el Desa-rrollo Económico (OCDE), siendo México el país que obtuvo la posición 4 entre 38 países. (OCDE, Perspectivas económicas para Améri-ca Latina, 2009.)

Relacionando las cifras hacia la educación media superior, existe un menor avance, lo cual

nos resulta preocupante a pesar de su incre-mento de 2.1 millones de estudiantes en el 2000 a 3.3 millones en el año 2012, debido a que a pesar de los esfuerzos realizados, sola-mente 3 de cada 10 alumnos de entre 19 a 23 años pueden cursar este nivel de estudios. (Plan Educativo Nacional, 2012)

Las transformaciones globales de orden inter-nacional y los avances en ordenamientos de económicas mundiales, han repercutido en los sistemas educativos tanto de México como en otros países del mundo. Es por ello que no solo se requiere implementar en mayor número la educación, es importante dar una educación de CALIDAD.

Es por ello que se consideró de suma impor-tancia crear un registro nacional de estudian-tes, escuelas y docentes; para así ayudar a la planeación y administración del sistema edu-cativo nacional, lo que traerá como resultado la creación de un punto de anclaje para construir reformas y estrategias coherentes, reales y necesarias en nuestra sociedad.

Para poder prosperar en la calidad de la edu-cación, es necesario tener una preparación adecuada y eficaz del magisterio, es por ello que se decidió implementar nuevos protocolos y reglas para poder ingresar a los programas públicos de formación; como lo fue el Concur-so Nacional para el Otorgamiento de Plazas Docentes, donde se transparentó el proceso de selección de nuevos profesores en una plaza y se dio inicio al Programa de Estímulos a la Calidad Docente modificándose las directri-


ces de la carrera magisterial con el objetivo de contar con una mejor planta docente en todos los niveles educativos del país.

Además, como mencionamos anteriormente la importancia de la CALIDAD en la educación, se buscó aumentar la evaluación de la misma a través del Sistema para la Evaluación Universal Docente, con el objetivo de detectar las áreas en las que es necesario mejorar, gracias a ello se ha avanzado significativamente en los meca-nismos de evaluación del desarrollo de los estudiantes en educación primaria y media. De la misma manera, se dotó de autonomía al Instituto Nacional para la Evaluación de la Edu-cación (INEE).

Debemos hacer hincapié en que uno de los factores que más influyen en la CALIDAD, es la formación del profesorado; y por el otro lado, se hace referencia al número de estudiantes por docente, pues si de algo debemos estar seguros es que la calidad de un sistema educa-tivo es parte de un ineludible compromiso pro-fesional de poner a disposición de quienes toman las decisiones, herramientas para facili-tarles su tarea.

Es por eso que para incidir en una verdadera calidad educativa y no solamente como dema-gogia, es aplicar CALIDAD a todos los compo-nentes de la educación. Por ello, debemos tener en cuenta que para poder alcanzar la calidad de la educación, debe darse de igual manera en las políticas, la gestión, investiga-ción, asesoría, infraestructura, currículum, gastos, formación docente, participación

ciudadana, entre otras. A pesar de todas estas mejoras, el contexto en el que se imparte la educación en México es característicamente difícil, por lo cual es impe-rativo que se perfeccione, de tal manera que se está promoviendo instaurar más escuelas de tiempo completo a nivel nacional, además de que se ha monitoreado la constitución, avan-ces y logros de los consejos escolares de parti-cipación social en todo el país.

Ahora bien, indudablemente en el camino hacia la obtención de una mayor calidad edu-cativa y en la construcción de mejores condi-ciones para que funcionen estas reformas es imperativo que exista una sincronía y concor-dancia entra todos los órdenes de gobierno y la sociedad en general.

Debido a esto Nueva Alianza, ha priorizado y enfocado a la educación en los temas legislati-vos. Se ha mantenido alerta en los cambios vertiginosos que se han instrumentado a nivel nacional y ha sido cautelosa en el seguimiento de la vinculación entre la federación y el estado.

El Congreso aprobó solicitar a la Secretaría de Educación en el Estado considerar disminuir el número de estudiantes por salón de clases. Es imperativo tener en mente que a pesar de contar con las y los mejores maestras y maes-tros, éstos no pueden desarrollar sus habilida-des por completo en grupos tan numerosos, por lo que se consideró indispensable reducir el número de alumnos por aula de forma signi-ficativa, creando así un mejor ambiente de


enseñanza- aprendizaje y una asesoría perso-nal de calidad.

Esto debido a que desafortunadamente, las escuelas públicas de nuestro país son de las más elevadas haciendo la comparación con las naciones de la OCDE, en la cantidad de alum-nos por salón pues en México el promedio de alumnos por docente de primaria es de 28, cuando el promedio del organismo multinacio-nal es de solamente 15 alumnos.

Así mismo, en educación media superior y superior un profesor atiende a 30 alumnos por grupo, sin embargo existen instituciones en donde 50 alumnos son presentes en una sola aula, esta comparación se hace frente a la media de países más desarrollados con una cantidad de 13 alumnos. En educación preescolar, en México hay 25 niños en un solo salón, llegando a tener hasta 35 alumnos, comparando a los demás países de la organización con un estimado de 13. (OCDE, 2012)

Así como lo establece la UNESCO, es obliga-ción del estado el garantizar la calidad de la educación, además de respetar, proteger y cumplir con la disponibilidad, accesibilidad y adaptabilidad de los diversos niveles de edu-cación. (UNESCO, 2016)

Tales obligaciones van encabezadas a cumplir con la calidad en la educación de tal manera que los materiales y métodos educativos, la organización escolar y la infraestructura educa-tiva sean considerados como un verdadero

cambio y progreso en la educación de nuestro país.

Ahora bien, hago una pregunta relacionada al mejoramiento necesario en cuanto a la infraes-tructura educativa, ¿Cómo es posible ofrecer calidad educativa con salones carentes de mobiliario? ¿Con salones que cuentan con 45 alumnos? ¿Con aulas carentes de ventilación en lugares de temperaturas extremas? ¿Cómo obtener un buen nivel de educación en donde faltan áreas adecuadas para poder desarrollar actividades físicas, artísticas y recreativas?

En base al presupuesto de egresos de la Fede-ración del año que recién transcurrió, pode-mos obtener las cifras las cuales tuvieron un aumento significativo en el ámbito de Educa-ción de 305 mil 057.1 millones de pesos, siendo un rubro menor en 0.2% respecto a la propues-ta del Ejecutivo Federal. (CEFP 2015)

A pesar del aumento, el sector educativo requiere de mayores recursos y programas sóli-dos, solo así podremos alcanzar la educación que tanto necesita nuestro país.

La OCDE cita: “Invertir en educación hoy es más importante que nunca, ya que permitirá responder a los cambios demográficos y tecnológicos que están teniendo efecto en el mercado laboral”.

Por tal motivo, Nueva Alianza presente ante este H. Congreso, se envíe un exhorto al titular de la Secretaría de Educación Pública para que se den a conocer los programas donde sean


consideradas en una verdadera reforma educa-tiva las obligaciones del Estado al garantizar los materiales y métodos educativos, la organi-zación escolar y la infraestructura tal y como lo señala el artículo tercero de nuestra Constitu-ción.

Sin lugar a dudas, el cambio en el rubro educa-tivo ha permitido que estrategias nacionales se consoliden y se visualicen acciones que han ido marcando el rumbo y mejoramiento de nuestro país.

Este nuevo año que apenas comienza, repre-senta nuevos retos y desafíos, lo cual es impor-tante recordar que es un año clave para la implementación de la Reforma Educativa y la transformación del sistema educativo mexica-no.

En el mes de enero de este año, se realizaron diversas estrategias para la puesta en marcha del programa llamado “La Escuela al Centro” el cual tiene como principal objetivo mejorar la organización de las escuelas, y así poder ir instrumentando poco a poco la reforma educa-tiva a las aulas. Con este plan se busca obtener un cambio significativo de modo que todos los miembros de las comunidades se involucren para así poder alcanzar una mejora continua en la edu-cación. De igual modo, como lo estableció nuestro reconocido Secretario de Educación Aurelio Nuño, otra acción que busca este plan, es invertir más en recursos para las escuelas, obteniendo así un presupuesto propio para

poder fortalecer e incrementar su autonomía de gestión de acuerdo a su matrícula y nivel de rezago.

Por lo que resulta de suma importancia cono-cer la cantidad que recibirán las escuelas, la periodicidad en las que obtendrán los recur-sos, las reglas de operación pero sobre todo el listado de las escuelas que podrán obtener este proyecto, sin olvidar el proceso de selec-ción de cada una de las antes mencionadas.

Para finalizar, es elemental dejar en claro la importancia de la inversión, la cual ayudará a abatir los rezagos en esta materia para tener una participación real y efectiva en todos los sectores sociales, pues estamos convencidos que es a través de la educación que se abaten los problemas tanto sociales como económi-cos, que la educación es la base para el progre-so y el desarrollo de las personas y que de igual forma es el instrumento más importante para romper con los círculos de pobreza y así alentar la movilidad social, respetando a las necesidades sociales, del conocimiento, globalización y competencia.


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Una mirada a la reforma procesal penal mexicanaLeticia Decanini Salinas 1

Resumen:

En el texto se presenta un análisis de las causas que dieron origen a las Reformas Constitucio-nales que implementan un Nuevo Sistema de Justicia Penal en nuestro país. También ofrece una descripción de los principales cambios que esta reforma incluye y un recuento de la evolución, recepción e implementación que se ha dado tanto a nivel nacional como en Coahuila..

Palabras claves:

Reforma Constitucional, Derecho Penal, Siste-ma Adversarial, Coahuila.

Abstract:

The text presents an analysis of the causes that led to the Constitutional Reforms that deploy a new Penal Justice System in our country. It also provides a description of the major changes that this reform includes and a retelling of the evolution, implementation and reception that has occurred both nationally and in Coahuila.

Key words:

Constitutional reform, Criminal Law, Adversa-rial System, Coahuila.

1 Licenciada en Derecho por la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad Autónoma de Coahuila (UAdeC). Maestra en Derecho Constitucional con acentuación en Políticas Gubernamentales por la Universidad Autónoma de Coahuila. Comisionada para la Implementación del Nuevo Sistema de Justicia Penal.


Hace ya casi ocho años el país inició un proce-so de transformación que requirió la unión, el apoyo y la voluntad de todos los mexicanos. Un dieciocho de junio del año dos mil ocho, aconteció lo que pocas veces en nuestro país: la coincidencia y el acuerdo generalizado de las diversas fuerzas políticas que representan la voz de los ciudadanos, se materializó a través de las y los diputados federales y senadores para la aprobación de la reforma constitucional en materia de procuración y administración de justicia, la cual crea un nuevo sistema procesal penal basado en la oralidad y en el principio acusatorio.La comunión de opiniones forjada es, sin duda, un indicador de la preocupación social mexica-na ante una realidad percibida como injusta, en donde los derechos humanos eran carentes de respeto y la impunidad privilegiaba por sobre la justicia. La reforma constitucional de 2008 fue una respuesta del Estado mexicano ante los retos actuales de propiciar seguridad, prevención y protección a los bienes jurídicos, en congruen-cia con las necesidades de la sociedad y los nuevos paradigmas supranacionales de los derechos humanos. El país aceleró el ritmo de evolución del sistema judicial y punitivo, a fin de mantener la identidad de la norma penal con los parámetros y límites inherentes al estado constitucional, produciendo una serie de cambios significativos en la forma de conce-bir el derecho penal y el derecho procesal penal. Diez artículos constitucionales (16, 17, 18, 19 20, 21, 22, 73, 115 y 123) sufrieron modificacio-nes sustanciales que transformaron el sistema

penal de nuestro país. Coincidimos con Miguel Carbonell (2012, p. 59), que se trata de una de las reformas más importantes de los últimos años, al abarcar temas como la seguridad pública (cuerpos policiacos y prevención del delito), la procuración de justicia (el funciona-miento del Ministerio Público y el otrora mono-polio de la acción penal), la administración de justicia (los juicios orales) y la ejecución de las penas.De tal manera que la envergadura de la refor-ma constitucional en materia penal representa-ba no sólo un parteaguas en los sistemas de procuración e impartición de justicia, sino un verdadero cambio de paradigma de que todos los actores que conforman un Estado demo-crático de Derecho debemos asumir con responsabilidad y compromiso. (Silva, 2011, p. 11)Hoy, en la recta final del plazo concedido por la Constitución a los estados y las instituciones penales, para la mayor metamorfosis judicial que se ha presentado en nuestro país, resulta apropiado remembrar los antecedentes de la reforma, los principales cambios y realizar el recuento de lo, hasta ahora, se ha avanzado. La reforma nacida el 18 de junio de 2008 se gestó a partir de diez iniciativas presentadas ante la Cámara de Diputados. Desde la izquier-da, la derecha y el centro se presentaron sendas iniciativas impulsadas por grupos orga-nizados de la sociedad civil que procuraban, al entender de García Ramírez (2013, p. 510), enfrentar dos problemas de gran relevancia para el país: por un lado la profunda crisis de inseguridad y, por el otro, los severos proble-mas existentes en la prevención, la investiga-


ción y la persecución de los delitos. En el común colectivo, la calidad de las autori-dades en el proceso (Juez, Ministerio Público, Policía) se encontraba asociada con la inefi-ciencia, arbitrariedad, corrupción y abuso de poder. Según el Diagnóstico de Victimización, Incidencia y Cifra Negra en México, realizado por el Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad, A.C. en el año 2008 sólo el 22% de los delitos eran denunciados. Esa cifra negra se compone en su mayoría por causas atribuibles a la autoridad, como considerar la denuncia como una pérdida de tiempo (39%), con trámi-tes largos y difíciles (10%), y sentir desconfianza hacia la autoridad (16%).Otro estudio, que favoreció el proyecto del Nuevo Sistema Penal, fue el dictamen sobre la evaluación y diagnóstico del estado de la justi-cia penal en México, que realizó Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA), en el cual se determinó que el sistema mexicano presentaba una marcada característica: en primer lugar, la excesiva concentración de facultades en manos del Ministerio Público en la etapa de averiguación previa, la cual se con-sidera una fase que algunos denominan el “co-razón de la impunidad” (Zepeda, 2003, p. 16). Esto permitía cierto grado de discrecionalidad respecto a los casos que llegan a los tribuna-les. El otro factor negativo de la averiguación previa que se destaca en el citado informe, es la ineficiencia en la investigación debido a la falta de entrenamiento, capacitación para la investigación e incentivos para la profesionali-zación en la investigación y la corrupción. (Luna, 2011, p. 33)

Aunado a esto, la situación presente en el país y el contexto internacional que privaba, reque-rían acciones enérgicas pero razonadas, que acogieran los vestigios de la tradición mexica-na y rescataran los derechos humanos opaca-dos en el tiempo. México se estaba quedando rezagado en comparación con los demás países de América Latina, sin dejar de obviar la influencia de diversos compromisos internacio-nales que pugnaban por la modernización del sistema penal.Pero acoger un nuevo sistema no es cosa sen-cilla. No bastaba con relegar las huellas del sistema prevaleciente e instaurar un modelo migrado de otras sociedades o culturas. Era necesario un serio análisis de comparación y contextualización en manos de nuestros legis-ladores, impulsado tras bambalina, por organi-zaciones académicas y de la sociedad civil, que permitiera afianzar un nuevo sistema judicial sin renunciar a los aspectos positivos de nues-tra estructura jurídica. Se sembraron así, una seria de principios pro-cesales –recogidos en el artículo 20 constitu-cional— que dan vida a un sistema más trans-parente y eficaz, tales como la concentración, contradicción, inmediatez, continuidad, publi-cidad y la –muy popular— oralidad. El resulta-do de ello fue la expulsión de los tintes inquisi-tivos que durante casi cien años reinaron en el país, virando hacia la construcción de un siste-ma garantista de corte acusatorio.Recordemos un poco el –ahora— llamado sistema tradicional. Un sistema mixto con dejos inquisitivos, que intentó conciliar los intereses del Estado por investigar y sancionar los delitos, otorgando al mismo tiempo, al


menos en teoría, el derecho de defensa a los ciudadanos. Este sistema instaurado en México en 1917 a partir de la creación de la nueva Constitución asienta tres grandes medidas, según cita Oscar Cruz en su obra “Historia del Derecho Mexica-no” (2004): la escisión del órgano que investiga y el órgano que acusa, la ampliación de las garantías del indiciado sujeto a investigación criminal y la previsión de poder ser juzgado por un jurado popular. Este último aspecto pone de manifiesto principios plasmados desde el tiempo de la Constitución pero que quedaron en desuso y que ahora son retomados como herramientas para la transparencia y rendición de cuentas, tales como los principios de publi-cidad y oralidad.Para entender más acerca de las diferencias entre los sistemas inquisitivo, mixto y acusato-rio nos permitimos aludir a las características citadas por Elías Polanco: Inquisitivo Mixto AcusatorioLa acusación, la defensa y la decisión las tiene el juzgador Se aplican en las acusaciones los principios de los sistemas acusatorio e inquisitivo. Las actuaciones de acusación, defensa y decisión se encomiendan a distintas personas: Ministerio Público (Fiscal acusador), la defensa al inculpado o defensor, la decisión al juez o magistrado.La privación de la libertad del procesado está al capricho del juzgador La privación de la libertad es aplicada de manera casi generali-zada a todos los procesos La libertad de las personas está rodeada de garantías indivi-duales y protección de los derechos humanos.Las pruebas las recaba el juez, su valoración

queda a su discreción. Las pruebas las aportan las partes; el juzgador puede allegarse prue-bas. El juzgador tiene amplias facultades para justipreciar las pruebas. A las partes les corresponde aportar las pruebas al juzgador. Existe libertad de prueba en la acusación.La acusación es oficiosa, la tiene el juez a su cargo. Se inicia el proceso con la acusación del Estado (Ministerio Público o fiscal). La acusación es a instancia de ofendido no es oficiosa.La defensa, es casi nula. La confesión se trata de obtener, para ello se utilizó el tormento. La defensa es relativa, al tener limitaciones el procesado, se exige que tenga defensor. En la defensa el juez se abstiene de defender al acusado. El acusado es patrocinado por un defensor particular o público.Prevalece la escritura en las actuaciones. En la instrucción se utiliza el secreto y la escritu-ra. La instrucción y el debate son oralesLa instrucción y el juicio son secretos. L a instrucción es secreta, el juicio público. El juicio es público.

Si bien antes de la reforma de 2008 se habían promovido diversas modificaciones en materia penal, que buscaban enfrentar los problemas sobre prevención y sanción del delito, éstas no se enfocaban en garantizar los derechos de las personas imputadas ni de las víctimas, sino que se limitaban a incrementar los tipos delictivos, agravar los existentes, entre otras acciones punitivas. Según lo señala Mendoza K. (2011) parafraseando a Rosales E., las reformas proce-sales anteriores se habían distinguido por la expansión del sistema penal y por su endureci-


miento, pero sin lograr reducir la criminalidad ni mejorar las condiciones de acceso a la justi-cia de la ciudadanía.Paradójicamente, mientras que las víctimas reclamaban mayores penas para los delincuen-tes, tales como cadena perpetua, endureci-miento de la ley, incremento de la responsabili-dad penal del adolescente, cumplimiento ínte-gro de las penas, persistía un sentir de insatis-facción por la reparación al daño sufrido. La excluyente intervención del poder punitivo del Estado se torna igualmente excesiva si nos referimos a los bienes jurídicamente protegi-dos. Se comenzaron a criminalizar conductas cuya desviación bien podría ser corregida mediante instrumentos jurídicos de menor intensidad o severidad coercitiva; se incremen-taron las penalidades sin certeza de obtener efectos disuasorios o preventivos; la falta de alternativas efectivas saturó los juzgados de asuntos no fundamentales, utilizando recursos personales, dinero, esfuerzo y tiempo escasos, para la resolución de otros temas de mayor relevancia o gravedad, quedando así el siste-ma saturado por asuntos menores o de poco impacto social.

Después de casi cien años se aceptó que el sistema penal y penitenciario, se había visto rebasado por circunstancias añejas, e invadido y cuestionado bajo el escrutinio de los instru-mentos internacionales en materia de dere-chos humanos. Con autoridades desprestigia-das, tramites largos y complicados, desconten-to de las víctimas y violación a los derechos fundamentales de imputados y sentenciados. En pocas palabras, el sistema penal en México

resultaba ineficaz, oneroso y poco funcional; el país debía dar un giro que dejara atrás un periodo de oscurantismo judicial.

Siguiendo la tendencia de América Latina, se transformó el sistema de justicia penal mexica-no, con la finalidad de instaurar un sistema pro-cesal penal acusatorio acorde a la modernidad y a los estándares internacionales de protec-ción de los derechos humanos, en donde la libertad y la dignidad de los ciudadanos ocupen un lugar central en el orden jurídico. El dictamen elaborado por la Cámara de Diputa-dos destaca lo anterior al decir que “Uno de los presupuestos fundamentales de esta refor-ma constitucional es que la protección a los Derechos Humanos y las herramientas para una efectiva persecución penal son perfecta-mente compatibles”.

La reforma constitucional se instaura entonces, bajo una serie de principios procesales que buscan transparentar y dar celeridad al proce-so, disminuir los índices de opacidad e impuni-dad, garantizar los derechos de las víctimas y ofendidos, y proteger a todo ciudadano frente a la acción del Estado con una defensa adecua-da y siempre bajo el principio de presunción de inocencia.Previendo también cerrar la puerta a lagunas propicias para el cultivo de vicios y el letargo, se adicionaron diversas salidas procesales que permiten la interrupción del proceso antes de que desemboque en un juicio oral. Con figuras como los acuerdos reparatorios, los criterios de oportunidad, la suspensión condicional del proceso y el procedimiento abreviado, se


pretendió crear una válvula de escape que impida la saturación de las instancias judiciales y promueva la economía y celeridad procesal, enfocando los esfuerzos de las instituciones en la atención de asuntos de alto impacto social.El impacto trasnacional de los derechos huma-nos y los mecanismos para garantizarlos poten-ciaron un cambio de concepción en la justicia: de una justicia punitiva, se inició el ascenso hacia una justicia restaurativa o reparadora, en la cual sobresale el componente de resarci-miento del daño causado a las víctimas y el arrepentimiento del infractor sobre él, mera-mente retributivo con la imposición de una pena.Con la implementación del nuevo sistema de justicia penal en el orden constitucional se dio paso a otra gran necesidad del proceso: unifor-midad y armonía en la legislación mexicana en materia penal. Con la publicación del Código Nacional de Procedimientos Penales se dejó atrás la asimetría para incursionar en procesos estandarizados y homologados e implemen-tarlos desde el norte hasta el sur del país.Mucho ha pasado desde la publicación de la reforma en el año 2008 a la fecha. Estamos a casi 120 días de que concluya el plazo constitu-cional para la implementación de una de las mayores reformas legales que se han presenta-do en nuestro país. Como sociedad hemos pasado de la expectación al activismo, de la incredulidad al rechazo, concluyendo en la aprobación y el respaldo. Situación similar han transitado los estados e incluso las institucio-nes públicas. La implantación de un nuevo modelo judicial fue un choque para muchos. Empujada por

importantes grupos sociales organizados, defendida por destacados académicos, reco-mendada por organismos internacionales y puesta sobre la mesa por políticos de todos los partidos, la reforma constitucional de 2008 sufrió también del desdeño de muchos que buscaban mantener inerte al país. Pero los altos costos económicos, institucionales y sociales asociados al sistema tradicional quita-ron el freno y permitieron el desarrollo.Fue hasta fines del pasado año 2015 que el 100% de las entidades federativas iniciaron operaciones –aunque sea de forma parcial— del nuevo sistema de justicia penal. Coahuila inició el camino hacia la implementa-ción del nuevo sistema de justicia penal bajo una dinámica de análisis y activa participación, en donde el elemento fundamental para posi-cionar al Estado en la ruta de la modernidad jurídica lo vemos reflejado a través de la volun-tad política emanada de los Poderes del Estado para generar acuerdos y políticas públi-cas de vanguardia.De 2008 a 2011 el avance registrado por Coahuila en la implementación del sistema procesal penal acusatorio era prácticamente nulo. No fue sino hasta el año 2011, como parte de las líneas de acción y estrategias claves previstas en el Plan Estatal de Desarrollo 2011-2017 del Gobernador del Estado, Rubén Moreira Valdez, que se logró revertir dicha tendencia y en dos años de gobierno se posi-cionó a Coahuila dentro de los primeros luga-res a nivel nacional en el proceso de imple-mentación. Esto quiere decir que en Coahuila el titular del Poder Ejecutivo abrazó como


compromiso propio la implementación del sistema de justicia penal acusatorio.Bajo la dirección de un órgano representativo y plural en el que se concentran autoridades de los tres Poderes y la sociedad –el Consejo de Coordinación—, emanado de la Ley para la Implementación, Seguimiento y Evaluación del Sistema de Justicia Penal del Estado de Coahuila de Zaragoza, se generan líneas de acción y una ruta crítica para la implementa-ción integral del sistema procesal penal acusa-torio en la entidad.Bajo este tenor en el Estado se invirtieron largas horas de análisis acerca de las condicio-nes físicas, políticas y sociales que permitieran adoptar el nuevo sistema de justicia penal bajo un esquema de eficiencia y responsabilidad. Ello implicó una transformación estructural de las instituciones, rompiendo paradigmas y generando una nueva cultura de profesionali-zación en el personal al servicio de la justicia.Por unanimidad, el pleno del Poder Legislativo aprobó catorce iniciativas de ley o reformas que fueron presentadas por el Ejecutivo Esta-tal, incluyendo la reforma a la Constitución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza y la publicación de un nuevo Código de Procedi-mientos Penales de corte acusatorio en el Estado, hasta llegar a la emisión de la Ley de Atención a Víctimas y la adopción del Código Nacional de Procedimientos Penales en la enti-dad. Con el apoyo de los legisladores Coahuila cumplió con la armonización del 100% de su legislación necesaria para sentar las bases de un sistema procesal penal acorde a los linea-mientos y principios constitucionales.

Desde la incorporación formalizada del órgano coordinador de las políticas para la implemen-tación del nuevo sistema de justicia penal (año 2011), se han capacitado a más de siete mil elementos, teniendo capacitado al 100% de los jueces, defensores públicos, ministerios públi-cos, entre otros. Estas y otras acciones han permitido que los coahuilenses gocemos de los beneficios de un estado democrático, preocupado por la pro-tección de los derechos humanos y de la modernización de las instituciones públicas como un puente de comunicación entre socie-dad y gobierno.Fue el 1° de junio de 2013 cuando entró en vigor el nuevo sistema de justicia penal en la primera zona territorial, el Distrito Judicial de Monclova, a la par de la apertura de un Centro de Justicia Penal compuesto por cinco salas de audiencia oral y nuevas instalaciones para áreas pilares del como lo son el Centro de Medios Alternos de Solución de Controversias y la Dirección General de Atención a Víctimas y Testigos, ambas de la Procuraduría General de Justicia del Estado. En septiembre de 2014 se incorporó a nuestro orden legal el Código Nacional de Procedi-mientos Penales, instrumento que garantiza un tratamiento uniforme a todas las causas pena-les que se presenten en el país. El 28 de octu-bre de 2014, entró en vigor este sistema en la capital del Estado –Saltillo— y en toda la región Sureste. En marzo de 2015, el municipio de Parras de la Fuente se incorporó a esta nueva jurisdicción. Por lo que hace a la Federación, el 30 de noviembre del pasado año entró en vigor su


cuarta etapa de implementación, incluyendo entre las entidades federativas a Coahuila. Hasta el cierre de este artículo, 22 municipios se encuentran bajo el amparo de los principios que resguarda el nuevo sistema de justicia penal, incluyendo aquellos asentados en la región Carbonífera que entró en vigor el pasado 31 de enero del presente año. Así, más de un millón 450 mil habitantes, es decir el 52% de los coahuilenses, gozan de las garantías que brinda el sistema acusatorio.Aunque el proceso de implementación con-cluirá en Coahuila el próximo 31 de marzo –con la puesta en marcha en la región Laguna—, casi tres meses antes del final del plazo consti-tucional, mientras que en el resto del país con-tinuará el reto de consolidar y estabilizar la reforma. Las instituciones públicas y sociales no pueden descansar hasta garantizar las con-diciones de continuidad al sistema. Estamos nadando contracorriente a cien años de tradi-ción, de prácticas y vicios que aún persisten. Las voces que clamaban la contra-reforma se han ido apagando, pero la crítica objetiva y razonada debe persistir. La reforma al sistema de justicia penal llegó para quedarse, de eso no cabe duda. Son más los beneficios que entraña a las tendencias actuales y futuras del sistema de justicia penal mexicano. A casi ocho años de su publicación recorde-mos que la reforma al sistema penal nació de nosotros los ciudadanos; de la exigencia legíti-ma de contar con instituciones que brinden una justicia pronta y accesible, donde tenga-mos la certeza de que nuestros derechos serán respetados. Es responsabilidad del Estado ser la mano que brinde seguridad jurídica y públi-

ca. Es nuestra ser los ojos avizores de que ésta se brinde. Así como nuestras voces unidas lograron el nacimiento de un nuevo sistema de justicia penal, somos nosotros los ciudadanos quienes debemos velar por su crecimiento y desarrollo. El Nuevo Sistema de Justicia Penal genera un vínculo sólido y de confianza por parte del gobernado hacia las instituciones de procura-ción e impartición de justicia en nuestro país, hay un fortalecimiento institucional que, sin duda, aporta a la consolidación de los nuevos valores y principios que serán fundamentales para garantizar el crecimiento de México en todos los ámbitos. (Fromow, p. 3, 2015) https://www.gob.mx/cms/uploads/attachmen-t/file/53036/Revista_NSJP_IX.pdf#page=61


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1 Licenciada en Derecho. Maestría en Administración y Alta Dirección en la Universidad Iberoamerica-na de la Laguna. En 2012 fue Directora General del Centro de Justicia para las Mujeres en Torreón Coah. Actualmente, se desempeña como titular de la Procuraduría de los Niños, Niñas, y la Familia


Coahuila, firme y comprometido con la infancia.Yezka Garza Ramírez 1

Resumen:

La Convención sobre los Derechos del Niño tiene como objetivo primordial promover y proteger los derechos de la infancia.Gracias al Sistema Estatal para la Garantía de los Derechos Humanos de los niños y niñas, Coahuila ha sido un estado pionero para garantizar, promover, protejer y respetar los derechos humanos y garantías de los niños y de las niñas.Recalcando que Coahuila es un Estado que está comprometido con la ley rigiéndose por el principio “interés superior del niño”.

Palabras claves:

Protección al menor. Derechos humanos. Niños y niñas. Protección. Interés superior.

Abstract:

The Convention about the Rights of the Chil-dren has the principal objective to promote and protect the rights of the childhood. Thanks to the State System for Ensuring Human Rights of children, Coahuila has been a pioneer state to guarantee, promote, protect and respect the rights of boys and girls.Coahuila has committed to be governed by the looking the principle of “best and higher inte-rests of the children”.

Key words:

Childhood protection. Human rights. Children. Protection. Higher interests.

1 Licenciada en Derecho. Maestría en Administración y Alta Dirección en la Universidad Iberoamerica-na de la Laguna. En 2012 fue Directora General del Centro de Justicia para las Mujeres en Torreón Coah. Actualmente, se desempeña como titular de la Procuraduría de los Niños, Niñas, y la Familia

La Protección de los Derechos de los niños y las niñas, ha evolucionado con el paso del tiempo; como primer antecedente, podemos citar a la Primera Declaración Sistemática de los Derechos del Niño, promulgada por La Asociación Internacional de Protección a la Infancia aprobada por la Sociedad de las Naciones Unidas el 26 de Diciembre de 1924. Este documento contenía garantías referidas exclusivamente a los niños en donde se plasma la protección sin importar raza, nacionalidad o creencia; a si mismo, a tener el derecho a ser alimentado, asistido, a recibir educacion; y se les garantizaba el disfrute de las medidas de previsión y seguridad social.

Enseguida se presentan algunos de los antece-dentes internacionales que presidieron a la Primera Declaración Sistemática de los Dere-chos del Niño: Declaración de Oportunidades para el Niño, 1942; Carta de la Unión Interna-cional de Protección a la Infancia, 1948; Decla-ración de los Derechos del Niño, 1959; Carta Latinoamericana sobre los Derechos del Niño, 1988; Convención sobre los Derechos del Niño, 1989; Cumbre Mundial a Favor del Infan-te, 1990; Cumbres Iberoamericanas, 1991-2003.

De lo anteriormente expuesto, podemos esta-blecer que la Convención sobre los Derechos del Niño es el documento central de la protec-ción y garantía de los derechos y garantías de las niñas y los niños, ya que tiene plena vigen-cia en el derecho positivo mexicano.

El artículo 3 de la mencionada Convención

establece que “todas las medidas concernien-tes a los niños que toman las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, deberán considerar de manera primordial el interés superior del niño”; el cual es considerado como un princi-pio rector.

El interés superior del niño se define como un principio garantista, es decir, que toda la deci-sión que concierne a los niños y las niñas debe ser prioritaria para garantizar la satisfacción integral de sus derechos; trascendiendo los ámbitos legales o judiciales y extendiéndose a todas las autoridades e instituciones públicas y privadas, además del entorno familiar de niño. En ese sentido, los roles parentales están deli-mitados por los derechos de los niños en cumplimiento de su interés superior; tam-bién es considerado como una norma de inter-pretación o de resolución de conflictos, y debe ser entendido como orientación o directriz política (Alegre y Hernández, 2014, pp. 3-4)

De igual forma, se encuentra fundado en lo establecido por el Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos, el cual dicta que “la dignidad misma del ser hermano, se basa en las características propias de las niñas de los niños, y en la necesidad de propiciar el desarrollo de éstos, con pleno aprovechamien-to de sus potencialidades”.

Así mismo, en el plano normativo tanto a nivel Federal como Estatal, se ha reconocido al niño como un sujeto portador de derechos, dicho


principio es un mecanismo eficaz para oponer-se a la amenaza y vulneración de los derechos reconocidos y promover la protección igualita-ria. (Cillero, consultado 2016, p.7)

Durante muchos años las políticas públicas en materia de niños y niñas derivaban de un enfo-que de asistencia social, que colocaba a este rubro como personas vulnerables, las cuales tenían que ser asistidos o representados en la toma de decisiones por su condición de “me-nores”.

Una condición adoptada socialmente, la cual nunca fue censada o discutida ante la falta de sensibilidad de los gobernantes que olvidaron por completo la importancia y la necesidad de garantizar el acceso a los derechos del 30 por ciento de la población: nuestros niños. ¿Sería acaso porque su voz no representa un voto en los tiempos electorales? ¿O por qué su voz no tenía el reconocimiento necesario para poder ser escuchada en las grandes mesas de los diversos gabinetes donde se discuten y gestan las políticas públicas que direccionan un Gobierno?

Por suerte, hoy tenemos un panorama distinto para los niños y las niñas, una prueba tangible es la política pública en materia de infancia que hoy es una realidad en el Estado de Coahuila, la cual sentó un precedente ingenio-so para la creación de una política nacional de protección de derechos de los niños y niñas en México.Prueba de lo anterior es que la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 4,

párrafo noveno, establece: “en todos las deci-siones y actuaciones del Estado se velará y cumplirá con el principio del interés superior de la niñez, garantizando de manera plena sus derechos. Los niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades de alimen-tación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral. Este principio deberá guiar el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas públicas dirigidas a la niñez”

Por su parte, Coahuila es sin duda un estado pionero en garantizar el acceso a los derechos de los niños y de las niñas, confiado en su visión de dar vida al Sistema Estatal para la Garantía de los Derechos Humanos de los Niños y de las Niñas en Marzo de 2014, el cual a través de sus ejes rectores pone en marcha la maquinaria de gobierno para la protección de quienes sin duda serán los relatores de la histo-ria de este gran Estado.

Con la buena práctica y los extraordinarios resultados de Coahuila ha sido más fácil para la federación y el resto de los Estados entablar una ruta de transformación legislativa donde se reconoce a los niños y niñas como sujetos de derecho.

Este sistema de protección integral tiene vida jurídica a través de una legislación avanzada como lo es la Ley del Sistema Estatal para la Garantía de los Derechos Humanos de los Niños y las Niñas en el Estado de Coahuila, que con la ayuda del Congreso del Estado ha permanecido como una de las legislaciones en


materia de infancia con los más altos niveles de constitucionalidad y apego al pleno respeto de los derechos humanos, que ha servido de base para la reciente Ley General de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes de Diciembre de 2015, la cual debido a su importancia ha sido la única en sentido preferente presentada por el Presidente de la República el Lic. Enri-que Peña Nieto, quien sin duda está sensibili-zado y convencido de darles a los Niños y Niñas de México el importante lugar en la sociedad que les corresponde.

Coahuila a través de este modelo de protec-ción reconoce a niños, niñas y adolescentes como sujetos de derechos; lo que ha implicado la formulación e implementación de políticas públicas, diseñadas transversal e integralmen-te para garantizar, proteger, promover y respe-tar los derechos humanos de la infancia y ado-lescencia.

Este sistema de protección con enfoque de derechos humanos, se fundamenta en tres ejes rectores: el Consejo Estatal para la Garantía de los Derechos Humanos de Niños y Niñas, la Secretaría Ejecutiva y la Procuraduría para los Niños, Niñas y la Familia.

El Consejo Estatal se encuentra integrado por las principales autoridades estatales y munici-pales, la sociedad civil y los propios niños y niñas, siento esto lo que asegura la inclusión de los mismos en la toma de decisiones.; dicho Consejo preside el titular del Poder Ejecutivo, lo cual coloca a la infancia como un tema del más alto nivel político, y sus decisiones son

obligatorias para todos sus integrantes.

En el segundo eje rector, la Secretaría Ejecuti-va, que a través de la dirección general del DIF (Sistema para el Desarrollo Integral de la Fami-lia y Protección de Derechos), es responsable de promover y vigilar que las decisiones que se tomen en el seno del Consejo se lleven a cabo.

El tercer eje rector la Procuraduría para Niños, Niñas y la Familia PRONNIF que funge como el brazo armado del sistema y se encarga de restituir los derechos humanos de los niños y niñas que por alguna cuestión han sido vulne-rados.

La PRONNIF es un mecanismo de protección único en el país, una procuraduría dotada de la fuerza legal, presupuestal y política necesaria para garantizar y restituir los derechos de los niños y niñas, dejando a un lado la asistencia social y convirtiéndose en un organismo públi-co centralizado con carácter de verdadero órgano de protección de derechos.

Una de las innovaciones más importantes de este mecanismo de protección es la facultad de otorgar medidas especiales de protección y restitución de derechos de niñas, niños y ado-lescentes que se encuentran en situaciones particulares de vulnerabilidad, como es el caso de los niños y niñas en situación de migración, pobreza, víctimas de delitos, sin cuidados parentales, entre otros, sin la necesidad de esperar la autorización en primera instancia del órgano de representación o en su caso, del órgano jurisdiccional.


Estas medidas tienen como fin reparar el daño y colocar al niño, niña o adolescente en una situación en la que todos sus derechos estén garantizados.

Para ello, la Procuraduría para Niños, Niñas y la Familia, se encarga de determinar y dar segui-miento a estas medidas especiales de protec-ción, además de representarlos, protegerlos y defenderlos legalmente.

La PRONNIF se apoya en su actuar con un grupo especializado de seguridad pública dotado de elementos sensibles y profesionales con perfiles de abogados, trabajadores socia-les y psicólogos.

Este cuerpo actúa bajo el mando de PRONNIF en coordinación con el Consejo Estatal de Seguridad Pública, cuyo objeto es prevenir e investigar las afectaciones a derechos de niños y niñas, auxiliar al ministerio público en las carpetas de investigación y la imputación de un probable hecho delictivo.

Para el modelo de la Procuraduría para Niños, Niñas y la Familia, la mediación y conciliación deben agotarse como vías preferentes para la resolución de conflictos familiares, por ello cuenta con un área de medios alternos y solu-ción de controversias, en donde personal de dicha procuraduría previamente capacitado por el centro de medios alternos del poder judicial aplica los mecanismos en mediación para llegar a un acuerdo de voluntades que involucre una protección de derechos en nues-

tros niños, niñas y la familia; los convenios deri-vados son validados y adquieren el carácter de cosa juzgada.

Además para tener un círculo completo de protección de derechos se adscribe reciente-mente la Coordinación de Delitos en contra de Niños, Niñas y Adolescentes que permite garantizar el acceso a la justicia y que busca sentar un precedente para sancionar a todo aquel que atente contra los derechos de los niños y niñas conforme a la legislación penal vigente.

La Procuraduría para niños, niñas y familia ha sido reconocida por diversos organismos inter-nacionales, autoridades federales y sociedad organizada como lo es UNICEF (Fondo de las Naciones Unidas para la infancia) , REDIM (Red por los derechos de la infancia en México), Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito, DIF Nacional entre otros, convencidos que la buena práctica de Coahuila servirá como modelo para subsanar las observaciones del Comité del Niño de Naciones Unidas y las del Examen Periódico Universal.

El pasado mes de Mayo de 2015 el Gobierno de Coahuila encabezó la Delegación Mexicana ante el Comité de los Derechos del Niño de los países miembros de Naciones Unidas celebra-do en Ginebra, donde se observó al estado mexicano sobre las necesidades que se tiene para el cumplimiento de los estándares inter-nacionales en protección a la infancia, la políti-ca pública de Coahuila fue uno de los pilares fuertes durante las recomendaciones, gracias


al impacto reflejado en el bienestar de los niños y las niñas.

Se recomendó al estado mexicano en más de cien supuestos, los cuales tendrán que ser adoptados o subsanados en los gobiernos desde el ámbito de su competencia, esta instrucción fue prioritaria para Coahuila ya que de Mayo a la fecha se ha presentado por parte del Ejecutivo del Estado un paquete de refor-mas legislativas que contemplan temas tras-cendentes como lo son: la prohibición del matrimonio en menores de dieciocho años, la prohibición de las corridas de toros y escuelas taurinas, la reforma del tipo penal del feminici-dio, la prohibición expresa de las adopciones entre particulares y la reforma del tipo penal de violación equiparada elevada hasta los quince años de edad por mencionar algunas, estas reformas subsanan de manera práctica y direc-ta algunas de las observaciones del Comité.

No cabe duda que gracias a estas reformas, Coahuila continúa su camino avanzando en la protección de los derechos de los niños y las niñas, pendiente de las recomendaciones internacionales, el Congreso del Estado ha dado vida a una Comisión para la Garantía de los Derechos Humanos de los Niños y las Niñas, comisión experta de evaluar, gestionar, proponer y defender todas las leyes y reformas que regulan la protección de los derechos de la infancia en Coahuila.

Coahuila cuenta con sus tres poderes con pers-pectiva de derechos, uno de ellos es el poder judicial, encargado de resolver controversias

familiares donde involuntariamente se ven inmersos niños y niñas y que cuenta con juzga-dores que para poder emitir un pronuncia-miento acertado escuchan a los niños y niñas cuando su esfera jurídica se ve afectada por un proceso judicial, esto lo hacen de viva voz y a través de las diversas herramientas tecnológi-cas con las que cuentan las instancias Estatales y el propio poder judicial.

El escenario real que tiene Coahuila en la pro-tección de la infancia se debe en mayor parte al compromiso y participación que ha tenido el Ejecutivo Estatal, quien ha encabezado de manera puntual y responsable esta política pública y ha colocado a la infancia en el centro de la agenda de gobierno, lo que ha permitido que tanto las autoridades como la sociedad le den la importancia necesaria para poder cons-truir una plataforma real que tenga cimientos lo necesariamente fuertes para soportar la construcción de un andamiaje jurídico para llevar a cabo una protección eficaz para los niños coahuilenses.

El impulso del Gobernador se ha visto refleja-do también en la toma de decisiones de otras entidades federativas, ya que a petición de UNICEF y en su calidad de presidente de la Comisión de Derechos Humanos de la Confe-rencia Nacional de Gobernadores ha estableci-do el diálogo y la discusión de cumplir con los establecido en la Ley General de Derechos de niños, niñas y adolescentes, con su observancia general exhorta a los Estados a la creación de los sistemas estatales, municipales y de las pro-curadurías de protección a la infancia, Coahuila

en esta ocasión también ha sido ejemplo en las diversas sesiones de la CONAGO (Conferencia Nacional de gobernadores) donde se han esta-blecido los diversos mecanismos de imple-mentación de lo dispuesto en la Ley General. En días pasados, el Gobierno de Coahuila entregó a manos del Secretario Ejecutivo Nacional, el Programa Estatal de Protección de Derechos de Niños y Niñas, el cual ha sido el primero en constituirse a nivel nacional, éste cuenta con diversos ejes rectores que adminis-tran la política de infancia y que son comple-mentados por diversas acciones efectivas que nacen desde las cabeceras de las Secretarías y dependencias estatales todas encaminadas en el sentido de garantizar el acceso a los dere-chos de los niños y las niñas.

El secretario ejecutivo reconoció que Coahuila es el primero de dos mil quinientos gobiernos estatales y municipales que conforman el país en aceptar el reto de dar cumplimiento a las seis exigencias plasmadas en la Ley general como lo son: establecer un consejo estatal, un marco legal, un sistema de información, una procuraduría de protección, un programa esta-tal y un mecanismo de diálogo con la sociedad organizada.

No ha sido solamente una política estatal, los municipios de Coahuila han adoptado de manera pronta la implementación de los siste-mas municipales de protección de niños y niñas, al día de hoy se cuenta con 35 alcaldes comprometidos que han tomado protesta como dirigentes de la política de infancia en su

municipio y que han sido solidarios en la crea-ción de las 35 Procuradurías Municipales de Niños, Niñas y la Familia que operan a lo largo y ancho del estado lo cual ha permitido inter-venir de manera inmediata cuando un niño o una niña se encuentra vulnerado.

Los coahuilenses debemos estar orgullosos de los logros que se han tenido a beneficio de la infancia, somos todos responsables de que nuestros niños y niñas puedan tener un mejor escenario para su desarrollo, lleno de oportuni-dades, de vivir una vida digna y de calidad.

México hoy construye una sociedad distinta con su infancia, una sociedad con sujetos de derechos, ansiosos de ser escuchados y de participar en la toma de decisiones que afecta-rán o beneficiarán su futuro, será un país toda-vía más fuerte con ciudadanos responsables y consientes de formar parte de nuevas genera-ciones que traerán grandes logros para los mexicanos.

Hoy son niños y niñas con derechos, mañana serán los adultos que dirigirán a México desde una óptica de pleno respeto a los derechos humanos.


BIBLIOGRAFÍA: Alegre, S. y Hernández, X. (2014) El interés superior del niño. Interpretaciones y experien-cias latinoamericanas, pp. 3-4 Disponible en: http://www.sipi.siteal.org/si-t e s / d e f a u l t / f i l e s / s i p i _ p u b l i c a -cion/sipi_cuaderno_05_interes_superior_nino.pdf

Barrata, A. (2016) Justicia y derechos del niño, p.22 Disponible en: http://www.unicef.org/argenti-na/spanish/Justcia_y_derechos_9.pdf

Cillero, M. (2016) El interés superior del niño en el marco de la convención internacional sobre los derechos del niño, pp. 7-8 Disponible en: http://www.iin.oea.org/el_inte-res_superior.pdf

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Ley del Sistema Estatal para la Garantía de los Derechos Humanos de los Niños y las Niñas en el Estado de Coahuila.


Antecedentes

Para poder tratar el tema de Pensiones, es necesario definir a la Seguridad Social que, de acuerdo con la Organización Internacio-nal del Trabajo, es “la protección que la so-ciedad proporciona a sus miembros median-te una serie de medidas públicas contra las privaciones económicas y sociales que oca-sionaría la desaparición o una fuerte reduc-ción de los ingresos, a causa de enfermedad, maternidad, accidente de trabajo, enferme-dad laboral, desempleo, invalidez, vejez y muerte; y también la protección en forma de asistencia médica y de ayuda a las familias”. En otras palabras los sistemas de pensiones y de salud implican solidaridad entre los in-dividuos, quienes deben cooperar en térmi-nos económicos, a través de aportaciones o impuestos, para brindar a una pensión a las personas que no pueden generar ingresos por las causas mencionadas.

La Constitución Política de nuestro país ga-rantiza el derecho que tienen los trabajado-res a la Seguridad Social, sin embargo deja abiertas las condiciones y montos con los que el Estado debe otorgarlas. Este artículo únicamente tratará sobre las pensiones, de-jando a un lado la asistencia médica, de la que podríamos escribir varios artículos más.

Debido a la libertad que otorga la Consti-

tución Mexicana se generalizó que los sis-temas de los grandes esquemas de seguri-dad social (IMSS e ISSSTE creadas hace más de 60 años) fueran replicados sin ajustarse a las condiciones demográficas actuales en las diferentes entidades federativas, univer-sidades autónomas estatales, municipios e incluso en algunos organismos públicos fe-derales y locales, los cuales cuentan con sus propios sistemas de pensiones y donde la mayoría son diferentes entre sí. Lo anterior ha provocado una diversificación en cuanto a requisitos y derechos para acceder a una pensión y, en general, no se cuenta con un estudio, diagnóstico o censo de los esque-mas que operan en el país, del número de personas afiliadas o de la magnitud del pro-blema pensionario en cada uno de los siste-mas. La mayoría de ellos otorgan pensiones por antigüedad (25 o 30 años) sin importar la edad, el monto de la pensión es del 100% del último salario, todas las pensiones son dinámicas, entre otras prestaciones.

Ley para la Implementación de los Sistemas de Pensiones de los Municipios del Estado de Coahuila de Zaragoza.

Del diagnóstico jurídico, social y financiero que se obtuvo de los esquemas de seguri-dad social de los municipios del Estado de Coahuila por iniciativa del Poder Legislativo del Estado, se concluyó lo siguiente:

Rumbo a un Modelo Nacional de Pensiones

Act. Francisco Miguel Aguirre Farías.Act. Francisco Miguel Aguirre Villarreal.Act. Roberto José Díaz García.

COLABORACIONES ESPECIALES

a)Desde el punto de vista Jurídico, la normativi-dad que los regía era inexistente o radicalmente diferente entre las entidades, y que en algunos de estos se otorgaban beneficios de manera discre-cional por medio de procedimientos poco trans-parentes y sin rendición de cuentas.

b)Desde el punto de vista social, existía un grave problema, ya que un buen número de municipios no otorgaban beneficios de salud y pensiones a sus trabajadores. Esto era doblemente grave por-que además de no otorgar las prestaciones co-rrespondientes, subsistía la informalidad laboral dentro de la supuesta formalidad de un empleo municipal, lo que iba en contra de la política Na-cional y del Estado de Coahuila.

c)Desde el punto de vista financiero, el diseño de la mayoría de los sistemas de seguridad social que brindaban los municipios por cuenta propia, se apartaba del objetivo primordial, pues tendían a sobreproteger al trabajador y/o a su familia (otorgaban pensiones a quienes por su edad no requieren de ellas) y perjudicaban directamente a las finanzas públicas del municipio.

Lo anterior exponía una injusticia para los trabaja-dores, pues mientras algunos tenían la expectati-va de beneficios muy generosos, otros en circuns-tancias similares no tenían derecho alguno.

En Coahuila, era posible dividir los sistemas muni-cipales de pensiones en tres grupos:

1.Los que no contaban con sistema formal de Pensiones: Estos municipios otorgaban pensiones de forma discrecional y el pago de las mismas era

del gasto corriente, esto podría poner en riesgo la viabilidad financiera del Municipio, ya que al ser discrecionales era difícil proyectar a los futuros pensionados y por lo tanto no era posible estable-cer con certeza los recursos necesarios para man-tener a su sistema de pensiones.

2.Los que están afiliados al IMSS o al ISSSTE: La obligación de estos municipios hasta ahora se limita al pago de las cuotas y aportaciones a las Instituciones de Seguridad Social y, en su caso, a los pagos únicos establecidos en la normativa aplicable.

3.Los que tienen sus propios sistemas de Pensio-nes: Estos municipios cuentan con un sistema de pensiones formal bajo su responsabilidad total, hacen frente a las pensiones totales a su cargo y a los pagos únicos de acuerdo con la normativa aplicable. En caso de que el sistema fuera invia-ble, pondría en riesgo la viabilidad financiera del municipio.

Por otro lado, los municipios otorgan el beneficio de servicio médico bajo las siguientes modalida-des:oA través del IMSS o ISSSTE;oBajo un sistema Propio; o oMediante Instituciones Estatales de Salud.

Al no tener un diagnóstico sobre sus sistemas de pensiones los Municipios, en general, no conocían las obligaciones que ya fueron adquiridas por sus trabajadores ni el momento en que estas serán exigibles, lo anterior implicaba el desconocimien-to de su situación financiera y presupuestaria. Es por esto que la Auditoría Superior del Estado, so-

licitó un estudio actuarial para encontrar el costo actual y futuro de las obligaciones contingentes, lo que proporcionó una amplia información que fue fundamental para tomar la decisión de acotar la heterogeneidad de estos sistemas.

Ante la diversidad de sistemas de pensiones y res-petando la autonomía municipal, el H. Congreso emitió la Ley para la Implementación de los Sis-temas de Pensiones de los Municipios del Estado de Coahuila de Zaragoza, única en México cuyas bases técnicas actuariales fueron diseñadas por el despacho Valuaciones Actuariales del Norte, S.C.. Esta Ley tiene como objeto, establecer los crite-rios generales que regirán la implementación, la operación, el seguimiento y la evaluación de los sistemas de pensiones de los municipios del Es-tado.

En esta Ley se busca que la implementación de los sistemas de pensiones se sustente en los prin-cipios de seguridad social, sustentabilidad finan-ciera, certeza jurídica, transparencia, eficacia, y fortalecimiento de la hacienda pública de los Mu-nicipios y se fundamente en los siguientes ejes es-tratégicos:

1.Acceso de los trabajadores a sistemas que les garanticen seguridad social y certeza jurídica.2.La implementación y transición de forma gra-dual e integral de los sistemas, regidos bajo los principios enumerados en la Ley;3.Modernización y fortalecimiento de los siste-mas, bajo bases técnicas y estructuras adecuadas.4.Profesionalización de servidores públicos encar-gados de operar los sistemas.

5.La incorporación y adecuación del nuevo régi-men legal en materia de pensiones

Ahora bien, La Ley establece que los municipios tienen dos opciones:

oConstituir un Órgano Público Descentralizado o un esquema simplificado, como puede ser desde la tesorería municipal administrando un fideicomi-so, en caso de ser un municipio pequeño, para la administración del sistema pensionario.oCelebrar convenios de incorporación con el IMSS o ISSSTE, los municipios que opten por esta opción no podrán constituir organismos públicos descentralizados, ni otorgar pensiones adiciona-les a las que ofrecen el IMSS o ISSSTE.

Aquellos municipios que decidan crear un orga-nismo descentralizado, podrán otorgar las pres-taciones a través de los esquemas de Beneficio Definido, sistema mediante el cual el trabajador conoce las reglas y condiciones para acceder a una pensión que está definida, o bien, mediante un esquema de Contribución Definida con Pen-siones Garantizadas. Este último establece las contribuciones que se realizarán a una cuenta in-dividual cuyo saldo acumulado se utilizará para el cálculo de la pensión al final de la vida laboral del trabajador, en caso de que la pensión resultante sea inferior a la pensión garantizada el trabajador tendrá derecho a ésta última.

En la iniciativa fue necesario considerar la edad mínima para acceder a una pensión por jubilación, los requisitos para obtener pensión por vejez, viu-dez o invalidez, prever pensiones para aquellos

trabajadores que sufran incapacidad por causas de trabajo entre otras. También se establecieron el monto máximo y mínimo de las pensiones y las contribuciones que se tendrán que hacer por parte de trabajadores y municipios, además de la obligación de otorgar seguridad social a todos los trabajadores municipales.

En este sentido, para la implementación de cual-quiera de los dos esquemas de pensiones, es im-portante señalar que aquellas personas que estén disfrutando de una pensión, al ser un derecho adquirido, la mantendrán sin cambio alguno, así como los que a la fecha de entrada en vigor de la Ley Municipal de Pensiones hayan cumplido con los requisitos para obtener alguna pensión.

Los trabajadores que estén activos al momento de la entrada en vigor de la Ley Municipal de Pensio-nes, migrarán paulatinamente al nuevo sistema de pensiones, mientras que los futuros trabajadores ingresarán con condiciones ajustadas a la realidad demográfica que tenemos en México.

Como resultado de la Ley, los municipios reducirán su gasto futuro por concepto de pensiones a nive-les razonables y eliminarán el déficit actuarial, que antes de la entrada en vigor de la Ley, ascendía a más de 10,000 millones de pesos, lo cual favore-cerá su situación financiera y les permitirá mayores posibilidades de obtener una mejor calificación crediticia. La empresa calificadora Moody’s emitió un comentario favorable a esta medida en su re-porte fechado el 25 de Febrero del presente año denominado “Coahuila: La Reforma de Pensiones es Positiva tanto para el Estado como para los Mu-

nicipios”.

Es importante mencionar que de no haberse apro-bado esta Ley en el Congreso del Estado, muchos trabajadores municipales de Coahuila seguirían en el desamparo y un buen número de municipios correrían el riesgo de un desequilibrio financiero, que además de repercutir en las finanzas estatales implicaría que llegado el momento de requerir un servicio médico o una jubilación, no habría recur-sos suficientes para proporcionarlos. Recordemos que “Seguridad Social sin sustento económico es demagogia”.

Ejemplo a Nivel Nacional.

Esta Ley puede ser el punto de partida para la creación de una Ley Nacional de Pensiones, que regule la seguridad social tomando como ejemplo el caso de éxito de Coahuila. Para ello creemos necesario designar a un grupo interdisciplinario de expertos en seguridad social, que estudie des-de el punto de vista económico, social y jurídico todos los sistemas de pensiones que operan en el país y que analice las fallas que existen en este tema.

Cuando se habla de sistemas de pensiones a nivel Nacional normalmente se hace como si todos los mexicanos tuvieran las mismas prestaciones (se piensa en el IMSS). Sin embargo, desde el punto de vista de la seguridad social, existen tres tipos de mexicanos:

1.Quienes no cuentan con un sistema de pensio-nes, que representan el 55% de la Población Eco-

nómicamente Activa (PEA).

2.Los afiliados al IMSS, que constituyen el 33% de la PEA y a su vez se dividen en:a.Quienes están amparados por el esquema de beneficio definido de 1973.b.Quienes se rigen por la Ley de 1995, que consi-dera el sistema de cuentas individuales.

3.Los afiliados a los sistemas de pensiones para servidores públicos.

Consideramos que el grupo de expertos deberá analizar cada uno de los temas pendientes con el fin de que la normatividad que proponemos res-cate los aciertos de los actuales sistemas de pen-siones mexicanos y corrija sus deficiencias; estos temas sólo los mencionaremos, pero cada uno de ellos tiene subtemas y permiten desarrollar traba-jos de investigación.

Para el primer grupo de mexicanos que no cuenta con un sistema de pensiones, los temas a analizar por el grupo de expertos serían los siguientes: de-finir a quién se debe amparar, si se debe permitir o no aportaciones voluntarias y/o solidarias, finan-ciamiento de una pensión universal, fondeo total, cómo se va a fondear el sistema y su repercusión en flujo de egresos, rentas vitalicias, convivencia con otras pensiones no contributivas, que este es-quema no fomente la informalidad, entre otros.

Para el segundo grupo de mexicanos, que está afiliado al IMSS bajo la Ley de 1973 se analizaría por el grupo de expertos los flujos esperados de egresos anuales y el monto de los pasivos contin-gentes. Para los afiliados al IMSS bajo la Ley de

1995 se tendría que analizar entre otros temas los siguientes: nivel de cotizaciones, tasas de inte-rés de las inversiones, comisiones de las Afores, las compañías aseguradoras que ofrecen rentas vitalicias, densidad de cotización, requisitos de antigüedad, monto de pensión garantizada, aho-rro voluntario o solidario, inversión en deuda gu-bernamental, límites de inversión, duplicidad de cuentas, entre otros.

Para el tercer grupo de mexicanos, que está afi-liado a los sistemas de servidores públicos, los te-mas a analizar por el grupo de expertos serían los siguientes: diagnóstico de los sistemas actuales, si son de beneficio definido o contribución defi-nida, si el sistema está reformado, si es sistema propio, complementario o adicional a otro esque-ma estatal o federal, monto de pasivos contin-gentes, flujos esperados de egresos, posibilidad de subsidiar del Gobierno Federal, acciones para transparentar los costos fiscales, rendimiento de las reservas, entre muchos otros.

Además se tendría que trabajar en una base de datos nacional, cuidar la equidad de género, evi-tar una posible regresividad, la normatividad de la CONSAR, envejecimiento de la población y sus efectos, proyección del incremento en el ahorro interno, entre muchos otros.

Lo anterior requerirá una modificación constitu-cional que de origen a leyes secundarias en las que se especifiquen con detalle el marco legal al que deberán ajustarse los sistemas de pensiones. Las modificaciones constitucionales no necesaria-mente deben limitarse a los artículos que tienen que ver con el trabajo formal, pues la seguridad

social debe garantizarse a todos los mexicanos, independientemente de su situación laboral.

Reflexiones

En nuestro país no existe un funcionario o cargo público con autoridad política y financiera que sea responsable real del diseño, administración y vigi-lancia de los sistemas de pensiones. Uno de los problemas sociales y financieros más graves del país está atendido marginalmente y de manera desarticulada por diferentes secretarías y funcio-narios. Se sugiere que, además de crear el grupo interdisciplinario de expertos propuesto anterior-mente, se establezca un organismo o una secreta-ría de estado que tenga autoridad y sea responsa-ble de la seguridad social en México.

En seguridad social, sus actores son una parte muy importante de la historia del futuro, pues con sus acciones pueden modificarlo a favor de la sociedad. Los héroes tradicionales combaten las catástrofes una vez que estas ocurren, quienes las prevén y evitan que sucedan, se convierten en héroes anónimos. Con la Ley Nacional de Pensio-nes se eliminaría la posibilidad de una catástrofe social y financiera.

Las pláticas que se tengan entre los actores invo-lucrados en el proceso de crear la Ley Nacional de Pensiones en el que deberán considerar los as-pectos político, económico, social y jurídico son sólo medios para lograr un fin eminentemente hu-mano: La Seguridad Social.

BIBLIOGRAFÍA:

oConstitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

oLey para la Implementación de los Sistemas de Pensiones de los Municipios del Estado de Coahuila de Zaragoza

oFrancisco Miguel Aguirre Farías (2012). Pensio-nes… ¿y con qué? México: FINEO.

oFrancisco Miguel Aguirre Farías (2015). Pensio-nes… ¿y ahora qué? México; FINEO.

oValuaciones Actuariales del Norte, S.C. (2009) Colección de Presentaciones de Pensiones.


La importancia de los centros de investigación al interior de los congresosMtro. Miguel Ángel Garita Arce 1

En los regímenes democráticos, el Poder Legislativo constituye uno de los pilares en los que se sustenta el Estado de derecho, y en los países que experimentan procesos de transi-ción y consolidación democrática , como México, es además el garante fundamental no sólo de la estabilidad y gobernabilidad demo-crática sino también de la vigencia de nuestras leyes e instituciones.

Los estudiosos de la ciencia política y del dere-cho se han dedicado a estudiar la actual com-posición y estructura de gobierno en el país, coincidiendo en que el Poder Legislativo ha sido participe en una serie de reformas que configuran la nueva realidad de carácter plural en la institución emblemática de la responsabi-lidad y hechura de las leyes.

Uno de los grandes retos de nuestra democra-cia contemporánea, está en lograr que el sentir social y la actuación de los representantes públicos correspondan con una legislación cierta en sus materias y alcances ; el sistema jurídico debe ser un instrumento de organiza-ción y orientación de los aspectos más relevan-tes de la convivencia social, a fin de actualizar su esencia normativa en la realidad cotidiana.

En una era de pluralismo político y activismo reformador, el Poder Legislativo debe lograr una armonía entre el México como país real, en el que confluyen los cambios acelerados de la realidad social, y el México como país legal, representado por el conjunto de normas jurídi-cas que regulan la conducta humana; este importante reto requiere de una función legis-lativa impregnada de una virtuosa nomografía, entendida como el arte de hacer leyes , que trace un sólido puente entre la norma y nuestra realidad.

Para afianzar la actividad de creación normati-va por parte del legislador se requiere de estructuras de apoyo técnico que permitan dar contenido sustantivo a la tarea legislativa , con la finalidad de mejorar la toma de decisiones de los representantes, lograr un buen diseño del marco jurídico y, en última instancia, contri-buir al desarrollo y fortalecimiento de la demo-cracia mexicana.

Frente a este panorama, los centros de investi-gación al interior del Congreso tienen una meta de gran envergadura: realizar sus activi-dades en armonía con los distintos cambios en el orden jurídico, participar de manera activa

1 Investigador del Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones Parlamentarias (CEDIP), Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión.








en las diversas instancias del proceso legislati-vo para fortalecer la función legislativa y pro-mover la difusión de la cultura de la legalidad a fin de vincular al Congreso con la sociedad.

Los centros de investigación viven un momen-to histórico para el desarrollo de sus funciones, pues la creciente complejidad en la dinámica del Poder Legislativo y los nuevos cambios normativos respecto a su régimen interior –como es el caso de la elección consecutiva de legisladores–, hace indispensable su participa-ción institucional en la profesionalización del Congreso y en el fortalecimiento de la autono-mía del Poder Legislativo frente al Ejecutivo.

No obstante, se requiere de un diseño institu-cional que les permita incidir de manera funcional y directa en la dinámica del proceso legislativo, así como de líneas estratégicas que orienten sus actividades al fortalecimiento de la actividad parlamentaria en nuestro país.

I. La importancia de los centros o institutos de investigación legislativa

Hoy más que nunca, el Congreso debe generar que sus recursos humanos operen de manera eficaz y eficiente para lograr un buen diseño de la legislación, lo que implica perfeccionar, entre otras cuestiones, los estudios e investiga-ciones previas al debate parlamentario, con la finalidad de mejorar la toma de decisiones por parte de los legisladores; algunos de los traba-jos que realizan los centros de investigación legislativa versan sobre estudios de impacto

regulatorio, análisis del costo/beneficio de políticas públicas, proyecciones de impacto presupuestal, estudios de constitucionalidad y convencionalidad de las propuestas, estudios de derecho comparado y en general cualquier tipo de información analítica de tipo objetiva, imparcial y oportuna, orientada a fortalecer las propuestas de los legisladores.

Con la información adecuada, los congresistas no sólo pueden ser capaces de comprender tanto los aspectos generales como las particu-laridades de la problemática que buscan regu-lar, sino que también pueden contar con mejo-res herramientas para tomar decisiones realis-tas y eficientes.

Para afianzar la profesionalización dentro del Poder Legislativo, se requiere de instituciones de apoyo parlamentario que cumplan con tareas fundamentales como son: la sistematiza-ción de un cúmulo de saberes y de conoci-mientos técnicos que incidan en la viabilidad legislativa de las propuestas legislativas; perso-nal con suficiente preparación técnica y espe-cializada en las materias relacionadas con el quehacer legislativo; la posibilidad de generar espacios de intercambio académico que per-mitan mejorar los conocimientos; y la constan-te actualización del personal que labora al inte-rior de las cámaras.

En la exposición de motivos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos de 1999 quedaron plasmadas las razones fundacionales ofrecidas por los diputa-dos de distintos partidos políticos para justifi-








car la creación de los centros de investigación dentro del parlamento.

Una de las motivaciones nodales consistió en entregar a los próximos diputados al Congreso de la Unión, una estructura profesional, no partidista, institucional, que impulsara y apoya-ra los trabajos parlamentarios y legislativos de la Cámara, para evitar el fenómeno constante de formar e improvisar la estructura de apoyo legislativo parlamentario al inicio de cada Legislatura. Se consideró que sin una estructu-ra especializada de carácter permanente y puesta al servicio de las actividades de los legisladores, no podía existir el apoyo y el desarrollo del área legislativa y parlamentaria, función esencial del Congreso de la Unión .

De igual forma, en la Iniciativa con Proyecto de reformas a la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, presentada por diversos diputados de la LVII Legislatura, el 22 de abril de 1999, se determi-nó que la estructura interna de la Cámara de Diputados correspondía, en sus partes princi-pales, a un órgano legislativo muy diferente al actual. El pluralismo de la representación nacional no se encontraba debidamente reco-gido en las normas de funcionamiento orgáni-co de la Cámara. Se destacó la ausencia de un aparato institucional permanente que apoyara las tareas parlamentarias y legislativas de los diputados y, de manera específica, a sus instru-mentos, tales como el órgano de gobierno, las comisiones y los grupos parlamentarios.

En el ámbito comparado, se tomó en cuenta

que el funcionamiento de las cámaras legislati-vas y los parlamentos en la mayor parte de los países donde tales órganos funcionan regular-mente sobre la base del pluralismo político, tenían como una de sus características la de contar con un aparato permanente de apoyo, integrado por equipos profesionales y con sufi-ciente capacidad técnica.

Así, se determinó que el esquema básico predominante consistía en la existencia de un órgano o persona que se encargara de los asuntos del gobierno interior, no sólo de carác-ter administrativo, sino fundamentalmente de carácter parlamentario y legislativo, que orga-nizara a la cámara y procurara el libre y eficaz funcionamiento del cuerpo representativo y, junto a esto, se destacó la existencia de un aparato técnico, integrado por personas que no son legisladores, al servicio de los represen-tantes.”

Ahora bien, la mayoría de los países en los que existe una diversidad de grupos representados dentro del Congreso han coincidido que para el fortalecimiento de la institución es indispen-sable contar con sólidos centros de investiga-ción dentro de la estructura parlamentaria, como sucede en naciones como España, Costa Rica, Uruguay, Argentina, Alemania, Reino Unido, Estados Unidos, Francia, Italia, Chile, Canadá, entre otros.

Dichos órganos juegan un papel trascendental en los países democráticos, pues a través de sus actividades de apoyo parlamentario refuer-zan la autonomía del Poder Legislativo y han







1 Investigador del Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones Parlamentarias (CEDIP), Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión.1 Investigador del Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones Parlamentarias (CEDIP), Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión.

permitido que el Congreso retome su papel central de generador de leyes y propuestas propias, permitiendo que la democracia fluya y se desarrolle de mejor manera.

Las entidades de investigación que pertene-cen a los congresos deben estar vinculadas armónicamente con otras organizaciones públicas como son las universidades de distin-tas corrientes de pensamiento, institutos de investigación de distintos niveles de gobierno, organizaciones no gubernamentales y asocia-ciones civiles generadoras de investigación científica, a fin de producir y aprehender nuevo conocimiento desde distintas perspectivas que renueven y mejoren las propuestas al interior de las cámaras, así como exportar los recursos generados de manera institucional desde el Congreso. Sólo con una visión incluyente es posible alcanzar un conocimiento plural y neu-tral, de lo contrario se puede llegar a paralizar y predeterminar el conocimiento generado por los centros de investigación.En ese sentido, debe existir una red de infor-mación e investigación legislativa que permita afianzar una perspectiva crítica sobre las pro-blemáticas y necesidades de la realidad social.

Desde otra óptica, la investigación parlamen-taria puede ayudar a mejorar la dinámica insti-tucional del Congreso. Una investigación útil, objetiva e imparcial puede contribuir a que los legisladores lleguen a acuerdos derivados de un conocimiento de mayor alcance y profundi-dad. El uso de información técnica profesional, así como las investigaciones de calidad, abonan al mejoramiento la imagen pública del

congreso y sus legisladores.

Para todo congreso, la posibilidad de disponer de instituciones generadoras de investigación es trascendental para el aseguramiento de su autonomía. El conocimiento que estos órganos generan representa un auténtico activo o patri-monio producido por personas que lo transmi-ten, organizan, almacenan para su recupera-ción y lo comparten con la comunidad parla-mentaria y con la sociedad.

Ese conocimiento de carácter institucional per-mite alcanzar distintos fines de gran relevancia: mayor grado de certeza legislativa, mejor apli-cación de la técnica legislativa, mayor capaci-dad fiscalizadora, mejor representación de las aspiraciones ciudadanas, óptima defensa de los intereses nacionales y un adecuado equili-brio entre los poderes del Estado.

Así, con el apoyo de los centros de estudio, el Poder Legislativo puede tener un papel más activo y decisivo en la política nacional, cum-pliendo de mejor manera su función de control de los otros Poderes de la Unión y mejorando su labor en la representación de los ciudada-nos.

II. Características de la investigación legisla-tiva

El objeto central de la investigación legislativa, al igual que toda investigación en sentido amplio, es la búsqueda y aportación de conoci-miento.








En especial, aquélla que se realiza al interior del Congreso tiene las siguientes característi-cas particulares:

Científica. El conocimiento derivado de la investigación legislativa, al ser institucional, no debe formar parte de algún límite que dicte el interés político, éste sólo debe estar limitado por el saber riguroso de las ciencias sociales.

Limitada. El tono del conocimiento que surge de la investigación legislativa se presenta sólo como recomendación sobre un estado de cosas, justificada por su aportación a la cons-trucción de soluciones legislativas. Sin embar-go, esta recomendación no puede ir más allá de la voluntad del legislador, pues éste es el único facultado para decidir sobre la aceptabi-lidad o inaceptabilidad de ese tipo de conoci-miento para efectos de ser introducido en una iniciativa de ley o en cualquier otro acto parla-mentario.

Especializada. El ámbito de investigación es excesivamente múltiple como para ser analiza-do únicamente desde una posición en particu-lar. En ese sentido, el conocimiento de la inves-tigación legislativa debe ser tan específico como lo exija su objeto de estudio. No es extraño que la tendencia en la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión sea la creación de más Centros de Estudio especiali-zados en distintos campos del saber, a medida que nuevos temas de relevancia en la realidad social requieren de un análisis continuo e insti-tucional.

En este sentido, destaca la propuesta de la Comisión de Régimen, Reglamentos y Prácti-cas Parlamentarias, con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 49 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de creación del Centro de Estudios de los Derechos Humanos y de la Población en Situación de Vulnerabili-dad y su Inclusión, al interior de la Cámara de Diputados, publicada en la Gaceta Parlamen-taria de 14 de diciembre de 2015.

Oportuna. El conocimiento debe posicionarse en el acontecer diario de la realidad legislativa, no puede ser un conocimiento que sólo mire al pasado o que se proyecte a un largo plazo, pues dejaría de ser de utilidad a los legislado-res. El ritmo de la producción del conocimiento de los centros de investigación debe ser diná-mico, vigente y debe ir a la par de la actividad de las distintas agendas legislativas de los parlamentos. Útil. La información generada por los centros de investigación debe de servir concretamente a las necesidades específicas de los parlamen-tos y, en ese sentido, debe estar directamente relacionada con algún tema de la agenda legislativa.

III. Hacia la profesionalización del Poder Legislativo

La reforma político electoral de 2014 marca una nueva era en la configuración del Congre-so mexicano al introducir la figura de la elec-ción consecutiva de legisladores.








Un Legislativo fuerte requiere de parlamenta-rios profesionales y expertos en sus temas, por ello, un incentivo eficaz para el buen desempe-ño de los mismos se encuentra en la posibili-dad de reelegirse, lo que genera una mayor responsabilidad en cuanto a la gestión pública y rendición de cuentas en su actuación al tener la necesidad de informar a sus electores sobre su trabajo, propuestas y resultados específicos; dando además al ciudadano la opción de reelegirlo por sus logros, o de no hacerlo por su regular desempeño.

Asimismo, los legisladores deberán adquirir mayor experiencia legislativa y desarrollarán una carrera parlamentaria; con lo que se potencializaría su profesionalización y el surgi-miento de la memoria institucional en el seno de los órganos legislativos.

En este ámbito, la reelección fomenta el desa-rrollo de conocimientos expertos que pueden ser funcionales desde una perspectiva de eficiencia y efectividad contribuyendo a la calidad de la política.

De esta forma, la profesionalización de la polí-tica es uno de los principales beneficios de una reforma que además, generará un proceso de aprendizaje parlamentario y fomentará que los legisladores tengan una experiencia acumula-tiva en el trabajo que realizan. La reelección legislativa, que surtirá efectos para los proce-sos electorales de 2018, marca un nuevo rumbo en el oficio de la política generada desde el Congreso.

Empero, también se desarrollará el conoci-miento especializado, contribuyendo a la calidad de la política y de las leyes; este cono-cimiento no sólo se verá reflejado en cada legislador, sino de manera general en el Poder Legislativo de nuestro país. Igualmente, habrá una mayor institucionalización de los partidos políticos, al existir una mayor estabilidad en el Congreso; en definitiva, la profesionalización del Poder Legislativo permitirá el fortaleci-miento del Congreso en todas sus dimensio-nes y en todos los momentos del proceso parlamentario, conformando así un Poder Legislativo que será un sólido contrapeso al Poder Ejecutivo.

La elección consecutiva de legisladores sienta las bases hacia una era de profesionalización y fortalecimiento del Poder Legislativo, sin embargo, este cambio debe ir de la mano con la consolidación de las actividades de los cen-tros de investigación, los cuales deben asegu-rar un nivel de capacitación a la altura de los retos que enfrenta el Poder Legislativo y una participación directa en la dinámica del proce-so de creación normativa.

IV. Comentario final

Existen diversos factores que trazan una nueva configuración del Congreso mexicano a partir del siglo XXI: el creciente activismo legislativo, la consolidación del pluralismo político, el nuevo esquema del orden jurídico bajo el para-digma de los derechos humanos y la elección consecutiva de legisladores.








Frente a esta situación, los centros de estudios al interior de las cámaras del Congreso viven un momento especial hacia su consolidación como unidades indispensables de apoyo a la función legislativa y al desarrollo democrático del país.

No obstante, es indispensable que estas enti-dades de investigación trabajen de manera armónica con los distintos órganos de los con-gresos y participen de manera activa en la dinámica del proceso legislativo, teniendo como ruta crítica los distintos temas de la agenda legislativa.

La función de información actualmente va ganando terreno a las funciones clásicas del Parlamento como son la legislativa y la de control; sin embargo, lo aparentemente no-vedoso de esta actividad es relativo ya que aparece simultáneamente con los parlamen-tos modernos, al pasar de ser órganos de formación de la opinión pública a medios fundamentales para la formación de ésta. En los discursos de James Fox en el Parlamento Inglés -que es el primero en utilizar el térmi-no opinión pública- se reconoce como una obligación del Parlamento debatir de frente a la ciudadanía entonces erigida como titu-lar de la opinión pública.

Con la irrupción y fortalecimiento de los me-dios de comunicación que al amparo del de-sarrollo tecnológico tuvieron la posibilidad de anteponerse al Parlamento y con esto terminar con el papel de éste como máxi-ma tribuna, - lo cual ya era criticado por Carl Schmitt, quien en la primera parte del siglo XX ya cuestionaba: ¿Quién cree aún en el parlamento como la gran tribuna? Ante esta situación esta función perdió relevancia en todos los parlamentos del mundo al grado de que pareciera que la función de informa-ción, es exclusiva de los medios de comuni-

cación quienes tienen la capacidad de difun-dir ampliamente la información y por tanto influir en la ciudadanía.

Si bien, el hecho de que los medios de co-municación participen en forma determinan-te no sólo en la difusión de la información sino también en la fiscalización política del gobierno y en la formación de opinión re-presenta un gran avance; esto no significa que el Poder Legislativo deba limitar su fun-ción de informar, ya que ésta trae consigo aparejado un deber, además de que debe fungir como un factor de equilibrio entre la acción de los medios regidos por sus cargas ideológica o líneas editoriales. Adicional-mente tenemos que considerar el hecho de los medios; especialmente los electrónicos afrontan limitaciones en el ejercicio de esta función, las cuales consisten en restricciones de tiempos al aire y recursos financieros, lo que motiva la implementación de criterios con respecto al valor noticioso de un acon-tecimiento.

El Poder Legislativo es una importante sede en la que convergen diversos puntos de vista políticos, por lo que el proceso par-lamentario constituye una garantía para la

Función de Información del Poder Legislativo


Juan Carlos Cervantes 1

1 Licenciada en Derecho. Maestría en Administración y Alta Dirección en la Universidad Iberoamericana de la Laguna. En 2012 fue Directora General del Centro de Justicia para las Mujeres en Torreón Coah. Actualmente, se desempeña como titular de la Procuraduría de los Niños, Niñas, y la Familia

expresión equitativa de todos los puntos de vista con representación en el Congre-so. Sin embargo, actualmente los órganos legislativos en todo el mundo experimentan la imposibilidad de difundir sus mensajes en forma eficaz. Es por lo que actualmente es-tán cambiando en forma radical la estrategia para mejorar los medios de publicidad del trabajo parlamentario con que actualmente cuentan, que se caracterizan por ser medios pasivos como las gacetas y diarios de deba-tes, por medios proactivos que tienen como objetivo atraer al público en general a los asuntos del Poder Legislativo; esto lo vemos claramente en la utilización de medios tec-nológicos de comunicación como son la te-levisión y actualmente el Internet. Con esto no se pretende revertir el dominio que los medios masivos de comunicación tienen en la formación de la opinión pública, pero si tratar de influir directamente en ésta, logran-do un lugar en la competido ámbito de los medios de comunicación.

La facultad de información del Poder Le-gislativo funge como un instrumento para influir en la opinión pública, la cual una vez constituida sirve como base para generar el trabajo parlamentario, es así que en la for-mación de las agendas de los grupos parla-mentarios y de las Cámaras, la opinión públi-ca debe ser el eje rector, así como para gran parte de las decisiones que se toman en el Congreso.

Carl Schmitt en su estudio titulado Sobre

el parlamentarismo, destaca cómo el parla-mentarismo de su época atraviesa por una crítica situación, entre las deficiencias que resalta está el hecho de que la evolución de la moderna democracia de masas ha con-vertido a la discusión pública que argumen-ta en una formalidad vacía, señalado que las normas del Derecho Parlamentario que tiene que ver con el debate son superfluas, ya que los partidos ya no se enfrentan en-tre ellos como opciones que discuten, sino como poderosos grupos de poder social o económico, calculando los mutuos intereses y sus posibilidades de alcanzar el poder, que se ganan a las masas mediante un apara-to propagandístico cuyo mayor efecto está basado en una apelación a las pasiones y a los intereses cercanos. Como puede apre-ciarse en la crítica de Schmitt con respecto a la discusión pública, se pone entre dicho la utilidad de la función de información del Parlamento para mejorar la calidad de la de-mocracia en una nación, en virtud de la falta de calidad en la información que se presen-ta, problemática que hoy en día es aun de-batida. No obstante, en este comentario se evidencia la necesidad de que el Poder Le-gislativo funja como un fiel trasmisor de los problemas públicos a fin de generar debate en la sociedad.

En este sentido debe destacarse que el co-rrecto ejercicio de la función de información es crucial para la democracia participativa a la que alude Robert Dahl, caracterizada por el derecho de argumentar sobre una pro-


puesta en el ámbito de lo razonable y en la que no puede aceptarse la imposición de una concepción específica. En este modelo de democracia la participación ciudadana en la toma de decisiones es fundamental, participación que está antecedida por una amplia difusión de información pública y de las opiniones que se tengan con respecto a ella, proceso en el que el Poder Legislativo debe ser un actor determinante.

No debemos perder de vista el hecho de que el Poder Legislativo es el foro de con-trastación de las diversas posturas políticas que se presentan en un Estado, por lo que su operación es guiada por la política, la cual se desarrolla en el ámbito de la opinión, no en el de las verdades absolutas ni de la es-tricta racionalidad, sino de lo razonable.

Es de destacar que gran parte del debate po-lítico del Poder Legislativo se ha desplazado a los medios de comunicación que son los que pueden transmitirlo con efectividad a la sociedad, lo que se debe en gran medida a que las asambleas parecían desconocer que su presencia social, y con ella, buena parte de la efectividad de sus función de control e impulso dependía en gran medida de ser ca-paz de ejercer atractivo suficiente sobre esos medios y de lograr un espacio de comunica-ción propio con la sociedad. En algunos par-lamentos, el reconocimiento del error come-tido ha desarrollado una nueva mentalidad de los agentes parlamentarios y con esto la aplicación de instrumentos tecnológicos

que han tratado de corregir el aislamiento. Es así que los órganos parlamentarios se han encargado de constituir sus propios medios de comunicación como los canales de tele-visión parlamentarios, las páginas Web o los gabinetes de comunicación (órganos encar-gados de la comunicación social), razón por la que es de considerarse que gran parte de los parlamentos han comprendido que la comunicación con la sociedad es un ele-mento esencial para garantizar su existencia y continuidad.

En Latinoamérica los parlamentarios están conscientes de que muchos problemas que han sido causados por la publicidad insufi-ciente o tardía y la difusión periodística me-diatizada por algún interés predominante, podrían superarse si la Asamblea Legislativa ofreciera una versión completa y de prime-ra mano. No obstante en nuestra región es donde ubicamos los menores avances en este rubro.

En otros parlamentos la radio y la televisión y ahora la Internet han impactado radical-mente en la función de información del Par-lamento especialmente en su carácter de foros de debate, ya que han aportado ins-trumentos por medio de los que las labores de las asambleas pueden darse a conocer a un público mucho mayor, rivalizando con la labor de la prensa y de las tradicionales re-uniones públicas. Legislaturas como las de Australia y Nueva Zelanda, han aprovecha-do la oportunidad que la radio les presenta


para transmitir sus debates o parte de ellos con lo que un mayor número de ciudadanos tiene ahora la oportunidad de ver y escuchar cómo funciona su legislatura, lo que podría provocar un mayor interés del público en su legislatura, y quizá también una mejor opi-nión de ella. Como ya ha sido señalado, la publicidad de la información que genera el Órgano Legislativo es determinante para influir en la ciudadanía como poder electo-ral y como parte de la opinión pública, razón por la que no basta con permitir el acceso sino que se requiere una amplia divulgación y que ésta se lleve a cabo mediante estrate-gias eficientes y eficaces que permitan tener mayor penetración.

En el caso de nuestro Congreso reciente-mente se han implementado nuevas tecno-logías para difundir sus trabajos, así como las posturas individuales de los diversos grupos políticos representados en las Cámaras, esto conjuntamente con los tradicionales medios de información constituyen un esfuerzo por parte de las Cámaras que integran el Con-greso para acercar la información que se genera en los trabajos de las Cámaras y sus órganos.

Entre los medios de información tradiciona-les del Congreso se encuentran los medios de publicidad que ya preveía Bentham, es decir: 1° La publicación auténtica (oficial) de los asuntos de la asamblea; como ejemplo, los diarios de debates; 2° Uso de taquígrafos para los discursos, y para los interrogatorios

en casos de examen (las versiones taquigrá-ficas o estenográficas); 3° La tolerancia de otras publicaciones no auténticas (versiones periodísticas de la discusiones); y 4° La ad-misión de extraños en las sesiones. Adicio-nalmente a los medios tradicionales, como ya se ha comentado, los medios tecnológi-cos, como son la televisión parlamentaria, la informática y la Internet al servicio del Poder Legislativo, comienzan a tener un papel su-mamente relevante en la función de infor-mación, razón por la que nos permitimos analizar estos últimos a continuación.

Televisión ParlamentariaLos anteriores medios de difusión del par-lamento basados en publicaciones escritas sumados a la asistencia libre del público a las sesiones, fueron rebasados material y so-cialmente, ya que en el caso de la sesiones públicas, no obstante la libertad de acudir a ellas los salones tienen un límite, lo que hace imposible la presencia de todo aquel que lo deseé; por otra parte, la dinámica social hizo necesarios medios de comunicación proacti-vos y más accesibles a los numerosos grupos sociales que no sólo se preocupaban por in-formar sino también por interesar y captar la atención de la totalidad del público y no sólo aquel relacionado en forma directa con la política o con un asunto determinado.

Los parlamentos son fuente de información política sumamente importante, en ellos se encuentran destacados en forma permanen-te un importante número de corresponsales;


no obstante la información que se publica sobre la actividad parlamentaria se reduce a pocos minutos en los noticieros, lo que no corresponde con el esfuerzo que se realiza para facilitar toda la información que en él se produce.

La presencia del Parlamento en los medios de comunicación es escasa y en muchas ocasiones muy deficiente. Es una queja ge-neralizada en todos los países de nuestro entorno. Sin embargo, es compresible que por la magnitud y complejidad de la infor-mación que generan los órganos legislativos no pueda recogerse en su totalidad, por lo que sólo se dedica el espacio que se consi-dera necesario para dar una idea objetiva de las actividades que se llevan a cabo.

La difusión de los trabajos del Parlamento por medio de la televisión vino a revolucio-nar la forma en que éste difunde la infor-mación que genera. Es así que el hecho de que los parlamentos puedan disponer de una programación propia en televisión es de gran importancia, ya que facilita el desarrollo de una política autónoma de comunicación, transformado cuantitativa y cualitativamen-te el escenario tradicional de la información parlamentaria.

Los canales parlamentarios surgen como un intento de dar solución a la escasa presencia de las instituciones democráticas en los me-dios. Mediante éstos los parlamentos asu-men la responsabilidad de transmitir al pú-

blico información sobre las actividades que se realizan en él.

La informática y la Internet

Los parlamentos modernos destaca Martí-nez Elipe, tienen especial preocupación para dotarse de potentes servicios informáticos que les permita poner a su disposición las bolsas de conocimiento a través de Internet, fue así como la necesidad de interconectase con bases de datos de los demás Parlamen-tos nacionales o internacionales fue cada vez mayor. Por otra parte debemos tener pre-sente que es a través su página Web que las Cámaras proporcionan información sobre la actividad parlamentaria, incluso en tiempo real, a la ciudadanía, y no sólo a través de los tradicionales medios de comunicación.

En nuestro Congreso en 1991, con la inten-ción de dotar de información ágil y confiable a los diputados, se crea el Sistema Integral de Información y Documentación (SIID). En este Sistema se fusionó la Biblioteca Legisla-tiva y el Sistema de Información Legislativa (SIL) con el fin de unificar esfuerzos y evitar la duplicidad de labores. El SIL cumplía con la función de formar bancos de datos auto-matizados sobre procesos legislativos. Tres años después, el 15 de junio de 1994, co-mienza a funcionar la nueva Biblioteca del Palacio Legislativo de San Lázaro, quedan-do a cargo de la Cámara de Diputados y al-bergado al SIID.


El SIID comenzó a alimentar las base de da-tos que había generado su antecesor el SIL, asimismo generó nuevas bases y se ocupó de la red de enlace informático mediante la que se interconectó a diversos órganos de la Cámara; con esta información, se comenzó a prestar el servicio de Internet y apareció la página de la biblioteca que a su vez fungió como página de la Cámara de Diputados.

Con la reforma de julio de 1994 a la Ley Or-gánica, se adiciona la atribución al Comité de Biblioteca de prestar los servicios de in-formática para lo cual se adiciona su deno-minación quedado como Comité de Biblio-teca e Informática.

En 1999, se expide una nueva Ley Orgánica del Congreso, con la que los servicios de in-formática pasaron al ámbito de la Secretaría de Servicios Administrativos y Financieros, que se ocupó de la publicación de la infor-mación de la Cámara de Diputados; poste-riormente el 20 de abril de 2006 se aprueba la denominada Normatividad Administrativa de la Cámara de Diputados -catálogo de disposiciones en materia administrativa- que incluye las Normas para regular los sistemas de información de la Cámara de Diputados y medidas para prevenir su recuperación en caso de contingencia y los Lineamientos para la prestación y control de los servicios de in-tranet, Internet, correo electrónico, portales y páginas Web en la Cámara de Diputados.

Como puede apreciarse, la prestación de los servicios informáticos y de Internet es relativamente reciente; sin embargo, es de suma importancia que éstos se amplíen, ya que este medio de información reviste una gran importancia en tanto permite tener un impacto importante en la opinión pública, asimismo se requiere una adecuada regu-lación a fin de que se promueva y proteja la difusión de las diversas formas de pen-samiento representadas en el Congreso Mexicano.

Debemos destacar el hecho de que me-diante la aplicación de las nuevas tecno-logías de la información los parlamentos están logrando tener una mayor participa-ción en la formación de opinión pública, lo que si bien no significa una independencia total, cuando menos sí garantiza el hecho de que puedan trasmitir los contenidos que consideren de mayor relevancia política sin restricciones y sí con mayor difusión e impacto.En este trabajo pretendo analizar tres casos relevantes del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) relativos al modelo de comunicación polí- tica que se diseña, desde la Constitución, para garanti-zar una elección libre y au- téntica en Mé-xico.1 Se trata de problemas concretos de una categoría sospechosa de propaganda fraudulenta que pone a prueba al sistema jurídico que pretende tutelar el acceso de los partidos a los medios de comunicación, en igualdad de condiciones, para promo 1.


Libertad de expresión, equidad y fraude a la ley electoralLuis Efrén Ríos Vega 1

1 Director de Asuntos Jurídicos del H. Congreso del Estado de Coahuila


1. Introducción

En este trabajo pretendo analizar tres casos relevantes del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) relativos al modelo de comunicación política que se diseña, desde la Constitución, para garan-tizar una elección libre y auténtica en Méxi-co. Se trata de problemas concretos de una categoría sospechosa de propaganda frau-dulenta que pone a prueba al sistema jurí-dico que pretende tutelar el acceso de los partidos a los medios de comunicación, en igualdad de condiciones, para promover su propaganda política durante un año elec-toral, sin ventajas ni restricciones indebidas o desproporcionadas. La cuestión reside en la razonabilidad o no de las condiciones de ventaja mediática que un partido pue-de sacar en beneficio propio a partir de una presunta propaganda fraudulenta realizada por un tercero, como campaña paralela, en donde, por un lado, puede ser como con-secuencia de la actividad propagandística de sus legisladores o grupos. parlamenta-rios que difunden, en medios electrónicos

o impresos, sus informes legislativos antes y durante el periodo de una campaña elec-toral; pero también, por otra parte, como resultado de una promoción comercial de unas empresas concesionarias o publicita-rias que resaltan una determinada posición electoral que de manera (in)directa benefi-cia a un partido, por constituir un promocio-nal a favor del mismo en plena campaña electoral. En ambos casos, el problema central radica en determinar si esta publi-cidad paralela, realizada por terceros, con o sin el consentimiento del partido bene-ficiado, constituye una propaganda ilegal por eludir de manera fraudulenta la norma constitucional de prohibición de contrata-ción libre de publicidad en las contiendas electorales.

Dividiré el tema en seis apartados. En pri-mer lugar, como punto de partida, delimi-taré la problemática a partir de la interven-ción de los poderes públicos (legisladores y grupos parlamentarios) y mediáticos (em-presas publicitarias o con cesionarias de radio y televisión) que pretenden, a través


de campañas paralelas, beneficiar a un partido en una contienda electoral, conforme al texto, con-texto y soluciones de los casos electorales a tratar. Por otra parte, describiré el eje rector para exa-minar estas cuestiones: la igualdad de poder en las campañas electorales. Luego sistematizaré los dos modelos de contratación de publicidad en las elecciones: el americano y el europeo, para en-tender luego el caso mexicano. En seguida, asumiré una toma de postura conceptual: ex-pondré como regla que la libertad de expresión de los legisladores, grupos parlamentarios o em-presas publicitarias o de medios de comunicación permite la libre contratación, expresión y difusión de publicidad política, e incluso electoral, salvo casos de fraude a la ley que implican supuestos en donde los partidos se benefician de manera arbi-traria, fraudulenta o simulada, de una propaganda ilegal de terceros que eluden las reglas prohi-bitivas del modelo de comunicación política en las campañas electorales que pretenden tutelar la equidad. En quinto lugar, examinaré las diversas problemáticas de los casos concretos que, confor-me a las categorías conceptuales que apuntaré, se pueden desarrollar en un contexto deliberativo de enfoques teóricos que permite ofrecer opcio-nes pragmáticas. Finalmente, presentaré algunos apuntes para describir las ecuaciones o fórmulas normativas que me parecen más adecuadas para solucionar en un futuro casos similares y que, por tanto, pueden servir de base para la construcción de una “regla de la propaganda fraudulenta”que permita testear cuándo sí y cuándo no estaríamos

en la hipótesis de una propaganda que evade en forma ilegal una norma prohibitiva delsistema de comunicación político-electoral. 2. Los tres casos: textos, contextos y soluciones En México, el tema central de la reforma electo-ral (2007-2008) consistió en la construcción de un nuevo modelo de comunicación político-electoral cuyo eje toral es, por un lado, la asignación gratui-ta, a favor de los partidos, de los tiempos aire de radio y televisión a partir de una fórmula equitati-va basada en el peso electoral (30/70), pero, por el otro, establecer, bajo el principio de equidad en la contienda, un sistema de restricciones absolutas y relativas a los partidos, particulares y funcionarios públicos, respectivamente, para contratar spots publicitarios que puedan infl uir indebidamente en los procesos electorales. Los alcances y lími-tes del nuevo modelo, sin embargo, se pusieron a prueba en el proceso electoral 2009. En este ar-tículo pretendo analizar los casos relevantes que plantean, sobre todo, la regla y las excepciones de la propaganda institucional de los legisladores y de los partidos. La cuestión radica en determinar si dicha propaganda está permitida o prohibidabajo el principio de equidad, el cual orienta el problema del fraude a la ley de la propaganda si-mulada o encubierta que puede vulnerar el siste-ma restringido de contratación de spots en radioy televisión que emana de la Constitución mexi-cana.

A) Antecedentes del problema


En México, el tema de la propaganda institucional y su contratación en los medios se ha convertido en uno de los problemas actuales del proceso elec-toral. ¿Por qué? Este tipo de propaganda plantea la cuestión de la equidad en la competencia: ¿si es válido o no que un funcionario público difunda sus actividades oficiales que pueden benefi ciarlo a él o a su partido en una campaña electoral? O bien: ¿si un operador mediático puede expresar una serie de promocionales que benefician a un partido en plena campaña electoral? Dicho de otra manera: la ventaja en los medios que puede producir la difusión de la propaganda del poder público o mediático trae como consecuencia una mayor exposición, ante el electorado, de la propa-ganda política de un partido, funcionario o candi-dato que puede crear una situación de i equidad frente a sus demás contendientes. ¿Es aceptable? ¿En qué medida se puede limitar o no? En efec-to, la transición democrática en Méx co ha pasado del problema del modelo del control electoral a las cuestiones concretas de la competencia elec-toral. En un primer momento, los problemas se centraron en la organización electoral: por la tra-dición histórica del régimen político basado en un partido hegemónico (1929-2000) que dominaba, entre otras razones, por el control que tenía de las autoridades electorales, la respuesta de las reformas electorales de primera generación que se hicieron en los años noventa, principalmente, se dirigieron a constituir la autonomía e inde-pendencia del Instituto Federal Electoral (IFE) y del TEPJF, a fin de garantizar elecciones libres y

auténticas, sin la organización o calificación del partido en el gobierno. La cuestión, por tanto, residía en resolver la intervención del gobier-no en el proceso de organización, calificación y validez de un proceso electoral: el partido en el gobierno era juez y parte, lo cual se erradicó con el modelo electoral actual: un IFE como órgano constitucional autónomo, y un TEPJF como ór-gano jurisdiccional especializado. Ahora, por tan-to, los problemas de intervención gubernamen-tal en los procesos electorales son diferentes: los funcionarios e instituciones públicos, a la hora de que los partidos compiten por el voto, preten-den difundir con mayor ventaja su propaganda oficial, lo cual plantea problemas en la equidad de la contienda. Pues bien, este problema de la pro-paganda institucional se inscribe bajo este nuevo contexto de la reforma electoral de 2007, a partir de dos temas principalmente: a) El tópico de las restricciones a la propaganda oficial. Antes de la reforma de 2007 era muy fre-cuente ver en cada elección federal o estatal dos prácticas políticas:

1) Por un lado, el funcionario público que aspiraba a otro cargo político uti- lizaba el recurso público de manera sistemática y recurrente para promover su imagen en las campañas publicitarias oficiales a fin de obtener un mejor posicionamiento, previo a cualquier elección

2) En tiempos de campaña, por su parte, se ob-servaba que el partido en el gobierno, sean cual


fueren sus siglas, intensificaba sus mensajes pu-blici- tarios oficiales para beneficiar, claramente, a su partido y sus candidatos en la contienda.Estos problemas generaron la discusión sobre regular en la ley estas prácticas. Algunas legisla-ciones locales prohibieron en las elecciones la difusión de los mensajes oficiales durante las campañas electorales. Pero no fue sino hasta la reforma electoral de 2007 cuando se establecie-ron dos principios constitucionales rectores: por un lado, la prohibición de difundir la imagen per-sonal de los servidores públicos en la propaganda institucional (artículo 134 constitucional) y, por el otro, la prohibición de difundir propaganda polí-tica, a favor o en contra de los partidos, o para in-fluir en las preferencias electorales, diferente a la que se asigna por medio de los tiempos oficiales a los partidos, por conducto del órgano electoral (artículo 41 constitucional).

Con estas nuevas prohibiciones se pensó, desde luego, resolver los problemas de la propaganda institucional, pero el contenido de las normas y las nuevas prácticas políticas que pretenden elu-dir las restricciones actuales generaron nuevos problemas que son parte de los casos a analizar.

b) El tópico de las restricciones a la libre contrata-ción de spots en radio y televisión

El otro problema que se observaba antes de la re-forma de 2007 consistió en las desventajas que producía el sistema de libre contratación de

spots en radio y televisión para las campañas electorales. En efecto, antes de 2007 la legislación electoral mexicana establecía un modelo (ameri-cano) de libre contratación de spots, con algunas restricciones: cada partido tenía derecho a contra-tar en forma libre tiempo aire, siempre que no se excediera del tope de gastos de campaña y con-forme a sus recursos públicos y privados lícitos. No obstante ello, a diferencia del modelo ameri-cano, que es más flexible y abierto, el caso mexi-cano imponía límites de contratación a particu-lares; es decir, ningún particular o persona moral podía contratar propaganda a favor o en contra de un partido político. Este modelo, hasta cierto punto, según la opinión de la mayoría de los po-litólogos mexicanos, favoreció la alternancia en el poder: bajo la hegemonía priísta, los partidos en la oposición no tenían acceso real a los medios de comunicación, con lo cual el partido oficial mantenía siempre una ventaja mediática. Con el modelo abierto de contratación, junto con un financiamiento público prevalen- te, los partidos de oposición, en efecto, tuvieron la posibilidad de difundir sus mensajes políticos en radio y televi-sión, y así acceder en forma más equitativa a los medios en una campaña electoral. Sin embargo, el modelo de libre contra tación de spots generó una serie de problemas de dependencia con los medios. En la elección de 2006, todos los parti-dos se quejaron de la mercantilización de la polí-tica: los dueños de las dos televisoras nacionales (el duopolio televisivo), principalmente, fijaron la oferta y la demanda del acceso a los medios en


las campañas, con lo cual los candidatos queda-ron supeditados a las reglas del libre mercado, que produjeron un efecto nocivo: las televisoras, en función de que al que pagaba más se le trataba mejor en campaña, mantuvieron en la mayoría de las elecciones, locales y federales, una influencia real y casi decisiva para construir o destruir candi-datos y partidos a través de los medios. El dinero que se le pagaba a los medios, además, era prin-cipalmente de naturaleza pública, con lo cual los dueños de los medios tenían el mejor negocio en una campaña política: con el dinero público obtu-vieron ganancias relevantes en cada proceso elec-toral. Ahora bien. La razón de la reforma de 2007 fue erradicar estos problemas en cierta medida. En nombre del principio de equidad se estable-ció un nuevo modelo de comunicación políti-co-electoral, mediante el cual los tiempos en ra-dio y televisión se asignan por el Estado, a través del IFE, a partir de una fórmula de peso electoral basada en el 70/30: tiene más tiempo el que ten-ga más votos en la elección pasada. Pero al mis-mo tiempo se estableció un régimen prohibitivo a la libre contratación de spots: los partidos en ningún caso, y los particulares en tiempos electo-rales, no pueden contratar spots que pretendan influir en las preferencias electorales, en donde, incluso, toda propaganda gubernamental, que debe tener sólo carácter informativo, debe sus-penderse en tiempos electorales, salvo algunas excepciones (véanse artículos 41 y 134 constitu-cionales). Bajo este contexto, se presentan ahora los nuevos problemas que al final se traducen en

la misma cuestión: la equidad en la competencia electoral por la intervención gubernamental a tra-vés de su propaganda oficial. B) El contexto nor-mativo. La reforma electoral de 2007 estableció un sistema constitucional de comunica- ción po-lítico-electoral basado en la prohibición a la libre contratación de tiempos aire en radio y televisión, bajo dos criterios:

1) La asignación por parte del Estado de tiempos aire, sin costo para los partidos, para difundir en radio y televisión su propaganda política para sus actividades ordinarias y electorales.

2) Un sistema de prohibición a la libre contrata-ción de spots en radio y tele- visión sujeto a las bases siguientes:

a) Los partidos en ningún caso pueden contratar tiempos porque se les asignan en forma gratuita, bajo una fórmula de 70/30, para sus actividades permanentes y eleccionarias.b) Los particulares no pueden contratar spots para difundir propaganda política, a favor o en contra de un partido, en tiempos electorales, que tenga por objeto influir en las preferencias elec-torales.c) Las entidades públicas deben suspender su propaganda oficial durante el tiempo que duren las campañas electorales, hasta el día de la jorna-da electoral.d) Los funcionarios públicos no pueden difundir su imagen personal en la propaganda guberna-


mental.

e) Ninguna persona puede realizar actos antici-pados de campaña (actos publicitarios previos a las precampañas o campañas), so riesgo de que- dar descalificada como candidato.

C) Circunstancias relevantes de los casos

Bajo este marco normativo se dieron los siguien-tes casos:

Caso 1. Algunos legisladores federales, pertene-cientes al Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México (PVEM), en forma directa contrataron con recursos privados tiempo aire en radio y televisión para difundir, antes de comenzar las campañas, pero después de terminadas las precampañas, un informe de labores consistente en su iniciativa de pena de muerte que, a su vez, fue parte de la propaganda electoral de su parti-do en el proceso electoral federal de 2009. El IFE sancionó al partido por esta propaganda porque estimó que era violatoria de la prohibición de la contratación directa de publicidad para garan-tizar la equidad de la contienda. El TEPJF, por su parte, resolvió que dicha contratación de spots no era ilegal porque los legisladores tienen derecho a la comunicación política de sus propuestas le-gislativas, como parte de sus funciones inheren-tes de representación política.

Caso 2. El Grupo Parlamentario del Partido Re-

volucionario Institucional (PRI) se hizo responsa-ble, como contratista, de una publicación en una revista nacional en donde se insertó propa-ganda a favor de su partido: “El PRI CUMPLE”. Esta propaganda tenía un carácter informativo: difundía el trabajo legislativo realizado por dicho partido en el Senado sobre temas de interés ge-neral. El IFE, por su parte, sancionó dicha propa-ganda porque la estimó una propaganda guber-namental difundida en periodo prohibido, que fue la campaña electoral de 2009 para renovar la Cámara de Diputados. El TEPJF, en su momento, con- firmó la violación porque calificó dicha con-tratación en medios impresos como propagan-da gubernamental de un Grupo Parlamentario en tiempos de campaña electoral, lo cual, a su juicio, se encuentra prohibido por la Constitución. Caso 3. Durante el tiempo de la campaña electoral de 2009 se difundieron en televisión y radio, respec-tivamente, una serie de spots realizados por em-presas publicitarias para promocionar la venta de una revista de contenido político y de circulación nacional que contenía, a juicio del IFE, propagan-da electoral a favor del PVEM. La razón: se ex-presaban mensajes en donde se situaba con una mejor posición electoral a ese partido en compa-ración con otro, además de difundir sus propues-tas electorales y emplear la palabra votar (véase la sentencia del caso. El TEPJF confirmó la valo-ración de que dicha propaganda tenía carácter electoral (véase la sentencia del caso 3, pp. 54 y ss.), porque a final de cuentas contenía mensa-jes publicitarios a favor de dicho partido, con lo


cual las empresas publicitarias y concesionarias tenían el deber constitucional de abstenerse de difundir propaganda electoral en radio y televi-sión, porque ello es facultad exclusiva del órgano electoral a través de los tiempos oficiales.

D) Las preguntas del caso: las cuestiones clave

Pregunta 1. En el caso 1, la cuestión principal resi-de en determinar si es válida o no la contratación y difusión, en radio y televisión, de la propaganda legislativa por cuenta de los legisladores que, bajo su emblema partidista, difunden en tiempos no electorales una iniciativa de reforma consti-tucional que coincide luego con la propaganda electoral de su partido en una campaña política.

Pregunta 2. En el caso 2, la cuestión principal ra-dica en dilucidar si un grupo parlamentario de un determinado partido político está exento o no de la pro- hibición de difundir propaganda elec-toral durante los plazos restrictivos en que dura una campaña electoral.

Pregunta 3. En el caso 3, la cuestión clave consiste en resolver si hay violación o no a la prohibición de contratar propaganda electoral por parte de un tercero, cuando una empresa publicitaria con-trata y difunde propaganda electoral a favor de un partido político en un promocional comercial que difunde para vender una revista, aun cuando no exista contrato alguno con dicho partido be-neficiado.

Para examinar estas cuestiones, a continuación analizaré el tema a partir del principio de igualdad del poder electoral como punto de partida.

3. La igualdad del poder electoral. El principio de igualdad de oportunidades en las competencias electorales plantea el problema de resolver, en la medida de lo posible, las posiciones de domi-nio en las campañas que llegan a producirse, en beneficio de unos y en perjuicio de otros, por la superioridad de los poderes oficiales, financieros o mediáticos. En una elección libre y auténtica no es razonable, pues, que un competidor tenga ma-yores y mejores facilidades económicas, estatales y mediáticas, sin que los demás tengan posibili-dad de acceder lícitamente a esos recursos para competir en condiciones de equidad. En la lucha por el poder, desde luego, se expresan los pode-res salvajes que perjudican al más débil.9 La trilo-gía dinero-medios-gobierno es una combinación de factores peligrosos que, sin límites razonables, pueden expresar con regularidad una situación indebida de ventaja que desequilibre la contien-da electoral. En consecuencia, la finalidad de un sistema electoral que pretenda la equidad en la competencia consiste en civilizar, desde luego, a esos poderes a fin de evitar que estén por encima de la razón del derecho. La pasión de la política se debe pacificar con el tiempo de los derechos.10 El derecho a participar en comicios libres exige, por tanto, la formulación del principio de igual-dad política, que debe traducirse en la “igualdad


de poder” para influir en la toma de las decisiones públicas. En efecto, el cargo público es un “bien unitario”: escaso y único a distribuir, con lo cual los procesos que determinen la distribución del mismo “deben de ser equitativos para todo can-didato”. Pero ¿qué es ser equitativo en la lucha del poder? Ronald DWORKIN formula el principio de “igualdad de poder”, que consiste en la igual-dad de impacto y la igualdad de influencia para determinar la equidad en el poder político. La pri-mera significa que cada persona tiene derecho a participar: una cabeza, un voto; un voto, una po-sibilidad de ser votado. La segunda implica que esa cabeza, que es la libertad electoral, no tiene más valor que la suya, a fin de evitar la influen-cia injusta que puede concentrar un solo indivi-duo por tener mayor poder político que otros: “es injusto que un ciudadano privado tenga mucha más influencia política que otro sólo porque es rico”.Dicho de otra manera: el imperativo es que cada uno cuenta por uno; nadie cuenta por más de uno.14 El principio de igual valor, por ende, se funda en la igualdad de los seres humanos como centros de placer o de satisfacción de deseos. A todos se les debe dar un peso igual, dado que todos tienen igual valor. Esta idea de igual valor, sin embargo, incluye una noción sustantiva sobre qué factores se deben tener en cuenta a la hora de determinar el sentido de la idea de igual va-lor. Para el utilitarismo, tal noción consiste en la capacidad de experimentar placer y dolor. Para los liberales, por el contrario, es la capacidad para pensar, escoger y ser responsable de las propias

acciones. Para los republicanos, por su parte, resi-de en el poder de autodeterminarse sin ser domi-nado. El principio de igual valor, por tanto, pasa a ser el principio según el cual la gente debería gozar de igual consideración como personas, tal como se las define en cada caso. Dicho esto, lo justo sería que cada quien, rico o pobre, tuviera la misma oportunidad (por su igual valor) de tener alguna influencia e impacto de manera equitativa, no siempre la misma claro, por su desigual dife-rencia razonablemente aceptable. En suma, una contienda por el poder no será equitativa, por ende, si alguien alcanza la representación políti-ca por el privilegio del dinero que le brinda una mayor visibilidad, presencia y comunicación en los medios de comunicación para tener la mayor oportunidad de obtener el voto a su favor. Aho-ra bien, la equidad para competir por poder no significa isonomía perfecta. La pretensión moral de que “todos asuman el mismo derecho a consi-derarse en igualdad de condiciones políticas para gobernar el Estado, es descabellada”.Pues el he-cho de poder gobernar “nunca puede ser abso-lutamente igualitario, pues en cualquier momento dado alguien o algún grupo tiene que decidir esta o aquella cuestión y luego hacer cumplir la deci-sión, y alguien más o algún otro grupo tiene que aceptar la decisión y acatar su cumplimiento”. Es decir: el que cualquier persona tenga el mismo valor intrínseco no significa que todos tenga- mos derechos a partes iguales o al mismo trato siem-pre y bajo cualquier circunstancia. El concepto de igualdad del valor intrínseco se refiere a la per-


sona, no a las posibilidades. El principio fuerte de igualdad atañe a las posibilidades y no a las per-sonas. Cada persona, por tanto, debe tener de manera equitativa poder de impacto e influencia. En tal sentido, el principio de equidad electoral no desaparecerá por completo todas y cada una de las superioridades de los poderes que se deri-van de un cargo público, del dinero o de los me-dios. Pero sí, por el contrario, permitirá que todos tengan la misma oportunidad de beneficiarse razonablemente de dichos factores para obtener el voto popular. En materia de co- municación políti-ca, la vinculación de límites aceptables que mode-ren las reglas del juego democrático exige, por un lado, que nadie tenga derecho a recibir, en forma excesiva y desproporcional, la mayor publicidad en radio y televisión para promocionar su imagen personal y propuesta electoral a grado tal que elimine la visibilidad de sus otros contendientes, pero también, y sobre todo, demandan la ne-cesidad de la comunicación en la representación política para garantizar un debate libre. Ello es así, pues la ecuación de un modelo electoral inequita-tivo es clara: entre más privilegios indebidos de los poderes salvajes, menores son las expectativas de elegir en forma libre. Las presiones del dinero o de los medios para imponer sus intereses pue-den prevalecer frente a las libres decisiones de los electores, que se deben garantizar, en la medi-da de lo posible, para conocer, ponderar y calificar a todos los contrincantes.

Hay, pues, razones plausibles para afirmar, desde

una perspectiva republicana, el principio de equi-dad en la lucha del poder que, sin duda, funda-menta el “derecho a la igualdad de oportunida-des en las competencias electorales”, el cual, por lo demás, se traduce en ofrecer a todos los com-petidores la posibilidad real de utilizar en forma razonable y equilibrada los poderes que se deri-van de la política, el dinero y los medios, a fin de asegurar, sin sumisiones, el poder de impacto e influencia de la propuesta política de cada quien para ganar el voto de la mayoría. Libertad sin do-minación.

A) La garantía de la elección libre

¿Cómo se garantiza la equidad? Estos principios de la filosofía política que he sintetizado formu-lan, en clave jurídica, el derecho fundamental de acceder, en condiciones de libertad e igualdad, y sin restricciones ni distinciones indebidas, a las funciones y cargos públicos de la democracia re-presentativa. Pues bien, el problema del oligopo-lio de las campañas desmedidas se pretende re-solver a partir de un modelo electoral basado en derechos y garantías políticas para sal- vaguardar una elección libre y auténtica. Desde la ciencia político-constitucional se diseñan reglas de juego que los competidores deben observar para alcan-zar en forma legítima el poder. No se trata, claro, de eliminar las fuentes del poder en la lucha del mismo. En un modelo democrático, el poder de la mayoría se impone siempre; lo que importa, sin embargo, es respetar las reglas que privilegien la


competencia democrática como elemento nece-sario para llegar al poder. Dicho de otra manera: el acceso al poder, por más descarnado que sea, debe tener formas que respeten la carne y hue-so de los derechos políticos fundamentales para así dar vida a la democracia. Pues las reglas para competir por un cargovpopular orientan las reglas para el acceso al poder, las cuales deben basarse en la razón del derecho, no en la violencia y en el privilegio que expresan los poderes salvajes de la política, el dinero o los medios. El poder político tiene que sujetarse a las pautas formales y sustan-ciales que encarnan los derechos fundamentales en materia política. El poder no puede sujetar arbitrariamente a los derechos políticos, pero és-tos sí pueden sujetar a aquél. Se pretende, por tanto, que “los poderes se sujeten a la ley, no sólo en cuanto a la forma de las decisiones con que se ejercen sino también en cuanto al contenido de aquello que puede o debe ser decidido”.Por la diversa tipología del poder salvaje en las elecciones, la democracia constitucional formula la “garantía a las elecciones libres” a partir de la libertad electoral (votar, ser votado y afiliarse, aso-ciarse y participar en los partidos) bajo tres pre-misas. En primer lugar, para evitar el abuso del poder político que se deriva del cargo público, el sistema electoral establece el principio de neutralidad gubernamental: los recursos públicos dispo-nibles por las autoridades no pueden utilizarse para apoyar o perjudicar a los contendientes en una campaña. En segundo término, con el objeto de limitar el dinero en los comicios se diseña el

principio de transparencia de los recursos: nadie puede recaudar ni gastar dinero privado en for-ma ilimitada; las garantías de financiamiento, fis-calización y topes de gasto en las precampañas y campañas, principalmente, pretenden limitar el uso del poder económico en forma abusiva. Por último, el poder de los medios se pretende equi-librar mediante el principio del debate libre que se articula generalmente mediante reglas que prohíben o permiten la contratación de spots, el trato igual de tiempo aire, la prohibición de mo-nopolios informativos y el pluralismo informativo en las noticias políticas. La idea es, pues, evitar el oligopolio de las ideas. En consecuencia, la ga-rantía de la elección libre pretende disminuir en la medida de lo posible los riesgos que represen-tan para la libertad electoral los poderes salvajes de la política, los medios y el dinero. Sin embar-go, existe un problema clave en las democracias actuales: la influencia del poder mediático, que puede desequilibrar a su antojo y conveniencia las elecciones, representa un tema que en forma re-currente irrumpe en las elecciones. En un día los medios construyen al candidato ganador, pero en el otro destruyen y crean al perdedor. En un día, igualmente, llaman la atención de un tema trivial que se convierte en agenda nacional, pero en el otro hacen desaparecer la relevancia de la noticia que afecte sus intereses fundamentales pero que es de interés nacional. La política, por tanto, está sujeta y puesta en riesgo por el poder mediático en la medida en que los medios de comunicación masiva no ofrezcan pluralidad ni tampoco igual-


dad en el trato de la información política que fa-vorece y perjudica a todos los contendientes. B) La mediatización de la políticaLlegamos al tema central. El poder de visibilidad que dan los medios a un po- lítico permite una mayor posibilidad de ser conocido, promovido y, en su caso, apoyado por la población. Hoy en día, es cierto, la comunicación política se produ-ce, sobre todo y principalmente, en los medios de comunicación masiva, especialmente la te-levisión. Los medios han dejado de ser sólo ins-trumentos de la información para convertirse en verdaderos emisores y formadores de mensajes políticos claramente orientados para favorecer o perjudicar a alguien. Constru- yen, en mayor me-dida, la agenda política de los partidos, de los políticos y de los gobiernos. Gobernar y hacer po-lítica en la era de la información, ante todo, exige saber comunicar en la revolución mediática.24 La mediatización de las elecciones, sin embargo, ha producido el tele virus político que, desde Italia a todo el mundo occidental, ha infectado a mu-chos sistemas actuales. Para muchos, la idea de la videodemocracia es parte de la crisis de la repre-sentación política. Son, por ende, las imágenes falsas de la política las que cuentan, no las ideas para un buen gobierno. El politólogo Giovanni SARTORI explica este modelo degenerativo por-que el homo sapiens está en proceso de ser des-plazado por el homo videns, un animal fabricado por la televisión, cuya mente ya no es conforma-da por conceptos, por elaboraciones mentales, sino por imágenes. El homo videns sólo “ve” y su

hori- zonte está limitado a las imágenes que se le proyectan. El homo sapiens tiene derecho a decir, inocentemente, “ya veo”, en lugar de “ya entiendo”; el homo videns ve sin la ayuda del entendimiento. La videopolítica influye así profun- damente en las elecciones. Porque los políticos reaccionan cada vez con mayor frecuencia no a los acontecimientos mismos y los problemas reales, sino a los hechos que presenta la televisión (a la que ésta hace visible), e incluso a hechos iniciados (y en gran medida propiciados) por los medios de comunicación. La videopolítica cambia al ciuda-dano, porque éste ve la política en imágenes: el vi- deociudadano es un protagonista totalmente nuevo, dentro o fuera del proceso político. La vi-deopolítica produce una participación política impulsada por la emotividad mediática en donde prevalece cada vez más la menor información y en la que ésta, por tanto, es del todo deficiente. Por tanto, el resultado del poder salvaje de los me-dios en la política es una espectacularización de la misma, dominada por las capacidades de los candida tos de concitar la atención. Las imágenes ad hoc construidas para ellos por sus agentes de publicidad, en detrimento de toda presentación o discusión racional de los problemas que requie-ren una decisión política. Se trata del régimen de la opinión pública,28 que configura la “demo-cracia de audiencia” que selecciona al experto en medios como su representante.29 Es, pues, una legitimación televisiva del sistema político y de sus líderes, en donde los procedimientos para seleccio- nar a la representación política no sólo


prescinden de la participación política, sino que también juzgan de antemano las funciones de selección y decisión tradicionalmente ejercidas por los electorados democráticos. El liderazgo tele- democrático es un producto de la manipula-ción de los medios, que existe en el breve circuito entre las expectativas del consumidor/espectador implantadas por los propios medios en la mente del público y la realización de estas expectativas en la forma de imágenes televisivas personaliza-das e idealizadas. El juicio sobre la aptitud políti-ca de los candidatos lo pronuncian mucho antes de que lleguen al electorado; incluso, a las au-diencias televisivas se les domina a través de los especialistas publicitarios que verifican y realzan los dones telecarismáticos a fin de hacer creíbles y, por lo tanto, financiables sus campañas electo-rales. Es así como más que ningún otro factor, de la provisión de recursos financieros y mediáticos depende que los candidatos puedan utilizar una ventaja para emplear a sus propios estrategas, escritores de discursos, encuestadores y publi-cistas para colocar mayores espacios televisivos, lo cual hace más desigual la elección. Es la trans-formación cada vez mayor de las campañas polí-ticas en metacampañas, y de los electorados en metaelectorados. La capacidad de las agencias demoscópicas para realizar investigaciones elec-trónicas sobre las orientaciones políticas del pú- blico, para comunicar sus descubrimientos ins-tantáneamente y, con bastante frecuencia, para brindar proyecciones exactas de los resultados mucho antes de las elecciones, crea un electorado

sustituto al lado del real. Los verdaderos electo-res se ven reemplazados por su propia proyección demoscópica y televisiva, que se les adelanta y los deja como observadores pasivos de sí mismos. Se encuentran sometidos a la presión de las pre-dicciones públicas que tienden, circularmente, a autocumplirse y, sobre todo, a apartarlos del acontecimiento electoral que de suyo es y debe ser de la soberanía de los electores, no de los medios. Los escenarios son frecuentes. La victoria del partido opositor se da por sentada, la parti-cipación de los ciudadanos es desalentada de la misma forma que cuando se predice el triunfo del propio partido. La encuesta de opinión reempla-za así a la democracia, la imagen anticipa y priva de contenido a la realidad y se refuerzan las ten-dencias existentes hacia el abstencionismo y la apatía política. La pregunta clave: la cuestión de los medios en la política radica en determi-nar si el abuso de la información a favor de uno de los contendientes se resuelve con mayor in-formación o con mayor regulación. Frente a estas disyuntivas existe una intermedia: mayor informa-ción pero con un mínimo de regulación que garantice razonablemente la equidad electoral.

4. El mercado libre de las ideas vs. la regulación libre de las ideas

Para tratar de civilizar los vicios del poder mediá-tico, la razón del derecho construye principios, normas y reglas que, sin prohibir la comunicación política, tra- tan de garantizar el debate libre en


una elección. No hay solución perfecta. En mayor o menor medida, las democracias occidentales ensayan los modelos americano o europeo: el mercado libre de las ideas o la regulación libre de las ideas. En México, hemos pasado de un mo-delo americano débil a un modelo europeo tam-bién débil. Antes de la reforma electoral de 2007 se permitía a los partidos la libre contratación de tiempo en radio y televisión, salvo las prohibicio-nes a los ciudadanos en tiempos electorales. La debilidad del sistema mexicano, sin embargo, se evidenciaba, por un lado, en las diferencias signi-ficativas de la disponibilidad de los recursos fi-nancieros, pero, por el otro, el duopolio televisivo del poder empresarial no sólo se beneficiaba de las campañas como uno de sus mejores negocios, sino también dominaba el contenido de la in-formación, lo cual hacía que la libre contratación de tiempo aire (spots, entrevistas, noticias, etcé-tera) se sujetara a un poder de cooptación a esos intereses. No había, pues, trato igual de tiempo aire que garantizara precio y periodo de emisión equitativo entre los competidores, ni tampoco prevalecía el pluralismo en la información. Era un mercado libre de spotcracia sin beneficio para los competidores, mucho menos para el consumidor, el elector. No obstante, las reformas electorales de la década de los años noventa permitieron que la oposición pudiera alcanzar esos recursos y equilibrar la contienda con el partido oficial, has-ta que en el año 2000 se verificó la alternancia. La elección presidencial de 2006 fue, en térmi-nos cuantitativos de visibilidad mediática, la más

equilibrada entre los tres partidos nacionales más importantes del país, aunque paradójicamente fue la más con- flictiva por sus contenidos. La res-puesta fue la reforma de 2007, en donde se pre-tendió no sólo crear un nuevo modelo de comuni-cación política a la europea, sino también, y sobre todo, evitar que la clase empresarial dominara el acceso a los medios a través de su imposición unilateral de las tarifas. Ahora, pues, prohibimos el mercado libre de spots de los partidos, asigna-mos tiempos a los partidos conforme a su peso electoral, ratificamos la prohibición a particulares para contratar propaganda electoral y permi-timos, además, la propaganda institucional bajo determinados supuestos. Es decir, prohibimos en parte el libre mercado de las ideas, pero al mismo tiempo la permitimos mediante la propaganda institucional. Los partidos no pueden contratar, pero las instituciones sí. La debilidad se centra en este último tema. Pero antes de analizar el caso mexicano, veamos algunas premisas teóricas.El primer modelo liberal se articula por la “teoría económica de la democracia”, la cual entiende a la democracia representativa como un intercam-bio libre de mercancías. Este modelo ofrece una imagen mercantilizada, según la cual toda acción política debe responder a un cálculo racional de costes-beneficios. En él, los partidos se dedican básicamente a competir por los votos de sus ciu-dadanos. Se trata, pues, de la tesis catch-all-par-ties, en donde el partido se convierte en má-quina electoral: líder es el que gana elecciones; candidato es, por tanto, el que tiene mayor pre-


ferencia electoral, lo cual confirma el partido pro-fesional- electoral en la tipología partidista. El su-fragio, por tanto, constituye el comportamiento político democrático por excelencia: permite a los ciudadanos expresar sus preferencias individua-les, preferencias que después van a ser agrega-das para obtener la escala social de preferencias políticas que las instituciones deben maximizar. La formación de las preferencias pertenece al ám-bito privado de cada individuo, como un ejerci-cio de su autonomía política. El Estado tiene que mos- trarse neutral, por lo que no puede asumir ningún paternalismo o perfeccionismo sobre las preferencias individuales. En consecuencia, los partidos políticos son vendedores de programas e ideas, y los votantes son consumidores-com-pradores que al emitir su voto manifiestan tanto sus preferencias como adquieren para sí mismos un producto político. Como en el mercado, los agentes políticos son soberanos y libres; se pre-supone racionalidad en la persecución de sus fines y en la ordenación de sus preferencias. La libertad de los votantes contra la ma- nipulación externa, junto con el de la estricta neutralidad de las instituciones al contenido de dichas prefe-rencias, son los principios sagrados del modelo. Los votantes, por tanto, siempre actúan guiados por su estricto autointerés. En suma, la concep-ción del libre mercado de las ideas apuesta a no prohibir la utilización de la libre contratación de la publicidad política, ni tampoco impone res-tricciones a la actividad informativa de los medios privados; la igualdad entre los competidores se

busca principalmente en el mercado publicitario de los medios de comunicación que garantiza la equidad en el acceso al tiempo aire (equal time), en donde el peligro de influencia inadmisible se combate con la amplia oferta de los medios, que procuran eliminar las posiciones dominantes de algún operador y, por consiguiente, se tutela la posibilidad de que los electores formen libremen-te su opinión por la pluralidad informativa.La crítica. El desacuerdo al libre mercado de las ideas puede guiarse por el “giro deliberativo” que plantea la democracia deliberativa. La pre-gunta es si en realidad habrá libertad del sufragio en una democracia basada en las reglas salvajes del mercado. Ése es el problema: si se acepta la hipótesis de que los mensajes propagandísticos condicionan la libre elección por la superioridad de las imágenes que distorsiona la voluntad de votar, entonces sería poco plausible defender la concepción del mercado electoral, porque se-ría un intercambio de votos coaccionados y no li-bres. En efecto, la “perspectiva de la preferencia” del sufragio presenta a los electores ejerciendo el papel de consumidores, y a los po- líticos que se presentan a elecciones ejerciendo el de provee-dores o vendedores. La “perspectiva del juicio”, en cambio, plantea que los votantes no son con-su- midores de paquetes políticos, sino controla-dores de calidad. No concurren para registrar sus preferencias individuales entre alternativas que se ofrecen, sino más bien registran su juicio sobre qué alternativa es la mejor para la sociedad en su conjunto: se trata de que alcancen una opinión


concienzuda sobre los méritos de los candidatos. Pues bien, el modelo de la preferencia es el ca-mino que ha tomado el liberalismo. El republica-nismo busca otra: el votar es importante porque el ciudadano internaliza los asuntos de gobierno, formando y expresando su punto de vista reflexi-vo acerca de lo que es conveniente para el bien público. Los votantes libres son controladores de calidad, no consumidores. En la teoría republica-na de la libertad, por tanto, podemos encontrar las razones para justificar la libre regulación de las ideas en materia electoral. La tesis republica-nista dice: nadie debe ser dominado por otro en perjuicio de su libertad personal, ergo, los mensa-jes propagandísticos que tienden a dominar por la posición de superioridad del poder mediático deben ser limitados razonablemente en pro de la equidad. Los políticos poderosos, que tienen a su disposición los medios, distorsionan la realidad y, por ende, manipulan a la mayoría para dominar su voluntad. El caso italiano es paradigmático: se suele decir que la mitad de los italianos trabaja para Berlusconi, pero la otra mitad que no lo hace pretende trabajar por él. Esta polémica de domi-nación en la libertad tiene su explicación en los primeros debates entre republicanos y liberales en torno a la forma en que se concibe la liber-tad. Pues mientras el liberal pugna por una tra-dición de libertad negativa, entendida como la “ausencia de intromisiones” por parte de otros, el republicano defiende más la concepción positiva (“ausencia de domina- ción”), que sostiene que un individuo es libre en la medida en que dispo-

ne de los recursos y los medios instrumentalmen-te necesarios para realizar sus propios planes de vida. En consecuencia, el modelo de comunica-ción política basado en la regulación libre de las ideas pretende, sobre todo, un equilibrio entre las distintas corrientes de opinión, a partir de un régimen de prohibiciones que eviten la pre-valencia del poder de los medios en la contrata-ción y difusión de la propaganda política. Nin-gún modelo ofrece soluciones incontrovertibles. De cierta forma, el sistema americano funciona en la medida en que la pluralidad e imparciali-dad informativa y la gran oferta masiva permitan la libre formación de las ideas; El europeo, por el contrario, presenta una respuesta aceptable para evitar la domi- nación de los medios en la política al regular la asignación proporcional de los tiem-pos a los partidos sin tener que sujetarse al libre mercado, pero presenta problemas en tan-to se produzcan campañas institucionales que son paralelas a las electorales y que produzcan inequidad informativa. El caso mexicano apunta, desde 2007, como he dicho, hacia el modelo eu-ropeo, pero evidenció desde un principio el pro-blema sustancial: la propaganda institucional. En este trabajo me centraré en estas cuestiones. En específico, el objeto se delimita en la polémica de la spotcracia legislativa que, entre una de las tan-tas modalidades de la propaganda institucio-nal, plantea la problemática de la comunicación política de los legisladores, que puede poner en tela de juicio la equidad en la competencia elec-toral. Es decir: ¿puede un legislador construir una


campaña paralela a la electoral para promocio-nar su trabajo legislativo que puede beneficiarlo a él o a su partido?, ¿es válido sacar ventaja de la publicidad legislativa? ¿se puede entender la representación política sin comunicación legislati-va?, ¿la propaganda institucional se debe permitir o limitar relativa o absolutamente?, ¿puede haber elección libre con o sin publicidad legislativa? En fin, las preguntas me resultan claves para ir pu-liendo en México el modelo de comunicación po-lítica que pretende garantizar elecciones libres, sin dominaciones ni privilegios inaceptables.

A) El problema de la propaganda institucional

En los modelos europeos, la propaganda insti-tucional se ha convertido en una de las principa-les problemáticas que perturban la equidad en las elecciones. La cuestión es saber en qué me-dida este tipo de comunicación política influye para desequilibrar la contienda. El riesgo, por el contrario, es claro: la publicidad del gobierno se puede convertir en un instrumento de propagan-da política, más o menos sutil, a favor del partido gobernante.45 La causa es, a mi juicio, una falla de origen: permitir la propaganda institucional en un modelo de prohibición libre de contratación de propaganda a los medios genera una oportu-nidad clara y evidente para que los políticos se beneficien de su cargo público para difundir los logros, programas y acciones oficiales, lo cual en mayor o menor medida puede beneficiar o perju-dicar en la competencia electoral. Es decir: si se

prohíbe a los políticos comprar tiempo aire por-que sólo los partidos pueden disponer de él en las elecciones, pero, al mismo tiempo, se permite a las entidades públicas contratar espacios me-diáticos para difundir sus actividades, es claro que la ventana de la publicidad institucional abre la puerta a la actividad propagandística. La solu-ción para algunos es la prohibición estricta de la propaganda institucional: permitirla en casos muy específicos. Pero aun en esos casos existirá siem-pre, por supuesto, la tentación de los gobiernos para eludir la norma a través de una creatividad propagandística que permita hacer de su función un acto de comu- nicación propagandística.En Francia, Inglaterra y Alemania, el tema de la prohibición o permisión de la propaganda insti-tucional ha creado diferentes tratamientos lega-les. El sistema francés de prohibición en la con-tratación libre de publicidad presentaba, en un primer momento, una excepción: se permitía la transmisión de la publicidad política fuera de los periodos electorales. En la decisión del Consejo Constitucional 86-217 DC, del 18 de septiembre de 1986, se establecieron ciertas condiciones que hicieron inaplicable dicha excepción de la Ley 86-1067, de 1986, al seña- lar que ninguna fuerza política podía tener en esos casos excepcionales una superioridad propagandística en función de los recursos financieros disponibles, con lo cual remitió al órgano autónomo de las telecomunica-ciones la obligación de expedir las reglas oportu-nas conforme a este principio de equidad. Como nunca se llegó a un consenso aceptable, la Ley


90-55, del 15 de enero de 1990, optó por esta-blecer una prohibición permanente de cualquier tipo de emisión publicitaria de carácter político. En Inglaterra, de igual manera, se optó por esta misma solución: las televisiones privadas tienen prohibido emitir cualquier publicidad que tenga finalidad política, contratada por partidos o parti-culares (véase artículo 8° de la Broadcastig Act de 1990). Alemania, por su parte, tiene una solución similar después de haber experimentado el mo-delo de libre contratación de propaganda elec-toral conforme a los recursos disponibles, lo cual se legitimó con la sentencia del Tribunal Constitu-cional del 30 de mayo del 1962 (BVerfGE14, 121), pero el abuso del despliegue propagandístico en la elección de 1990 generó que el RundfunkSta-atsVertrag de 1991 prohibiera en forma absoluta cualquier tipo de publicidad contratada, y orde-nara asignar, en consecuencia, espacios gratuitos a los partidos. El caso australiano es interesante. Ha pasado del modelo prohibitivo a uno de libre mercado. En 1991, la Political Broadcast and Po-litical Disclosure Act diseñó un sistema de prohi-bición de libre contratación para privilegiar la ce-sión de espacios gratuitos a los partidos. La High Court de Australia, sin embrago, anuló la regla prohibitiva de contratación de la publicidad polí-tica, toda vez que afirmó la tesis de la comunica-ción política de los parlamentarios: la publicidad dijo la Corte australiana es un canal más de comu-nicación entre representantes y representados que afirma la responsabilidad parlamentaria, por lo cual esta vía debe permanecer libre y abierta

para no afectar el principio constitucional de la libertad de comunicación, línea conceptual que, como más adelante señalaré, se sostiene por el TEPJF en el caso verde. Este argumento de liber-tad informativa, en esencia, es el que ha edifica-do el modelo americano que rechaza cualquier modalidad de regulación que intente limitar la libertad de expresión bajo la tradición de que el “dinero habla en las campañas” (money talks). El modelo siempre ha sido cuestionado por los excesos que se dan, pero lo cierto es que en las elecciones presidenciales de Estados Unidos difí-cilmente se puede afirmar que los republicanos o los demócratas se encuentran en una posición de desventaja publicitaria. La pluralidad de la ofer-ta informativa beneficia al ciudadano al final de cuentas. El caso Obama revela, en efecto, que la recau- dación de fondos privados para tener ma-yor visibilidad publicitaria permite una forma de emancipación de la mayoría del pueblo frente a la concentración del dinero en unos cuantos. En las primarias, por ejemplo, mientras Barack Oba-ma era financiado con cantidades menores por un mayor número de personas, Hillary Clinton te-nía un respaldo millonario más concentrado en unos cuantos. En la elección constitucional con John McCain esta situación se volvió a dar. Nadie pues puede limitar la voz de unos con el objeto de aumentar la voz de otros si al final todos tie-nen la misma posibilidad de tener la influencia de poder convencer a los demás. Una primera hipó-tesis. La propaganda institucional, en teoría, no debiera presentar dificultad grave en los modelos


abiertos de contratación de publicidad electoral, siempre que se garantice la pluralidad informati-va. El hecho de que el presidente de los Estados Unidos haga campaña en el Air Force One, pro-mo- cionando sus logros oficiales para reelegir-se o para apoyar al candidato de su partido, no desequilibra, por sí misma, la contienda electoral. Ergo: la superioridad de la publicidad institucio-nal se combate con la posibilidad de brindarle al adversario la cláusula de igual acceso de visibili-dad mediática, de tal forma que resuelto el pro-blema cuantitativo de la propaganda entre los contendientes (equal time), la cuestión se trasla-da al aspecto cualitativo (fairness doctrine): qué propaganda va a persuadir o convencer más al electorado por el favoritismo mediático, en don-de el contenido de una publicidad institucional no siempre es favorable, ya que, por el contrario, puede llegar a ser muy prejudicial en la medida en que exista imparcialidad y pluralidad en los me-dios. En los modelos europeos, por el contrario, la propaganda institucional puede desequilibrar la cláusula de trato igual en el tiempo aire, dado que el adversario tiene prohibido contratar publici-dad en forma directa para nivelar el acceso a los medios, con lo cual el adversario compite contra los tiempos-aire del partido contrincante y contra los tiempos-aire del gobierno. La solución ha sido prohibir tajantemente la publicidad institucional durante el proceso electoral; incluso, en mayor o menor medida, se opta por prohibir todo tipo de propaganda política fuera de los tiempos elec-torales. En suma, la propaganda institucional en

los modelos de comunicación electoral presenta el mismo problema: la posibilidad de una ventaja mediática en la propaganda política que puede originar una posición de superioridad de algunos de los competidores. Pero aun cuando esta situa-ción de ventaja se dé, en aquellos sistemas en don-de prevalezca la pluralidad informativa, el trato igual de tiempo aire y el acceso real a los recursos de financiamiento, resulta difícil sostener una vio-lación al principio de igualdad de oportunidades en las campañas electorales. Por el contrario, en aquellos regíme- nes jurídicos que aunque prohí-ban la libre contratación de publicidad electoral, permiten la propaganda institucional en forma libre, se presentará ineludible- mente el proble-ma de la equidad informativa, que, en todo caso, se agravará si no existe la garantía de pluralidad de los medios de información. Una aclaración. Es cierto que no toda propaganda institucional de-bería ser prohibida por razones informativas. Por ello, la clave de la eficacia del modelo para tutelar la equidad en la competencia electoral, a mi jui-cio, no se encuentra, única o necesariamente, en la prohibición de la contratación de publicidad, sino en las garantías de acceso e imparcialidad a los medios que permita que cualquier competi-dor tenga la posibilidad real de tener el mismo espacio, tiempo y pluralidad de su propaganda e información política que le beneficie o le perju- dique. Ése es el problema.

B) La cuestión mexicana de la propaganda insti-tucional


En México, el problema es permanente. Después de ensayar un sistema americano, sin pluralidad ni imparcialidad informativa, hemos optado por el europeo de prohibir la libre contratación de pu-blicidad electoral, con el problema principal: la permisión de la propaganda institucional fuera del proceso electoral, cuyos riesgos se aumentan por la parcialidad informativa en la televisión, so-bre todo. En efecto, el alcalde o gobernador de una entidad federativa ve en la propaganda ins-titucional un activo político y sistemático para po-sicionarse ante el electorado, mucho tiempo an-tes de un año electoral. El bombardeo publicitario de las instituciones es constante, toral y estratégi-co. Con ello el político pretende, en primer lugar, beneficiarse él para la próxima contienda, pero también, y sobre todo, hacer llegar el mensaje del buen gobierno que representa su partido para crear un buen ambiente de opinión pública para las futuras elecciones de su partido. El caso Peña Nieto es el corolario del problema, que ha llegado hasta la sede parlamentaria para exhortarlo a de-jar de realizar actos propagandísticos en me-dios.49 La propaganda institucional, por lo tan-to, se ha convertido en el principal instrumento publicitario para un funcionario público que pretende sacar ventaja electoral a través de la es-tratégica difusión de su imagen, frases y obra, que sin duda constituyen una posición de mayor visibilidad en los medios a cambio de dinero pú-blico: el pago de los gobiernos a las televisoras por los contratos publicitarios. Nada, pues, es gra-

tuito. La nota de un hecho político que debe ser tratada con imparcialidad por un noticiero o co-mentarista se convierte en un acto propagandísti-co de los medios a favor o en contra, para cons-truir o destruir una candidatura. Es el mercado negro de la información. Hagamos un poco de historia. En un primer momento la práctica fue di-fundir las obras públicas en tiempos de campaña. Era muy común ver la intensidad de la publicidad institucional en tiempos de campañas. La discu-sión judicial residió en suspender o no dicha pu-blicidad gubernamental. Sin embargo, puesta en leyes locales primero, y luego en la federal, la pro-hibición de la propaganda oficial en plazos electo-rales, el problema se trasladó, independiente-mente de la violación a la ley, al tema de la propaganda institucional que antes de una elec-ción pretende difundir los éxitos de los funciona-rios de gobierno bajo el pretexto informativo. El derecho a la información se distorsiona para con-vertirse en el derecho a la promoción política. Muchos gobernadores locales de hoy se benefi-ciaron de la posición pública difundida sistemáti-camente en los medios de comunicación masiva para sacar una ventaja indebida a sus competido-res. La reforma de 2007, no obstante, trató de zanjar este problema de perso- nalización de la política con el principio de neutralidad, por un lado, y con la prohibición de la propaganda per-sonal de una entidad pública, por el otro, pero ge-neró el problema de la propaganda institucional que libremente se contrata en radio y televisión fuera de los plazos electorales, la cual se ha con-


vertido en verdaderas campañas previas, intensas y paralelas que pretender influir en el electorado. Incluso en el proceso electoral de 2009, los gru-pos parlamentarios —y algunos gobiernos loca-les—, a través de campañas informativas simula-das, han pretendido continuar en tiempos electorales con su actividad propagandística, tal como lo muestra el caso PAN vs. PRI (2009). El fraude a la ley electoral es la regla de hacer políti-ca. El problema es construir, en clave jurídica, los criterios razonables para testear la propaganda fraudulenta, a fin de no caer también en restric-ciones categóricas e irracionales de la libertad po-lítica, que lo único que generan es la elusión aún más grave de la regla absurda. El círculo de la si-mulación propagandística es perverso: la regla del juego impone en la ley restricciones absolu-tas, las cuales impiden la libre participación polí-tica, ergo, la lucha por el poder se canaliza como válvula de escape mediante el acto de creatividad publicitaria que pretende jugar al límite de las re-glas hasta llegar a violarlas. Me interesa subrayar que este exceso de los políticos de romper las re-glas del juego es, a mi juicio, el principal desesta-biliza- dor del sistema político. Es absurdo. Los políticos se dan reglas que ellos son los primeros en burlar, porque es en la ley electoral en donde generan las excepciones para aprovecharse de estos poderes salvajes del dinero y los medios. Y al final, con esas reglas, se pretende que el juez electoral rehaga la regla legislativa para prohibir esos actos propagandísticos de las instituciones. La cuestión es que el juez juega en el marco de un

texto constitucional determinado, en donde si bien puede colmar lagunas y reelaborar el discur-so antinómico de las normas para hacer coheren-te el sistema jurídico, también tiene límites que le impiden juzgar con base en las intenciones de los autores de una reforma, que no están puestas en la norma. No obstante, el marco constitucional permite construir, conforme a la doctrina del frau-de a la ley, una serie de criterios razonables que permita civilizar la libre contratación de la propa-ganda institucional. Aquí lo trataré de mostrar. En consecuencia, el modelo mexicano de comunica-ción electoral adolece de un problema estructu-ral: la falta de pluralidad e imparcialidad informa-tiva en los medios televisivos que los políticos aprovechan con la propaganda institucional. El duopolio Televisa-Azteca concentra la mayor co-bertura nacional, con lo cual tienen un mayor po-der de impacto e influencia en la opinión pública. El caso Peña Nieto representa, después de la re-forma de 2007, el modelo propagandís- tico que más beneficio ha sacado de la propaganda insti-tucional, de tal manera que se ha construido una buena imagen popular para la carrera presidencial de 2012, a partir de entrevistas y programas televi-sivos a modo, infomerciales institucionales, ma-yor cobertura de difusión a su obra, la nota rosa o del corazón en espacios televisivos e impresos de gran cobertura, etcétera, lo cual le permite un gran poder mediático a partir de los contratos de publicidad que el gobierno celebra con dichos medios.53 Es ingenuo pensar que es gratis. En la escala local, existen muchos Peñas Nieto en cada


alcalde o gobernador que pretende una mayor visibilidad mediática. Pues no sólo los medios na-cionales influyen, también, y sobre todo, existen los monopolios televisivos estatales y privados en las entidades federativas que llegan a tener un mayor peso e influencia, incluso más que los na-cionales, los cuales se decantan generalmente a favor de la clase gobernante. El caso Coahuila (2005), por ejemplo, muestra cómo una televisora de cable local se convierte en el principal activo propagandístico del partido en el gobierno y su candidato: denuesta sistemáticamente al adver-sario y exalta las virtudes del oficial; ofrece mayor tiempo-aire a uno que a otro; la noticia deja ser informativa para ser actos de permanente promo-ción del candidato oficial; las entrevistas son mi-litantes para favorecer y perjudicar a modo, etcé-tera. En ese asunto, el TEPJF sostuvo la posibilidad de anular una elección por la falta de pluralidad e imparcialidad informativa, en donde se impuso, por mayoría, el criterio de que los medios, como particulares, deben observar también los princi-pios en materia electoral. El TEPJF, no anuló la elección, por —según su dicho— falta de prueba en la determinación de la violación, pero ya en el caso Tabasco (2000) había anulado la elección por la desventaja televisiva de un medio oficial local. La mediatización de la política por medio de las campañas institucionales es, pues, el problema actual de la competencia electoral. Es, sin duda, la primer y principal forma de hacer política a lo largo y ancho del país: la propaganda institucio-nal. El problema reside en que es un problema de

coyuntura: el poder mediático en un momento puede beneficiar a un partido, pero en otro lo puede perjudicar. Los partidos, por ende, debe-rían pensar en reglas más imparciales para todos.Por lo tanto, si la reforma electoral de 2007 prohi-bió la libre contratación por los partidos de pro-paganda en radio y televisión, pero permitió la propaganda institucional a través de contratos con las empresas televisivas, por lo que se vuelve a tener la dependencia con el poder mediático que puede favorecer a los aliados y perjudicar a los enemigos, resulta claro que el sistema ac-tual no va a funcionar de manera eficaz, porque el exceso de la propaganda institucional puede producir una situación de inequidad mucho antes de que exista un proceso electoral. La reforma resolvió, ante todo, el chantaje de las televisoras a la clase política para permitir los spots electora-les en equidad de tiempo mediante la asignación gratuita de los tiempos del Estado a los partidos conforme a su peso electoral, pero no resolvió el favoritismo mediático que una empresa televisora nacional o local puede tener con la clase gober-nante a través de la propaganda institucional. Ése es el problema central.

5. El caso verdeEl asunto controversial. El caso IFE vs. PVEM (2009) ha sumado el mayor número de voces críticas en contra del TEPJF. La narrativa es sencilla. Algunos legisladores, en forma directa, contrataron con recursos privados tiempo aire en televisión para difundir, antes de comenzar las campañas pero


después de terminadas las precampañas, una iniciativa de pena de muerte que es parte de la propaganda electoral de su partido en el proceso electoral federal de 2009. El IFE sancionó al parti-do por esta propaganda porque estimó que era violatoria de la prohibición de la contratación di-recta de publicidad, para garantizar la equidad de la contienda. El TEPJF, por su parte, sostu-vo que los verdes realizaron esta propaganda en ejercicio del derecho a la comunicación política que tienen los legisladores conforme a la libertad de expresión e información. Los comentaristas, por su parte, han cuestionado severamente el precedente judicial por poner en tela de juicio el elemento central del modelo de comunicación político-electoral: la equidad. El caso es relevante por varias razones. Por un lado, representa el pun-to de partida para examinar la eficacia del modelo de comunicación político-electoral de 2007; por el otro, plantea dos tesis rivales que bien se pue-den pacificar mediante la construcción de límites más razonables a la propaganda institucional, que puede reelaborar el juez electoral y, por úl-timo, resulta importante el caso verde, dado que la política legislativa de restricción a la libertad electoral, tesis popular y hegemónica para resol-ver nuestros problemas electorales, muestra clara-mente los diferentes absurdos, insuficiencias y si-tuaciones contradictorias que los casos concretos evidencian de la reforma electoral de 2007. En todas estas problemáticas el juez electoral es cla-ve, porque tendrá que ir puliendo el modelo de comunicación política conforme a las bases cons-

titucionales. Por lo demás, el caso verde ha gene-rado una gran polémica en la opinión pública. No sólo por la posición mayoritaria en contra del fallo del TEPJF, porque se estima que se legitimó una puerta abierta a la libre contratación de los medios de comunicación que pretendía evitar la reforma de 2007, sino también, y principalmente, porque se ha generado la hipótesis periodística de que los candidatos del PVEM en realidad re-presentan los intereses de las televisoras, con lo cual ellas mismas, en especial Televisa, han hecho de todos sus espacios informativos (spots, entre-vistas, sitios de internet, programas estelares, et-cétera), un lugar idóneo para publicitar la oferta electoral de los verdes. Los datos son: los candi-datos del PVEM —que van en los primeros lugares de la lista de representación proporcional— tienen vinculación personal o laboral con los altos ejecu-tivos, y hasta con algún dueño, de las televisoras; la imagen de los artistas estelares es utilizada para vender la propuesta de los verdes en spots que se reproducen con mayor intensidad en diversos sitios de mayor difusión, electrónicos e impresos, de Televisa; el representante del PVEM ante el IFE es el que más defiende los intereses de las tele-visoras a la hora de resolver el procedimiento es-pecial sancionador Pues bien, supongamos que la hipótesis es cierta. Televisa se ha aprovechado de los verdes para tener representación política en la próxima Cámara de Diputa- dos, y éstos, a su vez, han utilizado a aquélla para tener una mayor visibilidad mediática. ¿Este realismo políti-co es suficiente para descalificar la sentencia del


TEPJF? No. Como trataré de demostrar, las reglas del juego que están hoy vigentes lo permiten, por tanto, las razones expresadas por los jueces de-ben ser el marco a examinar. Ahora, si la Consti-tución permite la propaganda legislativa habría que preguntarse lo siguiente: ¿los legisladores pueden constituirse en el cliente favorito del mer-cado libre de spots televisivos o radiofónicos para beneficiar des- medidamente a su partido? No. La doctrina del fraude a la ley, aplicada con rigor constitucional, puede servir para moldear una regla de la spotcracia legislativa. Por ello confío en el discurso de los jueces para civilizar a estos poderes mediá- ticos conforme a una interpreta-ción constitucional basada en las normas, pero no en las intenciones de los reformistas. Pues las intenciones de los reformistas fueron, justamente, abrir puertas de libre contratación que luego se pudieran aprovechar en forma ilimitada. La labor de los jueces es, por el contrario, matizar esas puertas que pueden dar lugar al fraude a la ley. En suma, si un grupo empresarial que detenta el poder mediático pretende influir en la representa-ción política, a través de la construcción de su cla-se política, es una cuestión que en sí misma es váli-da en la participación política de cualquier grupo de presión o de interés, pero lo que una elección libre exige es que ese poder mediático, por más que tenga derecho a tener a sus candidatos favo-ritos, no puede beneficiarlos con una mayor visi-bilidad y apoyo en sus medios informativos, como tampoco esos candidatos pueden beneficiarse de esos privilegios mediáticos a costa del dinero

público. Ésa es la cuestión de la garantía de la equidad mediática para tutelar una elección libre.Una impresión previa. La spotcracia legislativa que juega en la raya de la ley porque pretende eludir las reglas electorales ha generado, en pri-mer lugar, una orientación judicial permisiva de la comunicación política de los legisladores que, a mi juicio, es plausible conforme a la norma vi-gente y necesaria como punto de arranque en la deliberación del trabajo parlamentario; pero, al mismo tiempo, los casos futuros, a mi juicio, representarán para el juez electoral dilemas ha-cia la restricción más estricta de la libertad pro-pagandística, en la medida, por supuesto, en que dicha publicidad de los legisladores resulte inadmisible por la inequidad o parcialidad infor-mativa que constituya un fraude a la ley. Lo que sí me queda claro es que la ola restrictiva de la contratación libre de la spotcracia legislativa no tiene fundamento constitucional por sí misma, a menos de que también prohibamos tanto la propaganda institucional permitida en la norma como la propaganda que cualquier ciudadano haga sobre temas políticos de interés nacional fuera de un proceso electoral; en todo caso, la comunicación política de un legislador debe ser una atribución perfectamente delimitada para ser un canal de comunicación entre representantes y representados que forta- lezca la responsabilidad de la representación política, pero no puede uti-lizarse en forma desproporcional y excesiva para legitimar una situación de inequidad inaceptable bajo el fraude a la ley. El legislador tiene la palabra


desde el derecho parlamentario para moldear esta atribución, pero el juez puede colmar, en los casos concretos, los vacíos en la medida en que el textualismo constitucional le permita resolver lagunas o antinomias para hacer coherente y efi-caz la garantía de la elección libre y auténtica. Una advertencia. Cuando en este trabajo argumento a favor de la comuni- cación política de los legisla-dores bajo ciertos límites, que eviten las ventajas mediáticas indebidas en la propaganda electoral, no estoy defendiendo ni apos- tando por la vi-deodemocracia como mejor modelo de comuni-cación política para acceder al poder, ni tampoco, por supuesto, pretendo defender el libre mer-cado de spots sin regulación. Lo que hago, por el contrario, es ante todo describir el modelo de excepción de la comunicación político-electoral conforme a las reglas constitucionales actuales y encontrar, por ende, una alternativa jurídica para matizar la libertad comunicativa de los le-gisladores. En efecto, como nunca la reforma de 2007 ha hecho de los procesos electorales una spotcracia sin contenidos deliberativos. Los prin-cipales problemas del modelo de comunicación electoral radican en la operatividad de los miles de spots a administrar por el IFE que han saturado al electorado, sin mucho que decirle. Ha llamado más la atención la campaña del voto en blanco, sin spots, que todos los spots de los partidos que venden promesas, salvo los spots negativos que, dicho sea de paso, se han prohibido so pretex-to de la reforma de 2007. Hemos construido la spotcracia positiva: las campañas se reducen a 30

segundos de propuestas, sin denigración ni ca-lumnia. No pueden ofenderse los políticos. Es-tán prohibidos los mensajes ríspidos, vigorizantes, mucho menos altisonantes o denigrantes. Pero más allá de esta discusión, me parece que la salud de una democracia no puede descansar sólo en la spotcracia: tenemos que transitar de los mensajes a los debates. Estoy consciente de que el ideal de una república deliberativa que tutele una mayor y mejor toma de decisión electoral no se logra con spots de 30 segundos; al contrario, si una elección se concentra en este tipo de mensajes es claro que la polarización de los grupos crea una elección plebiscitaria que, en mayor o menor me-dida, tutela las emociones, motivaciones o senti-mientos irreflexivos. La garan- tía de la elección libre, previa deliberación, se puede tutelar mejor con espacios mediáticos que promuevan el deba-te de las propuestas: en lugar de 30 segundos de imágenes y frases positivas, se deben privilegiar debates plurales, abiertos y vigorizantes. Una mayor deliberación combinada con una menor spotcracia puede ser una fórmula más sana para la democracia. Lo paradójico de nuestra democracia electoral es que los debates dependen de la voluntad de los contendientes, que ven en ellos sólo una estrategia electoral, más que un deber cívico fundado en una cultura democrática a favor de la deliberación de las ideas para que el elector se forme una postura más reflexiva de las diferentes identidades que lo pretenden repre-sentar. El debate es, pues, una regla inoperante en las campañas en México. Pero me queda claro,


también, que tampoco podemos desechar los mensajes propagandísticos: una imagen o una frase en breves segundos puede decir al electo-rado mucho más que mil palabras, siempre que todas las palabras sean parte del debate público para evitar que la distorsión de una sola palabra domine el espacio de la información ciudadana. Por tal razón, al final de esta monografía apuntaré algunas ideas desde la perspectiva filosófica para construir una regla de la spotcracia legislativa que tutele imágenes, frases, pero sobre todo mucho debate de ideas.

6. El test de la inequidad propagandísticaEn México, los jueces electorales cada semana significan el contenido de las reglas del sistema electoral. En el discurso de la opinión pública, por el contrario, se advierten dos posturas militan-tes: la institucional y la opositora. Las dos tienen buenos y malos argumentos, pero, por razones obvias, no tienen tiempo para reconstruir el deba-te hasta que se presente en sede judicial un nuevo caso a resolver y, por ende, a criticar. En la doctri-na, por tanto, se plantea la necesidad de analizar con rigor teórico y práctico los problemas, con lo cual las tesis fuertes se van matizando y las dé-biles se van fortaleciendo en muchas ocasiones. El diálogo entre la doctrina, los jueces y los co-mentaristas es, pues, imprescindible para poner siempre a prueba las soluciones controversiales, pero sobre todo para encontrar las respuestas más aceptables para garantizar el principio de la elección libre y auténtica. Mi postura reside en

mostrar, por un lado, que la spotcracia legislativa, por más que tenga mala prensa, es parte de la co-municación política que, por la función de repre-sentatividad, puede realizar cualquier legislador para comunicarse con su electorado; pero, por el otro, el hecho de que un legislador tenga la facultad para difundir su trabajo e incluso con-tratar tiempo aire en medios de comunicación masiva, no significa que tenga carta blanca para realizar propaganda fraudulenta que vulnere el principio de equidad electoral. El cargo público representativo no puede servir de base para crear una superioridad mediática a favor de algunos de los competidores que afecte la garantía de la elección libre. La cuestión, en todo caso, resi-dirá en determinar cuándo estamos en presencia de la inequidad propagandística por la spotcracia legislativa. La solución, a mi juicio, no es prohibir tajantemente, sino permitir con límites estrictospara favorecer la cláusula de igualdad en el acce-so a los medios de comunicación. Desde luego que en una sociedad abierta la comunicación política es un derecho de los partidos para cons-truir la identidad en la representación política.Los ciudadanos apoyan o rechazan la propuesta de los políticos en función de lo que comunican. El poder público, por su parte, está sujeto a la publicidad de sus actos, principio conforme al cual se articula el derecho de las personas ainvestigar, recibir y difundir la información en po-der de las entidades públicas. Al Estado, sin em-bargo, no le basta con publicar sus actos, le gusta publicitarlos. En la doctrina nadie discute que las


instituciones públicas tengan la facultad e in-cluso la obligación de comunicar sus actividades oficiales para facilitar el accesoa los servicios públicos. Lo que resulta discutible, a mi juicio, es la concepción propagandística o informativa de la publicidad institucional. En el primer caso, leer la facultad de las instituciones públicas de difundir sus actividades oficiales como un derecho de los funcionarios públicos permite justificar la propaganda política y electo-ral en cualquier caso; en cambio, entender que la potestad estatal representa un derecho fun-damental de la información de las personas sig-nifica permitir la propaganda institucional en la medida en que lo exijan las prestaciones de infor-mación que se requieren justificar a favor de las personas. No es lo mismo hacer una campaña de información para difundir el acceso a un servicio público (horarios, precios y lugares del registro civil), de un programa social (convocatorias para participar en subsidios sociales), o el cumplimien-to de una función pública (campaña de vacuna-ción), que hacer propaganda de los logros de esos servicios, programas y funciones (“tenemos el mejor registro civil”, “hemos superado la po-breza”, “no hay niños con poliomielitis”). En el primer caso la autoridad está informando, en el segundo exclusivamente realiza una actividad propagandística. En ambos casos la publicidad, a mi juicio, es necesaria para la formación de la opi-nión libre, pero la primera debe estar sujeta a es-trictos contenidos informativos porque se paga con recursos públicos que tienen por objeto be-

neficiar al ciudadano con la información; mientras que en el segundo supuesto, en todo caso, podrá ser una labor propaga dística de los partidos en las campañas políticas para sacar provecho del buen o mal gobierno, e incluso puede ser obje-to de financiamiento a través de los recursos pú-blicos que el Estado entrega a los partidos para tales efectos, pero en ningún caso debieran ser para que los funcionarios hagan propaganda a favor de ellos, de su gobierno o de sus partidos. El problema es que la concepción que predomina es la publicidad institucional como un derecho de los funcionarios públicos. Por tal razón, la cuestión sugiere elaborar el test del poder salvaje de la propaganda institucional que afecte la equidad electoral, de tal manera que se evalúe la mayor o menor superioridad relevante que un competidor tiene por el acceso a los medios de comunicación masiva, que le brinda un mayor tiempo aire, una mayor spotcracia. En los modelos jurídicos en donde se permita la propaganda institucional, la prueba de la equidad es un problema a consi-derar. El grado de inequidad propagandística se puede construir de diferentes formas, entre otras: una, constatando una violación clara y terminan-te de una norma que tutela la equidad en la con-tienda; dos, evaluando cualitativamente la mayor o menor influencia en el debate libre que puede tener una propaganda política por la notoria des-ventaja que produce el privilegio del poder me-diático; tres, mediante la calificación cuantitativa del tiempo aire que afecta la pluralidad informa-tiva, y cuatro, una combinación de los diferentes


criterios que permita analizar una violación de la equidad electoral por la propaganda fraudulenta. En este trabajo pretendo analizar estas cuestiones relacionadas con la comunicación política de los legisladores. Me interesa analizar, por una parte, si el legislador puede aprovecharse de su trabajo oficial para hacer propaganda política a favor de sus preferencias partidistas, y, por otra, si esta fun-ción de comunicación legislativa permite o no, bajo el actual modelo de comunicación electoral en México, la posibilidad de contratar libremente spots en radio y televisión para hacer di- fusión de su trabajo legislativo. Trataré, asimismo, de for-mular una concepción limitada de la spotcracia le-gislativa. Los antecedentes son ejemplificativos. El caso Tabasco (2000) revela el primer precedente en donde se anula una elección, entre otras razo-nes, por considerar que la ventaja indebida en el acceso a los medios de comunicación del partido en el gobierno produce inequidad y ocasiona, por ende, una limitación en las opciones que tie-ne el elector para decidir libremente entre las dis-tintas propuestas de los partidos políticos que participan en los comicios. El ciudadano —dijo el juez electoral— está más en contacto con la pla-taforma política de quien ha aparecido más en el medio de comunicación indicado, y en mayor o menor medida se le hace perder el contacto con los partidos políticos que menos apa- recen en el propio medio de comunicación, lo cual afecta la libertad con la que se debe ejercer el derecho al sufragio. En el caso Colima (2003), por su parte, el TEPJF llevó al extremo el principio de neutra-

lidad gubernamental con base en una ley local: anuló una elección por afectar el sufragio libre cuando un alto funcionario participa libremente en los actos proselitistas del candidato del partido del gobierno, por la influencia a favor o en contra que produce su liderazgo derivado del encargo público. En forma reciente, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) analizó en el caso Coahuila (2009) ambos temas a partir de los derechos políticos de los funcionarios, de tal manera que resulta polémico determinar cuándo la presencia política de un alto funcionario en una campaña, aunque sea fuera del horario de traba-jo, produce inequidad en los comicios. Pero esta línea argumentativa de la equidad ha tenido una mayor precisión en el tema de las precampañas, en los cuales el TEPJF ha tenido la oportunidad desde hace tiempo de formular una doctrina que permita describir en qué momento una pro-paganda simulada o encubierta resulta un acto anticipado de campaña que afecta la equidad. Pues bien, ahora el tema se traslada al fraude a la ley en la propaganda institucional, en específico a la cuestión de la propaganda mediática del tra-bajo legislativo, que puede constituir un fraude al modelo de comunica- ción política en México.

I. CONCEPTO DE GOBIERNO ABIERTO

El concepto gobierno abierto nos lleva a suponer libertad, que en esta época de de-rechos fundamentales, suena a una premisa fundamental que todo Estado que se precie de ser democrático debe observar. El nacimiento oficial de este movimiento ocurre en el año de 2009, cuando el Presi-dente de los Estados Unidos de América, Barack Obama firma el Memorandum of Transparency and Open Government (Me-morándum de transparencia y gobierno abierto) donde reconoce y asume tres com-promisos básicos para su gobierno: transpa-rencia, colaboración y participación. Posteriormente, la primera acción formal de orden global en la materia, surge con la de-nominada Alianza para el Gobierno Abierto, que fue anunciada el 20 de septiembre de 2011, contando con la participación de Bra-sil, Indonesia, México, Noruega, las Filipinas, Sudáfrica, Reino Unido y los Estados Unidos de América, quienes suscribieron una Decla-ración de Gobierno Abierto, a la que se han unido 60 países. Esta declaración gira sobre cuatro principios básicos:•Transparencia de las actividades que realiza el gobierno en formatos abiertos, compren-

sivos, oportunos y amigables disponibles para todos.•Rendición de cuentas bajo reglas y meca-nismos que permitan la justificación de las acciones, que permitan las criticas y acepten responsabilidades en sus fallas.•Participación Ciudadana en el debate pú-blico que genere contribuciones y permita así un gobierno más efectivo.•Tecnología e innovación tanto para su uso por el gobierno, como el incremento a los ciudadanos en el uso de nuevas tecnologías.Como podemos apreciar en la definición misma del concepto de gobierno abierto, surge de un esquema multidisciplinario y por lo tanto, no corresponde a una sola ciencia, su desarrollo y aplicación. Esto es así porque el propio concepto de gobierno abierto no fue concebido a partir de los mecanismos tradicionales de creación del conocimiento de una ciencia única, sino como ya hemos visto, de un esquema cola-borativo y por tanto, con una capacidad her-menéutica diferente, para la construcción de una categoría sólida y definida.Por tanto es factible, es necesario fijar un objetivo inicial de gobierno abierto, que nos permita transitar a una definición que pueda utilizarse por diferentes disciplinas.Vistas así las cosas, consideramos adecuado

“Amica Curiae y Versión Amigable de Sentencia.”Juan Carlos Cisneros Ruíz 1



como un primer acercamiento a su comprensión que “la doctrina política del gobierno abierto está encaminada a la apertura de toda la información generada por las instituciones públicas hacia la sociedad, con el objeto de propiciar su interven-ción en los asuntos públicos.” Aceptar como válido este objetivo será funda-mental para comprender el resto del presente do-cumento.

II. TECNOLOGÍA Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN GOBIERNO ABIERTO.

En el mundo de la política, hay dos afirmaciones esenciales en cuanto al gobierno abierto llevado a la práctica, que no son necesariamente correctas. •La primera es que gobierno abierto es gobierno digital.•La segunda es que gobierno es exclusivamente administración pública.La primera se debe, esencialmente, a que supo-nemos que el gobierno abierto es igual a la cien-cia informática, los avances tecnológicos y en particular el internet. Tal premisa es falsa. Ello es confundir la herramienta con la tarea o el medio con el objetivo. En realidad, los gobiernos abiertos encuentran sustento en conceptos propios de la democra-cia clásica y si bien las herramientas tecnológicas tienen un papel importante en su desarrollo, no son requisito indispensable para acceder a ellos, tan es así que las prácticas propias de lo que hoy concebimos como gobierno abierto, encuentran símiles en otras épocas. En la época griega del siglo V A.D. no había redes sociales para discutir temas de interés, pero exis-

tía el ágora donde se daban a conocer los asun-tos públicos; y en los clubes políticos de nuestro país en los albores del siglo XX, se comentaban los temas de la sucesión presidencial, como hoy se hace en los foros de discusión de los portales de internet. Un gobierno democrático es un gobierno abierto, aún y cuando no existan bases de datos o acceso a internet, ya que la esencia del gobierno abierto es la posibilidad del conocimiento y la participa-ción social en los asuntos del Estado, es el uso de un derecho legítimo que no puede substraerse o limitarse contar con tal o cual herramienta tecno-lógica. El gobierno abierto, tan nuevo como pa-rece, es en realidad tan viejo como la democracia misma. En segundo lugar, en cuanto a la premisa de que gobierno abierto es solo administración pública, se deriva de las propias las definiciones de gobierno abierto, propuestas en la multicitada Alianza para el Gobierno Abierto, que solamente contemplan a la administración pública, y no to-can el tema de la transparencia judicial. Si bien es verdad que las acciones de gobierno son las más relevantes en el ejercicio del gasto pú-blico, en función del presupuesto que se destina en ellas, ello no justifica pensar que solamente la administración pública está incluida en el concep-to de gobierno abierto. Inclusive estimamos que el concepto correcto para definir a este movimien-to debiera ser Estado Abierto y no propiamente gobierno abierto. Por eso motivo, en criterio de quien esto escribe, los tribunales deben incorporarse a este concepto de Estado Abierto. Lo anterior es así, ya que por un lado, existe una exigencia social respecto de la apertura del actuar de los estados; y por otro

lado, la necesidad de tener cada día, mejores ins-trumentos de legitimación para el estado contem-poráneo.

III. ¿ES POSIBLE UN TRIBUNAL ABIERTO?

Establecido que gobierno abierto no es solamen-te administración pública ¿Es viable crear una ca-tegoría de tribunal abierto? ¿Qué elementos de-bería aportar a la sociedad?La respuesta a las anteriores interrogantes debe ser amplia. Si partimos de la premisa que gobier-no abierto es conocimiento y participación de democrática en los asuntos de la administración pública, un tribunal abierto será ese mismo cono-cimiento y participación, pero en los asuntos juris-diccionales.En ese orden de ideas, un tribunal abierto será parte de un derecho fundamental de los ciudada-nos y una obligación constitucional de los entes jurisdiccionales. Será presupuesto de la democra-cia y su ejercicio, consecuencia de la misma. Será mecanismo de legitimación y método de diálogo entre los ciudadanos y sus tribunalesPero ¿será legalmente válido que exista un tribu-nal abierto bajo estos conceptos?La pregunta no es banal. En la doctrina clásica, un tribunal por su naturaleza jurídica dice el derecho, aplica la ley. La justicia no se logra por decisión de las mayorías, sino por decisión jurídica de una minoría que son los jueces. Plantear lo contrario nos llevaría a suponer tribu-nales populares de conciencia, donde lo decisivo, lo esencial no se encuentra en la hermenéutica ju-rídica, sino en el consenso popular, en el vox po-pulli, que igual condena que libera sin más prue-

bas que su propia interpretación de los hechos.Esto es así porque el proceso mismo encierra una disputa que se enmarca en una relación procesal entre demandante y demandado, y que aún el ter-cero, debe tener un interés legítimo o legal que le permita acceder a controvertir las pretensiones de una u otra parte.En nuestro sistema jurídico, los tribunales son ce-rrados desde la misma instrucción que se realiza en los interiores de las sedes judiciales, donde so-lamente las partes alegan y esgrimen argumentos, esperando la sentencia final. Donde el juez ejer-ciendo su facultad jurisdiccional, valora las prue-bas, desecha o concede pretensiones y al final, emite una sentencia o resolución que pone fin al juicio. Hay que distinguir que un tribunal que permite el ingreso de ciudadanos a las sesiones de sus ple-nos o a determinadas audiencias en juicios no es en automático, bajo la definición que hemos pre-sentando, un tribunal abierto en el sentido amplio.En efecto, el acceso a una audiencia, si bien es un elemento que pudiera distinguir a un tribunal abierto, no lo agota ni lo logra por ese solo he-cho. Lo importante no es que se asista, sino que en cierta forma y condición, se pueda participar, lo que no se obtiene con la mera asistencia de un grupo selecto de ciudadanos o inclusive con la difusión de las audiencias a través de medios de comunicación.

IV. EL TRIBUNAL CERRADO

El paradigma del tribunal cerrado en nuestra doc-trina procesal, es universalmente aceptado y di-fícilmente encontraríamos en nuestro país, tribu-

nales abiertos donde personas ajenas, pudieren concurrir a los procesos que se celebran y ente-rarse de los criterios jurídicos que se discuten en los mismos, para aportar ideas o posiciones a los juzgadores.Sin embargo, los paradigmas, si bien son verda-des científicamente probadas, admiten prueba en contrario y son susceptibles de mutar y reconver-tirse atendiendo a factores que eran desconoci-dos para el creador de los mismos.Thomas Kuhn estudioso de la ciencia y su historia revelaba que los paradigmas no eran sino supues-tos teóricos que explicaban la normalidad de una ciencia, junto las leyes y técnicas que permitían a una colectividad, el estudio de una materia deter-minada.Explicaba Kuhn que en ocasiones, surgían ciertos fenómenos que no podían ser explicados por el paradigma y se convertían en una anormalidad; dichas anormalidades, escasas al principio, po-dían consolidarse al grado de llegar a crear una crisis, que solamente podría resolverse con un nuevo paradigma. Ese nuevo paradigma que rompía con el anterior, produciría una revolución científica y crearía so-bre las ruinas del pasado, una nueva visión de un tema.Una de estas “anormalidades” procesales actua-les, que estudiaremos líneas más adelante, la co-nocemos con el nombre de amicus curiae. ¿Cómo explicar a la luz de la teoría procesal clásica, la existencia de un tercero sin interés jurídico que puede irrumpir en el expediente y dejar plantada la semilla de una duda, que puede ser retomada por el juzgador hasta hacerla germinar y a partir de ella, crear jurisdicción y dictar sentencia?

Otra más será la inclusión de versiones amigables en las sentencias, donde se explique en un len-guaje llano y claro, lo más relevante de la resolu-ción en comento.En ese orden de ideas, el paradigma de los tribu-nales cerrados ha empezado a presentar anorma-lidades, sobre todo y muy en especial en el tribu-nal electoral, que esencialmente será al que nos referiremos en este documento.No es óbice a todo lo anterior, el hecho de que algunos estudiosos del tema señalen que la po-bre participación democrática podría ser un factor que desaliente al gobierno abierto. Ello es así atento a que la existencia de un dere-cho no puede estar subordinado a la disposición volitiva del sujeto; el derecho existe y si el sujeto decide usarlo o no, es independiente de la obli-gación del estado de proveer lo necesario para su ejercicio. Así, el gobierno abierto pone a disposi-ción, en las condiciones suficientes y necesarias, la información pública sin importar si es consultada por diez, cien o mil personas.

V. EL TRIBUNAL ELECTORAL COMO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ABIERTO

El concepto de tribunal constitucional abierto sur-ge como un nuevo paradigma teórico propio de la ciencia revolucionaria, que supone la existencia de juzgados que no solamente transparentan sus asuntos administrativos, sino también su actuar jurisdiccional, permitiendo inclusive que la socie-dad se exprese e informe sobre los asuntos que se debaten en el tribunal. Pudiendo considerar los juzgadores, las opiniones ciudadanas, por un lado; y por otro, emitiendo sentencias que sean

comprendidas por el pueblo en su dimensión pro-tectora de los derechos de los ciudadanos.Esto es importante. Un tribunal constitucional abierto no se reduce a la transparencia de su parte administrativa, la cual si bien tiene relevancia, se refiere a la función insustantiva del ente, a la parte que es ordinaria y necesaria a todo sujeto público y que se encuentra debidamente regulada en los ordenamientos en materia de acceso a la informa-ción pública, pero que no atañe en forma directa a la función medular que es la jurisdiccional. En el plano jurisdiccional, por ejemplo, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en México, satisface lo que ordena la ley de la materia en cuanto a la información pública que debe mos-trar en su portal de internet, lo que es compatible con lo que muestran otros países, como son las sentencias, las listas de acuerdos, los precedentes en vía de jurisprudencia, por citar algunos rubros. Entonces, ¿qué características se podrían señalar como parte de un tribunal abierto que no estén contempladas al día de hoy?Un tribunal abierto asume que sus decisiones no pueden entenderse en función solamente del de-recho escrito, sino en una suerte de recreación jurisprudencial, de juego de precedentes y de una consecución con la realidad social en la que se vive, misma que debe alimentarse de un doble vía. Por un lado, la posibilidad que el ciudadano conozca las decisiones de los tribunales y que los tribunales conozcan el sentir de los ciudadanos y se apropien de ellos.El tribunal constitucional abierto surge, reitera-mos, como consecuencia de una serie de anoma-lías que se han generado en los últimos años y que no se logran explicar y menos resolver, a la luz

del paradigma del tribunal cerrado y que impul-san la creación de un nuevo paradigma. ¿Es nuestro Tribunal Electoral, un tribunal consti-tucional?El espacio del presente ensayo no bastaría para el desarrollo y explicación de la teoría de los con-troles difusos y concentrados y la forma en que se puede definir material y formalmente a un tribunal constitucional, pero si aceptamos que nuestro sis-tema de control constitucional es mixto, en tanto reconoce a la Suprema Corte de Justicia de la Na-ción, como máximo intérprete de la Constitución, e igualmente reconoce la existencia de tribunales capaces de inaplicar leyes por estimarse contra-rias a la constitución o a convenciones internacio-nales, habrá que reconocer que el Tribunal Electo-ral ejerce un medio de control constitucional y por ende, goza de tal calidad.Máxime porque el artículo 99 de nuestra Carta Magna le otorga facultades como la inaplicación de leyes contrarias a la Constitución y que tal ca-racterística per se, le confiere la característica de constitucional, no por una interpretación del con-trol difuso previsto en el artículo primero, sino por una asignación directa de un precepto constitu-cional, por lo que queda clara su vocación de tri-bunal constitucional en un sentido material, que para el propósito es la idea relevante.Lo anterior encuentra eco en la Jurisprudencia derivada de la Acción de inconstitucionalidad 47/2006, “Derechos de participación política a vo-tar y ser votado. Son derechos fundamentales pro-tegidos a través de los procesos de control cons-titucional establecidos en la constitución federal, de acuerdo al sistema competencial que la misma prevé.” Que en su parte conducente señala:

En ese sentido, los derechos de participación po-lítica, por virtud de su atributo de fundamentales, gozan de la protección constitucional encomen-dada al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de acuerdo a sus respectivas esferas de competencia jurisdiccional. Desde tal punto de vista, al considerar al Tribunal Electoral como un tribunal constitucional, cobra vigencia el estudio de instituciones propias de los tribunales abiertos, como el amicus curiae, o amigo de la corte, institución que permite a per-sonas ajenas a un juicio, puedan concurrir al mis-mo a efecto de ofrecer puntos de vista, estudios y opiniones con el ánimo de influir en el ánimo del juzgador; o bien el uso de las sentencias amiga-bles, entendidas como resoluciones realizadas en lenguaje sencillo y claro.

VI. EL AMICUS CURIAE

El amicus curiae es la institución que permite presentar documentos o memoriales a efecto de que sean considerados dentro de un juicio, en el que si bien no es parte el oferente, desea hacer aportaciones que arrojen luz sobre determinados asuntos, en razón de su actividad o conocimiento. Esta figura, vale la pena señalarlo, que ha sido acogida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, no cuenta con una normatividad que pre-vea su existencia y menos aún, que la regule.En consecuencia, que la figura del amicus curiae tiene una mera existencia de hecho en nuestro sis-tema jurídico, pues la Ley de Amparo no la tiene prevista en ninguno de sus artículos, y si bien la Ley Reglamentaria del artículo 105 fracciones I y

II de la Constitución Política de los Estados Uni-dos mexicanos, reconoce en su artículo 35, la po-sibilidad que el Ministro instructor se allegue de todo tipo de pruebas que estime necesarias. Esta figura procesal conocida como el requerimientos de pruebas para mejor proveer, se recoge normal-mente en los códigos adjetivos y faculta a los juz-gadores a pedir pruebas documentales u opinio-nes, a quienes considere más idóneos, como por ejemplo, universidades o centros de investigación En contraposición, el amicus curiae es proactivo, es decir surge de la ciudadanía que la ofrece al juzgador, sin que exista petición de por medio. Tal figura de facto, relativamente nueva en nues-tro sistema jurídico, tiene en contra el cuestio-namiento mismo que puede tener origen de su contenido, pues los escritos o memoriales que lo configuran, al ser emitidos en forma espontánea sin requerimiento del juez o de las partes, como pueden ser aportaciones independientes y muy valiosas, pueden igualmente, bajo el cobijo del amicus curiae, respaldar posturas tendenciosas, sin una debida identificación del grado o factor de independencia, respecto de las partes del juicio.Hay que recodar que en el proceso, hablando de opiniones de expertos, existe la figura jurídica del peritaje, que en tanto es la valuación que sobre un tema aporta un profesional o conocedor en una ciencia, oficio o arte, sería la prueba jurídica más aproximada al amicus curiae.Tan es así, la identidad de una figura y otra, que las primeras referencias al amicus curiae, las en-contramos en el año de 1979 en la tesis “Prueba pericial en el amparo”, que en su parte conducen-te señala:“Por otro lado, el procurador no hace la desig-

nación del perito formalmente, sino que la hace el Juez, al que el procurador sólo proporciona el nombre del perito. Y aunque en el fondo quien realmente viene a hacer la designación sí es el procurador, esto se atenúa en alguna forma en parte si se considera que, aunque pertenece al Poder Ejecutivo Federal, el Ministerio Público que es parte en todos los amparos en principio inter-viene en los juicios como amicus curiae, en forma teóricamente imparcial y desinteresada, con miras sólo al bien común.” Además, y ello es relevante en un sistema positivis-ta, los jueces solo pueden aceptar las pruebas en la modalidad y forma que la ley establezca y con el grado de valoración que sea fijado; destacando que si bien, tanto en la pericial, como el amicus curiae, la última palabra en cuanto a la valoración de los mismos es otorgada por el juzgador.Al respecto es oportuno señalar que si bien dicha figura tiene características que dificultan su aplica-ción eficiente en el proceso, como las ya referidas, el costo -beneficio de su aplicación pareciera re-sultar favorable para la actuación judicial.Ante todo, la legitimación de las decisiones judi-ciales se enmarca en un proceso de audiencia am-plia, de escuchar a quien desee expresarse sobre un tema en particular y pueda aportar elementos al debate jurídico; todo ello sería suficiente para recurrir a la figura y “normalizarla” en nuestro mar-co constitucional y legal. Pero además, tiene un efecto favorable en el tri-bunal constitucional abierto. La publicación de los memoriales y las opiniones presupone que fue escuchada la voz de aquellos que desearon manifestarse, es decir se satisface el principio de audiencia en un sentido amplio, al que todos los ciudadanos tenemos derecho.

¿Podría en el ámbito jurisdiccional electoral apli-carse la figura del amicus curiae?En primer lugar, hay que destacar que la Ley Ge-neral del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, no contiene la figura del ami-cus curiae, aunque si dispone, como en el caso de la Ley Reglamentaria del 105, que el magistrado podrá allegarse de pruebas que contribuyan al desarrollo del proceso. Por otro lado y ello es cierto, el derecho electo-ral está sometido, más que ninguna otra rama del derecho, a las acciones y fuerzas de hecho, que no de derecho, que suelen coexistir en el juego político electoral.Lo anterior es así porque la materia político elec-toral presupone la existencia de intereses que son consustanciales a la disputa misma del poder.Este debate, nos remite a una primera conclu-sión en el sentido que los tribunales electorales no pueden abrirse a escuchar a todos, ya que se estaría en vías de convertir a los tribunales, en una suerte del muro de lamentaciones, donde la esen-cia del amicus curiae se perdería en la confusión de quienes, agobiados por la pasión que despier-ta el ánimo político, confunden pruebas y argu-mentos en un intento de justificar sus peticiones ante la opinión pública.Esta característica, que también podrían compar-tir de cierta forma otros tribunales administrativos o civiles, ha generado incredulidad en algunos sectores, que inclusive han señalado la pertinen-cia del amicus curiae solamente en juicios de con-trol abstracto. Empero, no por ello la experiencia del amicus cu-riae debe estar vedada al ámbito electoral, sino más bien regulada. En ese sentido, suponer que instituciones y personas pueden colaborar en fa-

vor del debate jurídico, haría merecedor a ciertos juicios, no a todos, de poder interactuar en ese ejercicio, propio de un tribunal que se diga abier-to. En efecto, de todos los juicios, medios de con-trol y revisiones que establece la Ley de Medios, el Juicio para la Protección de los Derechos Políti-co Electorales del Ciudadano es sin lugar a dudas, el mejor medio de control constitucional para la aplicación del amicus curiae. Lo anterior es así por varias razones. La primera, que un juicio de tal naturaleza, donde un ciuda-dano se enfrenta a las decisiones de autoridades o de su propio partido que son violatorias de sus derechos político electorales y de sus derechos fundamentales y convencionales ligados a ellos, representa la esencia misma del control constitu-cional en su vertiente democrática, donde el valor de uno, al amparo de la constitucionalidad, puede contra el poder de la mayoría, de una institución o del estado mismo.La segunda, porque en sus resoluciones, el Juicio para la Protección de los Derechos Político Elec-torales del Ciudadano permite la inaplicación de normas que son contrarias a la Constitución, sien-do resoluciones que pueden tener amplias reper-cusiones en el sistema democrático. Baste saber por ejemplo, el reciente marco jurí-dico relativo a las candidaturas independientes, y la interpretación que deberán recibir tales normas en nuestro tribunal electoral.Pero la tercera y la más importante, es porque el Juicio para la Protección de los Derechos Político Electorales del Ciudadano, al abordar derechos vinculados a los derechos políticos, permite con-trastar el modelo ideal que previene la Constitu-ción y los tratados internacionales y la realización de tales derechos en el Estado Liberal y de de-

recho, salvando aquella vieja herencia del inaca-bado debate Iglesias – Vallarta que llevaba a la improcedencia todo juicio de amparo que tuviera relación con el tema electoral. Es en el Juicio para la Protección de los Derechos Político Electorales del Ciudadano, donde se en-cuentra la oposición constitucional frente a los modelos dictatoriales estaduales o partidarios, donde en una lucha desigual se enfrenta el ciu-dadano al sistema. No es un mero juicio, es un medio de control constitucional. Por ello, es en el Juicio para la Protección de los Derechos Político Electorales del Ciudada-no, donde el Tribunal Electoral se muestra como un auténtico tribunal constitucional, que puede aceptar las obligaciones y derechos que implica un tribunal abierto; todo ello sin demérito de las facultades de la Suprema Corte de justicia de la Nación en materia electoral, ejerce a través de la acción de inconstitucionalidad. Permitir el amicus curiae en el Juicio para la Pro-tección de los Derechos Político Electorales del Ciudadano proporcionaría legitimidad al Tribunal Electoral y le daría un agregado a sus decisiones soberanas, donde el pueblo, encarnado por suje-tos u organizaciones, manifestara, en forma escri-ta y ordenada, su opinión sobre aquellos tópicos propios de la discusión en turno. Ello supone, que al inicio de cada Juicio para la Protección de los Derechos Político Electorales del Ciudadano, habida cuenta que se trate de un tema de interés, el magistrado instructor deberá elaborar un problemario sobre el cual, en forma sistemática, quienes así estén interesados, con-curran para expresar sus opiniones en un plazo oportuno. Igualmente para atender al potencial conflicto de

intereses ya referido cuando hablamos de la com-paración entre el amicus curiae y la prueba peri-cial, sería conveniente que en la regulación del amicus curiae, se estableciera bajo protesta de decir verdad, la declaración de los conflictos de intereses que se pudieran tener con algunas de las partes en controversia y su pertenencia o afilia-ción con las mismas, en caso de que las hubiera.Pero ¿Por qué habría de requerir un grupo de ex-pertos del derecho electoral de la opinión o co-mentarios de la sociedad? Podría entenderse en el caso de los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que pueden abordar temas tan diversos como el aborto o las telecomunica-ciones, donde las aportaciones de expertos en medicina o en telemática puede ser de gran utili-dad para quienes son conocedores del derecho y en vía de consecuencia resulta lógico disponer de la ayuda de expertos para explicarse conceptos.La respuesta se encuentra en la propia comple-jidad del derecho electoral y de una necesidad vivencial de nuestro país, que a lo largo de los úl-timos años, ha tenido múltiples reformas electora-les, que han llevado a que, prácticamente en cada elección, existan nuevas figuras e instituciones re-guladoras del proceso electoral. Esta situación de orden político que no jurídico, implicaba que tras cada elección, los partidos po-líticos buscaran una reforma electoral al marco legal existente, a efecto de poder cubrir las defi-ciencias encontradas en el proceso electoral. Ello creaba nuevas reglas que habría, tarde que tem-prano, ser sometida a la interpretación del tribu-nal electoral.Si a lo anterior agregamos la incorporación en el 2011 del catálogo convencional de derechos hu-

manos, tendremos una importante cantidad de temas relevantes y sobre todo novedosos, que bien pueden ser analizados, no solamente por los magistrados del Tribunal Electoral, sino por insti-tuciones, centros de investigación y estudiosos, a efecto de arrojar luz sobre la interpretación de las leyes ante los casos que son planteados, a través del amicus curiae. El amicus curiae es un paso sencillo, pero impor-tante en la sensibilización de los jueces. Repre-sentaría un desarrollo pragmático de lo que Za-greblesky conceptualizaba como una obligación de todo juez constitucional, ponerse al servicio no solo de la ley, sino también de la realidad. Por último, sería relevante que con cierta frecuen-cia, se pudiera convocar a foros de debate sobre temas recurrentes o pendientes en la reforma le-gislativa, para que los amicus curiae pudieran in-clusive presentarse en abstracto, sobre temas de potencial interés, no solamente en México, sino a nivel internacional, lo que permitiría inclusive una participación anticipada y mejor organizada.

VII. LAS SENTENCIAS AMIGABLES

Otro problema que tiene la doctrina clásica pro-cesal con el concepto de tribunal abierto es la pu-blicidad de las sentencias como parte de un pro-ceso de legitimación judicial.Un tribunal abierto expone y publica sus senten-cias para que la sociedad las conozca, pero ¿con qué fin? Ciertamente no es por el simple hecho de publicitarlas, sino por dos razones fundamentales: la primera, porque una sentencia es el resultado de un proceso jurisdiccional constitucional que en su legitimación activa es privado, ya que regular-

mente es un particular quien lo promueve, pero que en su esencia es pública, en tanto emana de un órgano del Estado que tiene tal característica; en otras palabras, toda persona tiene derecho a conocer lo que hace el estado, incluyendo claro está, a sus tribunales y productos finales que son las sentencias. Existe una segunda razón fundamental. Al publi-carse la sentencia, la sociedad conoce el proceso deliberativo, analiza y puede concluir la legitimi-dad del mismo. Una sentencia vista de esta forma, crea el sentimiento de que se ha obrado confor-me a la norma y que la resolución ha llegado a la verdad legal y se ha impartido justicia.Ello también presupone que la sentencia debe poderse leer y ser entendida por la generalidad de la población. Es ahí donde cobra relevancia, la posibilidad de una versión amigable, es decir, una resolución donde el juzgador presente una sínte-sis de la sentencia, donde en lenguaje no jurídico, pueda explicar el sentido y el alcance de su reso-lución.Este modelo de sentencia, encuentra su referente en el esquema conocido como sentencia en for-mato de lectura fácil, que consiste en adaptar una sentencia a un lenguaje propio de la persona inte-resada en el juicio, atendiendo a condiciones de discapacidad del individuo. Esta figura reconocida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, involucra la obligación de hacer asequible una sentencia para su mejor cum-plimiento y conocimiento de quienes han interve-nido en ella, en especial de quienes por sus cir-cunstancias personales ameritan tal deferencia.Entonces ¿qué diferencia existe entre una versión amigable y la sentencia en formato de lectura fá-

cil? Para los efectos del presente ensayo, la dife-rencia radica en que la versión amigable se dirige a la generalidad de una audiencia y la sentencia en formato de lectura fácil es dirigida a un caso concreto, individualizándose en atención a sus ne-cesidades. La versión amigable debe satisfacer, en lo más ge-neral posible, a toda una comunidad de personas; y la versión de formato de lectura fácil debe satis-facer, en lo más concreto posible, a un individuo o grupo de individuos relacionados directamente con una sentencia.Vistas así las cosas, no podemos entender un tri-bunal abierto con sentencias cerradas, entendidas estas como sentencias elaboradas con un lengua-je jurídico complejo y desarrollado sobre premi-sas e interpretación técnica de normas. Requisito pues, para un tribunal abierto, es contar con ver-siones abiertas y amigables de sus sentencias.Un tribunal cerrado no requiere de sentencias amigables, ya que sus resoluciones deben acatar-se por las partes en los resolutivos que son obliga-torios a las partes y donde se señala sus obligacio-nes de hacer o no hacer. En su esencia, el juez emite la sentencia para que las partes se impongan de sus resolutivos, los con-siderandos quedan en el razonamiento estricto del juzgador y puede exponerlos como lo permi-ta su conocimiento y experiencia jurídica, sin que exista una regulación sobre el lenguaje o la forma en que puede realizar sus valoraciones y plantea-mientos sobre el caso concreto que se ha puesto a su jurisdicción.En ese sentido, se da una anormalidad al proceso mismo cuando el juez, al margen del libre albedrío que puede tener para redactar sus sentencias,

debe además hacer un esfuerzo adicional, para en aras de los objetivos que hemos citado, pueda generar una versión que pueda ser comprensible para todas aquellas personas que pudieran estar interesadas en conocer sus posicionamientos ju-rídicos sobre el ejercicio de un derecho político electoral.Por ello, hay que puntualizar que un tribunal abierto debe mostrar sus sentencias en un forma-to amigable, pero ¿cuál sería la generalidad de la audiencia? Dicho de otra forma, ¿en qué nivel se debe ubicar la redacción? Para fijar un formato deberemos partir de datos objetivos. El más idóneo sería el nivel de educa-ción en personas mayores de quince años que provee el INEGI, mismo que de acuerdo al censo nacional de población 2010, ubica la escolaridad del mexicano en 8.6 años, lo que equivale a un poco más del segundo de secundaria. Inclusive si tomamos la estadística de los mayores de 25 años y más, con al menos un grado aproba-do de educación superior, encontraremos con que corresponde al 17.65% de la población lo que nos llevaría a concluir que solamente un número rela-tivamente bajo de ciudadanos, estaría en posibi-lidad de entender a cabalidad, una resolución de un órgano jurisdiccional electoral.Tal circunstancia nos demuestra que si las senten-cias de un tribunal, y más en uno especializado como el electoral, son elaboradas por licenciados en derecho y su redacción corresponde a dicho nivel, las mismas serían incomprensibles para la mayoría de los ciudadanos y por tanto, en forma alguna cumplirían con el objetivo de legitimación que se trata de alcanzar con un tribunal abierto.Por ello, la disponibilidad de versiones amigables,

correspondientes al diseño de ese grado de esco-laridad, permitiría que un mayor número de per-sonas pudieran conocer de forma más comprensi-ble, lo que las sentencias están manifestando. Por último es importante señalar, que las senten-cias amigables, podrían generar un trabajo adicio-nal a los juzgadores, pero se estima que el costo beneficio, desde el punto de vista de legitimación, satisface la inversión y conllevaría al cumplimiento de los objetivos trazados de un tribunal abierto.

VIII. CONCLUSIONES

Las conclusiones que podemos precisar del pre-sente documento son las siguientes:• El gobierno abierto es un concepto que presupone no solamente aplicaciones tecnológi-cas, sino opinión de los individuos en el ejercicio de las funciones públicas.• El gobierno abierto no solamente corres-ponde a la administración pública, sino que el concepto de apertura debe llegar a todas las es-tructuras, por lo que sería más pertinente el con-cepto de Estado Abierto, lo que permitiría incluir no solo a los administradores públicos, sino tam-bién a los impartidores de justicia. • El Tribunal Abierto es una categoría en construcción, en un sistema jurídico procesal pro-pio de los tribunales constitucionales. • El Tribuna Abierto recupera la esencia de-mocrática de la impartición de justicia en nombre del pueblo y asegura, un proceso de legitimación de los tribunales. • Establecer un tribunal abierto es una nece-sidad del propio estado, pero también es un dere-cho de los individuos y de la propia colectividad.

•El Amicus Curiae es una institución procesal no-vedosa que puede ser incorporada en la instruc-ción de los juicios para la protección de los de-rechos político electorales del ciudadano, bajo ciertas regulaciones que protejan su esencia. •Las versiones amigables de las sentencias son necesarias para una debida comprensión colecti-va de los alcances de las sentencias del tribunal electoral.

Resumen

Los derechos humanos de las personas pertenecientes a la diversidad sexual son producto de la lucha social en contra de la discriminación de la sociedad e institucio-nalizada en México. En los últimos 30 años han existido en el país cambios importantes como el reconocimiento de las parejas de hecho, el matrimonio igualitario y el derecho a la adopción. Estos derechos son una reivin-dicación producto de avances legislativos y jurisdiccionales empujados por una agenda de los colectivos y asociaciones civiles del movimiento LGBTTTIQ, pese a la situación de vulnerabilidad que todavía tienen frente al Estado y la discriminación por parte de la sociedad.

Palabras clave.

Diversidad sexual, sociedad civil, colectivos, discriminación, reivindicación.

Abstract

The human rights of sexual diversity people are product of the social fight against dis-crimination in the society and institutions of México. In last 30 years have been genera-ted important changes in the country like same sex legal unions, marriage and adop-tion. These rights are product of legislative and jurisdictional advances, it pushed by LGBT civil society organizations, despite the situation of vulnerability of this group in front of the State and society discrimination.

Key words.

Sexual diversity, civil society, groups, discri-minations, vindication.

Entre la discriminación y la reivindicación.Oscar Daniel Rodríguez Fuentes 1

1 Especialista en Derecho Electoral, Democracia y Representación y candidato a Maestro en Derechos Humanos por la Universidad Autónoma de Coahuila. Investigador de la Academia Interamericana de De-rechos Humanos. Agradezco a Carlos Fabián Hernández Rodríguez la corrección ortográfica y a Gerardo Mata Quintero sus comentarios al presente texto.


Introducción.

Existen pocas definiciones más ambiguas e in-determinadas que el concepto de “moral”, nor-malmente se cree que moral tiene que ver con las acciones realizadas por las personas que son ca-lificadas de buenas o malas por sus contemporá-neos en una comunidad y temporalidad determi-nadas. En el mundo occidental la moral tiene una gran cercanía con los valores del cristianismo, los cuales se impusieron en los últimos dos mil años y han sido la pauta para determinar que creemos qué es bueno y qué malo.

En este sentido, las relaciones no heterosexua-les son en general condenadas por las religiones dominantes, incluso aunque muchos países son formalmente laicos o ateos, las costumbres so-ciales y culturales de su población reproducen al-gunas ideas básicas de la religión en contra de la homosexualidad que resultan en prejuicios para quienes son diferentes, esos prejuicios se desa-rrollan hasta penetrar profundo en las conciencias al punto de omitir la racionalidad, creando así la discriminación. No es que la religión por sí sola sea un problema, sin embargo gran parte del odio y la homofobia que existen en la actualidad en el mundo occidental tiene su origen en estas creen-cias.La lucha por los derechos de las minorías sexua-les iniciaron hace poco más de un siglo, pero sólo han tenido avances importantes en los últimos 30 años, esta “Revolución Gay” (Martel, 2015) se ha expandido en México y el mundo y es uno de los temas que mejor ejemplifica la lucha por los dere-chos humanos. Castells (2013, p. 27) sostiene que

los movimientos sociales producen nuevos valo-res y transforman las instituciones de la sociedad, creando nuevas normas para organizar la vida so-cial, un movimiento social no es sólo un puñado de personas con un objetivo, es algo más grande que busca transcender, en el caso de las minorías sexuales la búsqueda es la igualdad y un trato dig-no.

La reivindicación de los derechos implica rehabili-tarlos en la idea de arrebatarlos a todos aquellos que se niegan a reconocerlos y respetarlos. En la historia de la humanidad las personas en situación de vulnerabilidad y discriminación han luchado por generar y/o recuperar sus derechos, ejemplos sobran: los esclavos que deseaban ser personas y no cosas, la población negra que buscaba igual-dad de derechos y oportunidades en Estados Unidos y Sudáfrica; las sufragistas que exigían las mismas oportunidades para tomar decisiones po-líticas; entre otros. La lección histórica es que los derechos no llegan solos, se ganan y mantienen en una lucha constante.

El objeto de este trabajo es analizar el problema de la discriminación en contra de las minorías se-xuales desde una perspectiva histórico-jurídica, para realizar un balance sobre la protección de los derechos de la diversidad sexual en México, revi-sando las luchas y reacciones que han generado las recientes normas que revindican los derechos de minorías tradicionalmente discriminadas. En una primera parte se hará una breve referencia a los movimientos en favor de los derechos LGB-TTTIQ en el mundo y en el país; después se anali-zará el panorama de la discriminación y los abusos

en contra de este grupo, así como sus victorias legales y sociales; y finalmente se examinarán los retos para la comunidad dentro de una democra-cia.

Breve recorrido histórico.La lucha por los derechos de la diversidad se-xual comenzó hasta el siglo XIX con las prime-ras manifestaciones públicas en defensa de los derechos de los homosexuales que sucedieron en Alemania. En 1833, Henry Hossli publicó su obra Eros en la cual defendía el amor entre dos hombres; unos años después, en 1865 Karl Henri-chs Ulrichs, publicó Estudios sobre el misterio del amor masculino y Una psique femenina atrapada en un cuerpo masculino, en los que defiende la homosexualidad como una característica del ser humano como biológica y natural. Finalmente el término homosexual fue acuñado por el austriaco Karl- Maria Kertbeny en 1878 mientras escribía en contra de las leyes que penalizaban la homose-xualidad en el imperio austro-húngaro (Cobián, 2013, p. 42-43).

También en Alemania se formaron las primeras or-ganizaciones de la sociedad civil que aglutinaron a los defensores de las minorías sexuales. En 1897 se creó en Berlín el Comité Científico Humanitario para luchar contra el 175 del código penal y por el reconocimiento social de los homosexuales y los transexuales, convirtiéndose así en la primera organización que públicamente defendía los de-rechos de los homosexuales (Cobián, 2013, p. 53). En 1903 se fundó La comunidad de los propios una asociación que rechazaba la idea de que la homosexualidad era una enfermedad, esta orga-

nización incluso fundó la primera revista de con-tenido homosexual en el mundo (Cobián, 2013, p. 63). Estos grupos constituyeron el germen de lo que pronto sería el movimiento por los derechos de la diversidad sexual en todo el mundo que tardarían más de 100 años en obtener sus primeras victorias legislativas y judiciales en los países occidentales.En México la discriminación que han vivido las personas no heterosexuales ha sido sistemática, el repudio ha sido público por buena parte de la población y las autoridades. Si bien es cierto que las normas penales del siglo XIX no castigaban directamente la homosexualidad, su redacción se prestaba a “interpretaciones abusivas”, debido a su redacción vaga e imprecisa, por ejemplo, el ar-tículo 787 del Código Penal Federal establecía el delito en contra de la moral pública en los siguien-tes términos:“Se impondrá arresto mayor y multa de 25 a 500 pesos al que ultraje la moral pública y las buenas costumbres, ejecutando una acción impúdica en un lugar público haya o no testigos o bien, en lu-gar privado que pueda ser visto por el público….Se tendrá como impúdica toda acción que en el concepto público esté calificada como contraria al pudor”. (Martínez, 1886, p. 197).

En este contexto, uno de los eventos más cono-cidos de represión a homosexuales en el país es el famoso baile de los 41, ocurrido en 1901 en la Ciudad de México, donde fueron detenidos cuarenta y un varones sólo por el hecho de acu-dir a una fiesta donde la mitad de los asistentes estaban vestidos de mujer (Capistrán, 2010, p.57). La autoridad estaba entonces “legitimada” para

reprimir cualquier “acto inmoral” incluso si ocurría en la esfera de lo privado, como sucedió en el fa-moso baile de la época porfiriana.

En los años sesenta y setenta del siglo XX, comen-zaron en México los primeros movimientos en fa-vor de los derechos de las minorías sexuales. Nan-cy Cárdenas, una coahuilense oriunda de Parras de la Fuente, comenzaría esta nueva revolución siendo la primera cara visible del movimiento ho-mosexual del país. Sin embargo, estos movimien-tos no estuvieron excentos de represión por par-te de la autoridad y de la misma sociedad, pues normalmente los miembros del movimiento eran perseguidos y arrestados.

El movimiento de liberación homosexual aglutinó a todos aquellos grupos de la diversidad sexual bajo la bandera de mayores libertades, menor re-presión y el respeto por sus derechos humanos. Sin embargo, las verdaderas victorias en México ocurrirían hasta el siglo XXI, con diversas formas de reconocimiento jurídico, pese a la oposición de la mayoría.

Discriminación y abuso en la sociedad actual.Pese a las grandes conquistas en materia de dere-chos humanos de las personas no heterosexuales, las conductas homofóbicas y discriminatorias si-guen estando presentes en la sociedad mexicana. La comunidad LGBTTTIQ es un grupo vulnerable que por su orientación sexual tiene un mayor ries-go de ser violentado en sus derechos (Pérez, 2005, p.846), un ejemplo son los crímenes en contra de estos grupos, Fernando del Collado (2007) ha do-cumentado la mala actuación de las autoridades

ministeriales en las investigaciones, las cuales es-tán plagadas de prejuicios y discriminación a las víctimas, la gran mayoría de carácter sexual.

Recientemente el Informe sobre violencia en con-tra de personas LGBTI de la Comisión Interame-ricana de Derechos Humanos ha documentado diversos casos en los cuales hay abusos en contra de este grupo, que van desde la vejación y la hu-millación pública hasta la tortura y el asesinato en razón de la orientación sexual o identidad genéri-ca (CIDH, 2015). Según datos presentados por el informe, al menos 60% de las personas LGBT pri-vadas de libertad han sido víctimas de diferentes tipos de abuso (CIDH, 2015, p.110), de la misma forma, han existido ataques en contra de las orga-nizaciones civiles que se dedican a promover los derechos de la diversidad sexual. Los ataques in-cluso son en contra de establecimientos frecuen-tados por personas pertenecientes a las minorías sexuales.

En 2014, la Comisión Ejecutiva de Atención Victi-mas a nivel federal, emitió un comunicado en el que “manifestó su preocupación por los niveles de agresividad y violencia que se siguen registran-do en nuestro país con actos de intolerancia y dis-criminación por orientación sexual” (CEAV, 2014). Según el informe de la Comisión Ciudadana con-tra los Crímenes de Odio por Homofobia, citado por la misma CEAV, en México los crímenes por odio ascendían a 887 entre 1995 y 2013, las prin-cipales entidades en las que se cometían estos delitos eran: el Distrito Federal con 168; el Estado de México (98); Nuevo León (67); Michoacán (58); Jalisco (56); Yucatán (52); Veracruz (45); Chihuahua

(36); Puebla (36); Tabasco (33); Guerrero (31); Baja California (26); Quintana Roo (26), y Chiapas (24). En los años 2013-2014 hubo 76 asesinatos relacio-nados con homofobia, convirtiendo a México en el segundo país de la OEA con más agresiones, cuatro de ellos sucedieron en Coahuila (El Econo-mista, 2014).

La discriminación social es otro grave problema. Las personas pertenecientes a la diversidad sexual no sólo sufren abusos por parte de la autoridad sino también por parte de otros civiles. Según da-tos de la última Encuesta Nacional de Discrimina-ción levantada en 2010, el 52% de las personas que dijeron pertenecer a un grupo sexual minoritario se siente discriminado por su condición y 80% sos-tiene que en México no se respetan sus derechos (ENADIS, 2010, pp. 49, 61). En la misma encuesta, se preguntó a las personas heterosexuales si es-tarían de acuerdo con que un homosexual viviera en su casa, el 43. 7% contestó que no, mientras que más del 60% de la población entrevistada dijo estar en contra de que las parejas del mismo sexo puedan adoptar niños (ENADIS, 2010, pp. 29, 33). Estos datos demuestran lo profundo de los prejui-cios en contra de la población LGBTTTIQ.Por otro lado, contrario a lo que se puede creer, las juventudes siguen compartiendo muchos de los prejuicios de sus padres en contra de las per-sonas no heterosexuales, la Encuesta Nacional de Valores de la Juventud mostró que el 33% de las personas entre 12 y 29 años no aprobaba el ma-trimonio entre homosexuales, además al 47% no le gustaría tener un vecino homosexual o lesbiana (IMJUV, 2012). Este problema de convivencia se

refleja también en las escuelas según datos de la Encuesta Nacional de Bulliying Homofóbico que reportó en 2012 que 74% de los gays, 50% de las lesbianas y 66% de las personas trans eran víc-timas de abuso en sus espacios educativos y la-borales, sobre todo a nivel secundaria. El 81% de los entrevistados aceptó que sufría bulliying úni-camente porque los demás asumían su condición incluso si no tenían constancia de esta, es decir, el prejuicio estaba basado en estereotipos (Youth Coalition y otros, 2012).

Pese a lo anterior, no todo es negativo, los cam-bios políticos y sociales en el país han cambiado radicalmente el panorama social y han surgido di-versas organizaciones colectivas tales como gru-pos de minorías sexuales, mujeres por el derecho a decidir y feministas que ensanchan la conflicti-vidad social a una amplitud de terrenos que crean un potencial para sociedades más democráticas e igualitarias (Laclau y Mouffe, 1987).

En la extraña democracia mexicana la lucha por los derechos de la diversidad sexual han tenido victorias importantes, la primera de ellas se dio en el Distrito Federal en 2006 cuando se aprobó la Ley de Sociedades de Convivencia, una norma impulsada por la izquierda capitalina que permitía a las personas homosexuales formar una comuni-dad económica. En 2009, la capital aprobó el ma-trimonio igualitario, convirtiéndose en la primera entidad en reconocer este derecho.

Por su parte Coahuila estableció en 2007 el Pacto Civil de Solidaridad, una figura jurídica inspirada

en el modelo francés que modificaba el estado civil de la persona constituyendo un nuevo mo-delo jurídico de familia, sin embargo este prohi-bía expresamente que las parejas del mismo sexo pudieran adoptar. Sin embargo, en marzo de 2014, el Congreso del Estado derogó el artículo 385-7 que prohibía a las parejas homoparentales la adopción de niños y en septiembre del mismo año aprobó el matrimonio igualitario y la socie-dad de convivencia.

Las conquistas jurídicas en favor de la diversidad sexual han continuado vía judicial como en los ca-sos de Oaxaca, Sinaloa, Colima Estado de Méxi-co, Tamaulipas y Quintana Roo, donde las parejas exigieron el derecho al matrimonio por medio de amparos. Quizá la victoria más importante ha sido las tesis de 43/2015 y 45/2015 de la Primera Sala, declarando la inconstitucionalidad de cualquier concepto de matrimonio que establezca como requisitos la procreación de la especie, o bien, lo limite a parejas heterosexuales y establecien-do que crear regímenes alternos al matrimonio, es discriminatorio en sí mismo con lo cual se ha abierto la puerta para que se regule el tema del matrimonio igualitario en las entidades federati-vas, por ejemplo se han presentado iniciativas en Colima, Jalisco y Nayarit quienes han modificado sus leyes para permitir las uniones legales de per-sonas homosexuales.

Estos triunfos legales no han sido sencillos ni pací-ficos, los sectores más conservadores de la socie-dad han reaccionado en contra de los cambios le-gales y jurisprudenciales; desde la descalificación

de las autoridades, las marchas y los comunicados en contra de los cambios legales, hasta aquella ocasión en 2010, donde el cardenal católico Juan Sandoval Iñiguez llegó a decir que la Corte estaba “maiceada” (Milenio, 2010).

En 2013, cuando la Legislatura coahuilense dero-gó la prohibición de adoptar para las parejas ho-mosexuales, el obispo de la diócesis de Piedras Negras, envío al Congreso 25 mil firmas en con-tra de estas reformas con el objetivo de que fuera revertida. De la misma forma, cuando se aprobó el matrimonio igualitario en esa entidad, algunas iglesias protestantes lideradas por la asociación Cristo Vive de México, se manifestaron en la capi-tal del Estado en contra de la reforma legal, reu-niendo a 30 mil personas según datos de algunos medios (El Universal, 2014).

Las marchas en contra del matrimonio igualitario se han replicado en diversas entidades federati-vas como Sinaloa, San Luis Potosí y Jalisco, en este último se han caracterizado por sus mensajes soeces, agresivos e intimidatorios, incluso por la violencia física en contra de homosexuales. Estas manifestaciones, son organizadas por grupos y asociaciones que se hacen llamar “sociedad civil”, quienes intentan introducir sus ideas en los espa-cios públicos y en los medios de comunicación, sin embargo dejan fuera el elemento básico de la civilidad de la sociedad civil, es decir: la promo-ción de los derechos humanos (Rodríguez, 2015). En otros sitios, incluso han surgido grupos de “ayuda” que consideran que la homosexualidad es una enfermedad que puede ser curada y ofre-

cen “alternativas” basadas en la “limpieza espi-ritual”, la oración y el “dominio de sí mismos”, combinados con técnicas de psicoterapia, talle-res de roles y terapias de acondicionamiento que pueden llegar a ser peligrosas (Goldman, 2015, p. 32). En algunos casos incluso hacen públicos en medios de comunicación entrevistas y videos con testimonios de personas que supuestamente se “curaron de la homosexualidad”.Otros han llevado su mensaje “anti-homosexual” a la arena política, algunos de manera más agresi-va que otros, el Partido Acción Nacional ha toma-do una actitud de negación de los derechos de la diversidad; mientras el Partido Encuentro Social ha optado por la condena directa junto con algu-nos de sus candidatos quienes han referido a los homosexuales como “antihigiénicos” y “antinatu-rales” (Vanguardia, 2014), o bien como problemas sociales similares al narcotráfico (Proceso, 2015). Otros partidos son ambiguos frente al tema, el PRI por ejemplo, ha apoyado reformas progresistas en favor de la diversidad en Coahuila y Nayarit, pero se ha opuesto fuertemente en Morelos (El Sol de Cuernavaca, 2013). La postura del actual gobierno federal en manos de ese partido continua sin ser clara respecto al tema, aunque en una entrevista realizada a Enrique Peña Nieto, cuando era can-didato declaró que “no comparte [el matrimonio gay] pero no se opone a un derecho ya ganado”( Lozano, 2011).

Los retos para la diversidad.En la democracia es normal que existan polémi-cas derivadas de la libertad de expresión y pen-samiento. Como se ha observado, en México el debate de los derechos de la diversidad sexual

se ha llevado a prácticamente todos los ámbi-tos creando una fuerte disputa entre quienes los promueven y quienes los rechazan. Estos últimos aducen razones “morales” pero también supues-tos argumentos jurídicos que tienen que ver con la protección de la familia y la niñez, prejuiciando y etiquetando a los no heterosexuales.

La moral conservadora y la falta de educación en derechos humanos han llevado a “justificar” la discriminación en contra de las personas no he-terosexuales, haciéndoles ver como un problema social. Pese a esto, en los últimos años los dere-chos humanos de las minorías sexuales han sido un tema recurrente en la agenda pública guberna-mental local, nacional e internacional. La lucha por los derechos es el sustento mismo de la democracia, entendida como una forma de gestionar las relaciones de poder a fin de minimi-zar la dominación (Shapiro, 2005, p. 81), es decir, uso ilegítimo del poder mediante la vigilancia, el control y la calificación (Rosanvallon, 2007). Esta lucha prácticamente nos lleva a todas las trinche-ras desde las calles y las protestas hasta la apro-bación de leyes y la implementación de políticas públicas. Los derechos humanos se han converti-do en parte fundamental de nuestro ordenamien-to jurídico y de nuestro sistema de vida, pese a las constantes críticas y desplantes a este nuevo paradigma sobre todo en el mundo del derecho.El reto para la autoridad es establecer más allá de los planes estatales de derechos humanos, las po-líticas públicas que permitan una mayor igualdad: programas de educación sexual sin prejuicios; una mejor capacitación de las fuerzas de seguridad pública; la eliminación de las normas imprecisas que pueden resultar discriminatorias tales como

“las faltas a la moral pública” de los bandos de policía y buen gobierno; la modificación legal para establecer el matrimonio igualitario y la adopción; las facilidades administrativas y médicas para per-mitir el cambio de nombre y sexo; entre muchas otras.

La sociedad está cambiando y afortunadamente cada vez más personas dejan atrás los prejuicios y respetan más a quienes no son heterosexuales, sin duda muchos de estos cambios tienen que ver con la implementación de una agenda pública más pro-diversidad, la cual permite una mayor to-lerancia y una mejor convivencia. En este sentido los medios de comunicación son importantes pues ellos influyen fuertemente en el comportamiento social, evitar el contenido que incite al odio, la ho-mofobia y la discriminación es parte esencial del cambio en una comunidad.Finalmente, los activistas de la diversidad sexual tienen también un gran reto: dejar los estereoti-pos y realizar acciones colectivas que permitan maximizar el ejercicio de sus derechos, normali-zar sus relaciones con la mayoría heterosexual es un trabajo arduo pero necesario, el cual se pue-de realizar si el Estado puede garantizar su segu-ridad; lo anterior se logra exigiéndola mediante una relación de contestación y colaboración con las organizaciones de la sociedad civil (Miorelli, 2001). Los derechos son progresivos, pero su pro-gresividad no está en la ley ni en la constitución, la sociedad cambia y no sólo para bien, en 1979, los sectores más liberales de Persia no imagina-ron que se avecinaba una “Revolución Islámica” que terminó por reducir sus derechos, sobre todo a las mujeres, imponiéndoles incluso normas de vestuario. En México poco a poco se gesta un

cambio para quienes pertenecemos a la diversi-dad sexual, los derechos los revindicamos poco a poco, pero es necesario que mantengamos su progresividad y eso sólo se logra exigiéndolos, aferrándonos a ellos y denunciando cualquier vio-lación en su contra.

Conclusiones.En el transcurso de este trabajo hemos revisado la historia de las minorías sexuales, así como el con-texto social en el que se dan los cambios jurídi-cos en favor de la diversidad sexual. Por lo que se pueden llegar a tres conclusiones: •Los derechos humanos se obtienen mediante luchas en las cuales un grupo inferiorizado exige los derechos que le corresponden. En el caso del movimiento de la diversidad sexual este inició con protestas en contra de normas que los criminali-zaban o bien permitían que se abusara de ellos hasta exigir que se reformara la ley para que les reconociera los mismos derechos que a los hete-rosexuales. Las luchas han sido legales, sociales y políticas y en algunos casos los triunfos en la norma no han sido paralelos al comportamiento social. •México es un país en el que la discriminación en contra de las personas no heterosexuales parece ser la norma consuetudinaria, a pesar de la expre-sa prohibición constitucional; las encuestas sobre el tema todavía lanzan altos niveles de exclusión en contra de quienes optan por una orientación sexual no tradicional; pese a esto, los grupos LGB-TTTIQ han conseguido grandes victorias jurídicas en la defensa de sus derechos en alianza, princi-palmente con el poder judicial que ha hecho suya una posición de defensa incluso en contra de las mayorías, lo cual ha generado cierta tolerancia de

una parte de la sociedad, pero también reaccio-nes negativas de los sectores más conservadores, lo que pone al país en medio de un debate entre la progresividad y la regresión.•La progresividad se puede mantener si el Esta-do, los medios y la sociedad civil realizan las ac-ciones necesarias para que la discriminación y la aversión a la comunidad LGBTTTIQ sea cada vez menor: a través de políticas públicas; el mejora-miento de los contenidos en medios para que no sean tendenciosos ni inciten a la homofobia o dis-criminación; y la realización de acciones colectivas de calidad por parte de las organizaciones civiles, para maximizar la protección de los derechos me-diante el control y la colaboración.

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En el estado de Coahuila el Poder Legislati-vo está representado por la LX Legislatura, en otros estados de la República Mexicana y en la Cámara de Diputados de la Ciudad de México las legislaturas tienen el número LXII. La historia de este desfasamiento entre el Congreso de Coahuila y los otros congresos se remonta a la mitad del siglo XVIII, cuando José Vidaurri, en un golpe de audacia y au-toritarismo logra que el estado de Coahuila se adhiera al de Nuevo León donde él go-bernaba y desapareciera la autonomía del Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial de Coahuila, ubicándose la dirección de estos poderes en la ciudad de Monterrey, nueva capital de Coahuila y Nuevo León.

La historia de este episodio se inicia cuan-do el Coronel Florencio Villarreal proclama el Plan de Ayutla, destinado a combatir la dictadura de Antonio López de Santa Anna, quien había vendido la Mesilla a los Estados Unidos, propiciando la invasión del ejército americano al territorio mexicano y metió al gobierno en el desenfreno, el despilfarro, el caudillaje y la supresión de la libre manifes-tación de las ideas.

La nación mexicana se encontraba en plena etapa de definiciones y de luchas intestinas por implantar diversos modelos de gobier-no, Antonio López de Santa Anna entraba y salía del Poder Ejecutivo poniendo sobre

sus pequeñas ausencias a amigos suyos que únicamente le guardaban el puesto y se en-riquecían al amparo del poder y de la situa-ción del país. Mientras los liberales del sur se adherían al Plan de Ayala, el noreste esta-ba dominado por una figura singular por su concepción del poder regional, sus mañas como político y su violencia en las decisio-nes y amenazas: José Vidaurri, quien había logrado que lo nombraran gobernador de Nuevo León, y ya en el poder, buscó crear una imagen y semejanza de los texanos, una república independiente del estado mexica-no que se llamara la República de la Sierra Madre, que estuviera integrada por Tamauli-pas, Nuevo León y Coahuila.

Nacido en Lampazos, N.L., y descendiente de una familia coahuilense, se abre camino en la política y en los negocios a golpes de audacia. Vidaurri buscaba que los estados de Coahuila y Tamaulipas unidos al que él gobernaba, formaran un solo y compacto gobierno, que por una parte, le permitie-ra defenderse en forma común de las tri-bus originarias que habitaban el noreste de México, y por otro, sostenerlo en el poder. Vidaurri en una de sus maniobras políticas, en lugar de adherirse al Plan de Ayutla que pretendía quitarle el poder a Santa Anna y restaurar un nuevo gobierno a la Nación, proclama un Plan Restaurador de la Libertad para crear la República de la Sierra Madre.

Legislatura LX o LXIIGabriel Pereyra

HISTORIA DEL CONGRESO DEL ESTADO

*Director de la Biblioteca y del Archivo Histórico del Congreso del Estado.

En ese tiempo, eran diputados locales de Coahui-la por Saltillo, Juan Vicente Campos, José María Pompa y Juan Nepomuceno de Arizpe; por Pa-rras, Higinio de León, José María Carrillo y Seguin, Pedro López Estrada; por Monclova, Francisco de Paula Ramos, Andrés de la Garza, José María Villarreal y Villarreal y por Río Grande, Perfecto González. Eran diputados suplentes por Saltillo, Juan González Zertuche y Eduardo González; por Parras, Leonardo Zuluaga; por Monclova, Gabriel Martínez y por Río Grande, C. Vital de la Garza. Este congreso que protestó el 2 de mayo de 1852 dejó de funcionar el 24 de junio de 1857 como Congreso del Estado, porque Vidaurri por de-creto del 24 de junio de 1857 del Congreso del Estado de Nuevo León, le ordenó el gobernador de Coahuila Santiago Rodríguez del Bosque, que “entregue el mando” al Presidente Municipal de Saltillo, desapareciendo el Estado como entidad autónoma.

A partir de esa fecha, la administración de justicia se impartirá por los jueces de primera instancia , y mientras se expide la carta fundamental de Nue-vo León y Coahuila, se acordó que las primeras autoridades políticas y ayuntamientos ejercieran las facultades económicas y administrativas que determinen las leyes del estado de Nuevo León; de esta manera, quedó incorporado Coahuila, ex-cepto los municipios de Saltillo y Ramos Arizpe, al gobierno de Nuevo León y desaparecen el Poder Legislativo y el Ejecutivo, hasta que Don Benito Juárez el 26 de febrero de 1864 por decreto expe-dido en la ciudad de Saltillo, declara el carácter de

estado libre, soberano e independiente de nues-tra entidad.

El Congreso de los dos estados empezó a se-sionar en la ciudad de Monterrey con políticos coahuilenses que se prestaron en ese momento para apoyar la unión de Coahuila y Nuevo León, y posteriormente consolidar la República de la Sie-rra Madre. Los diputados electos en el Estado de Nuevo León y Coahuila en el año 1857 fueron:Partido de Monterrey: Propietario, Domingo Mar-tínez, Suplente, Felipe de Luna; Propietario, Ma-nuel P. de Llano, Suplente, Francisco L. Mier; pro-pietario Ignacio Galindo, Suplente, Lázaro Garza Ayala; Partido de Monclova: Propietario, Simón Blanco, Suplente, José María Salinas; Partido de Cadereyta Jiménez: Propietario, José María Dá-vila, Suplente, Luciano Rodríguez; Partido de San Pedro de Villaldama y Salinas Victoria: Propietario, Juan Zuazua, Suplente, Lázaro Villarreal y Gutié-rrez; Partido de Linares: Propietario, Andrés Leal Torres, Suplente, Antonio Garza Benítez; Partido de Doctor Arroyo: Propietario, Antonio Garza Benítez, Suplente, Francisco Margain; Partido de Montemorelos: Propietario, Tomás Ballesteros, Suplente, Segundo González; Partido de Santa María de Parras: Propietario, Andrés Saturnino Viesca, Suplente, José María Viesca Peña; Partido de Saltillo, Propietario, Lic. Antonio Valdés Carri-llo, Suplente, Rafael de la Fuente; Partido de Río Grande: Diputado Propietario Evaristo Madero.Entre la acción de Vidaurri para Crear la República de la Sierra Madre y el decreto del Benemérito de las Américas Don Benito Juárez, en que le devuel-ve su soberanía e independencia a Coahuila, se dan una serie de luchas intestinas, de mezquinda-des por el poder, de traiciones y de entregas a los

soldados invasores americanos y más tarde a los franceses entre los notables de esos años, unos por mantener sus privilegios y otros por obtener nuevos.

Pedro Vázquez en la Historia del Congreso de Coahuila de Zaragoza, en el tomo de la Nueva Viz-caya al siglo XXI relata en el capítulo “Los oríge-nes de la legislatura coahuilense” la situación tan crítica por la que vivía tanto el poder legislativo y judicial como el ejecutivo en el estado, además de que azotaban a la población civil de esa época los invasores americanos y los ataques de los indios nómadas que populaban en el norte del país. “El Congreso se reinstaló el 15 de noviembre de 1846, pero fue disuelto de inmediato por la llegada del ejército americano a Saltillo, y no fue restablecido sino hasta después de terminada la guerra contra los Estados Unidos. Luego de la firma del ignomi-nioso Tratado de la Hacienda de Guadalupe Hi-dalgo, el 2 de enero de 1848, y de que los nortea-mericanos desocuparon el estado de Coahuila, el gobierno tomó las providencias necesarias para la integración de una nueva Legislatura, acorde con el Acta de Reformas sancionada por el Congreso Federal el 18 de mayo de 1847, la que restable-ció el federalismo y la vigencia de la Constitución de 1824. El acta que levantó la Cámara de Dipu-tados dispuso en su artículo 30 que los estados continuarán observando sus constituciones parti-culares, y que conforme a ellas, renovarán sus po-deres. En Coahuila no fue fácil volver a reunir a la diputación, pero vencidas las dificultades pudo iniciar sus sesiones el 1 de julio de 1848 en Saltillo, ciudad que años atrás volvió a ser la sede de los poderes estatales”.

La historia de esos años está plagada de enfren-tamientos entre el ejecutivo y el legislativo, en le-vantamientos y decisiones de las poblaciones que no reconocen las legislaturas, en renuncias del ejecutivo y en falta de atención de los diputados que representaban a los distintos distritos en ese momento.

“En 1848 la situación del país era caótica como consecuencia de la invasión americana, del de-rroche y desbarajuste financiero que cometie-ron los centralistas a su llegada al poder y de los continuos cuartelazos, el mal endémico que fue la constante en los primeros 50 años de la vida independiente del país. El tesoro público estaba agotado, el gobierno desorganizado, los conser-vadores agitaban la política pidiendo el regreso de Santa Anna, y en el norte las poblaciones su-frían los continuos ataques de los indios”.

“Dentro de este marco de desastres también hubo esfuerzos por establecer un estado de dere-cho y respetar la Constitución, inició sus trabajos la Legislatura de Coahuila, dedicando sus prime-ras medidas a la reorganización del gobierno. La diputación provisional de 1848, nos dice –Pedro Vázquez—estuvo integrada por los representan-tes de los cuatro distritos: Saltillo, Parras, Monclo-va y Río Grande. Con certeza sí podemos mencio-nar algunos: Francisco Peña y Fuentes, Francisco de Paula Ramos, Pedro López Estrada, José María Carrillo y Seguin, José María Viesca, Juan Martínez Rábago, Leonardo Zuloaga y José María Aguirre, los cuales quedaron en las comisiones de: Gober-nación, Hacienda, Justicia, Puntos Constituciona-les y Milicia”.

“Este fue el inicio de aquel Congreso efímero, parpadeo en su existencia de muchos años, inten-to frustrado de legislar que esta vez no duró más de cinco años y no formó más que tres Legisla-turas, no pudiendo en verdad trabajar en paz; la iniquidad política del país se lo impidieron”.“En esta segunda Legislatura, primera Consti-tucional, figuraron entre otros: Juan Antonio de la Fuente, Policarpo Velarde, Mariano Morelos, José González, Miguel Gómez Cárdenas, Marcial Borrego, Santiago del Valle, Antonio Valdés Ca-rrillo, Antonio Sánchez Múzquiz, Manuel Rosas y José María Arizpe. Por ley debían ser diez, pero en ocasiones había que mandar llamar a los su-plentes para cubrir las faltas de los titulares o sus renuncias”.

“Es preciso resaltar –continua Pedro Vázquez—que pocas veces hubo coordinación o comple-mentación entre los poderes legislativo y ejecuti-vo, lo peor es que ni dentro del mismo Congreso había un consenso mayoritario, sobre todo frente a las crisis políticas, que no fueron pocas, y una y otra vez pusieron al Estado al borde de la guerra civil. La primera desavenencia sería entre el le-gislativo y el ejecutivo, se dio en agosto de 1849. En la sesión del 17 del mes y año referidos, el go-bernador Santiago Rodríguez solicitó el apoyo del Congreso para castigar a la Guardia Nacional acantonada en Saltillo, por su desobediencia a las autoridades civiles y por alterar la paz pública con sus excesos de poder. El Congreso se negó a brindar la ayuda necesaria”.

En los primeros movimientos de la lucha por la tie-rra en el Estado, el Congreso también tuvo su pa-pel protagónico. El 1 de marzo de 1849, un grupo de más de 250 vecinos de las comunidades de Alamito, San Lorenzo de la Laguna y San Juan Ne-

pomuceno, del municipio de Viesca, decidieron por iniciativa propia erigir un ayuntamiento con el nombre de Santiago de Alamito; nombraron auto-ridades y hasta organizaron un baile. El objetivo principal del Ayuntamiento era poder contar con autoridades propias, que actuaran como contra-peso frente a los poderes terratenientes Leonardo Zuloaga, ex diputado del Congreso Estatal, e Ig-nacio Jiménez, adquirentes en 1848 de una con-siderable parte de las tierras del Exmarquesado de Aguayo; quienes pretendían quitarles tierras y cosechas a los agricultores del Alamito y demás poblados, pero el Congreso no reconoció al ayun-tamiento frenando un brote de lucha agraria, que se dio sesenta años antes que la Revolución de 1910.

Primeros intentos anexionistas“La clase capitalista de Coahuila, latifundistas y comerciantes, a mediados del siglo XVIII moles-tos por la política recaudatoria de impuestos apli-cados por el gobernador Santiago Rodríguez, y sancionada por el Congreso, promovieron la idea de que nuestro Estado debía de anexarse al de Nuevo León, -escribe Pedro Vázquez—la corrien-te anexionista logró que la propuesta la apoyaran y presentaran en el recinto legislativo, el 22 de octubre de 1849 los diputados Antonio Sánchez Múzquiz, Manuel Borrego, Policarpo Velarde, José María Arizpe y Eduardo González; la mitad de la Legislatura. Lo que sucedió ese día en Saltillo y en el Congreso, lo narra una nota del periódico oficial La Patria: El 22 (octubre de 1849) el salón de sesiones ordinariamente vacío se llenaba de una concurrencia grande, que muchos especta-dores o hallando asiento se quedaron a la puerta. Leyeron las proposiciones y el presidente mandó reservarlas para una segunda lectura, conforme al reglamento del Congreso. Se levantó la sesión

con muestras de sorpresa e impaciencia en los espectadores. A pocos instantes se oyeron unos cohetes en el hotel de enfrente del Congreso y luego un repique a vuelo en las dos iglesias prin-cipales de la ciudad. Con esto y lo que había pre-cedido, se esparció la agitación por todas partes. Muchos grupos se acercaban a los sitos donde sueles fijarse bandos y noticias, y la gente se pre-guntaba inquieta el motivo de ese movimiento y de este regocijo público. Era evidente que en es-tas circunstancias bastaba una ligera imprudencia, escapada aún sin conocimiento de los que tantas han cometido, para comprometerse en un instan-te el orden y la seguridad pública”.

Al día siguiente ante el curso que tomaron los acontecimientos y la gravedad de la crisis, los di-putados anexionistas alegaron que la propuesta la habían hecho por el bien y prosperidad de los habitantes del Estado. Manifestaron no estar de acuerdo con los excesos cometidos; condenador el repique de las campanas “porque se alarmó al a población se instigó el desorden”, y todos los firmantes retiraron su adhesión al proyecto, pi-diéndole al gobernador que castigara a los auto-res de los hechos violentos. El 27 de octubre el periódico La Patria, comentó:“El asunto de la anexión fue un pretexto para des-acreditar al Congreso y al Gobernador y anular su autoridad”.

En la sesión del 6 de noviembre el presidente de la diputación, Policarpo Velarde, dijo que gracias a que el Congreso y el Gobierno habían conjunta-do sus esfuerzos, se pudo disolver el conflicto por la vía pacífica. En la noche del 2 de noviembre, luego de discutir el asunto, la Legislatura concluyó que se había gestado una rebelión para derrocar a las autoridades del Estado; lamentó la injerencia

de la Guardia y del Juzgado de Distrito, y advirtió: “La Legislatura protesta que si permanece el con-flicto entre esta potestad arbitraria y la soberanía y buen gobierno del Estado, no deben imputarse a éste, ni a sus autoridades los males y desgracias que resulten de la lucha por sostener el rango de Estado libre, que a Coahuila le otorgara la Carta fundamental del país”.“Otros incidentes hicieron que el Congreso sesio-nara de manera irregular, y sin definir cuáles eran sus facultades constitucionales y metas constitu-cionales, sus funciones se empataban con las ta-reas del ejecutivo, había inasistencias, problemas de seguridad y de salud”.

Saltillo en los tiempos del cólera“En los años 1849 y 1859, el cólera morbo aba-tió a Coahuila y perjudicó los trabajos legislativos del Congreso, quien dictó diversas medidas para combatir esta enfermedad que se convirtió en epidemia. El 16 de marzo de 1849 el Congreso le otorgó amplias facultades al Gobierno del Es-tado y a los ayuntamientos para erradicar el mal. Les permitió a las autoridades municipales el co-bro de “impuestos especiales” por cada cabeza de familia, “aunque no sin pena por la espantosa miseria a que han venido las fortunas de los habi-tantes del Estado por la guerra de los bárbaros, la guerra contra los Estados Unidos, la inseguridad en los caminos y la paralización de la agricultura”, recomendando que el producto de los impuestos se invirtiera en medicamentos, víveres y abrigos para el auxilio de las personas menesterosas”.“He sabido que algunos señores diputados con motivo de que aparezca el cólera en Saltillo, pre-tenden retirarse a sus hogares. Como un paso semejante dejará sin representantes al H. Con-greso, he creído importante interponer la voz del gobierno, conjurando a cada uno de los señores

diputados para que no realice tal pensamiento; la acefalia sería un peligro grave y la oposición en-contraría motivos para negar el mérito de su mi-sión. Diversas razones, la justicia, el honor, exigen el sacrificio de los diputados…”.

“Entretanto los ataques de los indios no mengua-ban: sus incursiones llegaban a zonas tan aleja-das del Río Bravo, como la región lagunera y las rancherías cercanas a Saltillo; caseríos y poblados eran destruidos. La situación era grave y desespe-rante; las fuerzas no se organizaban, las campañas no se efectuaban”.

“En la sesión del 30 de junio de 1849, el diputado José María de Arizpe, dijo: Las campañas contra los bárbaros demandan actividad, prontitud, uni-dad de acción y energía. Los auxilios de la milicia han sido insignificantes o nulos en la lucha feroz que hemos llevado a cabo por más de diez años. El periódico La Patria informó en su edición del 7 de julio, que de 1835 a 1845, los ataques de los in-dios habían arrojado como resultados, más de 500 personas muertas y la pérdida de 29 mil cabezas de ganado”.

“El 24 de agosto de 1849 por fin el Congreso pre-sentó un plan de defensa contra los ataques de los indios, elaborado por representantes de Monclo-va, Parras y Río Grande: -Formar cada año expedi-ciones de vecinos en el tiempo más propósito y en el número competente, bien montados y armados que se conduzcan hasta los aduares de los indios que nos hacen la guerra. Hacerles esta periódica campaña, reconocer y buscar diligentemente sus guaridas, aunque estén en las entrañas de las fra-gosas y escarpadas sierras, en las espesas y mon-

tuosas selvas, en los incultos y lóbregos aguajes. Descubrirlos en donde moran y descansan para conocer el estado del enemigo que nos ofende, matarlo en donde duerme, hacerle presa en su familia y bienes, destruirle sus barracas, talar sus campos, observar sus intentos y operaciones. Au-torizar guerrillas y conceder licencia a los vecinos para organizar fuerzas… Hagamos con los indios lo que ellos hacen con nosotros… Autoricemos a los vecinos a que los maten, que los inutilicen, que alarmen a sus pueblos infundiendo temor y sobresalto en sus familias, que los inquieten a me-nudo y los obliguen a huir frecuentemente, que les hagan presa en sus mujeres y muchachos, que aprovechen la ocasión en que hayan salido a sus incursiones. Peleamos contra una horda salvaje, feroz, pérfida y formidable, y tenemos el derecho a debilitarla para que no puede acometernos y castigar sus atrocidades—“.

En febrero de 1850 el gobernador Santiago Ro-dríguez, informa al Congreso que la población no ha respondido a la convocatoria para integrar de manera voluntaria una fuerza de 150 hombres: “…El resultado de la invitación ha sido que ningún ciudadano se ha presentado, y como se aproxima el invierno, en que los bárbaros atacan con más frecuencia, pido al Congreso que toma las medi-das que estime convenientes”.

“En 1850, diversos acontecimientos políticos vol-vieron a alterar la frágil tranquilidad del Estado y provocaron la caída del gobernador Santiago Ro-dríguez, quien atacado por los grupos que se dis-putaban el poder, por los que querían la anexión a Nuevo León y por la prensa; sin el apoyo del Congreso, el cual contradecía sus disposiciones,

se vio obligado a renunciar”.“No era la primera vez que la Legislatura bloquea-ba al mandatario; ya había sucedido el año pasado en ocasión a otros conflictos políticos. Cansado, Santiago Rodríguez se dirigió a la diputación con estos términos: “Sabe la Legislatura que por suce-sos diferentes, en año y medio se han concedido tres amnistías que se juzgaron convenientes: que en Monclova se cometió el grave delito de false-dad en las elecciones del ayuntamiento, verifica-das el año próximo anterior y que los reos luego fueron puestos en libertad, sin que la vindicta pú-blica haya sido satisfecha; que el desenfreno de la prensa de oposición, se ha llevado hasta el extre-mo de faltarle el respeto debido a las autoridades; que el ayuntamiento de esta ciudad (Saltillo) des-obedeció al gobierno de una manera tan notoria como injusta; sabe que la tranquilidad pública ha sido alterada por el motín del 24 de junio que se verificó en la capital y que los autores están en el santuario mismo de las leyes (el Congreso) o en libertad, pues se les dispensan consideraciones contra la ley y que los reclamos del gobierno no han podido cortar y añádase que de seguro habrá una pronta amnistía…”.

“El 24 de junio, fecha a que se refiere el gober-nador, hubo una asonada en Saltillo, encabezada por el batallón Ramos Arizpe de la guardia na-cional, que al decir de sus organizadores era una protesta en contra del gobernador “por tratar de imponer autoridades en el ayuntamiento”. Entre los instigadores se encontraban varios diputados y uno de ellos era Marcos García, a quien Santiago Rodríguez acusó de haberlo insultado”.“El gobernador previendo que el Congreso dic-taría una amnistía, le solicitó autorización para

organizar fuerzas el propio Estado y pagarlas de los fondos públicos, “para conservar la tranquili-dad y hacer que se conserve el debido respeto al gobierno, no dudando que la augusta representa-ción del Estado se digne a concedérmela, pero si en contra de mi convicción me la rehúsa, enton-ces y antes que ejercer una autoridad vilipendia-da, hago formal renuncia de ella y suplico a la H. Legislatura se sirva aceptarla”.

“por su parte en la sesión del día 9 de septiembre, el diputado Mariano Morales defendió y apoyó al gobernador. Dijo que el comandante del batallón de la Guardia Nacional era un insolente y que tuvo la audacia de disponer de unas armas destinadas para combatir a los indios, pero que además se entrometían en los asuntos del Estado. Expuso que efectivamente el diputado García Ramos, ha-bía sido uno de los principales instigadores del desorden y terminó considerando que el Congre-so debía identificarse con la causa del goberna-dor. Sin embargo, el Congreso no le otorgó las facultades requeridas y le aceptó su renuncia el 12 de septiembre”.

En esas condiciones se encontraba Coahuila cuan-do José Vidaurri el 19 de febrero de 1856 unifica los estados de Coahuila y Nuevo León desapare-ciendo la soberanía de Coahuila. Excepto Saltillo y Ramos Arizpe, durante once años estuvieron sin soberanía, sin congreso y sin ejecutivo los habi-tantes de este Estado. Mientras tanto, los con-servadores y el clero se aprestaban para traer a Maximiliano de Habsburgo como emperador de México, apoyado por las tropas francesas de Na-poleón Tercero.

La familia de Don Benito Juárez llega a Saltillo en diciembre de 1863 y él llega el nueve de enero de 1864. Vidaurri da instrucciones al presidente municipal de que atienda los gastos que genere el mantenimiento de doña Margarita y su familia y que se preparen para recibir a Don Benito Juárez con los honores que merece como presidente de la República. Vidaurri ya estaba en trato con los conservadores, sin embargo, jugaba dos cartas sabiendo que no todos los mexicanos, ni todo el territorio estaba en manos de los franceses.Juárez como buen político prepara su llegada a Saltillo, pernoctó en la Hacienda de Buenavista, prepararon su ropa y su carruaje y esperó la co-misión de notables que irían a recibirlo. Alvino de León, Alcalde de Saltillo organiza un progra-ma para darle la bienvenida y se adelantó a la Ha-cienda de Buenavista, acompañado de regidores y otros funcionarios, encargó al licenciado Ma-nuel Gómez Cárdenas que dijera unas palabras. Ya en Saltillo se organizaron bandas de música y lo acompañaron hasta la casa que ya habitaba su familia. Para el número de habitantes que tenía Saltillo, la recepción fue imponente, casi todos salieron a la calle a recibir a tan ilustre persona-je, echando vivías a la República y a Don Benito Juárez, a quién acompañaban, Francisco Zarco, Guillermo Prieto, José María Iglesias y Sebastián Lerdo de Tejada. Se designó como Palacio Nacio-nal la casa denominada Casa Pereyra que está del lado derecho de la Catedral.

Muchos coahuilenses ofrecieron su hacienda y su vida para la defensa de la patria, y manifestaron su inconformidad por el yugo que sufría Saltillo por parte de Santiago Vidaurri, quien mandaba en forma absoluta en el estado, se apropiaba de

los productos vitales que se producían en la re-gión y de las aduanas de Coahuila. Juárez fue re-cibido con grandes muestras de simpatía, en esta que era la última frontera mexicana, sin embargo, el presidente se enfrentaba a diversos problemas y amenazas; por una parte, Vidaurri no había he-cho nada públicamente en contra de la Repúbli-ca, pero tampoco había hecho ninguna acción a favor, salvo la de permitir que Juárez y sus tropas llegaran a Saltillo; estaba la amenaza de las tropas conservadoras y francesas que dominaban el cen-tro del país y avanzaban hacia el norte; por otra parte, había un fuego amigo de los liberales en-cabezados por Jesús González Ortega y Manuel Doblado, quienes pidieron a Juárez su renuncia “Por el bien de la Nación”, ya que los franceses estaban en negociaciones con una parte con el grupo liberal para formar un gobierno de coali-ción integrado por liberales y conservadores.

El grupo de Francisco Zarco, Lerdo de Tejada, Iglesias y Guillermo Prieto por instrucciones de Juárez organizan reuniones; salen a la calle para explicar la lucha por la república y solicitan apo-yo económico para mantener el ejército y sufragar los gastos de aquel gobierno itinerante, se edita en Saltillo un periódico llamado La Acción, que di-funde los ideales, el credo liberal, el espíritu laico del estado y los objetivos de su lucha.

Francisco Zarco, consciente de la necesidad de establecer un lazo de comunicación entre los ha-bitantes de Saltillo y la República, sabía la impor-tancia no sólo de las conversaciones con la ciuda-danía local, sino también la necesidad de imprimir periódicos y hojas sueltas que fueran pasando de mano en mano creando una conciencia política,

abonando la doctrina liberal y la defensa de la República. La guerra de guerrillas implementada contra los imperialistas también se realizaba con las letras.

La presencia de Juárez en Saltillo tiene diversas connotaciones, va a entrevistarse con José Vidau-rri en Monterrey y rompe definitivamente con el sucio y doble juego que traía el regiomontano, decreta la independencia de Coahuila, hace el primer reparto de tierras en la Laguna y confía a los coahuilenses los Archivos de la Nación que se guardan en la Cueva del Tabaco.Con el decreto del 26 de febrero de 1864 restituye como estado libre y soberano e independiente la soberanía a Coahuila. Juárez establece el poder ejecutivo e inicia la reorganización del gobierno y los asuntos públicos, en ese tiempo, el ejecu-tivo hacia funciones del legislativo, ya que por la guerra de intervención no podía ser reintegrada la marcha legal del estado.

Don Benito Juárez le agrega a las características del recién emancipado Estado de Coahuila la pa-labra Independiente, que es el único que tiene esa denominación además de las de libre y sobera-no, que tienen los otros estados de la federación mexicana. Juárez además, ordena se restaure el Congreso y el Poder Ejecutivo, lamentablemente en agosto de ese año los franceses ocupan Saltillo y permanecen en esta ciudad durante dos años. La ocupación duró del 20 de agosto de 1865 al 6 de agosto de 1866.

Luego de la expulsión de los franceses y el triunfo de la República, Don Benito Juárez en uso de sus facultades extraordinarias convocó al país entero a

la elección de los poderes ejecutivo, legislativo en todos los estados, con el fin de restaurar el orden constitucional y federal. En Coahuila don Antonio Valdés Carrillo quien era gobernador provisional, hizo circular el 29 de agosto la convocatoria en la cual se anunciaba que una vez realizadas las elec-ciones, las legislaturas de los estados debían de instalarse el 20 de noviembre igual al Congreso de la Unión. Coahuila presentaba un caso es-pecial, no tenía legislatura y sólo un gobernador provisional, en el artículo 19 de la convocatoria se estableció que en el Estado de Coahuila se ha-rán las elecciones de diputados a la legislatura y de gobernador, y los demás funcionarios que de-ban elegirse popularmente con arreglo a la nueva constitución y leyes electorales del estado. Ponía como condición el artículo que las mayorías de las legislaturas de los estados debían de ratificar el decreto del 26 de febrero de 1864 que restableció la soberanía de Coahuila.

El gobernador Valdés Carrillo publicó la convo-catoria y las elecciones de diputados locales que realizaron el último lunes de octubre por asam-bleas secundarias bajo el sistema de representa-ción. La legislatura se instaló el 20 de noviembre y el 21 instaló sucesiones ordinarias para el ejercicio 1867-1868 declarando como gobernador electo a Victoriano Cepeda. La primera Legislatura del Congreso Constituyente estuvo formada por José María Carrillo y Seguin, Lic. Mariano Sánchez, Francisco A. Rodríguez, Roque Rodríguez, Higinio de León, Eduardo Espinoza, José María Zapata, Vidal M. Pérez, José María Salinas Arreola, Jesús Galán, Isidro Treviño, Antonio de la Garza; quie-nes se integraron en las comisiones de: Gober-nación, Hacienda, Justicia, Industria, Agricultura

y Ganadería, para el primer periodo ordinario de sesiones, el cual concluyó el 4 de marzo de 1868.Uno de los primeros actos del Congreso, fue ele-var la Villa de Parras al rango de ciudad, el 11 de enero de 1868 con el nombre de Parras de la Fuente, en honor al destacado político saltillense Juan Antonio de la Fuente, quien entre otros ele-vados cargos ocupó el de diputado local; además, recién había fallecido en julio del año anterior. La Legislatura a instancia del gobernador decretó que a partir del 15 de febrero quedaran suspen-didas las alcabalas en el Estado, el viejo y odiado método recaudatorio heredado de la época co-lonial. El 27 de febrero la diputación declaró que el general Ignacio Zaragoza, merecía el bien del Estado y para honrar su memoria la Villa de Rosas del distrito de Río Grande, fue elevada a ciudad con el nombre de Zaragoza.

A partir de estos acontecimientos, los poderes de Coahuila, tanto el Legislativo como el Ejecutivo y Judicial, mantienen una institucional continuidad, el estado como todo el país participa en el de-sarrollo político e institucional de México. En el siglo XX, en febrero de 1913 la XXII Legislatura se cubre de gloria al autorizar a Venustiano Carranza a que desconozca el gobierno espurio de Victo-riano Huerta.

Pero ese es otro capítulo de la historia del Con-greso.

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