Darío Fajardo 2002

Daro Fajardo Montaa*

LA AGRICULTURA

COLOMBIANA EN EL

ENTORNO DE LA

GUERRA

26* Profesor de la Facultad de Ciencias Econmicas e investigador delInstituto de Estudios Ambientales - IDEA, Universidad Nacional deColombia.

DARO FAJARDO MONTAALa agricultura colombiana en el entorno de la guerra

[ 665 ]Introduccin

Despus de varios decenios durante los cuales el inters de buena par-te de los decisores de las polticas pblicas y de la academia en torno al cam-po y a la agricultura se desdibuj y reorient hacia otros sectores de laeconoma y la sociedad, el desenvolvimiento del conflicto armado colombia-no ha obligado a revaluar las implicaciones de lo que sucede en el mundo ruralsobre el resto de la nacin. De una u otra manera, reconocindolo o no, losprocesos en marcha hacen evidente la necesidad de recuperar los anlisis so-bre el desarrollo histrico del capital y sus articulaciones con el conjunto de laeconoma; tienen que ser recordados y reestudiados, comparados con losnuevos datos, ajustados, en fin, pero no pueden ser soslayados. El viejo toporemueve los frgiles cimientos de una sociedad desconocedora de su historiay las apreciaciones de los nuevos analistas, desde la otra orilla ponen enevidencia los alcances de los problemas no resueltos. Este es el caso de unode los ms recientes estudios sobre el desempeo del sector agropecuario enColombia durante la ltima dcada, elaborado por el analista Carlos FelipeJaramillo (1998) quien, al sentar la tesis de la crisis semipermanente de laagricultura como rasgo dominante durante el decenio de 1990, pone enevidencia buena parte de aquellos problemas no resueltos.

Este comportamiento de nuestra agricultura no se aparta del manifes-tado por el sector en varios pases de la regin (Ocampo, 1998). En nuestropas se aade a un prolongado conflicto armado, de profundas races y dila-tado desarrollo, as como a la implantacin de distintas fases del narcotrfico,para configurar un preocupante escenario que, en palabras recientes del sub-secretario de Estado para Asuntos Latinoamericanos de los Estados Unidos,Otto Reich, puede llevar a la desestabilizacin de la regin.

Colombia ofrece la particularidad de haber asumido en un plazo relati-vamente breve la urbanizacin de su poblacin y la desagriculturizacin delempleo: mientras en 1938 la poblacin rural representaba el 69.1% del totaly en 1951 el 57.4%, en 1973, la poblacin localizada en los medios ruraleshaba descendido al 40.7% y en 1993 al 31.0%. En la misma forma, mien-tras Argentina requiri 77 aos para pasar la participacin de la mano de obraagrcola del 50% al 30%, Brasil 35 aos y Ecuador 32 aos, Colombia lo hizoen slo 18 aos (Bejarano, 1998, p. 24).

Estas tendencias coinciden con la prctica desaparicin de los recursospblicos asignados al sector, los cuales, de acuerdo con la Contralora Gene-ral de la Repblica (2001, 2002) pasaron del 4.8% del presupuesto nacionalen 1990 al 0.8% en el 2000 (Contralora, 2002). No obstante, los sectoresagropecuario y agroindustrial contribuyen con el 22% del PIB y el primeroaporta el 28% de las divisas (Misin Paz, 2001, p. 32), al tiempo que ascien-

[ 666 ] de la importancia social y poltica del mundo rural como parte de un escena-rio de crisis, en el que el retroceso productivo del decenio de 1990 sac de laproduccin ms de un milln de hectreas y gener 442 mil desempleadosen el campo, procesos que han inducido un creciente empobrecimiento de loshabitantes rurales: de acuerdo con la Contralora General de la Repblica el82.6% de esta poblacin se encuentra por debajo de la lnea de pobreza, conun ingreso inferior a US$2.00 diarios.

Esta situacin ha ido pareja con un creciente conflicto armado que ha pro-ducido en 15 aos el desplazamiento de ms de dos millones de personas, equi-valentes al 4% del total de la poblacin colombiana, en un proceso que ampla elempobrecimiento de los sectores sociales ms dbiles y que comienza a exten-derse hacia las fronteras con los pases vecinos. A su vez y en el marco de estacrisis, se ha implantado en Colombia la produccin y trfico de los estupefacien-tes derivados de ms de 144 mil hectreas sembradas de coca, 4.200 de amapo-la y otro tanto de marihuana (Direccin Nacional de Estupefacientes, 2002),generando una economa que alimenta la guerra y que, al internacionalizarse,dificulta an ms la solucin de los problemas de nuestro desarrollo.

Por estas razones, por la potencialidad productiva del sector y ms an,por las perspectivas que plantea la reconocida multifuncionalidad del campoy de la agricultura, hoy tiende a producirse la convergencia de distintas opi-niones que sealan los alcances definitivos que tendra la atencin al mundorural en la superacin de las causas del conflicto armado y en la viabilizacindel pas, en general (Misin Paz, 2001).

El comportamiento reciente de la agricultura

La caracterizacin de C. F. Jaramillo anteriormente mencionada hacereferencia a la disminucin del rea sembrada, de la produccin y del empleoy tendra como causas la incidencia del manejo macroeconmico, en particu-lar la revaluacin del peso, as como el comportamiento climtico que afectla agricultura a mediados de la dcada (fenmeno de El Nio). Estos factoresconvergieron con las condiciones impuestas sobre la produccin agrcola ypecuaria por la propiedad territorial, con el sesgo financiero de la polticaeconmica del Estado colombiano y, sin lugar a dudas, con los impactos delconflicto armado.

De otra parte, la dcada de 1990 enmarc la aplicacin de las polti-cas de apertura, ya iniciada a comienzos del decenio anterior y orientadaspor los centros decisorios internacionales (FMI, Banco Mundial, OMC), conmayor intensidad a comienzos de la dcada, durante el gobierno de CsarGaviria, y algo atenuada bajo el de Ernesto Samper (Jaramillo, 1998). No


[ 667 ]obstante, la exposicin de la produccin nacional a los mercados interna-cionales puso en evidencia la baja competitividad de la agricultura co-lombiana.

La confluencia de varios factores, a saber: la eliminacin de instrumen-tos de proteccin, el comportamiento de los costos de produccin, en parti-cular las tasas de inters y la renta del suelo y el manejo de las tasas de cambio,aadidas a los efectos de la guerra, en particular los desplazamientos forza-dos y el descenso de la rentabilidad de las actividades agrcolas, parecen ha-ber generado un cambio profundo en la configuracin de la agricultura.

Se han identificado como evidencias de esta crisis los comportamientosdel producto de los distintos subsectores de la actividad agrcola y pecuaria:durante el decenio, el producto de los cultivos semestrales baj a una tasa pro-medio anual de 3.2%; los cultivos permanentes, con la excepcin del caf, tu-vieron un crecimiento de su producto agregado de 1.5% y el sector pecuariocreci en 3.8% anual, para un agregado total del sector del 1.5%. En cuanto alas reas plantadas, en 1997 se sembraron 3.1 millones de hectreas, casi 700mil menos que en 1990 y la mayor proporcin de esta reduccin correspondia los cultivos semestrales, los cuales bajaron de 2.5 millones de hectreas en 1996a 1.6 millones en 1997, de acuerdo con las cifras del Ministerio de Agriculturaanalizadas por Jaramillo y por la Contralora General de la Repblica.

Por otra parte, durante el perodo comprendido entre 1984 a 1996 seprodujo una expansin de la frontera agraria en un 30.2%, al pasar de 35.4millones de hectreas a 50.7 millones en 1996, con un crecimiento de las reasdedicadas a la ganadera extensiva y de la gran propiedad, dentro de las con-diciones que ha sealado Absaln Machado: La caracterstica bsica de laltima dcada (1984-1996) es el avance de la gran propiedad, el deterioro dela mediana y la continua fragmentacin de la pequea, tres fenmenos acom-paados de violencia, desplazamiento de pobladores rurales y masacres con-tinuas en las que fuerzas paraestatales han ido conformando, a sangre y fuego,dominios territoriales en un proceso de acumulacin de rentas institucionalesal estilo de una acumulacin originaria (Machado, 1998, pp. 55-56).

La concentracin de la propiedad agraria contina ocurriendo tanto enlas regiones con menor potencial productivo como en aquellas en donde existela mayor disponibilidad de tierras con vocacin agrcola, lo cual incide en losniveles de produccin, en la medida en que mientras las fincas menores de 5hectreas destinan a usos agrcolas el 38.6% de su superficie, las mayores de200 hectreas solamente asignan a este uso el 2.5% de sus tierras, de acuer-do con la Encuesta Agropecuaria del Dane (1996).

[ 668 ] Distribucin de la tierra y usos productivos del suelo:

la situacin actual

Segn lo sealan los distintos estudios sobre el tema y lo ratifican lasevaluaciones ms recientes de la problemtica agraria colombiana (Rincn,1997; Heath & Deininger, 1997; Machado, 1998; Contralora General de laRepblica, 2002), la tenencia de la tierra en el pas se caracteriza, definitiva-mente, por una elevada concentracin de la propiedad: baste citar a los men-cionados expertos del Banco Mundial, quienes sealan cmo entre 1960 y1988 el coeficiente de Gini solamente se desplaz de 0.86 a 0.84, tendenciaconfirmada por la Encuesta Agropecuaria de 1995 (Dane, 1996) y que Rin-cn concluye se increment de 0.85 en 1984 a 0.88 en 1996. La ContraloraGeneral de la Repblica, con base en el clculo de este mismo coeficiente,registr para el perodo 1985-2000 una concentracin de la propiedad pri-vada en 0.0195 puntos, tendencia que se acenta a partir de la dcada de los90 con un aumento evidente en la superficie para predios de ms de 2000ha, a costa de una disminucin en la mediana propiedad (2002). A su vez,esta tendencia se ha conjugado con un modesto desarrollo productivo, cen-trado fundamentalmente en la mediana y pequea propiedad (Mesa, 1990).

Por otra parte, las condiciones de la poltica macroeconmica para laproduccin agrcola y pecuaria, en particular, las tasas de inters y cambiariasy, en conjunto, la sobreproteccin brindada por el Estado al sector financiero,han confluido con la concentracin de la propiedad y las consiguientes rentasmonoplicas de la tierra, para generar una agricultura no competitiva, con li-mitaciones en sus articulaciones con sistemas eficientes de procesamientoagroindustrial y comercializacin.

Con ello, las posibilidades de reasignacin a otros sectores productivosde la poblacin expulsada del campo por la concentracin de la propiedad ypor las formas de violencia asociadas a ella (de lo cual son dicientes las cifrasactuales sobre desplazados del campo por los conflictos armados), tal comolo recomendara la misin del Banco Mundial dirigida por Lauchlin Currie acomienzos de los aos cincuenta, se han hecho particularmente limitadas ytraumticas. El resultado ha sido el incremento de la informalidad y la pobre-za urbana, dentro de un panorama de extendido desempleo de carcter es-tructural (Lpez et al., 2000).

El afianzamiento de la concentracin de la propiedad territorial rural haocurrido con particular fuerza en las tierras de mejor vocacin agrcola y pe-cuaria, aun cuando no exclusivamente en ellas, como lo demuestra la EncuestaAgropecuaria mencionada

Al margen de estos espacios han quedado otros territorios (relictos delos pramos y el grueso de los bosques tropicales), los cuales, al tiempo que


[ 669 ]constituyen santuarios de biodiversidad, por la configuracin de sus suelos ysus caractersticas climticas, no ofrecen atractivos para la produccin agrco-la o pecuaria dentro de los patrones tecnolgicos dominantes. De esta mane-ra, se convierten en reas marginales propicias para el asentamiento de laspoblaciones expulsadas del interior de la frontera agrcola, siguiendo tenden-cias claramente reconocidas a nivel mundial, de los procesos que han condu-cido a conflictos econmicos y polticos derivados de la concentracin de lapropiedad rural y la exclusin de los pequeos campesinos del acceso a la tie-rra (Binswanger, 1993).

Como ya se advirti, las tendencias observables en la ocupacin del te-rritorio han ido en contrava del sentido de una verdadera poltica depoblamiento como instrumento que permita estimular o desestimular la ocu-pacin de determinados espacios por medio de la asignacin de recursos parainfraestructura y produccin, apoyos fiscales, etc., se penaliza el uso de de-terminados recursos o el simple asentamiento. Es evidente la ausencia de unproyecto sostenido de ocupacin y manejo del espacio nacional en el que seexprese la valoracin y conocimiento de nuestros propios recursos.

Colombia se encuentra entre los pases latinoamericanos con menorabundancia relativa de suelos arables. Segn informacin de FAO, nicamenteel 3.6% de la tierra total puede ser incluida dentro de los suelos mecanizables.A esta limitacin se aade el uso inadecuado de los suelos: segn el InstitutoGeogrfico Agustn Codazzi, IGAC, en Colombia hay nueve (9) millones dehectreas aptas para la agricultura, pero se utilizan para este fin nicamente5 millones. En cambio, para la ganadera hay 16.8 (diez y seis punto ocho)millones de hectreas aptas y se utilizan 35 (treinta y cinco) millones para estefin, de las cuales slo cinco (5) millones tienen pastos mejorados, mientras queel resto se explotan de manera extensiva. As, en conjunto, el 45% de los suelosdel pas es destinado a usos inadecuados.

Esta informacin ilustra simultneamente dos tipos de problemas: enprimer lugar, la persistencia del patrn concentrador, contrario al afianzamientoefectivo de la mediana propiedad, la cual, segn distintos analistas proporcionalas bases ms confiables para el desarrollo (Bejarano, 1998); en segundo lu-gar, el uso del suelo est caracterizado por la predominancia de los aprove-chamientos extensivos, fundamentalmente ganaderos, en detrimento,aparentemente, de la agricultura. Segn la misma Encuesta, las fincas de ma-yor tamao dedican a la ganadera, principalmente extensiva, el 72.3% de susuperficie y en ellas se localiza el 42.1% de las tierras ganaderas.

La distribucin y uso del suelo se proyectan necesariamente en la pro-duccin y en el empleo; a su vez, las tendencias de la agricultura, de los pre-cios agrcolas y de la rentabilidad del sector, de una u otra manera se

[ 670 ] manifiestan en el uso del suelo. Precisamente, un argumento a favor de laseconomas campesinas frente a la agricultura comercial es la mayor capaci-dad de generacin de empleo de las primeras en comparacin con las segun-das y an ms frente a la ganadera extensiva. En el contexto de la crisis delos aos noventa y a pesar de sus efectos diferenciados por regiones y culti-vos, sus impactos se hicieron sentir especialmente en los cultivos comerciales,para los cuales distintos analistas coincidieron en reconocer los efectos cita-dos anteriormente en cuanto a la disminucin de las superficies cultivadas,reduccin del empleo y de la produccin.

La imagen de una brecha social, que se sostiene en el tiempo y se am-pla en el espacio, adems de tener ocurrencia en Latinoamrica (Figueroa,1996) es un componente comn a los pases en procesos de modernizacin(Huntington, 1968), pero en Colombia se asocia con los fenmenos que hanfacilitado el arraigo de la violencia y de la narcoeconoma, los cuales reducen,sin duda, las posibilidades de supervivencia del modelo poltico y social vigente.

Cultivos proscritos

El desarrollo de las distintas actividades asociadas con el narcotrfico,desde la produccin y procesamiento de psicotrpicos hasta las articulacionesde los narcotraficantes con diferentes medios del poder poltico, econmico ymilitar, ha tenido gran incidencia en la vida nacional desde mediados de ladcada de 1970.

Es ampliamente conocido cmo la implantacin de estos cultivos se ini-ci a finales de los aos setenta con las primeras plantaciones de marihuana,localizadas en zonas de la Costa atlntica, en particular de la baja Guajira, laSierra Nevada de Santa Marta y Urab, para luego extenderse hacia algunaslocalidades del Meta. stas fueron seguidas por los cultivos de coca, en los aosochenta y noventa y, en este ltimo perodo, por los de amapola. La informa-cin ms reciente asigna aproximadamente 144 mil hectreas a las plantacio-nes de coca, 4.200 a la amapola y otro tanto a la marihuana, diseminadas enla casi totalidad de los departamentos del pas.

Ibn de Rementera (2000), uno de los estudiosos ms agudos de laproblemtica de las drogas en la regin andina, ha enfocado la expansin delnarcotrfico dentro de la tendencia recesiva de los precios de los exportablesde orgen agrcola (ver Ocampo y Perry, 1995) debido a la cual los pequeosy medianos productores, en especial campesinos, limitados en el acceso a lastierras y a las tecnologas de ms elevada productividad y carentes de subsi-dios, han debido competir con las exportaciones agrcolas de los pases cen-trales con resultados ruinosos. En estas condiciones, la nica posibilidad de


[ 671 ]reducir prdidas ha sido incorporar la produccin de los cultivos para usosilcitos y la comercializacin de sus derivados.

Varios analistas han sealado la convergencia ocurrida a partir de los aosochenta de la tendencia hacia la concentracin de la propiedad agraria con laampliacin de las inversiones de los capitales del narcotrfico, como procedi-miento para el lavado de activos. Estas inversiones ocasionalmente se tradu-jeron en la modernizacin de algunas actividades frutcolas y ganaderas en eloccidente y norte del pas, respectivamente. No obstante, la tendencia gene-rada por el ingreso de estos recursos fue el reforzamiento de la concentracinde la propiedad y del autoritarismo, como expresin de la imposicin del lati-fundio como relacin social.

Los desplazamientos forzados

Una de las facetas ms dramticas de la agudizacin de la guerra civilen Colombia es el creciente nmero de personas desplazadas. Algunas inves-tigaciones sobre nuestras migraciones internas muestran su ocurrencia en dis-tintas etapas de nuestra historia, pero esa constante, al generalizarse el conflictoen casi todas nuestras reas rurales, afecta a una proporcin creciente de lapoblacin, incrementa los niveles de pobreza e indigencia, limita las activida-des productivas e induce conflictos con los pases vecinos.

Los desplazamientos por la violencia son un fenmeno de vieja data enColombia. Durante los conflictos desarrollados entre fines de la dcada de 1940y mediados de la de 1960, una parte importante de las migraciones campo-ciudad fueron motivadas por la guerra civil desatada entonces; al mismo tiem-po, la acelerada ampliacin de la frontera agrcola producida a partir de losaos sesenta fue dinamizada igualmente por la eviccin forzada de habitan-tes de varias regiones del pas. Sin embargo, los desplazamientos que ocurrenen la actualidad han llamado la atencin de la sociedad nacional y de entida-des internacionales por su magnitud, la cual est asociada, necesariamente,con el empobrecimiento de esta poblacin, prdidas en la produccin y en losesfuerzos sociales representados en infraestructura, desarrollo institucional yotras modalidades del patrimonio pblico y privado.

De otra parte, el asentamiento masivo de desplazados en nuevas loca-lidades plantea nuevas exigencias en generacin de empleo y financiacin devivienda y servicios en estos lugares, agravando las deficiencias preexistentes.Como lo sealan las cifras y diagnsticos disponibles, la ampliacin de las dis-tintas manifestaciones de violencia ocurre en medios tanto urbanos como ru-rales pero la magnitud de la guerra puede apreciarse de manera ms evidenteen el campo. Al mismo tiempo, los conflictos que se expresan en los medios

[ 672 ] citadinos tienen su origen en procesos propios de estos medios, pero tambinresultan del translado de conflictos rurales hacia ellos.

Los sectores dirigentes del pas y los planificadores de sus orientaciones,con algunos matices diferenciados, desde principios de la dcada de 1990consideraron superados los problemas agrarios que se haban manifestado enlos decenios anteriores. Dentro de la lgica de asignar los recursos segn de-mandas activas, configuraron patrones presupuestales que, segn se seal,redujeron sensiblemente la inversin pblica en el campo (Perfetti y Guerra,1994), al tiempo que restringieron la proteccin ejercida previamente sobrela produccin agrcola. Como se sabe, este fenmeno no ocurri de maneraexclusiva en Colombia ha tenido lugar de manera generalizada, pero ennuestro pas ha tenido connotaciones particularmente crticas como agravan-te de conflictos ya existentes.

El ejercicio de polticas para la apertura comercial puso de relieve seve-ros problemas estructurales del campo colombiano, entre ellos los asociadoscon la examinada concentracin de la propiedad rural. Frente a ella, la refor-ma agraria planteada desde 1961 result inocua (Machado, 1984, Binswangeret al. 1993, etc.) y, por el contrario, a travs de masivas titulaciones de bal-dos facilit la replicacin de los patrones latifundistas en las reas en dondese expandi la frontera agrcola sin permitir, prcticamente como norma, laestabilizacin de las economas campesinas y su evolucin empresarial, supues-to mvil, entonces como ahora, de las leyes de reforma agraria.

En el desarrollo de este proceso llama la atencin la posicin asumidapor el gobierno nacional en la cual se mezclan, de manera cada vez ms no-toria, la incapacidad para prevenir muchos de estos episodios, advertidos porlas poblaciones y por las propias autoridades locales, la nimiedad de los re-cursos proporcionados a los desplazados y la tolerancia hacia las acciones desus propios agentes como factor determinante en la desestabilizacin de lascomunidades.

De acuerdo con la informacin disponible sobre el desplazamiento for-zado y la apropiacin de la tierra en Colombia (Dane, 1996; Codhes, 1999;Machado, 1998, etc.), es posible identificar tres tendencias centrales: la con-centracin de la propiedad territorial; el carcter generalmente violento queasume la expropiacin de la tierra por parte de los agentes de la gran propie-dad y, finalmente, la generacin de una poblacin excedentaria que noencuentra condiciones favorables de articulacin en los mercados laboralesurbanos y que debe fluir dentro de la economa informal urbana, las coloni-zaciones, las economas extractivas y los eslabones primarios del narcotrfico.

Durante los ltimos dos decenios esta estructura de las relaciones po-blacin-territorio se ha dinamizado por la convergencia de tres factores aso-


[ 673 ]ciados: la crisis de la agricultura, examinada anteriormente, el desarrollo delnarcotrfico y la ampliacin de la influencia de los capitales transnacionales,a travs de actividades extractivas y megaproyectos en un nuevo ciclo deglobalizacin. Estos factores, al confluir dentro de las relaciones polticas yeconmicas propias del pas, se han traducido en una expansin de los esce-narios de conflicto ya arraigados, los cuales hoy ya toman el carcter de com-petencias blicas en torno a territorios, proceso que ha conducido a generalizarlos desplazamientos de las poblaciones afectadas, hasta alcanzar las cifras pre-viamente referidas.

Caracterizacin del fenmeno

Segn las cifras ms acatadas (Codhes, 1999), durante los ltimos aosel fenmeno de desplazamiento se ha incrementado, tanto en nmero depersonas afectadas como en reas geogrficas que lo escenifican. De la mis-ma forma, la cantidad de xodos masivos se ha impuesto por encima de losdesplazamientos individuales y familiares. Como se examina ms adelante, lalocalizacin de los desplazamientos guarda relacin con el acaparamiento detierras o el control de territorios estratgicos por sus recursos o por la pers-pectiva de beneficios derivados de la prxima instalacin en ellos de proyec-tos de desarrollo de gran envergadura, o por su significado militar y polticodentro de la confrontacin armada, lo cual se convierte en motivacin paradespoblar estas zonas.

La informacin recolectada sobre la poblacin vctima del destierro per-mite precisar sus rasgos bsicos: cerca del 70% de los desplazados tienen vn-culos rurales. De acuerdo con los datos, para 1997 el 42% eran propietarios,arrendatarios, aparceros o colonos de tierra. Para el mismo ao, el 94% ad-miti haber abandonado sus propiedades, el resto logr venderlas.

Las mujeres representan el 56% de la poblacin desplazada, el 55% sonjvenes menores de 18 aos. El 36% de las mujeres desplazadas son jefes dehogar ya sea por muerte o abandono del compaero o cnyuge.

En cuanto a las condiciones en las cuales se produjo el desplazamiento,el 56% de las vctimas se vio forzado a huir a causa de amenazas, mientrasque el 11% lo hizo a raz de masacres, asesinatos y atentados; el 18% lo hizoa causa de la sensacin de desproteccin y miedo, y el 5%, a causa de losenfrentamientos armados.

Ante la incidencia del fenmeno y su agudizacin, los centros urbanosaumentaron su importancia como alternativa de refugio, al ser consideradosextraterritoriales a las zonas de control paramilitar o guerrillero; as, el 47.7%de la poblacin desplazada se dirigi hacia las capitales de departamento du-rante 1999.

[ 674 ] Por otra parte, el desborde del fenmeno del desplazamiento empeza permear las zonas limtrofes del pas. En 1999 cerca de 11.700 personas sedirigieron hacia las fronteras con Venezuela, Panam y Ecuador, hecho queincrement su vulnerabilidad en la medida en que las autoridades de estospases no les reconocen su condicin de desplazados.

Zonas expulsoras y zonas receptoras

Las reas de expulsin y las de recepcin han variado de acuerdo conlas dinmicas mismas del conflicto. Durante 1995 y 1996 las principales re-giones de expulsin correspondan principalmente a 103 municipiosantioqueos (Urab) y santandereanos. Las regiones de recepcin se ubica-ban principalmente en Antioquia y Cundinamarca; para los aos de 1996 y1997, los departamentos expulsores fueron Cesar, Nario, Guajira, Quindo,Caldas y Risaralda, mientras que Bogot, Medelln y Cali han sido las princi-pales zonas receptoras.

En 1998 los departamentos en donde ocurrieron los principales despla-zamientos fueron Bolvar, Tolima, Meta, Caquet, Arauca, Crdoba, Guajira,Choc, Cesar, Sucre, Cauca, Valle y Putumayo y se dirigieron hacia Bogot ysus municipios vecinos, Antioquia, Santander, Bolvar, Valle del Cauca, Cr-doba, Magdalena, Atlntico y Choc, siendo Antioquia (51.854) yCundinamarca (23.460) los departamentos que acogieron el mayor nmerode desplazados.

Durante 1999, los departamentos que originaron desplazamientos fue-ron Bolvar, Crdoba, Valle del Cauca, Norte de Santander, Antioquia,Santander, Choc, Sucre y Magdalena, mientras que las zonas receptoras depoblacin se ubicaron en los departamentos de Cundinamarca, Bolvar,Antioquia, Santander, Valle del Cauca, Norte de Santander y Crdoba. Estosdepartamentos recibieron a cerca del 65% de esta poblacin, que se dirigihacia 400 municipios del pas, de los cuales 89 recibieron poblacin despla-zada por la violencia durante todo el ao.

Las masacres perpetradas por grupos armados se han convertido en unaestrategia de guerra; en 1999 tuvieron un incremento del 36% con respectoal ao anterior: en Antioquia se present el 27% de ellas; en Norte deSantander, Valle del Cauca, Bolvar y Cesar el 26%, y el 20% ocurri enCaquet, Cauca, Crdoba, Putumayo, Santander y Tolima.

De acuerdo con la informacin disponible, el 78.4% de las personasdesplazadas pertenecan a departamentos con un coeficiente de Gini supe-rior al 0.73%; en Antioquia, en donde se present el mayor porcentaje dedesplazados y en donde no se cuenta con el dato sobre concentracin de la


[ 675 ]propiedad, estn localizadas tres reas de gran concentracin de la propiedady notorias adquisiciones de tierras por narcotraficantes: Urab, Bajo Cauca yMagdalena Medio (Reyes, 1996).

CUADRO 1

Poblacin desplazada y distribucin de la tierra segn departamento

(Porcentaje de desplazados y coeficiente de Gini para concentracin)

Departamento % poblacin desplazada Coeficiente de Gini

Antioquia 31.28

Santander 14.82 0.77

Cesar 0.73

Cauca 0.85

Sucre 0.73

Crdoba 4.15 0.73

Meta 4.04 0.87

Norte de Santander 3.64 0.75

Bolvar 2.64 0.75

Fuentes: Machado, 1998; Codhes, 1999.

Como se ha sealado, los desplazamientos forzados estn ocurriendoprincipalmente desde reas rurales, pequeas localidades y an desde cabe-ceras municipales de tamao medio, como Barrancabermeja, Ocaa, Segovia,Carmen de Bolvar o La Gabarra, en donde se localizan recursos estratgicos(plantaciones comerciales, yacimientos minerales o posiciones geogrfico-es-tratgicas).

Estas caractersticas (temporalidad, tamao de las poblaciones afecta-das y lugares de origen de los desplazamientos) dan indicios sobre la natura-leza del fenmeno, el cual est ligado a ordenamientos estructurales de laapropiacin de la tierra y de otros recursos estratgicos, y a relaciones polti-cas, que trascienden los conflictos de carcter coyuntural.

La dinmica de la frontera en el pas, no muy diferente de otros casosen la historia agraria, contempla los procesos de expansin del controlmonoplico de la tierra, como va para forzar a colonos, jornaleros sin tierra yotros pequeos campesinos a ofrecer su fuerza de trabajo en las grandes ex-plotaciones, en la medida en que estn excluidos del acceso a tierras de me-jor calidad.

Al considerar el tamao y las localizaciones de los desplazamientos y susrelaciones con los patrones afianzados de tenencia de tierras y de relaciones

[ 676 ] polticas, pueden advertirse continuidades en el espacio y en el tiempo den-tro de las cuales se inscriben los movimientos de poblacin de ms largo pla-zo. De esta manera, el comportamiento reciente de las migraciones internasen el pas hace manifiestas unas estructuras espaciales en donde stas ocu-rren con mayor intensidad, o ms especficamente: las migraciones internasen el pas ocurren preferencialmente dentro de cinco espacios geogrficos(circuitos), identificados por la procedencia mayoritaria de sus inmigrantes.

A su vez, cada una de estas regiones contiene en su interior: 1. un sis-tema (rbol) urbano, compuesto por una capital principal, ciudades inter-medias y pequeos centros comarcales; 2. un rea de grandes empresasagrcolas; 3. un rea de latifundios ganaderos; 4. reas de minifundios y; 5.reas de colonizacin.

Con base en la informacin censal sobre el origen de la poblacin em-padronada es posible identificar las regiones dentro de las cuales ocurren losciclos migratorios, de manera preferencial, las cuales coinciden, en algunamedida, con las tradicionales macro regiones geogrficas:

1. Cundinamarca, Tolima, Boyac, Casanare, Meta, Guaviare y Vichada2. Nario, Cauca, Valle, Quindo, Huila, Caquet y Putumayo3. Antioquia, Caldas, Risaralda, Norte del Valle, Choc y Crdoba4. Bolvar, Sucre, Magdalena, Atlntico, Guajira, San Andrs, Cesar, Norte

de Santander, Santander y Arauca5. Magdalena Medio y comarcas vecinas de los Santanderes, Antioquia,

Boyac, Cundinamarca, Tolima, Bolvar y Sucre6. Microclimas productores de amapola y microclimas productores de

cafEn el primer circuito, las tendencias migratorias estn regidas por la ex-

plotacin petrolera del piedemonte llanero. En el segundo circuito, el origende las migraciones viene dado por los minifundios de Nario, Cauca, Huila,Choc y Caquet; los migrantes son atrados hacia las obras de infraestructu-ra en Putumayo. En el tercer circuito la mayor parte del flujo migratorio pro-viene de Crdoba, siguiendo el proceso histrico de despojo territorial. En elcuarto circuito se incluye a Venezuela como eje conector de ste con el Cari-be colombiano; los procesos de expulsin de poblacin desde los latifundiosdel Cesar se dirigen hacia las actividades petroleras de Arauca y hacia la re-gin de colonizacin en lmites con Venezuela, y se articulan con las activida-des comerciales desarrolladas en San Andrs (islas), Manaure y Maicao. Elquinto circuito carece de ciudades principales; en l se ubican ciudades decarcter terciario con un crecimiento dinmico; en esta regin se localizan variasintersecciones migratorias con los cuatro circuitos principales. En el sexto cir-cuito los flujos migratorios se asientan en las cordilleras desde Nario hasta el


[ 677 ]Cesar y sus flujos poblacionales estn fuertemente ligados a las variacionesdel mercado mundial; en este caso se aprecia la coincidencia que tuvo la ca-da de los precios internacionales del caf con el despegue de la produccinde amapola y sus mercados de trabajo.

Una hiptesis sobre las relaciones entre la concentracin de la propiedad

rural, el desplazamiento forzado y la formacin de la oferta laboral

La confluencia sostenida y hoy agravada de estos fenmenos y sus re-laciones con otros comportamientos de la economa, como son los asociadoscon los mercados laborales, permite sugerir una hiptesis general sobre lasrelaciones poblacin-territorio, trminos dentro de los cuales se plantearanuestra ley de poblacin.

Segn esta hiptesis, los sectores dominantes del pas, ante la magni-tud del territorio y el nmero relativamente reducido de sus habitantes, hanoptado por restringir el acceso a la tierra y a los mercados a la poblacin rural(campesinos mestizos, afrodescendientes e indgenas). Esta poltica ha limita-do las posibilidades de estabilizacin de estas comunidades en las reas tradi-cionales de asentamiento campesino, afectadas por la reduccin de sus parcelas(microfundizacin), la prdida de suelos, aguas y biodiversidad, derivadas delas condiciones tecnolgicas precarias de las explotaciones y por la expansindel latifundio, que no genera ni produccin ni empleo, forzndolos a consti-tuirse en mano de obra itinerante en mercados laborales circulares (cam-po-ciudad).

Las condiciones de inestabilidad de la mano de obra generada en losasentamientos campesinos, no se resuelven en las explotaciones agrcolas decarcter comercial por la estacionalidad de su demanda de trabajadores, loscuales han de dirigirse entonces hacia los mercados laborales urbanos,crecientemente informalizados, lo que ampla su sobre-explotacin. Para lossectores sociales afectados por estas condiciones, una alternativa al desem-pleo es entonces el retorno al campo, la bsqueda de empleo en las reasrurales de frontera (colonizaciones, economas extractivas, cultivos proscritos),en donde su presencia y trabajo valorizan estos territorios, pero la expansindel latifundio y la violencia asociada al mismo les impide la apropiacin de esevalor y, de una u otra forma, los obliga a continuar en los ciclos migratorios.

De acuerdo con las caracterizaciones regionales expuestas, estos ciclosocurren en cada una de las grandes regiones, pero los cambios en la econo-ma y la propia ampliacin del conflicto armado, llevan a extender el mbitode las migraciones al conjunto del territorio nacional.

Estas tendencias de la dinmica de la frontera en el pas, no muy dife-rentes de otros casos en la historia agraria (Binswanger et al., 1993), contem-

[ 678 ] plan entonces la expansin del control monoplico de la tierra, como va paraforzar a colonos, jornaleros sin tierra y otros pequeos campesinos a ofrecersu fuerza de trabajo en las grandes explotaciones, en la medida en que estnexcluidos del acceso a tierras de mejor calidad, se conjugan en nuestro casocon una industrializacin cada vez ms debilitada, con la informalizacin yprecarizacin del empleo.

Estos procesos guardan estrecha relacin con la ampliacin del conflic-to armado y, en general, con la disolucin social del pas; por esta razn, alexplorar polticas y estrategias encaminadas hacia la solucin de sus causasde fondo, ha de tenerse en la mira la construccin de nuevas relaciones cam-po-ciudad, que permitan estabilizar las poblaciones rurales en condiciones quesatisfagan sus derechos fundamentales, sus requerimientos bsicos de empleoe ingresos y sus expectativas polticas y culturales.

Una consideracin insoslayable es la claridad sobre el papel que juegala persistencia y expansin del poder territorial del latifundio, como raz de losdesplazamientos forzados: su funcin en el acaparamiento de espacios estra-tgicos, en el cerco de las economas campesinas asociado a la persistenciade una economa especulativa. Consecuentemente, su superacin solamenteser posible liquidando el poder poltico asociado a la concentracin de la pro-piedad, garantizando al mismo tiempo la territorializacin de las comunida-des campesinas, de afrodescendientes e indgenas, a travs de unreordenamiento social territorial y poltico efectivo, encaminado a laracionalizacin de la ocupacin y uso del espacio y el respecto a los derechoshumanos y al patrimonio de las comunidades, generalmente las vctimas mscomunes del desarraigo forzado.

La hiptesis que se plantear a continuacin se sustenta en la interpre-tacin bsica de las migraciones internas ocurridas en el pas desde los aoscincuenta del siglo pasado, y necesariamente est por desarrollarse de mane-ra sistemtica. Su comprobacin permitir profundizar las propuestas para laspolticas y decisiones que permitan la estabilizacin de la poblacin, la defini-cin de una poltica de tierras y desarrollo rural, y de proteccin efectiva deecosistemas y recursos naturales estratgicos.

La bsqueda de salidas: una propuesta

ampliada de seguridad alimentaria

El examen del desenvolvimiento de las relaciones econmicas y polti-cas propias del mundo rural colombiano, evidencia cmo ellas generaron ensu interior conflictos de gran profundidad que han conducido a la desestabi-lizacin del conjunto de la sociedad. Para construir una propuesta encamina-


[ 679 ]da hacia el logro de condiciones sociales, econmicas y polticas que permi-tan superar estas condiciones, se hace necesaria la construccin de tejido so-cial, de articulaciones econmicas y de articulaciones con el entorno quegaranticen la sostenibilidad de la sociedad en su conjunto.

La primera consideracin en la construccin de una propuesta encami-nada hacia este objetivo, tiene que ver con el reconocimiento del campo y dela agricultura como componentes estratgicos e imprescindibles de la viabili-dad del pas. A su vez, estos componentes se articulan en torno a una pro-puesta ampliada de la seguridad alimentaria, que comprenda las dimensionesterritoriales, ambientales y de los ingresos a la disponibilidad de los alimen-tos, en la doble perspectiva de los mercados interno (Contralora, 2002) yexterno (Misin Paz, 2001, pp. 111-184).

Se destaca esta doble perspectiva, en la medida en que los mercadosinternacionales, no son una fuente confiable, ni en trminos econmicos nien trminos polticos para satisfacer la seguridad alimentaria, tal como lo hareconocido el presidente de los Estados Unidos G. W. Bush, razn por la cualel pas deber contar con una oferta de alimentos construida a partir de susposibilidades productivas, aplicando sus recursos ambientales, econmicos yhumanos, y generando en la poblacin capacidades efectivas de demanda.

Sin embargo, la construccin de esta oferta no puede excluir aquellosbienes que definitivamente han de ser obtenidos en otros mercados, lo cualrequiere disponibilidades de divisas que, a su vez, han de ser obtenidas gra-cias a nuestras exportaciones. Por esta razn, Colombia ha de encontrar en elmarco de la globalizacin, las condiciones ptimas de su insercin en los mer-cados con aquellos bienes que, producidos o elaborados en el pas, puedanser colocados ventajosamente en los mercados externos, sin que las ventajasde estos precios sean obtenidas gracias a la sub-remuneracin del trabajo o ala sobre explotacin del patrimonio ambiental, a riesgo de hundir definitiva-mente la sostenibilidad social, poltica y ecosistmica de la nacin.

La construccin de precios competitivos en los mercados internaciona-les deber estar soportada en la calidad de los productos ofrecidos y en la re-duccin de sus costos de produccin, requisitos que a su vez suponen elabaratamiento de los alimentos bsicos, logrado a travs de la disminucin delas tasas de inters, de los insumos, de la renta de la tierra y de sus costosambientales.

La economa nacional tambin habr de beneficiarse de la intensifica-cin de los procesos de agregacin de valor, en beneficio de todos los eslabo-nes de la cadena productiva y no exclusivamente de los que disponen de mayorintensidad de capital. Para este efecto habr de preverse el establecimientode fases de la elaboracin a nivel de finca y de localidad, con lo cual ser po-

[ 680 ] sible una distribucin social y espacial ms equilibrada de los mrgenes deganancia obtenidos en la realizacin de la produccin, que incidan en la dis-tribucin del ingreso. Igualmente ser necesario considerar las decisiones so-bre las estrategias econmicas que incidan en el diseo de la produccin y enel empleo, en particular. Como puede deducirse, esta reorganizacin de laproduccin es un proceso tcnico, econmico y poltico, e implica el recono-cimiento prctico y la participacin simtrica de todos los participantes en lascadenas productivas.

En un contexto de devaluacin sostenida de la moneda nacional, ten-dencia que favorece los intereses exportadores, la dependencia de los merca-dos externos como fuente de abastecimiento para suplir la demanda nacionalse hace particularmente incierta. Por esta razn y para asegurar la produc-cin de una adecuada cantidad de alimentos; conseguir la mxima estabili-dad en el flujo de tales alimentos y garantizar el acceso a los mismos por partede quienes los necesitan (FAO, 1984), el pas deber contemplar, de mane-ra coherente y simultnea, dos frentes de accin complementarios, a saber:a) las condiciones internas de la produccin y el acceso, y b) las condicionesexternas, bsicamente las polticas internacionales de comercializacin y pro-duccin de bienes de origen agrcola.

Dentro de los primeros han de ser atendidos prioritariamente los referi-dos a los costos de la tierra, de la tecnologa, los insumos y el crdito. Frentea los segundos se requiere la racionalizacin de la distribucin de la tierra yde la organizacin para la produccin, teniendo en cuenta las condiciones re-queridas por los productos estratgicos para la seguridad alimentaria. Los pro-blemas bsicos por resolver: qu producir? en dnde producirlo? cmoproducirlo?

Condiciones internas para la produccin

y acceso a la oferta alimentaria

Qu producir?

Al deterioro de la agricultura como resultado de los procesos externose internos anteriormente considerados, se aade hoy en da una crisis econ-mica y poltica cada vez ms profunda. En este contexto y sin aminorar laimportancia de la colocacin de exportables en los mercados internacionales,el pas deber atender como un requerimiento estratgico para su superviven-cia poltica y econmica la satisfaccin de su demanda alimentaria.

Este requerimiento ha de ser respondido de cara a las demandasalimentarias bsicas de la poblacin, claramente identificadas en trminos deproductos y volmenes (Contralora, 2002), pero tambin de acceso a losmismos, en particular de sus relaciones con la distribucin del ingreso. En con-


[ 681 ]secuencia, el qu producir est definido, en primera instancia, por la necesi-dad de satisfacer las demandas, en particular de los sectores de menores in-gresos.

Esta tarea ha de resolverse con base en la produccin de los volmenesrequeridos de bienes bsicos para atender y complementar la canastaalimentaria, segn su composicin regional, a partir de la informacin dis-ponible sobre la poblacin, las reas potenciales para la produccin, los vol-menes, requerimientos tcnicos (condiciones de los suelos, infraestructuras,incluyendo riegos, tecnologas aplicadas, disponibles y requerimientos de in-vestigacin).

En dnde producir?

Los esfuerzos para garantizar la oferta de los bienes necesarios para laseguridad alimentaria han de aplicarse en los espacios concretos de la produc-cin y de la realizacin de la produccin. Para alcanzar este propsito es ne-cesario tener en cuenta no solamente en dnde se obtiene la produccin sinotambin la conveniencia de esta localizacin, desde el punto de vista de laubicacin de la poblacin y de la vocacin de esos ecosistemas para tales de-sarrollos productivos, lo cual puede implicar inducir cambios en el sistema deasentamientos en trminos de la distribucin espacial de la poblacin, la dis-tribucin campo-ciudad de los recursos fiscales y la asignacin efectiva de usosde los espacios, segn sus vocaciones.

Se trata entonces de fortalecer la organizacin de la produccin de bie-nes agrcolas bsicos en espacios aledaos a los centros de consumo, propi-ciando y afianzando el asentamiento y estabilizacin de pequeos y medianosproductores en esos espacios, con lo cual, como se indic anteriormente, seabren perspectivas de agregacin de valor en finca y en localidad y por tan-to de generacin de empleo, encadenamientos que facilitan la desconges-tin de las grandes ciudades y la configuracin de nuevos patrones deasentamiento, en beneficio de la revaloracin econmica, social y poltica dela vida rural.

La localizacin de la produccin est definida, igualmente, en trminosde las regiones que ofrecen las condiciones ms adecuadas, pero ser nece-sario garantizar que las tierras se destinen efectivamente a cubrir las necesi-dades establecidas. Este ser un primer criterio de la reorganizacin espacialdel pas, en la que se defina, de acuerdo con las vocaciones de los suelos, eluso que se les ha de asignar y se establezca de manera cierta este destino,mediante la verificacin y la aplicacin de medidas de control que contem-plen cargas fiscales y medidas expropiatorias causadas por el uso inapropiadode los suelos y otros recursos.

[ 682 ] Los estudios disponibles sobre suelos, en especial el elaborado por elInstituto Geogrfico Agustn Codazzi (IGAC, 1988) y los divulgados por elInstituto de Estudios Ambientales (Ideam), que han servido de base a los pla-nes municipales de ordenamiento territorial, adelantados en cumplimiento dela Ley 388/97, proporcionan una gua sobre la ubicacin, proporcin, voca-cin y uso actual de los suelos en Colombia, a partir de la cual puede orien-tarse la localizacin de los cultivos que se considere responden a una estrategiade seguridad alimentaria. Sin embargo, es necesario llevar la cartografa dis-ponible a las escalas adecuadas para la planificacin local.

Junto con este ejercicio habra que definir los tipos de empresas (gran-des y medianas empresas, unidades campesinas, etc.) ms adecuadas para eldesarrollo de los distintos tipos de cultivos, dentro de una poltica de acuer-dos, apoyos en asistencia tcnica, crditos, as como las medidas impositivasy expropiatorias mencionadas, lo cual formar parte de una reorganizacinrural y agraria en los trminos que se plantean ms adelante.

El significado eminentemente poltico de la propiedad territorial en Co-lombia, en cuanto ella constituye parte importante del problema agrario, leha conferido profundos componentes ideolgicos que dificultan su discusin.En el pas este hecho es evidente en cualesquiera de los escenarios en dondese plantee, ya sea el de las polticas agrarias, la paz o el acceso a la tierra paralos desplazados. Sin embargo, hay que tener en cuenta cmo los estudios msavanzados sobre economa de la agricultura hacen evidente que un patrnequilibrado de distribucin de la propiedad favorece un ms rpido desarro-llo, con una asignacin ms eficiente de la poblacin a los sectores producti-vos (Bejarano, 1998).

De otra parte, el reconocimiento de lo territorial como escenario de lapoltica permite ubicar el anlisis y las propuestas de soluciones de problemascentrales del pas como es el caso de la reforma agraria, en trminos de la(re) organizacin del espacio nacional y de articular a ella las polticas e ins-trumentos de poltica. Esta propuesta ha de ser comprendida en su formula-cin y en su aplicacin, como expresin de una voluntad de ordenamientoterritorial. Especficamente, se propone considerar dentro del marco del orde-namiento territorial la reorganizacin de los espacios y las unidades producti-vas con miras al bienestar de la poblacin y al aprovechamiento sostenible delos recursos.

Las experiencias de la aplicacin de la Ley 160/94 han evidenciado laincapacidad del mercado para actuar como garante de la racionalizacin delreparto agrario y factor de equidad en el desarrollo, por lo cual se hace nece-sario reconsiderar el carcter estratgico de las funciones del Estado y su pa-pel en la sostenibilidad del pacto social; es necesario considerar dentro de ellas


[ 683 ]las que guardan relacin con el reparto agrario como factor poltico. En cir-cunstancias en las que la distribucin de la propiedad induce los conflictos msrelevantes en un escenario de guerra civil, no puede dejarse prioritariamenteen manos del mercado la solucin de los desequilibrios en el acceso a la tie-rra, por lo que se hace necesaria la intervencin del Estado en la fiscalizacinde las comunidades.

El Estado, en desarrollo de una poltica efectiva de reforma del campo yde la agricultura, ha de ser coherente en las definiciones estratgicas nacio-nales sobre destinacin de las regiones y ecosistemas, polticas deasentamientos humanos y fronteras, como propsitos de la sociedad y delEstado en el corto, mediano y largo plazo. Su base cierta ha de ser la volun-tad de preservacin y desarrollo de la nacionalidad y de su patrimonio ecolgicosostenible, sobre las bases de la convivencia y el respeto mutuo entre quienesla componen y entre ella y su entorno natural.

En este sentido, la poltica agraria y sus instrumentos han de enmarcarsedentro de una perspectiva ms amplia y comprehensiva: su objetivo sera con-figurar un sistema de relaciones sociales, econmicas y polticas urbano-rura-les ms equilibrado e inclusivo, cuyo instrumento central sera un ordenamientoterritorial orientado hacia la racionalizacin de la ocupacin del espacio. Setratara, en sntesis, de una reforma rural (Machado, 1998).

Esta perspectiva permitira la recuperacin de ecosistemas frgiles, ac-tualmente ocupados en condiciones de precariedad social y ambiental, ofre-ciendo a quienes hoy los ocupan espacios atractivos para su desarrolloeconmico y social, pero excluyendo definitivamente el expediente de su ex-pulsin violenta, que ha sido el dinamizador de los conflictos actuales, y deninguna manera, solucin para ninguno de ellos.

A partir de estos criterios ser necesario poner en marcha una polticade tierras y agricultura orientada a reorganizar el uso y la ocupacin de losespacios rurales, para lograr el bienestar de la poblacin en trminos de se-guridad alimentaria y calidad de vida, en general. En trminos especficos, estapoltica estar orientada a construir el equilibrio entre los espacios rurales ylos asentamientos urbanos, en trminos de satisfaccin mutua de las deman-das de bienes y servicios y localizacin de la poblacin; incrementar la gene-racin de empleo e ingresos en los espacios rurales a travs de la densificacinde procesos de transformacin (agregacin de valor) en finca y localidad, debienes para los mercados locales, regionales y nacional, y para la exportacin,y garantizar as el manejo sostenible de los recursos naturales.

Esta poltica se realizar desde los niveles municipales y regionales paraconstruir sistemas regionalizados para la produccin, la transformacin y distri-bucin de bienes de origen agrcola, pecuario y forestal, en donde predominen

[ 684 ] las medianas explotaciones en disposicin de las superficies ms adecuadas parala produccin, de acuerdo con las condiciones regionales y las necesidades tc-nicas de los renglones a los cuales estn dedicadas. Dentro de estos sistemas seeliminar el latifundio y se reestructurar la pequea propiedad ampliando sudisponibilidad de tierras y se facilitar la restauracin de los ecosistemas degra-dados y la ampliacin de los bosques y reas protegidas.

La construccin de esta organizacin para la produccin tendr en cuentalas demandas locales y regionales de tierras, buscando garantizar el acceso alas mismas de los pequeos productores sin tierra, o con dotaciones insufi-cientes para desarrollar niveles de produccin que les garantice los ingresosadecuados para lograr una calidad de vida digna. Esta organizacin se cons-truir teniendo en cuenta la vocacin de los suelos, las potencialidades de losecosistemas, la preservacin de los parques naturales y dems reas protegi-das, e incorporarn los acuerdos necesarios para respetar los territorios de lascomunidades afroamericanas, indgenas y raizales.

El Estado asignar los recursos requeridos para la organizacin, dotaciny desarrollo de estas estructuras para la produccin, dentro de un plan plurianualque comprenda el desarrollo de las infraestructuras complementarias y demsdotaciones requeridas, y deber realizarse dentro de una priorizacin que ten-ga en cuenta las condiciones socioeconmicas de la poblacin, la presencia delos ncleos de mayor perturbacin (latifundios), los mayores potenciales pro-ductivos de acuerdo con los objetivos de la seguridad alimentaria y la urgenciade restauracin de ecosistemas estratgicos degradados.

De acuerdo con la perspectiva del ordenamiento territorial ambiental,la aplicacin de esta poltica de reforma agraria en la reorganizacin espacialde la produccin y los asentamientos, deber comprender la identificacin ydiferenciacin de los territorios, previendo la aplicacin de polticas diferen-ciadas: intensificacin de asentamientos, desestmulo a asentamientos, induc-cin de tipos de produccin, etc. Por ltimo, las posibilidades polticas yeconmicas de lo que se sugiere hacer. Ac caben las recomendaciones deimpulsar y compatibilizar polticas de ordenamiento territorial, reformas agrariay rural y asentamientos humanos.

Esta organizacin para la produccin y el fortalecimiento de la vida ru-ral deber ser construida de manera descentralizada y por las mismas comu-nidades locales, con el apoyo tcnico y econmico fundamental pero noexclusivamente estatal. Para estos efectos es conveniente tener en cuenta dis-tintas experiencias en desarrollo local, sin olvidar que si el esfuerzo descen-tralizado no est articulado con una orientacin de la poltica nacional, nocuenta con la coherencia necesaria en la asignacin de recursos y carece delos equilibrios y acuerdos polticos requeridos para hacerlo efectivo.


[ 685 ]La aplicacin y desarrollo de esta poltica de tierras y agricultura as con-cebida, ha de guardar coherencia con las definiciones estratgicas nacionalessobre destinacin de las regiones y ecosistemas, polticas de asentamientoshumanos y fronteras, como propsitos de la sociedad y del Estado en el cor-to, mediano y largo plazo.

El papel de la restauracin de ecosistemas

frgiles y reas protegidas

Como resultado de la complejidad geogrfica, topogrfica y climtica,de las capacidades de resistencia de las comunidades campesinas, indgenasy negras y de algunas definiciones tcnicas, se ha construido en el pas unatradicin prolongada en la definicin de jurisdicciones especiales de protec-cin tnica y ambiental, iniciada con los resguardos indgenas, los parquesnaturales y las reservas forestales, y ampliada posteriormente con los santua-rios de flora y fauna, los territorios de comunidades afrocolombianas y otrasfiguras.

Sin embargo, el desarrollo de estos sistemas entra en contradiccin conlas realidades impuestas por las formas de apropiacin del territorio, en parti-cular la expansin del latifundio y el control territorial de recursos estratgi-cos (petrleo, oro y otros recursos no renovables, etc.). Como consecuencia,gran parte de los parques naturales se ha convertido en escenario de la ex-pansin de las colonizaciones, de ampliacin de praderas y barbechos, plan-taciones de distinta magnitud de cultivos proscritos y, en general, conflictospor su control. El impacto de estos procesos sobre el patrimonio ambiental dela nacin lo expresa una reciente informacin del Ideam segn la cual, msdel 50% de los municipios de Colombia estn afectados por riesgo severo ensus recursos hdricos (Ideam, 2001).

La proteccin y restauracin de ecosistemas estratgicos como los p-ramos y los piedemontes, son un factor central para la preservacin de las basesproductivas de la sociedad. En esa medida, las orientaciones para la reorgani-zacin del territorio y los acuerdos generales y especficos de nivel nacional,regional y local, para este efecto debern contemplar la definicin, estable-cimiento efectivo y restauracin, cuando sea el caso, de las reas protegidasy sus zonas de amortiguacin, as como los procedimientos a seguir con laspoblaciones localizadas en ellas o en sus vecindades, en trminos de manejode los recursos y eventuales reasentamientos.

A este respecto es necesario tener en cuenta que la viabilidad de las reasprotegidas depende en gran medida del reparto agrario en el interior de lafrontera: no es factible contar con un sistema efectivo de reas protegidas enpresencia de un patrn de creciente concentracin de la propiedad y exclu-

[ 686 ] sin del acceso a la misma de los sectores ms dbiles del campo. La sociedadse gana el derecho a tener reas protegidas en la medida en que garantice elacceso a la tierra de quienes obtienen de ella su subsistencia

Cmo producir?

Los estudios sobre el comportamiento reciente del sector agropecuarioevidencian que, por efectos de la apertura econmica y de las tendencias delos mercados nacionales e internacionales, se ha producido una serie de cam-bios en la estructura de la produccin, dentro de la cual adems de ampliarsela frontera agraria y dentro de ella las reas destinadas a la ganadera exten-siva a costa de los bosques, se han afianzado los cultivos permanentes (plan-taciones), en detrimento de los temporales, ms propios de las economascampesinas. Esta tendencia opera de manera diferenciada por regiones y cul-tivos y la ejemplifica el afianzamiento de uno de los renglones consideradoscomo ms promisorios, como es la palma africana, cuyas 170 mil hectreasplantadas se proyecta incrementar en 50 mil adicionales.

El fortalecimiento de este tipo de cultivos, laudable como perspectivaproductiva y de insercin en los mercados internacionales ofrece, sin embar-go, aspectos que deben considerarse a la luz de las tendencias de los preciosy de los problemas de la organizacin social de la produccin.

Con respecto a los primeros y siguiendo la tendencia de los precios in-ternacionales de los exportables de origen agrcola, en el caso del aceite depalma, su expansin ha estado asociada con procesos de concentracin de lapropiedad que es necesario corregir con diseos ms eficientes para estaagroindustria, a travs de desarrollos que contemplen empresas de tipo aso-ciativo, con participacin accionaria y regulada de los distintos sectores socia-les que intervienen en la cadena.

No se concibe ac una parcelizacin de las plantaciones ni la implan-tacin de formas artesanales para su procesamiento y comercializacin, sinola apertura a la participacin en los beneficios de todos quienes actan en elproceso productivo y en su realizacin.

Ahora bien: este es un tipo de organizacin para un producto determina-do y en una regin particular. Cabe examinar, de la misma manera y como sepropone dentro de los delineamientos de la poltica, otros productos, con reque-rimientos tcnicos diferentes y ordenamientos socio-regionales distintos, orienta-dos ya sea hacia mercados internacionales, ya nacionales, ya regionales, frente alos cuales sera preciso examinar la adecuacin de los suelos y la organizacin dela propiedad, impulsar la dotacin de infraestructuras fsicas y sociales.

La organizacin de la produccin requiere una aproximacin regionalizadaque tenga en cuenta las vocaciones, aptitudes y requerimientos tcnicos de los


[ 687 ]suelos, con miras a garantizar producciones sostenibles, y debern tenerse encuenta procedimientos para la proteccin de los ecosistemas (suelos, bosques yaguas), as como la dotacin y mantenimiento de infraestructuras (de protec-cin de cuencas y microcuencas, riego, etc.).

Por otra parte, la produccin primaria (en finca) deber complemen-tarse con los encadenamientos industriales para su procesamiento y transfor-macin (sistemas agroindustriales o cadenas productivas), en cuyos diseosy localizaciones, establecidos a partir de consensos entre el Estado, los pro-ductores, incluyendo los industriales y los consumidores, ser necesario teneren cuenta las reas de produccin, la participacin de las poblaciones localesy la ubicacin de los mercados.

Dentro de estas perspectivas, ser necesario fortalecer la organizacinpara la produccin mejorando las capacidades de las economas campesinas,productoras de no menos del 40% de los bienes de origen agrcola, amplian-do su disponibilidad de tierras con medidas redistributivas, en donde sea ne-cesario, de riego, vas y electrificacin, crditos y asistencia tcnica, facilitandola reestructuracin de las pequeas unidades y evitando su fragmentacin.

Esta reorganizacin productiva ha de buscar la complementacin de laproduccin campesina con la de las medianas y grandes unidades, de acuer-do con sus capacidades y ventajas para atender la demanda, facilitando laagregacin de la oferta mediante la organizacin de los productores, el esta-blecimiento de procesos de transformacin en fincas y localidades, as comola organizacin de la distribucin de los bienes producidos, a travs de la co-ordinacin entre las organizaciones de productores y las de consumidores (aso-ciaciones, cooperativas) en los distintos eslabones de la cadena agroalimentaria.

Estas propuestas estn contenidas en las polticas sectoriales vigentes;no obstante, es necesario garantizar la presencia de las organizaciones de losproductores campesinos y de los consumidores con miras a la negociacin delos precios y utilidades, los cuales hasta el presente solamente han beneficia-do a los sectores de mayor poder econmico y poltico dentro de los sistemasde produccin y consumo.

Los apoyos indispensables para estos procesos son los que siempre sehan previsto y nunca se han posibilitado: acceso a la tierra para los producto-res eliminando su acaparamiento, la dotacin de crditos para la producciny comercializacin, dotacin de tecnologas adecuadas e infraestructuras. Aeste respecto la organizacin institucional deber tener en cuenta las expe-riencias previas, construidas sobre estructuras polticas clientelistas (tanto delos partidos tradicionales como de agremiaciones burocrticas) para cumplirsus objetivos, flexibilizando sus estructuras a las condiciones regionales e in-corporando la vigilancia oportuna y eficaz de los productores.

[ 688 ] Por otra parte, en la reorganizacin de la produccin el replanteamien-to de las condiciones tcnicas cumple un papel estratgico. Dados los efectosnegativos que ofrecen prcticas extendidas e inadecuadas en el manejo desuelos, as como las tecnologas intensivas en agroqumicos, ha surgido labsqueda de tecnologas alternativas encaminadas a encontrar formas dedesarrollo de la agricultura capaces de atender las demandas de los merca-dos, con menores riesgos para la salud de las personas y para los recursosnaturales (agua, suelos, biodiversidad), que se condensan en las propuestasde agriculturas sostenibles o ambientales.

En Colombia estas iniciativas han alcanzado distintos desarrollos, tantoen el ajuste de tcnicas y tecnologas como en el de las organizaciones quelas sustentan; no obstante, los efectos econmicos y ambientales del modelodominante restringen las posibilidades de expansin de las propuestas alter-nativas. De una parte, destruyen los recursos naturales y, de otra, la financia-cin de la agricultura generalmente se encuentra atada a las tecnologas de larevolucin verde, a travs de los crditos que ofrecen las casas distribuidorasde insumos a los productores y de la asistencia tcnica oficial.

La fragmentacin de la oferta de tecnologas alternativas para la agri-cultura le resta viabilidad econmica y ambiental, por lo que se hace necesa-rio impulsarla como poltica de Estado, sustentando su desarrollo eimplantacin en la definicin, financiacin y realizacin de planes de investi-gacin, ajuste, transferencia y generalizacin regionalizados, en coordinacincon las organizaciones de productores y consumidores.

La defensa de la agricultura frente al comercio internacional

La segunda posguerra mundial y los efectos que tuvo el conflicto bli-co en los principales pases europeos fue el contexto en el cual se afianz lapoltica agraria y en particular el tema de la seguridad alimentaria como obje-to de negociaciones internacionales. Esta preocupacin concurri con granfuerza en el proyecto de la Comunidad Econmica Europea y en la dcada de1970 irrumpi en el tratamiento y la valoracin polticas de los problemasalimentarios, como parte del auge de la transnacionalizacin de los capitales.

A partir de la Ronda Uruguay, de principios del decenio pasado, elAcuerdo Global de Comercio (GATT) incluy la agricultura en las negociacio-nes sobre liberalizacin de los mercados, imponiendo sobre los pases de me-nor desarrollo el levantamiento de las barreras aduaneras con las que habanprotegido su produccin agrcola, poltica que fue acogida de inmediato porel gobierno colombiano, con los efectos analizados anteriormente.

Los resultados generalmente negativos que han tenido este tipo demedidas en los pases de menor desarrollo y los esfuerzos para flexibilizar las


[ 689 ]polticas aperturistas de algunos, han confluido para abrir un nuevo ngulo alos acuerdos, implcito en los planteamientos sobre la multifuncionalidad dela agricultura y de la tierra (FAO, 1999) y las preocupaciones no comercia-les de la agricultura (OMC, 2000). Estos planteamientos argumentan a fa-vor del derecho de los pases a mantener sus agriculturas, en riesgo dedesaparicin por las presiones de los pases ms poderosos, con base en lastareas que cumple esta actividad en trminos de produccin de alimentos ymaterias primas, en particular para los mercados locales y regionales, protec-cin de los recursos naturales y la biodiversidad, y preservacin de la vida ru-ral como componente bsico de las sociedades.

Estos giros de la poltica comercial internacional abren espacios paranuevas negociaciones a travs de las cuales los pases protejan renglones es-tratgicos de su produccin (bienes contemplados dentro de la seguridadalimentaria) y obtengan condiciones favorables para exportaciones de produc-tos frescos y procesados.

En el plano de estas iniciativas, Colombia puede madurar y corregir susexperiencias con polticas proteccionistas, que beneficiaron la construccinde cadenas agroindustriales como fueron los textiles y las oleaginosas o de-sarrollos agroexportadores, como fue el caso del caf, para ajustar una op-cin propia en la que combine la exposicin a los mercados para aquellosrenglones que no requieran proteccin y la defensa de aquellos renglonesque, por consideraciones polticas, econmicas y sociales s deban recibirla.En el caso de la agricultura, se trata de aqullos que sustentan las econo-mas campesinas y los sectores con mayor capacidad de generacin de em-pleo y ms amplias posibilidades de aprovechamiento sostenible de losrecursos naturales.

Desde esta perspectiva puede hacerse un replanteamiento de las polti-cas de ayuda a Colombia para la superacin de la produccin de psicotrpicos.Se trata, en lo fundamental, de canalizar tales recursos hacia la operacin deacuerdos comerciales que permitan la proteccin de los productos estratgicospara la seguridad alimentaria y la exportacin en condiciones de favorabilidad,de bienes de origen agropecuario y forestal relevantes para el desarrollo de lasregiones predominantemente rurales.

Esta orientacin para el aprovechamiento de nuestros recursos natura-les y agrarios, guiada por el inters nacional de crear condiciones de desarro-llo y convivencia pacfica, no puede constituir una propuesta de proteccin aultranza de sectores no sostenibles en trminos sociales, econmicos y am-bientales: renglones productivos soportados en la concentracin excluyentede la propiedad territorial y en tecnologas depredatorias, como lo es la gana-dera extensiva, las explotaciones agrcolas desarrolladas con tecnologas in-

[ 690 ] tensivas en utilizacin de agroqumicos, o la extraccin no sostenible de re-cursos renovables y no renovables.

Un logro complejo de este proceso ser una creciente equidad en la dis-tribucin de los beneficios del desarrollo y, en trminos ms especficos, elreconocimiento de la vida rural como punto de partida para un equilibrio efec-tivo en las relaciones campo-ciudad, y condicin de la viabilidad de la socie-dad colombiana.

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Darío Fajardo 2002

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