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EL RÉGIMEN JURÍDICO DE CANARIAS COMO TERRITORIO ULTRAPERIFÉRICODE LA UNIÓN EUROPEA

EL RÉGIMEN JURÍDICO DE CANARIAS COMO TERRITORIO

ULTRAPERIFÉRICO DE LA UNIÓN EUROPEA

Fernando Ríos Rull

Israel Expósito Suárez

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ÍNDICE

INTRODUCCIÓNIntroducción................................................................................................................................................. 5

CAPÍTULO ILAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS

1- Definición de nuestro objeto de estudio: ¿qué son las regiones ultraperiféricas?.......................�01.1- Aproximación al concepto ultraperiférico: ultraperificidad y rups. ...........................................�01.1.1- ¿Qué es la ultraperificidad?. ..........................................................................................................�01.1.2- Las regiones ultraperiféricas. .........................................................................................................�52- Las RUPs en el ordenamiento comunitario...................................................................................... �92.1- Aproximación al proceso de integración de las RUPs en el proyecto comunitario................ �92.2- Evolución del trato diferencial de las RUPs en el ordenamiento comunitario........................ ��2.2.1- Antecedentes jurídicos del art. 299.2 TCE................................................................................. ��2.2.2- El reconocimiento de la ultraperificidad en la pretendida Constitución europea................ �72.2.2.1- El mal llamado Estatuto Permanente. ......................................................................................�82.2.2.2- Las RUPs en la Constitución europea.................................................................................... �9 a) Las RUPs en los trabajos de la Convención. ...................................................................�9 b) El significado de las disposiciones constitucionales sobre la ultraperificidad............ �03- El Régimen Especial UltraPeriférico................................................................................................. �43.1- El fundamento del régimen jurídico especial de las RUPs.......................................................... �43.2- Las implicaciones del régimen jurídico especial de Canarias en la UE..................................... �6

CAPÍTULO IICANARIAS: REGIÓN ULTRAPERIFÉRICA.

1- Canarias como territorio ultraperiférico............................................................................................ 401.1- Canarias en el ordenamiento español: un trato diferencial histórico......................................... 4�1.1.1- Los hechos diferenciales................................................................................................................ 4�1.1.2- Las singularidades canarias en el ámbito estatal. Especial referencia al REF........................ 45 a) La articulación del REF en el ordenamiento constitucional español.......................... 49 b) El contenido del REF......................................................................................................... 561.2- Canarias en la UE: el reconocimiento de la diferencialidad........................................................ 571.2.1- El proceso especial de integración de Canarias en la UE........................................................ 581.3- Las peculiaridades canarias en la UE.............................................................................................. 6�1.3.1- Peculiaridades en el ámbito fiscal................................................................................................. 6� a) La Reserva para Inversiones en Canarias......................................................................... 6� b) La Zona Especial Canaria.................................................................................................. 64 c) La nueva negociación de los instrumentos fiscales del REF......................................... 671.3.2- Peculiaridades en el ámbito agrícola y pesquero........................................................................ 741.3.3- Peculiaridades en el ámbito de la Política de Cohesión............................................................ 771.3.4- Peculiaridades en el ámbito de INTERREG............................................................................. 8�

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2- Una aproximación a la situación actual de Canarias........................................................................ 882.1- Las características del territorio....................................................................................................... 9�2.2- Las características poblacionales..................................................................................................... 9�2.3- La influencia de las actividades económicas: el protagonismo hegemónico del turismo....... 99

CAPÍTULO IIIUNA PERSPECTIVA DE FUTURO SOBRE LA ULTRAPERIFICIDAD

1- La ultraperificidad desde distintas perspectivas .............................................................................�041.1- La ultraperificidad desde la perspectiva comunitaria. ................................................................�041.2- La ultraperificidad desde la perspectiva estatal. ..........................................................................�051.3- La ultraperificidad desde la perspectiva autonómica. .................................................................��2- Consideraciones particulares acerca del futuro del régimen especial de Canarias en la UE. ..��52.1- Canarias en el ámbito comunitario. ..............................................................................................��62.1.1- Lectura crítica del art. 299.2 TCE. .............................................................................................��62.1.2- La relevancia de las previsiones de la Constitución europea. ................................................��72.1.3- El principio de subsidiariedad en el ordenamiento comunitario. .........................................��8 2.1.3.1- Aproximación al significado del principio de subsidiariedad............................................. ��82.1.3.2- El principio de subsidiariedad y el REU. ...............................................................................��2.1.4- El principio de modulación en el ordenamiento comunitario. ..............................................��42.2- Canarias en el ámbito estatal. .........................................................................................................��52.2.1- Aproximación al Estado de las Autonomías en la actualidad. ...............................................��62.2.2- ¿Por qué no una reforma constitucional que reconozca la realidad canaria?. .....................��82.2.2.1- Las implicaciones del reconocimiento constitucional de la ultraperificidad. ...................��0 a) La ordenación de competencias entre el Estado y la CCAA Canaria. ......................��0 b) La definición del ámbito territorial. ................................................................................��4 c) Las libertades fundamentales. ..........................................................................................��5 d) La representación de la Comunidad Autónoma ante las instituciones de la UE.... ��52.3- La reforma del EAC y el régimen especial de Canarias en la UE. ....................................��92.3.1- Antecedentes. ................................................................................................................................��92.3.2- La nueva propuesta de texto estatutario de Canarias. .............................................................�40

CAPÍTULO IVCONCLUSIONES

Conclusiones ............................................................................................................................................153

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INTRODUCCIÓN

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El espectacular desarrollo económico y social que ha experimentado Canarias en las últimas décadas se debe, en gran medida, a dos factores diferentes pero íntimamente ligados entre sí: su constitución en Comunidad Autónoma y la integración del Archipiélago en la Unión Europea.

Las singularidades geográficas de Canarias en la Unión Europea motivaron que la integración del Archipiélago tuviera lugar en virtud de un régimen especial. Así, como algunos recordarán, en 1986 se perfiló un primer modelo de integración que no satisfizo los intereses canarios, por lo que fue preciso modificarlo en 1991.

Con la aprobación del Reglamento 1911/1991 y de la Decisión 91/34/CEE se definió un nuevo modelo de integración en virtud del cual Canarias se integraba plenamente en el proyecto comunitario, aunque siendo destinatario de un conjunto de medidas que adaptaban el acervo comunitario a las singulares características del Archipiélago.

Desde entonces, el particular modelo de integración canario ha evolucionado de manera destacada, reconociendo una singular realidad geográfica, social y económica en el contexto de la Unión Europea, la ultraperificidad. Una realidad merecedora de un régimen jurídico igualmente excepcional que, en última instancia, se fundamenta en los principios de justicia y solidaridad que inspiran el proyecto comunitario.

Este régimen excepcional dimanante de la ultraperiferia se vertebra sobre el art. 299.2 del Tratado de la Comunidad Europea y ha propiciado una profunda reflexión institucional sobre las necesidades de los territorios ultraperiféricos y el alcance del mencionado régimen especial.

Esas mismas características singulares permitieron que Canarias se constituyera en una Comunidad Autónoma, disfrutando desde entonces de un amplio régimen de autogobierno, que precisamente se está revisando al tiempo que se realiza este trabajo, a través de la reforma del Estatuto de Autonomía, para introducir en su texto determinadas consecuencias jurídicas del carácter ultraperiférico del Archipiélago, tales como la delimitación de las aguas archipielágicas, la aplicación del principio de modulación, un significativo aumento competencial o la consolidación del régimen económico y fiscal de Canarias.

En ese contexto, las autoridades comunitarias y los poderes públicos de los territorios ultraperiféricos han subrayado la conveniencia de institucionalizar un marco permanente de cooperación, por lo que, en el año 2004, gracias al Programa de Iniciativa Comunitaria Interreg IIIB Azores-Madeira-Canarias, fue aprobada la Red Universitaria de la Macaronesia (Red UNAMUNO), que surgía como la primera

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iniciativa de cooperación entre las cuatro Universidades de la Macaronesia para fomentar una mayor presencia de los centros de educación superior de las regiones ultraperiféricas en la Unión Europea. De este modo, la Red UNAMUNO surge con la finalidad de incentivar la cooperación institucional y la investigación sobre la compleja realidad ultraperiférica. Un objetivo al que responde el presente trabajo, finalizado en mayo del 2006, que ha pretendido analizar las implicaciones del régimen especial de integración de Canarias en la Unión Europea.

Este trabajo analiza cómo surgió en el ámbito comunitario el peculiar régimen de integración de los siete territorios que comparten el destino de padecer el condicionamiento simultáneo y permanente de diferentes factores físicos y sociales que afectan a su desarrollo socioeconómico.

En este sentido, el primer Capítulo repasa los antecedentes del régimen de integración de los territorios ultraperiféricos en la Unión Europea, destacando especialmente las peculiaridades canarias que han dado lugar al singular modelo de integración del Archipiélago en la Unión y la evolución que dicho tratamiento diferencial ha experimentado desde 1991 hasta la actualidad. Una evolución marcada, en todo caso, por la necesidad de aprobar medidas específicas que adapten el acervo comunitario a las características de Canarias y del resto de regiones ultraperiféricas.

Una necesaria modulación que ha sido objeto de especial consideración, pues en el segundo Capítulo del trabajo se destacan las principales medidas especiales adoptadas en el ámbito de diferentes políticas comunitarias para propiciar la integración del Archipiélago en el Mercado común. Capítulo que también comprende la consideración de otros factores determinantes de la realidad canaria con el fin de reflexionar sobre la posibilidad de aprobar otras medidas específicas que, en el futuro, desarrollen el actual régimen ultraperiférico canario.

Finalmente, con el propósito de completar el análisis realizado en los primeros Capítulos, el tercer Capítulo se dedica a la particular valoración de las reflexiones realizadas en las instituciones comunitarias, estatales y autonómicas sobre las complejidades de la realidad ultraperiférica y las posibles soluciones que al respecto cabría adoptar. Análisis que ha permitido exponer cuáles deberían ser, en opinión de los autores, las líneas que definan el régimen ultraperiférico de Canarias en la Unión Europea y su eventual aplicación en el Estado autonómico.

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CAPÍTULO I

LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS

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1- Definición de nuestro objeto de estudio: ¿qué son las regiones ultraperiféricas?. 1.1- Aproximación al concepto ultraperiférico: ultraperificidad y rups.

El estudio del régimen jurídico especial de Canarias en la UE requiere la consideración preliminar de una serie de cuestiones generales, pues dicho régimen es resultado del peculiar proceso de integración de determinados territorios en la UE.

Así, resulta conveniente delimitar dos conceptos íntimamente relacionados entre sí: ultraperificidad y regiones ultraperiféricas (en adelante, RUPs), distinciónn que permitirá comprender que la situación derivada de la concurrencia simultánea de varios factores que dificultan el desarrollo normal de determinados territorios constituye el fundamento del particular régimen jurídico de éstos en el marco del ordenamiento jurídico de la UE.

1.1.1- ¿Qué es la ultraperificidad?.

Desde una perspectiva etimológica, la «ultraperificidad» parece aludir exclusivamente a una situación de extraordinaria distancia entre puntos equidistantes; por cuanto el prefijo «ultra» acentúa la lejanía que, tradicionalmente, ha representado la periferia ordinaria respecto a un núcleo determinado�. En este sentido, procede recordar que la primera ocasión en la que se empleó el término «ultraperiférico» fue en el seno de la Comisión de las Islas de la Conferencia de las Regiones Periféricas Marítimas de Europa (CRPM), cuando el Presidente de las islas Azores, el referirse a los departamentos franceses de Ultramar, y a los archipiélagos portugueses y españoles, aludió a «la periferia de la periferia o ultraperiferia»�.

Sin embargo, en el ámbito comunitario, una valoración más profunda evidenciaría que la concreción del término resulta una tarea compleja, pues la ultraperificidad posee distintas acepciones en dicho ordenamiento. Esto es, el término estudiado posee una gran versatilidad conceptual, ya que, en líneas generales, alude a un problema que se pretende solventar mediante la aplicación especial de las normas y políticas comunitarias�. Así, por ejemplo, esta actuación se refleja en la evolución del régimen jurídico de los instrumentos de la política de cohesión; en la que el propio criterio de ultraperificidad ha sido utilizado para determinar las

1 EXPÓSITO SUÁREZ, I.: Canarias en la Unión ampliada, Proyecto de Investigación financiado por el Instituto Canario de Administración Pública (no publicado), 2004, p. 123. 2 FERNÁNDEZ MARTÍN, F.: Islas y Regiones Ultraperiféricas de la Unión Europea, l`aube éditions, 1999, p. 15.3 SOBRINO HEREDIA, J. M. y SOBRIDO PRIETO, M.: «Las regiones ultraperiféricas», Hacienda Canaria, núm., 5, octubre 2005, pp. 29 y ss.

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categorías regionales que han recibido la ayuda financiera de los instrumentos que han integrado la política regional.

Por tanto, resulta preciso indagar en la conceptualización del término ultraperificidad. Una labor que obliga, en nuestra opinión, a diferenciar entre ultraperificidad propiamente dicha y regiones ultraperiféricas. La ultraperificidad podría ser definida como aquella situación de desventaja que padecen determinados territorios comunitarios como consecuencia de la concurrencia simultánea de diversos factores condicionantes del desarrollo social y económico, descritos actualmente en el art. 299.2 del Tratado de la Comunidad Europea (en adelante, TCE).

No obstante, consideramos oportuno subrayar dos aspectos determinantes de la ultraperificidad. En primer lugar, la desventaja en que se traduce principalmente la ultraperificidad puede verse agravada, de facto ocurre así, por la existencia de otros factores no contemplados expresamente en el citado art. 299.2 TCE.

En segundo lugar, conviene destacar que los factores fácticos y sociales que dan lugar a la problemática ultraperiférica deben ser interpretados en el contexto del proyecto comunitario, pues no se tratan de meros condicionantes de la realidad socioeconómica de un determinado territorio cuyos efectos pudieran corregirse mediante medidas propias de la política regional de la UE.

Por su parte, las RUPs son las regiones comunitarias que padecen esa situación general denominada ultraperificidad, y a las que el TCE designa nominalmente en su art. 299.2.

A la luz de las consideraciones anteriores, conviene centrar la atención en el binomio ultraperificidad-RUP, entendiendo que el status de RUP se adquiere después de la constatación de una situación desfavorable para el desarrollo socioeconómico que dificulta el aprovechamiento de los beneficios del mercado único y que pueden ser descritos al abrigo del art. 299.2 TCE. Por ello, dado que esa situación puede generar una aplicación específica y diferenciada del acervo comunitario, conviene precisar qué factor, o factores, determinan dicho status; o lo que es igual, qué circunstancias dan lugar a la ultraperificidad.

El art. 299.2 TCE no señala cuántos factores condicionantes del desarrollo socioeconómico de un territorio deben concurrir para entender que éste padece una situación de ultraperificidad. El citado precepto se limita a indicar las circunstancias cuya concurrencia simultánea justifican la aplicación del denominado estatuto ultraperiférico. Es decir, no existe en el ordenamiento comunitario una noción precisa de ultraperificidad.

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Los territorios ultraperiféricos presentan una serie de peculiaridades que se traducen en una posición de desventaja respecto a las demás regiones comunitarias. En este sentido, las RUPs, al igual que otras muchas regiones, no poseen un óptimo grado de desarrollo socioeconómico; pero su carácter singular viene dado por la concurrencia de diversos factores geográficos (insularidad, la lejanía de Europa, las adversidades orográficas y climáticas) y sociales (problemas demográficos, dependencia económica de un reducido número de productos, etc.) que constituyen un handicap global en el proceso de convergencia4.

Por consiguiente, se podría afirmar que la ausencia de una noción oficial de ultraperificidad puede ser perjudicial para los intereses de las RUPs, pues diversas regiones con problemas similares podrían pretender su incorporación en el selecto grupo del art. 299.2 TCE. Así, si se ampliara el ámbito subjetivo de aplicación del art. 299.2 TCE se generaría el riesgo de privar al estatuto ultraperiférico de su carácter excepcional. Si bien, esta premisa no implica que el actual grupo de regiones ultraperiféricas no pueda ser ampliado en el futuro5, tras la incorporación de nuevos Estados6, o que eventualmente no se puedan aprobar medidas específicas que mitiguen los problemas estructurales de otras regiones comunitarias.

En este sentido, resulta oportuno llamar la atención sobre las conclusiones de algunas de las contribuciones presentadas ante la Convención durante la elaboración de la pretendida Constitución europea, que siempre consideró que las RUPs poseen una «dimensión única y original en el espacio comunitario»7. Así, especialmente en la definición de la nueva política de cohesión de la Unión constitucional, el Comité de las Regiones diferenció tres tipos de regiones que debían ser especialmente atendidas

4 EXPÓSITO SUÁREZ, I.: Canarias en la Unión ampliada, op., cit., p. 144.5 En todo caso, la ampliación -o reducción- del número de RUPs será una cuestión que siempre dependerá de los procesos de negociación emprendidos al efecto por los Estados miembros. En este sentido, para una consideración más exhaustiva sobre la posibilidad de ampliar el ámbito territorial de aplicación del régimen especial de las RUPs, y en especial sobre la modificación del estatuto comunita-rio de los Departamentos franceses de ultramar y de los países y territorios de ultramar daneses, fran-ceses y neerlandeses, se recomienda, ASÍN CABRERA, Mª A.: «La Constitución Europea y el estatuto jurídico de las regiones ultraperiféricas», Hacienda Canarias, núm., 12, junio 2005, p.19. 6 Parece difícil que entre las regiones designadas en el art. 299.2 TCE pueda ser incluida una regiónque haya pertenecido a la UE-15; ya que los condicionantes enunciados en el citado precepto, a los que se responsabiliza de los problemas estructurales que justifican la aplicación del estatuto ultraperiférico, por su naturaleza, habrán estado presentes desde siempre en dichas regiones. Es decir, el carácter in-sular, la fragmentariedad del territorio o los fuertes accidentes geográficos no acontecen de súbito en una región (al menos no en circunstancias normales); por lo que parece más viable que sean regiones ajenas a la UE-15 las que, en futuras revisiones del Derecho originario de la Unión, puedan beneficiarse del estatuto ultraperiférico.� Contribution from Mr. Luis Marinho and Ms Pervenche Berès: «Les Régions ultrapérifhériques: une dimension unique and original au sein de l´espace européen», doc. CONV. 52�/03, Bruselas, 3 february 2003, (04.02) p. 2.

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por dicha política; «las regiones con un handicap geográfico permanente (islas, montañas, baja densidad de población)»8, las RUPs y «ciertas regiones que presentan características particulares (ruralidad, periurbanización, regiones transfronterizas)»9.

En la misma línea, otros trabajos que informaban la actuación de la Convención en materia de cohesión territorial, demandaban una atención particular para aquellas regiones que padecían «desventajas geográficas permanentes, entre las que se incluyen las islas, las regiones de montaña y las zonas poco pobladas»�0. Aunque inmediatamente subrayaban que «todo ello, por supuesto, independientemente y sin menoscabo alguno del estatuto constitucional propio y específico en la UE de sus regiones ultraperiféricas, que constituyen un conjunto plenamente diferenciado (…)»��.

Así las cosas, desde la perspectiva normativa más actual de la UE, se puede afirmar que las RUPs constituyen una realidad nítidamente diferenciada en el contexto comunitario��. Los problemas estructurales que padecen las RUPs no se han identificado con los problemas que pueden padecer otras regiones insulares o aisladas. Aunque esta visión de la problemática ultraperiférica no es inédita, ya que ésta ha sido la definición que ha predominado desde la integración de dichos territorios en el proyecto comunitario. En este sentido, un ejemplo ilustrativo de la visión diferenciada de las RUPs en el ámbito comunitario puede hallarse en un estudio promovido por la CRPM sobre los problemas de integración de las regiones insulares que individualiza a las RUPs bajo el epígrafe, «Una dimensión aparte: la ultraperiferia»��.

Por lo que se refiere a la noción de ultraperificidad que tradicionalmente han utilizado las instancias comunitarias, resulta oportuno citar el Informe del Parlamento Europeo sobre el informe de la Comisión sobre las medidas destinadas a aplicar el apartado 2 del artículo 299: Regiones ultraperiféricas de la Unión Europea; en cuya Exposición de motivos se trata el concepto de ultraperiferia en los siguientes términos:

8 Texto transmitido por los observadores del Comité de las Regiones a la Convención: «La cohesión territorial», doc. CONV. �54/03, Bruselas, 21 de mayo de 2003 (26.05), p. 4.9 Ibídem. 10 Contribución de D. José Borrell y D. Diego López Garrido: «La Constitución europea y las regiones estructuralmente desfavorecidas (islas, regiones montañosas y regiones con baja densidad de población)», doc. CONV. 694/03, Bruselas, 30 de abril de 2003 (06.05), p. 2.11 Ibídem. 12 EXPÓSITO SUÁREZ, I.: «El Régimen Especial Ultraperiférico a la luz de la pretendida “Cons-titución europea”», Anales de la Facultad de Derecho de la Universidad de La Laguna, núm., 23, 2006, pp. 13 y ss.13 COMMISSION DES ILES DE LA CRPM: Au large de l´Europe. La construction européenne et la problématique des îles, 2002, p. 69.

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«En primer lugar, la ultraperiferia, al igual que la periferia, se define en función del “centro” y se mide en función de un dato objetivo: la distancia. Por ello, el gran alejamiento constituye para las regiones ultraperiféricas un factor desfavorable para atraer inversiones (debido a la distancia con los mercados solventes), un factor de incremento de costes para los intercambios de bienes y servicios, y un factor de reducción de los efectos sinérgicos necesarios para el desarrollo, habida cuenta de la tendencia natural de los centros de decisión a ubicarse en el centro.

En segundo lugar, la ultraperiferia se caracteriza en lo esencial por su dimensión marítima, sobre todo si se tiene en cuenta que seis de las siete regiones ultraperiféricas son islas.

En tercer lugar, la teoría que demuestra que, sin una política correctiva, la acumulación de la riqueza se concentraría en las zonas cada vez más densas en detrimento de una distribución armoniosa en todo el territorio europeo, se aplica aquí de manera ejemplar: en 1999, seis de las siete regiones ultraperiféricas formaban parte de las diez regiones más desfavorecidas de la Unión Europea, y en ellas la tasa de desempleo duplicaba con creces la media europea.

Sin embargo, la tentación de reducir el concepto de ultraperiferia a los de periferia o insularidad, sean cuales sean sus lazos de proximidad y de solidaridad, muestra lo difícil que resulta aceptar la aparición de nuevos conceptos.

Las propias características de la ultraperiferia, minuciosamente detalladas por la Comisión desde 1987, y precisadas en el plano jurídico a través de los Tratados de Maastricht y Ámsterdam, no se basan en un criterio particular, sino en una acumulación especial de características. Es el carácter simultáneo de las cuatro características siguientes lo que confiere una naturaleza única a este concepto:

- la integración en un doble espacio geoeconómico diferenciado, formado, por una parte, por una zona geográfica de proximidad, y por otra, por un espacio geopolítico diferenciado y alejado o por un espacio político de pertenencia;

- la muy reducida dimensión del mercado interior local, derivada del volumen de la población;

- el aislamiento relativo debido a la situación insular o determinada por obstáculos naturales permanentes;

- las condiciones geográficas y climáticas que limitan el desarrollo endógeno de los sectores primario y secundario (ausencia de materias primas, zonas de actividad volcánica, etc.)»14

En nuestra opinión, la definición institucional transcrita evidencia que la vigente redacción del art. 299.2 TCE, fundamento jurídico del estatuto ultraperiférico,

�4 Informe del Parlamento Europeo sobre el informe de la Comisión sobre las medidas destinadas a aplicar el apartado 2 del artículo 299: Regiones ultraperiféricas de la Unión Europea (COM (2000) 14� – C5-024�/2000 – 2000/2135 (COS)), Comisión de Política Regional, Transportes y Turismo, A5-0285/2000, 12 de octubre de 2000, pp. 15 y ss.

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adolece de ciertas imprecisiones que convendría corregir en el futuro.

En primer lugar, el mencionado precepto omite toda referencia a la primera característica apuntada en el Informe («la integración en un doble espacio geoeconómico diferenciado, formado, por una parte, por una zona geográfica de proximidad, y por otra, por un espacio geopolítico diferenciado y alejado o por un espacio político de pertenencia»). Igualmente, el art. 299.2 TCE tampoco alude expresamente a la incidencia negativa que genera en las RUPs el volumen de población. Sólo las dos últimas características enunciadas en la definición defendida en el Informe citado parecen reflejar las previsiones del art. 299.2 TCE. No obstante, las omisiones de dicho precepto serán objeto de un análisis más exhaustivo al reflexionar sobre la proyección de futuro que merece el trato jurídico diferenciado de las RUPs.

La lectura del art. 299.2 TCE únicamente permite deducir que la concurrencia simultánea de circunstancias adversas como la insularidad, la reducida superficie, las adversidades orográficas y/o climáticas y la dependencia económica de un reducido número de productos justifican la aplicación de un régimen jurídico especial en determinados territorios de la UE: las RUPs.

En coherencia con lo anterior, la situación que resulta de la conjunción de los factores indicados en el citado precepto es la que se ha bautizado como ultraperificidad.

1.1.2- Las regiones ultraperiféricas.

Si la ultraperificidad se concibe como una situación de desventaja general; las RUPs son aquellos territorios comunitarios que padecen dicha situación. Esa sería la primera conclusión que se podría firmar después de la lectura del art. 299.2 TCE. No es preciso recordar que ninguna disposición comunitaria define a las RUPs. Únicamente el citado art. 299.2 TCE identifica nominalmente las regiones que pueden beneficiarse de una particular aplicación del acervo comunitario en los términos previstos en dicho precepto.

Por tanto, la opción elegida por las instituciones comunitarias para designar las regiones ultraperiféricas ha sido la identificación nominal de las mismas en el enunciado del primer párrafo del art. 299.2 TCE. En este sentido, actualmente, sólo se consideran RUPs siete territorios comunitarios que comparten el destino de padecer una situación de desventaja, respecto a otras regiones, que dificulta su participación en el proceso de integración comunitaria.

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Si bien, los factores que dan lugar a esa situación negativa no concurren del mismo modo en todos los territorios ultraperiféricos. Es decir, no todas las RUPs sufren con la misma intensidad los efectos derivados de las circunstancias enunciadas en el art. 299.2 TCE.

Las RUPs no son un grupo homogéneo de territorios que padecen exactamente las mismas dificultades. Considerados conjuntamente, los territorios ultraperiféricos presentan una serie de características que los diferencian del resto de regiones comunitarias, pero no por ello dejan de poseer determinadas características que, a su vez, los individualizan dentro del minúsculo grupo ultraperiférico�5.

Al respecto, importa destacar que las RUPs no deben su singular status al hecho insular. Ciertamente, la insularidad condiciona de forma incuestionable el desarrollo económico de las regiones, máxime si se combina con otros factores que generan el mismo efecto -reducidas dimensiones territoriales, accidentes geográficos o la dependencia económica de un determinado número de productos (todas ellas, concurrentes en las RUPs)-. Sin embargo, región ultraperiférica no es sinónimo de región insular. Prueba de ello es, por un lado, que las regiones insulares de la UE superan la treintena, y sólo seis de ellas son consideradas RUPs�6; mientras que, por otro, la Guayana francesa -que no es un territorio insular- también ostenta dicha categoría�7.

El nexo de unión entre las RUPs se halla en la distancia respecto a Europa y en la correlativa proximidad a otros continentes. Una situación que, además, se entremezcla con significativos problemas de accesibilidad, ocasionados no sólo por esa gran lejanía, sino también por dificultades derivadas de las características territoriales de las RUPs que, por lo general, aparecen asociadas a su naturaleza archipielágica y a las peculiaridades medioambientales propias de los territorios insulares localizados en las latitudes atlánticas�8.

De este modo, los condicionantes físicos de las RUPs configuran un escenario con severos problemas de accesibilidad en el que se deben desarrollar unas

15 CIAVARINNI AZZI, G.: «El modelo de integración específico de las regiones ultraperiféricas en la Comunidad Europea», en AA .VV.: Canarias en la Comunidad Europea, Fundación Pedro García Cabrera, 1994, pp. 46 y ss. 16 CIAVARINNI AZZI recuerda que el Presidente Delors, conversando con el representante de un territorio ultraperiférico que le interrogaba sobre las medidas que pretendía adoptar para paliar los problemas derivados de la insularidad de su región «no me hable usted de islas, puesto que con ello reflejaría sólo parcialmente su situación», en CIAVARINNI AZZI, G.: «El modelo de integración específico de las regiones ultraperiféricas en la Comunidad Europea», op., cit., p. 46.1� Sin embargo, la espesa zona selvática que rodea a la Guayana francesa asemeja este territorio con otros de carácter insular. 18 EXPÓSITO SUÁREZ, I.: Canarias en la Unión ampliada, op., cit., p. 1�8.

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relaciones sociales -entendidas en el sentido más amplio- que también aparecerán condicionadas por la ultraperificidad. Así, por ejemplo, las relaciones económicas no podrán ser iguales a las que se desarrollen en extensos territorios continentales, las empresas o la población no disfrutará de las mismas infraestructuras o servicios públicos (especialmente relacionados con el transporte). La calidad de vida de los ciudadanos de las sociedades ultraperiféricas se resiente por las limitaciones territoriales (dimensiones reducidas y fragilidad natural del territorio) que condicionan, por ejemplo, las políticas medioambientales y de vivienda.

Como se desprende de lo expuesto, la problemática ultraperiférica es excesivamente compleja. Precisamente por ello, las instituciones comunitarias han admitido un régimen especial de integración para los territorios que la padecen. Un régimen cuyas implicaciones aconsejan definir con precisión su ámbito subjetivo de aplicación, con el fin de proteger su excepcionalidad en el futuro; especialmente en el marco del proceso de ampliación de la UE hacia el Este del continente.

Por tanto, es necesario fijar unos parámetros que contribuyan a la identificación de la ultraperificidad. En este sentido, por ejemplo, uno de los trabajos más interesantes sobre esta cuestion se llevó a cabo en el Seminario de indicadores de la ultraperificidad; donde se concluyó:

«1. Desde el punto de vista conceptual, la ultraperiferia ha de distinguirse claramente de realidades con las que podría presentar algunas similitudes, como la periferia marítima, las islas o las zonas con handicaps geográficos y naturales permanentes. En este sentido, la ultraperiferia se caracteriza por la acumulación de, al menos, tres características:

- La integración en un doble espacio geo-económico.

- Un aislamiento relativo.

- La existencia de características que limitan el potencial endógeno.

2. A la hora de plantearse el establecimiento de indicadores, resulta fundamental, en primer lugar, no perder nunca de vista el objetivo que se persigue, que habrá de ser previamente definido de manera clara.

3. Cualesquiera que sean los indicadores elegidos, deberían responder a unas exigencias generales de simplicidad en su comprensión, factibilidad, operatividad para comparaciones espaciales y temporales, y transparencia y verificabilidad.

4. De manera adicional, unos buenos indicadores de ultraperiferia han de encontrar criterios que midan la acumulación de caracteres que la definen y que permitan, desde un punto de vista teórico, desarrollar la cadena de causalidad. Por otra parte, resulta indispensable establecer un marco fijo de referencia para todos los indicadores que se definan.

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5. En cuanto a los criterios específicos que se pueden utilizar para la construcción de indicadores de ultraperiferia y, partiendo de la literatura existente, destacan los relativos a la dimensión, la vulnerabilidad, la distancia o la accesibilidad, que se traducen frecuentemente en indicadores sobre transportes, dificultad de acceso o dimensión de los mercados.

6. No obstante, en general los estudios existentes resultan insuficientes para las RUP o necesitan de una profundización metodológica, por lo que la continuación de los trabajos iniciados con este seminario se estima unánimente necesaria.

7. El buen fin de dichos trabajos requiere la disponibilidad de datos estadísticos pertinentes y de calidad, cuya obtención y acceso por los investigadores han sido hasta ahora dificultosos.

8. Los sistemas estadísticos regionales de las RUP difieren sensiblemente en cuanto a estructura, organización y disponibilidad de medios materiales. Con ocasión de los trabajos de actualización y armonización de las estadísticas de las RUP que se llevan actualmente a cabo en el marco del programa INTERREG, sería conveniente establecer grupos de trabajo para la definición y obtención de los datos necesarios para la construcción de indicadores de ultraperiferia»19.

Por su parte, el Consejo Económico y Social de Canarias ha advertido:

«Las Regiones Ultraperiféricas suponen una realidad única y diferenciada de otras áreas con dificultades similares como la periferia marítima, las islas, las zonas de escasa densidad de población o handicaps geográficos permanentes.

Las RUP se distinguen por la acumulación de tres características:

- La integración y localización en un doble espacio geográfico y económico, europeo y de los países terceros de su entorno, en su mayoría, en vías de desarrollo.

- Déficit de accesibilidad e imposibilidad de aprovechar las ventajas del Mercado Único.

- Problemas de competitividad de sus producciones, por la escasa dimensión del mercado, fragmentación y lejanía de sus centros de negocio.

(…) »20.

Por nuestra parte, consideramos que lo que realmente determina que se pueda apreciar la ultraperificidad es el análisis global de la situación estructural del territorio en cuestión. En efecto, la ultraperificidad es una situación global,

19 GOBIERNO DE CANARIAS, Seminario de Indicadores de Ultraperificidad, Las Palmas de Gran Canaria, enero 2004, p. 15�. 20 CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL DE CANARIAS, Comunicación 1/2004: Para una nue-va política de relaciones con Europa, 2004.

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y, por ende, no puede depender de la apreciación de un determinado número de circunstancias previstas en el art. 299.2 TCE. Lo relevante es que exista un cúmulo de circunstancias fácticas y/o sociales que condicionen de manera destacable el desarrollo de un territorio.

Si bien, como hemos advertido, la ultraperificidad es una realidad compleja que no se produce a raíz de cualquier tipo de condicionante. El núcleo esencial de la problemática ultraperiférica se define por la gran lejanía y por la limitación espacial de reducidos territorios como consecuencia de la insularidad o circunstancias físicas semejantes. Unas circunstancias definitorias que configuran el escenario primario de la ultraperificidad; sobre el cual actúan otro tipo de factores que acentúan el condicionamiento social y económico de las RUPs.

Por tanto, un territorio comunitario es ultraperiférico cuando los inconvenientes derivados de su gravosa situación geográfica se acentúan a raíz de la concurrencia de otros factores de diversa índole que implican la existencia de handicaps que dificultan el proceso de integración comunitaria. Una valoración que deberá presidir, en todo caso, los debates sobre la viabilidad de pretendidas modificaciones del art. 299.2 TCE.

2- Las RUPs en el ordenamiento comunitario. 2.1- Aproximación al proceso de integración de las RUPs en el proyecto comunitario.

Sin perjuicio de profundizar posteriormente en el proceso de integración de Canarias en la CEE, parece conveniente destacar las características más significativas de los procesos de integración de las regiones que hoy se califican ultraperiféricas. Dicho proceder responde a que esas características evidencian la existencia del trato diferenciado que las instituciones comunitarias proporcionaron a los territorios indicados en reconocimiento de la necesidad objetiva de aceptar condiciones singulares de integración que propiciaran su feliz integración en la CEE.

Sin embargo, como premisa de partida, el estudio de la integración de las RUPs en el proyecto comunitario debe partir de una consideración previa: la existencia de regímenes especiales comunitarios.

Como tradicionalmente se ha explicado, pese a la vocación de universalidad del Derecho comunitario, en el desarrollo del proyecto comunitario se han aprobado regímenes especiales que consisten en la «concesión de un “status” especial a determinados territorios de un Estado miembro, con el fin de acoger de un lado, sus peculiaridades específicas, y

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de evitar al mismo tiempo, de otro, el perjuicio que supondría para los mismos una integración en a CEE en las mismas condiciones en que lo hace el resto del Estado»��. Unos regímenes que constituyen un trato jurídico diferenciado que se ha concebido como «una excepción a la aceptación y a la aplicación global y uniforme del acervo comunitario»�� en reconocimiento de ciertas especificidades regionales que facilitan el proceso de integración de determinadas regiones.

En efecto, como acertadamente ha advertido ASÍN CABRERA, los regímenes especiales comunitarios resultan del «esfuerzo de mutua cooperación y de adaptación entre las instituciones comunitarias y los Estados miembros»��, por lo que dichos regímenes no están catalogados apriorísticamente en las disposiciones comunitarias. Un proceso de negociación, en definitiva, que pretende la confirmación, por parte de las instituciones comunitarias, de las peculiaridades normativas que históricamente han reconocido, en los correspondientes ordenamientos estatales, determinadas singularidades políticas o jurídicas de algunos territorios; y que, en todo caso, se han pretendido salvaguardar de las implicaciones de la armonización inherente al proyecto comunitario.

En este sentido, centrando la atención en nuestro objeto de estudio, conviene destacar que los regímenes especiales comunitarios aprobados para determinadas regiones insulares se fundamentan, no en su insularidad, sino en la existencia de un tratamiento diferencial en el correspondiente ámbito estatal. Es decir, no se han aprobado regímenes especiales para regiones insulares que carecieran de un tratamiento diferencial histórico�4.

Sin embargo, aunque es cierto que los territorios catalogados actualmente como ultraperiféricos poseían en el momento de su integración regímenes singulares históricamente reconocidos en sus respectivos ordenamientos estatales; no es menos cierto que la constatación en el ámbito comunitario de los fundamentos que explican trato diferencial en los ordenamientos francés, portugués y español de las actualmente denominadas RUPS justifican per se la aprobación de un régimen especial comunitario que satisfacen la necesidad de superar una situación objetivamente singular en el marco comunitario que dificulta la participación, en condiciones de igualdad con otros territorios, en los beneficios derivados del mercado común.

21 CLAVIJO HERNÁNDEZ, F.: «Territorios con regímenes especiales dentro de la Comunidad. Perspectivas relativas a ciertos territorios o Comunidades Autónomas»; en AA. VV.: La integración de España en las Comunidades Europeas y las competencias de las Comunidades Autónomas, Generalitat de Catalun-ya,1985, p. 122.22 ASÍN CABRERA, Mª. A.: «La Constitución Europea y el estatuto jurídico de las regiones ultra-periféricas», Hacienda Canaria, núm., 12, junio 2005, p. 6.23 Ibídem. 24 FERNÁNDEZ MARTÍN, F.: Islas y regiones ultraperiféricas en la Unión Europea, op., cit., p. 13.

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En efecto, -al margen de que en el momento de su incorporación al proyecto comunitario los departamentos franceses de Ultramar, Azores, Madeira y Canarias poseyeran, en sus respectivos ordenamientos estatales, determinadas especificidades políticas o jurídicas de gran tradición histórica- lo cierto es que los factores que definen la ultraperificidad condicionan in extremis su desarrollo social y económico. No en vano, los regímenes jurídicos históricamente reconocidos a título individual no son sino el reconocimiento, en términos normativos, de una particular situación que condiciona el desarrollo socioeconómico de dicho territorio dentro de los respectivos ámbitos estatales. No se trata, por ende, de regímenes particulares que respondan a reivindicaciones de carácter político fundamentadas simplemente en el recuerdo de tiempos pretéritos.

En este sentido, si dentro del correspondiente ámbito estatal las RUPs no pueden alcanzar un nivel de desarrollo equiparable al resto de regiones, cuánto más difícil sería que dichos territorios alcanzaran, en condiciones de igualdad con otros territorios, los beneficios que se derivan del proyecto comunitario.

La necesidad objetiva destacada fue la que propició que antes de la firma de los Tratados de Adhesión de Francia, Portugal y España se negociaran singulares condiciones normativas para propiciar la óptima integración de los departamentos franceses de Ultramar, Azores, Madeira y Canarias. Unas condiciones que, en términos generales, fueron admitidas y que, consecuentemente, permitieron la aprobación de regímenes especiales de integración.

Sin embargo, el proyecto comunitario es forzosamente dinámico. Las características sociales, económicas, políticas y jurídicas de la CEE evolucionaron notoriamente con cierta rapidez. Situación a la que se debe añadir la necesaria actualización de las normas que definen la integración de las RUPs en el ordenamiento comunitario con el fin de que dicho régimen especial no devenga obsoleto, lo que afectaría negativa y notoriamente el desarrollo de aquellos territorios como consecuencia de la ausencia de normas específicas adecuadas que corrigieran la desventaja provocada por los factores determinantes de la ultraperificidad.

Por todo ello, aquellas condiciones singulares de integración aprobadas en el momento de la adhesión de los Estados mencionados han evolucionado paralelamente al desarrollo del proyecto comunitario, con el propósito de proporcionar a las RUPs un régimen de integración adecuado para facilitar su participación en el mercado común.

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2.2- Evolución del trato diferencial de las RUPs en el ordenamiento comunitario. 2.2.1- Antecedentes jurídicos del art. 299.2 TCE.

Inicialmente, el trato diferencial reconocido por las instituciones comunitarias a las RUPs estuvo constituido por las condiciones singulares de integración de dichos territorios, recogidas en las correspondientes de Actas de Adhesión.

Con posterioridad, una vez constatado que el modelo de integración definido en los Tratados de Adhesión no satisfacía los intereses de aquellas regiones aisladas y que, además, alguno de estos modelos, incluso, generaba duras polémicas debido a sus implicaciones; los Estados miembros implicados y las instituciones comunitarias celebraron nuevas negociaciones para la modificación de los citados modelos de integración. Si bien, estas negociaciones acontecerían por causas y en tiempos diferentes�5.

El resultado de las negociaciones indicadas serían los Programas de Opciones Específicas por la Lejanía y la Insularidad�6 (en adelante, POSEI); cuya lectura evidencia, primero, la existencia de una previa modulación general de las políticas comunitarias que pretenden el desarrollo socioeconómico de las RUPs con el fin de atender a sus necesidades. Y, segundo, implican una regulación específica para cada RUP mediante la individualización de los POSEI.

En este sentido, conviene recordar que cada RUP posee características propias que las diferencian del resto de RUPs; por lo que la aplicación de las medidas globales no es una solución acertada para facilitar su proceso de convergencia. Atender a las necesidades de las RUPs ha supuesto la modulación general de las políticas comunitarias y la adopción de medidas específicas para cada una de esos peculiares territorios.

25 En efecto, las causas que propiciaron la aprobación del POSEIDOM se hallan en el malestar que generó la aplicación del «octroi de mer» y que, incluso, condujeron a que la Comisión intentara sancio-nar a Francia. Si bien, finalmente se impuso la vía política y se optó por profundizar en el trato diferen-cial que recibían los departamentos franceses de ultramar y aprobar el mencionado POSEIDOM.Por su parte, la aprobación del POSEIMA y del POSEICAN se explica por los problemas derivados del modelo de integración elegido primeramente por Azores, Maderia y Canarias. Unos problemas que condujeron a su necesaria modificación en 1991.26 Por lo que se refiere a la fundamentación jurídica de los POSEI, cabe subrayar que se emplearon distintos argumentos jurídicos en la elaboración de cada uno. Respecto a la aprobación del POSEICAN el art. 25.4 del Acta de Adhesión permitió la posibilidad de modificar el régimen de integración de Ca-narias en las CEE. Opción que dio lugar a una mayor profundización en el proceso de integración que terminaría propiciando la aprobación del Reglamento 1911/1991 y de la Decisión 91/34/CEEPor su parte, la base jurídica del POSEIMA estuvo constituida por los arts. 43, 113 y 235 del TCEE y por el art. 234.3 del Acta de Adhesión de Portugal; y la del POSEIDOM por el art. 22�.2 TCEE.

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Sin embargo, las medidas que se desarrollaron a partir de los POSEI para la compensación de las desventajas estructurales estuvieron presididas por el principio de transitoriedad�7. Por ello, al margen de la importancia de la legislación comunitaria aprobada para beneficiar a las RUPs después de los POSEI, el hito más significativo en la evolución del trato diferenciado de las RUPs está constituido por la entrada en vigor del art. 299.2 TCE; que supuso el reconocimiento en el Derecho originario de la UE de un estatuto jurídico especial de las RUPs con vocación de permanencia -que no de perpetuidad- al preceptuar:

«Las disposiciones del presente Tratado se aplicarán a los departamentos franceses de Ultramar, las Azores, Madeira y las islas Canarias.

No obstante, teniendo en cuenta la situación estructural social y económica de los departamentos franceses de Ultramar, las Azores, Madeira y las islas Canarias, caracterizadas por su gran lejanía, insularidad, reducida superficie, relieve y clima adversos y dependencia económica de un reducido número de productos, factores cuya persistencia y combinación perjudica gravemente a su desarrollo, el Consejo, por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión y previa consulta del Parlamento Europeo, adoptará medidas específicas orientadas, en particular, a fijar las condiciones para la aplicación del presente Tratado en dichas regiones, incluidas las políticas comunes.

El Consejo, al adoptar las medias pertinentes contempladas en el párrafo segundo, tendrá en cuenta ámbitos tales como las políticas agraria y pesquera, las condiciones de abastecimiento de materias primas y de bienes de consumo esenciales, las ayudas públicas y las condiciones de acceso a los fondos estructurales y a los programas horizontales comunitarios.

El Consejo adoptará las medias contempladas en el párrafo segundo teniendo en cuenta las características y exigencias especiales de las regiones ultraperiféricas, sin poner en peligro la integridad y coherencia del ordenamiento jurídico comunitario, incluido el mercado interior y las políticas comunes».

A partir de la entrada en vigor del art. 299.2 TCE se ha admitido pacíficamente que dicho precepto constituye el fundamento jurídico de lo que se a venido a denominar “estatuto ultraperiférico”. Sin embargo, por nuestra parte, debido a la evolución del trato diferencial recibido por las RUPs, a su fundamento y sus perspectivas de futuro, así como por el sentido equívoco y ambiguo del término;

2� Por lo que respecta a Canarias, las primeras medidas que las instituciones comunitarias son ejem-plos paradigmáticos del carácter transitorio que caracterizaba el régimen especial del que se beneficia-ban las RUPs. Así, en el preámbulo del Reglamento 1911/1991, se considera que «la integración de las islas Canarias en el conjunto de las políticas comunes requiere un proceso progresivo durante un periodo transitorio adecuado (…)». Por su parte, y en la misma línea, en la Decisión del Consejo de 26 de junio, por la que se establece el POSEICAN se alude de forma indeterminada al periodo de tiempo en el que se desarrollarán las me-didas, disponiendo que «el periodo de aplicación de las medidas que se adopten podrán, según los casos, estar vinculado al proceso de fortalecimiento de la integración de las islas Canarias en las políticas comunes o prolongarse más allá de dicho proceso habida cuenta de los condicionamientos de carácter permanente que caracterizan a las islas Canarias».

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consideramos que es preferible denominarlo régimen especial ultraperiférico (en adelante, REU).

Únicamente se trata de una modificación nominal que sólo pretende subrayar que determinados territorios comunitarios poseen un régimen especial de integración como consecuencia de una situación objetiva: la ultraperificidad.

Un rápido análisis de la redacción del citado art. 299.2 TCE es suficiente para advertir que los departamentos franceses de Ultramar, las Azores, Madeira y las islas Canarias, configuran el ámbito territorial de aplicación del citado precepto. En este sentido, su primer párrafo dispone que el Tratado de la Unión Europea será de aplicación en dichos territorios; precisando -y en ello consiste la especificidad del precepto transcrito-, en el segundo párrafo, que, debido a la concurrencia de determinadas circunstancias que dificultan su desarrollo, la aplicación del acervo comunitario se llevará a cabo de forma diferenciada en dichos territorios. Una lacónica disposición que encierra todo el potencial del REU en la UE.

Por tanto, la «estructuración social y económica» que se deriva de la concurrencia de condicionantes permanentes como la «gran lejanía, insularidad, reducida superficie, relieve y clima adversos, y dependencia económica de un reducido número de productos» -así como otras circunstancias no previstas en el mencionado art. 299.2 TCE-, explican que el Derecho originario de la Unión haya sido especialmente sensible con las RUPs; y, en consecuencia, permita que las instituciones comunitarias aprueben medidas específicas que fijen las condiciones en las que se deberán aplicar las normas y políticas comunitarias en dichos territorios.

Por su parte, el párrafo tercero del art. 299.2 TCE enuncia las materias en cuya regulación el Consejo deberá prestar atención a las intereses de las RUPs. Al respecto, es generalmente admitido que el elenco de materias indicadas en el mencionado párrafo constituye una lista abierta. Esto es, el art. 299.2 TCE sólo enuncia una relación genérica y poco precisa de las materias que pueden ser objeto de la modulación característica del régimen jurídico especial de las RUPs; pero no excluye otras materias cuya reglamentación especial pudiera, en determinadas circunstancias, propiciar una mejor integración de las RUPs en el proyecto comunitario.

Así, la redacción del art. 299.2 TCE resulta coherente si se considera que la finalidad última del régimen ultraperiférico consiste en facilitar la adopción de medidas específicas que compensen las desventajas de la «situación fáctica, que condiciona o dificulta la plena integración» de las RUPs en la UE�8.

28 Comité de Expertos sobre población e inmigración en Canarias, Informe sobre la población e inmigra-ción en Canarias. Diagnóstico, Vol., I, Gobierno de Canarias, 2003, p. 121.

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Sin embargo, las actuaciones que se desarrollan en virtud del régimen jurídico especial de las RUPs están sujetas a determinados límites. En este sentido, al margen de la vía procedimental prevista para la adopción de las medidas específicas requeridas para la aplicación del acervo comunitario, el primer límite impuesto por el art. 299.2 TCE está constituido por la exigencia de una justificación objetiva de las medidas particulares que se adoptan; ya que, como acertadamente advierte VILLAR ROJAS, la justificación es un «presupuesto de legitimidad» de este tipo de medias�9.

Por otro lado, el art. 299.2 TCE sí determina explícitamente que las medidas específicas que se adopten no pondrán en peligro «la integridad y coherencia del ordenamiento jurídico comunitario, incluido el mercado interior y las políticas comunitarias». Por ende, el REU no puede quebrantar los principios esenciales del ordenamiento comunitario; esto es, la integridad y la coherencia del mismo, en cuanto que sistemas de normas. Por lo que conviene precisar cuál es el significado del principio de integridad y coherencia. Una labor que VILLAR ROJAS ha llevado a cabo advirtiendo que la coherencia jurídica equivale a «conexión (...) no identidad», mientras que la integridad implica que el ordenamiento en cuestión «no carece de ninguna de sus partes»�0.

No obstante, centrando la atención en el principio de coherencia, y extrapolando mutatis mutandi al ordenamiento comunitario las consideraciones que sobre dicho principio se realizan en el ordenamiento estatal, cabe señalar que éste se traduce en la exigencia de impedir la existencia de elementos incompatibles entre sí dentro de un ordenamiento jurídico. Si bien, teniendo en cuenta que los ordenamientos jurídicos son sistemas por fuerza dinámicos, y que, al menos idealmente, deben cubrir todas las necesidades de la realidad social que regulan, cabe admitir la posibilidad de desarrollar en ellos regímenes que deroguen o modulen parte de la reglamentación general; justificando tal excepcionalidad en la «exigencia fundamental de justicia»��. Entendida esta en su concepción más clásica, es decir, proporcionar a cada sujeto un tratamiento jurídico acorde con sus circunstancias particulares.

El art. 299.2 TCE permite que el Derecho derivado de la Unión se adapte a las circunstancias particulares de las RUPs; aunque siempre prohibiendo que la aplicación especial del acervo comunitario suponga la existencia de un tratamiento jurídico que equivalga a una desconexión respecto del ordenamiento comunitario, o una ruptura con los principios esenciales del mismo.

29 VILLAR ROJAS, F.: «Canarias, región ultraperiférica: una explicación del art. 299.2 del tratado de la Unión Europea», Estudios Canarios. Anuario del Instituto de Estudios Canarios, XLV, 2001, pp. 1�8 y ss. 30 Ibídem, p. 181.31 PÉREZ ROYO, J.: Curso de Derecho Constitucional, 8ª edición, Marcial Pons, Madrid, 2002, p. 55.

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Sin embargo, después de la aprobación del art. 299.2 TCE, este régimen especial ultraperiférico también ha sido objeto de examen y reflexión por parte de las instituciones comunitarias. Una actitud analítica que se acentúo, en términos políticos, en vísperas de la culminación de la primera etapa de los procesos de ampliación de la UE hacia el Este del continente.

Esta preocupación política, reflejada en las Conclusiones del Consejo de Sevilla de 2002, ha propiciado el reforzamiento del REU en el nuevo contexto comunitario porque, por un lado, supone que las instituciones comunitarias continúan apoyando la existencia de un régimen especial para las RUPs debido a sus singularidades características; y, por otro, porque ha permitido que ese reconocimiento se traduzca en la inclusión del REU en la pretendida Constitución europea, que posee una lectura particular que observaremos seguidamente.

En efecto, el apartado 58 de las Conclusiones del Consejo de Sevilla de 2002 señalaba:

«El Consejo Europeo invita al Consejo y a la Comisión a que profundicen en la aplicación del apartado 2 del artículo 299 del Tratado, que reconoce el carácter específico de las regiones ultraperiféricas, y a que presenten las propuestas adecuadas para tener en cuenta sus necesidades específicas en las distintas políticas comunes, en particular las de transportes, y al reformar algunas de esas políticas, en especial la política regional. A este respecto, el Consejo Europeo toma nota de que la Comisión tiene intención de presentar un nuevo informe sobre esas regiones basado en un enfoque global y coherente de las particularidades de su situación y de los medios para afrontarlas»32.

Con posterioridad, los Gobiernos de España, Francia, Portugal y las RUPs, presentaron un Memorándum conjunto sobre el desarrollo del art. 299.2 TCE��. En dicho documento se recordaba que desde el Informe de la Comisión de marzo de 2000 ésta se había comprometido a buscar soluciones adaptadas a las necesidades de las RUPs; actitud que «ha encontrado una continuidad en las posturas del resto de instituciones comunitarias, también favorables al desarrollo de una política basada en el nuevo artículo del Tratado»�4.

En esta línea, el citado documento es un elemento más de esa continuidad que pretendía ayudar a la Comisión en la elaboración de su Informe sobre el desarrollo del art. 299.2 TCE�5.

�� http://europa.eu.int/constitution/futurum/documents/other/oth210602_es.pdf 33 Memorándum conjunto de España, Francia, Portugal y las Regiones Ultraperiféricas sobre el desarrollo del artículo 299.2 TCE, junio 2003.34 Ibídem, p. 16.35 Ibídem.

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La reflexión política iniciada a raíz del Consejo de Sevilla sobre el desarrollo del citado precepto comunitario concluiría con la presentación de la Comunicación «Estrechar la asociación con las regiones ultraperiféricas»�6; enriquecida con las valoraciones de un Documento de los Servicios de la Comisión Europea de 6 de agosto de 2004�7.

La citada Comunicación destacaba que, desde la perspectiva de la Comisión, es preciso que la estrategia de desarrollo de las RUPs descanse fundamentalmente en tres prioridades de intervención: «la competitividad, la accesibilidad y la compensación de las demás dificultades y la integración en la zona regional (incluyendo, en particular, la justicia y los asuntos de interior)»�8. Unos objetivos que se debían materializar mediante la realización de las medidas mencionadas en el siguiente esquema:

a) Iniciativas derivadas del Tercer Informe sobre la cohesión.

Estas iniciativas comprenden:

- Un programa específico de compensación de los costes adicionales.- Un plan de acción a favor de la gran vecindad.

b) Aplicación de la estrategia de desarrollo en las demás políticas comunitarias.

Dicha estrategia comprende:

- Iniciativas relacionadas con la competitividad y el crecimiento. - Iniciativas relativas a los condicionantes de las RUPs (accesibilidad, ayudas

de Estado, producciones tradicionales de la agricultura y pesca)

c) Creación de un instrumento de evaluación sistemática de los condicionantes de las RUPs y las medidas comunitarias.

2.2.2- El reconocimiento de la ultraperificidad en la pretendida Constitución europea.

La visión del trato diferencial concedido a las RUPs en el ordenamiento comunitario estaría incompleta si se ignorase el reconocimiento que la pretendida

36 COMISIÓN EUROPEA: «Estrechar la asociación con las regiones ultraperiféricas», COM (2004) 343 final, Bruselas, 26 de mayo de 2004.3� SOCORRO QUEVEDO, I.: «Documentos de interés y novedades legislativas y jurisprudenciales relativas al régimen de integración de Canarias en la Unión Europea», Hacienda Canaria, núm., 9, octubre 2004, p. 180.38 COMISIÓN EUROPEA: «Estrechar la asociación con las regiones ultraperiféricas», op.sit. p. 4.

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Constitución europea�9 (en adelante, TCUE) ha realizado de la ultraperificidad y del régimen especial previsto en el vigente art. 299.2 TCE.

La lectura de determinadas disposiciones del TCUE no es obligada sólo a efectos de completar la descripción evolutiva de un régimen especial comunitario. Por el contrario, el régimen jurídico derivado de la ultraperificidad, incluso después de la aprobación del art. 299.2 TCE, podría ser derogado en el futuro.

En efecto, el REU no se trata de un «Estatuto Permanente»; sino de un régimen con vocación de permanencia.

2.2.2.1- El mal llamado Estatuto Permanente.

En no pocas ocasiones, para aludir al régimen jurídico de las RUPs se ha acuñado el término de Estatuto Permanente. No obstante, dicho término es impreciso o, al menos, inapropiado, por cuanto puede guiar al error de considerar que el régimen jurídico de las RUPs no puede ser alterado sustancialmente, o, incluso, derogado.

El sentido que el calificativo «permanente» atribuye al status jurídico de las RUPs no es el de un régimen jurídico «inmodificable». Al contrario, el contenido del estatuto ultraperiférico ha sido, y continuará siendo, variable; según lo requieran las circunstancias comunitarias.

El término «permanente», en relación al status jurídico de las RUPs, destaca que, debido a la concurrencia de determinadas circunstancias, condicionantes del desarrollo socioeconómico, algunos territorios comunitarios tienen derecho a disfrutar de un régimen especial que, precisamente como consecuencia de la perdurabilidad de los condicionantes indicados, merece tener cierta permanencia temporal40.

En este sentido, la vocación de futuro es el factor que diferencia un régimen jurídico especial de las medidas jurídicas transitorias que se adoptan para afrontar, de manera puntual, una situación concreta. Así, por ejemplo, cabe recordar que las cláusulas de salvaguardia previstas en los Tratados Fundacionales, como mecanismos

39 Por nuestra parte, hemos preferido evitar en este Informe el debate sobre el carácter constitu-cional del texto normativo por el que se pretende establecer una Constitución para Europa y utilizar el término “Constitución” como mero referente nominal del mismo. Igualmente, recordamos que dicho texto aún no ha sido ratificado por todos los Estados miembros y que es posible que sufra modificacio-nes que podrían alterar el análisis de los preceptos estudiados en este Informe.40 EXPÓSITO SUÁREZ, I.: Canarias en la Unión ampliada, op., cit., p. 99.

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para facilitar la integración de determinados territorios, no pueden ser considerados como un régimen especial4�.

Por tanto, es la permanencia, entendida no como perpetuidad sino como ausencia de un plazo de caducidad, la que caracteriza una situación o régimen especial como el que, en la actualidad, disfrutan las RUPs.

2.2.2.2- Las RUPs en la Constitución europea.

La pretendida Constitución europea atiende a las RUPs en los arts. IV-440.2 y �, III-424 y III-16�.3 a) TCUE; preceptos que reconocen y confirman el REU en el nuevo ordenamiento que, debido a las nuevas coordenadas económicas internacionales y las implicaciones de los procesos de ampliación hacia el Este, difiere sustancialmente de la realidad comunitaria que asistió al alumbramiento del Tratado de Ámsterdam.

La actualización del REU realizada por el TCUE parece traducirse en un mayor reconocimiento de la problemática ultraperiférica.

a) Las RUPs en los trabajos de la Convención.

Al margen de las breves consideraciones que se han señalado acerca de la evolución del trato diferenciado que las RUPs han recibido en el ordenamiento comunitario, es oportuno subrayar el protagonismo que dichos territorios asumieron en los trabajos preparatorios del pretendido Tratado constitucional de la UE.

Sin embargo, en coherencia con la metodología seguida al exponer los antecedentes y la evolución del régimen especial de integración de las RUPs en la UE, únicamente citaremos algunas de las referencias que, desde nuestra perspectiva, mejor evidencian la importancia que asumieron las RUPs en el debate “constituyente”4�.

Así, los trabajos de la Convención sobre la política regional sirvieron para poner de manifiesto que, primero, las RUPs constituyen una realidad «única

41 ASÍN CABRERA, Mª. A.: Islas y Archipiélagos en las Comunidades Europeas, TECNOS, Madrid, 1988, p. 49.42 Para una visión más amplia sobre los trabajos de la Convención que alumbraron el marco nor-mativo que definiría la posición de las RUPs en la Europa constitucional, se recomienda: EXPÓSITO SUÁREZ, I.: «El Régimen Especial Ultraperiférico a la luz de la pretendida “Constitución europea”», Anales de la Facultad de Derecho de la Universidad de la Laguna, núm., 23,

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y original en el espacio comunitario»4�. No en vano, como se ha expresado en páginas precedentes, el Comité de las Regiones diferenció tres tipos de regiones que debían ser especialmente atendidas por dicha política; «las regiones con un handicap geográfico permanente (islas, montañas, baja densidad de población)»44, las RUPs y «ciertas regiones que presentan características particulares (ruralidad, periurbanización, regiones transfronterizas)»45.

Por otro lado, esa consideración singular y diferenciada de las RUPs en la UE justificaba, desde la perspectiva de la Convención, un régimen especial de las características del previsto en el art. 299.2 TCE. Una valoración que explica que el TCUE haya dedicado tres preceptos específicos al tratamiento de la realidad ultraperiférica.

No obstante, la pretendida institucionalización de un régimen ad hoc que

atendiera las necesidades objetivas de las RUPs estuvo sujeta a diversas vicisitudes; de tal suerte que, hasta la versión definitiva del texto constitucional sometido a referéndum en españa, dicho régimen fue objeto de diversas modificaciones. Unas alteraciones que, en definitiva, acreditan la creciente preocupación de las instituciones comunitarias por alumbrar un régimen lo suficientemente adecuado para propiciar la efectiva integración de las RUPs46.

b) El significado de las disposiciones constitucionales sobre la ultraperificidad.

Desde una perspectiva de conjunto, la ubicación sistemática de las disposiciones constitucionales sobre el REU es significativa; ya que el TCUE localiza las disposiciones sobre dicho régimen en el Título VII «Disposiciones Comunes», inscrito en la Parte III, «DE LAS POLÍTICAS Y EL FUNCIONAMIENTO DE LA UNIÓN». Una ubicación que confiere a dicho régimen un carácter transversal en el hipotético ordenamiento constitucional comunitario que se traduce en una base jurídica horizontal que continua permitiendo la modulación, o derogación, del acervo comunitario en los territorios ultraperiféricos.

La localización sistemática del nuevo régimen especial de las RUPs «reviste

43 Contribution from Mr. Luis Marinho and Ms Pervenche Berès: «Les Régions ultrapérifhériques: une dimension unique and original au sein de l´espace européen»,op., cit., p. 2.44 Texto transmitido por los observadores del Comité de las Regiones a la Convención: «La cohe-sión territorial», doc. CONV. �54/03, Bruselas, 21 de mayo de 2003 (26.05), p. 4.45 Ibídem. 46 Para la consideración más detenida de las modificaciones expuestas nos remitimos al trabajo citado: EXPÓSITO SUÁREZ, I.: «El Régimen Especial Ultraperiférico a la luz de la pretendida “Cons-titución europea”», Anales de la Facultad de Derecho de la Universidad de la Laguna, núm., 23

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una gran trascendencia desde el punto de vista jurídico, no solo de cara a la determinación del ámbito de aplicación de las “medidas específicas” que en su caso se adopten, sino también respecto a la aplicación de los procedimientos de revisión del Tratado constitucional»47.

En un análisis más detenido de cada precepto, el art. IV-440.2, al describir el ámbito territorial de aplicación del TCUE, reproduce las previsiones del art. 299.2 TCE afirmando:

«El presente Tratado se aplicará a Guadalupe, la Guayana Francesa, Martinica, la Reunión, las Azores, Madeira, y las islas Canarias, de conformidad con lo dispuesto en el art. III-424»48.

El TCUE diferencia distintos regímenes de integración, descritos en los apartados del citado art. IV-440; señalando que la integración de las RUPs, según el citado art. IV 440.2, será plena, aunque se realizará teniendo en cuenta las especificidades previstas en el art. III-424. Una apreciación que permite afirmar que el régimen de integración de las RUPs es el más beneficioso de los previstos en el citado art. IV-440; pues consiste en la plena aplicación del acervo comunitario en los territorios ultraperiféricos permitiendo su adaptación a los singulares intereses de éstos.

Por su parte, el art. III-424 TCUE también reproduce, en su esencia, las disposiciones del art. 299.2 TCE; aunque introduce algunas modificaciones que podrían ser interpretadas como una actualización del régimen ultraperiférico en el hipotético escenario de la UE constitucional. Si bien, dichas modificaciones no representan una modificación sustancial del REU; aunque ello no debe conducir a ignorar que la inclusión del estatus ultraperiférico en un precepto del TCUE supone «una novedad jurídica sin precedentes»49.

Así, el citado precepto III-424 dispone:

«Teniendo en cuenta la situación social y económica estructural de Guadalupe,

4� ASÍN CABRERA, Mª. A.: «La Constitución europea y el estatuto jurídico de las regiones ultra-periféricas», op., cit., p. 16.48 Por su parte, el apartado � del citado art. IV-440, dispone:

«El Consejo Europeo, por el iniciativa del Estado miembro de que se trate, podrá adoptar una decisión europea que modifique el estatuto respecto de la Unión de alguno de los países o territorios daneses, franceses o neerlandeses a que se refieren los apartados 2 y 3. El Consejo Europeo se pronunciará por unanimi-dad, previa consulta de la Comisión».

49 ASÍN CABRERA, Mª. A.: «La Constitución europea y el estatuto jurídico de las regiones ultra-periféricas», op., cit., p. 15.

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la Guayana Francesa, Martinica, la Reunión, las Azores, Madeira y las Islas Canarias, agravada por su lejanía, insularidad, reducida superficie, relieve y clima adversos y dependencia económica respecto de un reducido número de productos, factores cuya persistencia y combinación perjudican gravemente su desarrollo, el Consejo adoptará, a propuesta de la Comisión, leyes, leyes marco, reglamentos y decisiones europeos orientados, en particular, a fijar las condiciones para la aplicación de la Constitución en dichas regiones, incluidas las políticas comunes. Se pronunciará previa consulta al Parlamento Europeo.

Los actos contemplados en el primer párrafo abarcarán, en particular, las políticas aduanera y comercial, la política fiscal, las zonas francas, las políticas agrícola y pesquera, las condiciones de abastecimiento de materias primas y bienes de consumo esenciales, las ayudas públicas y las condiciones de acceso a los fondos con finalidad estructural y a los programas horizontales de la Unión.

El Consejo adoptará los actos contemplados en el primer párrafo teniendo en cuenta las características y exigencias particulares de las regiones ultraperiféricas, sin menoscabar la integridad y coherencia del ordenamiento jurídico de la Unión, incluidos el mercado interior y las políticas comunes».

Después de la lectura del precepto transcrito, procede señalar que la nueva redacción del régimen especial de integración de las RUPs previsto para la Europa constitucional continua omitiendo la mención específica de determinadas circunstancias que han sido valoradas por las instituciones comunitarias como factores definitorios de la ultraperificidad. Sin embargo, es destacable que la actual redacción del art. III-424 TCUE abarque a todos los actos normativos que puedan ser aprobados en la UE constitucional. Una posibilidad que no se contemplaba en las primeras versiones del régimen constitucional previsto para las RUPs50.

En consecuencia, el régimen especial de las RUPs afecta a todos los instrumentos jurídicos de la UE; y, por ende, queda excluida toda posibilidad de emplear un instrumento jurídico que vacíe de contenido dicho régimen especial.

Por otro lado, el segundo párrafo del art. III-424 TCUE, al definir el ámbito material de la aplicación del REU, introduce una importante matización al afirmar que «en particular» los actos comunitarios que definen las especificidades del status jurídico de las RUPs abarcarán «las políticas aduanera y comercial, la política fiscal, las zonas francas, las políticas agrícola y pesquera, las condiciones de abastecimiento de materias primas y bienes de consumo esenciales, las ayudas públicas y las condiciones de acceso a los fondos con finalidad estructural y a los programas horizontales de la Unión».

50 En las primeras redacciones del art. III-330 TCUE, precepto destinado a ser el responsable de describir el régimen jurídico de las RUPs en la UE constitucional, sólo se hacía mención a los reglamen-tos y decisiones europeas que fijasen las condiciones para la aplicación de la Constitución europea; en EXPÓSITO SUÁREZ, I.: «El Régimen Especial Ultraperiférico a la luz de la pretendida “Constitución europea”», Anales de la Facultad de Derecho de la Universidad de La Laguna, núm., 23, 2006

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Por consiguiente, el mencionado párrafo establece una lista abierta de materias, despreciando la opción de describir una relación exhaustiva y tasada de las mismas. De este modo, se cierran las posibles interrogantes que se suscitaban al interpretar si el art. 299.2 TCE establecía un numerus clausus de materias susceptibles de modulación en su aplicación a las RUPs.

El matiz «en particular» acentúa el protagonismo de determinadas materias para facilitar la integración de los territorios ultraperiféricos y, al mismo tiempo, no impide que las RUPs reivindiquen la modulación de otras políticas comunitarias con la finalidad de lograr una mejor integración en el proyecto comunitario. Es decir, el TCUE presta especial atención a determinadas materias; pero no excluye del objeto material del REU cualquier otra cuya modulación -o derogación- facilite la integración de los territorios ultraperiféricos.

En este sentido, por ejemplo, conviene subrayar que en las materias indicadas en el segundo párrafo del art. III-424 TCUE se incluye la regulación especial de «las condiciones de acceso a los fondos con finalidad estructural». Previsión que, al menos de forma expresa, no se contempla en el citado art. 299.2 TCE y que permite reflexionar sobre la reglamentación de la política de cohesión económica y social comunitaria.

Además, también procede subrayar, como dato de particular interés para la aplicación del Derecho alumbrado bajo los dictados del TCUE, que -frente a la generalización de los procesos de codecisión que dicho proyecto normativo promueve- se prevé que las normas relativas al régimen jurídico especial de las RUPs se tramiten por la vía del procedimiento de consulta simple. Esta previsión evita la complejidad de aquél procedimiento de codecisión; facilitando la aprobación de normas y políticas que puedan contribuir a superar las distintas dificultades que deban afrontar los territorios ultraperiféricos.

Por lo que se refiere a los límites del régimen especial ultraperiférico previsto en el TCUE, el último inciso del art. III-424 TCUE reproduce, literalmente, lo dispuesto en el art. 299.2 TCE; por lo que las consideraciones realizadas con anterioridad sobre este aspecto también pueden ser reproducidas en este punto.

Resta señalar, en cuanto al precepto ahora estudiado, la ausencia de un concepto de RUP. El TCUE se mantiene en la línea de identificar nominalmente a la RUPs; indicando seguidamente las circunstancias que concurren en dichos territorios para justificar su estatuto diferenciado.

Finalmente, el art. III-16�.3 a) TCUE se diferencia de los dos preceptos anteriores por su carácter sectorial; ya que establece que podrán considerarse compatibles con el mercado interior:

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«La ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de desempleo, así como el de las regiones contempladas en el art. III-424, habida cuenta de su situación estructural, económica y social».

A la luz del art. III-16�.3 a) TCUE, las RUPs podrían disfrutar de la concesión de ayudas de Estado para favorecer a las empresas o las producciones localizadas en su territorio5�. La previsión realizada por el TCUE sobre las ayudas de Estado y las RUPs legitima la proposición de un nuevo marco normativo que permita la compensación de las desventajas que sufrirán algunas RUPs -entre ellas Canarias- al abandonar la categoría Objetivo 1 en el periodo de programación 200�-20135�.

3- El REU. 3.1- El fundamento del régimen jurídico especial de las RUPs.

La comprensión del REU exige que no se ignoren las circunstancias que han dado lugar a su alumbramiento ni la particular sensibilidad de las instituciones comunitarias hacia situaciones fácticas y sociales que condicionan la integración de las RUPs en el proyecto comunitario.

La exposición de los fundamentos del REU permitirá definir las líneas argumentativas de eventuales reivindicaciones para su perfeccionamiento normativo como respuesta a los posibles perjuicios que se pudieran derivar de las nuevas vicisitudes comunitarias, especialmente de aquellas relacionadas con el proceso de ampliación de la Unión hacia el Este del viejo continente.

En este sentido, en primer lugar, procede señalar que SUAY RINCÓN, al interpretar el art. 299.2 TCE, explica que dicho precepto establece una cláusula de excepción que habilita a las instituciones comunitarias para adoptar medidas específicas que faciliten la integración de «territorios, insulares o no insulares, pero siempre

51 Antes de su redacción final, las previsiones del art. III-16�.3 a) se recogían en el corregido art. III-56, que, en principio, excluía de su ámbito de aplicación a las RUPs. Sin embargo, a raíz de la Con-ferencia de Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, celebrada en Bruselas el 18 de junio de 2004 (GIC 50/03), se determinaría compatible con el mercado interior «las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico (...) de las regiones contempladas en el art. III-330, habida cuenta de su situación estructural, económica y social»; en EXPÓSITO SUÁREZ, I.: «El Régimen Especial Ultraperiférico a la luz de la pretendida “Constitución europea”», Anales de la Facultad de Derecho de la Universidad de la Laguna, núm., 23.52 La aprobación de las Directrices de ayudas con finalidad regional en diciembre de 2005 consti-tuyen una nítida manifestación de la voluntad de la UE-25 sobre el apoyo que merecen las RUPs en el ámbito de las ayudas de Estado.

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lejanos (…) en atención a una serie de factores que se indican»5�. Es decir, la situación que resulta de la existencia de esos factores; o mejor dicho, la conjunción de varios de esos factores previstos en el art. 299.2 TCE es la que explica la existencia de un régimen jurídico diferenciado en el ámbito del ordenamiento comunitario, con una nítida vocación de universalidad.

Así las cosas, la extremada lejanía entre las RUPs y el continente europeo constituye una característica consustancial del estatus jurídico que se ha reconocido a dichas regiones. Sin embargo, cabe preguntarse si la gran lejanía es un motivo suficiente para la concesión de un régimen especial de la envergadura del que disfrutan las RUPs. Desde nuestra perspectiva, la respuesta debe ser inmediatamente negativa. La extremada lejanía no basta para explicar la existencia del REU.

Las previsiones del art. 299.2 TCE son esclarecedoras al respecto. El citado precepto no instituye un régimen jurídico particular para regiones insulares que se hallan especialmente apartadas del territorio continental. Dicho régimen se justifica, según explica el propio art. 299.2 TCE, por la concurrencia simultánea de un cúmulo de circunstancias cuya combinación perjudica el desarrollo socioeconómico de determinados territorios. Por tanto, los efectos derivados de la concurrencia de las circunstancias definitorias de la ultraperificidad constituyen el fundamento incuestionable del REU54.

En efecto, la problemática de las RUPs -la ultraperificidad- no se reduce a la insularidad, pero tampoco se resume en la lejanía. Conviene recordar que durante los trabajos de la Convención para la elaboración del texto constitucional europeo varias regiones -especialmente suecas y finlandesas- pretendieron ser reconocidas en el TCUE como RUP, por considerar que padecían una serie de inconvenientes geográficos (zonas insulares y de montaña) y demográficos (baja densidad de población) que dan lugar a una desventaja que también dificulta el aprovechamiento de los beneficios derivados del proyecto comunitario. No obstante, sus propuestas no fueron admitidas55 porque los efectos negativos de esos problemas pueden ser resueltos mediante la adopción de medidas específicas propias de la política de cohesión comunitaria.

53 SUAY RINCÓN, J.: Estudios jurídicos y territoriales sobre Canarias, Centro de Cultura Popular Canaria, Canarias, 2001, p. 34.54 No resulta extraño que algunos autores, al tratar las cuestiones relacionadas con las RUPs, em-pleen el término de «estatuto de ultraperificidad», en SUAY RINCÓN, J.: «Informe sobre la Comunidad Autónoma de Canarias», en AA. VV.: Informe de las Comunidades Autónomas 2003, Instituto de Derecho Público, Barcelona, 2004, p. 19�.55 SOCORRO QUEVEDO, I.: «El Memorándum conjunto de España, Francia, Portugal y las re-giones ultraperiféricas sobre el desarrollo del art. 299.2 TCE», Hacienda Canaria, núm., 5, octubre 2003, p. 199.

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La situación de las RUPs es mucho más compleja. Resultado de la concurrencia de diversos factores que perjudican el desarrollo socioeconómico de estos territorios. No en vano, la Comisión Europea ha afirmado que el reconocimiento de un «estatuto específico de la ultraperiferia se funda en los principios de igualdad y proporcionalidad, que permiten tratar de manera diferente la situación distinta de estas regiones -las RUPs-. Gracias a este estatuto, la Unión Europea brinda a los ciudadanos originarios de las regiones ultraperiféricas las mismas oportunidades que las que prevalecen en el conjunto de la Unión modulando la actuación comunitaria»56. Una consideración útil para subrayar que el REU responde a la necesidad objetiva de instituir un régimen jurídico diferente para aquellos sujetos que viven en una situación objetiva extraordinaria, como es la situación ultraperiférica.

En este sentido, considerar que «una vez constatada la diferenciación, persistir en la regla general supondría dar un tratamiento igual a personas que pertenecen a categorías diversas y, por tanto, una injusticia»57 obliga a concluir que esta idea de «justicia» es la piedra angular del régimen especial de las RUPs58.

Sin embargo, el argumento anterior no legitima el establecimiento de un régimen especial tan amplio que «excluya en todo o en parte los fundamentos, principios y libertades que forman el ordenamiento comunitario»59. Únicamente serviría para permitir la «la aprobación de un derecho derivado particular y unas condiciones de aplicación del Tratado que persigan los mismos fines (...) pero modulando y adaptando su aplicación a las condiciones que concurran en los territorios ultraperiféricos»60.

3.2- Las implicaciones del régimen jurídico especial de Canarias en la UE.

La evolución del Derecho comunitario evidencia que la situación de las RUPs siempre ha merecido un reconocimiento específico que se ha traducido en la aplicación especial del acervo comunitario en dichos territorios. Una modulación que ha incidido positivamente en el desarrollo social y económico de las RUPs y su integración en el proyecto comunitario.

La adhesión a la UE de Francia, Portugal y España dio lugar a la incorporación de territorios que demandaban un peculiar tratamiento jurídico; novedoso en el ámbito comunitario. Un trato que se ha traducido en el reconocimiento de un

56 COMISIÓN EUROPEA, COMUNICACIÓN: «Estrechar la asociación con las regiones ultra-periféricas», op., cit, p. 1.5� Ibídem.58 EXPÓSITO SUÁREZ, I.: Canarias en la Unión ampliada, op., cit., p. �8.59 VILLAR ROJAS, F.: «Canarias, región ultraperiférica: una explicación del art. 299.2 del tratado de la Unión Europea», op., cit., pp., 181 y ss.60 Ibídem.

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régimen de integración pleno que permite la aprobación de medidas específicas que, mediante la modulación o derogación del acervo comunitario, compensen las deficiencias estructurales de las RUPs.

El trato jurídico diferenciado que las instituciones comunitarias han proporcionado a las RUPs ha implicado la adopción de medidas que consisten, fundamentalmente, en la compensación de la problemática ultraperiférica mediante medidas especiales en el ámbito de la política de cohesión; contribuyendo al desarrollo socioeconómico de las RUPs con los recursos económicos de los Fondos Estructurales, por un lado; y con la modulación de las políticas comunitarias, por otro. Ello sin perjuicio del destacado protagonismo de las medidas fiscales que también dimanan del REU y que han generado el despegue de la economía de estos territorios.

No obstante, de cara a la proyección del REU parece oportuno señalar que el futuro de Canarias en la UE no requiere la aprobación de un régimen que se traduzca en la exclusión del acervo comunitario. Las reivindicaciones de Canarias como territorio ultraperiférico deben estar orientadas hacia la perdurabilidad y ampliación de su régimen especial; en coherencia con las nuevas características de la UE ampliada y del contexto internacional caracterizado por la globalización.

En este sentido, resulta preciso abogar por la integración plena de Canarias en la UE del siglo XXI bajo parámetros específicos de especialidad que compensen las deficiencias estructurales del Archipiélago en el nuevo escenario comunitario. Es decir, el REU debe propiciar una adecuada modulación de la aplicación del Derecho comunitario en el territorio canario.

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CAPÍTULO II

CANARIAS: REGIÓN ULTRAPERIFÉRICA

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1- Canarias como territorio ultraperiférico.

En las páginas precedentes se ha advertido que las RUPs son aquellos territorios comunitarios que padecen una singular situación de aislamiento que dificulta seriamente su participación, en condiciones de igualdad con otros territorios de la UE, en los beneficios derivados del mercado común.

Como también quedó dicho, la ultraperificidad, al margen de poseer una clara dimensión social que repercute negativamente en la calidad de vida de los ciudadanos de las RUPs, responde a unas características fácticas concretas, que individualizan a los territorios ultraperiféricos en el mapa comunitario.

Por lo que se refiere a Canarias, no es preciso ningún análisis complejo para constatar que las características naturales del Archipiélago coinciden con las circunstancias definitorias de la ultraperificidad.

La obviedad de las características naturales de Canarias y los múltiples estudios realizados sobre ellas nos eximen de profundizar ahora en su tratamiento. Únicamente conviene recordar que, precisamente, la situación de aislamiento que se deriva de las características indicadas ha propiciado que, desde su incorporación a la Corona de Castilla, las islas Canarias hayan disfrutado de un trato jurídico diferenciado en el ordenamiento estatal que ha pretendido proporcionar soluciones específicas para los problemas generados a raíz de dicho aislamiento.

En efecto, el aislamiento de Canarias respecto a la península ibérica siempre ha representado un problema de nítidas connotaciones políticas, económicas y sociales. Por ello el Archipiélago canario ha sido destinatario de importantes normas, especialmente de carácter fiscal, que han pretendido fomentar su desarrollo social y económico. En este sentido, el Régimen Económico Fiscal de Canarias (en adelante, REF) representa la singularidad más notable del Archipiélago en el ámbito español. Una singularidad que, como se indicó, se remonta al siglo XV.

La objetividad de los factores que condicionan el desarrollo socioeconómico del Archipiélago ha permitido que las especificidades normativas canarias hayan evolucionado hasta la actualidad. En este sentido, Canarias logró reflejar su arraigado tratamiento diferencial en la Constitución española de 19�8 (en adelante, CE). Un reconocimiento que supuso la inclusión formal de las particularidades canarias en la norma suprema del ordenamiento constitucional de un modo tan intenso que no cuenta con antecedentes en la historia constitucional española.

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En coherencia con lo anterior, no resulta extraño que en la adhesión del Reino de España a la CEE se negociaran unas condiciones especiales de integración para Canarias. Unas condiciones que, como el propio REF, respondían a una necesidad objetiva: facilitar la integración de una Comunidad Autónoma cuyas características impedían que alcanzara las mismas tasas de desarrollo que otras regiones comunitarias.

A partir de entonces, esas condiciones especiales de integración dieron lugar, primero, a normas especiales que tenían por objeto facilitar el desarrollo de Canarias y otros territorios con problemas análogos; y, después, a un estatuto diferenciado que se consagraría en el Derecho originario de la UE.

Sin embargo, por lo que se refiere a Canarias, conviene realizar una precisión que facilitará la comprensión de diversas cuestiones relacionadas con las especificidades normativas del Archipiélago en la UE. Resulta oportuno advertir que el popularmente denominado estatuto ultraperiférico y el REF no son sinónimos. El primero, al que hemos rebautizado como REU, representa la evolución de las normas adoptadas durante el desenvolvimiento del proyecto comunitario para facilitar la integración de las RUPs.

Por su parte, el REF ha sido un régimen económico-fiscal característico de las Islas Canarias desde mucho antes de la adhesión de España a la CEE. Si bien, no es menos cierto que la particular naturaleza del proyecto comunitario y las implicaciones del citado régimen fiscal han obligado a que éste se inscriba en el marco normativo del REU. Una dependencia que, por ejemplo, se percibe con facilidad desde la óptica de las Directrices comunitarias en materia de ayudas de Estado.

Por otra parte, en nuestra opinión, el régimen especial que posee Canarias -junto con otros territorios- en el ámbito comunitario es independiente del trato particularizado que el ordenamiento constitucional español pudiera brindar al Archipiélago en el ámbito estatal; ya que, como explicamos al considerar el fundamento del REU, las especificidades normativas de Canarias en la UE se deben a la aplicación de los valores que han inspirado la construcción del proyecto comunitario: la solidaridad y la justicia.

Aunque Canarias no hubiera disfrutado, por ejemplo, de un régimen fiscal especial en el ordenamiento español, las instituciones comunitarias seguramente hubieran definido un modelo específico de integración que permitiera que los canarios alcanzaran la calidad de vida existente en otras regiones comunitarias.

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Sin embargo, el particular reconocimiento de las singularidades canarias en el ordenamiento español propició la celebración de una serie de negociaciones que debían aprobar unas condiciones especiales de integración para el Archipiélago. La protección constitucional y estatutaria de las especificidades normativas canarias, especialmente de carácter fiscal, dificultaba que la adhesión de España a la CEE repercutiera negativamente en el tratamiento jurídico diferenciado del Archipiélago. En este sentido, resultó determinante la especial protección que el Estatuto de Autonomía de Canarias (en adelante, EAC) proporcionaba al REF frente a las negociaciones que implicaran la adhesión de España a organizaciones supranacionales.

Así, aunque el REU responde a los factores fácticos y sociales que condicionan la participación de Canarias en el mercado común, el reconocimiento histórico de las particularidades normativas del Archipiélago -y su consecuente protección constitucional y estatutaria- contribuyó a que las instituciones comunitarias respetaran, mantuvieran y desarrollaran un trato de características análogas.

Por tanto, al margen de las consideraciones generales vertidas en el Capítulo anterior sobre la ultraperificidad, procede valorar cuáles han sido las causas que explican la existencia del régimen especial de Canarias en la UE antes de reflexionar sobre cuál debe ser su desarrollo futuro.

1.1- Canarias en el ordenamiento constitucional español: un trato diferencial histórico.

Como se ha indicado con anterioridad, desde su incorporación a la Corona de Castilla el Archipiélago canario ha disfrutado de un peculiar tratamiento en el ámbito estatal debido a su situación geográfica. Este tratamiento permite hablar de un trato jurídico diferencial de carácter histórico que ha tenido notables implicaciones jurídicas y políticas tanto en el ámbito económico-tributario como político-administrativo.

En nuestra opinión, la reflexión sobre el futuro del REU obliga a valorar en su justa medida cuestiones tales como la evolución de ese trato histórico o la genuina organización del poder político en España; así como la incidencia de esta organización en la adhesión de España al proyecto comunitario.

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1.1.1- Los hechos diferenciales.

En la explicación tradicional de los hechos diferenciales la doctrina del profesor ELISEO AJA ocupa un lugar preeminente. El mencionado autor comienza sus explicaciones en la materia advirtiendo que en los sistemas federales las diferencias entre los Estados no generan consecuencias jurídicas; sino que éstas quedan en un plano sociológico. Sin embargo, la descentralización del poder político en el Estado autonómico es distinta; pues, en él, -advierte AJA- algunas Comunidades Autónomas presentan «factores estructurales diferentes», como, por ejemplo, las lenguas cooficiales, los derechos civiles especiales o los regímenes fiscales. Factores que no son peculiaridades de segundo orden; sino elementos fuertemente arraigados en la idiosincrasia de dichas Comunidades6�.

Por lo que se refiere a la definición del «hecho diferencial», el citado autor subraya las singularidades características de algunas Comunidades Autónomas que han llegado al extremo de haber «generado una personalidad política diferenciada, para la que resulta insuficiente el tratamiento general que supone un Estado homogéneo de tipo federal»6�. En la misma línea, el profesor TRUJILLO se refería a los hechos diferenciales como «singularidades autonómicas institucionalmente relevantes que; por estar previstas en la Constitución o ser consecuencia de previsiones de la misma, constituyen un límite a la homogeneidad»6�.

Así las cosas, no es posible identificar un concepto de «hecho diferencial» unánimemente admitido. En este sentido, AJA, partiendo de una consideración estricta de los hechos diferenciales como «reconocimiento constitucional y estatutario de los elementos de una personalidad histórica-política diferenciada», entiende que éstos proporcionan «un fundamento objetivo para que las instituciones de las respectivas Comunidades Autónomas mantengan y desarrollen su propia personalidad más allá de la genérica potestad de autogobierno que comparten con las demás». Una afirmación que, por consiguiente, lleva al citado autor a señalar que, en el caso canario, son hechos diferenciales los Cabildos Insulares y el régimen económico fiscal64.

No obstante, más recientemente, un importante sector doctrinal canario ha subrayado que el «hecho diferencial parte de una realidad fáctica»65; esto es, un dato

61 AJA FERNÁNDEZ, E.: El Estado Autonómico. Federalismo y hechos diferenciales, Alianza Editorial, Madrid, 1999, pp. 155 y ss.62 Ibídem, p. 158.63 TRUJILLO FERNÁNDEZ, G.: «Reformas y nuevos horizontes del Estado autonómico en los años noventa», en CORCUERA ATIENZA, J. (dir.), Los nacionalismos: globalización y crisis del Estado-Na-ción, Consejo General del Poder Judicial, Madrid, 1999, p. 29�.64 AJA FERNÁNDEZ, E.: El Estado Autonómico. Federalismo y hechos diferenciales, op., cit., p. 161.65 VILLAR ROJAS, F. y BETANCORT REYES, F.: «El hecho insular: hecho diferencial constitu-cional y comunitario», Estudios Canarios. Anuario del Instituto de Estudios Canarios, 2000, p. 169.

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empíricamente constatable, peculiar, o genuino, de un determinado territorio, y que, considerado en sí mismo, no presenta una vertiente jurídica. Consideración ésta que parece reflejar un criterio más acertado; ya que tanto los Cabildos Insulares como el REF son respuestas jurídicas del ordenamiento estatal a una problemática concreta, localizada en un territorio concreto, que han sido confirmadas por la Constitución y los Estatutos de Autonomía.

Por consiguiente, no sería erróneo afirmar que, respecto a Canarias, el único hecho diferencial reconocido en la Constitución es la insularidad, como consecuencia del mandato constitucional establecido en el 138.1 CE, que dispone que el Estado deberá garantizar la realización efectiva del principio de solidaridad previsto en el art. 2 CE, procurando establecer un equilibrio económico adecuado y justo entre las diferentes Comunidades Autónomas y «atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular».

Por ende, los Cabildos Insulares y del REF sólo son peculiaridades político-institucionales y económico-fiscales que pretenden aliviar los problemas derivados de la particular situación geográfica de Canarias; cuya insularidad y lejanía de la península ibérica ha motivado que, históricamente, se recurriera a ambas instituciones para mitigar las dificultades derivadas de tal situación66.

En consecuencia, consideramos que el mandato constitucional que obliga a cumplir el principio de solidaridad «atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular» refleja la especial sensibilidad del constituyente al definir el marco constitucional en el que debía desenvolverse Canarias; ya que el citado precepto permite que en el ordenamiento estatal se adopten medidas específicas que contribuyan a paliar los efectos negativos de las deficiencias estructurales canarias.

Finalmente, al margen de las valoraciones expuestas, resulta oportuno destacar que los hechos diferenciales pueden agruparse en torno a dos categorías. En este sentido, se puede hablar de hechos diferenciales subjetivos y objetivos. Una clasificación a la que se llega después de diferenciar dos premisas de profunda relevancia política: «querer ser diferente» y ser necesariamente diferente67.

La relevancia de la distinción apuntada reside en que determinados hechos,

66 En este sentido, por ejemplo, en relación al REF, resulta esclarecedora la consideración teleológica que el Tribunal Constitucional realiza en su STC 16/2003, de 30 de enero, al afirmar que dicho régimen fiscal «se integra por un conjunto de elementos -no exclusivamente fiscales- de carácter rigurosamente instrumental, en cuanto que son puros medios para conseguir un fin -art. 138.1 CE-, concretamente, la realización efectiva del principio de solidaridad atendiendo precisamente al hecho insular». 6� VILLAR ROJAS, F. y BETANCORT REYES, F.: «El hecho insular: hecho diferencial constitu-cional y comunitario», op., cit., pp. 1�0 y ss.

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los considerados subjetivos, aunque sean verdaderamente característicos de un territorio concreto, requieren del reconocimiento de su existencia. Mientras que otros, los hechos diferenciales objetivos, constituyen una realidad fáctica que no precisa de ningún acto humano para subrayar su peculiaridad en un ámbito general. En este sentido, por ejemplo, la lengua o la historia, en cuanto que necesitan que se involucre un factor humano para su efectiva existencia, son hechos inscribibles en la primera categoría, mientras que la insularidad debe ser interpretada como el ejemplo paradigmático de los hechos diferenciales objetivos.

Precisamente la objetividad de los hechos diferenciales proporciona a las reivindicaciones jurídico-políticas que se realizan con el objeto de obtener un tratamiento jurídico diferenciado, un mayor peso en el discurso político. Peso que se incrementa en el caso canario; pues, a la luz del Derecho originario de la UE, a la insularidad hay que añadir la gran lejanía del Archipiélago respecto al continente europeo, así como otras circunstancias fácticas y sociales que se mencionan en el art. 299.2 TCE -amén de otras que sin ser enunciadas en el citado precepto también condicionan el desarrollo socioeconómico canario- como factores que agravan el hecho diferencial canario.

1.1.2- Las singularidades canarias en el ámbito estatal. Especial referencia al REF.

Aludir a las singularidades de Canarias en el ordenamiento constitucional español obliga a valorar las singularidades administrativas del Archipiélago, por un lado; y a las singularidades económico-tributarias, por otro.

Sin embargo, a los efectos de este trabajo, únicamente interesa profundizar en las singularidades fiscales del Archipiélago, pues, en principio, las especificidades administrativas no tienen una especial incidencia en el desarrollo del REU.

No resulta erróneo afirmar que el REF representa las singularidades económicas y tributarias de Canarias en el ordenamiento constitucional español. No en vano, algunos autores se han referido al mismo como «(…) el punto de referencia tomado en consideración por el Constituyente para singularizar este territorio, lo que significa que se ha utilizado como elemento clave (...) un régimen jurídico singular al que, además, se le aporta la protección propia de toda norma constitucional (...)»68.

Si bien, en un sentido más técnico, el REF ha sido descrito como «institución

68 CABRERA PÉREZ-CAMACHO, M.: Derecho de las instituciones públicas de Canarias, Tenerife, 1986, p. 5.

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jurídica diferencial del Archipiélago Canario, de conformación histórica, reconocida y garantizada como tal por el Bloque de la Constitucionalidad, constituida por un Derecho Fiscal Particular y Especial, de ámbito objetivo parcial, caracterizado, esencialmente, y sin perjuicio de su mutabilidad, por la inaplicacibilidad en dicho territorio de todo impuesto que, sin constituir fuente de financiación directa de las Haciendas Canarias, grave el tráfico comercial de bienes, y por la existencia de un sistema especial y complementario de financiación de las Haciendas Canarias, y respecto al cual se reconoce un contenido competencial especial de la Comunidad Autónoma de Canarias»69.

Por tanto, conviene subrayar que el REF consiste en una manifestación histórica del trato diferenciado que ha recibido Canarias en el ámbito estatal. Por ello, parece lógico que, dadas las características de la UE, las instituciones comunitarias no hayan derogado ese reconocimiento histórico; pues la «Historia ha demostrado palpablemente que un trato igualitario (…) que olvide los determinantes históricos de la realidad que pretende organizar, a corto o largo plazo, siempre ha acabado por fracasar»70.

Así, por lo que se refiere a la concepción comunitaria del REF, la Comisión Europea ha señalado que éste «ha constituido, fundamentalmente, un programa económico y fiscal de desarrollo regional. (…) tratándose de un régimen fiscal que se aplica históricamente de forma coherente a todos los sectores de la economía y a todo el territorio de las Islas Canarias»7�. En este sentido, interesa destacar que la mencionada institución entiende que dicho régimen fiscal «basado en una serie de rasgos específicos y características geográficas propias de las Islas Canarias, ha constituido fundamentalmente, desde su creación a finales del siglo XV, un modelo económico y fiscal específico y diferenciado con respecto al modelo vigente en el resto del país»7�.

En efecto, el REF comporta una excepción al régimen fiscal general del Estado, que encuentra su fundamento en la historia de las islas. En este sentido, no se puede ignorar que los antecedentes más remotos de dicha institución se hallan en las exenciones tributarias concedidas por los Reyes Católicos a la población canaria con el objeto de fomentar el desarrollo socioeconómico del Archipiélago7�. Exenciones que serían la impronta de una serie de medidas reconocidas a lo largo de la historia en distintas disposiciones normativas que siempre han pretendido compensar las

69 OROZCO MUÑOZ, M.: El Régimen Fiscal Especial de Canarias. Su conformación por el Bloque de la Constitucionalidad, Marcial Pons, Madrid, 199�, p. 20.�0 GALVÁN RODRÍGUEZ, E.: Hecho insular y Unión Europea: Un aporte histórico jurídico, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 1998, p. 19.�1 CARTA REMITIDA POR LA COMISIÓN EUROPEA, Asunto: Ayuda de Estado nº N 144/A/96 Canarias (España), Régimen de ayudas regionales a la inversión y el funcionamiento (modifica-ción del -REF- régimen económico y fiscal de las Islas Canarias), Bruselas, 23 de enero de 1998 SG (98) D/0669.�2 Ibídem.�3 ASÍN CABRERA, Mª. A.: Islas y Archipiélagos en las Comunidades Europeas, op., cit., p. 239.

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desventajas derivadas de las características naturales del Archipiélago74.

Con el transcurso del tiempo, el perfeccionamiento de los sistemas fiscales llevaría a la aprobación del Real Decreto de 11 de julio de 1852, que establecería el régimen de puertos francos. Posteriormente, sería aprobada la Ley de Régimen Económico y Fiscal de Canarias de 22 de julio de 19�2.

Sin embargo, el hito normativo más relevante del REF es el que tiene lugar con la Constitución de 19�8, expresado concretamente en la Disposición Adicional Tercera (en adelante, DAT). La citada Disposición implica la confirmación constitucional de un régimen económico y fiscal propio de Canarias, pues, como ha destacado la doctrina más autorizada, dicha Disposición Adicional no se limita a reconocer el REF; sino que lo confirma como un Derecho Especial canario en materia económico-fiscal. Esta precisión terminológica obedece al interés de señalar que el REF no surge ex novo a raíz de la DAT; sino que viene a verificar su histórica existencia en el Archipiélago75.

La confirmación constitucional del REF significa la constitucionalización de un régimen económico singular de Canarias76. Es decir, el REF es una institución económica-tributaria diferenciada y exclusiva de Canarias, cuya permanencia en el ordenamiento jurídico español está confirmada por la Constitución; de modo que su derogación implicaría la previa reforma constitucional.

No obstante, la reglamentación del REF se lleva a cabo mediante leyes ordinarias. Aunque la Ley reguladora del REF posee una «especial fuerza formal pasiva»77 que va más allá de la mera protección que ofrece la reserva de ley; ya que la protección constitucional de la DAT hace depender la constitucionalidad de la modificación del REF de la observancia de determinados presupuestos formales. La Constitución sólo le brinda una protección especial que la protege de una modificación sustancial que la vacíe de contenido; evitando con ello que el legislador ordinario altere sustancialmente el REF hasta el punto de reducirlo a una posibilidad normativa irrelevante.

�4 Las citadas exenciones fueron confirmadas en la Real Cédula de 19 de septiembre de 1528.�� CLAVIJO HERNÁNDEZ, F. y YANES HERREROS, A.: «Análisis de la Disposición Adicional Tercera. (Implicaciones de la Constitución en el problema canario)», RUMBOS, núms., 3 y 4, abril-mayo, 19�9.�6 GÉNOVA GALVÁN, A.: «El Régimen Económico-Fiscal canario ante la Constitución de 19�8: Análisis jurídico de la Disposición Adicional tercera», Revista de Estudios de la Vida Local, núm., 218, Madrid, abril-junio 1983, p. 264.�� Ibídem, p. 26�.

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En este sentido, desde muy temprano, CLAVIJO HERNÁNDEZ y YANES HERREROS señalaron que la DAT respondía a una «intención clara del legislador constituyente: la de confirmar la legitimidad de un Derecho Especial para Canarias en materia económico-fiscal (...) cuyas normas son de rango legal y no constitucional»78. Sin embargo, como también advirtieron los autores últimamente citados, la Disposición estudiada se erige como un mecanismo de garantía, dado que en el texto constitucional se hallan diversos preceptos incompatibles con las peculiaridades del REF79 que, de no ser por dicha Disposición, hubieran podido provocar la derogación, o abrogación, total o parcial, del mismo.

Por todo ello, la DAT es una «auténtica y propia garantía jurídico-constitucional para Canarias respecto de su régimen fiscal (...) frente a quienes están facultados en uso de sus competencias constitucionales para atentar contra su integridad, es decir, los poderes públicos del Estado Español, tanto los de su Organización Común, Gobierno y Cortes, como de la organización particular canaria, sus órganos autonómicos provisionales o definitivos. Y garantía (...) susceptible de ser actuada jurisdiccionalmente ante (...) el Tribunal Constitucional»80.

En definitiva, la Constitución española confirma la existencia de un régimen económico y fiscal especial para Canarias, fruto del devenir histórico del Archipiélago. Tratándose de un reconocimiento que «carece de precedentes en el Derecho comparado y en nuestro Derecho histórico (...) que se fundamenta no en derechos históricos forales (disposición adicional primera) sino en la peculiar situación geográfica del archipiélago canario además de en su singular estructura y particular desenvolvimiento económico»8�. Esto es, la DAT es el reflejo constitucional de las medidas económicas y fiscales que, desde antaño, se han adoptado para fomentar el desarrollo socioeconómico de Canarias; cuya fundamentación jurídico-constitucional hunde sus raíces en las implicaciones que directamente se derivan del Preámbulo de la Constitución, al comprometerse ésta a «proteger a los pueblos del Estado en sus instituciones tradicionales»8�.

�8 CLAVIJO HERNÁNDEZ, F. y YANES HERREROS, A.: «La entrada de España en el mercado común y la cláusula adicional tercera», en AA. VV., Canarias ante el cambio, Instituto de Desarrollo Regio-nal – Universidad de La Laguna – Banco Bilbao – Junta de Canarias – Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales, p. 220.�9 Vid., arts. 138.2; 139.2 y 140.1.10ª y 14ª CE.80 CLAVIJO HERNÁNDEZ, F. y YANES HERREROS, A.: «La entrada de España en el mercado común y la cláusula adicional tercera», en AA. VV., Canarias ante el cambio, op., cit., p. 220.81 AGUIAR DE LUQUE, L. y BLANCO CANALES, R (dirs.), Constitución Española 1978-1988, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1988, Vol. I, p. 1533.82 CLAVIJO HERNÁNDEZ, F. y YANES HERREROS, A.: «La entrada de España en el mercado común y la cláusula adicional tercera», en AA. VV., Canarias ante el cambio, op., cit., p. 222.

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a) La articulación del REF en el ordenamiento constitucional español.

El Tribunal Constitucional, en su STC 16/2003, de 30 de enero, señaló que la finalidad del REF responde al mandato del art. 138.1 CE. Por ello, el REF se concibe como una institución integrada «por un conjunto de elementos de carácter rigurosamente instrumental, en cuanto que son puros medios para conseguir un fin -art. 138.1 CE-, concretamente, la realización efectiva del principio de solidaridad atendiendo precisamente al hecho insular». Además, su espíritu finalista, según la interpretación del Alto Tribunal, lo dota de un marcado carácter evolutivo que permite la adaptación de las figuras integrantes del REF a las nuevas coordenadas del contexto nacional y comunitario.

Por ende, la primera consideración que cabe destacar sobre el REF es que éste está constituido por un amplio conjunto de disposiciones normativas, tanto comunitarias como nacionales, que pretenden corregir, en términos fiscales, la compleja situación que padece el territorio canario -situación ultraperiférica- y que dificulta el desarrollo socioeconómico del Archipiélago, por una parte; y la participación de los beneficios que se derivan del mercado común, por otra.

Respecto a la articulación jurídica del REF en el ordenamiento constitucional español, procede señalar que su esqueleto normativo básico está constituido por el citado art. 138 CE y por la, también mencionada, Disposición Adicional Tercera del texto constitucional. Sin ignorar la relevancia del art. 46 del Estatuto de Autonomía de Canarias, que contiene el tratamiento estatutario de dicha institución fiscal. Un tratamiento que se expresa en los siguientes términos:

«1. Canarias goza de un régimen económico-fiscal especial, propio de su acervo histórico y constitucionalmente reconocido, basado en la libertad comercial de importación y exportación, no aplicación de monopolios y en franquicias aduaneras y fiscales sobre el consumo.

2. Dicho régimen económico y fiscal incorpora a su contenido los principios y normas aplicables como consecuencia del reconocimiento de Canarias como región ultraperiférica de la Unión Europea, con las modulaciones y derogaciones que permitan paliar las características estructurales permanentes que dificultan el desarrollo.

3. El régimen económico-fiscal de Canarias sólo podrá ser modificado de acuerdo con lo establecido en la disposición adicional tercera de la Constitución, previo informe del parlamento Canario que, para ser favorable, deberá ser aprobado por las dos terceras partes de sus miembros.

4. El Parlamento Canario deberá ser oído en los proyectos de legislación financiera y tributaria que afectan al régimen económico-fiscal de Canarias».

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Por tanto, será preciso acudir al art. 46 del EAC para completar la descripción de la articulación del REF en el ordenamiento la constitucionalidad español, pues como señala la jurisprudencia constitucional, el citado precepto estatutario configura «el núcleo básico de materias respecto de las que el Estado se ve en la necesidad de solicitar el informe previo al Parlamento canario a los efectos de su modificación o afectación (...) este precepto cumple la función de configurar el supuesto de hecho de la norma jurídica contenida en la disposición adicional tercera de la Constitución. Esta exige un determinado requisito, el informe previo autonómico, para producir válidamente el efecto jurídico que es la modificación del régimen económico y fiscal de Canarias, y el contenido de éste, para dar respuesta de cuándo es necesario tal informe, ha de ser definido precisamente en los términos establecidos en el Estatuto»8�.

Por otra parte, la inclusión de las normas que informan el REF en el bloque de la constitucionalidad, y la garantía constitucional que dichas normas pueden proporcionar a las particularidades fiscales canarias, aconseja examinar con mayor detenimiento su magnitud garantista.

Así, la garantía prevista en la Disposición Adicional Tercera se traduce en la exigencia de un informe previo del Parlamento autonómico canario, en el que debe constar el pronunciamiento de la Cámara sobre la modificación que las instituciones centrales del Estado pretendan introducir en el REF. Si bien, la modificación prevista en la DAT y en el art. 46 EAC comprende situaciones diversas.

En este sentido, se produce una modificación del REF cuando tiene lugar una «alteración formal, por la legislación ordinaria de algunos de los principios sustantivos institucionales del REF, como consecuencia de una evolución de la propia institución y su adaptabilidad a nuevas situaciones». Aunque también existe una modificación del REF en aquellos «supuestos de regulación y alteración sustancial de los elementos que conforman el contenido coyuntural del REF en cada momento (...). Así, (...) la definición o conformación básica de dicho sistema de financiación y su modificación (salvando sus principios estructurales institucionales) y la creación ex novo, supresión o alteración de los elementos esenciales de las figuras financieras que integran en cada momento dicho sistema especial de financiación»84.

Así las cosas, independientemente de otras cuestiones que evidencian la existencia de puntos oscuros en la protección del REF85, resulta de vital importancia

83 STC 13�/2003, de 3 de julio (FJ 8); STC 16/2003, de 30 de junio (FJ 9); STC 35/1984, de 13 de marzo (FJ 6), entre otras. 84 OROZCO MUÑOZ, M.: El régimen Fiscal Especial de Canarias. Su conformación por el Bloque de la Constitucionalidad, op., cit., pp. 319 y ss. 85 Así, por ejemplo, no se establece el momento procesal adecuado en el que debe ser solicitado y presentado el informe del Parlamento autonómico, debiendo entender que su presentación deberá realizarse con la suficiente antelación como para que en el caso de ser desfavorable, se pueda revisar la propuesta de modificación del REF.

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determinar los efectos que pueden derivar del informe prescrito en la citada Disposición constitucional. Es decir, ¿podría el Parlamento canario vetar la decisión de modificar el REF mediante la emisión de un informe desfavorable?.

En principio, no parecería admisible defender la vinculatoriedad del informe autonómico requerido para la modificación del REF. La doctrina más cualificada en la materia -CLAVIJO HERNÁNDEZ, YANES HERREROS, GÉNOVA GALVÁN o MAZORRA MANRÍQUE DE LARA, entre otros86- subraya el carácter preceptivo del informe que debe emitir el Parlamento de Canarias ante la propuesta de modificación del REF por parte de las instituciones centrales del Estado; considerando que dicho informe es un presupuesto procedimental de cuya observancia depende la validez del acto jurídico que dimane del procedimiento legislativo iniciado.

Sin embargo, según el parecer de la citada doctrina, ello no implica que el informe del Parlamento canario sea vinculante para el legislador estatal. La función que puede desarrollar la Cámara canaria, de cara a la modificación del REF, no es legislativa, sino, en todo caso, consultiva87, dado que el art. 149.1.10ª CE dispone la competencia exclusiva del Estado en materia fiscal.

La consideración del carácter vinculante del informe del Parlamento de Canarias implicaría una injerencia de la Comunidad Autónoma Canaria en el ejercicio de una competencia exclusiva que corresponde al legislador estatal, responsable de decidir sobre la procedencia de la modificación del REF.

Por tanto, la DAT garantiza que no se pueda extinguir o vaciar de contenido el REF, pero no que éste no pueda ser modificado atendiendo al cumplimiento de las exigencias formales previstas en la Constitución; que se reducen a la solicitud de un

86 CLAVIJO HERNÁNDEZ, F.: «Territorios con régimen especial dentro de la Comunidad. Pers-pectivas relativas a ciertos territorios o Comunidades Autónomas», en AA. VV., La integración de España en las Comunidades Europeas y las competencias de las Comunidades Autónomas, Departament de Justicia - Pa-tronat Català Pro-Europa, Genralitat de Catalunya, 1985, p. 134; GÉNOVA GALVÁN, A.: «El Estatu-to de Canarias en la Comunidad Económica Europea», Impuestos, núm., 11, 1986, p. 138; MAZORRA MANRIQUE DE LARA, S.: «Introducción al análisis jurídico de la Hacienda de la Comunidad Autó-noma Canaria», en AA. VV., Organización Territorial del Estado, I.E.F., Madrid, 1984, p. 2061.8� En este sentido, CLAVIJO HERNÁNDEZ, F. y YANES HERREROS, A.: «Análisis de la Dis-posición Adicional Tercera de la Constitución de 19�8», op., cit., p. 25; CLAVIJO HERNÁNDEZ, F. y GÉNOVA GALVÁN, A.: «Análisis jurídico del Protocolo número dos al Tratado de Adhesión de España a las Comunidades Europeas» en AA. VV., Canarias y la Comunidad Económica Europea, núm., 22, noviembre 1986, p. 50; GÉNOVA GALVÁN, A.: «El Régimen Económico-Fiscal canario ante la Constitución de 19�8: Análisis jurídico de la Disposición Adicional tercera», op., cit., p. 2�5; MAZO-RRA MARÍQUE DE LARA, S.: «Introducción al análisis jurídico de la Hacienda de la Comunidad Autónoma Canaria», op., cit., p. 2061.

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informe previo no vinculante del Parlamento canario en el caso de su modificación. Es decir, la disconformidad de la Cámara autonómica respecto a la modificación del REF no condicionará la decisión de los órganos centrales del Estado, ni generará la paralización de la propuesta88.

La DAT sólo establece unos requisitos jurídico-formales precisos para llevar a cabo la modificación del REF, que no da lugar a una protección material concreta. Esta garantía sólo consiste en que el REF no puede ser derogado, ni alterado de forma sustancial, sin la previa reforma del texto constitucional. Por ello, parece acertado considerar que la garantía constitucional del REF «tiene unos efectos protectores graduados en el sentido de dotar de un máximo de permanencia al «núcleo» de los principios informadores del mencionado REF, en tanto que los aspectos «periféricos» del mismo son protegidos con una intensidad decreciente según el cambio propuesto suponga una «modificación» o bien una simple «afectación» de aquel»89.

Por otro lado, la doctrina del Tribunal Constitucional -en STC 13�/2003, de 3 de julio (FJ 9)- recuerda que su criterio sobre la protección del REF ha sido entender que el art. 46 EAC no tiene naturaleza vinculante, pues «dicha naturaleza «no resulta ni de la imagen de la institución que tuvo ante sí el constituyente»90 ni de la expresa dicción de los preceptos de la Constitución y del bloque de la constitucionalidad. Sí tienen carácter preceptivo, de manera que su omisión (...) constituye una violación que entraña la inconstitucionalidad de la norma impugnada»9�. Afirmaciones que el máximo intérprete constitucional ha ratificado posteriormente en la STC 108/2004, de 30 de junio, al negar el carácter preceptivo del informe previsto en el art. 46.4 EAC9�.

Al margen de las consideraciones anteriores, y en relación a la articulación del REF en el ordenamiento constitucional estatal, conviene señalar que es en

88 GÉNOVA GALVÁN, A.: «El Régimen Económico-Fiscal canario ante la Constitución de 19�8: Análisis jurídico de la Disposición Adicional tercera», op., cit., pp. 2�5 y ss.89 MAURICIO SUBIRANA, S.: La franquicia sobre el consumo en Canarias. Análisis histórico y régimen actual, Instituto Canario de Administración Pública-Marcial Pons, Madrid, 1994, p. 224.90 STC 215/2000, de 18 de diciembre (FJ 6).91 En el mismo sentido, STC 16/2003, de 30 de enero (FJ 9), STC 35/1984, de 13 de marzo (FJ 6).92 Sin embargo, existe un sector doctrinal que ha defendido la vinculatoriedad del Informe previsto en la DAT. Sobre este aspecto, se recomienda la lectura de: CRUZ AMORÓS, M. y ESTEBAN PAÚL, A.: La Reforme del Régimen Económico y Fiscal de Canarias, Instituto de Estudios Fiscales – Marcial Pons, Madrid, 1992; FERRERIRO LAPATZA, J. J.: Dictámenes sobre el Régimen Económico Fiscal de Canarias y su modificación en el periodo 1989-1995, Instituto Canario de Administración Pública- Marcial Pons, Ma-drid, 1996; OROZCO MUÑOZ, M.: El régimen Fiscal Especial de Canarias. Su conformación por el Bloque de la Constitucionalidad, Cabildo Insular de Tenerife – Marcial Pons, Madrid, 199�; RÍOS RULL, F.: «El Informe del Parlamento de Canarias en la tramitación de la Ley del REF», V Jornadas de Derecho Parlamentario, Monografías del Congreso de los Diputados, Madrid, 199�, entre otros.

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este ámbito en el que se inscriben las leyes que precisan el contenido de la citada institución económico-tributaria9�.

En este sentido, conviene destacar la Ley 19/1994, de 6 de julio, de Modificación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias94; en cuya exposición de motivos se explicita que las «bases económicas del Régimen Económico Fiscal de Canarias (…) aspiran a regular la vida económica canaria durante el tramo final del siglo XX y primeras décadas del siglo XXI. Para ello (…) contiene mecanismos de flexibilidad suficientes con los que hacer frente a variantes que sucedan tanto en el entorno económico internacional y comunitario como en los escenarios internos». Además, la citada exposición de motivos señala que los principios estratégicos que informan el REF son:

«–Mantener una significativa menor presión fiscal que la media del resto de España y de la Comunidad Económica Europea. Se trata con ello de que Canarias disponga de una «atractividad» territorial capaz de compensar aspectos negativos y efectos desfavorables de la insularidad económica.

–Configurar una estructura impositiva con tributos equivalentes o similares a los existentes en el resto de España y de la Comunidad Económica Europea. La razón de ese formato es facilitar las operaciones de perfeccionamiento activo, así como en publicar las ventajas de la menor presión fiscal.

–Incorporar un coherente bloque de incentivos fiscales y económicos, de tal modo que verdaderamente genere decisiones inversoras, dinamice la localización de actividades en zonas de escasa autorrealización y responda socialmente a los beneficios que para todos conlleva la modernización del aparato productivo y comercial.

–Crear una Zona Especial Canaria en la que, respetando el principio de estanqueidad, puedan ubicarse capitales y empresas provenientes del exterior, los cuales, atraídos por las ventajas inherentes a este tipo de zonas especiales, coadyuven a potenciar el desarrollo económico y social del archipiélago.

–Estructurar unas reglas de comportamientos y un dispositivo de medidas y acciones que faciliten las intervenciones públicas orientadas a minimizar los costes de cumplimiento y coordinación entre contribuyentes y Administraciones, de tal modo que se reduzcan o desaparezcan las rémoras fiscales y otras secuelas gravosas de las prácticas fiscales y financieras. Por lo demás, el sistema diseñado tiene la flexibilidad suficiente para encajar sin mayores contratiempos, retoques y adaptaciones a circunstancias excepcionales o de fases recesivas.

–Potenciar simultáneamente a la nueva inserción en los entornos exteriores de la economía española, con una sólida vertebración del mercado regional y, por

93 No obstante, la UE ha aprobado diversas normas que afectan al desarrollo del REF; para cuya consideración recomendamos: http://www.gobiernodecanarias.org/hacienda/indexInfo.html. 94 BOE de � julio 1994, núm. 161/1994, pág. 21�19.

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ende, de las distintas islas que componen el archipiélago canario. A tal fin, se han tenido muy presentes las ayudas posibles y factibles para aprovechamiento de recursos endógenos, los intercambios interinsulares y la promoción especial de actividades. Como tal se contemplan incentivos discriminatorios positivos en Islas menores y zonas de especial problemática en las islas capitalinas.–Ponderar que en los nuevos presupuestos de funcionamiento de la economía y del actual complejo institucional, los programas de desarrollo y las acciones conjuntas de los agentes, instancias y organismos públicos encuentren alicientes motivadores»95.

Más concretamente, el art. 1 de la citada Ley establece como objetivos principales de la legislación del REF, garantizar que la lejanía e insularidad de Canarias, que la convierten en región ultraperiférica de la UE, sean compensadas a través de políticas específicas y suficientes; y establecer un conjunto estable de medidas económicas y fiscales encaminadas a promover el desarrollo económico y social de Canarias96.

La referencia al citado precepto legal debe ser aprovechada para profundizar en una relación a la que hemos aludido anteriormente, la relación existente entre el REF y el modelo especial de integración de Canarias en la UE.

El REF es un régimen fiscal que persigue fomentar el desarrollo social y económico de Canarias en el ámbito estatal, pero la adhesión de España a la CEE implicó la aceptación del acervo comunitario como requisito para la consecución de un determinado objetivo: la armonización de las legislaciones de los Estados miembros, especialmente en el ámbito fiscal. Por ello, aunque es cierto que se ha reconocido un modelo especial de integración para Canarias, debido a sus características fácticas y sociales; no lo es menos que las particularidades normativas del Archipiélago -independientemente de su carácter histórico- deben sujetarse a las condiciones previstas en ese modelo de integración especial.

95 Por su parte, la STC 35/1984, de 13 de marzo, en relación a los principios estructurales del REF, señala:

«(...) siendo pues inadmisible una interpretación sumamente estrecha y li-mitativa de las estatutarias referencias a la libertad comercial de importa-ción y exportación y franquicias aduaneras y fiscales sobre el consumo, lo que en realidad no es otra cosa que la enunciación de las bases de aquél régimen económico-fiscal (...)».

96 La Comisión Europea ha especificado que los objetivos de la Ley 19/1994 son, entre otros: «la creación de un sistema que fomente la actividad económica; la creación de empleo; el desarrollo de las diferentes zonas insu-lares; la creación de un polo de atracción para la iniciativa privada y los inversores extranjeros»; en CARTA REMITI-DA POR LA COMISIÓN EUROPEA, Asunto: Ayuda de Estado nº N 144/A/96 Canarias (España), Régimen de ayudas regionales a la inversión y el funcionamiento -(modificación del -REF- régimen económico y fiscal de las Islas Canarias), Bruselas, 23 de enero de 1998 SG (98) D/0669.

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En efecto, los regímenes especiales en un contexto pretendidamente homogéneo son fuente de conflicto, especialmente si su especialidad consiste en la concesión de determinadas “ventajas” relacionadas con una aplicación más flexible, o en todo caso modulada, de las políticas fiscal y aduanera. No en vano, fue precisamente la polémica originada en torno a las singularidades tributarias de los Departamentos franceses de ultramar la que propició la aprobación del POSEIDOM en �989.

El REF no es una excepción a la regla anterior. Su inclusión en el ámbito comunitario no resultó fácil, debido a la incompatibilidad que podría surgir entre los diversos instrumentos que lo integraban y el acervo comunitario en materia fiscal y aduanera97.

No obstante, el modelo de integración especial de Canarias propuesto por España fue admitido por las instituciones comunitarias, que aceptaban así una serie de excepciones a la aplicación del acervo comunitario que definían la integración diferenciada del Archipiélago; que vería como sobrevivía el REF. Una supervivencia que también iría más allá de la modificación que experimentó en 1991 este primer modelo de integración especial.

Sin embargo, la supervivencia del REF no significa que las autoridades estatales o autonómicas puedan reformar libremente las normas que lo articulan. Por el contrario, las especificidades canarias en el ámbito comunitario están supeditadas a lo dispuesto con carácter específico en las correspondientes normas comunitarias. En este sentido, la Exposición de Motivos de la Ley 19/1994, de 6 de julio, de Modificación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias refleja la supeditación de las especificidades fiscales del Archipiélago, así como la adaptación del REF a las exigencias del ordenamiento comunitario.

Así, después de destacar las implicaciones de la crisis económica desatada a partir de la década de los �0, la citada Exposición de Motivos subraya la importancia de adaptar el REF a las circunstancias de la economía moderna. Una adaptación que, además, debe atender a otras circunstancias, entre las que destaca «el decisivo condicionante que supone la integración española y canaria en la Comunidad Económica Europea. (…) esta singularidad ha debido integrar y asumir determinados presupuestos legales y funcionales correspondientes al ordenamiento vigente en la Comunidad Económica Europea. Estos hechos han

9� De todos modos, esta hipotética incompatibilidad era una cuestión conocida por todos los agen-tes familiarizados con la aplicación del REF; y que únicamente esperaban el mejor resultado posible de las negociaciones sobre las condiciones especiales de integración de Canarias. En este sentido, ya existía una experiencia no muy lejana, pues la propia inclusión del REF en el ordenamiento constitucional es-pañol hubiera sido imposible de no ser por la cobertura específica de la Disposición Adicional Tercera del texto constitucional.

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terminado por reducir al mínimo la operatividad de la Ley 30/1972, que ya en sus planteamientos estratégicos y en buena parte de su articulado reflejaba contradictorias y ambiguas formas de regulación, pues contenía los restos de un adulterado librecambismo con medidas claramente proteccionistas. Con esta Ley se pretende armonizar y adecuar coherentemente los márgenes de autonomía derivados de la tradición económico-fiscal canaria, con los aspectos compatibles resultantes de los ámbitos nacional y comunitario. Propósito que comprende y abarca, como ya se ha señalado anteriormente, fundamentos que precisa Canarias para insertarse con garantías en la nueva dinámica económica y global que tanto difiere de la que regía en los años 70 y décadas anteriores».

Por tanto, a la luz de las consideraciones anteriores, procede subrayar que la continuidad del REF está condicionada por lo criterios indicados por las normas de Derecho comunitario; en concreto por las Directrices de ayudas con finalidad regional. Por ello, el futuro de los instrumentos fiscales del REF depende de cómo se hayan negociado estas Directrices.

b) El contenido del REF.

Por lo que se refiere al contenido de la institución fiscal objeto de estudio, conviene precisar, en primer lugar, que el REF se integra por un amplio conjunto de instrumentos de naturaleza fiscal que, desde una perspectiva de conjunto, permiten definir dicha institución como una excepción al régimen fiscal del Estado. Excepción que se traduce en una regulación específica de determinadas cuestiones, tanto de orden fiscal como económico, en las Islas Canarias.

Respecto al primer ámbito de regulación del REF; esto es, las cuestiones de índole fiscal, destacan una serie de figuras tributarias específicas como el Impuesto General Indirecto (IGIC) y el Arbitrio sobre Importaciones y Entregas de Mercancías (AIEM)98. Asimismo, la vertiente fiscal del REF también está integrada por una suerte de medidas fiscales de promoción del desarrollo socioeconómico de Canarias; tales como la Reserva para Inversiones en Canarias (RIC), la deducción por inversiones en Canarias, las adquisiciones de bienes de inversión exentos, beneficios fiscales para empresas productoras de bienes corporales, beneficios fiscales relacionados con el registro especial de buques y empresas navieras, beneficios fiscales en materia de telecomunicaciones, beneficios fiscales en zonas francas y la Zona Especial Canaria (ZEC), entre otros.

Por su parte, la regulación económica del REF se traduce en la ordenación de determinados principios de carácter económico que inspiran la adopción de medidas

98 Cuyos antecedentes se encuentran en el Arbitrio sobre la Producción e Importación de mercan-cías en las Islas Canarias (APIC) y la Tarifa Especial.

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que también contribuyen al desarrollo socioeconómico de las islas. Para llevar a cabo tal cometido, dicha regulación opera en dos vertientes. Por un lado, permitiendo la adopción de medidas que compensen las desventajas derivadas de la insularidad y lejanía características del Archipiélago; influyendo para ello, principalmente, en los sectores de transportes y telecomunicaciones. Por otro, los principios que integran la vertiente económica del REF, posibilitan la adopción de medidas de la misma índole, con el objeto de fomentar el desarrollo socioeconómico de Canarias, actuando en los sectores económicos de mayor trascendencia para las islas, como los sectores comercial y turístico; o incentivando determinadas actividades de interés económico99.

Sin embargo, sin pretender restar importancia a los instrumentos tributarios citados, interesa destacar el notable protagonismo de la RIC y la ZEC en el desarrollo de la economía canaria en los últimos años. Un protagonismo que se explica por su capacidad para satisfacer las demandas de instrumentos fiscales que potencien el atractivo del Archipiélago como centro de inversiones económicas y como territorio idóneo para la instalación de empresas nacionales e internacionales. No en vano, el Consejo Económico y Social de Canarias (en adelante, CES) ha advertido que «de todo el conjunto de figuras que componen en la actualidad el REF, algunas de ellas presentan una relevancia especial que justifican un examen separado»�00. Una valoración metodológica que ha conducido tradicionalmente a que el CES haya realizado en sus Informes anuales un examen particular de la RIC y la ZEC�0�.

Consideración que se debe elevar al máximo exponente en el contexto de la Unión ampliada, pues la ampliación de la UE hacia el Centro y Este del continente puede repercutir negativamente en el desarrollo de las regiones de la UE-15 debido a los efectos producidos por la legislación fiscal y laboral de los nuevos socios comunitarios.

1.2- Canarias en la UE: el reconocimiento de la diferencialidad.

Las consideraciones expuestas han pretendido señalar, en síntesis, las especificidades fiscales canarias, por considerar que éstas evidencian la existencia de un trato particularizado que nació en el ámbito estatal.

99 MAMBRILLA HERNÁNDEZ, E.: «El régimen económico y fiscal», en RODRÍGUEZ RO-DRÍGUEZ, J. J. y GARCÍA ROJAS, J. A. (coords.): El régimen especial político-administrativo de Canarias. Las singularidades, Gobierno de Canarias – Marcial Pons, Madrid, 1999, pp. 216 y ss. 100 CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL DE CANARIAS, Informe Anual 2004 sobre la situación económica, social y laboral de Canarias en el año 2003, Capítulo 2: Canarias en la Unión Europea, pp.48 y ss. 101 Ibídem

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Sin embargo, en coherencia con el necesario análisis de la trayectoria de esas especificidades de cara a la reflexión sobre el futuro del régimen especial de Canarias en la UE, es preciso valorar cómo se integraron esas mismas especificidades en el ordenamiento comunitario.

Así, en primer lugar, parece obligado destacar los hitos más notables de la integración del Archipiélago en la CEE; y, posteriormente, evaluar dichas singularidades en el ámbito comunitario.

1.2.1- El proceso especial de integración de Canarias en la UE.

El reconocimiento constitucional de las singularidades de Canarias, en conjunción con la circunstancia de que la situación de las regiones comunitarias en el marco de la UE es resultado de las negociaciones que el Estado correspondiente haya realizado con las instituciones comunitarias, explica la existencia del peculiar régimen de integración del Archipiélago en la UE�0�.

En efecto, en un primer momento se plantearon diferentes hipótesis sobre el modelo de integración de Canarias. Las opciones barajadas se resumían en tres posibilidades: la no integración, la integración parcial o la integración en condiciones especiales. Posibilidades que abrirían intensos debates y propiciarían que el proceso de integración no estuviera exento de problemas.

En este sentido, tal vez la polémica más virulenta se desató como consecuencia de la disonancia entre las condiciones de integración previstas por el Congreso de los Diputados y las demandadas por la generalidad de la Comunidad Autónoma Canaria.

En efecto, el art. 45.2 EAC señalaba que en las negociaciones que se desarrollaran para vincular a España con comunidades económicas supranacionales se tendría en cuenta, para su defensa, la peculiaridad que supone dentro de la comunidad nacional el régimen especial de Canaria. Igualmente, los apartados tercero y cuarto del citado precepto estatutario disponían que el REF sólo podría ser modificado de acuerdo con lo establecido en la Disposición Adicional Tercera CE.

De acuerdo con lo dispuesto en las normas citadas, el Pleno del Parlamento canario aprobó, en la sesión de 1 de diciembre de 1983, el Informe sobre la adhesión de Canarias a la CEE.

102 Ibídem

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Celebradas las negociaciones entre España y las Comunidades Europeas, se dio traslado de las mismas al Gobierno canario, para que, a su vez, comunicara a la Cámara autonómica el contenido de éstas. Así, en la sesión plenaria de 22 de junio de 1985 tuvo lugar la votación sobre el Informe que debía ser remitido por el Parlamento de Canarias acerca del Proyecto de Ley Orgánica de Autorización al Tratado de Adhesión de España. En dicha sesión la mayoría de los grupos parlamentarios mostraron su disconformidad con el resultado previsto; pues el Protocolo resultante no recogía las exigencias que en su día se habían señalado por el Parlamento autonómico�0�.

Finalmente, el resultado del proceso de integración del Archipiélago en la proyecto comunitario se reflejó en el Acta de Adhesión de España a las Comunidades Europeas, instrumento que recoge las piezas normativas que configuran el régimen de integración especial de Canarias en el ámbito comunitario. Concretamente, el art. 25 del Acta de Adhesión establece el particular régimen de integración canario disponiendo:

«1.Tanto los Tratados como los actos de las instituciones de las Comunidades Europeas se aplicarán en las Islas Canarias y en Ceuta y Melilla salvo las excepciones contempladas en los apartados 2 y 3 y en las demás disposiciones de la presenta Acta.

2. Las condiciones en que se aplicarán las disposiciones de los tratados CEE y CECA sobre la libre circulación de mercancías, así como los actos de las instituciones de la Comunidad relativos a la legislación aduanera y a la política comercial en las Islas Canarias y en Ceuta y Melilla, se definen en el Protocolo número 2.

3. Sin perjuicio de las disposiciones específicas del artículo 155, los actos de las instituciones de las Comunidades Europeas relativos a la política agrícola común y a la política común de pesca no se aplicarán en las Islas Canarias y en Ceuta y Melilla.

El Consejo, por mayoría cualificada y a propuesta de la Comisión, aprobará las disposiciones de carácter socio-estructural que, en el sector de la agricultura, se aplicarán en las Islas Canarias, sin dejar de velar por la compatibilidad de estas disposiciones con los objetivos generales de la política agrícola común.

4. A instancia del Reino de España, el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta a la Asamblea, podrá:

- decidir la integración de las Islas Canarias y Ceuta y Melilla en el territorio aduanero de la Comunidad;

103 En este sentido, por ejemplo, se denunciaba que las condiciones previstas para la integración del Archipiélago afectaban gravemente a los sectores agrícola, industrial y pesquero o no garantizaban el futuro desarrollo económico y social del Archipiélago.

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- definir las medidas apropiadas dirigidas a extender a las Islas Canarias y Ceuta y Melilla las disposiciones vigentes del Derecho comunitario».

Sin embargo, el art. 25 de la citada Acta de Adhesión fue desarrollado por el Protocolo número 2; que sería el responsable de concretar el citado precepto con el objeto de mantener el REF dentro de la realidad económica comunitaria�04.

No obstante, este primer modelo de integración especial descrito no resultó apropiado para favorecer el desarrollo de ciertos sectores productivos canarios, pues la no aplicación de determinadas políticas comunitarias repercutió negativamente en varios sectores económicos del Archipiélago, especialmente en el sector primario, como consecuencia de no haber participado en la Política Agraria Común. Por ello, las instituciones públicas canarias reivindicaron una mayor integración en el proyecto comunitario.

Una reivindicación que sería atendida a través del nuevo modelo de integración alumbrado mediante el Reglamento 1911/1991 de 26 de junio�05, relativo a la aplicación de las disposiciones del Derecho comunitario en las Islas Canarias y la Decisión 91/34/CEE, por la que establece el POSEICAN�06, normas que definirían un régimen de integración plena en el que se reconocerían notables especificidades. No en vano, el POSEICAN señalaba que «las adaptaciones y medidas específicas que deberán introducirse en la aplicación de algunas políticas comunes y disposiciones del Derecho comunitario»�07.

Al fin y al cabo, el objetivo principal de la modificación del régimen de integración de Canarias consistía en corregir las repercusiones negativas que se habían generado por la no aplicación de una parte relevante del acervo comunitario. En este sentido, tanto el Reglamento como la Decisión citadas aprobaron una serie de excepciones normativas que benefician el desarrollo socioeconómico de Canarias mediante la adopción de distintas medidas que pueden ser clasificadas en tres categorías; a saber: medidas comerciales y arancelarias, medidas de apoyo a la producción local y medidas que implican una aplicación especial de las políticas comunitarias�08.

104 Tarea a la que contribuyeron determinados preceptos del Acta de Adhesión, como los arts. 30, 31, 32, �6, 155, 1�3, 186 y 18� del Acta de Adhesión.105 DO, L, 1�1, de 29 de junio de 1991.106 DO, L, 1�1, de 29 de junio de 1991.10� ASÍN CABRERA, Mª A.: «La naturaleza del régimen jurídico de Canarias en la Comunidad Europea», Libro conmemorativo del Bicentenario de la Universidad de La Laguna, Estudios Jurídicos, Tomo I, Facultad de Derecho de la Universidad de La Laguna, 1993, p. 61.108 ALONSO RODRÍGUEZ, C. E.: «El marco institucional de las relaciones económicas de Cana-rias con la UE. Hacia la consolidación de un Estatuto especial», en RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, J. J. y GARCÍA ROJAS, J. A. (coords.), El Régimen Especial Político-Administrativo de Canarias. Las singularidades,

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Sin embargo, las singularidades de Canarias en el ordenamiento comunitario poseen un marcado carácter fiscal. En este sentido, en el Archipiélago no se aplica el Impuesto sobre el Valor Añadido, ni los impuestos especiales establecidos por el Derecho derivado de la Unión que gravan, por ejemplo, el alcohol, los hidrocarburos y el tabaco�09.

Además, la plena integración de Canarias en el proyecto comunitario supuso la aplicación del Arancel Aduanero Común y de la política comercial; aunque dicha aplicación también fue objeto de excepciones. Así, destacan los derechos antidumping comunitarios, las restricciones comerciales o las zonas francas, cuyo protagonismo en el desarrollo económico del Archipiélago ha sido tradicionalmente reconocida.

Finalmente, conviene subrayar que la integración de Canarias no sólo ha sido excepcional en relación a los territorios comunitarios continentales, sino que también resulta singular si se compara con los regímenes adoptados, en su día, por aquellas regiones que hoy ostentan el status de RUP. Este singular proceso de integración se explica por diversas razones que, como señalaba PÉREZ VOITURIEZ, no permiten «la asimilación completa a un precedente específico»��0. En este sentido, ASÍN CABRERA, ha advertido que la integración de las demás regiones que hoy se consideran RUPs no implicó «un tratamiento lo suficientemente sui géneris en el seno de la Comunidad para conformar un auténtico régimen jurídico especial»��.

1.3- Las peculiaridades canarias en la UE.

Como se desprende de las páginas precedentes, Canarias ha podido asumir con éxito la integración en el ámbito comunitario gracias a la existencia de determinadas singularidades normativas. Unas singularidades que, mayoritariamente, despliegan sus efectos en el ámbito fiscal. Si bien, la importancia de las implicaciones tributarias del régimen especial de Canarias en la UE no puede llevar a ignorar que existen otro tipo singularidades que también contribuyen de forma positiva al desarrollo social y económico del Archipiélago.

op., cit., pp. 245 y ss. 109 En materia de alcohol, se aplican los impuestos contemplados en la normativa estatal; en mate-ria de hidrocarburos, se aplica la normativa de la Comunidad Autónoma Canaria sobre combustibles derivados del petróleo; y respecto a los impuestos sobre el tabaco, también se atiende a lo dispuesto en la normativa estatal.110 PÉREZ VOITURIEZ, A.: Alternativas de Canarias en la integración de España en la CEE. Algunos aspectos jurídicos internacionales de sus posibles relaciones, ante la incidencia de la integración española, Servicios de Publicaciones de Caja General de Ahorros de Canarias, Santa Cruz de Tenerife, 1985, p. 131.111 ASÍN CABRERA, Mª. A.: Islas y Archipiélagos en las Comunidades Europeas, op., cit., p. 233.

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Por ello, a continuación valoraremos las peculiaridades canarias más notables; retrasando al Capítulo siguiente las consideraciones sobre cuál debería ser, desde nuestra particular perspectiva, la proyección de futuro del REU.

1.3.1- Peculiaridades en el ámbito fiscal.

El REF constituye el estandarte de las singularidades económico-tributarias canarias en la UE. Sin embargo, dicho régimen comprende diferentes instrumentos fiscales que se aplican de acuerdo con las disposiciones de la Ley 19/1994, de 6 de julio, de Modificación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias; por lo que sólo profundizaremos en el examen de los más relevantes.

En este sentido, atendiendo a las valoraciones del CES�� y del Gobierno de Canarias��, no parece erróneo estimar que los instrumentos fiscales más importantes del REF son la RIC y la ZEC��4. Por ello centraremos nuestra atención en dichos instrumentos

No obstante, desde una perspectiva general, y antes de analizar las particularidades fiscales más importantes del Archipiélago conviene señalar que los incentivos fiscales del REF, según las referencias de la Consejería de Economía y Hacienda del Gobierno de Canarias, «han supuesto para Canarias un incremento medio anual de dos décimas en la tasa de crecimiento real acumulativa durante el período 1994-2000»��5.

112 En el Informe anual de 2004, el CES advierte que se denomina REF a «aquellas especialidades canarias con relación al resto de Comunidades Autónomas del Estado español y cuyos instrumentos más relevantes son las singularidades fiscales directas, como la Reserva para Inversiones en Canarias (RIC) y la Zona Especial Canaria (ZEC) (…)»; en CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL DE CANARIAS, Informe Anual 2004 sobre la situación Económica, Social y Laboral en Canarias durante el año 2003, op., cit., p. 39. 113 En un Informe elaborado por la Consejería de Economía del Gobierno de Canarias sobre la renovación del REF se afirma que «del conjunto de incentivos fiscales contenidos en la Ley 19/1994, es sin duda alguna la Reserva de Inversiones en Canarias el que, dado su carácter de estímulo directo a la autofinanciación de nuevas inversiones, ha tenido un mayor impacto positivo sobre el desarrollo del tejido empresarial canario y, por tanto, sobre la evolución de la economía de Canarias en la última década»; en CONSEJERÍA DE ECONOMÍA Y HACIEN-DA DEL GOBIERNO DE CANARIAS, Renovación de los Incentivos fiscales, enero 2006, p. 15. 114 Para el estudio más detallado de estos instrumentos fiscales se recomiendan: PASCUAL GON-ZÁLEZ, M. M.: «La Zona Especial Canaria en el marco jurídico constitucional y del Tratado de la Unión Europea», Noticias de la Unión Europea, núm., 180, enero 2000; MALDONADO GARCÍA-VER-DUGO, A.: «¿Es la Zona Especial Canaria un Paraíso Fiscal? (continuación)», Hacienda Canaria, núm., 2 octubre 2002; CLAVIJO HERNÁNDEZ, F.: «Algunos problemas de la materialización de la reserva para Inversiones en Canarias», Informes del Gabinete de la AEDAF, mayo 2003; PASCUAL GONZÁLEZ, M. M.: «Reflexiones sobre la futura negociación de la Reserva para Inversiones y de la Zona Especial Canaria en el marco de la Comunidad Europea», Hacienda Canaria, núm., 4, Vol., I, junio 2003; entre otros.115 CONSEJERÍA DE ECONOMÍA Y HACIENDA DEL GOBIERNO DE CANARIAS, Infor-

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Una valoración positiva que, evidentemente, no debe ser ignorada en la reflexión sobre el futuro de las singularidades fiscales canarias en la UE.

a) La Reserva para Inversiones en Canarias.

La RIC es un importante incentivo fiscal a la inversión, en virtud del cual los inversores pueden llegar a obtener una exención objetiva y parcial de hasta el 90 por ciento del beneficio no distribuido a los contribuyentes sujetos al Impuesto sobre Sociedades (en adelante, IS); y de hasta el 80 por ciento de la cuota íntegra a los empresarios individuales y profesionales sujetos al Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (en adelante, IRPF) que determinen sus rendimientos mediante el régimen de estimación directa. No obstante, conviene advertir que las rentas deberán proceder de actividades económicas realizadas a través de establecimientos permanentes situados en Canarias.

El régimen jurídico de la RIC se articula únicamente en virtud del prolijo art. 2� de la citada Ley 19/1994; una circunstancia que ha propiciado una conflictividad notoria en la aplicación de dicho incentivo. Por todo ello, en los últimos años se ha debatido la forma en que debería reformarse el marco normativo del mencionado incentivo fiscal.

Un debate en el que no se ha olvidado que, el régimen jurídico de la RIC no puede desvincularse de los designios del Derecho comunitario, especialmente, del acervo comunitario que regula las ayudas de Estado.

Por otro lado, conviene destacar la importancia de la RIC en el desarrollo de la economía canaria en el particular contexto de la economía mundial, por una parte; y comunitaria, por otra. Por lo que se refiere concretamente a esta última, no se puede ignorar la repercusión del quinto proceso de ampliación comunitaria; en virtud del cual, a partir del 1 de mayo de 2004, se adhirieron al proyecto comunitario diez nuevos Estados del Centro y Este de Europa. Un proceso de ampliación que conduce hacia otras ampliaciones temporalmente próximas que continuarán incrementando dichas repercusiones��6.

Respecto al futuro de la RIC, el Consejo Económico y Social de Canarias, en su Informe anual de 2005, ha puesto de manifiesto la necesidad de prorrogar su vigencia en el Archipiélago; así como la conveniencia de modificar su régimen jurídico con la pretensión de estimular las inversiones productivas y la creación de

me sobre la renovación de los incentivos del REF, op., cit., p. 9. 116 La última de ellas ocurrida en enero de 200�.

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empleo. Unas valoraciones que se han señalado en Informes anuales anteriores��7.

En este sentido, el citado órgano consultivo ha propuesto el desarrollo reglamentario del art. 2� de la Ley 19/1994 con el fin de clarificar los problemas interpretativos que suscita la redacción de algunos apartados del citado precepto. Situación que revierte en beneficio de la propia RIC, al proporcionar la seguridad jurídica que hoy demandan los agentes socioeconómicos y de la sociedad canaria;,que es la verdadera destinataria de las previsiones del art. 2� de la Ley 19/1994.

b) La Zona Especial Canaria.

La finalidad primordial de la ZEC es la promoción del desarrollo económico y social de Canarias mediante la diversificación de su estructura productiva en subsectores industriales, comerciales y de otros servicios mediante el alumbramiento de un área de baja tributación en la que las empresas inscritas están sujetas a unos tipos reducidos del IS, disfrutando de distintos de beneficios fiscales��8.

La Ley 19/1994 enuncia entre los principios estratégicos que informan el REF la creación de una Zona Especial Canaria, cuyos ámbitos geográfico, objetivos y subjetivos se definen respetando el principio de estanqueidad. Un espacio que aspira a convertirse en el escenario elegido por capitales y empresas provenientes del exterior que, atraídos por sus ventajas inherentes, coadyuven a potenciar el desarrollo económico y social del Archipiélago.

No obstante, en la línea de las consideraciones expuestas con anterioridad, las pretensiones canarias sobre la articulación de la ZEC han debido ajustarse a las exigencias del Derecho comunitario. No en vano, el Real Decreto-Ley 2/2000, por la que se autoriza la ZEC��9, en coherencia con la decisión de la Comisión Europea

11� CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL DE CANARIAS, Informe Anual 2005. La economía, la sociedad y el empleo en Canarias durante el año 2004, Tomo I, Capítulo 2: «Canarias en la Unión Europea. (El estatuto económico especial de Canarias)», p. �1.118 El régimen jurídico de la ZEC se establece en los arts. 28-�1 de la Ley 19/1994, de 6 de julio, de Modificación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias; así como en el real Decreto Ley 2/2000, de 23 de junio, por el que se modifica la citada Ley 19/1994 en relación a la ZEC.119 En este punto conviene advertir que la Ley 19/1994 ha sido modificada en tres ocasiones pre-cisamente «como consecuencia del proceso renegociación del expediente de autorización de la ZEC ante la Comisión Europea». Modificaciones a las que se añadió una cuarta, posterior a la «obtención de la autorización comuni-taria»; en YANES SANTANA, E.: «La Zona Especial Canaria: de 1994 a 2005», Hacienda Canaria, núm., 13, octubre 2005, p. 44. Las modificaciones mencionadas tuvieron lugar mediante el Real Decreto Ley 3/1996, de 26 de enero, de reforma parcial de la Ley 19/1994; la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Admi-nistrativas y del Orden Social y el Real Decreto Ley 2/2000, de 23 de junio y la Ley 62/2003, de 30 de

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comunicada al Gobierno español mediante carta de 4 de febrero de 2000, advierte que las modificaciones normativas del mencionado Real Decreto no fueron suficientes para satisfacer los requisitos requeridos por la Comisión, debido, principalmente, a la dinámica de la normativa comunitaria en materia fiscal y ayudas de Estado.

En este mismo sentido, PASCUAL GONZÁLEZ recordaba, respecto a la ZEC, que «el mayor, y a punto insalvable, obstáculo en la configuración de su régimen jurídico inicial, especialmente de sus aspectos tributarios, fue el de no tener en cuenta ni la normativa europea aplicable (fundamentalmente la referida a las ayudas de Estado), ni las posibles objeciones que pudieran hacer -y que posteriormente formularon- las Instituciones comunitarias»��0.

Las ventajas tributarias de la ZEC se manifiestan en relación al IS, los Convenios de doble imposición, Directiva matriz-filial e Impuesto sobre la Renta de no Residentes, Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados y el IGIC. Concretamente, dichas ventajas se pueden representar en el siguiente esquema��:

a) Impuestos sobre Sociedades.

Los tipos impositivos del IS a los que están sujetas las entidades inscritas en la ZEC oscilan entre el 1% y el 5%, en función de:

- La creación neta de empleo. - El momento de incorporación al Registro. - Si la actividad es nueva o preexistente. - Si la actividad está escasamente implantada en Canarias.

b) Convenios de doble imposición, Directiva matriz-filial e impuesto sobre la renta de no residentes.

- Las entidades ZEC podrán acogerse a los Convenios para evitar la Doble Imposición, suscritos por España.

- Las entidades ZEC podrán acogerse a la Directiva Matriz-Filial de la Unión Europea, de forma que los dividendos distribuidos por filiales Entidades ZEC a sus sociedades matrices residentes en otro país de la UE, quedarán exentos de retención.

diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social.120 PASCUAL GONZÁLEZ, M. M.: «La normativa comunitaria en materia de ayudas de Estado de carácter fiscal: la Zona Especial Canaria como ejemplo paradigmático», Quincena Fiscal Aranzadi, Parte Doctrina núm. 20/2004, 2004, p. 1.121 El esquema reproduce parcialmente la información publicada en la dirección: http://www.zec.org.

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- La normativa ZEC contempla que las exenciones que se describen a continuación serán también de aplicación a las rentas obtenidas por residentes en Estados no miembros de la UE cuando tales rentas sean satisfechas por una Entidad ZEC y procedan de operaciones realizadas material y efectivamente en el ámbito geográfico de la ZEC.

c) Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados.

Las entidades inscritas en la ZEC estarán exentas de tributación por este impuesto en los siguientes casos:

- La adquisición de bienes y derechos destinados al desarrollo de la actividad de la Entidad ZEC en el ámbito geográfico de la ZEC.

- Las operaciones societarias realizadas por las Entidades ZEC, salvo su disolución.

- Los actos jurídicos documentados vinculados a las operaciones realizadas por dichas entidades en el ámbito geográfico de la ZEC.

d) Impuesto General Indirecto Canario.

- En el régimen de la ZEC estarán exentas de tributación por el IGIC las entregas de bienes y prestaciones de servicios realizadas por las Entidades ZEC entre sí, así como las importaciones de bienes realizadas por las mismas.

Al igual que la RIC, también la ZEC ha demostrado su utilidad para la consecución de los objetivos descritos en la Ley 19/1994, pues parece haber contribuido eficazmente al fomento del empleo de calidad y a la creación de riqueza. Por ello, este instrumento también constituye una valiosa herramienta para compensar las desventajas de Canarias en la UE del siglo XXI; por lo que no resulta extraño que el CES también abogue por defender la prórroga de su aplicación en el territorio canario�� y por iniciar una labor de revisión normativa que concluya con la modificación de su régimen jurídico��.

122 CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL DE CANARIAS, Informe Anual 2005. La economía, la sociedad y el empleo en Canarias durante el año 2004, op., cit., p. �4.123 En relación al futuro desarrollo del REF, el Gobierno de Canarias, en un Informe sobre la Renovación de los incentivos del REF, ha manifestado que dicha institución fiscal debe ser objeto de importantes modificaciones que respondan a la adaptación de las disposiciones de la citada institución económico-tributaria a las Directrices de ayudas con finalidad regional; así como a la adecuación de los instrumentos del REF a las nuevas circunstancias de la economía canaria.

Por lo que se refiere a la adecuación de la RIC a la nueva realidad socioeconómica canaria, el citado

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c) La nueva negociación de los instrumentos fiscales del REF.

Las especificidades tributarias de Canarias están sujetas a las disposiciones comunitarias aprobadas en materia aduanera y fiscal. En este sentido, la vigencia y el contenido de los incentivos fiscales del REF dependen de las disposiciones comunitarias que regulen las ayudas de Estado; esto es, de las Directrices de Ayudas con finalidad regional.

Así las cosas, resulta oportuno destacar que el Gobierno de Canarias inició el proceso de renovación de los principales instrumentos del REF con el objeto de prorrogar la vigencia y modificar algunos aspectos de los incentivos previstos en los arts. 25 a 2� de la Ley 19/1994 y la ZEC a partir de 1 de enero de 2006.

Informe destacaba:

a) La posibilidad de materializar la Reserva mediante la financiación de los costes laborales, pues se trata de una opción que permite articular la RIC como una vía para la creación directa de em-pleo.

b) La existencia de medidas correctoras que faciliten que las PYMES puedan aprovechar los beneficios de la RIC.

c) La reorientación de la RIC hacia la consecución de los objetivos de la Estrategia de Lisboa con el fin de hacer de la economía canaria una economía altamente competitiva. Pretensión que se traduce en el fomento de las inversiones en los ámbitos de I+D+i.

d) La nueva regulación de las inversiones destinadas a la financiación de infraestructuras de interés público o de proyectos de gran complejidad.

Por su parte, las modificaciones más notables que afectan al régimen de la ZEC para adecuar dicho instrumento a las necesidades de la nueva realidad económica canaria se resumen en los siguientes puntos:

a) Ampliación del plazo de vigencia. Se proponía una vigencia diferente en función del tipo de actividad desarrollada; siendo de 25 años para las entidades dedicadas a los servicios y 50 años para las entidades de carácter industrial

b) Reducción de los requisitos de empleo e inversión para las entidades de la ZEC que se implanten en las islas no capitalinas.

c) Clarificar los problemas relativos a la doble imposición de beneficios.

d) Permitir que la RIC pueda materializarse mediante la suscripción de acciones de entidades de la ZEC.

La información citada ha sido extraída de: GOBIERNO DE CANARIAS, Renovación de los incentivos del REF, op., cit., pp. 32 y ss.

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Sin embargo, la protección jurídica del REF -tanto comunitaria como estatal- obliga a que en el citado proceso de negociación participe el Parlamento de Canarias. Una exigencia a la que el Ejecutivo canario atendió presentado una Comunicación sobre las propuestas para la renovación de los incentivos del Régimen Económico y Fiscal de Canarias��4.

Por todo ello, al margen de las consideraciones expuestas sobre los instrumentos del REF más destacados, es preciso recordar la Resolución aprobada por el Pleno del Parlamento de Canarias sobre las propuestas para la renovación de los incentivos del Régimen Económico y Fiscal de Canarias��5, resultado del debate parlamentario sobre la citada Comunicación presentada por el Gobierno autonómico el 22 de febrero del mismo año.

Dicha Resolución, después de subrayar los antecedentes más importantes de las especificidades fiscales canarias y del proceso de integración del Archipiélago en la UE exponía su criterio sobre la negociación de los incentivos del REF en los siguientes términos:

«Resultando que, con base en la Comunicación del Gobierno y la normativa comunitaria, la Cámara autonómica debe manifestar su opinión, el Parlamento de Canarias acuerda que, en el proceso de negociación de renovación de los artículos de la Ley 19/1994, deben tenerse en cuenta los criterios siguientes:

1.- El proceso de renovación de los incentivos fiscales del Régimen Económico y Fiscal de Canarias debe impulsarse con la mayor diligencia posible y dentro de un absoluto respeto al ordenamiento jurídico interno y comunitario, con el objetivo de que se logre la aprobación del expediente de prórroga por parte de las autoridades comunitarias en el menor tiempo posible, y se consiga su entrada en vigor en nuestro ordenamiento jurídico interno el 1 de enero de 2007.

2.- Que, ante las lógicas dificultades de toda índole que se puedan producir en el desarrollo de la negociación, las autoridades españolas hagan valer nuestra condición de región ultraperiférica de la Unión Europea para conseguir que las especiales condiciones previstas para esas regiones por la Comisión Europea derivadas del Tratado de la Unión se hagan realidad, con la aplicación de las medidas necesarias para obtener una verdadera compensación de los sobrecostes que nos impone nuestra condición de archipiélago distante.

3.- Que se impulse el necesario consenso, no sólo entre los gobiernos autonómico y estatal, sino también en el ámbito parlamentario, con los representantes sindicales y empresariales, para que el resultado del proceso emprendido pueda ser sentido como obra de todos y para todos los canarios.

4.- Que, para lograr una modernización de la actividad productiva en Canarias,

124 Boletín Oficial del Parlamento de Canarias, núm., 35, de 6 de febrero de 2006, págs. 2 y ss.125 Boletín Oficial del Parlamento de Canarias, núm., �3, de 10 de marzo de 2006, págs. 5 y ss.

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se utilice en las diferentes normas reguladoras un criterio general que permita incentivar y estimular las inversiones en I+D, tanto en las empresas existentes como en las de nueva creación; fomentar la vinculación entre el tejido empresarial y los centros de formación y las universidades, así como potenciar la flexibilidad industrial, minimizando rigideces y eliminando requisitos puramente burocráticos, que dificultan la labor empresarial, y establecer un proceso de selección y priorización de aquellas áreas de actuación más adecuadas para captar la inversión extranjera.

5.- La prórroga del REF de Canarias en su contenido concreto deberá ser negociada bajo los siguientes puntos de partida:

5.1.- En cuanto al artículo 25, INCENTIVOS A LA INVERSIÓN, que según la interpretación comunitaria tiene el carácter de ayuda a la inversión inicial, habrá de ser modificado en función de esta consideración jurídica, recogiendo en su articulado el concepto de inversión inicial, según definen las Directrices de ayudas con finalidad regional.

Asimismo, habría que recoger las modulaciones que permiten las Directrices para las sociedades de reducida dimensión en relación con el mayor porcentaje de inversión en activos inmateriales y la posibilidad de invertir en activos usados.

Se considera necesario que se puedan emprender medidas de carácter social ligadas al REF, tales como estimular la construcción de viviendas protegidas en alquiler y la rehabilitación de zonas turísticas en declive, y restringir en paralelo que los incentivos del REF, en general, puedan destinarse a la adquisición de suelo con la excepción del destinado a la construcción de esas viviendas o a establecimientos industriales y el vinculado a la rehabilitación de las zonas turísticas en declive, exigiendo un mayor plazo de mantenimiento de las inversiones, dado que se trata de un bien extremadamente escaso en Canarias.

5.2.- En cuanto al artículo 26, RÉGIMEN ESPECIAL DE LAS EMPRESAS PRODUCTORAS DE BIENES CORPORALES, el Parlamento de Canarias entiende que ha funcionado correctamente desde que entró en vigor, y está respaldado por las Directrices de Ayudas con Finalidad Regional y, por lo tanto, propone que se mantengan con la misma redacción que en la Ley 19/1994.

5.3.- Con referencia al artículo 27, RESERVA PARA INVERSIONES EN CANARIAS, el Parlamento considera lo siguiente:

La Reserva para Inversiones en Canarias es un incentivo fiscal de vital importancia para la economía canaria presente y futura, y debe seguir contribuyendo a la estabilidad de la misma en el próximo periodo de vigencia de las propias Directrices; sin embargo, es necesario habilitar un conjunto de medidas encaminadas a su mejora y a la necesaria adaptación a las citadas Directrices:

5.3.1.- La posibilidad de materialización de la RIC en la creación de empleo vinculada a nuevos proyectos de inversión, como una alternativa más a la existente en el momento presente.

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5.3.2.- Flexibilizar la normativa de la RIC en el caso de las empresas canarias de menor dimensión, de tal modo que se les permita una ayuda equivalente al 100% de la inversión inicial en activos usados o en activos inmateriales.

5.3.3.- Conseguir que la RIC sea un instrumento útil para la incentivación de las inversiones en investigación, desarrollo e innovación, así como en la mejora de las condiciones ambientales de las actividades productivas y de transporte.

En relación con la emisión de deuda pública apta para la materialización de la RIC, incluyendo a otros organismos y entes públicos circunscritos al ámbito geográfico del archipiélago.

5.3.5.- Permitir un mayor plazo de materialización, condicionado a su autorización, en el caso de las grandes inversiones y para las inversiones en infraestructuras o equipamiento de interés público, de promoción pública o privada, permitiendo, en este último caso, su financiación mediante la emisión de cualquier tipo de títulos valores.

5.3.6.- Dada la importancia que para Canarias tiene la consolidación de un sector financiero, debe permitirse que estas entidades puedan acogerse a este beneficio en su concepción de ayuda a la inversión inicial.

5.3.7.- Teniendo en cuenta que el sector del transporte es básico para la consolidación de Canarias como un mercado único, se debe buscar las vías necesarias para que este sector pueda beneficiarse de este importante incentivo.

5.3.8.- Al igual que se propone en relación con el artículo 25, se considera necesario que se puedan emprender medidas de carácter social ligadas al REF, tales como estimular la construcción de viviendas protegidas en alquiler y la rehabilitación de zonas turísticas en declive, y restringir en paralelo que los incentivos del REF, en general, puedan destinarse a la adquisición de suelo con la excepción del destinado a la construcción de esas viviendas, a establecimientos industriales y a la rehabilitación de zonas turísticas en declive, exigiendo un mayor plazo de mantenimiento de las inversiones, dado que se trata de un bien extremadamente escaso en Canarias.5.3.9.- Se propone el mantenimiento de la materialización en activos de sustitución, a pesar de que se trate de una ayuda al funcionamiento.

5.3.10.- Se propone la ampliación del marco de interacción entre la Reserva y las concesiones administrativas, mejorando el cauce de aprovechamiento de estos fondos en beneficio de la ciudadanía en general, mediante la construcción de nuevas infraestructuras y equipamientos públicos.

5.3.11.- Que se mantenga la materialización de la RIC en sociedades de capital riesgo, estableciendo, sin embrago, un horizonte temporal para la inversión superior a cinco años.

5.3.12.- Excluir la posibilidad de materialización de la RIC en activos inmobiliarios destinados al arrendamiento, salvo el arrendamiento turístico, el de las viviendas protegidas, el de los activos de uso industrial y los de las zonas comerciales comprendidas en las zonas turísticas en declive.

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5.3.13.- Para fomentar la materialización de la RIC en la rehabilitación de zonas turísticas en declive, que se mantenga un montante de materialización de esta RIC, en la parte del precio de adquisición que corresponda a la construcción, en una cantidad igual al coste de la reforma, cuando dicho coste no supere el valor de la adquisición de la construcción.

5.3.14.- Modificar el artículo 27.4.c de la Ley 19/1994, que regula lo que se conoce como ‘materialización indirecta’ de la RIC, para permitir que la misma se pueda realizar no solamente mediante la suscripción de participaciones en fondos propios de entidades que, a su vez, realicen la inversión en activos aptos para la materialización, sino que pueda realizarse mediante la suscripción de cualquier otro instrumento de financiación.

5.4.- Con relación al Título V, que regula la Zona Especial Canaria, el Parlamento propone lo siguiente:

5.4.1.- En cuanto al artículo 29, que desarrolla la vigencia, prorrogarla como mínimo hasta el 31 de diciembre de 2013 para la inscripción de nuevas empresas, pero manteniendo las ventajas de que disfrutan las empresas incluidas con anterioridad a esa fecha en el registro, alargando el periodo de disfrute de los incentivos, en especial en el caso de las entidades de carácter industrial, como mínimo hasta el año 2019.

5.4.2.- Respecto a la inversión mínima prevista en el apartado d) del artículo anterior, teniendo en cuenta la situación relativa de las diferentes islas del archipiélago, si bien parece adecuada la exigencia de 100.000 euros para Tenerife y Gran Canaria, el Parlamento considera que para el resto de las islas debería reducirse a 50.000 euros.

5.4.3.- Por la misma razón, los puestos de trabajo a crear, fijados en el apartado e) convendría mantenerlos en 5 para Tenerife y Gran Canaria y reducirlos a 3 en el resto de las islas.

5.4.4.- Con respecto a los tipos de gravamen especial del artículo 43, el Parlamento considera necesario simplificar el esquema actual excesivamente complejo, fijando un tipo general que podría ser de 4%, aplicable a la parte de beneficios que se determinen en el marco de la Zona Especial Canaria y que se corresponda con la creación de empleo.

5.4.5.- En cuanto al listado de actividades de posible desarrollo en la Zona Especial Canaria, parece necesario estudiar la inclusión de nuevas actividades, que si bien son de escasa implantación en Canarias, no fueron incluidas en el listado autorizado vigente.

5.4.6.- Y, por último, establecer sin ambigüedades que la Reserva para Inversiones en Canarias puede invertirse en la constitución o ampliación de capital de una entidad de la Zona Especial Canaria, con el objetivo de incrementar el tejido empresarial canario».

Finalmente, resta señalar que la modificación del régimen jurídico de los instrumentos fiscales del REF y de la ZEC ha tenido lugar mediante el Real Decreto-ley 12/2006, de 29 de diciembre, por el que se modifica la citada Ley 19/1994, de

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6 de julio, de Modificación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias y el Real Decreto-ley 2/2000, de 23 de junio .

Un texto normativo que fundamenta su existencia recordando que la citada Ley 19/1994 contiene en su articulado la regulación de diversos incentivos fiscales -aplicables tanto a la imposición directa como a la indirecta-, algunos de los cuales, de acuerdo con el Derecho comunitario, se consideran ayudas de Estado; por lo que su eficacia, requiere imperativamente notificar su introducción o modificación con el propósito de que la Comisión Europea valore su compatibilidad con el TCE.

El Real Decreto-ley 12/2006 subraya que la Comisión Europea ha otorgado con fecha 20 de diciembre de 2006 sendas autorizaciones, con números de referencia N 3��/2006 y N 3�6/2006, relativas, respectivamente, a los incentivos fiscales generales del REF de los arts. 25, 26 y 2� y a la ZEC, contenidos en dicha Ley, para su renovación a partir del 1 de enero de 200�, por lo que es necesario promulgar antes finalizar el ejercicio 2006 las pertinentes modificaciones al articulado de la Ley 19/1994��6 .

El Real Decreto-ley objeto de estudio contiene una modificación detallada de los artículos 25 y 2�, que regulan, respectivamente, los Incentivos a la Inversión y la RIC, incluidos en el Título IV de la Ley 19/1994, relativo a las Medidas complementarias de promoción del desarrollo económico y social de Canarias, y de varios de los artículos del Título V (ZEC); debido a que este conjunto de beneficios fiscales debe ser adaptado a las decisiones de la Comisión Europea, dictadas a su vez bajo las prescripciones de las nuevas Directrices sobre las Ayudas de Estado de Finalidad Regional para el período 200�-2013.

Tras su nueva redacción, las exenciones por el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados y el IGIC previstas en el referido artículo 25 serán de aplicación en relación con las inversiones en activos, tanto materiales como inmateriales, que sean destinadas o formen parte de una inversión inicial, tal y como la definen las citadas Directrices, en los siguientes supuestos:

a) En la creación o ampliación de un establecimiento.b) La diversificación de su actividad para la elaboración de nuevos productos.

c) La transformación sustancial en su proceso general de producción.

126 Las autorizaciones citadas autorizaciones tienen vigencia para el período 200�–2013 y su desa-rrollo se debe ajustar a las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional y al mapa de ayudas estatales de finalidad regional aprobado para España para el mismo período con el número N 626/2006, con fecha 20 de diciembre de 2006.

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Por su parte, el texto del art. 2�, que define el régimen jurídico de la RIC, se adapta a los nuevos conceptos comunitarios. En este sentido, permite que el ahorro fiscal se canalice a la creación de empleo y admite la posibilidad de que la Reserva se pueda materializar en la suscripción de acciones o participaciones emitidas por las entidades de la ZEC.

Además, se establecen reglas más precisas con el objetivo de propiciar una mayor seguridad jurídica y garantizar que el destino de las inversiones lo sean las islas del archipiélago. También se refuerzan los mecanismos de control de la aplicación de estas ventajas fiscales, entre los que destacan la obligación de presentar un plan de inversiones, la inclusión de determinada información relevante a estos efectos en la memoria de las cuentas anuales y el establecimiento de un régimen sancionador específico.

Así mismo, la nueva redacción del mencionado art. 2� pretende restringir los beneficios tributarios proporcionados por la Reserva a través de las inversiones relacionadas con el suelo y las actividades inmobiliarias.

El nuevo art. 2� procura reorientar las inversiones empresariales productivas hacia sectores de la economía menos intensivos en el consumo de suelo. Si bien, su disfrute se mantendrá respecto de las inversiones en terrenos afectos a la promoción de viviendas protegidas en Canarias, al desarrollo de actividades industriales, a determinadas actividades turísticas y a la rehabilitación de un establecimiento turístico situado en un área cuya oferta turística se encuentre en declive, según los términos en que se define en las directrices de ordenación general de Canarias, aprobadas por la Ley 19/2003, de 14 de abril.

El artículo 26 de la Ley 19/1994, relativo al régimen especial de las empresas productoras de bienes corporales, sólo ha sido modificado para introducir alguna corrección de técnica tributaria, dado que de los estudios efectuados se confía en que siga siendo un claro elemento dinamizador de la economía industrial del Archipiélago.

En relación con el régimen de la ZEC se han introducido diversas modificaciones para mejorar su configuración, con el fin de conseguir que se alcancen sus objetivos primordiales: el desarrollo económico y social y la diversificación de la economía de las islas Canarias en las mejores condiciones posibles.

Entre las modificaciones indicadas destacan:

a) La ampliación de su plazo de vigencia, que alcanzará hasta el 31 de diciembre de 2019. Si bien las entidades de la ZEC sólo podrán inscribirse en su

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Registro Oficial hasta el 31 de diciembre de 2013��7 .

b) La reducción significativa de los requisitos de empleo e inversión con respecto a las entidades que se instalen en las islas no capitalinas del archipiélago.

c) La simplificación de los tipos impositivos del IS aplicables a las entidades de la ZEC, quedando establecido un tipo impositivo único del 4%.

d) La incorporación de nuevas actividades permitidas tales como el mantenimiento aeronáutico o la generación de energías renovables, a cuyo fin se modifica el anexo del Real Decreto-ley 2/2000, de 23 de junio, por el que se modifica la Ley 19/1994, de 6 de julio, de Modificación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias, y otras normas tributarias.

e) Se admite la suscripción de acciones o participaciones emitidas por las entidades de la ZEC como instrumento para materializar la RIC.

1.3.2- Peculiaridades en el ámbito agrícola y pesquero.

En cuanto a las peculiaridades normativas que se derivan del REU en el ámbito agrícola cabe destacar la relevancia del Régimen Especial de Abastecimiento (en adelante, REA) y de una serie de medidas dirigidas al apoyo de la agricultura local y a la mejora del abastecimiento agrícola de las RUPs. Tanto aquél como éstas se han inscrito tradicionalmente en los correspondientes POSEI, por lo que se ha demandado una modificación normativa que alumbre un nuevo modelo de gestión que permita una adaptación más cómoda de las ayudas derivadas de dichas medidas las necesidades particulares de cada región ultraperiférica��8.

12� Recomendamos la consideración del Anuncio de 25 de enero de 200�, por el que se hace pública la Instrucción de organización, gestión y procedimiento del Registro Oficial de Entidades de la Zona Especial Canaria, así como el Anuncio, de la misma fecha, por el que se hace pública la Instrucción so-bre el funcionamiento de la Comisión Técnica adscrita al Consejo Rector del Consorcio de la Zona Es-pecial Canaria, ambos publicados en el Boletín oficial de Canarias núm., 63, de 28 de marzo de 200�.128 En relación a la importancia del plátano en el sector agrario canario cabe destacar que con motivo de la sustitución del sistema de contingentes arancelarios que regula el mercado del plátano en la UE por un sistema exclusivamente arancelario (“tariff only”), se recomienda la consideración de los siguientes estudios, elaborados por J. L. Pérez Sánchez, en septiembre de 2004: - «Estimación de un nivel de arancel único para sustituir el actual sistema de protección europeo del mercado del plátano»; Grupo de Estudios Europeos y Mediterráneos, julio 2004.- «Obtención del nivel de arancel equivalente al Régimen vigente del plátano (banano) en la Unión Europea (25), según el procedimiento previsto en el apéndice del anexo 5 del acuerdo de agricultura de la OMC»; J. L. Pérez Sánchez, septiembre 2004.

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Por lo que se refiere al REA, cabe señalar que éste se trata de un régimen especial cuya finalidad consiste en facilitar el abastecimiento de las RUPs mediante el establecimiento de medidas que corrijan la repercusión del aislamiento de dichos territorios en los precios de los productos agrarios básicos para el consumo local (productos vegetales, animales y lácteos)��9.

En efecto, el REA pretende reducir los precios y paliar los costes adicionales derivados de la ultraperificidad con ayudas al suministro. Aunque el esqueleto normativo de dicho régimen de abastecimiento se ha configurado de tal forma que impida posibles desviaciones de los flujos comerciales de productos agrícolas; por lo que prohíbe la expedición o exportación de dichos productos desde las RUPs��0.

Sin embargo, sin menoscabo del REA, resulta imprescindible advertir las nuevas modificaciones normativas que se han producido como consecuencia de la aprobación del Reglamento 24�/2006 del Consejo, de 30 de enero de 2006��, por el que se establecen medidas específicas en el sector agrícola en favor de las regiones ultraperiféricas de la Unión Europea��.

El nuevo Reglamento 24�/2006 unifica los tres POSEI en materia agrícola y, aunque no introduce modificaciones sustantivas respecto al contenido propiamente dicho del REA o de las medidas de apoyo a las producciones locales, satisface la demanda relativa a la modificación del modelo de gestión; pues ordena el traslado de la elaboración y gestión de los programas del REA y de las medidas de apoyo a las producciones agrícolas locales a los Estados y las RUPs. Una medida que se debe evaluar positivamente por cuanto contribuye a flexibilizar la rigidez que caracteriza la actuación comunitaria y permite, al mismo tiempo, que las ayudas dimanantes del REA se adapten a las específicas necesidades de cada RUP��.

129 El art. 2 del nuevo Reglamento que disciplina la aplicación del REA (Reglamento 24�/2006 del Consejo, de 30 de enero de 2006, por el que se establecen medidas específicas en el sector agrícola en favor de las regiones ultraperiféricas de la Unión Europea) dispone:

«Se establece un régimen específico de abastecimiento aplicable a los pro-ductos agrícolas enumerados en el anexo I del Tratado que resultan esen-ciales en las regiones ultraperiféricas para el consumo humano o para la elaboración de otros productos o como insumos agrícolas».

130 Previsión que tiene sentido dada la proximidad entre los archipiélagos portugueses.�� DOUE L 4� de �4.0�.�006.132 En virtud de dicho Reglamento se derogan los Reglamentos 1452/2001, 1453/2001 y 1454/2001; y se modifican determinados preceptos de los Reglamentos 1�82/2003 y 1�85/2003. Así mismo, el art. 30 de dicho texto normativo habilita a la Comisión para aprobar las medidas transitorias oportunas para garantizar «un paso armonioso entre el régimen vigente durante el año 2005 y el régimen resultante de las medidas instituidas por el presente Reglamento».133 Por ejemplo, el art. 25 -«Disposiciones de aplicación»- preceptúa que las medias necesarias para

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Respecto al contenido del Reglamento 24�/2006 cabe señalar que no existen modificaciones sustanciales que alteren la aplicación tradicional del REA. Sin embargo, por lo que se refiere a Canarias, procede destacar que la descentralización alumbrada por dicho cuerpo normativo��4 proporcionará estabilidad al nivel de ayudas y permitirá la posibilidad de desarrollar operaciones relacionadas con la reexpedición y reexportación de productos transformados sin necesidad de devolver la ayuda en el marco de un comercio regional��5.

En relación a las especificidades de Canarias en el ámbito pesquero conviene señalar que, como acertadamente se advierte en el Preámbulo la Ley 1�/2003, de 10 de abril, de Pesca de Canarias, «el ecosistema marino canario tiene unas características geográficas, físicas y bionómicas que hacen que sus recursos marinos se caractericen por su diversidad, originalidad y fragilidad. (…) asimismo, las aguas canarias son de baja producción, lo que contribuye a determinar que la densidad de la población de cada especie sea pequeña y, por tanto, la capacidad productiva global del ecosistema sea muy limitada»��6.

Además, a todo lo anterior cabe añadir que la actividad pesquera ha sido de gran importancia en el desarrollo de Canarias, aunque actualmente «una serie de circunstancias, tales como la modernización de las embarcaciones y el alto crecimiento demográfico, han determinado que el esfuerzo pesquero haya aumentado de forma considerable sobre los recursos de los fondos litorales y se haya llegado a una situación de sobre pesca, que se ha visto acentuada por el desarrollo intenso de la pesca recreativa como actividad de ocio y empresarial»��7.

Debido precisamente a la importancia histórica de la actividad pesquera en el Archipiélago el Reglamento 1911/91 y del POSEICAN permitieron que la política pesquera común se aplicara de forma plena en el territorio canario; aunque admitiendo que dicha aplicación no fuera incompatible con un régimen de libre acceso definido por la supresión de los contingentes arancelarios y los precios de referencia que sometían las exportaciones de los productos pesqueros��8.

la aplicación del citado Reglamento incluirán, en particular, «las condiciones en las que los Estados miembros pueden modificar las cantidades y los niveles de las ayudas al abastecimiento, así como las medidas de apoyo o de atribución de los recursos asignados al apoyo a las producción locales», entre otras.134 En relación al proyecto normativo finalmente aprobado, el CES subrayó que «en la base de este previsible e inmediato cambio en la configuración normativa del REA, está probablemente, evitar la excesiva lentitud y dependencia de las decisiones de la Comisión Europea ante cualquier cambio en los criterios o modificación de los productos subvencionados (…)», en CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL DE CANARIAS, Informe Anual 2005 sobre la situación económica, social y laboral de Canarias en el año 2004, op., cit., p. 66.��5 http://www.gobcan.es/hacienda/prensa 136 BOE de 8 de julio de 2003, núm., ��, pág. 6123.13� Preámbulo de la Ley 1�/2003, de 10 de abril, de Pesca de Canaria.��8 http://www.gobcan.es/hacienda/Informacion/Europa/CanariasUE/Pesca.html

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Así mismo, el mencionado régimen de libre acceso está integrado por una serie de medidas que atienden a las características del sector pesquero canario. En este sentido, existen ayudas inscritas en el POSEICAN-pesca��9 y otras medidas específicas con una fundamentación jurídica propia.

1.3.3- Peculiaridades en el ámbito de la Política de Cohesión.

Según el art. 2 TCE, promover un progreso económico y social y lograr un desarrollo equilibrado y sostenible mediante el fortalecimiento de la cohesión económica y social es uno de los objetivos fundamentales de la UE.

Para la consecución de dicho objetivo, la UE ha desarrollado durante su andadura una política de cohesión económica y social que ha pretendido corregir los desequilibrios regionales mediante la aplicación de determinados instrumentos de política económica. Una política cuyo protagonismo ha crecido paulatinamente, siempre bajo la justificación de ser un soporte preciso para la efectiva integración de los Estados miembros y sus regiones, y un instrumento de necesaria existencia en cuanto exponente indiscutible de solidaridad y mecanismo útil para la superación de las disparidades socioeconómicas regionales.

Sin embargo, durante la evolución de la política de cohesión se ha desarrollado el concepto de cohesión territorial, que va más allá del objeto que tradicionalmente se ha definido al abrigo de la cohesión económica y social, con el propósito de corregir las disparidades socioeconómicas regionales desde otra perspectiva�40. En este sentido, como señala la Comisión, el fin de la política de cohesión es «ayudar a lograr un desarrollo más equilibrado reduciendo las disparidades existentes, impidiendo los desequilibrios territoriales y aumentando la coherencia tanto de las políticas sectoriales que tienen una repercusión territorial como de la política regional. -Así como- mejorar la integración territorial y fomentar la cooperación entre las regiones»�4�.

139 Fundamentalmente consisten en ayudas a la producción de determinados productos pesque-ros. 140 Para el estudio pormenorizado de la política de cohesión se recomiendan: CARRASCO MORALES, E.: La Cohesión Económica y Social de la Unión Europea. Consideración del caso es-pañol, Consejo Económico y Social, Madrid, 2000; HERCE, J.: «Las ayudas estructurales comunitarias a las regiones españolas menos desarrolladas: riesgos y oportunidades», Noticias de la Unión Europea, núm., 125, 1995; IZQUIERDO BARRIUSO, M.: La Unión Europea ante las Entidades Locales y Territoriales. Políticas, Programas y Subvenciones, El Consultor, Madrid, 2001; SAENZ DE BURUAGA, G.: «La política regional de la CEE», Papeles de Economía Española, núm., 25; entre otros. 141 COMISIÓN EUROPEA: Una nueva asociación para la cohesión: convergencia, competitividad cooperación. Tercer informe sobre la cohesión económica y social, 2004, p, 2�.

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La propia dinámica del proyecto comunitario ha dado lugar a fuertes disparidades regionales que, en cierta medida, condicionan o amenazan su desarrollo. En este sentido, las sucesivas ampliaciones comunitarias han propiciado el crecimiento territorial y demográfico de la UE; situación que ha generado la acentuación de los desequilibrios regionales.

Así, prescindiendo de la consideración de los efectos de las ampliaciones comunitarias que alumbraron la UE-15, la ampliación ocurrida el 1 de mayo de 2004 se ha caracterizado por generar unas implicaciones socioeconómicas y financieras sin precedentes en la historia comunitaria. En este sentido, la adhesión de los PECOs ha supuesto, desde un punto de vista cuantitativo, la ampliación más importante de la historia de la UE, por haberse adherido diez nuevos Estados. Y, por otra parte, el hecho de que los nuevos Estados compartan una serie de características socioeconómicas también singulariza esta quinta ampliación comunitaria desde una perspectiva cualitativa.

Una rápida valoración de las implicaciones socioeconómicas de la quinta ampliación comunitaria destaca que la UE-25 ha contado con una población de 123 millones de personas; y que, después de completarse el proceso de ampliación hacia el Este; es decir, después de la adhesión de Bulgaria y Rumania, la cifra se aproxima hasta los 153 millones de personas. Un incremento poblacional que no se corresponde con el crecimiento del PIB per cápita de las nuevas regiones que se incorporan al proyecto comunitario; ya que la RNB comunitaria sólo crecerá un 4,8 por ciento; mientras que la renta per cápita disminuirá, aproximadamente, en un 13 por ciento�4�.

Por todo ello, no es de extrañar que el Consejo Económico y Social Europeo, atendiendo al Tercer Informe sobre la cohesión económica y social, haya señalado que «la ampliación tendrá unas repercusiones más pronunciadas en las disparidades entre regiones que entre países (...) -destacando que- aumentará el número de personas residentes en regiones con un PIB per cápita inferior al 75 por ciento de la media de la UE-25»�4�. Una disparidad que se traducirá, principalmente, en problemas relacionados con la debilidad estructural y el déficit competitivo de algunas regiones, un crecimiento lento y débil del empleo y un considerable envejecimiento de la población europea.

142 SERRANO LEAL, C. y MONTORO DE ZULETA, B.: «Un nuevo horizonte para la Política Regional de la UE. El tercer Informe de Cohesión», Boletín Económico de Información Comercial Española, núm., 2804, 2004, pp. 9 y ss. 143 CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO, Dictamen sobre el «Tercer Informe sobre la cohesión económica y social -Una nueva asociación para la cohesión: convergencia, competitividad y cooperación», de 30 de junio de 2004, (COM (2004) 10� final), p. �.

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En relación a la situación de las RUPs en el contexto regional descrito, el Tercer Informe sobre la cohesión económica y social recordaba:

«Las siete regiones ultraperiféricas de la UE comprenden veinticinco islas más Guyane y juntas tienen una población de unos 4 millones de habitantes. Sufren una acumulación de desventajas naturales que dificultan la mejora de las condiciones económicas y sociales, comenzando por su lejanía tanto de los centros económicos y administrativos como del continente más cercano. La más alejada, Réunion, se encuentra a más de 9.000 kms de París y a 1.700 kms de la costa de África, mientras que la más cercana a un continente, las Canarias, se encuentra aun así a 250 kms de la costa. Su lejanía se ve agravada por sus características naturales (muchas son archipiélagos, pequeños en cuanto a superficie y población), por su difícil orografía y por su clima. Exceptuando las Canarias (que representan casi un 45% de la población total de las siete regiones ultraperiféricas y cuyo PIB per cápita sólo era alrededor de un 6% menor que la media española), el PIB per cápita sólo representa un 57% de la media de la UE15, y Réunion, Guyane y las Açores figuran entre las diez regiones menos prósperas. Todas sufren una combinación de desarrollo económico atrasado, excesiva dependencia de la agricultura y elevado paro, pero mientras que la población sigue aumentando significativamente en los territorios franceses, está disminuyendo en Madeira y Açores, que tienen una elevada tasa de emigración. Las Canarias están sufriendo, además, presiones demográficas, dependen excesivamente del turismo y sufren una falta de diversificación en otras actividades»144.

Así, a la luz de las singulares condiciones de las RUPs, el documento mencionado advertía:

«La Comisión tiene intención de establecer, en el marco del objetivo de convergencia, un programa especial para compensar las limitaciones específicas de las regiones ultraperiféricas, de acuerdo con el artículo 299.2 del Tratado y conforme a lo solicitado por el Consejo Europeo celebrado los días 21 y 22 de junio de 2002. Además, en los nuevos programas de «cooperación territorial europea» se incluirá una acción «Gran vecindad» destinada a facilitar la cooperación con los países vecinos. De acuerdo con la petición del Consejo, la Comisión presentará en breve un informe sobre una estrategia global para las regiones ultraperiféricas»145

Además, al margen de la relevancia de las medidas adoptadas en el ámbito de la cooperación territorial europea, el Tercer Informe sobre la cohesión destacaba la necesidad de fomentar la competitividad de las RUPs en el nuevo contexto comunitario. En este sentido, el citado documento señalaba:

«Una cuestión fundamental es la coherencia entre la política de cohesión y las políticas de competencia. Las regiones cuyo PIB per cápita representa

144 Comisión Europea: Una nueva asociación para la cohesión: convergencia, competitividad co-operación. Tercer informa sobre la cohesión económica y social, op., cit., , p. 30145 Ibídem, p. XXII.

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menos de un 75% de la media deberán seguir pudiéndose acoger al régimen de ayudas estatales definido de acuerdo con el artículo 87.3(a) del Tratado. En lo que se refiere a las regiones afectadas por el «efecto estadístico», las ayudas estatales que reciban estarán sometidas a un límite similar al previsto en virtud del artículo 87.3(a) al comienzo del período. Estas regiones se integrarán en el régimen de ayudas estatales definido en el artículo 87.3(c), pero estarán sometidas a los límites correspondientes relativos a la intensidad de la ayuda concedida en virtud del artículo 87.3(c) a finales de 2013 como muy tarde.

Las regiones ultraperiféricas definidas en virtud del artículo 299 del Tratado que no estén cubiertas por el nuevo objetivo de convergencia también se beneficiarán de un régimen transitorio específico de ayudas, que estarán sometidas a unos límites comparables, inicialmente, a los definidos en virtud del artículo 87.3(a) y que, a continuación, se reducirán gradualmente»146.

No obstante, las valoraciones del Tercer Informe sobre la cohesión económica y social no son inéditas. Por el contrario, tales valoraciones constituyen la proyección sectorial del trato diferencial que ha caracterizado la integración de las RUPs en la UE. Una proyección que, indubitadamente, refleja no sólo la relevancia del mencionado trato sino que, además, representa la evolución del mismo. En este sentido, cabe recordar que la Comisión había advertido que el art. 299.2 TCE «permite a la Unión Europea mantener y reforzar las actividades de fomento de la integración de las regiones ultraperiféricas en la Comunidad teniendo en cuenta sus especificidades. Con este fin, en marzo de 2000 la Comisión formuló una estrategia para el desarrollo sostenible de las regiones ultraperiféricas»�47. Una actividad que se había manifestado mediante nuevas iniciativas adoptadas en los ámbitos de las ayudas estatales, agricultura, Fondos Estructurales, política fiscal y aduanera, etc�48.

Las consideraciones sobre los territoris ultraperiféricos extraídas del Tercer Informe sobre la cohesión económica y social deben inscribirse obligatoriamente en el contexto de la reforma de la política de regional�49. Así, el conjunto de “objetivos”

146 Ibídem, p. XXXIII.14� INFORME DE LA COMISION AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CO-MITE ECONOMICO Y SOCIAL Y AL COMITE DE LAS REGIONES - Segundo informe sobre la cohesión económica y social, COM (2001) 0024 final.148 Precisamente en esta línea evolutiva es donde se inscriben las Conclusiones del Consejo de Sevilla, que también invitaban a la Comisión a profundizar en la aplicación del citado art. 299.2 TCE con el fin, entre otros, de reforzar la posición de las RUPs en el ámbito de la política regional. Y la Comunicación «Estrechar la asociación con las regiones ultraperiféricas», que supuso la respuesta de la Comisión a la sugerencia del Consejo de Sevilla y que ha sido coherente con la reforma de la política regional propuesta en el Tercer Informe de cohesión económica.149 La finalidad de dicha reforma consiste en proporcionar nuevos instrumentos que permitan la superación de las disparidades socioeconómicas regionales, «responder a los retos específicos de la ampliación y llevar adelante los objetivos de la agenda de Lisboa (mayor competitividad, más y mejores puestos de trabajo, inclusión social y sostenibilidad medioambiental»; en Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la “Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo al Fondo Europeo de Desa-

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que actualmente definen la aplicación de la política regional se resumirán, en el periodo de programación 200�-2013, en tres: Convergencia; Competitividad y empleo y Cooperación territorial europea.

La nueva estructuración de la política regional provocará, al menos, cuatro repercusiones relevantes para las RUPs:

1- Todas las RUPs ya no se integrarán conjuntamente en el mismo objetivo.El nuevo objetivo de Convergencia se dirige a las regiones cuyo PIB per cápita es inferior al �5% de la media comunitaria. Al respecto, conviene recordar que las RUPs siempre han permanecido integradas conjuntamente en el objetivo nº 1. Sin embargo, en el periodo de programación 200�-2013 se producirá una división del grupo ultraperiférico en la percepción de fondos procedentes de la política regional.

Dicha separación se explica porque el crecimiento de Canarias y Madeira sitúa a dichas regiones por encima del umbral del �5% de la media del PIB comunitario. Una circunstancia que, al contrario de lo que se pudiera considerar, es ajena al efecto estadístico provocado con el quinto proceso de ampliación comunitaria.

Las RUPs que no han superado el �5% de la media del PIB comunitario se beneficiaran del objetivo Convergencia. Por su parte, Canarias y Madeira serán destinatarias de los fondos provenientes del objetivo Competitividad regional y empleo. Fondos que, además, se acompañarán de la asignación derivada del apartado «inclusión gradual», que implica «una ayuda adicional a las regiones que, por méritos propios, han dejado de pertenecer al grupo de regiones menos desarrolladas»�50.

2- La aprobación de las nuevas Directrices de ayuda regional, que materializan las indicaciones del Tercer Informe sobre la cohesión sobre la adecuación entre las políticas de cohesión y de competencia. Unas indicaciones que, en relación a las RUPs, advertían que aquellos territorios que no quedaran cubiertos por el nuevo objetivo de Convergencia se beneficiarían de un nuevo régimen transitorio de ayudas regionales.

Al respecto, Neelie Kroes, Comisaria de competencia, señaló que «las Directrices logran un equilibrio justo entre los diferentes intereses existentes, apoyan

rrollo Regional”, COM (2004) 495 final – 2004/016� (COD).150 SOBRIDO PRIETO, M.: «¿Hacia una modificación del estatuto de las regiones ultraperiféricas», Hacienda Canaria, núm., 13, octubre 2005, p. 13.

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nuestros objetivos de cohesión, y contribuyen al objetivo del Plan de acción de ayudas estatales de lograr ayudas menores y mejor orientadas»�5�.

3- Existirá un fondo de financiación específica para todas las RUPs.

El denominado objetivo Convergencia pretende disminuir las disparidades socioeconómicas existentes entre regiones y Estados miembros. Un propósito que se pretende alcanzar a partir de la consideración del PIB de unas y otros. Si bien, como acertadamente ha advertido SOBRIDO PRIETO, «la ultraperificidad es una situación que dificulta el desarrollo y, sin embargo, no encuentra un fiel reflejo en el PIB per cápita»�5� . Esta circunstancia obliga a buscar criterios que determinen el grado de desarrollo de las RUPs, una tarea cuya complejidad no ha sido ignorada por las instituciones comunitarias, que han abogado, sin desechar el criterio del PIB, por establecer «una dotación específica»�5� .

Por ello, las RUPs también se beneficiarán de los fondos que perciben en función del objetivo en el que se inscriban en función de su PIB, y recibirán, a través de este fondo específico de financiación, ayudas para «combatir las limitaciones específicas (no todas las limitaciones, sino sólo las específicas)»�54 que las caracterizan en el mapa comunitario.

4- La Cooperación territorial europea permitirá la participación de las RUPs en el ámbito de la cohesión territorial a través del Proyecto de Gran Vecindad.

La articulación de los instrumentos normativos precisos para llevar a la práctica el tercer objetivo mencionado, la cooperación territorial europea, permitiría que las RUPs, al contrario de lo que sucede actualmente, puedan participar en los tres niveles de cooperación territorial: transfronteriza, transnacional e interregional�55.

En efecto, al margen de las medidas que llevarán a cabo la compensación económica de las deficiencias estructurales de las RUPs (objetivos de

151 IP/05/1653, Bruselas, 21 de diciembre de 2005152 SOBRIDO PRIETO, M.: «¿Hacia una modificación del estatuto de las regiones ultraperiféri-cas?», op., cit., p. 20. 153 Ibídem.154 Ibídem.155 SOBRIDO PRIETO, M.: «¿Hacia una modificación del estatuto de las regiones ultraperiféri-cas?», op., cit., p. 20.

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Convergencia y Competitividad regional y empleo) el Proyecto de Gran Vecindad pretende «ampliar el espacio natural de influencia socioeconómica y cultural de estas regiones -las RUPs- (incluidas las cuestiones relativas a la emigración), reduciendo las barreras que limitan las posibilidades de intercambio con el centro geográfico de estas regiones»�56.

Como se recordará, una de las características definitorias de la ultraperificidad no prevista explícitamente en el art. 299.2 TCE era la localización geográfica de las RUPs en un espacio geo-económico y geo-político diferenciado. Por ello, el Proyecto de Gran Vecindad aspira a facilitar que las RUPs puedan intervenir en esas áreas geográficas de influencia aprovechando las ventajas derivadas de su status especial en la UE.

Por tanto, en el plano de la política de cohesión, procede señalar que las RUPs han sido objeto de una atención individualizada debido a los factores permanentes que condicionan su desarrollo�57. Un trato diferenciado que, además, refleja la consideración de las RUPs en el plano institucional comunitario, como acredita la consideración de las Conclusiones del Consejo de Sevilla y la Comunicación «Estrechar la asociación con las regiones ultraperiféricas».

Por todo ello, en el nuevo periodo de programación 200�-2013, es de esperar que las necesidades de las RUPs sean atendidas mediante la aprobación de mecanismos específicos que compensen sus desventajas estructurales y sociales en el nuevo contexto comunitario. En este sentido, por ejemplo, por lo que se refiere a la política de cohesión, la creación de un fondo específico para la financiación de las necesidades de las RUPs, la configuración de los cauces para la intervención en los ámbitos geográficos próximos o la aprobación de las Directrices de ayuda regional constituyen una prueba fehaciente de las intenciones de las instituciones de la UE respecto a los territorios ultraperiféricos.

1.3.4- Peculiaridades en el ámbito de INTERREG.

El 28 de abril de 2000 la Comisión Europea aprobó una iniciativa comunitaria relativa a la cooperación transeuropea -INTERREG III-, en cumplimiento de

156 GOBIERNO DE CANARIAS, Comunicación de la Comisión. Estrechar la asociación con las regiones ultraperiféricas, op., cit., p. 19. 15� Resultan reveladoras las consideraciones expuestas en el preámbulo de la propuesta de Regla-mento relativo al FEDER pues subrayan que «debe prestarse particular atención a las regiones ultraperiféricas, ampliando, con carácter excepcional, el ámbito de aplicación del FEDER, haciéndolo extensivo a la financiación de ayudas de funcionamiento vinculadas a la compensación de los costes adicionales en determinados sectores. El fundamento jurídico de tal excepción habrá de buscarse en el apartado 2 del artículo 299 del Tratado». COM (2004) 495 final.

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lo dispuesto en el art. 20 del Reglamento (CE) 1260/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales.

Por lo que se refiere a la finalidad de INTERREG III la Comisión ha explicado:

«El objetivo general de las iniciativas Interreg ha sido, y sigue siendo, que las fronteras nacionales no sean un obstáculo al desarrollo equilibrado y a la integración del territorio europeo. El aislamiento de las zonas fronterizas se explica por dos factores: por una parte, la presencia de fronteras separa las comunidades fronterizas económica, social y culturalmente e impide una gestión coherente de los ecosistemas; por otra parte, las zonas fronterizas a menudo ocupan un lugar secundario en las políticas nacionales, lo que aumenta la perifericidad de sus economías en el territorio nacional El mercado único y la unión económica y monetaria (UEM) pueden desempeñar una función catalizadora en la solución de estos problemas, pero sigue habiendo mucho campo para reforzar la cooperación en beneficio mutuo de las regiones fronterizas en toda la Comunidad. El desafío es todavía mayor si se considera la futura ampliación de la comunidad, ya que aumentarán las fronteras interiores y la frontera exterior avanzará progresivamente hacia el este»158.

A partir de la consideración teleológica citada, la Comisión subrayaba, en relación a las RUPs, que ya que «el objetivo de la nueva fase de Interreg es reforzar la cohesión económica y social de la Comunidad fomentando la cooperación transfronteriza, transnacional e interregional y el desarrollo equilibrado de su territorio. (…) la actuación en relación con las fronteras y las zonas fronterizas entre los Estados miembros y entre Estados miembros y terceros países se sitúa en el centro de esta iniciativa»; por lo que «se prestará particular atención a: (…) la cooperación relativa a las regiones ultraperiféricas, (…)»�59.

En este sentido, la Comunicación citada indicaba que las medidas que se debían adoptar en el marco de INTERREG III en relación a las RUPs debían orientarse, principalmente, hacia el fomento de una integración y cooperación económica entre las RUPs, así como entre ellas y los otros Estados miembros; y la mejora de los vínculos y la cooperación con los terceros países limítrofes (Caribe, América Latina, Océano Atlántico, África Noroccidental y Océano Índico) �60. Unas orientaciones que también ha defendido la Comisión en su Comunicación de 2 de septiembre de 2004 por la que se fijan las orientaciones para una iniciativa comunitaria relativa a la cooperación transeuropea para fomentar un desarrollo

158 COMISIÓN EUROPEA, Comunicación de 28 de abril de 2000 por la que se fijan las orienta-ciones para una iniciativa relativa a la cooperación transeuropea para fomentar un desarrollo armonioso y equilibrado del territorio europeo-INTERREG III, C 143/6, DOCE de 23.05.2000. 159 Ibídem.160 C 22/2, DOCE 10.09.2004.

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armonioso y equilibrado del territorio europeo-INTERREG III.

No obstante, la iniciativa INTERREG no es consecuencia inmediata de la condición ultraperiférica de determinadas regiones comunitarias. Por el contrario, INTERREG pretende fomentar la cohesión territorial de la UE mediante la cooperación transfronteriza, transnacional e interregional. Sin embargo, la citada iniciativa comprende una opción específicamente destinada a las regiones autónomas portuguesas y a Canarias, INTERREG III-B, por lo que parece oportuno atender, al menos esquemáticamente, a las implicaciones de dicha opción.

Si la finalidad primordial de INTERREG es facilitar la integración de los territorios fronterizos resulta fácilmente comprensible el interés de las RUPs en la ejecución de los proyectos que puedan inscribirse dentro de dicha iniciativa; ya que las RUPs deben aprovechar los programas de cooperación para «mejorar la integración con otras regiones europeas así como con los países del mismo ámbito geográfico (Caribe, América Latina, Océano Atlántico, África noroccidental y Océano Indico)»�6�. Sin embargo, la actual versión de INTERREG III no prevé que las RUPs puedan intervenir en el plano de la cooperación transfronteriza.

Por otro lado, pese a la relevancia de las implicaciones derivadas de INTERREG, no existe, hoy por hoy, «un espacio de cooperación transnacional que reúna a las siete regiones ultraperiféricas»�6�. En efecto, la Comisión ha creado tres espacios de cooperación transnacional específicos en el que se desenvuelven de forma particular las RUPs: el espacio Azores-Canarias-Madeira, el espacio Océano Índico-Isla de Reunión y el espacio Caribe�6�.

Al margen de las consideraciones precedentes, cabe señalar que el Programa INTERREG III-B para el periodo 2000-2006 se ha marcado el propósito de «promover y cofinanciar acciones de cooperación entre los agentes socio-económicos portugueses y españoles para la realización de proyectos comunes en los tres archipiélagos»�64. Así, para la consecución de estos objetivos, el mencionado Programa se ha estructurado en función de cinco ejes principales en los que se inscriben medidas específicas.

En este sentido, el siguiente esquema reproduce la estructuración de INTERREG III-B 2000-2006.

161 AA. VV.: «La iniciativa comunitaria INTERREG III en España», Boletín de la A. G. E., núm., 39, 2005, pp. 26�-284.162 CASAS CABELLO, E.: «La cooperación territorial europea: una política para el acercamiento de las regiones europeas entre sí y con sus países vecinos», Hacienda Canarias, núm., 13, octubre 2005, p. 186.163 Ibídem, pp. 184 y ss. �64 http://interreg-mac.org.

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1- Ordenación territorial y desarrollo urbano-rural. MEDIDAS A DESARROLLAR:

- Desarrollo socioeconómico en el ámbito urbano. - Desarrollo socioeconómico de zonas rurales. - Ordenación territorial a nivel regional e insular e interrelación entre

zonas urbanas y rurales.- Cooperación en ordenación territorial y desarrollo urbano-rural ente las

RUPs.

2- Desarrollo de los transportes y comunicaciones, sociedad de la información e I+D.MEDIDAS A DESARROLLAR:

- Apoyo a las iniciativas públicas y privadas para mejorar las infraestructuras y los servicios de transporte y comunicaciones.

- Intermodalidad e incorporación de medios de transporte alternativos respetuosos con el medio ambiente.

- Desarrollo de la sociedad de la información, la investigación y el desarrollo.

- Cooperación entre las regiones ultraperiféricas.

3- Promoción de la cooperación económica e institucional. MEDIDAS A DESARROLLAR:

- Cooperación pública y privada entre regiones y con países limítrofes en sectores económicos emergentes.

- Desarrollo de los transportes y comunicaciones.- Acciones formativas vinculadas a la mejora de la competitividad del

tejido productivo y a la mejora de los servicios públicos. - Cooperación institucional.- Cooperación entre las RUPs.- Cooperación con terceros países.

4- Valorización y gestión sostenible de los recursos sostenibles.

MEDIDAS A DESARROLLAR:

- Mejora y preservación de los recursos naturales y la biodiversidad, gestión de riesgos y protección civil.

- Medio marino y costero: ordenación del litoral y mejora de la gestión y conocimiento de los recursos marinos.

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- Energía y recursos hídricos, con especial énfasis en el fomento de las energías renovables.

- Desarrollo del turismo sostenible. - Conservación, valorización y gestión sostenible del patrimonio

cultural.- Cooperación entre las RUPs.

5- Asistencia Técnica.

No obstante lo anterior, al margen de otros proyectos desarrollados durante el periodo 2000-2006 gracias a INTERREG III-B, conviene señalar la existencia de programas específicos que se han concentrado en la dimensión ultraperiférica de las regiones beneficiarias de esta iniciativa comunitaria. En este sentido, por ejemplo, destacan los proyectos AFRICINFOMARKET, UCEST, MEREMA (Telemedicina en la región Macaronésica), PREVIMAR (Previsión de circulación del Espacio Marino Macaronésico), EXTREMOS (Desarrollo Socioeconómico de las Zonas Rurales Periféricas con Elevados Niveles de Pobreza), ORPAM (Observatorio en red de la pesca y del medio ambiente marino de la Macaronesia) o B@N (Business Atlantic Netwok), entre otros�65.

Finalmente, y sin perjuicio de las consideraciones expuestas, el Proyecto de Gran Vecindad, diseñado a la luz del Tercer Informe sobre la cohesión económica y social y de la Comunicación sobre las RUPs, permitirá que los territorios ultraperiféricos puedan participar en el plano de la cooperación transfronteriza. Una posibilidad que se traduce en una serie de notables beneficios para las RUPs; ya que, en último término, los efectos derivados de dicha cooperación se manifestarán a través de la política comercial que permitirá una mejor integración de dichos territorios�66.

Por lo que se refiere al particular interés de Canarias, la posición geoestratégica del Archipiélago permite que éste sea una plataforma logística de gran valor para propiciar la cooperación con diferentes países localizados en la vertiente noroccidental africana e, incluso, sudamericanos. Cooperación que posee una relevante lectura práctica, pues permitirá actuar sobre el origen de diversos problemas socioeconómicos al mismo tiempo.

165 Para la consideración sobre el seguimiento y valoración de los proyectos desarrollados al abrigo de INTERREG III-B se recomienda la consulta de las publicaciones periódicas de INTERREG III-B NOTICIAS, Açores, Madeira, Canarias. 166 SOBRIDO PRIETO, M.: «¿Hacia una modificación del estatuto de las regiones ultraperiféricas», op., cit., p. 23.

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Las relaciones que se puedan establecer entre Canarias y los países mencionados, al abrigo de la nueva iniciativa INTERREG, permitirá aliviar la situación socioeconómica de aquéllos y, por consiguiente, es de suponer que incidirá indirectamente en el problema social de la inmigración irregular que padece el Archipiélago.

2- Una aproximación a la situación actual de Canarias.

Las páginas precedentes resumen la problemática ultraperiférica y la fórmula normativa que ha definido el proceso de integración comunitaria de Canarias como solución que alivia los efectos negativos de aquélla.

Sin embargo, pese al crecimiento económico que ha experimentado Canarias en los últimos años -precisamente como consecuencia de su particular régimen de integración en la UE-, los efectos derivados de las circunstancias que constituyen la ultraperificidad canaria han evolucionado -o se hallan en una línea de evolución- hacia una situación que no deja de ser preocupante. Evolución que recomienda valorar cuál es la actual situación de los problemas característicos de Canarias; así como su previsible proyección de futuro.

Evidentemente, los condicionantes geo-físicos del Archipiélago no han sufrido ningún cambio. No obstante, la propia naturaleza de la ultraperificidad, entendida como una concurrencia simultánea de factores que inciden negativamente en el desarrollo de una región comunitaria, explica que esos condicionantes fácticos, en conjunción con determinadas circunstancias de índole social, provoquen un incremento de las dificultades del Archipiélago para alcanzar un nivel de desarrollo óptimo en el marco comunitario.

La insularidad y la fragmentariedad y orografía del territorio, así como las peculiares características medioambientales de éste, son singularidades territoriales del Archipiélago que condicionan gravemente su modelo de desarrollo socioeconómico. En este sentido, procede señalar que los estudios de la Comisión Europea sobre las acciones estructurales llevadas a cabo en España durante el periodo 2002-2006 evidencian las principales debilidades del Archipiélago. Unas debilidades que se pueden esquematizar del siguiente modo�67:

16� COMISIÓN EUROPEA: El esquema que se reproduce en las páginas siguientes ha sido ex-traído de Las acciones estructurales comunitarias en España y sus Comunidades Autónomas. Periodo 2002-2006. Volumen II: La aplicación de los recursos estructurales en las Comunidades Autónomas (monografías regionales), Madrid, 2002.

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1- ACCESIBILIDAD.

a) Condicionantes estructurales debido a la lejanía y al carácter fragmentado del territorio.

b) El incremento de los costes que se deriva directamente de las circunstancias fácticas mencionadas en la letra anterior.

c) Baja penetración de las telecomunicaciones y de la sociedad de la información.

2- RECURSOS NATURALES Y MEDIO AMBIENTE.

a) Territorio: escasez de suelo (el 40% está protegido como espacio natural), altos precipicios, presiones económicas (actividad turístico-inmobiliaria) y demográficas (alto crecimiento poblacional natural y migratorio) sobre el territorio insular y, en especial, sobre el litoral y el medio rural.

b) Biodiversidad: se hace totalmente necesario garantizar la preservación y la buena gestión de la riqueza ecológica de las islas para evitar todo tipo de amenazas derivadas de la actividad humana.

c) Recursos hídricos: aunque existen diferencias entre islas, en general hay problemas de escasez y calidad de aguas, de agotamiento de los acuíferos y de tratamiento adecuado de las aguas residuales, entre otros. Canarias cuenta con unos niveles hídricos propios inferiores a los de otras cuencas hidrográficas españolas.

d) Recursos energéticos: alta dependencia exterior del petróleo y escaso desarrollo aún de las energías renovables.

e) Generación de residuos: el hecho insular y la alta terciarización de la economía hace que Canarias presente unos ratios de generación de residuos muy superiores a la media nacional.

3- TEJIDO PRODUCTIVO.

a) Terciarización y diversificación insuficientes: el peso del sector terciario (�6,�% del VAB regional en 1996), con predominio de la actividad turística que concentra su oferta en pocos productos, es mayor que la media nacional. Por su parte, el sector industrial canario muestra una baja participación en el VAB regional en comparación con la media española.

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b) Minifundismo empresarial: la mayoría de las empresas canarias son de pequeño tamaño (el 89% no tenían más de cinco empleados en 1998).

4- RECURSOS HUMANOS.

a) Un importante sector de la población joven tiene carencias educativas y formativas.

b) El porcentaje de población activa que sólo ha completado los estudios básicos es superior a la media comunitaria. Además, existen déficits importantes en relación con los estudios medios y universitarios que repercute negativamente en la competitividad del tejido productivo.

5- CALIDAD DE VIDA Y COHESIÓN SOCIAL.

a) Problemas de cohesión social: importante proporción de familias con niveles de renta inferiores al umbral de pobreza.

b) Déficits de infraestructuras y equipamientos colectivos.

Al margen de las valoraciones anteriores, los estudios citados también señalan las «potencialidades» de Canarias. Así, por ejemplo, en relación a la accesibilidad del Archipiélago, dichos estudios consideraban que la «posición geográfica tricontinental constituye una oportunidad importante para el desarrollo de nuevas iniciativas empresariales»�68; siendo preciso que éstas se articularan al abrigo del REF.

En la misma línea, respecto a los recursos naturales y el medio ambiente, se advertía que la existencia de un gran número de especies endémicas y de espacios naturales�69 convierten a Canarias «en el principal centro de biodiversidad de Europa»�70; por lo que la riqueza medioambiental del Archipiélago debe ser valorada, según los

168 Ibídem, p. 103. 169 Así, por ejemplo, procede señalar que recientemente se ha publicado que Canarias será declarada Zona Marítima de Especial Sensibilidad. Una calificación que se traduce en «la delimitación de un área marítima definida por una línea poligonal que une los extremos del límite exterior del mar territorial (12 millas náuticas) que une la isla, en la que se incluyen cinco zonas restringidas en la navegación en tránsito localizadas en las áreas de la zona norte de Lanzarote, incluyendo la Graciosa y Alegranza, la zona sudoeste de Tenerife comprendiendo las aguas entre la misma y La Gomera; la zona sudeste de la isla de Gran Canaria; la zona marítima que circunda La Palma; y zona marítima que circunda El Hierro»; Consejería de Medio Ambiente y Organización Territorial del Gobierno de Canarias, http://gobiernodecnarias.org/noticias. 1�0 COMISIÓN EUROPEA: Las acciones estructurales comunitarias en España y sus Comunidades Autó-nomas. Periodo 2002-2006. Volumen II: La aplicación de los recursos estructurales en las Comunidades Autónomas (monografías regionales), op., cit., p. 104.

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estudios citados, como «un importante valor socioeconómico»�7�. Condiciones a las que cabe añadir el efecto positivo de la climatología para el desarrollo de actividades económicas con futuro, como el turismo�7�.

Respecto a las ventajas relacionadas con el tejido productivo, la Comisión valoraba que «la aclaración definitiva del marco institucional de Canarias en la UE favorecerá la consolidación de un contexto con menos incertidumbres para el desarrollo de nuevas iniciativas empresariales, a la vez que garantizará la aplicación de medidas mitigadoras del hecho insular y ultraperiférico»�7�.

Por lo que se refiere a los recursos humanos, se valoraba positivamente la elevada tasa de población joven, por considerar que se trata de «un valioso activo para el desarrollo socioeconómico»�74; aunque también se advertía que el aprovechamiento de esa tasa de población dependía de las adecuadas medidas de cualificación e inserción laboral.

Así las cosas, resulta oportuno profundizar en el análisis de las cuestiones destacadas por la Comisión con el fin de proporcionar una visión más actualizada de la situación de Canarias�75 y, en coherencia con la misma, reflexionar con cierto rigor sobre la posibilidad de aprobar las medidas pertinentes para minimizar los efectos negativos de los condicionantes propios del Archipiélago y maximizar los beneficios que éste podrá obtener mediante una mejor explotación de sus «potencialidades».

2.1- Las características del territorio.

Al explicar los caracteres definitorios de la ultraperificidad se destacó la importancia de las características físicas y/o geográficas del Archipiélago como factores que condicionan su desarrollo socioeconómico. Por ello, parece inevitable que una reflexión sobre el futuro del régimen especial de Canarias en la UE parta de la consideración de los aspectos territoriales del Archipiélago como elementos que configuran el escenario natural de una sociedad que tiene el derecho a recibir un trato jurídico equivalente al que reciben los ciudadanos de otras regiones comunitarias.

1�1 Ibídem. 1�2 Ibídem.1�3 Ibídem. 1�4 Ibídem, p. 106.1�5 En el Tercer informe sobre la cohesión económica y social se destacaba muy particularmente que «las Canarias están sufriendo, además, presiones demográficas, dependen excesivamente del turismo y sufren una falta de diversificación en otras actividades»; en COMISIÓN EUROPEA: Una nueva asociación para la cohesión: convergencia, competitividad, cooperación. Tercer informe sobre la cohesión económica y social, op., cit., p, 30.

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En este sentido, la lectura de la Memoria de las Directrices de Ordenación General de Canarias anexa a la Ley 19/2003, 14 de abril, por la que se aprueban las Directrices de Ordenación General y las Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias�76 proporciona una descripción analítica bastante próxima a la actual realidad física del Archipiélago. Así, la citada Memoria, señala:

«El suelo es un recurso no renovable y especialmente escaso, que se ve sustancialmente mermado por los procesos erosivos y la ocupación directa por la urbanización residencial y las grandes infraestructuras. La erosión es facilitada por prácticas agrícolas inadecuadas en zonas de fuerte pendiente y por el abandono de los cultivos. Se estima que la erosión hídrica afecta al 40% de la superficie canaria, y que la erosión eólica, que afecta con especial intensidad a Lanzarote y Fuerteventura, provoca pérdidas que llegan a superar a las motivadas por la erosión hídrica.

Las islas tienen una dimensión reducida, especialmente en relación con las riquezas naturales que albergan y a la carga de población y turismo que soportan. Esa dimensión es aun inferior de la que se aprecia, porque los terrenos menos aptos para la actividad humana, por su riqueza o su geografía, como los espacios naturales protegidos, los terrenos situados por encima de los 1.200 metros de altura o las laderas con más del 30% de pendiente, suponen el 60% de la superficie insular, o el 70% si se excluye del cómputo a Fuerteventura y Lanzarote, quedando apenas un 30% susceptible de ser utilizado por el hombre para desarrollar sus actividades. Pero la mayor parte de ese 30% ya está siendo utilizado, ocupado por la edificación, la urbanización, las infraestructuras y los cultivos, al punto que en el conjunto de las 5 islas más occidentales, sin Lanzarote y Fuerteventura, sólo queda un 12% para su posible utilización. La extensión del suelo libre apto en Gran Canaria o Tenerife es inferior al ocupado actualmente por la urbanización; en La Gomera queda libre la mitad de la superficie que ocupan hoy sus cultivos; en La Palma la superficie libre apenas representa el 15% de los terrenos actualmente en cultivo y ni un 20% en El Hierro.

La necesidad material del territorio no ocupado, especialmente en islas, no es solamente una exigencia para el mantenimiento de la rica biodiversidad y para evitar el panorama insoportable de un territorio totalmente artificializado, en el que el hombre haya utilizado y transformado cada uno de los metros cuadrados de suelo que le rodean, sino para la conservación de un paisaje que constituye una seña de identidad esencial de las islas y de los isleños, al tiempo que un recurso económico fundamental, como marco escénico y cultural de la actividad turística»177.

Como se desprende del texto transcrito, las características definitorias de la dimensión territorial del Archipiélago representan el primer obstáculo al desarrollo socioeconómico de las Islas. Un problema que se agrava si se considera que a las reducidas dimensiones físicas se añaden las restricciones derivadas de la legislación

1�6 BOE de 8 de julio de 2003, núm., 162, pág., 26429.1�� Memoria de las Directrices de Ordenación General de Canarias, II. Información. Epígrafe 2.4.4. Suelo y territorio.

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medioambiental en aras de la protección del medio ambiente. Medida que, aunque necesaria para la defensa de la riqueza medioambiental del Archipiélago, suscita otra serie de cuestiones polémicas, como las relacionadas con la necesidad de suelo para la edificación de viviendas y el desenvolvimiento de la actividad turística, concebida como motor principal del desarrollo social y económico canario.

2.2- Las características poblacionales.

Las características de la población que habita en Canarias pueden ser estudiadas desde diferentes perspectivas. No obstante, por su especial incidencia en la calidad de vida de los canarios, conviene subrayar que «la presión de la población sobre el territorio tiene en Canarias un carácter especial, porque las islas no soportan la misma capacidad que los territorios continentales, sobre todo las islas alejadas»�78.

La relevancia de la presión demográfica de Canarias se explica por las repercusiones de ésta en distintos ámbitos. Los problemas derivados de una alta densidad poblacional se constatan fácilmente en determinados sectores que presentan una sensibilidad especial a la variación del volumen poblacional de un territorio�79.En este sentido, el mercado laboral, los servicios públicos como la sanidad o la educación, la política de vivienda e, incluso, el medio ambiente, constituyen claros ejemplos sectoriales de cómo el exceso de población afecta inexorablemente a la vida cotidiana de los ciudadanos de Canarias y a la actuación de las instituciones públicas obligadas a velar, precisamente, por la calidad de vida de aquéllos.

Por todo ello, la densidad de población de Canarias es un referente que no debe ser ignorado en la reflexión sobre las expectativas de futuro del régimen especial del Archipiélago en la UE del siglo XXI.

Uno de los primeros datos que conviene destacar consiste en la extraordinaria densidad de población del Archipiélago. En el último estudio realizado por el CES, la densidad de población de Canarias es de 25�,2 hab./km² en el 2004 (en el año anterior figuraba una densidad de 254, 4 hab./km²); mientras que, según el mismo

1�8 COMITÉ DE EXPERTOS SOBRE POBLACIÓN E INMIGRACIÓN EN CANARIAS, In-forme sobre población e inmigración en Canarias: conclusiones y propuestas, 2003, p. �.1�9 Sobre este particular se recomienda la consideración de las diferentes exposiciones de los re-presentantes políticos de Canarias en el Debate de la nacionalidad canaria celebrado los días 29 y 30 de marzo de 2006 en el Parlamento de la Comunidad Autónoma de Canarias. Un debate en el que se puso de manifiesto la repercusión del incremento poblacional en los diferentes ámbitos de actuación, así como la posición de cada partido político respecto a las medidas que se debían adoptar al respecto.

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estudio, la densidad de población de España es de 85,4 hab./km² y la de UE-25 de 116,0 hab./km²�80.

Sin embargo, la elevada densidad demográfica del Archipiélago es una circunstancia conocida por las instituciones comunitarias desde hace varios años. En este sentido, en los estudios sobre las acciones estructurales de la Comisión citados con anterioridad, ya se advertía que «un hecho especialmente relevante de la población canaria lo constituye su elevada densidad poblacional, muy por encima de los valores de la España continental y de la Unión Europea»�8�.

Los datos expuestos evidencian una realidad preocupante, pues, como se puede apreciar, la densidad de población de Canarias triplica la nacional y duplica la de la UE ampliada. Así las cosas, es comprensible que el Ejecutivo autonómico haya advertido en diferentes ocasiones la necesidad de adoptar medidas que procuren la racionalización de los flujos migratorios.

En este sentido, por ejemplo, a finales de 2005, se constituyó un grupo de trabajo integrado por representantes de los Ejecutivos autonómico y central con el propósito de definir una serie de medidas específicas para «controlar los flujos de inmigración ilegal» y evitar la continuidad del vertiginoso crecimiento poblacional que han experimentado las Islas y que podría comprometer seriamente el futuro del Archipiélago en el término de una década�8�.

Posteriormente, la Vicepresidenta del Ejecutivo canario ha declarado que «el Gobierno acepta discutir cualquier posibilidad legal para frenar la población»�8�. Si bien, es preciso advertir que estas pretensiones del Gobierno nacionalista han sido fuertemente criticadas desde otras perspectivas políticas�84.

No obstante, resulta evidente que la elevada densidad de población requiere que se observe cómo ha incidido ésta en algunos de los sectores más sensibles del Archipiélago, como, por ejemplo, en el mercado laboral, en los servicios públicos, en la vivienda o en el medio ambiente.

180 CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL DE CANARIAS: Informe anual 2005. Principales Indica-dores Generales 2003-2004; Gráfico 1: Superficie y población. 181 COMISIÓN EUROPEA: Las acciones estructurales comunitarias en España y sus Comunidades Autó-nomas. Periodo 2002-2006. Volumen II: La aplicación de los recursos estructurales en las Comunidades Autónomas (monografías regionales), op, cit., p. 98.�8� El Día, 26 de septiembre de 2005. �8� El Día, 2 de febrero de 2006. 184 Sin perjuicio de la existencia del grupo de trabajo antes mencionado que pretende definir las medidas apropiadas para corregir el problema poblacional en Canarias.

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Con carácter general, uno de los primeros datos que conviene barajar al reflexionar sobre la incidencia de la elevada densidad de población en el Archipiélago se halla en el Informe del Comité de Expertos sobre Población e Inmigración en Canarias, que destacaba que «la relación entre territorio e inmigración en el caso canario está muy condicionada por dos supuestos que están profundamente arraigados en las percepciones de la sociedad canaria: la valoración de que las islas están muy densamente pobladas (sobrepoblación) y el cálculo de que se está agotando el soporte territorial (capacidad de carga del territorio)»�85.

A partir de las indicaciones del citado Informe, el CES ha advertido�86, después de la valoración de datos poblacionales relativos a los años 2003 y 2004 (recuérdese que anteriormente se ha indicado que la densidad de población del 2004 ha crecido notablemente después del 2003), que «el fenómeno de la inmigración ha merecido una creciente atención pública y política en Canarias, no sólo por su intensificación y diversificación, sino también por sus matices cualitativos relacionados con la inmigración irregular, por la relevancia de la inmigración en el mercado de trabajo regional y por el debate sobre el estilo de desarrollo económico y social de Canarias en su condición de región insular de alta densidad demográfica»�87.

Por su parte, la citada Ley 19/2003 advirtió que el fuerte el crecimiento demográfico del Archipiélago produce «un significativo impacto en sociedades de dimensiones reducidas, como las de las dos islas orientales, en las que casi la cuarta parte de la población de 1996 había nacido fuera del archipiélago, proporción que se ha incrementado en los últimos años, en paralelo a la expansión turística experimentada por ambas islas, al punto que se estima que la población autóctona majorera constituye actualmente una minoría dentro de la propia isla. El ritmo de crecimiento demográfico produce una ralentización del aumento de la renta per cápita en relación con el incremento del valor añadido bruto de las islas, lo que pone de manifiesto la dificultad creciente para crear y sostener los equipamientos, servicios e infraestructuras que demanda la población».

En relación al mercado laboral, la principal consecuencia generada por los flujos migratorios consiste en que éstos generan «desequilibrios caracterizados por una situación de relativa capacidad para generar empleo combinado con la permanencia de tasas altas de desempleo»�88. Así, entre los diversos factores que explicarían los importantes

185 COMITÉ DE EXPERTOS SOBRE POBLACIÓN E INMIGRACIÓN EN CANARIAS, In-forme sobre población e inmigración en Canarias: diagnóstico, op., cit., p. 11�.186 En relación al incremento poblacional de Canarias, el CES ha subrayado que «cualquier eventual medida que se adopte en relación a la población en Canarias, desde el punto de vista del flujo de inmigrantes, habrá de hacerse teniendo en cuenta el contexto de las conclusiones y propuestas del Comité de Expertos sobre Población e Inmigra-ción de Canarias, actualizando los diagnósticos previos económicos y demográficos»; en CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL DE CANARIAS, Dictamen facultativo 1/2004 solicitado por el Gobierno de Canarias sobre propuestas sobre dinamización económica y del empleo y sobre limitación del sobre crecimiento poblacional en Canarias, p. 43.18� CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL DE CANARIAS, Dictamen 1/2004, sobre Propuestas sobre dinamización económica y del empleo y sobre limitación del sobrecrecimiento poblacional en Canarias, p. 2�.188 COMISIÓN EUROPEA: Las acciones estructurales comunitarias en España y sus Comunidades Autó-

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desajustes entre oferta y demanda de trabajo�89 destaca con luz propia «el fuerte crecimiento demográfico de la población activa»�90.

Una consideración que llevaría al CES ha señalar la necesidad de elaborar estudios sobre «la fragmentación del mercado laboral regional en siete mercados insulares con tamaño desigual y distinta especialización económica»�9� con la finalidad de poder diseñar una óptima estrategia para configurar el desarrollo socioeconómico del Archipiélago.

Respecto a la incidencia de la densidad de población en los servicios públicos, el CES ha señalado que «la inmigración implica una expansión excesivamente rápida de la demanda de determinados servicios, como los educativos y sociosanitarios192».�9�

Ante la ausencia de datos precisos sobre sanidad en los Indicadores Generales del Informe anual del 2005 elaborado por el CES, reproducimos parcialmente los datos expuestos en relación a la educación para destacar el incremento general del número de estudiantes.

EDUCACIÓN �00� �004Alumnos (Cursos 2002-03 y 2003-04)- Infantil y preescolar. 55.�6� 57.��5Primaria ��.587 ��0.58�Especial �.�94 �.�5�ESO 94.�� 9�.659Bachillerato �0.894 ��.5�6Ciclos formativos FP ��.900 �4.�74Universidad (1º y 2º ciclo) 47.�98 46.665Universidad (3º ciclo) �.�4� �.�94

nomas. Periodo 2002-2006. Volumen II: La aplicación de los recursos estructurales en las Comunidades Autónomas (monografías regionales), op., cit., p. 98.189 Todos ellos relacionados claramente con los factores físicos definitorios de la ultraperificidad así como con otro tipo de circunstancias tales como «la débil formación técnico-profesional y sus efectos sobre la exclusión social y escaso espíritu emprendedor, (…) la actitud poco favorable a la movilidad geográfica, la alta contratación temporal, la persistencia prolongada de colectivos con dificultades de inserción laboral y la debilidad del tejido empresarial»; en COMISIÓN EUROPEA: Las acciones estructurales comunitarias en España y sus Comunidades Autónomas. Periodo 2002-2006. Volumen II: La aplicación de los recursos estructurales en las comunidades autónomas (monografías regionales), op., cit., p. 99.190 Ibídem.191 CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL DE CANARIAS, Dictamen 1/2004, sobre Propuestas sobre dinamización económica y del empleo y sobre limitación del sobrecrecimiento poblacional en Canarias, p. 42.192 Vid, Informe del Comité de Expertos sobre financiación y sostenibilidad del sistema canario de salud, octubre 2005. 193 CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL DE CANARIAS, Dictamen 1/2004, op., cit., p. 30.

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FUENTE: Consejo Económico y Social de Canarias. Informe anual 2005. Principales Indicadores Generales 2003-2004.

Por otro lado, la relación entre el vertiginoso crecimiento demográfico del Archipiélago y la dificultad para acceder a una vivienda digna es evidente. Como igual de evidente resulta constatar que dicha relación se traduce en una cuestión problemática con gran incidencia en el debate social.

En este sentido, la Ley 2/2003, de 30 de enero, de Vivienda de Canarias comienza advirtiendo que el acceso a una vivienda digna representa «uno de los problemas más complejos a los que se viene enfrentando la Comunidad Autónoma de Canarias desde su constitución»�94.

Por lo que se refiere a los obstáculos que dificultan el acceso a la vivienda de los canarios, la citada Ley�95 señala que éstos se pueden resumir, principalmente, en tres:

1- La limitación de los recursos económicos disponibles. 2- La escasez de suelo apto para la edificación.3- La complejidad y lentitud en la tramitación de los proyectos y promociones

de viviendas sujetas a un régimen de protección pública.

Así mismo, conviene llamar la atención sobre el Dictamen 1/2006 del Consejo Económico y Social de Canarias sobre el Proyecto de Plan de Vivienda de Canarias 2005-2008�96.

El citado Dictamen parte de una serie de consideraciones previas y otras de carácter particular, que, a los efectos de este trabajo, son útiles para exponer una breve descripción sobre la problemática de la vivienda en el Archipiélago en relación a la densidad demográfica del mismo. Así, el Dictamen comienza advirtiendo que «los problemas relacionados con la vivienda son cada vez más complejos, a factores como el aumento de los precios de venta y alquiler de la vivienda, en nuestra Comunidad Autónoma se les unen otros como la escasez de suelo y el aumento progresivo de la población, producto fundamentalmente de la inmigración, tanto regular como irregular, que ha conllevado altas densidades de población

194 BOE de 2 de marzo de 2003, núm., 56, pág., 1913.195 Resulta preciso señalar que recientemente se ha aprobado la Ley 1/2006 (BOC de 14 de febre-ro de 2006, núm., 31, pág., 3125) que modifica la Ley 2/2003 de Viviendas de Canarias debido a las dificultades para el cumplimiento de los objetivos relacionados con la vivienda de la citada Ley y del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, sobre Ordenación del Territorio y Espacios Naturales por que el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y de Espacios Naturales Protegidos196 Dicho documento puede ser consultado en la dirección: http://cescanarias.org

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en determinadas áreas insulares, destacando las islas de Lanzarote y Fuerteventura y las áreas metropolitanas y de sotavento de las dos islas capitalinas»�97.

En este sentido, el CES subraya que el problema de la vivienda en Canarias se agrava de forma particular respecto al ámbito estatal debido a la «intensidad en los cambios de la estructura demográfica en las islas y en concreto el rápido aumento de población en los últimos años»�98; por lo que la mencionada institución considera que «que habrá que concentrar las actuaciones prioritarias en aquellos territorios que hayan tenido mayor dinamismo demográfico»�99.

En efecto, aunque la estructura demográfica de Canarias es similar a la de otras Comunidades Autónomas, «el rápido crecimiento de la población que se asienta en el territorio (debido a los procesos migratorios)»�00 representa una característica que singulariza al Archipiélago en el contexto estatal y que condiciona necesariamente la actuación de los poderes públicos en determinados sectores.

En cuanto a la incidencia de la presión demográfica sobre el medio ambiente también resulta oportuno reflexionar sobre las consideraciones emitidas en el Memoria de las Directrices de Ordenación General de Canarias anexas a la citada Ley 19/2003. Así, dicha Memoria señala:

«La mayor riqueza natural de Canarias es su biodiversidad, representada en la extensa Red Canaria de Espacios Protegidos, los Lugares de Importancia Comunitaria o las Zonas de Especial Protección de Aves. Con casi 12.000 especies de animales, plantas y hongos, de las que más del 30% son endémicas, nuestra región es una de las que cuenta con mayor diversidad biológica de todo el planeta y es un centro de endemismos vegetales de interés mundial. Esta riqueza es particularmente vulnerable, al desarrollarse en espacios insulares de reducidas dimensiones, distantes, muy especializados y dependientes, con muchos hábitat de escasa extensión y con especies de las que subsiste un reducido número de ejemplares.

Los impactos territoriales causados por el actual modo de desarrollo están produciendo una rápida disminución y simplificación de la biodiversidad, denotada por la importante tasa de extinción en las especies de Canarias, que ha llevado a la inclusión de 65 especies de la flora canaria y 170 de su fauna en el Catálogo Nacional de Especies Amenazadas. Los mayores daños a la biodiversidad canaria provienen de la ocupación del suelo por la urbanización y las grandes infraestructuras, que producen tanto la destrucción directa de especies de flora y fauna, como la destrucción indirecta por degradación, fragmentación y simplificación de los hábitat.

19� CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL DE CANARIAS, Dictamen 1/2006 sobre el borrador del Proyecto de Plan de Vivienda de Canarias 2005-2008.198 Ibídem, p. 32.199 Ibídem.200 Ibídem, p. 10.

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La elevada población insular, la baja calidad del espacio urbano, las modas y modos del ocio semanal, y el interés por los paisajes insulares, compartido con una amplia población turística, propician concentraciones de visitantes que superan la capacidad de carga de los espacios naturales, o fomentan la práctica de actividades como la circulación con vehículos todo terreno fuera de pistas, igualmente peligrosas o dañinas para el medio natural.

Los costes ambientales no han sido incorporados hasta ahora a las estimaciones económicas, dificultando su necesaria internalización. El sobrecoste ambiental causado por la insularidad se manifiesta en ámbitos como la protección de los hábitat naturales y de la biodiversidad, por la elevada superficie protegida por habitante y el coste más elevado de protección por unidad de superficie»201.

Del texto trascrito se infiere que los daños medioambientales más graves están íntimamente relacionados con la presión demográfica que soportan las Islas. No en vano, el documento citado subraya que dichos daños provienen, principalmente, de la «ocupación del suelo por la urbanización y las grandes infraestructuras», circunstancias que, indubitadamente, responden al incremento de la población del Archipiélago.

2.3- La influencia de las actividades económicas: el protagonismo hegemónico del turismo.

Como advertía el Tercer informe sobre la cohesión social, entre los problemas más delicados que actualmente padece Canarias destaca la hegemonía del turismo como actividad económica responsable del impulso socioeconómico del Archipiélago y la falta de diversificación de otras actividades�0�.

Sin embargo, junto al indiscutible protagonismo del turismo como factor determinante del crecimiento socioeconómico de Canarias es preciso destacar la importancia de las características naturales del Archipiélago. Así, si bien es cierto que el turismo vertebra el bienestar económico de las Islas, no lo es menos que éstas se han erigido como una importante referencia en las rutas turísticas internacionales gracias a sus características medioambientales.

Una observación que obliga a recordar que, desde una perspectiva general, es pacífico reconocer que el mayor inconveniente que presenta el desenvolvimiento de la actividad turística se halla en sus repercusiones negativas sobre el medio ambiente. No en vano, se ha advertido que el turismo «es una industria que consume como materia

201 Memoria de las Directrices de Ordenación General de Canarias. II. Información. Epígrafe 2.4.1. Biodiversidad. 202 COMISIÓN EUROPEA: Una nueva asociación para la cohesión: convergencia, competitivi-dad, cooperación. Tercer informe sobre la cohesión económica y social, op., cit., p. 2�

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prima el paisaje»�0�.

En la misma línea, resultan altamente ilustrativas las consideraciones del CES sobre la conformación del modelo turístico canario, que conducen a la definición de la actividad turística como un «fenómeno relacionado con la transformación y el consumo del territorio»�04.

La forma en que se ha desarrollado la actividad turística en Canarias ha llegado a un extremo comprometedor; pues las Islas presentan unas características territoriales que no permiten asumir la carga derivada de dicha actividad�05. En este sentido, tradicionalmente se ha asociado el término «capacidad de carga» a la capacidad de un territorio para mantener el equilibrio entre el turismo y la integridad de su medio ambiente. Un término que el Programa de la ONU para el Medio Ambiente ha definido advirtiendo que se trata del «máximo número de personas que pueden visitar un lugar al mismo tiempo, sin causar daños físicos, económicos, socioculturales o ambientales, así como un inaceptable descenso de la satisfacción de los visitantes»�06.

Por tanto, ante el riesgo de saturación que podría generar el continuo crecimiento descontrolado de la actividad turística, es preciso configurar un nuevo modelo de desarrollo sostenible para Canarias�07. Riesgo que no significa el abandono del turismo como principal impulsor de la economía canaria. Al contrario, lo más apropiado sería diseñar un nuevo modelo turístico más competitivo -sin perjuicio de potenciar la búsqueda de otras alternativas que fomenten la diversificación de la economía canaria-, acorde con las necesidades del siglo XXI y compatible con las características ambientales del Archipiélago.

El CES, respecto al modelo territorial canario y desde la perspectiva de los principios directores para el desarrollo territorial sostenible de la UE, ha advertido que es preciso «conciliar las expectativas económicas y sociales con relación al territorio atendiendo a sus funciones ecológicas y culturales y contribuyendo, de este modo, a un desarrollo territorial

203 DEL REGUERO OXINALDE, M.: Ecoturismo. Nuevas formas de turismo en el espacio rural, Bosch, Barcelona, 1994, p. 14.204 CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL DE CANARIAS, Informe Anual 2004 del Consejo sobre la situación económica, social y laboral de Canarias en el 2003, op., cit., pp. 508 y ss.205 Vid., MEDINA MUÑOZ, R. y MEDINA MUÑOZ, D.: Indicadores del desarrollo sostenible del turismo. Una aplicación al caso canario como destino turístico, Tirant lo Blanch, Valencia, 2003.206 PÉREZ DE LAS HERAS, M.: Manual del Turismo Sostenible. Como conseguir un turismo social, econó-mica y ambientalmente responsable, Ed. Mundi - Prensa, Madrid, 2004, p. 83.20� BERMEJO PÉREZ, M.: «La ordenación territorial total e integrada en cada isla como marco para el desarrollo sostenible en las islas ultraperiféricas de la UE. La isla como unidad básica de planea-miento», en AA. VV.: I Simposio Internacional sobre el Mundo Rural. Retos actuales de la Unión Europea y su incidencia en las regiones ultraperiféricas: Especial referencia a Canarias, Editorial Agrícola de España, p. 140.

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sostenible y equilibrado a largo plazo y gran escala»�08. Un planteamiento que se concreta en la propuesta de las siguientes medidas�09:

a) Cohesión territorial mediante un desarrollo socioeconómico equilibrado.

b) Mejora de la competitividad y de las relaciones campo-ciudad. c) Accesibilidad equilibrada.d) Reducción de las agresiones al medio ambiente, protección de los

recursos y del patrimonio natural y cultural.e) Desarrollo de un turismo de calidad.

En coherencia con los planteamientos expuestos, la Memoria de las Directrices de Ordenación General de Canarias de la Ley 19/2003 advierte:

«El turismo ha permitido diversificar la economía de las islas, y alcanzar un nivel de desarrollo económico y de bienestar social impensable hace unos años, que incluye la transformación en una sociedad que ya no produce emigrantes sino que acoge inmigrantes, que no importa sino que exporta capitales, y que afronta el futuro sobre la base de una actividad económica en creciente expansión a nivel mundial, que no ha sufrido las crisis de otros sectores económicos, y para el que las islas reúnen condiciones naturales y geográficas privilegiadas. En este proceso, Canarias se conforma como una región única, con una gran población, un alto nivel de vida y escasos recursos productivos propios, un sistema altamente complejo y tecnificado que hace sumar a la dependencia económica una elevada dependencia energética y tecnológica»210.

No obstante, la citada Memoria también subraya que «(…) la intensidad y ritmo de este crecimiento, y sus efectos sobre la población y las actividades económicas inducidas, producen un impacto sensible sobre un medio natural tan privilegiado como limitado y frágil, además de poder llegar a afectar a la propia actividad turística. La necesidad de imprimir un giro a esta tendencia, que encauce el desarrollo en un marco de estabilidad y sostenibilidad, obliga a realizar un análisis crítico de la situación»��.

En efecto, la actividad turística desarrollada en Canarias no sólo ha generado beneficios económicos para el Archipiélago sino que también produce una serie de cargas adicionales a las derivadas de la condición ultraperiférica. En este sentido, «el rápido crecimiento de la actividad turística ha producido demandas de viviendas, infraestructuras, dotaciones y servicios para la nueva población turística y especialmente para la trabajadora ligada a

208 CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL DE CANARIAS, Informe Anual 2004 del Consejo sobre la situación económica, social y laboral de Canarias en el 2003, op., cit., p. 4�1.209 Ibídem, pp. 4�2 y ss. 210 Memoria de las Directrices de Ordenación General de Canarias, II. Información. Epígrafe 1. Introducción. 211 Ibídem.

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dichos desarrollos, de difícil absorción por la sociedad canaria. Además de estas externalidades, los visitantes consumen mayor cantidad de recursos de agua y energía y generan un mayor volumen de residuos que el residente insular, además de otros costos ambientales cuya relación con la industria turística no ha sido calculada hasta ahora»��.

212 Memoria de las Directrices de Ordenación General de Canarias, II. Información. Epígrafe 2.2.3. Turismo, comercio y servicios.

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CAPÍTULO III

UNA PERSPECTIVA DE FUTURO SOBRE LA UTRAPERIFICIDAD

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1- La ultraperificidad desde distintas perspectivas.

En nuestra opinión, la consideración de la proyección de futuro del REU requiere la previa valoración de las conclusiones que se derivan de los diferentes análisis realizados por parte de las distintas instituciones comunitarias, estatales y autonómicas sobre el régimen especial objeto de estudio. No en vano, dichas instituciones son las responsables de impulsar, dirigir y aprobar las oportunas medidas que desarrollen el REU.

1.1- La ultraperificidad desde la perspectiva comunitaria.

Para constatar la valoración positiva de las instituciones comunitarias sobre el REU bastaría con subrayar el paulatino incremento de protagonismo que ha adquirido dicho régimen especial en la evolución del proyecto comunitario.

Sin embargo, en lugar de reiterar los hitos más significativos de la integración de las RUPs en la UE, parece aconsejable subrayar las implicaciones de los últimos acontecimientos comunitarios relacionados con las especificidades normativas de las RUPs en el contexto comunitario.

Al respecto, parece suficiente recordar en este epígrafe la relevancia y las implicaciones prácticas del apartado 58 de las Conclusiones del Consejo Europeo de Sevilla de 2002, que reconocía la singularidad de las RUPs y expresaba la conveniencia de adoptar medidas específicas que contribuyeran a la superación de los handicaps que condicionan el desarrollo de dichos territorios. Una consideración que, como se expuso, motivó la publicación de la Comunicación Estrechar la asociación con las regiones ultraperiféricas, que establecía los rasgos principales de la intervención que la UE debe llevar a cabo en los albores del siglo XXI para facilitar la integración de las RUPs en el proyecto comunitario.

Por lo que se refiere a la valoración de las instituciones comunitarias sobre el régimen especial de integración de las RUPs, resulta de vital interés recordar que la Comisión ha subrayado que «el estatuto específico de la ultraperiferia se funda en los principios de igualdad y proporcionalidad, que permiten tratar de manera diferente la situación distinta de»�� las RUPs.

213 COMISIÓN EUROPEA, Comunicación, Estrechar la asociación con las regiones ultraperiféricas, op., cit., p. 1.

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1.2- La ultraperificidad desde la perspectiva estatal.

Sin perjuicio de considerar que los regímenes especiales que han caracterizado la integración de las RUPs en el proyecto comunitario se habrían aprobado al abrigo de los valores de justicia y solidaridad que inspiran dicho proyecto; lo cierto es que aquéllos responden, en gran medida, a la participación de los Estados en la negociación sobre la articulación del que hemos denominado REU. Una circunstancia que condiciona inexorablemente el futuro del mismo.

En efecto, no sería desacertado considerar que la existencia del REU se debe a las negociaciones que en su día se entablaron para compatibilizar el Derecho de la CEE con los regímenes especiales que poseían determinados territorios en el ámbito de los correspondientes ordenamientos estatales. Unos regímenes que, en definitiva, pretendían compensar una situación de déficit estructural que dificultaba su desarrollo.

La singular situación de Canarias en el contexto comunitario ha sido objeto de debate en el seno del Congreso de los Diputados. Así, las intervenciones de los Diputados canarios en las Cortes Generales y las correlativas contestaciones de los miembros del Gobierno central acreditan la preocupación del Estado por la definición de un estatuto especial con la versatilidad jurídica suficiente para permitir la plena integración del Archipiélago en la UE.

El Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados refleja con nitidez el debate político estatal sobre la situación ultraperiférica de Canarias. Huelga señalar que la situación ultraperiférica del Archipiélago ha motivado que los Diputados que representan a la Comunidad Autónoma de Canarias en el Congreso manifestaran sus inquietudes sobre el desarrollo futuro del REU. Así, por ejemplo, en las postrimerías del 2004, algunos de los representantes canarios preguntaban al Gobierno:

«¿(…) el estatus especial que tiene Canarias en el seno de la Unión Europea requiere que esta comunidad tenga un representante permanente en el seno de las delegaciones españolas que negocian, cuando se trate de asuntos expresamente referidos a Canarias?»214.

Interrogante que era respondida por el Presidente del Ejecutivo central en los siguientes términos:

«Creo que conoce que para este Gobierno, en lo que representa la política autonómica, la política de la España plural, hay dos elementos de gran

214 Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, VIII Legislatura, núm., 54, sesión plenaria núm., 50, celebrada el 1 de diciembre de 2004, pág., 2580.

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importancia. El primero de ellos es convocar a la máxima participación de los gobiernos autonómicos en el proceso de desarrollo, de construcción y de actuación de la Unión Europea. Y hay un segundo elemento, que he expresado en público en muchas ocasiones, que es el reconocimiento de la singularidad de Canarias como región ultraperiférica para una política de Estado y también para una política en relación con la Unión Europea. Así lo hemos puesto de manifiesto cuando hemos trabajado intensamente para que ese reconocimiento expreso estuviera en la futura Constitución europea (…)»215.

A mediados de 2005, la presentación de una Proposición no de Ley, presentada por los Grupos Parlamentarios Socialista del Congreso y de Coalición Canaria, en relación al régimen especial de Canarias en la UE��6 permitió identificar la visión de cada grupo parlamentario sobre el trato diferenciado que merece el Archipiélago en el ámbito comunitario y las posibles repercusiones del mismo en el ordenamiento estatal.

Las circunstancias que explicaban la presentación de la citada proposición no de Ley se exponían en los siguientes términos:

«(…) Una de las propuestas de resolución que planteaba Coalición Canaria, y que tenía que ver con el papel de Canarias en Europa, básicamente proponía comunicar al Consejo de Estado el reconocimiento que hacían los tratados europeos de la condición del territorio ultraperiférico de Canarias así como la posición española en el debate de las perspectivas financieras para los años 2007-2013. Esa propuesta de resolución no pudo prosperar, debido a que no se aceptaron por parte de algún grupo parlamentario enmiendas transaccionales. Por otra parte, una de las propuestas de resolución aprobada en el debate sobre el estado de la Nación, firmada por el Grupo Parlamentario Socialista y Esquerra Republicana de Catalunya, referida a asuntos económicos de carácter general, dejaba en duda el REF canario, dejaba en duda la preservación del instrumento fiscal más importante que tiene Canarias en todo el proceso de armonización fiscal de la Unión Europea. Por eso, con el ánimo de corregir estos dos acuerdos del debate, que no se ajustaban a los planteamientos que hacíamos inicialmente, se presenta hoy esta proposición no de ley y la enmienda conjunta al texto por parte de ambos grupos parlamentarios».

En efecto, desde la perspectiva de los Diputados nacionalistas canarios, a raíz del debate sobre el estado de la Nación era preciso estudiar tres cuestiones principales. Cuestiones que, en síntesis, se reflejan en los siguientes apartados:

1- Las negociaciones de las perspectivas financieras ante la UE para el período de programación 200�-2013. En este sentido, se exigía al Ejecutivo central

215 Ibídem. 216 Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, VIII Legislatura, núm., 98. Sesión plenaria núm., 93, celebrada el 21 de junio de 2005, pág., 4931 y ss.

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que defendiera el volumen de aportaciones económicas que ha recibido Canarias gracias a su consideración de región Objetivo 1.

2- La necesidad de una comunicación dirigida al Consejo de Estado para que, dentro de la reforma constitucional, se valore el reconocimiento diferenciado que ha recibido Canarias en los Tratados comunitarios a raíz de su dimensión ultraperiférica.

3- La negociación del REF para garantizar la continuidad de los instrumentos que lo integran y salvaguardar la diferencialidad fiscal de Canarias en los ámbitos estatal y comunitario.

Las pretensiones de la citada proposición no de Ley dieron lugar a que el Grupo Popular defendiera una enmienda cuyo contenido se concentraba en tres puntos��7. A saber:

1- La defensa y el mantenimiento de las especificidades fiscales canarias definitorias del REF.

El Grupo Popular denunciaba que la Resolución núm., 89 presentada en el contexto del debate por los Grupos de Ezquerra Republicana y Socialista sembraba «sombras sobre nuestras especificidades fiscales canarias y concretamente sobre nuestro Régimen Económico y Fiscal canario, figura necesaria e histórica en la Comunidad Autónoma de Canarias y que requiere en todo momento una posición clara y firme que despeje cualquier tipo de duda»��8. En este sentido, el Grupo Popular señalaba que la citada Resolución «permitía interpretar que nuestro REF se diluiría en el proceso de armonización fiscal de la Unión Europea, tal como han interpretado Gobierno de Canarias, partidos políticos, medios de comunicación canarios, así como el Partido Socialista y su secretario general, que llegó a afirmar que esa resolución era un auténtico disparate; no solo lo decimos nosotros, sino que lo dicen ustedes y sus responsables en Canarias. Ese fue el motivo por el que en aquella ocasión nuestro grupo votó en contra de esa resolución y lo volveríamos a hacer de volver a producirse una iniciativa de estas características, que sin duda perjudicaría a Canarias»��9.

Para completar su argumentación sobre las necesidades del Archipiélago, el Portavoz del Grupo Popular advirtió que los preceptos de la Constitución europea sobre las RUPs permiten «la adaptación y modulación de las políticas

21� Sin embargo, en esta exposición sólo podemos dar cuenta de dos de ellos, ya que la intervención del representante del Grupo Popular excedió el tiempo previsto para su intervención. 218 Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, VIII Legislatura, núm., 98. Sesión plenaria núm., 93, celebrada el 21 de junio de 2005, pág., 4932.219 Ibídem.

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comunes europeas en diversos sectores y actividades como consecuencia de la singularidad derivada de la lejanía y la insularidad y otras características compartidas con los archipiélagos de Portugal (…) y los territorios franceses de ultramar (…)»��0.

2- Obtener ayudas económicas equivalentes a las que tradicionalmente ha recibido Canarias como región Objetivo 1; «así como el establecimiento del criterio de reparto de fondos específicos para las regiones ultraperiféricas basado en la población», ya que «la ampliación hacia la Europa de los Veinticinco va a suponer un cambio en la política de ayudas, por lo que será necesario reforzar la posición negociadora de nuestro país respecto al marco financiero de la Unión»��.

El Grupo Popular señalaba la necesidad de que «Canarias, como región ultraperiférica, tenga el mismo nivel de ayuda que las regiones Objetivo 1, independientemente de que la renta media sea superior al 75 por ciento de la media comunitaria. Hemos de tener en cuenta que la disminución de fondos propuesta por la Comisión Europea para Canarias asciende a 1.800 millones de euros para el periodo financiero 2007-2013, lo que supondría casi un 50 por ciento menos de lo recibido en el periodo 2000-2006, que equivale a 250 millones de euros año»��

Por su parte, el Grupo Socialista manifestó, respecto a la Propuesta discutida:

«En la presente legislatura tendrá una importancia extraordinaria desde la perspectiva de los asuntos europeos que afectan a Canarias porque en esta legislatura están coincidiendo la consolidación del estatuto de la ultraperiferia en el derecho primario comunitario y su desarrollo con el vencimiento para el régimen económico y fiscal el 31 de diciembre de 2005, que ya está en periodo de prolongación, (…). También puede coincidir con las características de la aplicación a Canarias, (…), de los fondos estructurales y de cohesión y de la política de cohesión económica y social de la Unión Europea, aplicable igualmente a partir de 2006. A estos asuntos principales habría que sumar otros aspectos, cuales son la aplicación a Canarias de los programas comunitarios vinculados al desarrollo tecnológico y a la innovación y a la implantación de la sociedad de la información en las regiones ultraperiféricas»223.

El representante del Grupo Socialista destacó que «España -todos los grupos parlamentarios, todos los gobiernos- se ha manifestado en el sentido de que el todavía vigente artículo 299.2 del Tratado de Ámsterdam se incorpore con la misma potencia normativa en los correspondientes artículos del non nato Tratado constitucional, materializando su posición de derecho primario comunitario. La consagración en ese derecho primario de un estatuto único para

220 Ibídem.221 Ibídem. 222 Ibídem, pág. 4933.223 Ibídem.

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la ultraperiferia constituye el fundamento legal para un tratamiento diferenciado de estas regiones en el seno de la Unión Europea y la base jurídica indispensable para traducir la voluntad de aplicar políticas coherentes y adaptadas a las necesidades de la ultraperiferia»��4.

En coherencia con lo anterior, el Grupo Socialista defendía que «el objetivo debe ser asegurar las instituciones europeas con proyección de estabilidad y en términos razonables la permanencia del conjunto de derogaciones especiales y tratamientos especiales de Canarias ante la aplicación general y uniforme del derecho comunitario y que resultan necesarias para la preservación de su diferencia. Ello solo podrá conseguirse elevando (…) la especialidad de las regiones ultraperiféricas al derecho originario y primario de la Unión Europea. El objetivo es, pues, que los elementos definitorios de su excepción al régimen unitario y uniforme del mercado interior tengan carácter permanente, hay que trascender la provisionalidad y la temporalidad de las especialidades normativas, financieras y administrativas que ahora están revestidas de ese carácter temporal para dotarlas de una estabilidad y permanencia correlativas a la naturaleza estructural de las dificultades de Canarias; hay que preservar todo ello, las ayudas del REF, la Zona Especial Canaria, etcétera, como es natural y como decíamos siempre (…) del proceso europeo de armonización fiscal que está en curso»��5.

El Grupo Parlamentario de Izquierda Verde-Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya Verds señalaba su conformidad con las pretensiones expuestas por dos razones:

«(…) por razón de forma, pues este fue un acuerdo derivado del debate sobre el estado de la Nación, (…). Pero hay una segunda razón y es que nuestro grupo parlamentario también está de acuerdo en que el REF (…) se mantenga y que esa sea una de las reivindicaciones que hagamos desde el Congreso para una región ultraperiférica. Ahora bien, a partir de este voto favorable, de ese apoyo de nuestro grupo parlamentario a una región ultraperiférica como Canarias, sabiendo precisamente cuáles son las consecuencias que se derivan de la aplicación del REF, queremos trasladar la reflexión (…) sobre cuál es la mejor política para el desarrollo canario, para el desarrollo de la productividad, y lo que sí que es cierto es que, a lo largo de los años, se han planteado dudas sobre algunos aspectos del REF por parte de diferentes actores sociales y económicos. Por tanto, a partir de nuestro voto favorable, nuestro grupo lo que quisiera es compartir una reflexión, sobre todo con los actores políticos y sociales de Canarias, sobre cuál es la perspectiva y cuáles son las modificaciones que se tienen que producir, porque lo que sí que es cierto es que a veces, en función de cómo se aplique ese Régimen Económico y Fiscal, puede suponer una pérdida de la productividad de las mismas islas Canarias. (…)»226.

224 Ibídem. 225 Ibídem, pág., 4934.226 Ibídem.

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Por su parte, el Grupo Parlamentario Vasco advertía:

«(…) En todo caso, el problema de la insularidad, el problema del fraccionamiento siempre tendrá que ser tomado en consideración (…) porque son problemas estructurales, son problemas importantes y son problemas que deben ser debidamente atendidos. Pero quizás algunos excéntricos en el ámbito de la política seguimos pensando que tratados anteriores a la Constitución europea, el Tratado de Amsterdam y algunos otros, son, por lo menos, equiparables en su contenido material y en sus prestaciones a la Constitución europea, que no solo no ha nacido sino que tenemos reservas severas sobre que vaya a nacer alguna vez. Desde esa perspectiva, el señor Rivero y las personas que pertenecen a grupos parlamentarios que representan a realidades insulares saben que van a contar con nuestra colaboración sin ninguna reserva y sin ninguna duda, lo que pasa es que la reserva está en el otro ámbito: ¿qué vamos a aprobar los europeos en relación con nuestras estructuras jurídicas en común? Desde esa perspectiva, (…) dejo esta reflexión en el aire porque quizás lo pertinente no sea lo que pretende el Grupo canario, sino lo que pretendemos los europeos en definitiva»227.

Esquerra Republicana manifestó su conformidad con la proposición no de Ley debatida, señalando que «(…) el hecho de la insularidad presenta dificultades y el mantenimiento de un régimen fiscal especial no es un privilegio, sino que en este caso se trata de compensar una serie de necesidades»��8. Línea a la que se adscribía el Grupo Parlamentario Catalán de Convergencia i Unió, que también manifestaba su conformidad con la proposición no de Ley.

Por tanto, a la luz de las consideraciones expuestas, cabe afirmar que los puntos característicos de la preocupación estatal por el régimen especial de Canarias en la UE durante el 2005 eran tres:

1- La constitución de un fondo específico que compensara la eventual pérdida de fondos concedidos en virtud de la categoría de región Objetivo 1.

2- La defensa del REF como un conjunto de instrumentos económico-fiscales de marcado carácter histórico que propician el desarrollo de Canarias tanto en el ámbito español como en el de la UE ampliada.

3- El reconocimiento constitucional del trato diferencial que Canarias ha recibido en el ordenamiento comunitario que pretende corregir los handicaps generados por la ultraperificidad.

En relación a las cuestiones indicadas, ya se ha indicado en el Capítulo

22� Ibídem. 228 Ibídem.

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anterior que los procesos de ampliación comunitaria y el incremento de la renta per cápita de algunas RUPs -especialmente de Canarias- no ha impedido que la nueva política regional de la UE haya conferido a las RUPs una posición especial que continuará contribuyendo a que dichos territorios puedan superar las desventajas derivadas de la ultraperificidad.

Por lo que se refiere a la negociación de los instrumentos integrantes del REF, procede recordar que a finales de 2005, el Portavoz del Grupo Parlamentario de Coalición Canaria preguntaba al Presidente del Gobierno central cómo afrontaría el Gobierno la negociación del REF con la UE para el periodo de programación 200�-2013. Interrogante que se manifestaba en los siguientes términos:

« (…) el Régimen Económico y Fiscal de Canarias ha posibilitado que a lo largo de los últimos años se haya ido consolidando un tejido empresarial canario, con lo que ello ha significado para generar riqueza y por tanto empleo. La situación geográfica de Canarias requiere medidas que permitan superar el handicap de la lejanía tanto a las empresas como a los ciudadanos canarios. Gran parte de las medidas que posibilitan ese fortalecimiento de la empresa canaria y la superación de ese handicap se contemplan en el actual Régimen Económico y Fiscal de Canarias. Nosotros dábamos por hecho que la prórroga para el año 2006 iba a ser una realidad. Aquí de lo que estamos hablando es de hacer coincidir las nuevas perspectivas financieras de la Unión Europea del año 2007-2013. En la negociación entre Bruselas es fundamental que el Gobierno del Estado tenga una posición clara y firme y en ese sentido mi grupo plantea que, con la misma convicción, con el mismo interés, con la misma firmeza que usted en distintas ocasiones ha defendido la necesidad de mantener los aspectos esenciales del Régimen Económico y Fiscal de Canarias, esa voluntad quede expresada para la negociación que se nos avecina, difícil y complicada, ante el seno de la Unión Europea»229.

Por su parte, el Presidente del Gobierno estatal respondió:

«(…) el tratamiento que se dé al Régimen Económico y Fiscal de Canarias se encuentra ligado al resultado final de la negociación global de las perspectivas financieras. Puedo asegurarle que el Gobierno español, como ha hecho en todas las anteriores ocasiones, va a hacer todos los esfuerzos, con toda determinación, para que Canarias, en su condición de región ultraperiférica y por tanto singular y de alto significado estratégico en asuntos de especial sensibilidad para el conjunto de la Unión Europea, siga contando con un régimen económico y fiscal específico que favorezca e impulse su desarrollo, un régimen económico y fiscal que, además de hacerle justicia, le permita seguir mejorando sus niveles de renta, referidos estos, claro está, como mínimo a la media de la Unión Europea a Quince»230.

229 Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, VIII Legislatura, núm., 121. Sesión plenaria núm., 113, celebrada el 19 de octubre de 2005, pág., 6018.230 Ibídem.

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Sobre la negociación de los instrumentos integrantes del REF conviene recordar que la aprobación de las Directrices de ayudas con finalidad regional en diciembre de 2005 representa, como se ha expuesto con anterioridad, el alumbramiento del marco normativo de referencia de aquéllos. Consideración que obliga a analizar dichas Directrices con el propósito de determinar su repercusión sobre el entramado de normas definitorias del REF.

Finalmente, el reconocimiento que lleve a cabo la Constitución española de la realidad ultraperiférica y de las singularidades jurídicas reconocidas a Canarias por el Derecho comunitario es una cuestión imprevisible, sobre la que únicamente cabe elucubrar y proponer soluciones. Labor que realizaremos en los epígrafes posteriores.

1.3- La ultraperificidad desde la perspectiva autonómica.

Como no podía ser de otro modo, la condición ultraperiférica de Canarias ha vertebrado la línea argumentativa de las instituciones públicas del Archipiélago sobre la posición de éste en la UE del siglo XXI. Así, por ejemplo, el Consejo Económico y Social de Canarias ha prestado especial atención a la dimensión ultraperiférica del Archipiélago como elemento de reflexión en la valoración de la situación socioeconómica de Canarias. No en vano, resulta incuestionable que los efectos derivados de los instrumentos económicos y fiscales que integran el REF, los préstamos del BEI o la repercusión de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesión han propiciado el desarrollo social y económico de las Islas.

El Dictamen 2/199� del Consejo Económico y Social de Canarias sobre el Estatuto Especial de las Regiones Ultraperiféricas en la UE señalaba que, dadas las características definitorias de las RUPs, el REU debía «garantizar a través del Derecho primario de la Unión Europea un tratamiento especial de los territorios ultraperiféricos» que permitiera «la integración real de las regiones ultraperiféricas en el mercado interior europeo»��.

Para la consecución de dicha integración el CES advertía la necesidad de modular la aplicación de aquellas políticas que pudieran «dificultar la inserción y provocar el descuelgue económico y social de las regiones ultraperiféricas»��. Medida que, además, deberían complementarse con la consideración de los incentivos a la localización de actividades económicas como «formas de homogeneizar las condiciones competitivas»�� de las RUPs.

231 CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL DE CANARIAS, Dictamen 2/199� sobre el Estatuto Especial de las Regiones Ultraperiféricas en la Unión Europea, de 9 de mayo de 199�. 232 Ibídem. 233 Ibídem.

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En coherencia con la doctrina del citado Dictamen, el Pronunciamiento del CES de 21 de febrero de 2006 subrayaba que «todos los esfuerzos en beneficio de un correcto ajuste y adaptación del status de Canarias en la Unión Europea deben ir orientados a reforzar y hacer valer los signos y las condiciones inherentes, y permanentes, al concepto de ultraperificidad de nuestro territorio, más allá de tratamiento temporal con el que hoy se recogen algunos de los instrumentos básicos para el desarrollo económico y la cohesión social de Canarias»��4.

Una afirmación tajante que el CES localizaba en un contexto jurídico-político muy concreto al advertir que el REF debe evolucionar «en función de las necesidades de la sociedad canaria, para proceder a su mejor adaptación a las nuevas realidades» y «compensar los efectos negativos de condiciones que limitan el desarrollo económico y social de las Islas»��5. Por ello, el CES ha aplaudido el nuevo marco normativo que se alumbrará con la entrada en vigor de las nuevas Directrices de Ayudas con finalidad regional y que convalidan la continuidad del REF en el ordenamiento comunitario.

Sin embargo, en la definición del contexto descrito, el CES también ha advertido que «puesto que el bloque de la constitucionalidad no proporciona un mecanismo estable de garantía del REF, -las autoridades españolas- deberán garantizar no sólo los beneficios económicos y sociales que reportan para Canarias este marco normativo histórico propio, sino además, y sobre ello expresa el CES un particular interés, promover cambios normativos en nuestra Constitución y Estatuto de Autonomía que garanticen, en mayor medida, nuestras especificidades en el ordenamiento interno, con mecanismos que proclamen su amparo»��6.

Evidentemente, las consideraciones citadas invitan, cuando menos, a reflexionar sobre la idoneidad de incluir en la reforma del texto constitucional de 19�8 una mención expresa del carácter ultraperiférico de Canarias y de las implicaciones del régimen jurídico especial del Archipiélago en la UE. Reflexión que, en último término, respondería al interés por proporcionar una mejor garantía al tratamiento diferencial recibido por la Comunidad Autónoma Canaria en la UE.

Por otro lado, procede subrayar la trascendencia del alegato ultraperiférico en los procesos negociadores que han pretendido, y pretenden, optimizar el régimen de autonomía del Archipiélago.

En efecto, la ultraperificidad se ha presentado desde los poderes públicos canarios como un hecho diferencial en el contexto estatal que define «una forma

234 CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL DE CANARIAS, Acuerdo sobre la Renovación de los Incentivos del Régimen Económico y Fiscal de Canarias (REF), adoptado en la sesión plenaria de 21 de febrero de 2006, p. 2.235 Ibídem, pp. 1 y ss. 236 Ibídem, p. 2.

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de sentir y una forma de concebir las relaciones entre nosotros -los canarios- con el resto de los territorios que nos rodean. Aquellos que forman parte del espacio nacional y aquellos otros con los que mantenemos lazos de vecindad o vínculos históricos y emocionales»��7. Es decir, la ultraperificidad constituye algo más que un handicap al desarrollo social y económico de Canarias; pues incide directamente en el desenvolvimiento de todos los órdenes sociales del Archipiélago.

Precisamente ese condicionamiento general que provoca la ultraperificidad justifica que el concepto ultraperiférico haya sido uno de los conceptos que ha presidido la revisión del texto estatutario canario. En este sentido, en la presentación de la Comunicación del Gobierno sobre la Reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias se advertía que Canarias es un «territorio vital, dinámico, referencia para su entorno»��8; que debe aprovechar el actual momento histórico para profundizar en la perfección de su Estatuto de Autonomía con la finalidad de acentuar ese carácter especial. Consideración que se inscribe en la línea de la reflexión esgrimida por el CES al abogar éste por «promover cambios normativos en nuestra Constitución y Estatuto de Autonomía que garanticen, en mayor medida, nuestras especificidades en el ordenamiento interno, con mecanismos que proclamen su amparo»��9.

En efecto, el perfeccionamiento del Estatuto de Autonomía se ha interpretado como una opción capaz de propiciar el alumbramiento de un marco normativo adecuado que permita, por ejemplo, la readaptación de las políticas de «transportes, telecomunicaciones, comercio interior y exterior, energía, fiscalidad y cooperación con los países vecinos»�40 como solución a los problemas que tradicionalmente han obstaculizado el desarrollo del Archipiélago.

Sin embargo, dicho perfeccionamiento sólo puede llevarse a cabo de forma efectiva si, como señalaba la Comunicación citada, se trabaja sobre «las tres piedras angulares de nuestra convivencia política y social, en nuestra triple condición de hombres y mujeres canarios, españoles y europeos»�4�. Esto es, las soluciones a los problemas de Canarias sólo se pueden afrontar mediante una estrategia jurídica y política que proporcione una conjugación equilibrada de elementos cuya regulación debe ser examinada desde la perspectiva de los tres niveles mencionados: el autonómico, el estatal y el

23� Discurso del Presidente del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Canarias, XXV Aniversa-rio de la Constitución Española, Acto Institucional del Parlamento de Canarias. 238 Discurso del Presidente de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Canarias, Presentación de la Comunicación del Gobierno sobre la reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias, 6 de octubre de 2004, p. 3.239 CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL DE CANARIAS, Acuerdo sobre la Renovación de los Incentivos del Régimen Económico y Fiscal de Canarias (REF), op., cit., p. 2.240 Ibídem.241 Ibídem.

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comunitario.

Aunque es cierto que el éxito de la estrategia descrita depende de su enfoque tridimensional, no lo es menos que el reconocimiento que profese el bloque de la constitucionalidad de las especificidades canarias en el ordenamiento estatal facilitará la consecución de los objetivos concernientes al desarrollo del REU. Por ello, no resulta extraño que se haya destacado que resultaría «una incongruencia tremenda»�4� no incluir el reconocimiento diferencial que ha caracterizado la integración de Canarias en el ordenamiento comunitario en el bloque de la constitucionalidad; pues, de lo contrario, «¿se modularían las políticas europeas para atender las limitaciones de la ultraperiferia en Canarias y no se modularían las políticas españolas?. ¿Sería Europa más comprensiva con las necesidades de Canarias que la propia España?»�4�.

En este sentido, el Presidente del Ejecutivo canario subrayó en la Cámara Alta que antes de que el bloque constitucional español reconociera el carácter ultraperiférico de Canarias «han sido los propios tratados constitutivos de la UE y el proyecto de Constitución Europea los que se han adelantado a consagrar la ultraperificidad de Canarias como un nuevo concepto político que va más allá de lo que expresa nuestra Carta Magna o nuestro Estatuto de Autonomía»�44.

2- Consideraciones particulares acerca del futuro del régimen especial de Canarias en la UE.

Atendiendo las valoraciones precedentes, exponemos a continuación una serie de consideraciones que reflejan nuestro particular análisis de las disposiciones que definen el actual status de Canarias en la UE y en el ámbito estatal.

Pese a ser cierto que el fundamento jurídico del régimen especial de Canarias reside en el art. 299.2 TCE, no lo es menos que el tratamiento diferenciado que ha recibido -y puede recibir- el Archipiélago en el ámbito estatal incide notablemente en el desarrollo del mismo. Además, teniendo en cuenta que REU no es inmutable; resulta imprescindible que la realidad ultraperiférica canaria esté sólidamente respaldada por argumentos jurídicos de carácter estatal.

En efecto, como se ha advertido, el REU se nutre de disposiciones comunitarias, estatales y autonómicas. Por ello, es preciso reflexionar sobre la

242 Discurso del presidente del Gobierno de Canarias, Debate sobre el Estado de las Autonomías en el Senado, Madrid, �, 8 y de noviembre de 2005, p. 6.243 Ibídem.244 Ibídem, p. 5.

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funcionalidad de algunos aspectos jurídicos cuya reorientación podrían implicar la optimización del régimen especial de Canarias en la UE. Unos aspectos que se inscriben en los ámbitos comunitario, estatal y autonómico.

2.1- Canarias en el ámbito comunitario. 2.1.1- Lectura crítica del art. 299.2 TCE.

La valoración del trato diferencial que ha caracterizado la integración de las RUPs en el ordenamiento comunitario revela ciertos datos que, al menos desde nuestra perspectiva, permiten considerar que la redacción del art. 299.2 TCE podría mejorarse con el fin de facilitar la adopción de medidas específicas que aliviaran la tensión económica y/o social que generan determinados problemas característicos de la ultraperificidad.

En este sentido, presumimos que no es preciso recordar la redacción del citado art. 299.2 TCE, por lo que nos limitamos a evocar que el Informe del Parlamento Europeo sobre el informe de la Comisión sobre las medidas destinadas a aplicar el apartado 2 del artículo 299: Regiones ultraperiféricas de la Unión Europea advertía que la ultraperificidad se definía en virtud de «una acumulación especial de características»�45; concretamente de cuatro:

1- La integración en un doble espacio geo-económico diferenciado.

2- La muy reducida dimensión del mercado interior local, derivada del volumen de la población.

3- El aislamiento relativo debido a la situación insular o determinada por obstáculos naturales permanentes.

4- Las condiciones geográficas y climáticas que limitan el desarrollo endógeno de los sectores primario y secundario.

Como señalamos en su momento, de la lectura del Informe citado de deduce que el art. 299.2 TCE ha omitido las referencias a la localización geográfica de las RUPs; así como a las características poblacionales de dichos territorios. Unas omisiones que, en nuestra opinión, no son irrelevantes, pues en gran medida se trata de circunstancias que marcan el desarrollo socioeconómico de las RUPs. Tanto es así que, como se recordará, el Tercer Informe sobre la cohesión económica y

245 COMISIÓN DE POLÍTICA REGIONAL, TRANSPORTES Y TURISMO, A5-0285/2000, 12 de octubre de 2000, COM (2000) 14�-C5-024�/2000-2000/2135 (COS), pp. 15 y ss.

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social destacaba, respecto a Canarias, que el Archipiélago está padeciendo «presiones demográficas»�46 que acentúan, junto con la escasa diversificación de las actividades económicas, las dificultades socioeconómicas del mismo.

Igualmente, una lectura práctica del art. 299.2 TCE revela que las instituciones comunitarias pueden aprobar decisiones que permitan la modulación del acervo comunitario en los territorios ultraperiféricos. Como ha quedado dicho, las materias mencionadas en el citado precepto no constituyen una suerte de lista cerrada a la que queda circunscrita la modulación que caracteriza la integración de las RUPs. Por el contrario, es pacíficamente admitido que los problemas derivados de la ultraperificidad pueden requerir medidas específicas que den lugar a la modulación del Derecho comunitario en su aplicación en las RUPs. Una modulación viable en cualquier ámbito material y que únicamente deberá respetar «la integridad y coherencia del ordenamiento jurídico comunitario, incluido el mercado interior y las políticas comunitarias».

Por tanto, es cierto que los problemas de las RUPs que precisen la modulación del acervo comunitario están cubiertos con la actual regulación del art. 299.2 TCE, que, en definitiva, sólo exige que dicha modulación esté justificada por razones objetivas. No obstante, dicha afirmación no impide observar que la redacción del citado precepto es mejorable�47.

En nuestra opinión, el art. 299.2 TCE podría ser objeto de una modificación que perfilara los contornos definitorios del concepto ultraperiférico. Una modificación que no sólo sería conveniente para identificar con mayor nitidez los factores que definen la singular realidad ultraperiférica, sino que también proporcionaría una mayor fundamentación a las medidas que eventualmente se pretendieran adoptar en relación a la dimensión social de la ultraperificidad�48.

2.1.2- La relevancia de las previsiones de la Constitución europea.

El REU es un régimen especial que responde a una situación excepcional en

246 COMISIÓN EUROPEA: Una nueva asociación para la cohesión: convergencia, comptetitivi-dad, cooperación. Tercer informe sobre la cohesión económica y social, op., cit., , p. 3024� La nueva redacción que ha recibido el art. 299.2 TCE en el TCUE (art. III-424) representa los intentos comunitarios por crear un marco normativo adecuado para compensar de forma satisfactoria las deficiencias que padecen los territorios ultraperiféricos en el ámbito de la UE del siglo XXI. 248 Así, por ejemplo, las causas que explican la creciente presión demográfica de las RUPs podrían ser objeto de una regulación excepcional que propiciara decisiones orientadas a mitigar los efectos de-rivados de dichos problemas. Unas soluciones que, en coherencia con lo expuesto hasta ahora, actual-mente no devienen imposibles; aunque posiblemente el riesgo de que las suspicacias políticas puedan empañar las argumentaciones jurídicas de tales medidas.

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el ordenamiento comunitario. Sin embargo, al contrario de lo que se pudiera pensar en una primera aproximación al estudio del REU, dicho régimen no posee carácter permanente. Por el contrario, el régimen especial previsto en el art. 299.2 TCE puede ser objeto de modificación en las distintas revisiones del Derecho comunitario.

En consecuencia, resulta oportuno destacar que el TCUE confirma el REU en el ordenamiento constitucional de la UE del siglo XXI sin embargo independientemente del carácter constitucional del citado texto normativo, el TCUE representa el Derecho originario de la UE propuesto para regular la convivencia de la UE del nuevo siglo, reconociendo que la realidad ultraperiférica merece un tratamiento diferenciado que permita a las RUPs participar en los beneficios que se derivan del Mercado Único.

En segundo lugar, la lectura de los preceptos que definen la posición de las RUPs en el TCUE evidencia la preocupación de las instituciones comunitarias de la UE-25 por propiciar el marco normativo más adecuado para satisfacer las necesidades de dichos territorios. Una preocupación que se ha traducido en una ligera mejora de las previsiones del vigente art. 299.2 TCE. Si bien, al menos en nuestra opinión, dicha mejora pudo haber sido más ambiciosa y subsanar algunas de las deficiencias denunciadas respecto al citado art. 299.2 TCE.

2.1.3- El principio de subsidiariedad en el ordenamiento comunitario. 2.1.3.1- Aproximación al significado del principio de subsidiariedad.

Los antecedentes más remotos del principio de subsidiariedad en el ordenamiento comunitario se remontan al Tratado CECA, cuyo art. 5 señalaba que «la Comunidad cumplirá su misión, en las condiciones previstas en el presente Tratado, mediante intervenciones limitadas. (…) y sólo ejercerá una acción directa sobre la producción y el mercado cuando las circunstancias así lo requieran». Así mismo, el art. 130 R del Acta Única también instituiría implícitamente el principio de subsidiariedad en el ámbito del medio ambiente�49.

No obstante, al margen de la consideración de otros antecedentes, la reforma iniciada a raíz del Tratado de Maastricht condujo a que el Tratado de Ámsterdam introdujera un Protocolo sobre los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, en virtud del cual la subsidiariedad se institucionalizaba como «un concepto dinámico que permite tanto la ampliación como la restricción de la intervención comunitaria»�50. En este

249 PARLAMENTO EUROPEO, Ficha técnica: http://europarl.eu.int/factheets/1_2_2_es.htm. 250 CHICHARRO LÁZARO, A.: El Principio de Subsidiariedad en la Unión Europea, Aranzadi, 2001,

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sentido, sin perjuicio de profundizar en dicha cuestión seguidamente, conviene advertir que la subsidiariedad se caracteriza por una ambivalencia que puede operar no sólo a favor de los entes estatales o subestatales; sino que también puede hacerlo a favor de la UE. La amplitud de la intervención comunitaria estará determinada, en todo caso, por las circunstancias del caso concreto, que debería ser examinado en su debido contexto.

Por lo que se refiere a la evolución del principio estudiado, cabe señalar que el TCUE marca, de momento, el final de dicho proceso evolutivo en el ordenamiento comunitario; y lo hace reforzando «considerablemente»�5� su funcionalidad en el ámbito de las competencias de la UE.

La sinopsis expuesta sobre la evolución del principio de subsidiariedad en el ordenamiento comunitario refleja la importancia de dicho principio. A este efecto la presencia del principio objeto de estudio y el auge de su protagonismo se explica por sus notables implicaciones. El principio de subsidiaridad pretende «garantizar un grado de independencia a una autoridad inferior con respecto a una instancia superior o a un poder local con respecto a un poder central»�5�. Una pretensión que se debe elevar al máximo exponente si se considera el actual fenómeno de regionalización que experimenta la UE.

El propio dinamismo del proyecto comunitario origina que la consecución de los objetivos comunitarios esté fuertemente condicionada por las características de cada episodio histórico de la UE. Al respecto, la actualidad de la UE está marcada no sólo por las repercusiones socioeconómicas de los diferentes procesos de ampliación hacia el Centro y Este del continente, sino también por un intenso proceso de regionalización al que el Parlamento Europeo ha hecho referencia al destacar la importancia de los entes subestatales en el desenvolvimiento del proyecto comunitario.

En este sentido, el Parlamento Europeo ha recordado que la filosofía que inspira dicho proyecto «se basa en la doble legitimidad de los Estados y de los ciudadanos; constatando que, a lo largo de los decenios transcurridos y paralelamente al proceso de construcción europea, se ha manifestado en la mayor parte de los Estados miembros una tendencia creciente a la regionalización o a la descentralización, lo que ha reforzado las responsabilidades de numerosos entes territoriales en la formulación de la legislación y de las políticas de la Unión Europea»�5�.

p. 111.251 D´ATENA, A.: «Modelos federales y subsidiariedad en el reparto de las competencias nor-mativas entre Unión Europea y Estados miembros», Revista de Derecho Constitucional Europeo, núm., 3, enero-junio 2005, p. 209.252 PARLAMENTO EUROPEO, Ficha técnica, http://europarl.eu.int/factheets/1_2_2_es.htm.253 PARLAMENTO EUROPEO, Resolución sobre el «Papel de los poderes regionales y locales en

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En coherencia con el fenómeno de regionalización mencionado, el Comité de las Regiones ha señalado respecto al principio de subsidiariedad que «la UE sólo debería actuar en ámbitos en los que no dispone de competencias exclusivas si esta actuación resulta más eficaz que a escala nacional. El nivel de gobierno elegido debería ser, en la medida de lo posible, local o regional, sobre todo cuando los asuntos de que se trata afectan directamente a los ciudadanos. (…) La aplicación de la política europea y la materialización de una creciente cohesión política, social y territorial en Europa exigen que la UE otorgue un margen de actuación lo más amplio posible a los niveles de decisión próximos a los ciudadanos»�54.

Más recientemente, la Declaración de Edimburgo advertía que el principio de subsidiariedad «es un elemento crucial para un gobernar bien»�55. La citada Declaración subrayaba, respecto a las regiones con facultades legislativas, que es preciso que éstas «estén totalmente implicadas en el establecimiento de los acuerdos sobre el mecanismo de alerta rápida en sus respectivos Estados miembros y a nivel europeo, así como en la ejecución del mecanismo una vez establecido, de forma que se complemente de manera adecuada el control ex-ante llevado a cabo por los parlamentos nacionales»�56.

No obstante, la plena comprensión del principio de subsidiariedad requiere atender a ciertas cuestiones fundamentales, como la ambivalencia�57 intrínseca del citado principio. Así, como acertadamente advierte CHICHARRO LÁZARO, el principio de subsidiariedad puede ser interpretado en dos sentidos. Una interpretación negativa conduciría a que la subsidiariedad «tenderá a contener la acción del mayor en la medida de lo posible, para salvaguardar la autonomía del inferior»�58. Mientras que una interpretación positiva llevaría a que «siempre que la autoridad superior sea más eficaz para alcanzar un determinado objetivo, será ésta la que intervenga en lugar de las instancias más próximas al ciudadano»�59.

Por otro lado, el principio de subsidiariedad no supone la atribución de competencias; únicamente funciona como «un principio ordenador del ejercicio de las competencias»�60. Al respecto, cabe recordar que, una vez producida la adhesión de un Estado al proyecto comunitario, el reparto de competencias entre los Estados miembros y la UE tiene lugar en virtud del principio de atribución.

la construcción europea»; 2002/2141 (INI); C 38 E/16�; 12.2.2004.254 COMITÉ DE LAS REGIONES, Dictamen sobre “La Conferencia Intergubernamental 2000”, de 1� de febrero de 2000; COM/AI-005, Bruselas, 28 de febrero de 2000.255 Declaración de Edimburgo adoptada por la Quita Conferencia de Presidentes de Regiones con Poderes Legislativos, 29 y 30 de noviembre de 2004.256 Ibídem. 25� CHICHARRO LÁZARO, A.: El Principio de Subsidiariedad en la Unión Europea, op., cit., p. 42.258 Ibídem, p. 43.259 Ibídem. 260 DOMÍNGUEZ GARCÍA, F.: Las regiones con competencias legislativas, Generalitat de Catalunya, Tiranto lo Blanch, 2005, p. 2�2.

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El principio objeto de estudio pretende facilitar el cumplimiento de los objetivos comunitarios permitiendo que los entes estatales o subestatales ejerzan determinadas competencias. De esta forma se ha articulado en el ordenamiento comunitario un instrumento que, en principio, resulta útil para satisfacer las pretensiones regionales que tengan lugar en el contexto de la actual UE.

Así, atendiendo al creciente fenómeno de regionalización que caracteriza a la UE, sería desacertado plantear una organización política fuertemente centralizada. Por el contrario, la realización de los fines comunitarios queda mejor garantizada si se permite que las instancias administrativas inferiores y más próximas a los ciudadanos sean las responsables de llevar a cabo el ejercicio de determinadas competencias. Esto es, las demandas de los entes regionales relativas al incremento de su protagonismo en la UE se podrían satisfacer, a priori, mediante la aplicación del principio de subsidiariedad.

Esa satisfacción dependería de que se consultase «a las entidades regionales y locales sobre todas las políticas comunitarias que tengan repercusiones importantes para ellas, antes de decidir y aplicar las estrategias políticas»�6�. Unas medidas que, además, se deberían complementar con la posibilidad de que el Comité de las Regiones supervisara la aplicación del principio de subsidiariedad en los proyectos legislativos comunitarios�6�.

No obstante, las consideraciones sobre el ámbito material de aplicación del mencionado principio contribuirán a perfilar su versatilidad en relación al protagonismo que podrían asumir los entes subestatales en la UE. En este sentido, no existen dudas en afirmar que el principio de subsidiariedad sólo entra en juego respecto a aquellas competencias que no sean de titularidad exclusiva de la UE.

Además, la aplicación de la subsidiariedad sólo permite la relación entre la UE y los Estados miembros. La aplicación del principio objeto de estudio no supone que los entes subestatales adquieran directamente el ejercicio de aquellas competencias susceptibles de convertirse en objeto de aplicación del mismo. De acuerdo con su naturaleza, el principio de subsidiariedad ordena el ejercicio de competencias entre la UE y los Estados miembros, permitiendo que el ejercicio de aquellas competencias que no sean titularidad exclusiva de la UE se pueda llevar a cabo por instancias estatales o subestatales (según el modelo territorial de cada Estado miembro), en función de lo que en cada momento se estime más oportuno para la efectiva consecución de los objetivos comunitarios.

261 COMITÉ DE LAS REGIONES, Dictamen sobre “La Conferencia Intergubernamental 2000”, de 1� de febrero de 2000; COM/AI-005, Bruselas, 28 de febrero de 2000.262 Ibídem.

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Por tanto, si los entes subestatales consideran que deberían ejercer determinadas competencias para facilitar la mejor consecución de los objetivos comunitarios deberán dirigir sus reivindicaciones a las instituciones centrales del Estado; pues la ordenación de competencias de dichos entes constituye una cuestión de carácter estatal que únicamente puede ser resuelta desde la perspectiva interna. Sin perjuicio, claro está, de que las regiones de la UE exijan a las instituciones comunitarias un mayor protagonismo en el proceso de toma de decisiones sobre aquellas competencias exclusivas de la UE o de las que, debido precisamente al principio de subsidiaridad, se desprenda la conveniencia de que sean las instancias regionales o locales las más adecuadas para alcanzar los objetivos perseguidos.

2.1.3.2- El principio de subsidiariedad y el REU.

A la luz de las indicaciones anteriores, es preciso destacar la importancia de la correcta aplicación del principio de subsidiariedad para facilitar la participación y la integración de los entes subestatales en el desenvolvimiento del proyecto comunitario.

Del mismo modo, huelga señalar que esa relevancia de la subsidiariedad se eleva al máximo exponente si se atiende a las necesidades específicas de las RUPs. La integración de las RUPs se ha caracterizado por la adopción de medidas singulares que han pretendido proporcionar las facultades oportunas para propiciar el desarrollo de las sociedades ultraperiféricas de forma similar al desarrollo alcanzado por las sociedades más próximas al “centro” comunitario.

La relevancia del principio de subsidiariedad para el futuro desarrollo del REU estriba en que dicho principio representa una posibilidad para incrementar considerablemente las especificidades de las RUPs en el ordenamiento comunitario. Un propósito que, dadas las limitaciones inherentes al REU y previstas en el inciso final del art. 299.2 TCE, deben estar justificadas por las necesidades objetivas que caracterizan la realidad ultraperiférica.

Por otro lado, la evolución del principio de subsidiariedad permite esperar que, al margen de la entrada en vigor del TCUE, las instituciones comunitarias y los Estados miembros comiencen a observar con mayor responsabilidad la aplicación del mencionado principio. En este sentido, DOMÍNGUEZ GARCÍA recuerda, por ejemplo, que antes de la elaboración del TCUE el Consejo y la Comisión manifestaban que la aplicación del principio de subsidiariedad «no tiene en cuenta el reparto de poderes de los Estados»�6�.

263 DOMÍNGUEZ GARCÍA, F.: Las regiones con competencias legislativas, op., cit., p. 2�3.

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El mencionado texto normativo, símbolo del final del proceso evolutivo del tratamiento del principio de subsidiariedad en el ordenamiento comunitario, implica la observancia del Protocolo sobre los principios de subsidiaridad y proporcionalidad, cuyos arts. 2 y 4 prevén la existencia de controles específicos que contribuyen a la verificación de la correcta aplicación del principio objeto de estudio�64. Una medida que refleja las recomendaciones del Comité de las Regiones.

Así mismo, con carácter general, las regiones con facultades legislativas han reivindicado con especial énfasis que «la acción de la Comunidad Europea, de conformidad con el principio de subsidiariedad, no sólo afecta a los Estados miembros sino también a sus entidades, en la medida en que éstas disponen de un poder legislativo propio que les confiere el Derecho constitucional nacional»�65. Una pretensión que el Comité de las Regiones ha deseado extender, «por analogía»�66, al resto de regiones y entes locales «de los Estados miembros que carezcan de estructura federal, teniendo en cuenta la organización administrativa interna de los Estados miembros»�67.

No obstante, un análisis más detenido de las consideraciones expuestas revelaría la gravedad de la ausencia de una definición del término «región», por un lado; y de «región con facultades legislativas», por otro. Problema que se acentúa si se considera el destacado auge del fenómeno regional en la UE y que el reconocimiento de la última definición apuntada podría suponer un importante elemento de inestabilidad en el ámbito de determinados Estados miembros.

Sea como fuere, en el caso español, el ejercicio de competencias por parte de las CCAA, entidades subestatales dotadas de facultades legislativas, viene determinado por el reparto competencial existente en la materia o por la cesión, si éstas están reservadas al Estado constitucionalmente, mediante alguno de los instrumentos previstos en el art. 150 CE.

Por tanto, el principio de subsidiaridad vendría significar para las Comunidades Autónomas un mecanismo de garantía frente a un eventual desapoderamiento competencial; evitando que las instancias europeas actuaran en ámbitos que excedan sus competencias exclusivas. Es decir, cuando las instancias europeas quieran actuar en materias que no sean de su exclusiva competencia, si en virtud del principio de subsidiariedad se aprecia que los objetivos comunitarios se

264 D´ATENA, A.: «Modelos federales y subsidiariedad en el reparto de las competencias normati-vas entre Unión Europea y Estados miembros», op., cit., p. 210.265 Declaración núm., 54 de Alemania, Austria y Bélgica sobre la subsidiariedad anexa al Acta final del Tratado de Ámsterdam. 266 COMITÉ DE LAS REGIONES, Dictamen sobre “La Conferencia Intergubernamental 2000”, de 1� de febrero de 2000; COM/AI-005, Bruselas, 28 de febrero de 2000.26� Ibídem.

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pueden alcanzar con mayor eficacia actuando los Estados miembros, el ejercicio de la competencia correspondiente se mantendría en la esfera autonómica, en lugar de trasladarse al ámbito comunitario.

En el caso de las RUPs, la consideración de Canarias como un ente subestatal con facultades legislativas en el que, además, concurre la singular característica ultraperiférica, permite configurar al principio de subsidiaridad como un argumento de gran valor que se puede esgrimir, tanto ante las instancias comunitarias como estatales, con el propósito de evitar que las Administraciones canarias puedan perder, en beneficio de otras instancias, el ejercicio de aquellas competencias que no sean de su exclusiva competencia y estén relacionadas con la problemática ultraperiférica.

2.1.4- El principio de modulación en el ordenamiento comunitario.

En nuestra opinión, la principal consecuencia jurídica del reconocimiento de la condición ultraperiférica de Canarias en los Tratados de las Unión Europea es la institucionalización del principio de modulación; principio que precisamente permite que el régimen que define la integración de las RUPs en la UE se pueda calificar de especial. Esto es, que exista el REU se debe a que el art. 299.1 TCE y, en su caso, los art. 424 y 440.2 TCUE, establecen un mandato imperativo -adoptará- a las instituciones Europeas -al Consejo, a propuesta de la Comisión, oído el Parlamento- para modular sus políticas -establecer medidas específicas- en las que se fijarán las condiciones de aplicación de los Tratados a las RUPs por sus características y necesidades especiales. Así, el REU es consecuencia directa del principio de modulación y estaría compuesto, por tanto, por todas esas medidas específicas adoptadas por el Consejo destinadas a establecer las condiciones de aplicación del acervo comunitario.

Sin embargo, sería recomendable instituir mecanismos de garantía o control, hoy inexistentes, que verifiquen el cumplimiento del principio de modulación, en parecidos términos, aun cuando las diferencias son grandes, a los Protocolos relativos al principio de subsidiariedad.

Las RUPs deberían exigir el establecimiento de distintos controles, además de los estrictamente políticos, para verificar el cumplimiento del principio de modulación. En este sentido, por ejemplo, se podría institucionalizar un procedimiento ad hoc para la remisión de las iniciativas y propuestas de la Comisión en torno a las medidas a adoptar para fijar las condiciones de aplicación de la Constitución a las propias RUPs o a los Estados miembros a los que pertenecen, con la antelación suficiente como para poder modificarlos si fuese preciso.

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En la misma línea, también sería deseable establecer un procedimiento inverso, pero específico, que permitiera a las RUPs, o los Estados miembros a los que pertenecen, instar a la Comisión a adoptar determinadas medidas específicas, razonando expresamente su desestimación. La institucionalización de estos controles mediante un Protocolo coadyuvaría sin duda a la efectividad del principio de modulación.

2.2- Canarias en el ámbito estatal.

Como se desprende especialmente del análisis de la valoración que ha merecido la ultraperificidad por parte de las instituciones autonómicas y estatales, el futuro desarrollo del régimen especial de integración de Canarias en la UE depende, en gran medida, de cómo se articule éste en la Constitución española y en el Estatuto de Autonomía de Canarias. Una observación que sumerge una parte relevante de la reflexión sobre el desarrollo del REU, al menos por lo que se refiere a Canarias, en la temática de la organización del poder político en España.

Desde nuestra perspectiva, la optimización del régimen especial de Canarias en la UE aconseja la modificación de la Constitución española porque, primero, es recomendable perfilar determinados aspectos jurídicos que definen la posición de Canarias en el vigente ordenamiento constitucional español. Y, segundo, porque la posición jurídica de Canarias en la UE exige su confirmación por parte del texto constitucional. Si la UE ampara a Canarias bajo un manto normativo particular, como reconocimiento expreso de su peculiar posición en el mapa comunitario, parece razonable que la Constitución española haga lo propio.

Por tanto, la optimización del régimen especial de Canarias recomienda valorar cuál ha sido su consideración en el ámbito estatal, por un lado; y si la propuesta de una reforma constitucional es una proposición viable para su optimización, por otro.

Por lo que se refiere a la primera cuestión, nos remitimos a lo expuesto en el primer epígrafe del presente Capítulo, donde se advertía que el régimen especial concedido a Canarias para compensar las deficiencias originadas por las causas determinantes de la ultraperificidad ha sido valorado positivamente por las instituciones comunitarias, estatales y autonómicas. Un consenso que se diluye al pretender valorar la oportunidad o idoneidad de llevar a cabo una reforma constitucional que reconozca explícitamente las características ultraperiféricas del Archipiélago.

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Por nuestra parte, consideramos apropiado realizar dicha reforma constitucional; pues, de ese modo, se actualizaría el texto constitucional español y se proporcionaría una cobertura más adecuada a las singularidades canarias.

No obstante, para la exposición de nuestra tesis, resulta oportuno contextualizar el debate sobre dicha reforma en el actual momento histórico del Estado autonómico; e, igualmente, subrayar los motivos que explicarían la atención diferenciada que merece Canarias en la reforma constitucional.

2.2.1- Aproximación al Estado de las Autonomías en la actualidad.

La Constitución no ha definido con precisión el modelo de organización del poder político. Por el contrario, ha apelado a determinadas normas del ordenamiento constitucional como instrumentos de concreción del modelo de organización territorial�68. Así, la especial consideración que merecen el contenido y la naturaleza de los Estatutos de Autonomía permite afirmar que éstos poseen una naturaleza sui generis�69 que los diferencia de otras normas del ordenamiento jurídico.

Por otro lado, la articulación del Estado autonómico ha propiciado diferentes procesos de descentralización del poder político siempre tendentes a la consecución de un modelo de organización territorial más acorde con las necesidades autonómicas. Si bien, ello no ha impedido que en diversas ocasiones se haya planteado si es posible profundizar en ese inacabado modelo de organización territorial mediante la realización de un nuevo proceso de descentralización más acentuado. Actualmente, la intensidad del debate sobre dicha cuestión se ha traducido en la tramitación de nuevas reformas estatutarias, algunas de las cuales han despertado enconadas discusiones en torno a su constitucionalidad.

Procede recordar que el poder constituyente que alumbró la Constitución de 19�8 tomó como inexorable punto de referencia una sociedad concreta; a la que pretendía asegurar, durante un cierto espacio temporal, un adecuado desarrollo bajo principios democráticos. Sin embargo, aquella realidad social ha evolucionado mientras el texto constitucional ha permanecido intacto.

268 TRUJILLO FERNÁNDEZ, G.: «Los Consejos Consultivos en la organización institucional de las Comunidades Autónomas», MONREAL, A. (ed.): El Estado de las Autonomías, TECNOS, p. 15.269 RÍOS RULL, F.: «Estado autonómico y procedimiento de reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias», Anales de la Facultad de Derecho de la Universidad de La Laguna, núm., 13, 1996, p. 154.

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En este sentido, la práctica política parece afirmar la legitimidad de las reivindicaciones de las Comunidades Autónomas que pretenden incrementar su nivel de autogobierno. Pretensión que, además, debe conectarse con el axioma de que cada generación tiene derecho a un marco constitucional acorde con sus particulares necesidades. La Constitución se debe adaptar a la evolución de la realidad social para continuar siendo un marco normativo capaz de regular la convivencia.

Por ello, no resulta extraño que actualmente se debata la posibilidad de reformar el texto de la Constitución española. Máxime si se considera que «la reforma de la Constitución es la forma en que el poder constituyente se proyecta a sí mismo hacia el futuro»�70. Una proyección que constituye el mecanismo más eficaz para garantizar el reconocimiento constitucional de determinadas particularidades históricas�7� y la protección constitucional de las peculiaridades normativas que históricamente han pretendido solventar una situación compleja y delicada.

Sin embargo, las pretensiones de reformar la Constitución para garantizar un marco normativo actualizado y coherente con las necesidades actuales de las Comunidades Autónomas no se deben confundir con otro tipo de planteamientos que formulan una reestructuración de los elementos esenciales del vigente ordenamiento constitucional. Tales planteamientos únicamente tendrían cabida en un ordenamiento constitucional distinto, fruto de un nuevo proceso constituyente. La «alteración de los elementos esenciales del sistema democrático que dé lugar a otra fórmula estatal supondría la ruptura del orden constitucional y la aparición de un nuevo modelo constitucional»�7�. Por ende, aunque no existen límites materiales expresos que frenen tajantemente la reforma constitucional, existen limitaciones estructurales tácitas�7�.

A partir de las consideraciones expuestas, que constituyen el punto de partida para reflexionar sobre el futuro del régimen especial de Canarias en la UE desde la perspectiva del ordenamiento interno, cabe señalar que la optimización del mencionado régimen especial requiere la reforma del texto constitucional. No en vano, el nuevo proceso de descentralización política que acontece en España responde a la aspiración de proporcionar a las respectivas Comunidades Autónomas una nueva dimensión jurídica desde la que abordar, de una forma más eficaz, los

2�0 PÉREZ ROYO, J.: Curso de Derecho constitucional, op., cit., p. 1�4.2�1 Todo ello sin perjuicio de considerar que «si bien la forma territorial del Estado diseñada por la CE es, en términos generales, apropiada para las singularidades de este país como Nación de naciones, no se está aprovechando la potencialidad flexibilizadora del modelo que permite adaptarse a la existencia de hechos diferenciales, dentro de una cierta igualdad constitucional, en determinadas Comunidades Autónomas»; en RÍOS RULL, F.: «Estado autonómico y procedimiento de reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias», op., cit., p. 1�2.2�2 BALAGUER CALLEJÓN, F. (coord..): Derecho Constitucional. Constitución y fuentes del Derecho. Unión Europea. Tribunal Constitucional. Estado autonómico, p. 112.2�3 Ibídem.

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nuevos problemas de la sociedad moderna.

En coherencia con lo anterior, las singularidades que pudieran concurrir en una determinada Comunidad Autónoma podrían explicar que ésta demandara, o no, un trato diferente. Es decir, deben ser las características propias de cada Comunidad las que definan el tratamiento jurídico que merecen dentro del ámbito estatal.

2.2.2- ¿Por qué no una reforma constitucional que reconozca la realidad canaria?.

El debate sobre el actual proceso de descentralización del poder político en España ha estado monopolizado por las pretensiones de los nacionalismos periféricos, que, debido a la coyuntura política nacional, han pretendido obtener la máxima rentabilidad de su condición de «partido bisagra». Tanto ha sido así que, al menos desde la perspectiva de Canarias, resulta “difícil” presenciar como transcurre el tiempo y no se avanza en el tratamiento de las cuestiones relacionadas con el Archipiélago y la reforma de la Constitución y el Estatuto de Autonomía de Canarias.

¿Cómo explicar que la UE reconoce explícitamente que la peculiar posición de Canarias en el mapa comunitario merece un régimen especial de notables implicaciones y que dicho reconocimiento no se refleja en el texto constitucional español?. Surge de este modo una interrogante que no puede sino suscitar cierta inquietud en la Comunidad Autónoma de Canarias. Máxime si se considera que la Constitución reconoce determinados hechos diferenciales y ampara, al mismo tiempo, la existencia de regímenes especiales ligados a los mismos.

Los denominados hechos diferenciales históricos han permitido la regulación constitucional de las especificidades económicas vascas y navarras o las peculiaridades normativas catalanas. Igualmente, la insularidad, según se desprende del tenor literal de determinadas disposiciones constitucionales, ha propiciado que Baleares y Canarias disfruten de singularidades específicas en el ámbito administrativo. Así, por ejemplo, según la Constitución las provincias insulares constituyen una circunscripción a efectos de la designación de Senadores (art. 69.3 CE), y, además, las islas cuentan con una administración propia en forma de Cabildos o Consejos insulares (art. 141.4 CE).

Sin embargo, sin menoscabar la relevancia de las singularidades mencionadas, resulta más significativo el reconocimiento constitucional del REF, como institución económico-tributaria diferenciada en el contexto estatal, o la negociación de

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condiciones especiales de integración del Archipiélago en el proyecto comunitario. Estos ejemplos, indubitadamente, evidencian que el trato diferencial de Canarias en el ordenamiento estatal no sólo responde a la circunstancia insular. Por el contrario, las singularidades canarias obedecen al reconocimiento tácito de un hecho diferencial más complejo que la insularidad y que no fue correctamente concebido en el contexto político de 19�8: la ultraperificidad.

En efecto, la ultraperificidad no es sólo lejanía. Se trata de una situación que resulta de la combinación de determinados factores condicionantes del desarrollo económico y social de un territorio y que, por consiguiente, requiere la adopción de medidas políticas y normativas especiales. El reconocimiento constitucional de la ultraperificidad canaria supondría necesariamente la articulación de un régimen interno que propiciara el desarrollo del Archipiélago en el ámbito estatal.

En el mismo orden de consideraciones, resulta oportuno señalar que si el constituyente de 19�8 consagró en el ordenamiento español la existencia de hechos diferenciales, no parece desacertado que ahora se plantee una reforma constitucional que actualice las disposiciones del texto constitucional que disciplinan las consecuencias normativas de los mismos.

Desde nuestra perspectiva, ignorar la necesidad de actualizar las disposiciones constitucionales en el sentido indicado equivale a afirmar tácitamente que las singularidades canarias responden únicamente a la insularidad. Lo cual supondría una merma de la funcionalidad del régimen especial del Archipiélago para alumbrar medidas especiales que contribuyan a su desarrollo. Y, al mismo tiempo, una contradicción con los términos del art. 299.2 TCE y de las previsiones del TCUE sobre las RUPs.

La actualización propuesta resultaría coherente con el régimen especial establecido en el art. 299.2 TCE con el objeto de facilitar la integración y el desarrollo social y económico del Archipiélago mediante la compensación de los factores condicionantes que lo caracterizan. Reconocimiento que, evidentemente, cuenta con el beneplácito del texto constitucional.

Además, la afirmación explícita del hecho ultraperiférico como fundamento de las especificidades normativas canarias sería coherente con las previsiones actuales sobre REF, que se ha consagrado como un régimen especial que pretende «garantizar que la lejanía e insularidad de Canarias, que la convierten en región Ultraperiférica de la Unión Europea, son compensadas a través de políticas específicas y suficientes»�74.

2�4 Ley 19/1994, de 6 de julio, de Modificación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias.

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2.2.2.1- Las implicaciones del reconocimiento constitucional de la ultraperificidad.

Evidentemente, del reconocimiento constitucional de la ultraperificidad del Archipiélago canario se derivarían determinadas implicaciones. En síntesis, éstas se podrían concretar a través de dos premisas básicas.

En primer lugar, la Constitución debería afirmar expresamente que

Canarias es un Archipiélago ultraperiférico, cuyas características definitorias son la insularidad, las dimensiones reducidas y la fragilidad medioambiental de su territorio, los accidentes geográficos que dificultan la comunicación y accesibilidad interinsular, la elevada densidad demográfica y la posición estratégica en un espacio geopolítico tricontinental de peculiares características socioeconómicas.

Por consiguiente, la Constitución debería reconocer, un régimen especial similar al previsto al art. 299.2 TCE. En este sentido, las implicaciones de dicho reconocimiento se manifestarían, principalmente, en cuatro ámbitos diferentes, a saber: la ordenación de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma Canaria, la definición del ámbito territorial, las libertades fundamentales y la representación de la Comunidad Autónoma ante las instituciones de la UE.

a) La ordenación de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma Canaria.

Probablemente, la repercusión más relevante de la consideración ultraperiférica de Canarias consista en la incidencia del régimen especial del Archipiélago en la ordenación de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma Canaria. Desde nuestra perspectiva, los principios de subsidiariedad y modulación citados en las páginas precedentes deberían asumir un protagonismo absoluto en la estructuración de la ordenación competencial.

En efecto, en la actualidad, la reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias procura introducir expresamente en el Derecho interno español el principio de modulación. Una operación que no ignora la interpretación jurisprudencial del Tribunal Constitucional sobre el REF, institución que dicho Tribunal considera como una manifestación del principio de solidaridad proclamado en el art. 138 CE.

Una afirmación jurisprudencial que, en nuestra opinión, contribuye a identificar los antecedentes inmediatos del principio de modulación descrito en el ordenamiento constitucional español, pues precisamente el art. 138.1 CE permite el

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establecimiento de un equilibrio económico justo entre todas las partes del territorio estatal que, respecto a Canarias, únicamente se puede conseguir atendiendo a las singulares circunstancias geográficas y socioeconómicas del Archipiélago. Una atención que tradicionalmente se ha traducido en la modulación de las políticas estatales mediante la adopción de medidas específicas; situación que recuerda el art. 2 de la Propuesta de Reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias remitido por el Parlamento de Canarias a las Cortes Generales, en la línea de lo dispuesto en los arts. 299.1 TCE y 424 TCUE.

En este sentido, cabe recordar que dicho principio de modulación tiene distintas consecuencias. Por un lado, establece un mandato al Legislador estatal para que en el ámbito de sus competencias exclusivas y compartidas establezca regímenes especiales cuando la lejanía e insularidad definitorias de la condición ultraperiférica de Canarias incidan de manera determinante en esas materias de competencia estatal, fijando condiciones específicas para su aplicación en el Archipiélago. Esta adaptación se produciría, en todo caso, en materia de transportes y telecomunicaciones y sus infraestructuras; mercado interior; energía; medio ambiente; puertos; aeropuertos; inmigración; fiscalidad; comercio exterior; y en especial el abastecimiento de materias primas y líneas de consumo esenciales, y cooperación al desarrollo de países vecinos.

El principio de modulación también opera en relación a aquellas competencias de régimen compartido con el Estado en los supuestos en los que las circunstancias definitorias de la ultraperificidad anulen la posibilidad de comparar la situación del Archipiélago con la de otras CCAA�75.

El hecho ultraperiférico confiere a Canarias una dimensión única en el ámbito estatal, por lo que si la legislación básica del Estado pretende configurar un régimen normativo mínimo para la regulación de determinadas cuestiones comunes, parece coherente entender que, en la medida que la Comunidad Autónoma posee competencias de desarrollo normativo, sea ésta, como instancia más cercana a la realidad ultraperiférica, la que asuma la facultad de legislar en toda su plenitud sobre aquellas materias vinculadas con la problemática ultraperiférica.

Desde nuestra perspectiva, la ultraperificidad individualiza a Canarias en el contexto estatal y, por ende, esa situación exclusiva nos lleva a subrayar la inexistencia de características que asimilen la situación del Archipiélago a la de otras CCAA. Dicho en otros términos, existen enormes diferencias, por su condición ultraperiférica, entre Canarias y los territorios peninsulares y las islas Baleares. Por ello, si no hay similitudes, ¿por qué debería existir un marco común normativo por mínimo que

2�5 El hecho ultraperiférico constituye una hecho diferencial único en el contexto estatal.

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fuera?. Como ha advertido el Tribunal Constitucional con ocasión del examen de la unidad del orden económico nacional en STC 1/1982, de 28 de enero:

«Lo que la Constitución persigue al conferir a los órganos generales del Estado la competencia exclusiva para establecer las bases de la ordenación de una materia determinada (…) es que tales bases tengan una regulación normativa uniforme y de vigencia en toda la Nación, con lo cual se asegura, en aras de intereses generales superiores a los de cada Comunidad Autónoma, un común denominador normativo a partir del cual cada Comunidad, en defensa del propio interés general, podrá establecer las peculiaridades que le convengan dentro del marco de competencias que la Constitución y su Estatuto le hayan atribuido sobre aquella misma materia».

En este sentido, según la STC 19�/1996, de 28 de noviembre, la legislación básica consiste en el «el común denominador normativo necesario para asegurar la unidad fundamental prevista por las normas del bloque de la constitucionalidad que establecen la distribución de competencias». Por ello, según el TC, la legislación básica se trata de «un marco normativo unitario, de aplicación a todo el territorio nacional”, dirigido a asegurar los intereses generales y dotado de estabilidad (…) a partir del cual pueda cada Comunidad (…) introducir las peculiaridades que estime convenientes (…)».

Sin embargo, ese denominador común únicamente constituye el punto de partida para que cada CCAA introduzca en el ordenamiento constitucional -gracias a la versatilidad del Estatuto de Autonomía como norma integrante del bloque de la constitucionalidad- las particularidades normativas que regulen las especificidades que acontecen en su ámbito territorial. No en vano, Alto Tribunal, en STC 14�/1991, ha advertido que «excede de lo básico toda aquella ordenación que, por su minuciosidad y detalle, no deja espacio alguno a la competencia autonómica de desarrollo legislativo, produciéndose en tal caso, por regla general, un resultado de vulneración competencial que priva a lo presentado como básico de su condición de tal».

En relación a la afirmación anterior, la doctrina del Tribunal Constitucional ha destacado que la definición de lo básico puede ser objeto de un examen de adecuación a las necesidades de las CCAA «con el fin de comprobar si la uniformidad básica establecida es consecuente o no con la finalidad objetiva perseguida al reservar al Estado la competencia para fijar bases en un determinada materia»�76.

En consecuencia, los principios de unidad e igualdad consagrados en la Constitución representan la explicación primaria de la legislación básica del Estado. Aunque, en relación con dichos principios, las competencias requeridas para hacer frente a los problemas derivados de la ultraperificidad no cuestionan la unidad del Estado ni la vulneración del principio de igualdad; ya que se trataría de una

2�6 STC 48/1998, de 22 de marzo.

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asunción de competencias que obedece a problemas objetivos que se pretenden salvar mediante la aprobación de un régimen especial, como ha sido apreciado tanto en el ámbito estatal como, sobre todo, comunitario.

Así, por ejemplo, las circunstancias objetivas justifican la existencia de un régimen jurídico diferente. En este sentido, resulta ilustrativo señalar que el REF comporta una notable excepción al sistema económico-fiscal del Estado que se explica por causas objetivas que derivan de la incidencia negativa de la insularidad y lejanía del Archipiélago en su desarrollo socioeconómico. Circunstancias que, según el art. 138 y la Disposición Adicional Tercera CE, han justificado la existencia de la mencionada especificidad canaria�77.

Por tanto, desde nuestra perspectiva, la necesidad de ese mínimo común denominador normativo desaparece cuando existen condiciones objetivas que diferencian ámbitos territoriales concretos. Es decir, la ultraperificidad canaria hace difícilmente comprensible la articulación de un marco normativo común, especialmente porque nos encontramos ante la ausencia de circunstancias objetivamente comunes que justifiquen el tratar de manera igual a situaciones distintas�78.

En definitiva, el principio de modulación que se pretende introducir expresamente en el Estatuto de Autonomía de Canarias, en similares términos que los previstos en los Tratados constitutivos de la UE, supondría un mandato al Legislador estatal para que adopte medidas específicas dirigidas a Canarias como consecuencia de su condición ultraperiférica. El ámbito material sobre el que incidiría dicho principio estaría constituido por aquellas materias de competencia estatal en los que la repercusión de la condición ultraperiférica del Archipiélago fuera evidente.

A ello responde el establecimiento de un listado abierto de materias en el texto

2�� En este sentido: STC 35/1984, de 13 de marzo; STC 16/2003 de 30 de enero; STC13�/2003, de 3 de julio, entre otras. 2�8 Aun cuando el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 14�/1991, de 4 de julio, ha advertido que «la ordenación básica no requiere necesariamente que (…) el marco básico sea exactamente uniforme e igual para todas las áreas geográficas del territorio nacional, puesto que la tesis contraria no se aviene con la lógica de la competencia básica estatal, cuando se ejerce sobre una materia en la que existan distintas peculiaridades subsectoriales y espaciales que demanden la adaptación de la ordenación básica a esas peculiaridades, tal y como ocurre con la actividad pesquera, en la que cada modalidad extractiva y determinadas áreas marítimas exigen reglas básicas diferenciadas». Consideración que no contradice nuestro razonamiento, pues el Tribunal Constitucional se refiere, primero, a una materia determinada, la pesca, que por su propia naturaleza es susceptible de distintas peculiaridades subsectoriales y espaciales; y, segundo, porque la mutación del régimen competencial por incidencia de la ultraperificidad de Canarias se daría cuando dé lugar a dos regímenes normativos distintos, uno con-tinental y otro ultraperiférico, de tal manera que la determinación de este último no sería competencia estatal, sino autonómico canario ya que la regulación estatal habría perdido su condición de mínimo normativo común aplicable a todo el Estado.

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estatutario en las que se debe observar el citado principio de modulación, abarcando aquellas competencias relacionadas con la lejanía, discontinuidad y fragmentación del territorio canario. Esto es, a aquellas materias directamente vinculadas con las condiciones que han justificado el tratamiento diferenciado de las RUPs en la Unión Europea.

b) La definición del ámbito territorial.

Otra consecuencia de la definición de Canarias como un Archipiélago ultraperiférico es que la delimitación de su ámbito territorial englobaría a las aguas interinsulares; por lo que la Comunidad Autónoma, de forma análoga a lo que sucede en otros archipiélagos ultraperiféricos, debería asumir competencias en aquellas materias relacionadas con dichos espacios marítimos�79.

No obstante, procede destacar que la delimitación de la mediana entre Canarias y el Reino de Marruecos es una cuestión compleja, ampliamente debatida . En este sentido, por ejemplo, en el último trimestre de 2005, el Portavoz del Grupo Parlamentario de coalición Canaria preguntó al Ministro de Asuntos Exteriores cuáles son los acuerdos que pretende suscribir España para establecer la mediana con Portugal y Marruecos en la zona de Canarias. Inquietud a la que el Ministro atendía en los siguientes términos:

«(…) el Gobierno de España no ha suscrito ningún acuerdo para la delimitación de espacios marítimos de Canarias y no hay previsión de que las próximas conversaciones en curso produzcan resultados que lleven a esos acuerdos. Es verdad que la delimitación de los espacios marítimos entre España y el Reino de Marruecos frente a las islas Canarias se llevan en un grupo técnico hispano-marroquí de delimitación de espacios marítimos y de cooperación en la fachada atlántica. También es verdad que las negociaciones en curso no deben llevar necesariamente a corto plazo a esta delimitación porque, como usted sabe bien, es un tema muy sensible; ya se ha tratado en anteriores ocasiones de alcanzar acuerdos y esto no ha sido posible. Sin embargo, el Gobierno está dispuesto, lógicamente, a mantener informado al Gobierno de Canarias de los distintos elementos, avances y discusiones que se lleven a cabo en ese grupo técnico»280.

Declaraciones que inmediatamente precisaría afirmando:

«Le puedo reafirmar el compromiso del Gobierno español de alcanzar un acuerdo de delimitación de los espacios marítimos de las aguas de Canarias con el Reino de Marruecos y, por tanto, en la fachada atlántica, y le puedo

2�9 Vid. art. 3 de la Propuesta de Reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias.280 Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, VIII Legislatura, núm., 112, sesión plenaria núm., 104, celebrada el 21 de septiembre de 2005, pág., 5660.

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señalar que, dado el buen nivel de relaciones que existe entre Marruecos y España, estamos hoy en mejores condiciones de avanzar en la negociación, pero le engañaría si le dijese que va a ser una tarea fácil (…)»281.

c) Otras excepciones al Derecho comunitario europeo.

Como se ha expresado, el art. 299.2 TCE no menciona expresamente que la densidad demográfica de Canarias es un factor social que afecta la calidad de vida y al desarrollo de la sociedad canaria. Sin embargo, dicho factor sí ha sido incluido en la definición genérica de la ultraperificidad.

Por lo que se refiere concretamente a Canarias, es evidente la incidencia de los flujos migratorios y el impacto de la elevada densidad poblacional sobre el desarrollo del Archipiélago�8�. Por ello, no parece erróneo reflexionar sobre la posibilidad de adoptar medidas específicas orientadas a corregir los efectos negativos de esa densidad poblacional. Unas medidas que podrían afectar a las libertades públicas garantizadas por la Constitución.

d) La representación de la Comunidad Autónoma ante las instituciones de la UE.

En 1983 se institucionalizó la Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas como consecuencia de lo dispuesto en el art. 4 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico; precepto posteriormente reforzado por las previsiones del art. 5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Si bien, no sería hasta 199� cuando dicho órgano se regularía de forma específica por la Ley 2/199�, de 13 de marzo, por la que se regula la Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas.

Cabe señalar que la Conferencia se articuló como un órgano de diálogo y cooperación que encauzaba las soluciones relacionadas con la participación de las CCAA en la elaboración y aplicación del Derecho y las políticas comunitarias.

En efecto, la Conferencia ha alumbrado soluciones que han cubierto diferentes aspectos de la participación de las CCAA en la fase de formación de la

281 Ibídem, p. 5661.282 Se recomienda la información publicada por el Instituto Canario de Estadística sobre la pobla-ción del Archipiélago; en http://www.gobiernodecanarias.org/istac

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voluntad del Estado en el seno de las Comunidades Europeas y en la de aplicación del Derecho comunitario. No en vano, según la citada Ley 2/199�, dicho órgano persigue la superación de «la doble dificultad que representa la imposibilidad de lograr un diseño de distribución de competencias nítido y la conveniencia de alcanzar acuerdos para lograr la agregación de intereses y aumentar la eficacia de las tareas administrativas»�8�.

Sin embargo, parece que las necesidades representativas de las RUPs, en general, y de Canarias, en particular, no se satisfacen plenamente a través de órganos como la Conferencia citada. Observación que conviene relacionar inmediatamente con dos cuestiones. Por un lado, con el efecto de la regulación de las legislaciones estatales en la forma de intervención de las regiones en el proceso de toma de decisiones comunitarias; y, por otro, con el carácter de territorio con facultades legislativas de Canarias. Igualmente, conviene advertir que el tratamiento de las cuestiones anotadas debe inscribirse en el ámbito de consideraciones relativas al actual proceso de regionalización que experimenta la UE.

El fenómeno de regionalización no ha sido inesperado, pues era previsible que a medida que se ha ampliado el espacio comunitario y la esfera competencial de las instituciones la realización del sueño comunitario se haya podido interpretar como un proyecto alejado de los ciudadanos; localizado geográficamente en Bruselas y cuyos únicos partícipes son los Gobiernos de los Estados miembros.

Desde esta perspectiva, no es de extrañar que las instituciones de la UE hayan pretendido corregir los defectos de la construcción comunitaria. En coherencia con ese proceso de apertura al hecho regional, se han estudiado diversas fórmulas para establecer unas relaciones satisfactorias entre la UE y las regiones que permitan a éstas la participación en los procesos de toma de decisiones�84. Si bien, la participación comunitaria de las regiones es una cuestión propia del orden interno de cada Estado miembro, por lo que cada Estado establecerá los procedimientos de participación comunitaria en consonancia con sus disposiciones constitucionales�85.

Sin embargo, pese al auge del fenómeno regional, se ha denunciado un déficit de representación de los intereses regionales en la UE, cuya explicación reside en que los Estados no han configurado procedimientos internos adecuados�86 para canalizar

283 Exposición de Motivos de la Ley 2/199�, de 13 de marzo, por la que se regula la Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas. 284 ALBERTI ROVIRA, E.: «La delimitación de las competencias entre la Unión y los Estados miembros», Revista de Estudios Políticos, núm., 119, pp. 8� y ss. 285 Para un estudio comparado de la materia se recomienda: NAGEL, K. J.: «Experiencias compara-das de participación regional», en La participación de las regiones en Europa, Institut d´Estudis Autonòmics-Fundació Carles Pi i Sunyer, Generalitat de Catalunya, 2003, pp. 4�-82, entre otros. 286 Aunque, por la trascendencia de sus implicaciones prácticas, conviene destacar las leyes de los

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las demandas regionales realizadas sobre los temas comunitarios. Aunque, existen en el ámbito comunitario procedimientos adecuados para canalizar satisfactoriamente las pretensiones regionales.

Lo cierto es que la sensación de lejanía entre las instituciones que gestionan los asuntos comunitarios y la pretensión de lograr la efectiva realización de los objetivos comunitarios parecen cuestiones divergentes e irreconciliables. No obstante, la conciliación entre ambas cuestiones podría tener lugar si se canalizaran adecuadamente las pretensiones de las regiones comunitarias.

Procede recordar que el ascendente protagonismo de las regiones en el desenvolvimiento del proyecto comunitario ha estado acompañado por la presentación de diversas reivindicaciones relacionadas, principalmente, con su influencia en la gestación de la política comunitaria y su reconocimiento en el proyecto TCUE.

En este sentido, las regiones comunitarias han suscrito distintas Declaraciones�87 de las que se desprende que sus pretensiones principales son, entre otras, la participación directa en el proceso de toma de decisiones comunitarias, el acceso al TJCE o la posibilidad de entablar relaciones de cooperación y consulta con la Comisión. Evidentemente, en todas estas pretensiones, el Comité de las Regiones será un punto de inexcusable referencia, por lo que también se ha exigido la modificación de su organización y funcionamiento.

No obstante, el TCUE no ha previsto una modificación sustancial del Comité de las Regiones. Como ha subrayado ALBERTI ROVIRA, no se ha producido un «reconocimiento explícito y directo»�88 de las regiones del que se pudiera derivar alguna implicación jurídica específica. Las posibilidades de actuación de las regiones en la UE continúan dependiendo de las decisiones de los Estados correspondientes.

Por otro lado, los mecanismos previstos para la participación de las regiones comunitarias en los asuntos de la UE están dirigidos a regiones con funciones

ordenamientos de Alemania, Austria y Bélgica, ya que ofrecen a los Parlamentos regionales un mayor grado de participación en los procedimientos de formación de la voluntad estatal que será representada ante las instituciones comunitarias. 28� En el mismo sentido, se recomienda ver otras Declaraciones políticas, como, por ejemplo: De-claración política de siete regiones constitucionales europeas (Baviera, Cataluña, Escocia, Flandes, Re-nania del Norte-Westfalia, Salzburgo y Valonia) de 5 de julio de 2001; Conferencia de Presidentes de las Regiones con poderes legislativos celebradas en Barcelona el 24 de noviembre de 2000, en Lieja el 15 de diciembre de 2001, en Florencia el 14 y 15 de diciembre de 2002.�88 ALBERTI ROVIRA, E.: «Las regiones en el proyecto de nueva Constitución europea», en AL-BERTI ROVIRA, E. (dir.), El proyecto de nueva Constitución europea. Balance de los trabajos de la Convención sobre el futuro de Europa, Tirant lo blanch, Valencia, 2004, p. 465.

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legislativas. Si bien, la participación de éstas está fuertemente matizada por las previsiones de las correspondientes legislaciones de los Estados miembros a los que pertenecen. En este sentido, «el encaje actual de las regiones con competencias legislativas en la arquitectura institucional de la Unión Europea es altamente asimétrico»�89; aunque lo cierto es que las regiones con competencias legislativas poseen «los atributos objetivos precisos para ostentar una posición de subjetividad en la Unión Europea»�90.

Amén de lo anterior, por lo que se refiere al particular interés de Canarias, procede destacar que las RUPs, debido a su particular situación de aislamiento y condicionamiento físico y social, merecen una atención diferenciada en el ámbito del proceso de regionalización y en la correspondiente configuración de los cauces procedimentales que se puedan alumbrar para facilitar su participación en la toma de decisiones de las instituciones comunitarias.

Por ello, es preciso que las instituciones comunitarias y estatales presten especial atención a la problemática ultraperiférica y, por consiguiente, permitan el alumbramiento de un modelo específico de integración en el que se potencien las vías de comunicación directa entre las RUPs y las instituciones comunitarias. Máxime si se recuerda que determinadas RUPs, como Canarias, independientemente de la calificación ultraperiférica, ostentan notables facultades legislativas que en poco o en nada las diferencian de las regiones alemanas o belgas.

Desde nuestra perspectiva, las consideraciones expuestas permiten afirmar que la ausencia mecanismos específicos que satisfagan las demandas regionales sobre la participación en la toma de decisiones obliga a subrayar que, en tanto no acontezca un nuevo proceso de revisión del Derecho comunitario, sólo queda confiar en que los Estados habiliten los procedimientos internos adecuados para proporcionar a las regiones una vía de representación más eficaz para sus intereses. Y es precisamente en este punto donde debe prevalecer la posición especial de Canarias, como RUP, para obtener del Estado un reconocimiento específico que se traduzca, jurídicamente, en el establecimiento de los cauces procedimentales que permitan al Archipiélago participar directamente en las instituciones comunitarias.

Por tanto, la consideración ultraperiférica de Canarias constituye un argumento

de peso, que obliga a las instituciones centrales del Estado a confirmar la singularidad del Archipiélago en el contexto estatal; y, por consiguiente, a adoptar las medidas jurídico-políticas que propicien la mayor -y mejor- representación de los intereses canarios en el seno de la UE�9�.

289 DOMÍNGUEZ GARCÍA, F.: Las regiones con competencias legislativas, op., cit., p. 365.290 Ibídem., p. 366.291 Ibídem.

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2.3- La reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias y el régimen especial de Canarias en la UE.

El nivel de descentralización política alcanzado con el Estado de las Autonomías ha superado las previsiones de otros modelos de organización descentralizada y se ha convertido en un referente internacional. Sin embargo, la dinámica de la sociedad, el desarrollo de los diferentes órdenes sociales, entre otras circunstacias, explican que las Comunidades Autónomas reivindiquen constantemente una mayor asunción de competencias.

La configuración del Estado autonómico permite que a través de las normas que integran el bloque de la constitucionalidad se procure la optimización del régimen especial de Canarias en la UE. En este sentido, la reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias�9� debe propiciar que el Archipiélago obtenga una mejor garantía de sus singularidades normativas en los ámbitos estatal y comunitario. Amén de que dicha operación estatutaria también pueda procurar un trato jurídico diferencial más adecuado para salvar exitosamente los problemas relacionados con la ultraperificidad.

2.3.1- Antecedentes.

Un rápido ejercicio de memoria permitirá advertir que en el momento de aprobar el Estatuto de Autonomía de Canarias no era posible incluir ninguna mención explícita acerca de la ultraperificidad. La explicación es simple: por un lado, la incorporación del Reino de España a la CEE fue posterior a la aprobación del EAC. Por otro, el acervo comunitario desconocía el término «ultraperiférico» y, además, aún no se habían consolidado en el ordenamiento comunitario suficientes elementos normativos que vaticinaran el resultado jurídico alcanzado con la aprobación del art. �99.� TCE.

Sin embargo, ello no impidió que la primera versión del EAC incluyera algunas referencias a la integración de Canarias en la UE. Así, como se recordará, el art. 45.2 EAC, en previsión de la inminente adhesión de España al proyecto comunitario, disponía que «en el caso de una futura vinculación de España a áreas o comunidades económicas supranacionales, en las negociaciones correspondientes se tendrá en cuenta, para su defensa, la

292 Los Estatutos de Autonomía «son normas del Estado constitucional» que integran el bloque de la constitucionalidad y regulan «las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas, en particular, en la distribución de competencias entre ambas instancias», en RÍOS RULL, F.: «Estado autonómico y procedimiento de reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias», op., cit., p. 155.

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peculiaridad que supone dentro de la comunidad nacional el régimen especial de Canarias»�9�.

Con posterioridad, la reforma estatutaria de 1996 se centró, en lo que aquí interesa, en la consolidación del estatus competencial de la Comunidad Autónoma en el ámbito estatal; y tal vez no profundizó con la debida exhaustividad en la definición de la posición del Archipiélago en la UE. Proceder que no puede entenderse sino con la previa consideración de la existencia de la LOTRACA�94.

Con la entrada en el nuevo milenio, una de las principales pretensiones de los poderes públicos de Canarias ha sido consolidar el régimen especial del Archipiélago en la UE y en el ámbito estatal. En este sentido, las continuas apelaciones al «estatuto ultraperiférico de Canarias» en los diferentes discursos del Presidente del Ejecutivo canario constituyen una prueba fiel de dicha afirmación.

En la Propuesta de Acuerdo relativo a la Comunicación del Gobierno al Parlamento de Canarias sobre la reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias de 29 de septiembre de 2004 se advierte que, al margen de los logros obtenidos a través de la reforma estatutaria de 1996, «el desarrollo del proceso de autogobierno, la consolidación del estatuto de región ultraperiférica europea en los propios tratados de la Unión, la necesidad de incorporar ese estatuto específico en nuestra norma institucional básica y la materialización de su contenido en las políticas estatales sobre Canarias y en nuestro régimen competencial y económico-financiero, exigen afrontar con prontitud y acierto una propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias»�95.

2.3.2- La nueva propuesta de texto estatutario de Canarias.

En cumplimiento de su programa de gobierno�96, el Ejecutivo canario ha

293 Ello sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 38 EAC, que preveía que la Comunidad Autónoma debía ser «informada en la elaboración de los tratados y convenios internacionales y en las negociaciones de adhesión a los mismos, así como en los proyectos de legislación aduanera, en cuanto afecten a materias de su específico interés. Recibida la información, el Órgano de Gobierno de la Comunidad Autónoma emitirá, en su caso, su parecer».294 En efecto, prescindiendo del examen de cuestiones de índole histórica, conviene recordar que la aprobación del EAC estuvo acompañada de la aprobación de la LOTRACA, como instrumento normativo que pretendía evitar las repercusiones de las frustraciones autonomistas canarias que se ha-bían desarrollado en el Archipiélago desde 19�9 y que, súbitamente, se truncaron con las pretensiones homogeneizadoras que inspiraron el denominado «giro autonómico». �95 http://www.gobcan.es/reformaestatuto/documentos.aspx 296 En su discurso de Investidura, el hoy Presidente de la Comunidad Autónoma, Adán Martín Menis, decía:

«Como colofón a todo lo anterior, en esta legislatura promoveremos desde

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impulsado el proceso de reforma del Estatuto de Autonomía con el firme propósito de profundizar en el régimen de autogobierno del Archipiélago.

La metodología empleada para la consecución del objetivo mencionado ha consistido en la creación, por parte del Presidente del Gobierno, de un Comité Asesor formado por expertos en las materias relacionadas con el Estatuto de Autonomía cuyo propósito ha sido alumbrar una propuesta de texto estatutario que fuera debatido en el Parlamento Autonómico y remitido a las Cortes Generales�97.

Los trabajos del Comité Asesor finalizaron el 23 de septiembre de 2005 y han servido de base a la Ponencia institucional del Parlamento de Canarias para

Canarias una reforma estatutaria que culmine el proceso de autogobierno iniciado en 1982. Creemos que tras más de 20 años de desarrollo autonómico estamos en disposición de resolver definitivamente determinados asuntos que han estado cuestionados en todo este tiempo. Me refiero, entre otros, a temas como la llamada eficacia obstativa del informe del Parlamento de Canarias sobre el REF, que evite modificaciones unilaterales por parte del Estado. También aludo a la introducción de las aguas como territorio autonómico; a la modificación puntual del sistema electoral; a la introducción de la facultad de disolución del Parlamento; o al papel de los Cabildos en el entramado institucional.

Desde aquí quiero exhortar a las fuerzas políticas a trabajar en pos del consenso sobre nuestra norma institucional básica, para que definitivamente recoja las razonables aspiraciones de autonomía en un marco estable de convivencia, de forma que queden reflejadas todas las peculiaridades canarias derivadas del hecho insular y ultraperiférico, dentro de España y de la Unión Europea».

http://www.gobiernodecanarias.org/presidencia/index.jsp?module=2&page=intervencion.htm&id=10�29� En su discurso de Investidura, el hoy Presidente de la Comunidad Autónoma, Adán Martín Menis, decía:

«Como colofón a todo lo anterior, en esta legislatura promoveremos desde Canarias una reforma estatutaria que culmine el proceso de autogobierno iniciado en 1982. Creemos que tras más de 20 años de desarrollo autonómico estamos en disposición de resolver definitivamente determinados asuntos que han estado cuestionados en todo este tiempo. Me refiero, entre otros, a temas como la llamada eficacia obstativa del informe del Parlamento de Canarias sobre el REF, que evite modificaciones unilaterales por parte del Estado. También aludo a la introducción de las aguas como territorio autonómico; a la modificación puntual del sistema electoral; a la introducción de la facultad de disolución del Parlamento; o al papel de los Cabildos en el entramado institucional.

Desde aquí quiero exhortar a las fuerzas políticas a trabajar en pos del consenso sobre nuestra norma institucional básica, para que definitivamente recoja las razonables aspiraciones de autonomía en un marco estable de convivencia, de forma que queden reflejadas todas las peculiaridades canarias derivadas del hecho insular y ultraperiférico, dentro de España y de la Unión Europea».

http://www.gobiernodecanarias.org/presidencia/index.jsp?module=2&page=intervencion.htm&id=10�

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elaborar una Propuesta de reforma estatuaria. Por tanto, nos encontramos con dos textos, el del Comité Asesor y el remitido a las Cortes Generales una vez que fue aprobado el 13 de septiembre de 2006 por el Parlamento canario.

Por nuestra parte, pretendemos abordar a continuación el estudio analítico de las previsiones del texto final (contrastándolo con el texto del Comité) sobre la posición de Canarias en la UE y el tratamiento de las singularidades jurídicas del Archipiélago en los ámbitos comunitario y estatal. Un análisis que realizaremos al abrigo de las consideraciones esgrimidas en los Capítulos anteriores y omitiendo las referencias políticas que han marcado el proceso de reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias porque, aunque descriptivas de la realidad sociopolítica de las Islas, tales consideraciones empañarían la objetividad del presente Informe.

Por tanto, partiendo de las indicaciones expuestas, conviene destacar, en primer lugar, que el texto de la reforma señala, en el art. 1 -incluido dentro del Título Preliminar-, que Canarias es un Archipiélago «atlántico, como expresión de su identidad singular basada en sus circunstancias geográficas, históricas y culturales, y en el ejercicio del derecho al autogobierno como nacionalidad, se constituye en Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo dispuesto en la Constitución Española y en el presente Estatuto de Autonomía».

Dicho precepto lejos de suscitar enconadas discusiones político-constitucionales sobre la definición de Canarias denomina al Archipiélago atlántico. Una definición que, no obstante, posee notables repercusiones que se ponen de manifiesto especialmente en el art. 3 de la propuesta. Dicho precepto establece un nuevo ámbito territorial del Archipiélago al expresar que éste no sólo se integra por los territorios insulares de las islas que lo definen; sino que, además, también comprende el mar que las conecta y el espacio aéreo correspondiente. Una definición del ámbito territorial acorde, por tanto, con la consideración de Canarias como Archipiélago atlántico y que implica la definición de una necesaria ordenación competencial sobre dichas aguas�98.

298 Se debe destacar que la justificación del Comité para introducir este precepto en la reforma es-tatutaria hace expresa alusión a los Estatutos de Azores y Madeira. En efecto, dice textualmente el Acta de la reunión nº 5 de 24 de julio de 2004 del Comité:

«Dicho trazado marítimo a partir del perímetro archipelágico es conforme con la legislación interna y no vulnera las normas de Derecho internacional. En parti-cular, La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982 no prohíbe el trazado de cierre del espacio archipelágico en los Estados mixtos con los llamados Archipiélagos de Estado. Por el contrario, se entiende que corresponde a dichos Estados, si lo estiman oportuno, desarrollar esta prác-tica que, al no haber una prohibición expresa en la Convención, no es contra legem.

De hecho, dicha delimitación la han realizado múltiples países respecto a sus

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Por otro lado, en relación a la nueva ordenación competencial entre el Estado y el Archipiélago que se ha propuesto a raíz de la dimensión ultraperiférica de éste, resulta obligatorio subrayar las previsiones del art. 2 de la propuesta de Estatuto; pues el citado precepto dispone:

«El Estado, en el ámbito de sus competencias, deberá modular en relación a Canarias sus políticas y actuaciones legislativas y reglamentarias, así como sus decisiones financieras y presupuestarias, cuando la lejanía e insularidad y la condición de ésta de región ultraperiférica de la Unión Europea incidan de manera determinante en las materias de competencia estatal, fijando condiciones específicas para su aplicación en el Archipiélago. En particular, esta adaptación se producirá, en todo caso, en materia de transportes y telecomunicaciones y sus infraestructuras; mercado interior; energía; medio ambiente; puertos; aeropuertos; inmigración; fiscalidad; comercio exterior; y en especial el abastecimiento de materias primas y líneas de consumo esenciales, y cooperación al desarrollo de países vecinos».

El precepto transcrito apela a la consideración comunitaria de Canarias como región ultraperiférica para reivindicar un trato diferenciado en el ordenamiento estatal. Un trato que, en primer lugar, afecta al ejercicio de las competencias de titularidad exclusiva del Estado.

En este sentido, el art. 2 propuesto, en términos muy similares a las previsiones del art. III-424 TCUE, pretende que el Estado module las políticas que resulten del ejercicio de sus competencias exclusivas cuando afecten a aquellas materias relacionadas con el hecho ultraperiférico. Así, el propio precepto destaca una serie de materias cuya ordenación compete al Estado, que, por su relación con los factores definitorios de la ultraperificidad, precisan una modulación especial y específica para Canarias.

Por otro lado, otros preceptos inscritos en el Título Preliminar contienen una serie de indicaciones que advierten la necesidad de que la Comunidad Autónoma incremente su protagonismo en la regulación y gestión de determinadas materias que, por las peculiaridades físicas y sociales del Archipiélago, merecen una atención especial por parte de las instituciones estatales y comunitarias.

En este sentido, por ejemplo, se destaca el derecho de los canarios a «un

propios archipiélagos; por ejemplo, Australia (en las Islas Houtman), Dinamarca (en las Feroe), Noruega (en las Spitzberg) o Ecuador (en las Galápagos). En la misma línea, dadas las relaciones de vecindad con el Estado español, es significativo el caso de Portugal respecto a Azores y Madeira. Los estatutos político-administrativos de ambos archipiélagos determinan el territorio de estas regiones autónomas que comprende también, además de las islas y los islotes, “el mar circundante y sus fondos, definidos como aguas territoriales y zona eco-nómica exclusiva, en los términos de la ley”»

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medio ambiente adecuado y el deber de protegerlo y mejorarlo para las generaciones presentes y futuras»; por lo que el texto estatutario propuesto, según señala el art. �, dispone que «los poderes públicos definirán y aplicarán políticas de ordenación y gestión para conseguir mejorar su calidad, con arreglo al principio de desarrollo sostenible, armonizándolas con la evolución social, económica, científica y tecnológica».

Por su parte, el art. 11 atiende de forma particular a la marcada relevancia de la actividad turística en las Islas y, en consecuencia, preceptúa que «los poderes públicos reconocerán a la actividad turística como elemento económico estratégico de la Comunidad Autónoma de Canarias. El fomento de la actividad y su ordenación se llevarán a cabo con el objetivo de lograr un modelo de desarrollo sostenible, especialmente respetuoso con el medio ambiente, el patrimonio cultural y el territorio».

Evidentemente, de la lectura de los preceptos citados se desprende que el hecho ultraperiférico debe incidir en la actuación de los poderes públicos de Canarias en determinados ámbitos. No en vano, apelar, por ejemplo, al desarrollo sostenible como instrumento que permite conciliar el derecho de los canarios a un medio ambiente adecuado y articular un marco normativo óptimo para el desenvolvimiento de la actividad turística supone la representación estatutaria de las advertencias que las instituciones comunitarias han realizado en diferentes ocasiones.

Una observación que, por supuesto, también es predicable respecto a las pretensiones que demandan los mecanismos que permitan la participación de la Comunidad Autónoma en el desarrollo de países cercanos cultural o geográficamente.

En este sentido, por ejemplo, la prouesta de Reforma introduce otros preceptos nuevos que pretenden facilitar la participación de Canarias en el desarrollo socioeconómico de países cercanos. Una finalidad que, en definitiva, responde a las pretensiones del objetivo de cooperación europea, que contempla dicha posibilidad como una medida para aprovechar la posición geo-estratégica de las RUPs y, al mismo tiempo, aliviar la dramática situación socioeconómica de países próximos a las RUPs que se encuentran en vías de desarrollo�99.

Por su parte, en relación a la situación de Canarias en la UE, el art. 54, advierte:

«1. La Comisión Bilateral de Cooperación Canarias-Estado constituye el marco general y permanente de relación entre la Comunidad Autónoma de Canarias

299 Canarias es la frontera sur de la UE y que, por tanto, sería preciso fomentar la adopción de medidas que contribuyan a frenar las inmigraciones; ya que los problemas derivados de la inmigración primero los sufre el Archipiélago, pero a la postre los padece la UE.

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y el Estado para conocer las cuestiones de interés común que establezcan las leyes o que planteen las partes y en particular:

(…)

c) El seguimiento de la política europea para garantizar la efectividad de la participación de Canarias en los asuntos de la Unión Europea, en particular en la formación de la posición del Estado con relación al diseño y aplicación de las políticas comunes comunitarias y de las normas con incidencia directa en el Régimen Económico y Fiscal de Canarias.

d) El conocimiento de propuestas para el ejercicio de competencias exclusivas del Estado, cuando afecten solamente al ámbito territorial de la Comunidad Autónoma o tengan una singular repercusión sobre el territorio o sus recursos naturales. Conocida esta información el Gobierno de Canarias manifestará su opinión en el seno de la Comisión».

Parece coherente que después de haber constatado la acentuación de la tendencia a la regionalización en la UE y de aplaudir la necesidad de activar vías de comunicación directa entre las regiones y las instituciones comunitarias, la norma institucional básica de un territorio con importantes facultades legislativas y diferenciado con el estigma ultraperiférico disponga la articulación de un órgano que vele por la defensa de los intereses de Canarias en la UE.

Sin embargo, la defensa de los intereses canarios que se encomienda a la Comisión Bilateral debe ser completada mediante la participación directa de Canarias ante la UE.

Al margen de las consideraciones anteriores, el art. 130.2 del texto estatutario introduce otra importante indicación de la incidencia del hecho ultraperiférico en la actuación de los poderes públicos respecto a Canarias. El citado precepto dispone que «las Administraciones públicas canarias promoverán el desarrollo económico y social del Archipiélago, instarán al Estado y a la Unión Europea a adoptar las medidas económicas y sociales necesarias para aprovechar su carácter ultraperiférico y el hecho insular y favorecerán el equilibrio y la solidaridad entre las islas».

Por otro lado, sin menoscabo de la relevancia de los preceptos anteriores, uno de los aspectos más interesantes de la propuesta de reforma estatutaria se halla en la nueva articulación del REF. Así, el art. 131 del texto estatutario propuesto dispone:

«1. Canarias tiene un régimen económico y fiscal especial, propio de su acervo histórico constitucionalmente reconocido y justificado por su hecho diferencial.

El régimen económico y fiscal de Canarias se basa en las franquicias fiscales estatales sobre el consumo, compatibles con una imposición propia

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y diferenciada destinada a financiar a la hacienda autonómica, insular y local; el principio de libertad comercial de importación y exportación; no aplicación de monopolios y franquicias parciales en la imposición directa.

2. El régimen económico y fiscal incorpora a su contenido los principios y normas aplicables que se deriven del reconocimiento de Canarias como región ultraperiférica en los tratados y normas constitucionales de la Unión Europea, con las modulaciones y derogaciones que permitan paliar las características estructurales permanentes que dificultan su desarrollo, en particular en las políticas en materia aduanera, comercial, fiscal, agrícola y pesquera; igualmente la autorización de zonas francas y condiciones de abastecimiento de materias primas y bienes de consumo esenciales; la concesión de ayudas públicas y condiciones de acceso a los fondos con finalidad estructural y a los programas horizontales de la Unión.

3. De acuerdo con las bases económicas del régimen económico fiscal de Canarias establecidas en el apartado 1 de este artículo, se adoptarán medidas específicas en materia turística, energética, medioambiental, industrial, financiera, de transportes, de puertos y aeropuertos y de telecomunicaciones y, en particular, se mantendrá un diferencial fiscal favorable en Canarias respecto al resto de España y de la Unión Europea».

Resultan fácilmente identificables las modificaciones introducidas por el citado precepto respecto a lo dispuesto en el vigente art. 3� EAC.

En primer lugar, la lectura del art. 131 suscita de inmediato una interrogante de interesantes implicaciones: ¿cuál es el hecho diferencial canario que justifica la existencia de una régimen económico y fiscal especial?.

El mencionado precepto se pronuncia en términos claros respecto al fundamento del REF; éste se justifica por su «hecho diferencial». Es decir, el REF se fundamenta en un único hecho diferencial.

Evidentemente, la insularidad, la condición archipiélagica o las dimensiones o condiciones naturales de las Islas no pueden constituir dicho fundamento; pues en el ámbito estatal ello supondría un agravio comparativo con el archipiélago balear. Así mismo, la lejanía, aunque en principio parece una explicación que podría justificar la existencia del REF, no es un argumento lo suficientemente convincente como para fundamentar el mencionado régimen especial.

El fundamento del REF efectivamente está constituido por un único hecho diferencial; pero éste está definido por la concurrencia simultánea de todos los condicionantes antes citados. Esto es, el fundamento del REF es un hecho diferencial complejo que hemos denominado ultraperificidad.

Por otro lado, respecto a las previsiones del texto de la reforma estatutaria, cabe destacar que subraya que el REF está integrado por normas compatibles con el

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Derecho comunitario en virtud de la dimensión ultraperiférica del Archipiélago; y, al mismo tiempo, advierte que sus implicaciones consisten, básicamente, en compensar las dificultades del particular aislamiento de las Islas mediante la actuación en determinadas materias.

Por último, se destaca la importancia de adoptar medidas específicas en aquellos ámbitos sectoriales más sensibles a las vicisitudes comunitarias e internacionales y especialmente relacionadas con los factores definitorios de la ultraperificidad.

No obstante, la regulación estatutaria del REF no se agota con los preceptos comentados. Dicha regulación también se lleva a cabo por el art. 132�00, que señala:

300 El Comité asesor trató el procedimiento para la emisión del preceptivo Informe en los supuesto de modificación del REF de manera distinta. En atención a estas consideraciones, la propuesta del Comité, recogida en el Acta de la reunión 24, de 1� de diciembre de 2004, se fundamenta en los si-guientes puntos:

a) El sujeto activo de la emisión del informe a que se refiere la disposición adicional tercera CE es fundamentalmente el Parlamento de Canarias, como la institución de la Comunidad Autónoma de raíz democrática que reúne los requisitos de representatividad general que demanda la aplicación de la doctrina de la garantía institucional.

b) La intervención previa de la Comisión Bilateral de Cooperación refuerza el carácter paccionado del Estatuto en la medida que destaca un proceso de negociación previa que permita el acercamiento de las posturas. Dada la naturaleza mixta y paritaria de esta Comisión Bilateral su función no es llegar a un acuerdo formal que una de las partes pudiera bloquear, sino propiciar el entendimiento y, en caso de no lograrse un acuerdo, remitir las posiciones respectivas al Parlamento de Canarias para que realice la función de informe que constitucional y estatutariamente tiene encomendada.

e) Se dota al informe del Parlamento de un efecto obstativo, de forma que sin su emisión en sentido favorable la modificación no pudiera aprobarse en la instancia estatal. Es un efecto vinculante en el orden negativo -o semivinculante en la técnica administrativa- que despeja las dudas sobre su alcance en el proceso de modificación del REF y, por otro lado, no se inmiscuye en las facultades que le corres-ponden al Estado para adecuar su iniciativa las consideraciones que se hayan expuesto en el trámite de la Comisión Bilateral de Cooperación o en el informe del Parlamento de Canarias.

d) Si se reconoce al informe del Parlamento de Canarias el carácter obstativo a que se está haciendo referencia, no se estima necesaria una mayoría para aprobarlo más exigente que la mayoría absoluta, en la idea de evitar minorías de bloqueo que obstaculicen o impidan el ejercicio de una oposición formal a la iniciativa de que se trate.

El texto que se propuso es el que sigue:

1. El informe previsto en la disposición adicional tercera de la Constitución para la modificación de las normas estatales que regulan aspectos del Régimen Económico y Fiscal será emitido por el Parlamento de Canarias con arreglo al siguiente procedimiento:

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«1. El régimen económico y fiscal de Canarias, de acuerdo con la disposición adicional tercera de la Constitución, únicamente podrá ser modificado previo informe favorable del Parlamento de Canarias que deberá ser aprobado por las dos terceras partes de sus miembros. En caso de que el informe no sea aprobado por dicha mayoría, no se podrá proceder a su modificación.

2. El Parlamento de Canarias deberá ser oído en los proyectos de legislación financiera y tributaria que afecten al Régimen Económico y Fiscal de Canarias».

Obviamente, el mencionado precepto está dirigido a incidir en la protección constitucional del REF. En este sentido, el citado precepto diferencia nítidamente entre los supuestos de modificación y afectación del REF; atribuyendo, en cada caso, un valor distinto al Informe que, sobre cada cuestión, debe emitir el Parlamento Canario.

Por lo que se refiere a la modificación del REF, como se recordará, actualmente el apartado 3 del art. 46 EAC dispone que el régimen económico-fiscal de Canarias sólo podrá ser modificado de acuerdo con lo establecido en la Disposición Adicional Tercera CE, previo informe del Parlamento Canario que, para ser favorable, deberá ser aprobado por las dos terceras partes de sus miembros. Regulación a la que el TC, en su Sentencia 16/2003, ha negado cualquier carácter vinculante�0�.

Sin embargo, la reforma propuesta apunta que sólo procederá la modificación del REF cuando exista un informe favorable emitido por la Cámara autonómica. Idea que subraya el inciso final del apartado primero del mismo precepto al expresar que en caso de que el informe no sea aprobado por la mayoría exigida «no se podrá acceder» a la modificación del REF.

En otro orden de consideraciones, el art. 133.2 preceptúa que con el fin de garantizar la efectiva realización de los principios consagrados en los arts. 31 y 138 CE y del art. 2 del texto estatutario propuesto por el Comité, el Estado deberá otorgar a la Comunidad Autónoma «las asignaciones complementarias que compensen los

a) Las iniciativas deberán someterse al acuerdo de la Comisión Bilateral de Cooperación prevista en el artículo 35 bis del presente Estatuto, que elevará el informe al Parlamento de Canarias.

b) Si el Parlamento de Canarias por mayoría absoluta se pronuncia en contra la modificación no se podrá aprobar.

2. El Parlamento de Canarias deberá ser oído en los proyectos de legisla-ción financiera y tributaria que afecten al Régimen Económico y Fiscal de Canarias.

301 Vid. el monográfico que la revista Hacienda Canaria sobre la menciona Sentencia del Tribunal Constitucional en su número 10.

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sobrecostes derivados de la condición ultraperiférica y déficit en la prestación de los servicios públicos derivadas que pueda producirse, en su caso, por el factor poblacional, por razones derivadas de las características diferenciadas de la economía canaria y de la fragmentación territorial»�0�.

Los factores que definen la ultraperificidad aparecen, nuevamente, en la propuesta del nuevo texto estatutario como fundamentos para demandar una atención diferenciada por parte del Estado; aunque, esta vez, desde una perspectiva financiera, pues, como se infiere del citado art. 133, atender a los costes derivados de la ultraperificidad requiere un auxilio financiero por parte del Estado que no se debe considerar un quebranto de lo dispuesto en los arts. 31 y 138 CE. Por el contrario, ese auxilio financiero responde, claramente, al cumplimiento del principio de solidaridad consagrado en el texto constitucional.

En el Título V se recogen las disposiciones relativas a la acción exterior de Canarias y a las relaciones de cooperación del Archipiélago. Disposiciones que, en nuestra opinión, son continuidad de las previsiones del art. 13 propuesto, que establece la posibilidad de facilitar la cooperación de Canarias en el desarrollo de países próximos.

El art. 15� dispone la competencia de la Comunidad Autónoma en materia de acción exterior, sin perjuicio de la función de representación y las competencias del Estado. Si bien, el apartado segundo de dicho precepto señala que «el Gobierno de Canarias impulsará aquellas iniciativas destinadas a facilitar la cooperación en aquellos países o territorios donde existan comunidades de canarios o de descendientes de éstos, así como con los países vecinos y con las otras regiones ultraperiféricas en el marco de los programas de cooperación territorial europeos».

Por otro lado, en el mencionado Título V se inscriben las disposiciones que pretenden reforzar la posición institucional de Canarias en el ámbito comunitario. En este sentido, el art. 158 propuesto señala:

«1. La Comunidad Autónoma de Canarias participará en las instituciones de la Unión Europea, así como de los diferentes organismos internacionales, en los términos establecidos por la Constitución, el Estatuto de Autonomía, los Tratados y Convenios Internacionales, la legislación aplicable y los acuerdos suscritos entre el Estado y Canarias.

2. Esta participación se producirá en todo caso cuando se afecte a su condición de región ultraperiférica o se traten materias como cooperación transnacional y transfronteriza, políticas económico-fiscales, políticas de innovación, sociedad

302 En relación a las modificaciones del régimen estatutario del REF se recomienda la consideración de MAURICIO SUBIRANA, S. «Análisis y argumentos: la reforma de los aspectos fiscales del Estatuto de Autonomía de Canarias», Hacienda Canaria, núm., 1�, octubre 2006.

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de la información, investigación y desarrollo tecnológico, cuando afecten singularmente los intereses del Archipiélago Canario.

3. El Gobierno de Canarias formará parte, en todo caso, de las delegaciones españolas ante la Unión Europea cuando se vea afectada su condición de región ultraperiférica».

Para la correcta comprensión de las implicaciones del art. 15� propuesto conviene recordar que la participación de las regiones comunitarias en el proceso de toma de decisiones de las instituciones de la UE es una cuestión fuertemente condicionada por las legislaciones internas de los Estados miembros. Un condicionamiento que ha dado lugar a importantes reivindicaciones autonómicas que demandan la modificación de los cauces de participación actualmente previstos en el ordenamiento comunitario para satisfacer las inquietudes de las Comunidades Autónomas.

Sin embargo, al margen de esas reivindicaciones sobre la modificación del actual sistema de participación de las autonomías ante la UE, parece una actitud inteligente que, por lo que se refiere al ordenamiento estatal, el Estatuto de Autonomía, como norma integrante del bloque de la constitucionalidad, compela al Estado a definir mecanismos de participación más idóneos para la participación de la Comunidad Autónoma en la esfera institucional comunitaria.

Es cierto que los caracteres inherentes a la naturaleza de las Comunidades Autónomas, que las definen como importantes entes subestatales con facultades legislativas, per se, empujan al Estado a configurar un modelo que propicie la participación de las Comunidades Autónomas en la UE. Sin embargo, no es menos cierto que la singularidad del hecho ultraperiférico individualiza a Canarias en el contexto estatal, por lo que es aún más importante que dicho modelo contemple soluciones específicas de participación del Archipiélago en la UE; pues únicamente así se puede garantizar que Canarias vele por la defensa de sus intereses comunitarios directamente. Es decir, sin necesidad de intermediarios apartados de la realidad ultraperiférica o, en todo caso, verificando de forma inmediata que la voluntad del Estado sobre las cuestiones que afectan a las especificidades canarias se ajusta a las necesidades del Archipiélago manifestadas por sus legítimos representantes.

Por otro lado, en relación al derecho de información de la Comunidad Autónoma, interesa destacar las previsiones del art. 159.4�0�, que preceptúa:

«El Parlamento de Canarias debe ser consultado previamente a la emisión del dictamen de las Cortes Generales sobre las propuestas legislativas europeas, en el marco del procedimiento de control de los principios de subsidiariedad

303 Precepto no contemplado en la propuesta del Comité Asesor.

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y proporcionalidad que establece el derecho comunitario, en cuanto afecten a sus competencias, al Régimen Económico y Fiscal o a su condición ultraperiférica».

Así, el citado art. 159.4 representa la nítida preocupación del texto estatutario propuesto por procurar una óptima protección al REF y a las singularidades jurídicas y políticas que se deriven de la consideración ultraperiférica del Archipiélago. El Estatuto de Autonomía vigente no contiene una previsión semejante que apele a los principios de subsidiariedad y proporcionalidad como vías procedimentales a través de las cuales controlar las actuaciones que afecten a las especificidades de Canarias en el ámbito comunitario.

Igualmente, en la misma línea del art. 159, el art. 160 dispone:

«1. La Comunidad Autónoma de Canarias será informada durante el proceso de negociación y elaboración de los tratados y convenios internacionales y de las negociaciones de adhesión a los mismos en cuanto afecten a sus singularidades o a las condiciones para la aplicación de la normativa europea. Recibida la información, el Gobierno de Canarias manifestará su parecer, en su caso.

2. La Comunidad Autónoma de Canarias adoptará las medidas necesarias para la ejecución de los tratados y convenios internacionales, cuando éstas afecten a las materias atribuidas a su competencia.

3. La Comunidad Autónoma de Canarias podrá solicitar del Gobierno del Estado la celebración de tratados o convenios internacionales en materias de interés para Canarias, y, en especial, los derivados de su situación geográfica como región ultraperiférica, así como los que se requieran como consecuencia de políticas de cooperación al derecho con países vecinos y los que permitan estrechar lazos culturales con aquellos países o territorios donde existan comunidades canarias o de descendientes de canarios.

4. La Comunidad Autónoma de Canarias estará presente en las organizaciones internacionales que admitan la presencia de las regiones de la Unión Europea y de entidades políticas no estatales».

Por lo que se refiere al interés de este trabajo, resultan especialmente significativas las previsiones de los apartados 3 y 4 del precepto trascrito. En este sentido, el apartado tercero del artículo citado reitera la necesidad de considerar la especialidad ultraperiférica del Archipiélago como fundamento de la celebración de tratados o convenios que puedan contribuir al desarrollo de las Islas.

Desde nuestra perspectiva, destaca de forma particular la participación de la Comunidad Autónoma de Canarias en la celebración de convenios relacionados con la cooperación con terceros países. Una pretensión que también revela el interés de la Comunidad Autónoma en establecer los cauces precisos para la colaboración con países cultural y geográficamente cercanos.

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Por su parte, el apartado cuarto del art. 160 parece consagrar en el texto estatutario una “puerta abierta” a la participación de la Comunidad Autónoma apelando a su condición de región comunitaria y al carácter de ente subestatal con facultades legislativas. Una previsión lógica en el contexto de la regionalización que caracteriza actualmente a la UE y que también parece acontecer a nivel internacional.

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CAPÍTULO IV

CONCLUSIONES

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Una vez que se han descrito los caracteres definitorios de la ultraperificidad y sus implicaciones en el ordenamiento comunitario, así como la configuración del régimen especial de integración de Canarias en la UE, cuyo fundamento reside incuestionablemente en la dimensión ultraperiférica del Archipiélago, procede destacar las siguientes consideraciones:

1. Las características geoestratégicas y socioeconómicas de Canarias explican que, desde su incorporación a la Corona de Castilla en el siglo XV, en el Archipiélago se hayan aplicado una serie de normas que, en su conjunto, han constituido un régimen jurídico singular en el plano estatal. Por ello, conviene subrayar que el Régimen Económico y Fiscal de Canarias es una institución de marcado carácter histórico.

2. La vigencia de la citada institución no se ha interrumpido con motivo de las vicisitudes políticas o económicas que haya experimentado el poder político estatal. Circunstancia que acredita la importancia que le han atribuido al REF los diferentes Gobiernos de España como fórmula para favorecer el desarrollo de las Islas.

3. Por lo que se refiere a su vigencia, uno de los hitos más significativos en la evolución de las especificidades canarias, sin menoscabo de otros anteriores, es el que aconteció con la aprobación de la Constitución de 19�8. Un texto constitucional que confirma expresamente las particularidades económicas y fiscales de Canarias en su Disposición Adicional Tercera y que, por ende, salva la posible incompatibilidad del REF con otros preceptos constitucionales.

4. Con posterioridad, la aprobación del Estatuto de Autonomía de Canarias en 1982 contribuiría a especificar el alcance normativo de las especificidades indicadas, así como a salvaguardarlas de los efectos que se pudieran derivar de la adhesión de España al espacio fiscal de la CEE.

5. Las negociaciones celebradas con el objeto de propiciar la adhesión del Reino de España a las CEE debían atender obligatoriamente a las particularidades normativas de Canarias. En este sentido, fruto de dichas negociaciones resultó la aprobación del denominado Protocolo II, en virtud del cual el Archipiélago disfrutaba de un régimen especial de integración de carácter transitorio.

6. Sin embargo, en un breve periodo se constató que el régimen previsto en el Protocolo II no era el más adecuado para cubrir las necesidades de los intereses canarios. Sin embargo, la insuficiencia del primer régimen de integración hizo necesario propiciar una mayor integración de Canarias en el proyecto comunitario. Pretensión que se satisfizo con la aprobación del Reglamento

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CEE 1911/91 y la Decisión del Consejo de 20 de junio de 1991, por la que se aprueba el POSEICAN.

�. El nuevo marco normativo aprobado en 1991 subrayaba que las características fácticas y socioeconómicas definitorias de Canarias demandaban la adopción de medidas específicas que permitieran impulsar el desarrollo del Archipiélago en el proyecto comunitario. No obstante, esta voluntad a favor de la mayor integración de Canarias en el proyecto comunitario ha exigido una continua revisión de las normas definitorias de las especificidades del Archipiélago.

8. El régimen de integración especial de Canarias en la UE posee dos vertientes diferenciadas. Por un lado, existe un conjunto de normas dirigidas especialmente a facilitar la integración del Archipiélago en el proyecto comunitario; y, por otro, permanece vigente el REF como una institución singular del Archipiélago históricamente reconocida en el ordenamiento estatal.

9. No obstante, el REF hoy se articula como un complejo entramado de normas dictadas por las instituciones comunitarias, estatales y autonómicas que pretende compensar las desventajas derivadas de la lejanía, la insularidad y las condiciones orográficas del Archipiélago.

10. Precisamente esa diversidad de normas que articulan las especificidades fiscales y económicas de Canarias explica que se deban realizar esfuerzos titánicos por lograr la compatibilidad entre la normativa española que disciplina el REF y el Derecho comunitario relativo a las materias que pudiera entrar en colisión con aquélla. En este sentido, desde la incorporación de Canarias al proyecto comunitario las instituciones públicas autonómicas y estatales han luchado por procurar un trato jurídico diferenciado óptimo para cubrir las necesidades específicas del Archipiélago.

11. Por su parte, dentro de ese singular trato jurídico que las instituciones comunitarias han brindado a Canarias destaca la relevancia de las ayudas de Estado. Así, prescindiendo de la consideración de las primeras modificaciones del marco normativo del REF para ser adaptado a las disposiciones comunitarias en materia de ayudas de Estado, la peculiar situación de Canarias en el mapa comunitario ha motivado que el Archipiélago también disfrute de un tratamiento especial en este ámbito.

12. Al margen de las consideraciones anteriores, la constante revisión de las especificidades normativas de Canarias, así como de otros seis territorios comunitarios que se hallaban en circunstancias semejantes, requería que las instituciones comunitarias alumbraran un tratamiento singular para dichos

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territorios.

13. Sin perjuicio de los POSEI y de otras medidas de características análogas, la primera manifestación de la necesidad de alumbrar un trato singular aconteció con la Declaración 26 del Tratado de Maastricht.

Si bien esa Declaración no se convertiría en una disposición comunitaria hasta la aprobación del Tratado de Ámsterdam, en cuyo art. 299.2 se establece que «teniendo en cuenta la situación estructural social y económica de los departamentos franceses de Ultramar, las Azores, Madeira y las islas Canarias, caracterizadas por su gran lejanía, insularidad, reducida superficie, relieve y clima adversos y dependencia económica de un reducido número de productos, factores cuya persistencia y combinación perjudica gravemente a su desarrollo, el Consejo, (…) adoptará medidas específicas orientadas, en particular, a fijar las condiciones para la aplicación del presente Tratado en dichas regiones, incluidas las políticas comunes».

14. Las previsiones del citado art. 299.2 TCE obligan a considerar dos cuestiones que constituyen un referente apriorístico de cual debería ser la proyección futura de las especificidades normativas de Canarias. Por un lado, es preciso atender a un concepto político específico, la ultraperificidad; y por otro, examinar las implicaciones y la evolución del citado precepto comunitario.

15. Por lo que se refiere a la primera cuestión indicada, no existe una definición conceptual precisa de la ultraperificidad. Al respecto, únicamente se ha indicado que la concurrencia simultánea de determinados factores físicos y sociales dan lugar a una situación de desventaja general que incide de forma negativa en el desarrollo de aquellos territorios comunitarios afectadas por aquéllas.

16. El art. 299.2 TCE identifica nominalmente a los territorios comunitarios que padecen la problemática ultraperiférica, las denominadas RUPs. Igualmente, el citado precepto enumera los factores definitorios de la ultraperificidad (gran lejanía, insularidad, reducida superficie, relieve y clima adversos y dependencia económica de un reducido número de productos, localización geoestratégica y densidad de población), pero no señala cuántos o qué factores deben concurrir simultáneamente para que un territorio de la UE pueda ostentar la condición de RUP.

Una situación que ha suscitado varias discusiones ya que el desarrollo de las RUPs no está afectado por los mismos condicionantes. Es decir, las RUPs no comparten los mismos condicionantes -fácticos y sociales- definitorios de su idiosincrasia.

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1�. Sin embargo, la situación de déficit estructural que origina la concurrencia de los condicionantes indicados ha provocado que las RUPs se hayan identificado entre sí hasta el punto de constituir un importante sentimiento de hermanamiento, o, si se prefiere, de unidad, frente a las exigencias y obligaciones que comporta la adhesión del Estado correspondiente a la UE. Las RUPs son conscientes, al igual que las instituciones estatales y comunitarias, del valor de la unidad para propiciar la superación de las desventajas provocadas por la ultraperificidad.

18. Desde la integración de cada una de los territorios que actualmente se denominan RUP se han aprobado dos tipos de normas cuyo objeto ha sido, precisamente, la superación de los déficits estructurales de las regiones ultraperiféricas. Por una parte, se han aprobado iniciativas como los POSEI, que han diseñado un marco común para el régimen especial de integración de las RUPs; y, por otra, se ha admitido la continuidad de normas que pretenden fomentar, de forma particular, el desarrollo de cada RUP en el contexto comunitario. Aunque la continuidad de este último tipo de normas está supeditado a una revisión periódica, por parte de las instituciones comunitarias, en las que resulta determinante la intervención de las autoridades estatales. Una intervención que, en nuestra opinión, será más legítima cuanta mayor participación haya permitido a las instituciones autonómicas.

19. En cuanto a las implicaciones y a la evolución del art. 299.2 TCE, dicho precepto supone la modulación o, incluso, derogación, de la aplicación del acervo comunitario en los territorios ultraperiféricos. Precisamente la importancia del status de RUP ha motivado que otros muchos territorios comunitarios hayan pretendido, sin éxito, ingresar en selecto grupo del art. �99.� TCE.

20. La evolución del trato jurídico diferenciado que define la integración de las RUPs en el proyecto comunitario revela dos aspectos de especial interés para dichas regiones.

En primer lugar, el reconocimiento del fenómeno ultraperiférico, así como las implicaciones del art. 299.2 TCE se ha incrementado con el transcurso del tiempo. En segundo lugar, no han existido dudas al reconocer que existe una notable heterogeneidad socioeconómica entre las regiones que integran el mapa comunitario, motivada por problemas de diversa índole. Si bien esas disparidades no han servido para ampliar el número de RUPs (posibilidad que, a priori, únicamente se contempla con la entrada en vigor de la pretendida Constitución europea).

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21. La optimización del régimen especial de Canarias en la UE (REU) requiere que dicho régimen sea analizado desde una triple perspectiva. Su futuro se debe hilar recordando que su configuración normativa descansa sobre tres ámbitos jurídicos diferenciados: el comunitario, el estatal y el autonómico.

22. Por lo que se refiere al ámbito comunitario, la evolución del art. 299.2 TCE, así como la reciente aprobación de las Directrices de Ayudas con finalidad regional, evidencia que las instituciones comunitarias de la UE-25 no ignoran la necesidad de permitir la continuidad de un régimen especial que permita la adopción de medidas específicas que satisfagan los intereses de las RUPs.

23. La Comunicación Estrechar la asociación con las Regiones Ultraperiféricas, resultado del proceso de análisis iniciado particularmente a partir del Consejo de Sevilla de 2001, destacaba la necesidad de crear una estrategia basada en tres prioridades de intervención:

a) Iniciativas derivadas del Tercer Informe sobre la cohesión.

Estas iniciativas comprenden:

- Un programa específico de compensación de los costes adicionales.- Un plan de acción a favor de la gran vecindad.

b) Aplicación de la estrategia de desarrollo en las demás políticas comunitarias.

Dicha estrategia comprende:

- Iniciativas relacionadas con la competitividad y el crecimiento. - Iniciativas relativas a los condicionantes de las RUPs (accesibilidad, ayudas de

Estado, producciones tradicionales de la agricultura y pesca)

c) Creación de un instrumento de evaluación sistemática de los condicionantes de las RUPs y las medidas comunitarias.

24. Las previsiones de la pretendida Constitución europea sobre las RUPs consagran el régimen especial de integración de las RUPs en la UE. Dicho texto sigue sin proporcionar una definición de la ultraperificidad, pero permite seguir adoptando decisiones que atiendan de forma específica a las necesidades de las RUPs, institucionalizando lo que hemos denominado “Principio de modulación”.

25. No obstante, es posible que el pretendido texto constitucional comunitario no

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entre en vigor, que su entrada en vigor no tenga lugar en un futuro próximo. Esta situación obliga a subrayar que el vigente art. 299.2 TCE, en nuestra opinión, no menciona determinados factores que condicionan el desarrollo de las RUPs y que han sido considerados de suma importancia por las instituciones comunitarias en los correspondientes Informes emitidos con motivo de la evaluación periódica de la efectividad del mencionado precepto.

26. En efecto, el Parlamento europeo ha considerado que la ultraperificidad se define a partir de cuatro factores:

a) La integración en un doble espacio geoeconómico diferenciado, formado, por una parte, por una zona geográfica de proximidad, y por otra, por un espacio geopolítico diferenciado y alejado o por un espacio político de pertenencia.

b) La muy reducida dimensión del mercado interior local, derivada del volumen de la población.

c) El aislamiento relativo debido a la situación insular o determinada por obstáculos naturales permanentes.

d) Las condiciones geográficas y climáticas que limitan el desarrollo endógeno de los sectores primario y secundario (ausencia de materias primas, zonas de actividad volcánica, etc.).

2�. La lectura de las consideraciones transcritas pone de manifiesto que el citado art. 299.2 TCE, al enumerar las causas que motivan la aplicación de un régimen jurídico diferenciado para las RUPs, ha omitido las referencias a la localización geoestratégica de las RUPs y la densidad de población.

28. Por lo que se refiere al concreto interés de Canarias, la localización geográfica del Archipiélago ha permito la proliferación de alusiones relativas a su carácter tricontinental. En este sentido, han sido muchas las voces que han destacado el protagonismo que podría asumir Canarias como plataforma logística que podría facilitar las relaciones entre Europa, América y África. La intervención que pudiera desarrollar Canarias en estos ámbitos podría contribuir a superar dos de los problemas más acuciantes de la actualidad íntimamente ligados entre sí: el delicado estado socioeconómico de los países próximos al Archipiélago y la inmigración.

29. Así mismo, la elevada densidad de población de las Islas -según las encuestas oficiales triplica a la española y duplica a la densidad poblacional de la UE-25- es otro factor que condiciona el crecimiento del Archipiélago y que, de continuar acentuándose, podría afectar a su desarrollo.

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30. Si el art. 299.2 TCE recogiera expresamente las características geoestratégicas y poblacionales de las RUPs como circunstancias que exigen una modulación o derogación especial del acervo comunitario en dichos territorios se hubiera facilitado la adopción de medidas específicas al respecto. No obstante, la ausencia de dicha previsión no imposibilita el alumbramiento de las decisiones mencionadas. A lo sumo, únicamente las dificulta, pues se podrían motivar a través de argumentos jurídicos y fácticos objetivos que evidencien la necesidad de adoptar tales medidas como solución a un problema real.

31. El óptimo desarrollo del REU debe partir de la previa valoración de la peculiar organización del poder político previsto en la Constitución española de �978.

32. La acentuada descentralización del poder en España y la constitución de Canarias en Comunidad Autónoma con amplias facultades legislativas es un aspecto que no debe ser ignorado en la reflexión sobre el futuro del régimen de integración del Archipiélago en la UE. Máxime teniendo en cuenta la creciente importancia del proceso de regionalización que experimenta el proyecto comunitario y la incidencia general de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad en todas las instancias subestatales, así como la del principio de modulación, de específica aplicación a las RUPs.

33. Por lo que se refiere a la organización interna estatal, se ha expresado la conveniencia de aprovechar la reforma constitucional para incluir el reconocimiento expreso de la condición ultraperiférica de Canarias. La realización de dicho propósito supondría determinar que, frente a otros hechos diferenciales de carácter subjetivo, el hecho diferencial de Canarias está integrado por diversos factores que, en suma, constituyen un único hecho diferencial objetivo, reconocido por el Derecho originario de la UE.

34. El Archipiélago canario, junto con otros seis territorios comunitarios, ha sido individualizado dentro del mapa comunitario gracias a su consideración como región ultraperiférica. Ninguna otra Comunidad Autónoma española comparte esa calificación comunitaria, por lo que es evidente que no todas las medidas que se adopten para la generalidad de las CCAA son válidas para satisfacer los intereses de Canarias.

35. El régimen especial que dimana de la ultraperificidad es una consecuencia lógica del principio de solidaridad interterritorial consagrado en la CE. Únicamente la aprobación de un marco jurídico capaz de propiciar la adopción de decisiones específicas podrá permitir que Canarias afronte los nuevos retos del siglo XXI. De lo que se deriva la necesidad de institucionalizar el Principio

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de modulación en el ordenamiento interno estatal, bien aprovechando el actual proceso de reforma estatutaria, bien mediante una eventual reforma constitucional.

36. El Estatuto de Autonomía de Canarias, como norma integrante del bloque de la constitucionalidad, puede proporcionar al REU las garantías que éste precisa frente a los avatares que se deriven de las diferentes circunstancias comunitarias y estatales. Pese a su reconocimiento en el Derecho originario de la UE, el régimen especial de las RUPs no es inmutable. Al contrario, dicho régimen puede ser objeto de modificación e, incluso, de derogación. Por ello, la reforma estatutaria que actualmente está en las Cortes Generales resulta de vital importancia para definir el futuro de la integración del Archipiélago en la UE.

3�. Por lo que se refiere al contenido de la propuesta estatutaria relacionado con la dimensión ultraperiférica del Archipiélago:

a) El nuevo Estatuto de Autonomía alude expresamente a la dimensión ultraperiférica de Canarias, y refleja el reconocimiento y las implicaciones del régimen especial del Archipiélago en la UE como consecuencia de su singular consideración.

b) El Estatuto establece nuevos parámetros que definan la relación competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Una relación que se estructura atendiendo a las especiales circunstancias definitorias del hecho diferencial ultraperiférico. El nuevo Estatuto de Autonomía canario propicia que se incorporaren y garanticen en el ordenamiento constitucional español los principios de subsidiaridad y modulación por lo que a la distribución y ejercicio de competencias se refiere.

c) Canarias, en coherencia con los postulados de las instituciones comunitarias sobre el fenómeno de regionalización de la UE, desarrolla muchas de las materias relacionadas con la ultraperificidad.

38. El futuro de la integración de Canarias en la UE y la consolidación de su régimen especial derivado de la ultraperifericidad depende de cómo evolucionen y finalicen los procesos normativos que actualmente se desarrollan en el seno de la UE, así como en los ámbitos estatal y autonómico. Esto es, de la definitiva entrada en vigor del TCUE, así como de las eventuales reformas del texto constitucional de 19�8 y del Estatuto de Autonomía de Canarias.

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