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D I C T A M E N 2/2015, de 24 de febrero,

sobre el Proyecto de ley de presupuestos de la Generalitat de

Cataluña para el 2015

____________________________________________________________

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan

Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Eliseo

Aja, Marc Carrillo y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas

Vilafranca, y de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia, Joan Ridao

Martín y Carles Jaume Fernández, ha acordado emitir el siguiente

D I C T A M E N

Solicitado por más de una décima parte de los diputados del Parlamento de

Cataluña, respecto al Dictamen de la Comisión de Economía, Finanzas y

Presupuesto sobre el Proyecto de ley de presupuestos de la Generalitat de

Cataluña para el 2015 (BOPC núm. 485, de 28 de enero de 2015).

2

A N T E C E D E N T E S

1. El día 3 de febrero de 2015 tuvo entrada en el Consell de Garanties

Estatutàries (Reg. núm. 4598) un escrito de la presidenta del Parlamento de

Cataluña en el que se comunicaba al Consell la Resolución de la Mesa del

Parlamento, del día 3 de febrero, en la que, según lo previsto en los artículos

16.1.b y 23.b de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties

Estatutàries, se admitió a trámite la solicitud de dictamen presentada el

mismo día por más de una décima parte de los diputados, del Grupo

Parlamentario del Partido Popular de Cataluña, en relación con la adecuación

al Estatuto y a la Constitución del Proyecto de ley de presupuestos de la

Generalitat de Cataluña para el 2015 y, de una manera especial, de los

apartados 2 y 5 del artículo 53, de la disposición adicional octava y de tres

partidas de ingresos referidas al Fondo de competitividad, el impuesto sobre

los depósitos bancarios y la disposición adicional tercera del Estatuto.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 5 de febrero de

2015, después de examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la

admitió a trámite y se declaró competente para emitir el dictamen

correspondiente, de acuerdo con el artículo 24.2 de su Ley reguladora. Se

designó ponente al consejero señor Eliseo Aja.

3. En la misma sesión, en aplicación del artículo 25, apartados 4 y 5, de su

Ley reguladora, acordó dirigirse a los solicitantes, al Parlamento, a todos los

grupos parlamentarios y también al Gobierno, con el fin de solicitarles la

información y la documentación complementarias de las que dispusieran en

relación con la norma sometida a dictamen.

3

4. En fecha 11 de febrero de 2015 se recibió en el Registro del Consell (Reg.

núm. 4610) un escrito de documentación complementaria, enviado por la

vicepresidenta del Gobierno de la Generalitat de Cataluña, con un «Informe

en relación con la solicitud de dictamen del Consell de Garanties Estatutàries

sobre el Proyecto de ley de presupuestos de la Generalitat para el 2015

formulada por el grupo del PPC», elaborado por el secretario general del

Departamento de Economía y Conocimiento en fecha 9 de febrero de 2015.

5. En la sesión de fecha 19 de febrero de 2015, de acuerdo con el artículo 33

del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell, el consejero

señor Eliseo Aja solicitó el cambio de ponente para la elaboración del

fundamento jurídico tercero, como consecuencia de la posición minoritaria

del texto de su ponencia, y se acordó designar ponente al presidente señor

Joan Egea para la redacción del fundamento mencionado.

6. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó

como fecha para la votación y para la aprobación del Dictamen el día 24 de

febrero de 2015.

F U N D A M E N T O S J U R Í D I C O S

Primero. El objeto del Dictamen

1. De acuerdo con lo expuesto en los antecedentes, este Dictamen se elabora

como consecuencia de una solicitud de origen parlamentario sobre un

Proyecto de ley en tramitación en el Parlamento de Cataluña. En este caso, y

por primera vez desde la constitución del Consell de Garanties Estatutàries,

estamos ante una solicitud inicial, presentada por diecinueve diputados en el

Registro general del Parlamento el día 3 de febrero de 2015 (Reg. núm.

4

103850), y una adenda a esta solicitud, presentada el mismo día por los

mismos diputados en el mismo Registro (Reg. 103854). Los dos escritos

piden al Consell que se pronuncie sobre el mismo Proyecto de ley, y los

peticionarios consideran el segundo una «adenda» con la que solicitan

«ampliar la petición de dictamen» respecto de unas partidas de ingresos que,

en tanto que son parte integrante de la ley de presupuestos, pueden ser

objeto de un dictamen de este Consell, como ya sucedió en el DCGE 1/2014,

de 3 de enero, del mismo modo que son susceptibles de impugnación ante el

Tribunal Constitucional (STC 13/2007, de 18 de enero, FJ 1). Por ello, vista la

coincidencia en los solicitantes y en el objeto, los dos escritos han sido

admitidos a trámite por la Mesa del Parlamento como una única solicitud de

dictamen y, en consecuencia, originarán un único Dictamen que dará

respuesta a todos los interrogantes planteados.

A continuación, en el resto de este fundamento jurídico, efectuaremos una

breve descripción del contenido del Proyecto de ley que debemos dictaminar,

enmarcándolo en el contexto normativo propio de las leyes de presupuestos

de la Generalitat, indicaremos los preceptos solicitados y los principales

argumentos de la petición presentada por los diputados y, finalmente,

adelantaremos la estructura que adoptará el presente Dictamen para

resolver las cuestiones planteadas.

2. El objeto de este Dictamen es el Proyecto de ley de presupuestos de la

Generalitat de Cataluña para el 2015 (en adelante, PLPGC), tal como ha

quedado configurado en el Dictamen aprobado por la Comisión de Economía,

Finanzas y Presupuesto en fecha 27 de enero de 2015. Consta de un

articulado, un estado de gastos y un estado de ingresos, además de diversas

memorias y documentación complementaria. El articulado lo forman

cincuenta y cinco artículos estructurados en ocho títulos, sesenta y nueve

disposiciones adicionales clasificadas en diez bloques, tres disposiciones

finales y tres anexos. El título I contiene la aprobación y la definición del

5

ámbito de aplicación de los presupuestos (cap. I, art. 1 a 3) y el régimen de

las modificaciones presupuestarias (cap. II, art. 4 a 14). El título II

comprende las normas sobre gestión presupuestaria y gasto público (art. 15

a 22). El título III, dedicado a los gastos de personal, incluye reglas sobre

sus retribuciones (cap. I, art. 23 a 32) y otras disposiciones (cap. II, art. 33

a 35). El título IV versa sobre las operaciones financieras y las líneas de

actuación del crédito público (art. 36 a 42). El título V recoge normas

tributarias (art. 43 y 44). El título VI trata de la participación de los entes

locales en los ingresos del Estado y de la Generalitat y establece

compensaciones económicas a favor de los ayuntamientos para que abonen

retribuciones a determinados cargos electos locales (art. 45 a 51). El título

VII se refiere a las normas de gestión presupuestaria del Parlamento y de

otras instituciones y organismos (art. 52 a 54) y el último título, el VIII, crea

el Fondo extraordinario para políticas sociales 2015 (art. 55). Los diez

bloques en los que se agrupan las disposiciones adicionales se refieren a

medidas económicas (primera a cuarta), en materia de personal (quinta a

octava), de educación (novena a decimoquinta), de universidades

(decimosexta a vigésima), cultural y de memoria histórica (vigesimoprimera

a trigésima), de salud (trigesimoprimera a cuadragesimosegunda), de

bienestar social y cooperación (cuadragesimotercera a

quincuagesimoquinta), de agricultura (quincuagesimosexta a

quincuagesimonovena), de justicia e interior (sexagésima a

sexagesimocuarta) y de territorio y movilidad (sexagesimoquinta a

sexagesimonovena).

3. El presupuesto de la Generalitat tiene carácter anual, es único e incluye

todos los gastos y todos los ingresos de la Generalitat, y también el de los

organismos, las instituciones y las empresas que dependen de ella. Está

formado, por lo tanto, por los estados de ingresos y de gastos de la

Administración de la Generalitat y de cada una de las entidades que integran

su sector público, que comprenderán las estimaciones de los diversos

6

derechos económicos a reconocer y liquidar durante el ejercicio y las

obligaciones que, como máximo, se pueden reconocer.

Ahora bien, aparte de la previsión de ingresos y la autorización de gastos, la

ley de presupuestos puede incluir normas que mantienen una relación directa

con estas previsiones y autorizaciones, y con los criterios de política

económica en los que se apoyan, como hemos visto en la descripción del

contenido del PLPGC. Es por ello por lo que en el articulado de la ley de

presupuestos se incluyen, entre otros y por lo que ahora nos afecta, normas

referentes a la gestión presupuestaria y a los gastos de personal.

Este tipo de ley es aprobado por el Parlamento de Cataluña mediante un

procedimiento legislativo especial (regulado en los art. 119 a 122 del

Reglamento del Parlamento), que se inicia con la presentación del proyecto

de ley por parte del Gobierno de la Generalitat. El contenido, elaboración,

ejecución y liquidación de los presupuestos de la Generalitat también están

regulados en el Decreto legislativo 3/2002, de 24 de diciembre, por el que se

aprueba el Texto refundido de la Ley de finanzas públicas de Cataluña

(TRLFPC), cuyos preceptos, según su artículo 1, se ejecutan para cada

ejercicio presupuestario por las normas de la ley de presupuestos. Asimismo,

todos estos elementos del ciclo presupuestario resultan condicionados por la

normativa catalana, estatal y europea sobre estabilidad presupuestaria, de la

que hay que destacar la Ley de Cataluña 6/2012, de 17 de mayo, de

estabilidad presupuestaria; la Ley orgánica 2/2012, de 27 de abril, de

estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera (LOEP), y el conjunto

de disposiciones (cinco reglamentos y una directiva) de la Unión Europea que

integran el Six Pack de 2011, que ya reseñamos en el DCGE 8/2012, de 2 de

julio, y al que se ha añadido posteriormente el Two Pack, constituido por dos

nuevos reglamentos (núm. 472 y 473/2013). Igualmente, la normativa

últimamente aprobada sobre transparencia (la Ley 19/2013, de 9 de

diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen

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gobierno, y la Ley de Cataluña 19/2014, de 29 de diciembre, del mismo

nombre) impone determinadas obligaciones de información en materia

presupuestaria, aunque no son exigibles todavía a las instituciones catalanas

(disp. final novena Ley 19/2013 y disp. final cuarta Ley 19/2014).

Finalmente, destacaremos la Ley orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de

financiación de las comunidades autónomas (LOFCA), y la Ley 22/2009, de

18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las

comunidades autónomas de régimen común y ciudades con estatuto de

autonomía, por su repercusión en los ingresos integrantes del presupuesto.

4. La solicitud inicial de Dictamen pide al Consell que estudie la adecuación al

Estatuto y a la Constitución del PLPGC «y de una manera especial» de los

apartados 2 y 5 del artículo 53 y de la disposición adicional octava.

El primero de estos preceptos, el artículo 53.2 PLPGC, dice que los

remanentes de crédito del presupuesto para el 2014 del Síndic de Greuges,

del Consell de Garanties Estatutàries, de la Sindicatura de Cuentas y de la

Oficina Antifraude «se incorporan en los mismos capítulos del presupuesto

para el 2015».

Por su parte, el apartado 5 del mismo artículo establece que estas

«entidades» están obligadas a presentar al Departamento de Economía y

Conocimiento «la información económico-financiera establecida por el

artículo 71» del TRLFPC.

Por último, la disposición adicional octava PLPGC exige a las instituciones

mencionadas y al Parlamento de Cataluña, dentro del ámbito de su

respectiva autonomía, la aplicación de medidas en materia de gastos de

personal con un impacto económico equivalente a las que el título III del

Proyecto establece para el personal al servicio de la Administración de la

Generalitat y su sector público.

8

La adenda a la solicitud, en cambio, no se refiere al articulado del PLPGC,

sino a su estado de ingresos, y concretamente a las aplicaciones 113.0001 —

Impuesto sobre los depósitos en entidades de crédito—, 402.0074 —Fondo

de competitividad (anticipo)— y 702.0033 —Convenio para actuaciones

inversoras en infraestructuras. DA 3ª EAC.

5. Las dudas de constitucionalidad y estatutariedad planteadas por los

solicitantes giran en torno a la autonomía presupuestaria de las instituciones

estatutarias respecto a los preceptos incluidos en la petición inicial de

dictamen, y en torno a los criterios de estabilidad presupuestaria respecto a

las partidas de ingresos a las que se refiere la adenda.

En el primero de los escritos, se afirma que es necesario que las instituciones

que están reguladas en el Estatuto de autonomía «tengan garantizada la

autonomía organizativa, pero esencialmente la autonomía presupuestaria» a

fin de mantener y hacer efectiva la separación de poderes, que constituye

una de las «normas básicas de todo Estado democrático y de derecho».

Así, en cuanto al artículo 53.2 PLPGC, se dice que la previsión de que los

sobrantes del ejercicio del 2014 del Consell de Garanties Estatutàries, de la

Sindicatura de Cuentas y del Síndic de Greuges, se incorporen «en los

mismos capítulos» del presupuesto para el 2015 supone «una limitación a su

autonomía presupuestaria, ya que determina a qué se debe destinar una

parte de los recursos que provienen de los remanentes del ejercicio anterior,

sin que los órganos de las instituciones afectadas puedan decidir con

libertad».

En el caso del artículo 53.5 PLPGC, la solicitud considera que exigir al Consell

de Garanties Estatutàries, la Sindicatura de Cuentas y el Síndic de Greuges

que presenten al Departamento de Economía y Conocimiento la misma

9

información económico-financiera que el artículo 71 TRLFPC impone para las

entidades que forman el sector público de la Generalitat, «aparte de

representar un nuevo ataque a la autonomía presupuestaria de las

instituciones estatutarias, supone someter a estas instituciones al control

económico y financiero de la Intervención General de la Generalitat sin que

ninguna norma le habilite a hacerlo, al estar únicamente vinculadas al control

y a la fiscalización de la Sindicatura de Cuentas».

Por ello, los diputados plantean que los apartados 2 y 5 del artículo 53 PLPGC

podrían ser contrarios a los artículos 77.4, 79.3 y 80.2 EAC, que reconocen,

respectivamente, la autonomía presupuestaria de las tres instituciones

mencionadas.

En relación con la disposición adicional octava del PLPGC, el escrito considera

que las expresiones «con un impacto económico equivalente» y «dentro del

ámbito de su respectiva autonomía» «no son elementos suficientes para

garantizar la autonomía presupuestaria y organizativa de su personal» que

prevé el Estatuto tanto para el Parlamento como para el Consell de Garanties

Estatutàries, la Sindicatura de Cuentas y el Síndic de Greuges, por lo que hay

que estudiar si respetan los preceptos estatutarios indicados anteriormente y

los dos primeros apartados del artículo 58 EAC.

En la adenda, los diputados alegan que las tres partidas cuestionadas

«dependen de transferencias que el Estado en sus presupuestos» no ha

«incluido», por lo que su ejecución y realización es ««del todo inverosímil», y

que, dado que con estas tres partidas se obtiene «el equilibrio entre ingresos

y gastos» del presupuesto, «se evidencia que el objetivo de estabilidad

presupuestaria fijado por el Gobierno del Estado para el Gobierno de la

Generalitat para el presente ejercicio será incumplido, infringiéndose el

artículo 135 de la Constitución.»

10

6. Para dar respuesta adecuada a estas dudas, en el fundamento jurídico

segundo examinaremos las alegaciones referidas al principio de autonomía

presupuestaria de las instituciones estatutarias, que afectan a los preceptos

solicitados del texto articulado del PLPGC, y en el fundamento jurídico tercero

estudiaremos el marco constitucional y estatutario del estado de ingresos de

los presupuestos de la Generalitat de Cataluña.

Segundo. El principio de autonomía presupuestaria de las

instituciones estatutarias y su aplicación al artículo 53 y a la

disposición adicional octava del Proyecto de ley

1. La solicitud fundamenta la crítica a los apartados 2 y 5 del artículo 53 y a

la disposición adicional octava del Proyecto de ley de presupuestos de la

Generalitat de Cataluña para el 2015 (PLPGC) en la vulneración del principio

de «separación de poderes». Pero, de entrada, debemos señalar que esta

argumentación por sí sola resulta excesivamente amplia o genérica para

convertirse en decisiva como parámetro de constitucionalidad y de

estatutariedad. Aun así, hace falta que hagamos, a modo de contexto, unas

breves consideraciones preliminares que deben conducirnos a la precisión del

canon aplicable y a los preceptos peticionados y su examen subsiguiente.

Ciertamente, la división de poderes está en la base de la autonomía

parlamentaria, que se concreta en las dimensiones reglamentaria,

organizativa y presupuestaria. La primera es la más significativa porque cada

parlamento aprueba el reglamento de la cámara, con el mismo valor que las

leyes, sin intervención del jefe del estado (que sí sanciona las leyes) ni del

gobierno.

Posteriormente, en el derecho comparado, la autonomía propia de los

parlamentos se extiende a otras instituciones, como los consejos de estado o

11

los tribunales constitucionales, para dotarlas de independencia de actuación

respecto del gobierno y de la administración. En este caso, disminuye la

autonomía normativa, porque, a diferencia de las cámaras legislativas, se

trata de instituciones creadas por la ley, y adquiere más importancia la

autonomía organizativa y presupuestaria, para garantizar la independencia

en el funcionamiento normal de las instituciones superiores del estado, que el

Tribunal Constitucional califica de órganos de relevancia constitucional. Una

consideración parecida podría extenderse a las instituciones equivalentes de

las comunidades autónomas, como después veremos.

El artículo 72.1 CE reconoce a las cámaras de las Cortes Generales la

facultad de aprobar autónomamente su presupuesto, siguiendo el principio

tradicional de la autonomía parlamentaria, como excepción a la también

tradición según la cual corresponde al Gobierno elaborar el proyecto de

presupuesto (recogida en el art. 134 CE).

La Constitución reconoce únicamente autonomía al Congreso y al Senado,

pero, siguiendo los precedentes del derecho comparado, las leyes orgánicas

también la prevén para las principales instituciones del Estado: el Tribunal

Constitucional, el Consejo General del Poder Judicial, el Tribunal de Cuentas

y el Consejo de Estado. Así, por ejemplo, el Consejo General del Poder

Judicial goza de la facultad de «[e]laborar y ejecutar su propio presupuesto»

(art. 560.1.17 LOPJ).

El Estatuto de autonomía de Cataluña, como los de otras comunidades

autónomas, recoge este principio, derivado en su momento de la separación

de poderes entre el Parlamento y el Gobierno prevista en el artículo 152 CE,

y también del reconocimiento de la autonomía parlamentaria en el artículo

58 EAC: «1. El Parlamento goza de autonomía organizativa, financiera,

administrativa y disciplinaria. 2. El Parlamento elabora y aprueba su

reglamento, su presupuesto y fija el estatuto del personal que de él

12

depende».

Por lo que ahora interesa, el Estatuto reconoce la autonomía presupuestaria

a una serie de instituciones con fórmulas muy similares. Concretamente, el

Consell de Garanties Estatutàries «tiene autonomía orgánica, funcional y

presupuestaria de acuerdo con la ley» (art. 77.4 EAC); el Síndic de Greuges

goza de «autonomía reglamentaria, organizativa, funcional y presupuestaria

de acuerdo con las leyes» (art. 79.3 EAC), y la Sindicatura de Cuentas ejerce

sus funciones «con plena autonomía organizativa, funcional y presupuestaria,

de acuerdo con las leyes» (art. 80.2 EAC).

Una interpretación sistemática conduce a situar la mencionada autonomía

presupuestaria en relación con el presupuesto de la Generalitat, partiendo del

artículo 212 EAC, según el cual «[c]orresponde al Gobierno elaborar y

ejecutar el presupuesto, y al Parlamento, examinarlo, enmendarlo, aprobarlo

y controlarlo». Esto implica, naturalmente, que la autonomía presupuestaria

del Consell de Garanties, del Síndic de Greuges y de la Sindicatura de

Cuentas tiene límites —como toda autonomía, por otra parte— y así lo

recoge el Estatuto en los artículos mencionados, que acaban con una

remisión a las leyes correspondientes.

La primera expresión de estos límites se traduce en la forma en la que los

presupuestos de estas instituciones se integran en el seno del general, como

secciones independientes dentro del presupuesto de la Administración de la

Generalitat.

A partir de los límites que derivan de la integración del presupuesto de las

instituciones estatutarias en el general, hay que recordar que la autonomía

presupuestaria se fundamenta en su independencia y, por lo tanto, debe

examinarse cómo se configura en las diferentes fases del ciclo

presupuestario: la elaboración, la aprobación, la ejecución y el control

13

(interno y externo). Así, la elaboración y la ejecución se asignan a cada

institución y la aprobación, al Parlamento. Respecto al control, este tiene

habitualmente dos fases: el control previo de legalidad es la vigilancia

interna y lo realiza un interventor nombrado por cada institución y, en

cambio, el externo corresponde, en Cataluña, a la Sindicatura de Cuentas.

Existe todavía otro tipo de límites de la autonomía presupuestaria, ligados a

los objetivos de la política de estabilidad económica y, especialmente en los

últimos años, de estabilidad presupuestaria. Como examinamos en el DCGE

8/2012, sobre la LOEP, todo el poder financiero del Estado y la autonomía

financiera de las comunidades autónomas quedan subordinados a las

directrices de la Unión Europea, del Estado y de la Generalitat para evitar el

déficit excesivo.

Aparte de los límites mencionados, el presupuesto de estas instituciones

estatutarias presenta algunos caracteres específicos. Entre estos, destaca la

inexistencia del presupuesto de ingresos, ya que no tienen ingresos propios y

elaboran solamente el estado de gastos. Por eso, se financian mediante la

transferencia de recursos realizada con cargo a los presupuestos de la

Generalitat.

Por otra parte, el Estatuto únicamente reconoce la autonomía

presupuestaria, de forma expresa, a las instituciones que regula el capítulo V

del título II, excluido el Consejo del Audiovisual de Cataluña. Tampoco tiene

reconocida autonomía presupuestaria la Oficina Antifraude, dado que es de

creación legal. Hay que tener en cuenta que la autonomía presupuestaria es

una excepción a la regla general que establece que la elaboración y la

ejecución del presupuesto corresponde al Gobierno (art. 212 EAC) y, por lo

tanto, solamente el Estatuto, como norma superior a las leyes, puede

establecerla. Por otra parte, las leyes reguladoras de las tres instituciones

(Consell de Garanties Estatutàries, Síndic de Greuges y Sindicatura de

14

Cuentas) son leyes de desarrollo básico del Estatuto y no pueden ser

modificadas por las leyes ordinarias porque su reforma requiere una mayoría

absoluta en una votación final sobre el conjunto del texto legal (art. 62.2

EAC). Por ello, la concreción de la autonomía presupuestaria en estas tres

leyes no puede ser alterada si no es por otra ley de la misma naturaleza.

Una vez expuesto, en línea generales y comunes, el alcance de la autonomía

presupuestaria de las instituciones de especial relevancia estatutaria,

pasamos a examinar en concreto cada uno de los preceptos solicitados.

2. El escrito de solicitud de dictamen alega que se vulnera la autonomía

presupuestaria reconocida en el Estatuto en los artículos 77.4 (Consell de

Garanties Estatutàries), 79.3 (Síndic de Greuges) y 80.2 (Sindicatura de

Cuentas) y, en el caso de la disposición adicional octava, también el artículo

58.1 y .2 del Estatuto (Parlamento).

En primer lugar y, como cuestión previa relativa a la técnica legislativa del

artículo 53 del Proyecto de ley en su conjunto, habría que indicar que la

denominación precisa que adopta el Estatuto para regular al Síndic de

Greuges, la Sindicatura de Cuentas y el Consell de Garanties Estatutàries es

la de instituciones de la Generalitat (en el art. 2.2 y en la rúbrica del capítulo

V del título II). De acuerdo con ello, cuando el artículo en cuestión se refiere

a estas como organismos o entidades, a pesar de tratarse, entendemos, de

una fórmula genérica, desde el punto de vista del uso de lenguaje jurídico

sería más esmerado adoptar la terminología estatutaria, partiendo de la base

de que existen diferencias, tanto formales como sustantivas, entre las

precitadas instituciones y el resto de órganos, organismos y otros entes

administrativos, que son de creación legal y no por mandato de la norma

básica institucional del autogobierno catalán o que, en caso de que estén

recogidos en el Estatuto, este no les otorga la misma relevancia.

15

A) El artículo 53.2 establece que los remanentes de crédito del presupuesto

para el 2014 de las instituciones estatutarias citadas se incorporan en los

mismos capítulos del presupuesto para el 2015. El escrito de solicitud de

dictamen considera que se trata de una limitación en su autonomía

presupuestaria porque la dirección de los recursos al mismo capítulo es una

reducción de la voluntad de la institución.

Para decidir sobre la adecuación al Estatuto de la regulación de los

remanentes que realiza la norma cuestionada hay que recordar que uno de

los principios generales del presupuesto es la anualidad (art. 212 EAC, de

igual manera que el art. 134.2 CE para los presupuestos generales del

Estado), que obliga al control del gasto público en el ejercicio

correspondiente, con la consecuencia del fin de la vigencia de las normas

presupuestarias al finalizar este. Cuando al final del ejercicio económico una

partida del presupuesto tiene un saldo positivo, su cuantía puede traspasarse

al siguiente con ciertas condiciones que dependen de la ley. Por lo tanto,

dado que el presupuesto se liquida a final del año y el nuevo parte de cero, el

remanente es una excepción que permite la conservación de los recursos que

no se han gastado a 31 de diciembre.

De acuerdo con ello, cuando el artículo 53.2 prevé la incorporación del

remanente de crédito del presupuesto del año 2014 para el del 2015 está

regulando un mecanismo que tiene como objetivo facilitar la gestión

presupuestaria de las instituciones estatutarias afectadas.

Así, la regulación del precitado mecanismo, en la medida que constituye una

excepción al carácter anual que caracteriza la figura de los presupuestos, es

razonable que prevea que la incorporación de los mencionados remanentes

se realice con la limitación de respetar su inserción en los mismos capítulos

en los que fueron aprobados originariamente en el presupuesto del que

provienen. De hecho, se trata de una condición que facilita una conexión

16

coherente con la finalidad originaria para la que fueron consignados los

créditos, al mismo tiempo que es respetuosa con la autonomía de las

instituciones implicadas a la hora de ejercer su margen de decisión en la

determinación del destino del gasto de su presupuesto. Respecto de este

último aspecto, basta recordar que la normativa presupuestaria prevé

diferentes mecanismos que, en caso de necesidad organizativa o funcional,

permiten la transferencia de créditos entre partidas o, dado el caso, entre

capítulos del mismo presupuesto.

Por las razones explicitadas, el apartado segundo del artículo 53 del Proyecto

de ley de presupuestos de la Generalitat de Cataluña para el 2015 no es

contrario a la autonomía presupuestaria del Consell de Garanties

Estatutàries, de la Sindicatura de Cuentas y del Síndic de Greuges,

configurada, respectivamente, por los artículos 77.4, 79.3 y 80.2 EAC.

B) El apartado quinto del artículo 53 establece que «las entidades a las que

hace referencia el apartado 1 están obligadas a presentar al departamento

competente en materia de presupuestos la información económico-financiera

establecida por el artículo 71 del Texto refundido de la Ley de finanzas

públicas de Cataluña, aprobado por el Decreto legislativo 3/2002, del 24 de

diciembre».

De entrada, y tal como hemos indicado anteriormente, el artículo no

distingue entre las instituciones de especial relevancia estatutaria y el resto,

es decir, la Oficina Antifraude en el presente caso.

Dicho esto, hay que partir de la base que la remisión que hace el artículo

53.5 PLPGC es al artículo 71 TRLFPC, refiriéndose de manera genérica al

conjunto de la información derivada de las obligaciones prescritas en los

diferentes apartados de su regulación. Sobre este artículo 71, debemos

remarcar que, desde el punto de vista de la sistemática, se encuentra

17

recogido en la sección primera del capítulo VII del TRLFPC, en la que se

regulan, principalmente, las funciones de la Intervención General de la

Administración de la Generalitat. El contenido y la finalidad de este precepto

consisten en la articulación de un sistema de control, mediante el

establecimiento de una serie de obligaciones de rendición de cuentas y de

entrega de información periódica por parte de una serie de entidades y entes

del sector público a la Intervención General de la Administración de la

Generalitat. Los entes administrativos a los que se aplica este precepto son

principalmente organismos, empresas y entidades de muy diversa y variada

índole que, a pesar de formar parte del sector público, no son instituciones ni

administraciones públicas en el sentido más propio o tradicional del término,

salvo las universidades públicas, que en este caso están previstas por la

norma en la medida que reciben financiación regular de la Generalitat.

De acuerdo con esta caracterización heterogénea, con diversos grados de

conexión más o menos directa con la Administración de la Generalitat, y al

mismo tiempo cambiante, según el dimensionado que adopte en cada etapa,

resulta evidente que la finalidad del artículo 71 del TRLFPC es someter al

control ordinario y continuado por parte de la Intervención de la Generalitat

esta amalgama de entes administrativos. De una tipología y naturaleza tan

variada, la mayoría de ellos con actividades de perfil económico, comercial,

financiero o de prestación de servicios, que ni siquiera pueden ser precisados

en el artículo 71 y sobre los que se imponen diversos requerimientos de

control en el tiempo («mensualmente [...] o con la periodicidad que se

determine»), según la forma y el contenido que quedan pendientes de

determinar («con el modelo y con el contenido que a este efecto debe

establecer») por parte de «la Intervención General de la Generalitat» (apdo.

4).

De este modo, la Administración de la Generalitat se dota de los mecanismos

necesarios de control y monitorización del sector público que depende de

18

esta, específicamente con relación a los aspectos financieros básicos, como

son la fiscalización de las cuentas mediante los instrumentos de auditorías, la

ejecución del presupuesto y la situación de endeudamiento, así como la

justificación de las subvenciones, préstamos y otros tipos de ayudas que los

entes fiscalizados hayan recibido a cargo de los fondos públicos autonómicos.

Como resulta evidente, de acuerdo con lo que acabamos de describir

sintéticamente, esta parte del sector público cuenta con una naturaleza bien

distinta a la de las instituciones de la Generalitat que prevé el capítulo V del

título II del Estatuto, cuya principal función es, con carácter general y cada

una desde su respectivo ámbito de competencia, ejercer una función de

garantía y de control respecto del conjunto del sistema institucional que

forma la Generalitat como manifestación del autogobierno de Cataluña.

Precisamente porque una parte muy relevante de las funciones del Síndic de

Greuges, de la Sindicatura de Cuentas y del Consell de Garanties se

proyectan en forma de control sobre la Administración de la Generalitat e,

incluso, sobre el propio Parlamento, en el caso de este Consell, con relación a

los proyectos y proposiciones de ley, se encuentran previstas de manera

expresa en el articulado del Estatuto, que otorga a estas instituciones una

posición de singular autonomía con la finalidad de garantizar que ejerzan sus

atribuciones con plena independencia.

Según esto, las leyes de desarrollo básico que las regulan, que, como hemos

dicho, deben ser aprobadas y reformadas por mayoría absoluta de los

diputados, les reconocen también y desarrollan su autonomía institucional,

que se concreta en los principios de autonomía funcional, organizativa,

reglamentaria y presupuestaria (art. 2.1 de la Ley 24/2009, de 23 de

diciembre, del Síndic de Greuges; art. 1.2 de la Ley 18/2010, de 7 de junio,

de la Sindicatura de Cuentas, y art. 2.3 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero,

del Consell de Garanties Estatutàries).

19

El principio de autonomía presupuestaria, tal como también hemos expuesto

anteriormente, comporta, respecto al contenido común aplicable al conjunto

de estas, que cada una de estas instituciones estatutarias elabora y aprueba

su proyecto de presupuesto, que se remite a la Mesa Ampliada del

Parlamento prevista en el artículo 29.4 del Reglamento del Parlamento de

Cataluña. Este órgano parlamentario toma conocimiento y formula las

consideraciones que considere oportunas, antes de su aprobación por el

Pleno del Parlamento, según el procedimiento previsto en la disposición

adicional vigesimoctava de la Ley 5/2012, de 20 de marzo, de medidas

fiscales, financieras y administrativas, con el fin de, posteriormente,

integrarlo en forma de sección del presupuesto de la Generalitat, que es

aprobado, definitivamente, por el Pleno del Parlamento.

Expuesto en estos términos sintéticos su régimen jurídico, debemos indicar

que las mencionadas instituciones, de acuerdo también con sus leyes

correspondientes y los reglamentos que las desarrollan, son fiscalizadas, en

todos sus actos con contenido económico, incluidos los procedimientos

administrativos en materia de personal y contratación, por la Oidoría de

Cuentas del Parlamento, integrada por funcionarios pertenecientes a los

cuerpos de interventores de la Generalitat o de la Administración local. Y,

periódicamente, de acuerdo con el plan de trabajo correspondiente, la

Sindicatura de Cuentas controla a estas instituciones mediante los

correspondientes informes de fiscalización de su estado financiero y contable.

De este modo, se asegura el cumplimiento de todas las exigencias y los

requerimientos derivados de la legislación vigente en el ámbito de las

finanzas públicas, así como de aquellos provenientes de la normativa relativa

al principio de estabilidad presupuestaria, que se concretan en las leyes de

presupuestos de la Generalitat.

20

Una vez precisado este último aspecto y realizadas las anteriores

consideraciones, debemos volver a la remisión que realiza el artículo 53.5

PLPGC al artículo 71 TRLFPC, a fin de afirmar que vulnera la autonomía

institucional de las tres instituciones a las que hemos hecho referencia y

concretamente su manifestación en el principio de autonomía presupuestaria,

en la medida que comporta un tipo de control incompatible y contradictorio

con el régimen jurídico que les otorgan el Estatuto y las leyes de desarrollo

básico que las regulan.

Y esto es así, no por el tipo de información afectada ni por las obligaciones

que, según la normativa aplicable, también deben cumplir escrupulosamente,

sino por el sistema de control que prefigura la norma objeto de dictamen. En

efecto, el artículo 71 TRLFPC fija un determinado esquema de fiscalización

concebido para asegurar una supervisión estrecha de los operadores

participados o pertenecientes al sector público que dependen

financieramente de la Administración de la Generalitat. Un modelo este que,

vistas las notas de dependencia orgánica que comporta, derivadas de unos

deberes cuantitativa y cualitativamente intensos de suministro de

información, resulta lesivo de la posición autónoma de las instituciones

estatutarias. En otras palabras, se trata de una regulación que, por el

contenido, la forma, la periodicidad y el amplio margen de discrecionalidad

que otorga a la Intervención General de la Administración de la Generalitat a

la hora de formular sus requerimientos, si es trasladada al ámbito de las

instituciones estatutarias, resulta contradictoria con el mandato estatutario

de reconocimiento y respeto a la autonomía orgánica, funcional y

presupuestaria necesaria para un funcionamiento independiente en las tareas

que tienen encomendadas de garantía y control del sistema institucional y

administrativo de la Generalitat.

En consecuencia, de acuerdo con los razonamientos expuestos, consideramos

que el apartado quinto del artículo 53 del Proyecto de ley de presupuestos de

21

la Generalitat de Cataluña para el 2015 es contrario a los artículos 62.2

(reserva de ley de desarrollo básico del Estatuto), 77.4 (autonomía

presupuestaria del Consell de Garanties Estatutàries), 79.3 (autonomía

presupuestaria del Síndic de Greuges) y 80.2 (autonomía presupuestaria de

la Sindicatura de Cuentas) del Estatuto.

C) La disposición adicional octava establece que el Parlamento, el Consell de

Garanties, la Sindicatura de Cuentas, el Síndic de Greuges y la Oficina

Antifraude deben aplicar medidas en materia de gastos de personal con un

impacto económico equivalente a los fijados para el personal de la

Administración de la Generalitat, dentro del ámbito de la autonomía de cada

institución.

Como hemos indicado anteriormente, la autonomía organizativa forma parte

también del régimen jurídico reconocido a las instituciones del capítulo V del

Estatuto, una de cuyas vertientes, sin duda, es el ámbito material relativo al

personal a su servicio, incluido el régimen de acceso, la ordenación del

ejercicio de las funciones y las condiciones de trabajo, incluidas las

retribuciones. Obviamente, esta potestad instrumental viene sometida a la

normativa de la función pública aplicable, así como a la de tipo

presupuestario y financiero conexa.

Esta disposición adicional establece una limitación sobre las decisiones de

política de personal, en el sentido que deben obtener un ahorro económico

equivalente al que se deriva de la aplicación del título III del PLPGC para el

personal al servicio de la Administración de la Generalitat y su sector público.

Y esto anterior, con la finalidad de contener el gasto por razón de la

exigencia de los objetivos de estabilidad presupuestaria.

La solicitud considera que la mención que hace el precepto a la autonomía y

a la equivalencia económica no es suficiente para respetar «la separación de

22

poderes y dar garantías a las potestades que legalmente se dan a

determinadas instituciones con el objetivo de asegurar su independencia

respecto a la institución/administración principal que las engloba».

Respecto de este reproche, debemos indicar que la norma está formulada de

modo que permite a las distintas instituciones afectadas disponer del margen

organizativo y presupuestario suficiente para alcanzar el objetivo derivado

del principio de estabilidad presupuestaria. Y ello es así porque entendemos

que la expresión «equivalente» no es sinónimo de identidad respecto de las

medidas previstas en el título III sino que únicamente exige una

equiparación en el resultado económico final. A la misma línea interpretativa

coadyuva la inclusión en la misma disposición de la expresión «dentro del

ámbito de su respectiva autonomía», que refuerza formalmente su capacidad

de adaptación singular o específica.

De este modo, la regulación de la norma prevé que los órganos de gobierno

de las respectivas instituciones puedan adoptar las medidas en materia de

personal que consideren necesarias para el ejercicio de sus funciones y, por

lo tanto, la limitación de la autonomía solamente se plantea con relación a la

cuantía dineraria de ahorro para el conjunto del capítulo presupuestario

pertinente.

En conclusión, la disposición adicional octava del Proyecto de ley de

presupuestos de la Generalitat de Cataluña para el 2015 no es contraria a la

autonomía organizativa del Consell de Garanties Estatutàries, de la

Sindicatura de Cuentas y del Síndic de Greuges configurada,

respectivamente, por los artículos 77.4, 79.3 y 80.2 EAC.

23

Tercero. El marco constitucional y estatutario del estado de ingresos

de los presupuestos de la Generalitat y su aplicación en las partidas

113.0001, 402.0074 y 702.0033 del Proyecto de ley

1. La solicitud de dictamen, en su adenda, alega que el equilibrio entre

ingresos y gastos se obtiene con tres partidas de ejecución imposible y de

ello deriva que, cuando se cierre el ejercicio, se incumplirá el objetivo de

estabilidad presupuestaria fijado para la Generalitat de Cataluña,

infringiéndose así el artículo 135 CE.

A fin de resolver las dudas que en este sentido plantea la solicitud, hay que

exponer, en primer lugar, el parámetro de constitucionalidad y de

estatutariedad que rige en materia de previsión de ingresos en los

presupuestos de la Generalitat, y proceder, posteriormente, a examinar si las

partidas solicitadas respetan o no este canon. Todo ello teniendo presente

que, tal como señala la jurisprudencia constitucional, hay una sustancial

identidad entre las normas que son aplicables a los presupuestos generales

de las comunidades autónomas y a los del Estado, ya que la Constitución y

los estatutos (y las respectivas normas desarrolladoras) «no hacen otra cosa

que recoger una serie de principios que, como hemos dicho, son

consustanciales a la institución presupuestaria y al sistema parlamentario

(arts. 66 y 152.1, ambos de la Constitución), coincidentes por lo demás con

los de las democracias con las que ha entroncado nuestro país» (STC

3/2003, de 16 de enero, FJ 6).

Dicho lo anterior, debemos partir de la consideración de que la autonomía

financiera de la Generalitat, reconocida en los artículos 156.1 CE y 201.2

EAC, tiene «más límites en el ámbito de la determinación de los ingresos que

en el de los gastos, en el que alcanza la máxima virtualidad» (DCGE 8/2012,

de 2 de julio, FJ 2.1.B). Esto es así porque la financiación autonómica no está

constituida únicamente por tributos propios (que también están sujetos a

24

determinadas restricciones, como la prohibición de constituir un obstáculo

para la libre circulación de mercancías o de servicios, contenida en el artículo

157.2 CE), sino también, entre otros y muy significativamente, por tributos

cedidos por el Estado, en los que la autonomía normativa de las

comunidades autónomas está más limitada, y por diversas asignaciones con

cargo a los presupuestos generales del Estado, tal como prevén el artículo

157 CE y el artículo 202 EAC y especifican la LOFCA y la ya mencionada Ley

22/2009 para las comunidades autónomas de régimen común de

financiación.

Ahora bien, y respecto a lo que interesa especialmente en este Dictamen, es

primordial retener que el estado de ingresos del presupuesto constituye una

«mera previsión» (DCGE 2/2012, de 16 de enero, FJ 2.6, STC 3/2003, de 16

de enero, FJ 3). Como dijimos en el DCGE 1/2014, de 3 de enero, su

estimación es responsabilidad del Gobierno que elabora el proyecto de ley de

presupuestos y del Parlamento que lo aprueba, los cuales, «sobre la base del

principio y el margen de oportunidad con que cuentan, pueden realizar las

estimaciones y concretar las previsiones de ingresos que consideren más

idóneas y probables, siempre y cuando sean mínimamente razonables» (FJ

2.2). Y es que «[s]u cálculo inicial en la elaboración de los presupuestos

generalmente tiene en cuenta diversos y complejos elementos, vinculados a

conceptos tan diferentes y variables como los escenarios macroeconómicos,

la evolución de las tendencias y coyunturas de la economía, así como,

incluso, la posible modificación legislativa de normas tributarias y fiscales o

la consecución de acuerdos de financiación entre los diferentes poderes

públicos.» (ibídem).

En este sentido, el Tribunal Constitucional ha considerado que no le

correspondía examinar si la cifra consignada como estimación de ingresos en

el presupuesto provenía de previsiones excesivamente optimistas de

crecimiento económico sino si, por irracional, vulneraba el principio

25

constitucional de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art.

9.3 CE). Y basándose en su jurisprudencia sobre este principio, recordó que

lo que resultaba necesario era «examinar si la norma impugnada “carece de

toda explicación racional, [...] sin que sea pertinente realizar un análisis a

fondo de todas las motivaciones posibles de la norma y de todas sus

eventuales consecuencias” [...] y teniendo en cuenta, como [...] hemos

reiterado en numerosas ocasiones, que “quien alega la arbitrariedad de la ley

debe, conforme a sus criterios, razonarlo en detalle y ofrecer una

justificación en principio convincente de su imputación» (STC 206/2013, de 5

de diciembre, FJ 8). Y es que, como había afirmado el mismo Tribunal en la

STC 13/2007, de 18 de enero, reafirmando pronunciamientos anteriores, «si

el poder legislativo opta por una configuración legal de una determinada

materia o sector del Ordenamiento no es suficiente la mera discrepancia

política para tachar a la norma de arbitraria, confundiendo lo que es arbitrio

legítimo con capricho, inconsecuencia o incoherencia creadores de

desigualdad o distorsión en los efectos legales», ya que «el cuidado que este

Tribunal ha de tener para mantenerse dentro de los límites de su control ha

de extremarse cuando se trata de aplicar preceptos generales e

indeterminados, como es el de la interdicción de la arbitrariedad» (FJ 4).

Paralelamente, debe tenerse en cuenta, también, la relación que hay entre

las previsiones de ingresos y el principio de estabilidad presupuestaria

exigido a las comunidades autónomas por el artículo 135 CE, el artículo 21.1

LOFCA y el artículo 3.2 LOEP. Con este objetivo, de las diferentes

manifestaciones de este principio durante todo el ciclo presupuestario,

debemos examinar las que repercuten en la fase de elaboración y aprobación

del presupuesto, que también están sometidas a él, como afirma

expresamente el artículo 11.1 LOEP y confirma el artículo 27 del mismo texto

legal. Efectivamente, este último precepto prevé el envío de información

sobre los proyectos de presupuestos y sobre los presupuestos

definitivamente aprobados por las comunidades autónomas al Ministerio de

26

Hacienda y Administraciones Públicas, «para garantizar el cumplimiento de

las previsiones de esta Ley». Asimismo, los artículos 5 y 29 disponen que la

elaboración de los presupuestos de cada administración se deberá enmarcar

en una programación a medio plazo con la finalidad de garantizar los

objetivos de estabilidad perseguidos.

En la misma línea, el artículo 9 de la Ley de Cataluña 6/2012, de 17 de

mayo, de estabilidad presupuestaria, dictada en cumplimiento del artículo

214 del Estatuto, impone que la elaboración de los presupuestos de la

Generalitat debe hacerse «ajustándose a la senda que debe permitir alcanzar

el objetivo de déficit estructural el año 2019», fijado en el 0,14% del PIB

catalán en el artículo 6 de la misma Ley.

Finalmente, los apartados 2 a 4 del artículo 4 del Reglamento (UE) núm.

473/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013,

sobre disposiciones comunes para el seguimiento y la evaluación de los

proyectos de planes presupuestarios y para la corrección del déficit excesivo

de los estados miembros de la zona del euro, exigen que no más tarde del 15

de octubre de cada año se haga público el proyecto de presupuesto de la

administración central para el ejercicio siguiente, así como los principales

parámetros de los proyectos de presupuesto del resto de los subsectores de

las administraciones públicas; que no más tarde del 31 de diciembre se

aprueben y se hagan públicos los presupuestos de la administración central y

se hagan públicos los principales parámetros presupuestarios, actualizados,

de estos otros subsectores, y que los proyectos de presupuesto de unos y

otros se basen en previsiones macroeconómicas independientes, que

también deben hacerse públicas.

En este punto debemos referirnos a los objetivos de estabilidad

presupuestaria y de deuda pública fijados para el conjunto de las

comunidades autónomas en -0,7% del PIB y 21,5% también del PIB,

27

respectivamente, en referencia al año 2015 (Acuerdo del Consejo de

Ministros, aprobado por las Cortes Generales, publicado en el BOCG,

Congreso de los Diputados, serie D, núm. 487, de 3 de julio de 2014), a los

que debe acomodarse la elaboración de los proyectos de presupuestos

autonómicos (art. 15.7 LOEP).

A partir de aquí, hay que considerar que la previsión presupuestaria de

ingresos no consistentes en la emisión de deuda pública que esté basada en

criterios razonables es, en principio, respetuosa con los mencionados

objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública. Ahora bien, como

eso, obviamente, no asegura su cumplimiento en la fase de liquidación del

presupuesto, a fin de que efectivamente sea así será necesario que estos

ingresos se materialicen en la práctica o que se utilicen otras vías de

incremento de los ingresos o de contención del gasto.

Es decir, lo que hace la previsión de unos determinados ingresos en el

proyecto de presupuestos es asegurar el equilibrio entre los estados de

ingresos y de gastos en el momento de aprobación del presupuesto, previsto

en el artículo 27.2 TRLFPC (el principio de cobertura de los gastos

autorizados en el presupuesto con los ingresos previstos, o de nivelación

entre unos y otros). En cualquier caso, hay que advertir que este no es el

equilibrio al que se refiere el artículo 3.2 LOEP («Se entenderá por

estabilidad presupuestaria de las Administraciones Públicas la situación de

equilibrio o superávit estructural»), que, del mismo modo que el artículo

135.2 CE cuando se refiere a las entidades locales, hace referencia a la

ausencia de déficit en la liquidación del presupuesto, es decir, a la suficiencia

de los ingresos no financieros obtenidos para atender a los gastos no

financieros realizados.

2. Delimitado el canon de constitucionalidad que debe servirnos para resolver

las dudas que plantea la solicitud, corresponde ahora examinar si las partidas

28

números 113.0001, 402.0074 y 702.0033 del PLPGC se ajustan o no a las

exigencias de este parámetro.

El reproche de inconstitucionalidad que formula la solicitud se centra en la

irracionalidad de estas partidas presupuestarias, cuya realización considera,

como ya se ha dicho, «del todo inverosímil» y de «cumplimiento imposible».

Es decir, da a entender que, con esta configuración, los presupuestos no

respetan el principio de cobertura que debe presidir su elaboración, en el

sentido de que los ingresos no serían suficientes para cubrir las asignaciones

individualizadas de gasto. En síntesis, en opinión de los parlamentarios

solicitantes, este escenario generaría un descuadre del presupuesto que no

permitiría alcanzar el objetivo de déficit asignado a la Generalitat de

Cataluña para el año 2015.

Desde esta perspectiva, pasaremos a examinar, pues, cada una de las

previsiones de ingresos cuestionadas.

A) En primer lugar examinaremos la partida 113.0001 «Impuesto sobre

depósitos en entidades de crédito», que contiene una previsión de ingresos

de 635,1 millones de euros.

La solicitud imputa esta partida a la compensación del Estado por el

impuesto sobre los depósitos en entidades de crédito y, por lo tanto,

entiende que depende de un gasto que no ha sido previsto en los

presupuestos generales del Estado para este año. A partir de aquí, como ya

hemos avanzado, concluye que se trata de unos ingresos de cumplimiento

imposible que conducen, necesariamente, a la vulneración del artículo 135

CE.

Antes de proseguir con nuestro análisis, conviene hacer algunas precisiones

sobre cuál es el concepto concreto al que se imputa esta previsión de

29

ingresos, ya que del corpus documental que obra en el expediente se

desprende alguna duda al respecto. En efecto, el Gobierno, en el informe que

ha hecho llegar a este Consell como documentación complementaria, parece

imputar esta previsión de ingresos a la compensación que debería el Estado

por el impuesto correspondiente al ejercicio 2013, sin embargo, si nos

atenemos a la «Explicación de la clasificación económica de ingresos»

publicada oficialmente en el sitio web del Departamento de Economía y

Conocimiento y, especialmente, a la «Memoria explicativa del Proyecto de

presupuestos de la Generalitat de Cataluña para el 2015» (apdo. 7.1.2), a la

que tenemos que dar prevalencia, porque constituye documentación anexa

que preceptivamente debe acompañar el Proyecto de ley de presupuestos

(según establece el artículo 4.4.1.d de la Orden ECO/183/2014, de 16 de

junio, por la que se dictan las normas para elaborar los presupuestos de la

Generalitat de Cataluña para el año 2015), resulta que, al precisar el importe

que se consigna, se refiere claramente a las previsiones de ingresos

correspondientes al impuesto sobre los depósitos en entidades bancarias que

fue aprobado por la Ley 4/2014, de 4 de abril.

Hecha esta precisión, pasaremos, a continuación, a examinar, de acuerdo

con el parámetro de constitucionalidad que ha quedado expuesto

anteriormente en este fundamento, si la partida de referencia carece de la

base de racionalidad que exigen la jurisprudencia constitucional y nuestra

doctrina.

La respuesta, ya lo adelantamos ahora, debe ser negativa. En efecto, aunque

la aplicación de la Ley 4/2014 ha sido suspendida por la Providencia del

Tribunal Constitucional de 20 de enero del presente año y, por lo tanto, se

podría considerar, fácilmente, que en el presente ejercicio no se producirán

ingresos derivados de este tributo, entendemos que no es infundado pensar

que, en un futuro inmediato (en este mismo ejercicio), se pueda producir el

levantamiento de la suspensión. Por consiguiente, de esta decisión de

30

levantamiento se derivaría la obligación de los sujetos pasivos del impuesto

de proceder a la liquidación y subsiguiente ingreso de las cantidades debidas

en las arcas de la Generalitat. En este sentido, bastará recordar que unos

efectos como los que acabamos de referir ya se produjeron como

consecuencia del Auto 123/2013, de 21 de mayo, que, cautelarmente,

levantó la suspensión del Decreto-ley 5/2012, sobre la base de que el

número reducido de afectados por el tributo autonómico permitiría, en caso

de una futura declaración de inconstitucionalidad de la norma, una

devolución fácil de lo que se hubiera recaudado. El mismo Auto enfatizaba

también que no era procedente pronunciarse sobre el impuesto estatal y el

régimen de compensación previsto en el artículo 6.2 LOFCA, ya que lo

dejaba, obviamente, para la resolución del fondo del litigio, que se producirá

con la sentencia del caso. Dicho de otra manera, es del todo verosímil que,

vista la identidad de contenidos entre el Decreto-ley 5/2012 y la Ley 4/2014,

que, no lo olvidemos, es el resultado de su tramitación como proyecto de ley,

el Gobierno haya podido prever que su petición de levantamiento tendrá

idéntica respuesta favorable.

Evidentemente, lo anterior no significa, en ningún caso, que esté garantizado

o que se tenga la completa certeza de que la realización de esta estimación

de ingresos será efectiva, sino que, de acuerdo con la jurisprudencia

constitucional, basta con que —como hemos visto que pasaba en el presente

caso— la estimación sea razonable.

Además de lo que acabamos de exponer, hay que tener en cuenta, también,

que hay una diversidad de mecanismos de control y, eventualmente, de

corrección respecto de las posibles desviaciones que se puedan producir

sobre las previsiones, a medida que avanza la ejecución presupuestaria

(DCGE 1/2014, de 3 de enero, FJ 2.2). Esto quiere decir que el riesgo de que

esta previsión de ingresos por el impuesto sobre depósitos en entidades de

crédito no llegue a hacerse efectiva tampoco permite concluir que

31

necesariamente tenga que conducir al incumplimiento del objetivo de déficit

fijado por la legislación sobre estabilidad presupuestaria, ya que, aparte de

las medidas preventivas, correctivas y coercitivas que contiene aquella

normativa específica, el artículo 11 del Proyecto de ley que estamos

dictaminando prevé también unas medidas propias de control.

Concretamente, este precepto establece que el Gobierno, según la ejecución

del estado de ingresos o de gastos, debe acordar la retención de saldos

presupuestarios correspondientes a créditos no vinculados a ingresos

finalistas y afectados de las entidades a las que hace referencia el artículo 5,

y también cualquier otra medida que considere adecuada para el

cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria. Para decirlo

resumidamente, una hipotética desviación entre los ingresos y gastos tendría

que ser necesariamente corregida por la aplicación de las medidas que,

específicamente, garantizan el cumplimiento de la estabilidad presupuestaria.

En consecuencia, de acuerdo con el canon de enjuiciamiento que acabamos

de aplicar, la previsión de ingresos que hace la partida 113.0001 del Proyecto

de ley de presupuestos de la Generalitat de Cataluña para el 2015 no resulta

falta «de toda explicación racional» y, por lo tanto, no es contraria al

principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos

establecido en el artículo 9.3 CE ni vulnera el principio de estabilidad

presupuestaria previsto en el artículo 135 CE.

B) La partida 402.0074 «Fondo de competitividad (anticipo)» incorpora la

previsión de unos ingresos de 789 millones de euros. La Memoria explicativa

del Proyecto especifica que este anticipo pertenece a la anualidad 2015 y

justifica su inclusión en los presupuestos sobre la base de que «ha sido

solicitada al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en

cumplimiento del Acuerdo de Gobierno del 9 de septiembre de 2014, ya que

durante los años 2009 y 2010 se había recibido anticipo por este concepto

32

según lo establecido en la disposición transitoria segunda de la Ley

22/2009».

El escrito de petición de dictamen sostiene que la anualidad 2015 del Fondo

de competitividad no toca liquidarla ahora sino en el 2017 y que, por lo

tanto, son unos ingresos que no se podrán realizar. Esto, según la opinión de

los diputados solicitantes, evidencia, como en el caso anterior, una infracción

del artículo 135 CE.

De acuerdo con el artículo 23 de la anteriormente mencionada Ley 22/2009,

el Fondo de competitividad está constituido por recursos adicionales al

sistema y tiene como objetivo aproximar la financiación homogénea por

cápita, incentivar la autonomía y la capacidad fiscal de las comunidades

autónomas y desincentivar la competencia fiscal a la baja entre estas

últimas. A tales efectos, anualmente, los presupuestos generales del Estado

deben dotarlo con los recursos necesarios para cumplir los mencionados

objetivos. El importe de la dotación parte de la cuantía fijada para el año

2009, actualizada para los años siguientes mediante la aplicación de la

variación del ITE (ingresos tributarios del Estado, definidos en el art. 121 del

Real decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el

Texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales, como «la

recaudación estatal, excluida la susceptible de cesión a las comunidades

autónomas, por el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, el

Impuesto sobre el Valor Añadido y los Impuestos Especiales sobre la

Cerveza, sobre el Vino y las Bebidas Fermentadas, sobre Productos

Intermedios, sobre el Alcohol y las Bebidas Derivadas, sobre Hidrocarburos y

sobre las labores del tabaco») disponible en el periodo comprendido entre el

2009 y el año para el que se calcule el Fondo. El mismo artículo 23

determina también las condiciones que deben cumplir las comunidades

autónomas para ser beneficiarias de él y cómo se debe repartir entre las que

accedan. Regula, igualmente, la gestión del Fondo, que se liquidará de

33

manera conjunta con todos los recursos que forman parte del sistema y con

el Fondo de cooperación.

Hay que tener presente que la mencionada regulación, a diferencia de lo que

pasa con los recursos del título I de la Ley 22/2009 sujetos a liquidación, no

prevé —salvo el régimen transitorio al que después aludiremos— el pago

mediante anticipos, sino que sólo dispone que la participación de las

comunidades autónomas en este Fondo se pague en el momento en el que

se conozca su importe definitivo. En concreto, el apartado 6 del mencionado

artículo 23 establece que la participación para el año del que se trate se

liquidará conjuntamente con los recursos del sistema correspondientes a

aquel año. En este caso, la liquidación definitiva que incorpora la Ley

36/2014, de 26 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para el

2015, en la partida 36.941 M.20.452.00, es la correspondiente al ejercicio

2013, que la Generalitat incluye como ingreso en la aplicación 402.0040 del

Proyecto que estamos examinando. Este desfase de dos años se explica por

el hecho de que la liquidación se produce una vez conocido el valor definitivo

de los precitados recursos.

No es necesario decir, porque es del todo evidente, que la incorporación en el

PLPGC de la partida cuestionada no puede fundamentarse en la disposición

transitoria segunda de la anteriormente mencionada Ley 22/2009 —que ha

agotado completamente sus efectos—, aunque la Memoria aluda al hecho de

que se adopta la misma solución que aquella previó para los años 2009,

2010 y 2011. Sin embargo, es plausible considerar que, vistos,

precisamente, los antecedentes de aquellos años y también las expectativas

de mejora de la economía, la negociación del acuerdo con el Estado relativo

al anticipo solicitado pueda fructificar, alcanzando la pertinente transferencia

de capital a cuenta de la liquidación, de modo que la inclusión de la partida

que nos ocupa no resulta irracional.

34

Respecto a la alegación de los solicitantes relativa a la cuestión de que se

trataría de ingresos que «dependen de transferencias que el Estado en sus

presupuestos no ha incluido y que por lo tanto no tienen la preceptiva

consignación», hay que tener en cuenta que los presupuestos son

susceptibles de ser modificados después de su aprobación por diferentes

instrumentos regulados en la sección 2ª del capítulo IV del título II de la Ley

47/2003, de 26 de noviembre, general presupuestaria, y en el capítulo II del

título I de la misma Ley 36/2014, de presupuestos generales del Estado para

el año 2015 (en este caso en el que, como hemos visto, ya existe una partida

específica para este gasto, a través de un suplemento de crédito o una

transferencia de crédito, o incluso mediante ampliaciones de crédito, que

están permitidas en esta partida según prevé el apdo. catorce.a del anexo II

de la Ley 36/2014).

Las anteriores consideraciones nos llevan a concluir que la previsión de

ingresos que contiene la partida 402.0074, a pesar del riesgo de

incertidumbre que presenta, dada la necesidad de que se concrete en un

eventual acuerdo con el Estado, no puede considerarse irracional ni arbitraria

en los términos que ha fijado la doctrina constitucional.

Aparte de lo anterior, y para centrarnos en el principal reproche de la

solicitud, debemos dar por reproducido aquí lo que hemos dicho en la letra A

de este mismo apartado, respecto de que la existencia de un cierto riesgo de

incumplimiento de esta previsión de ingresos no debe llevar,

indefectiblemente, al incumplimiento del objetivo de déficit establecido en la

legislación sobre estabilidad presupuestaria una vez se llegue a la liquidación

del presupuesto. Es decir, los efectos que una hipotética no realización de los

ingresos previstos pudiera tener sobre el cumplimiento del mencionado

objetivo deberían quedar corregidos por la aplicación, si fuera procedente, de

las medidas establecidas en dicha normativa y en el propio Proyecto de ley

en el que estamos dictaminando.

35

En consecuencia, la estimación de ingresos que realiza el Proyecto de ley de

presupuestos de la Generalitat de Cataluña para el 2015, en la partida

402.0074, no es contraria al principio de interdicción de la arbitrariedad de

los poderes públicos establecido en el artículo 9.3 CE ni vulnera el principio

de estabilidad presupuestaria previsto en el artículo 135 CE.

C) La última partida cuestionada por la solicitud es la número 702.0033

«Convenio para actuaciones inversoras en infraestructuras. DA 3ª EAC», que

prevé el ingreso de 759 millones de euros. Según la Memoria reiteradamente

citada, «este importe corresponde a la liquidación pendiente de la DA3ª del

año 2008 que la Generalitat ha reclamado al Gobierno del Estado mediante

un requerimiento al Ministerio de Hacienda y el posterior recurso al tribunal

contencioso administrativo».

Como en los supuestos anteriores, los parlamentarios solicitantes consideran

que se trata de unos ingresos de imposible realización y que su inclusión en

los presupuestos comporta, nuevamente, la vulneración del artículo 135 CE.

Para situar mejor la problemática que se plantea, hay que empezar

recordando que, de acuerdo con la disposición adicional mencionada, la

inversión del Estado en Cataluña en infraestructuras, excluyendo el Fondo de

compensación interterritorial, debe equipararse a la participación relativa del

PIB de Cataluña en relación con el PIB del Estado por un periodo de siete

años. Este mismo precepto estatutario añade, acto seguido, que las

inversiones citadas se pueden utilizar también para la liberación de peajes o

la construcción de autovías alternativas.

Al respecto, hay que retener que la STC 31/2010, de 28 de junio, consideró

que esta disposición estatutaria era constitucional siempre que se

interpretara que no tiene fuerza vinculante para las Cortes Generales en el

36

ejercicio de sus funciones de examen, enmienda y aprobación de los

presupuestos generales del Estado, ya que «respecto de este tipo de

compromisos presupuestarios formalizados en un Estatuto de Autonomía

hemos dicho que no constituyen “un recurso que el Estado deba consignar

obligatoriamente en los presupuestos generales de cada ejercicio

económico”, pues es al Estado “a quien corresponde en exclusiva, atendiendo

a la totalidad de los instrumentos para la financiación de las Comunidades

Autónomas, a las necesidades de cada una de estas y a las posibilidades

reales del sistema financiero del Estado, decidir si procede dotar, en su caso,

y en qué cuantía aquellas asignaciones en virtud de la competencia exclusiva

que sobre la materia le atribuye el art. 149.1.14 CE (hacienda general)» (FJ

138).

Una vez más, nos encontramos ante una partida sobre la que, vistas las

especiales circunstancias que la rodean, pesa el riesgo de que los ingresos

que se prevén no se puedan alcanzar. Sin embargo, como argumentaremos

acto seguido, esto, por sí sólo, no debe llevarnos a considerar que se trata de

una previsión caprichosa, falta de sentido o irracional, ni, por lo tanto, que

incurra en la arbitrariedad prohibida por el artículo 9.3 CE.

Efectivamente, en este caso, según resulta de la tantas veces citada Memoria

justificativa, la partida de ingresos que, en este concepto, incorpora el

PLPGC, está fundamentada en un derecho de crédito existente, que se

corresponde, concretamente, con la liquidación del ejercicio 2008, ya que,

como la cantidad presupuestariamente asignada por el Estado en su

momento fue inferior a la que hubiera correspondido en función del

porcentaje del PIB, dio un saldo a favor de la Generalitat de 759 millones de

euros.

Así lo determinó, entonces, la Comisión Bilateral Generalitat-Estado en la

reunión celebrada el día 19 de julio de 2011, donde tomó el Acuerdo

37

siguiente: «ambas partes están de acuerdo en cifrar las inversiones estatales

establecidas en la disposición adicional tercera del Estatuto pendientes de

2008 en 759 millones de euros» (Acta de la octava reunión de la Comisión

Bilateral Generalitat-Estado). Es más, la Ley 39/2010, de 22 de diciembre,

de presupuestos generales del Estado para el año 2011, incorporó una

partida de 950 millones de euros en concepto de transferencia de capital a

las comunidades autónomas de Andalucía, Aragón, Castilla y León, Cataluña

e Islas Baleares «en cumplimiento de lo establecido en materia de

inversiones en sus respectivos Estatutos de Autonomía», aunque no se

acabaría liquidando.

Por otra parte, aunque es cierto que el Tribunal Constitucional ha desprovisto

de fuerza obligatoria el precepto estatutario mencionado, también lo es que

se trata de una norma que refleja un claro compromiso de naturaleza política

que se dirige al Gobierno del Estado. La existencia de este compromiso, si

nos atenemos al mismo criterio en el que el Tribunal Constitucional basa su

resolución (es decir, que es al Estado a quien, atendiendo, entre otros

factores, a las posibilidades reales del sistema financiero, corresponde decidir

si procede dotar las mencionadas asignaciones y en qué cuantía), justifica la

confianza del Gobierno de la Generalitat en que se pueda alcanzar un

acuerdo de cumplimiento y abandonar la vía de la reclamación contenciosa

que es donde, a estas alturas, la discusión está instalada. Esta posibilidad de

acuerdo vendría avalada, además, por los últimos datos macroeconómicos

publicados por organismos nacionales e internacionales, los cuales, para el

presente ejercicio, prevén unas tasas de crecimiento significativamente más

elevadas que las de los últimos años. Es decir, la nueva coyuntura económica

justifica la confianza en que se pueda alcanzar el convenio de transferencia

del capital previsto presupuestariamente en el Proyecto que dictaminamos.

Se podría objetar, sin embargo, que lo que, en sentido estricto, prevé la

disposición adicional mencionada no son transferencias de capital sino «la

38

inversión del Estado en Cataluña en infraestructuras». Sin embargo, en este

punto, hay que tener presente, por una parte, el precedente de la Ley de

presupuestos del Estado para el 2011 en el sentido que ya lo consignaba

como transferencia de capital y, por otra, el Acuerdo de 16 de octubre de

2007 de la Comisión Bilateral Generalitat-Estado, que aprobó la metodología

respecto a la concreción de la inversión del Estado en Cataluña en

infraestructuras para un periodo de siete años («Metodología de aplicación de

la disposición adicional tercera del Estatuto de autonomía sobre inversión del

Estado en Cataluña en infraestructuras»). El precitado acuerdo establece,

precisamente, que, a fin de garantizar el cumplimiento de la disposición

estatutaria, la eventual existencia de desviaciones se resolverá por medio de

una transferencia de capital a la Generalitat.

Dicho esto, debemos dar por reproducidos los argumentos relativos a la falta

de consignación para esta finalidad en los presupuestos generales del Estado,

ya que, según han dicho, una vez aprobados los mencionados presupuestos,

el Estado podría cubrir la inexistencia de una partida específica (como sucede

en este caso) mediante un crédito extraordinario o una transferencia de

crédito, con la dotación correspondiente.

Del mismo modo, debemos remitirnos también a lo que hemos expuesto al

examinar las dos partidas anteriores respecto de que si, dado el caso, la

partida de ingresos presupuestada no se pudiera hacer efectiva, de eso no se

derivaría necesariamente el incumplimiento del objetivo de déficit fijado. Ya

hemos dicho que, en este supuesto, entrarían preceptivamente en juego las

medidas previstas en la legislación sobre estabilidad presupuestaria y en el

propio Proyecto de ley dictaminado.

Por todo lo anterior, concluimos que la estimación de ingresos que realiza el

Proyecto de ley de presupuestos de la Generalitat de Cataluña para el 2015,

en la partida 702.0033, no es contraria al principio de interdicción de la

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arbitrariedad de los poderes públicos establecido en el artículo 9.3 CE ni

vulnera el principio de estabilidad presupuestaria previsto en el artículo 135

CE.

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos

precedentes, formulamos las siguientes

C O N C L U S I O N E S

Primera. El apartado 2 del artículo 53 y la disposición adicional octava del

Proyecto de ley de presupuestos de la Generalitat de Cataluña para el 2015

no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto.

Adoptada por unanimidad.

Segunda. El apartado 5 del artículo 53 del Proyecto de ley, en la mención

que contiene al Consell de Garanties Estatutàries, al Síndic de Greuges y a la

Sindicatura de Cuentas, es contrario a los artículos 62.2, 77.4, 79.3 y 80.2

del Estatuto.

Adoptada por unanimidad.

Tercera. Las partidas presupuestarias de ingresos números 113.0001,

402.0074 y 702.0033 del Proyecto de ley no son contrarias a la Constitución

ni al Estatuto.

Adoptada por mayoría.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el

Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.