de los Presupuestos Generales del Estado y su aplicación...

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49Auditoría Pública nº 45 (2008) p.p. 49-88

de los Presupuestos Generales delEstado y su aplicación en elámbito de las ComunidadesAutónomas*

1. LA DISCIPLINA CONSTITUCIONAL DE LOS PRESUPUESTOSDesde el punto de vista jurídico los Presupuestos son una institución exqui-

sitamente moderna en cuanto constituyen el resultado y el medio para que laactividad financiera del Estado pueda ser sometida a control, es decir, reguladamediante criterios jurídicos. Hablar de Derecho Presupuestario significa, si noqueremos producir equívocos, hablar de un conjunto de normas y principiosjurídicos que suponen división de poderes, Cámaras representativas yEjecutivos jurídicamente responsables.

La plasmación de esos principios jurídicos en normas que vinculan a lospoderes públicos suponen el corolario de esta perspectiva y el núcleo a partir delque se puede hablar de la posibilidad de un Derecho Presupuestario como partedel Derecho Financiero, en cuanto conjunto de normas que tienen por objeto elrégimen jurídico de la actividad financiera del Estado.

Desde nuestra Constitución gaditana de 1812, en todos los textos constitu-cionales que han jalonado nuestro siglo XIX es posible encontrar preceptos que

1. La disciplina constitucional de los Presupuestos.– 2. Función legislati-va, función presupuestaria: acerca del contenido normativo de la Ley dePresupuestos, entre lo posible y lo específicamente previsto.– 3. La limitadaaplicabilidad del art. 134.7 CE en el ámbito de las Comunidades Autónomas:La STC 116/1994.– 4. La disciplina constitucional de la prórroga de losPresupuestos.– 4.1. Sobre la JTC acerca de la prórroga, su automaticidad yalcance en el ámbito de las Comunidades Autónomas.– 5. Las limitacionesconstitucionales a la modificación de los Presupuestos: cuestiones abiertaspor las SSTC 223/2006 y 242/2006.

* El origen de estas páginas está en las Notas que me sirvieron para mi intervención en el Curso de Derecho Parlamentario quebajo el lema La función financiera y presupuestaria de los Parlamentos Autonómicos, se desarrolló en la UniversidadJaume I de Castellón y en la magnífica sede de las Cortes Valencianas los días 22 de febrero y 1 de marzo de 2007 dirigido porel Profesor Germán Orón Moratal, a quien agradezco su invitación, así como a Francisco Visiedo Mazón, Letrado-Director deEstudios, su exquisita hospitalidad y sus atenciones. Mi viejo amigo Rafael Navas, Consejero Mayor de la Cámara de Cuentasde Andalucía, me invita a participar en este número de AUDITORÍA PÚBLICA y me ha parecido oportuno poner por escritoy desarrollar aquellas ideas.

Francisco EscribanoCatedrático de Derecho Financiero y Tributario

Universidad de Sevilla

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50 Septiembre nº 45-2008

regulaban los Presupuestos del Estado, atribuíancompetencias para su aprobación o establecían losprincipios por los que habrían de regularse. Conello se quiere poner de relieve la importancia que entodo momento se ha atribuido al documento presu-puestario en el seno de la organización jurídicoconstitucional del poder político. Esta relevancia hallevado a algunos a afirmar la íntima conexión exis-tente entre el progresivo protagonismo de lasCámaras, su efectiva asunción de competencias, ensuma, y el régimen jurídico constitucional delPresupuesto.

En efecto, con no poca frecuencia el debate pre-supuestario en la Cámara ha sido el origen o la oca-sión de plantear cuestiones íntimamente ligadas aproblemas jurídicos constitucionales de supremacíadel poder político. Hacer la historia del DerechoPresupuestario europeo del siglo XIX es hacer lahistoria de la constante tensión entre Cámarasrepresentativas y Gobierno, es hacer la crónica delcreciente sometimiento al control por parte de lasCámaras representativas de la actividad financieradel Estado que se expresa en cifras en losPresupuestos; también, desde luego, la constataciónde un relativo fracaso en el efectivo control de esaactividad.

En cualquier caso, estudiar el Presupuesto desdela perspectiva jurídica es adentrarse en el núcleoesencial del objeto del Derecho Público entendidoéste como el conjunto de normas que regulan laactuación de los poderes públicos; es, sin más, estu-diar uno de los pilares del Estado de Derecho.

Como es sabido, la CE ha seguido con la tradi-ción ya apuntada y ha hecho objeto del art. 134 alos Presupuestos Generales del Estado, sin queconstituya el único precepto constitucional dondedirecta o indirectamente pueden encontrarse refe-rencias a esta materia (por ejemplo, los arts. 135 y136 CE, entre otros).

Es evidente que en el citado precepto constitu-cional sólo se encontrará el núcleo de las cuestionesque el constituyente consideró de mayor relevancia,

tanto como para reservarlo a la fuente de mayor pro-tección y estabilidad jurídica del ordenamiento: laConstitución.

En primer lugar, el art. 134 contiene una regla deatribución de competencias: tanto en cuanto a lafijación de los órganos que habrán de detentarla,como en relación con el objeto de esa competencia.Se establece qué deberá hacer, en cada momento delprocedimiento presupuestario, cada uno de esosórganos, así como qué órgano es competente encada uno de los momentos del ciclo presupuestario.

El art. 134 CE es en este sentido un precepto quefija la distribución de las competencias en materiapresupuestaria. En cierto modo es una norma sobrela producción normativa, es decir, una regla de esta-blece qué órganos deben intervenir en la formación,aprobación, y modificación, en su caso, de losPresupuestos.

En cuanto formalmente es una Ley el acto median-te el que se aprueban los Presupuestos se habla, nosin cierta impropiedad, de reserva de Ley en materiapresupuestaria. Ya veremos, más adelante, por quéconvendría, para evitar equívocos, hacer referencia auna cuestión de atribución competencial o funcionalque advirtiera de las evidentes diferencias que existenentre lo que aquí se está regulando y la reserva de ley.Con independencia de que así se responde mejor a loque se dispone en el art. 66.2 CE y al propio régimenjurídico de lo que se establece en este art. 134, régi-men inasimilable al de las materias regidas por elprincipio de reserva de ley.

Se produce en cierto sentido aquí la quintaesen-cia del equilibrio de poderes que constituye uno delos hilos conductores de la interpretación de nues-tro texto constitucional en cuanto Gobierno yCámaras participan inexorablemente en la toma dedecisiones respecto del plan financiero del Estadopara el ejercicio económico.

En segundo lugar, ordena el art 134 CE lo quedebe ser el contenido esencial del Presupuesto, esdecir, lo que en todo caso habrá de encontrarse allí:la totalidad de los gastos e ingresos del sector públi-


co estatal, así como la consignación del importe delos beneficios fiscales que afecten a los tributos delEstado. Será en todo caso la exposición cifrada delplan financiero del Estado, del sector público esta-tal, con carácter anual. La JTC ha revaluado notabi-lísimamente este precepto en la medida en que apartir de la STC 84/1982 ha comenzado a hablar decontenido esencial; de núcleo indisponible (STC65/1987); de contenido minímo; en suma, delPresupuesto como acto de contenido constitucio-nalmente definido, caracterización, al cabo, que leha servido para discernir acerca del contenido even-tual y su legitimidad constitucional, abandonandola línea abierta por la STC 27/1981 en la interpre-tación del 134.7. Ahora, fundando el argumento enel art. 134.2, se llegará a hablar de la posibilidad deque el Presupuesto contenga disposiciones de caráctergeneral en materias propias de Ley ordinaria a condi-ción de que guarden relación con las previsiones deingresos y las habilitaciones de gasto de los Presupuestos ocon los criterios de política económica general en que se sus-tentan (STC 63/1986).

No será éste de la anualidad el único principio alque se referirá el texto constitucional, también a launiversalidad se hará mención en cuanto se predicadel contenido del Presupuesto la exigencia de quecontenga la totalidad de los gastos e ingresos.Cuestión que constituirá una de las ideas base sobrelas que se cimentará la STC 3/2003, a la que nosreferiremos más adelante. La consecuencia delcarácter temporal de la norma presupuestaria tam-bién encontrará acomodo en el texto constitucionalen la medida en que se prevé asimismo la conse-cuencia de la inexistencia de Presupuesto aprobadoen el momento de la expiración del plazo de los delaño anterior (art. 134.4 CE).

La práctica sobre la prórroga presupuestaria hasido deleznable, señaladamente en el entendimien-to de la exigencia constitucional de su automatici-dad. Con frecuencia ésta se ha obviado, acudiendo ainnecesarias normas que la regulaban, con clamoro-sas transgresiones de las exigencias constitucionales

derivables de este art. 134 CE. La única vez que elTC se ha enfrentado con un supuesto de prórroga hasido con ocasión de una kafkiana situación origina-da en el ámbito de la Comunidad Autónoma delPaís Vasco. A la STC 3/2003 prestaremos nuestraatención más adelante.

El encaje del ámbito temporal al que se refierenlos párrafos 134.5 y 134.6 CE es cuestión prope-déutica de primer orden que tampoco ha sabido leercorrectamente nuestro TC. Nótese que no será pru-rito profesoral el admitir que para poder entenderlas relaciones –a primera vista, contradictorias– quese producen entre el art. 134.1 y los dos párrafoscitados es necesario no perder de vista que se refie-ren a dos momentos bien diferenciados de la vida dela norma presupuestaria.

El art. 134.1 atribuye competencias en elmomento del alumbramiento del Presupuesto. Esdecir, se trata de distribuir las competencias deGobierno y Cortes en el momento de la aprobacióno, para ser más precisos, a fin de que la norma pre-supuestaria pueda aprobarse.

Por el contrario, el encaje temporal, es decir, elmomento al que se refieren los párrafos 5 y 6 del art.134 es el de su eventual modificación –Aprobados losPresupuestos…–, o lo que es lo mismo, durante laejecución del Presupuesto aprobado.

Si atendemos a la JTC, esta distinción debeantojarse sutil en extremo; nunca se ha planteadoasí la cuestión el TC; es más, ha confundido ambosmomentos, trasladando al ámbito (temporal) de laaprobación, exigencias justificables sólo si se pre-dican del contenido (presupuestario, es decir, pre-supuestado) ya previamente aprobado, es decir,durante el momento de la ejecución de losPresupuestos. De esta cuestión, recientemente, seha ocupado el TC en dos Sentencias a las que tam-bién me referiré porque tienen por objeto cuestio-nes suscitadas en el ámbito territorial de unaComunidad Autónoma, concretamente en el casode la STC 223/2006, la de Extremadura; en el dela STC 242/2006, la del País Vasco.

La disciplina constitucional de los PresupuestosGenerales del Estado y su aplicación en el ámbito

de las Comunidades Autónomas

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Finalmente se encuentran en el art. 134.7 CEalgunas limitaciones específicas en relación con elcontenido normativo de la norma presupuestariaque han posibilitado diversas interpretaciones acer-ca de la naturaleza jurídica de la Ley dePresupuestos, aspecto de alcance teórico indudableal que nuestra jurisprudencia constitucional noacaba de dar respuesta satisfactoria debido a laecléctica posición adoptada en relación con el alcan-ce de la función presupuestaria que individualizacomo propia y específica el art. 66.2 CE.

Deberemos empezar por la última de las cues-tiones que acabo de relacionar en atención a dosórdenes de consideraciones: porque su interpreta-ción se constituye en la pauta más sobresaliente,casi en el contraste, de la correcta configuraciónde la caracterizada en el art. 66.2 CE como unafunción específica de las Cortes: la función presu-puestaria.

En segundo lugar, porque su habitual incorrectalectura por la doctrina al uso, incluso por la JTC ensus consideraciones, no siempre coherentes, ha lle-vado al TC en su Sentencia 116/1994 a decidir queel régimen jurídico constitucional de losPresupuestos Generales del Estado que se consagraen el art. 134 CE no es, necesariamente, aplicableen el ámbito de las Comunidades Autónomas, salvoque las normas propias, Estatutos y otras, así explí-citamente lo establezcan.

En conclusión, tres grandes bloques de cues-tiones que han sido objeto de decisiones jurispru-denciales en el ámbito de las CCAA: la aplicacióndel art. 134.7 en ese ámbito territorial; el alcan-ce ámbito y exigencias constitucionales del carác-ter anual de la norma presupuestaria y de suinexorable vigencia a fin de proporcionar cober-tura legal a la actividad financiera del ente públi-co; finalmente, el análisis de las limitaciones quese encuentran recogidas en los párrafos 5 y 6 delart. 134 CE, referidas a las CCAA, será los tresasuntos que les propongo que tratemos y a ellome apresto.

2. FUNCIÓN LEGISLATIVA, FUNCIÓN PRESUPUESTARIA:ACERCA DEL CONTENIDO NORMATIVO DE LA LEY DEPRESUPUESTOS, ENTRE LO POSIBLE Y LO ESPECÍFICAMENTE PREVISTO

Resulta cuanto menos paradójico constatar laresuelta manera en que aún algunos pretenden darpor zanjada la cuestión de la naturaleza de la Leyde Presupuestos, al tiempo que inmediatamente seconstata su inexorable presencia en cuantos pro-blemas jurídicos surgen en torno a la instituciónpresupuestaria. Así se nos plantea también ahoraporque no es inocua su caracterización en cuantascuestiones queramos afrontar; desde luego, tam-bién, en las que acabo de proponer, como veremosen seguida.

La naturaleza jurídica será el resultado del análi-sis del régimen jurídico de la institución, no premi-sa de la que deba derivarse éste, si no queremos rea-lizar un debate estéril. La caracterización jurídica deuna institución no es inmanente, dependerá demúltiples factores entre los que conviene no olvidarel determinante: su encaje en el derecho positivo.En nuestro caso, además, en el texto normativo queconstituye y preordena todo el ordenamiento jurídi-co: la Constitución.

Cierto es que todo texto jurídico, de modo muyacusado, toda Constitución, será un entramado delógica e historia, por lo que ignorar ésta y abusar deaquélla o proyectar hechos pretéritos sobre ordena-mientos contemporáneos, conducirá indefectible-mente a la formalización de las conclusiones. Ciertoserá que conocer el entramado de los problemas queconstituyen la crónica histórica de una institución ylas sucesivas respuestas doctrinales a los problemasque se han suscitado será asimismo imprescindible,pero no lo será menos evitar la perezosa tendencia amantener a toda costa perspectivas que tuvieron unorigen bien preciso que en la actualidad no tienenpor qué enturbiar el análisis de la institución pro-puesta.

Sirvan estas consideraciones para otra afirmaciónpropedéutica: considerar una polémica superadadebiera suponer haber encontrado una vía que dé

razón convincente al complejo de cuestiones queuna institución jurídica plantea.

En mi opinión ninguna de las dos premisas queacabo de exponer se cumplen en lo que pudiéramoscalificar como la posición oficial u ortodoxa de ladoctrina en relación con la naturaleza de la Ley dePresupuestos, posición que, desde luego, no com-parto.

Y no es cuestión cerrada ésta de la naturaleza dela Ley de Presupuestos porque constituye el núcleoduro, el cruce de caminos decisivo, para explicar elrégimen jurídico de la institución presupuestaria y,al tiempo, dar razón coherente del mismo y de suencaje en el ordenamiento.

En la Jurisprudencia del Tribunal Constitucionalno es raro encontrar referencias a la naturaleza dela Ley de Presupuestos, a la vieja polémica de laley formal y la ley material –para considerarla, aveces, superada y traer, de esta pretendida supera-ción, doctrina tan poco convincente como la de laSTC 27/81 que ya ha sido, en buena parte, corre-gida por la sucesiva Jurisprudencia del TC–; quie-ro con ello poner de relieve que en la prácticasigue viva la cuestión y, sobre todo, que no es ino-cua la caracterización que de ella se haga porquede la misma se derivan importantísimos efectos: la

mejor prueba de ello es precisamente la necesariaatención que a esta cuestión le ha dedicado laJurisprudencia del TC.

En el art. 134.2 CE se encuentra una primerareferencia al contenido de los PresupuestosGenerales del Estado (PGE) "...incluirán la totali-dad de los gastos e ingresos del sector público esta-tal y en ellos se consignará el importe de los bene-ficios fiscales que afecten a los tributos del Estado".

Los PGE incluyen la totalidad o integridad de losingresos y gastos del sector público, consagrandoasí de forma positiva el principio de universalidad.En cuanto constituyen la expresión cifrada de ingre-sos y gastos convendrá distinguir ambos contenidosy los efectos que se siguen de su inclusión en losPresupuestos.

Aunque hoy carece de sentido, durante un tiem-po la distinción entre Presupuestos y Ley de apro-bación tuvo cierta relevancia jurídica y aun hoy esevidente la posibilidad de distinguir entre el cuer-po articulado y los llamados Estados de Gastos oIngresos. Estos responden estrictamente a la idea dePresupuestos en cuanto expresión cifrada y sistemá-tica de la actividad financiera; el articulado contie-ne las reglas por las que se regirán esos gastos. Confrecuencia es posible encontrar entre las normas del




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articulado preceptos que no tienen una directa einmediata relación con cuestiones presupuestarias.Se ha producido, así, la viciosa costumbre de apro-vechar el cómodo expediente de la Ley dePresupuestos para introducir entre sus normas pre-ceptos que no tienen una directa relación con elplan financiero en que el Presupuesto se concreta.Esta cuestión está directamente conectada con elespecial régimen que la Constitución diseña en rela-ción con las modificaciones tributarias que se pue-den introducir mediante la Ley de Presupuestos.Mas ceñir a éste las limitaciones del contenido de laLey de Presupuestos carecería de sentido.

La Jurisprudencia del TC se ha ocupado en noescasas ocasiones de esta cuestión porque, con norara frecuencia, el Presupuesto ha sido la ocasiónde introducir en el ordenamiento normas cuyo con-tenido presupuestario era, cuanto menos, dudoso,constituyendo el gran número de decisiones adop-tadas la prueba más significativa de la relevanciadel problema.

En la primera ocasión en que trató de esta cues-tión, el TC acuñó una doctrina extraordinariamen-te permisiva, por cuanto se admitía, en ciertossupuestos, la posibilidad de modificar la normativade un tributo, aun cuando no constara la previsiónde su modificación en ninguna norma tributariasustantiva, que era exigencia de meridiana claridaden el art. 134.7 CE. La STC 27/81 fue acogida congrandes críticas; fue nuestra opinión que suponíauna devaluación de la función presupuestaria, con-cebida en el art. 66.2 CE como función diferencia-da de la específicamente legislativa, al tiempo queno daba respuesta coherente al art. 134.7 CE, porcuanto concebido como una limitación de la fun-ción legislativa, ceñida exclusivamente a la materiatributaria, más se antojaba un capricho arbitrariodel constituyente.

Como tuvimos ocasión de escribir al hilo deaquella Sentencia, el art. 134.7 es la consecuencialógica de un entendimiento de la función presu-puestaria como función diversa de la función legis-

lativa. Función que supone la manifestación condo-mial del poder atribuido al Ejecutivo y alLegislativo, quienes la desarrollan mediante unadisciplina propia, específica, con carácter exclusivoy excluyente, en cuyo desarrollo sólo de forma sub-sidiaria se podrá acudir al procedimiento y discipli-na de la función legislativa y no siempre y en todocaso, ni en todos los casos.

Tal vez las dos manifestaciones más claras de estaconcepción no rigurosamente legislativa del actopresupuestario consista en afirmar –sin que paraello deba encontrarse apoyo normativo expreso–que fuentes alternativas al acto legislativo ordinario–señaladamente el decreto ley– aquí no tienen cabi-da y en considerar que la función atribuida alEjecutivo en la elaboración del Presupuesto nopuede ser suplida en ningún caso, como sin embar-go ocurre con el expreso reconocimiento de la posi-bilidad de elaboración de proyectos legislativos porquienes no forman parte del Gobierno.

De ahí también que podamos apreciar, en estecontexto, otra bien distinta interpretación del con-tenido y alcance del art. 134.7 CE.

Mayoritariamente se ha interpretado como unalimitación. Ya que no se distingue entre funciónlegislativa y función presupuestaria, se trata de unalimitación al ejercicio de la función legislativacuando se concreta en la elaboración delPresupuesto. Mas esta interpretación no da cohe-rente respuesta al dato normativo de que la limita-ción se ciña a las normas tributarias, por lo que asíinterpretado el precepto más bien aparece como unanorma caprichosa o arbitraria y, en todo caso, injus-tificada.

Mas si admitimos la citada diferenciación funcio-nal, la excepcionalidad radica en la segunda partedel precepto, al conferirsele efectos impropios a lafunción de aprobación de Presupuestos. Así laexcepción del art. 134.7 CE no radica en lo que seprohíbe, sino en lo que se permite. Y por tanto, sóloa las normas tributarias se ciñe la posibilidad deinnovar el ordenamiento mediante Ley de




Presupuestos. De ahí que nos parezca oportuno quepocos años después haya terminado diciendo el TCque los Presupuestos no son, incluso en relación connormas tributarias, el continente adecuado para con-tener normas típicas del derecho codificado (STC76/92).

Esta forma de entender el párrafo 7 del art. 134nos llevó, hace ya bastante tiempo, a afirmar la impo-sibilidad de que mediante el desarrollo de la funciónpresupuestaria pudiese regularse materia no estricta-mente presupuestaria, posición que hoy es ya lugarcomún en la Jurisprudencia Constitucional.Paradójicamente, el mejor apoyo en favor de nuestratesis tal vez pueda encontrarse en la endeblez argu-mental del VP de la STC 76/92 en defensa del carác-ter legislativo de la función presupuestaria y en suindiferenciada caracterización. De ahí que, en nuestraopinión, no se produzca aquí una restricción delámbito de la función legislativa sino una ampliacióndel que caracteriza el de la función presupuestaria.Consideración especialmente relevante, por ejemplo,a los efectos de haber afrontado con mayor fortuna lacuestión que se suscitó, resuelta de forma harto des-afortunada por la STC 116/1994, que de inmediatoserá objeto de nuestra atención.

En la actualidad no parece que pueda afirmarse,como hacía el Preámbulo de la Ley de Presupuestospara 1988, la absoluta idoneidad de la Ley dePresupuestos para contener cualquier materia. Atenor de la Jurisprudencia Constitucional losPresupuestos son un acto jurídico de "núcleo indispo-nible" (FJ 3 STC 65/87) o "esencial" (FJ 3 STC84/82) que se constituye en contenido mínimo–exclusivo ni excluyente– (FJ 4 STC 65/87) y que,calificado como "vehículo de orientación y direcciónde la política que corresponde al Gobierno" (FJ 2STC 27/81), pueden incluir "disposiciones decarácter general en materias propias de ley ordina-ria...que guarden relación con las previsiones deingresos y las habilitaciones de gasto de losPresupuestos o con los criterios de política econó-mica general en que se sustentan" (FJ 12 STC

63/86). Se referirá también el Tribunal a la expresaprohibición de creación de tributos mediante losPresupuestos trayendo a colación los planteamien-tos del FJ 2 STC 27/81, aunque fundándolo enrazones poco precisas y sin justificar lo que así plan-teado podría calificarse de capricho constitucional:es decir, la posibilidad ilimitada de innovar en elordenamiento a excepción del tributario.

Como puso de relieve Rodríguez Bereijo, el TCintroduce un nuevo límite al contenido eventual ono necesario de las Leyes de Presupuestos, el con-cepto de materias conexas a la estrictamente presu-puestaria, concepto indeterminado que terminarápor perfilar la STC 76/92 en el sentido de excluirque cualquier contenido jurídico sea constitucio-nalmente posible en la Ley de Presupuestos. Seextenderá en este sentido el FJ 3 de la STC 65/90tanto en la dirección de no considerar propio de laLey de Presupuestos cualquier contenido que entodo caso ha de guardar una directa relación con lasprevisiones de ingreso y las habilitaciones de gasto,cuanto en la de considerar que la regulación injus-tificada de una materia no estrictamente presupues-taria, en atención a la incertidumbre que origina,puede afectar al principio constitucional de seguri-dad jurídica.

La incidencia en una materia propia de laHacienda General no es suficiente para poder afir-mar que se da la necesaria conexión directa de lanorma en cuestión con el Presupuesto en sentidoestricto o con los criterios de la política económicadel Gobierno y si esa incidencia se considera sóloaccidental o secundaria se concluirá insuficientepara legitimar su inclusión en la Ley dePresupuestos "cuyo contenido propio y su funciónconstitucional (arts. 66.2 y 134.2 CE) resulta des-virtuado por la incorporación de normas típicas delDerecho codificado" (STC 76/1992); en la mismalínea y tratando de dejar bien diferenciada la leypresupuestaria de la ley tributaria se manifiesta elFJ 3 STC 195/94. Con anterioridad se había segui-do idéntica doctrina en la STC 178/94.

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En definitiva, contra las discutibles afirmacionesdel Preámbulo de la Ley de Presupuestos para 1988parece claro que el FJ 3 STC 65/87 había adverti-do acerca de la imposibilidad de considerar ajusta-do a la Constitución cualquier contenido y ha seña-lado la posibilidad de considerarlo inconstitucionalpor no ajustarse a lo propio del Presupuesto: nopuede descartarse la posibilidad de calificar de"injustificada inclusión" la de materias que no guar-den la debida relación con la disciplina presupues-taria (FJ 5 STC 65/87). Se puede, por tanto, afirmarque es exigible una determinada coherencia entre elcontenido indisponible o esencial de losPresupuestos, es decir, los ingresos y los gastos, ylas normas que excepcionalmente puedan introdu-cirse, las cuales indefectiblemente han de tenerrelación con los criterios de política económicageneral en que se sustentan los Presupuestos paraese ejercicio. Por decirlo gráficamente, de esta doc-trina jurisprudencial se deriva claramente que, porejemplo, no sería constitucional una modificacióndel Código civil que se encontrara en la Ley dePresupuestos. El contenido de los Presupuestosestá constitucionalmente tasado y la inclusiónindiscriminada de materias entre sus normas puedeser calificada de constitucionalmente impropia encuanto no guarden la debida relación con la disci-plina de los ingresos y los gastos del ejercicio eco-nómico correspondiente.

La conclusión en relación con este aspecto delcontenido de los Presupuestos tras las Sentenciascitadas es la posibilidad de no descartar una decla-ración de inconstitucionalidad por no ajustarse lanorma en cuestión a las previsiones de ingresos, lashabilitaciones de gasto o los criterios de políticaeconómica en que las previsiones presupuestarias sesustentan. Habrá de ser probada, por consiguiente,una "relación directa" para que pueda tener cabida enlos presupuestos (FJ 5 STC 65/87 que reitera loestablecido en el FJ 12 STC 63/86).

La posibilidad de introducir modificaciones en elsistema tributario mediante Ley de Presupuestos

era un tema largamente debatido en la doctrina y eldebate en sede de elaboración de la Constitución fueextraordinariamente clarificador.

En este momento sólo nos interesa recordar quela Constitución veda a la Cámara la posibilidad decrear tributos mediante Ley de Presupuestos y sólopermite introducir modificaciones en su régimenjurídico si una ley previamente la ha habilitado.Responder de forma coherente a esta herméticanorma, si no aparentemente caprichosa, sólo esposible desde la distinción a que nos hemos referi-do y que supone una toma de posición sobre lanaturaleza jurídica del acto de aprobación, comoavisamos en el planteamiento de este epígrafe.

Nótese, por tanto, que la regla que el art. 134.7contiene, en contra de lo que puede parecer, no essino el corolario lógico de una concepción no legis-lativa del acto de aprobación. No es un adjetivoprescindible, sino, por el contrario, un elementobásico del entramado constitucional de losPresupuestos. Supone el elemento central, la clavede bóveda que cristaliza el ejercicio de la funciónpresupuestaria, como función deslindada de lalegislativa (art. 66.2 CE).

Porque el Presupuesto es el resultado del ejerci-cio de una función condomial, es un acto complejoen el que confluyen las competencias atribuidas alGobierno y a las Cortes; competencias exclusivas yexcluyentes; absolutamente insustituibles. Es elcorolario del ejercicio de la función de gobernar–del Ejecutivo– y de la función de controlar esafunción de gobierno, de prestarle su anuencia, quees de la Cámara y que adquiere por ello perfiles per-sonalísimos: la función de aprobar los Presupuestos.

En determinados momentos históricos, la Ley,como acto propio y específico de la Cámara, sirviópara caracterizar ese acto. Hoy sabemos ya que esacaracterización es insuficiente y, sin enfangarnos enestériles nominalismos, calificar el acto y la funciónde la que es manifestación como legislativo no dejade ser una convención equívoca. Tenerlo presente,no obstante el esfuerzo intelectual de una formula-




ción contracorriente, nos proporciona coherencia enel análisis del régimen constitucional de la institu-ción, porque permite mantener en el caso concretoun valor que recorre el texto constitucional, el equi-librio entre los poderes que tienen atribuida la com-petencia.

El Presupuesto será así la manifestación delejercicio condomial del poder, cuyo parecido osemejanza con cualquier otro acto jurídico será,como advertían los novelistas de antaño, meracoincidencia.

Desde esta perspectiva, verdaderamente causaperplejidad que se haya cuestionado –y con éxito–la aplicabilidad de una institución nuclear delEstado de Derecho, cimiento de las relacionesGobierno Parlamento, en el marco de la separaciónde poderes que caracteriza al Estado moderno. ¿Oacaso las relaciones jurídico políticas de los diversosámbitos territoriales de poder no responden a simi-lar simetría que la del Estado?.

3. LA CONDICIONADA APLICABILIDAD DEL ART. 134.7 CEEN EL ÁMBITO DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS: LA STC 116/1994

La cuestión que se plantea en la STC 116/1994está directamente relacionada con los problemasque hemos tratado en los dos epígrafes generalesanteriores, aunque, tal vez, mejor cabría decir, enrelación, en general, con la disciplina constitucio-nal de los Presupuestos Generales del Estado y suvigencia y aplicación en el ámbito autonómico.Lo planteará de forma concisa el FJ 3 STC116/1994: ... “debemos determinar si el mentadoinciso segundo del art. 134.7 CE resulta o noaplicable a la Comunidad Foral de Navarra”; aligual que lo hará la STC 149/1994, la cuestiónserá resuelta de forma negativa.

Apoyándose en anteriores decisiones –ATC428/1989 y STC 179/1989– se niega que de lospreceptos constitucionales que regulan institucio-nes del Estado puedan inferirse, por vía analógica,sin más, reglas y principios de aplicación a las ins-tituciones autonómicas homólogas. Esta afirmación

propedéutica le llevará a afirmar “La regulaciónaplicable a las instituciones autonómicas, en estecaso, a sus fuentes normativas...es la contenida úni-camente en sus respectivos Estatutos deAutonomía, en las leyes estatales que, dentro delmarco constitucional, se hubiesen dictado para deli-mitar las competencias del Estado y lasComunidades Autónomas y, por supuesto, en lasreglas y principios constitucionales aplicables atodos los poderes públicos que conforman el Estadoentendido en sentido amplio...del segundo incisodel art. 134.7 CE no puede inducirse un principiogeneral de prohibición de modificar tributos pormedio de las leyes de presupuestos autonómicas oforales sin la previa habilitación de una ley tributa-ria sustantiva“(FJ 5 STC 116/1994). A igual con-clusión negativa llegará el TC cuando indague, enel FJ 6, acerca de la existencia de una norma auto-nómica que contenga una disciplina similar a laconsagrada en el segundo inciso del art. 134.7 CE.Disentirá del Fallo y de los fundamentos de estaSTC el Magistrado Rodríguez-Bereijo en un funda-do VP, que no será único, y se verá acompañado porel que suscribe Gabaldón López, al que se adhierenDíaz Eimil y Mendizábal Allende.

La idea nuclear sobre la que se funda la Sentenciaes, como señala el VP de Rodríguez-Bereijo en supunto 1, el resultado de una interpretación forma-lista y positivista de la Constitución: el art. 134 CEregula una institución estatal y, por tanto, no es deautomática aplicación en el ámbito autonómico.Mas ese formalismo denunciado es más extremo aúnsi, en los términos del mismo FJ 5 STC 116/1994,se aprecia que la respuesta también fue negativa a laproposición de que la regulación constitucional delos PGE formaran parte de las reglas y principiosconstitucionales aplicables a todos los poderespúblicos que conforman el Estado entendido ensentido amplio. En nuestra opinión, esta es la cues-tión fundamental.

En efecto, los Presupuestos Generales del Estado,o de la Comunidad Autónoma, no constituyen sino

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un documento contable. Pero, al mismo tiempo,cristalizan uno de los momentos más señalados deldevenir democrático de las instituciones.Constituyen uno de los momentos más significati-vos del ejercicio del control democrático que ejer-cen los representantes de la soberanía nacional sobreel Ejecutivo, y son expresión genuina del DerechoFinanciero del Estado de Derecho, según acabamosde analizar el los dos epígrafes anteriores. La fun-ción de aprobar los Presupuestos, atribuida a quientiene la mayor cuota de representación democrática,es el resultado de la relevancia atribuida a esemomento. De ahí la sorpresa de que estas conside-raciones no se hayan tenido en cuenta en el momen-to de considerar que una de sus más exquisitas con-creciones –el art. 134.7 CE– no sea de aplicación enel ámbito autonómico porque no está recogido enuna norma de su ámbito. Es más, porque su conte-nido no se ha considerado regla o principio constitucio-nal aplicable a todos los poderes públicos que con-forman el Estado en sentido amplio.

Un repaso a la generalidad de las normas autonó-micas en la materia dan como resultado que entodos los supuestos los Presupuestos de éstas soncompetencia de sus cámaras representativas, comono podía ser de otra manera. A igual resultado se

llega si se analiza la competencia para establecer tri-butos: el principio de reserva de ley en materia tri-butaria, derivado del juego combinado del art. 31.3y 133.2 CE, es regla de general aplicación tambiénen el ámbito autonómico, en cuanto configuradacomo una garantía de autoimposición de la comu-nidad sobre sí misma y, en última instancia, comouna garantía de la libertad patrimonial y personaldel ciudadano (FJ 4 STC 19/1987; FJ 3 STC185/1995; FJ 8 STC 182/1997; FJ 9 STC233/1999). Formando parte del conjunto trabadode limitaciones en que consiste la reserva de ley enmateria tributaria, se presenta el art. 134.7, el cualno es particularidad predicable sólo de una institu-ción del Estado aisladamente considerada, comoparece presentarlo el FJ 5 STC 116/1994, sino ele-mento integrante de la disciplina de legitimacióndemocrática en que se concreta el principio dereserva de ley en materia tributaria.

Es más, como ya vimos en el epígrafe segundo deeste trabajo, el art. 134.7 CE se configura por laJTC como una norma sobre la producción normati-va, se presenta como una matización a la forma enque la reserva de ley en materia tributaria puededesarrollarse. Como puede leerse en el FJ 8 STC182/1997: “Ello se pone de manifiesto en un exa-




men sistemático del texto de la Constitución en loque hace a las fuentes del sistema tributario, decuyo conjunto trabado de limitaciones se deduceque no cualquier Ley (o norma con rango y fuerzade Ley) es apta para regular la materia tributaria,así: los límites a la utilización del Decreto ley (art.86.1 C.E.); la exclusión de las leyes de iniciativapopular en materia tributaria (art. 87.3 C.E.) o laprohibición de crear, o, en su caso, de modificar tri-butos por medio de la Ley de Presupuestos (art.134.7 C.E.). Normas e institutos todos ellos distin-tos, pero que vienen a integrar y complementar lareserva de Ley en materia tributaria consagrada enel art. 31.3 C.E. y art. 133.1, 2 y 3 C.E., y cuya fun-ción es garantizar la unidad financiera y la suprema-cía de la representación política parlamentaria, ase-gurando –como se dijo en la STC 19/1987– la uni-dad del ordenamiento y la igualdad de los contribu-yentes en el ámbito vital que es la esfera de la liber-tad y la propiedad”.

O lo que es lo mismo, el contenido del art. 134.7forma parte del conjunto trabado de limitaciones enque se concreta la disciplina constitucional de lareserva de ley en materia tributaria, la cual, a su vez,no puede dejar de considerarse regla o principioconstitucional aplicable a todos los poderes públi-cos que conforman el Estado entendido en sentidoamplio. Y es regla no sólo que forma parte de la dis-ciplina constitucional de la reserva de ley en mate-ria tributaria, sino que, precisamente por su expre-sa existencia, por su positiva formulación, es posi-ble modificar los tributos mediante el expedientede la Ley de Presupuestos.

De nuevo aparecerá aquí la incoherencia a queconduce una concepción legislativa de la funciónpresupuestaria y será aspecto que el autor del VP nopodrá subrayar desde su concepción, asimismo,legislativa de la función: la inexistencia de esa reglaen el ámbito autonómico no puede ser interpretadacomo la posibilidad de que los Presupuestos regu-len, sin limitaciones, la materia tributaria, salvoque se considere que la función de aprobación de

presupuestos es una función legislativa –limitada ex134.7 CE sólo en el ámbito estatal–, limitación queal no explicitarse en el ámbito autonómico, puededesplegarse sin limitaciones, es decir, permitiendo ala sedicente Ley de Presupuestos autonómica, laregulación de cualquier materia.

Desde la concepción funcionalmente diferenciadade la legislativa que realizan las Cámaras al aprobarlos Presupuestos, es menos complejo afrontar estacuestión: la no expresa mención de la regla del art.134.7 en el ámbito autonómico nunca podría inter-pretarse como la posibilidad incondicionada demodificar el sistema tributario (autonómico)mediante Ley de Presupuestos, sino, por el contrario,como ya apuntamos, como la imposibilidad de hacer-lo, en todo caso. Recuérdese, cómo, desde una con-cepción funcionalmente diferenciada, la regla del art.134.7 era una norma que excepcionalmente amplia-ba la competencia; porque, como ya dijimos en elepígrafe 1, la excepción del art. 134.7 CE no radicaen lo que se prohíbe, sino en lo que se permite. Laconcepción legislativa de la función presupuestariaque se atribuye a las Cortes está llena de incoheren-cias y contradicciones, ésta no ha sido sino una más.

Una más, aunque, desde luego, especialmentesignificativa. Como ha querido ver, en el punto 2del VP, el Magistrado Rodríguez-Bereijo, se tratabade analizar el problema desde una visión menosestrecha o literalista, se trataba de analizar la fun-ción constitucional que cumple en el sistema jurí-dico la Ley de Presupuestos, pues esa función (de laque no puede arbitrariamente desligarse su discipli-na constitucional) no es sólo predicable de la insti-tución en el ámbito del Estado, como sinónimo deorganización central o general del Estado, sino delnúcleo de la institución. La aprobación de losPresupuestos como competencia que se atribuye a laCámara representativa, con un contenido constitu-cionalmente definido, no es elemento accidental dela institución, forma parte de la propia definición(constitucional) del Presupuesto, en cuanto mani-festación de un ejercicio de supremacía de la repre-

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sentación popular en el proceso de control efectivodel Ejecutivo.

La peculiaridad de esa función orgánicamenteatribuida a quien tiene también la función legisla-tiva, ha determinado que su régimen y procedi-miento de desarrollo sea constitucionalmente dife-renciado, una de cuyas manifestaciones es la demodificar tributos –nunca crearlos– sólo en excep-cionales circunstancias. Defender la idea que ésa seasólo regla predicable en el ámbito del Estado esignorar la función de los Presupuestos y su signifi-cado en ese ámbito, entre las reglas y principios queconforman el Estado entendido en sentido tanamplio como es el funcionamiento del Estado deDerecho.

Como acertadamente manifiesta el meritado VPen su punto 3, “El Presupuesto es una instituciónbásica fundamental en la ordenación jurídica detoda organización política cuya plasmación en lostextos constitucionales garantiza el sometimientodel poder financiero al imperio de Ley, a través delvoto de los representantes de los ciudadanosdemocráticamente elegidos y garantiza, asimismo,el equilibrio constitucional en el reparto o divi-sión de poderes característico del sistema demo-crático...Hay, pues, en el art. 134 CE y singular-mente en su apartado 7, algo más que trasciende laconcreta regulación de una institución del Estado,entendido el término en sentido estricto, es decircomo sinónimo de la organización central o gene-ral del Estado, por seguir la terminología emplea-da en la propia sentencia. Porque la Constitución,al incorporar a su texto los principios y reglas pre-supuestarias, trata de fijar, para garantía de losciudadanos y límite al ejercicio del poder financie-ro, los perfiles de una institución basilar de todaorganización política que cumple análoga funcióncualquiera que sea el ámbito, estatal o autonómi-co, como uno de los instrumentos indispensabledel equilibrio constitucional entre los poderes quees característico del sistema democrático parla-mentario. Porque el órgano que tiene la potestad

de orientar previamente los gastos públicos yrepartir el coste de su cobertura mediante el siste-ma tributario, detenta la supremacía política den-tro del Estado”.

De lo accidental o propio y específico a lo esen-cial o general y abstracto: la regla del art. 134.7 esla consecuencia de una concepción general de la ins-titución, allá donde haya Presupuestos, entendidoscomo la manifestación de una función condomialdel poder constitucionalmente regulada, la regladebe existir como un corolario funcionalmente ines-cindible, tanto desde la perspectiva presupuestaria,cuanto en su acepción de componente del conjuntotrabado de limitaciones en que consiste una de lasreglas más expresivas del Estado de Derecho: lareserva de ley en materia tributaria. El punto 4 delVP acertadamente concluirá “Principios que debenregir y aplicarse a todo sistema de producción denormas jurídicas, a fin, entre otras cosas, de encau-zar dentro de la racionalidad la unidad y la homo-geneidad del sistema tributario en todo el territorionacional.

Lo que conecta a la norma del art. 134.7 no sólocon la legalidad –la presupuestaria y la tributaria–sino también con la seguridad jurídica o certeza delDerecho”.

La línea abierta por las dos SSTC comentadas hatenido continuación –bien predicable desde otrasperspectivas– en tres Sentencias que han cuestiona-do el contenido propio o esencial de losPresupuestos y las limitaciones al contenido even-tual, así como la aplicación de la doctrina jurispru-dencial que hemos estudiado en el epígrafe segun-do cuando se trata de Presupuestos de ComunidadesAutónomas. Acerca de los límites materiales de lasLeyes de Presupuestos de las ComunidadesAutónomas versarán las SSTC 174/1998; 130/1999y 180/2000.

Contra lo que una lectura apresurada permitieraconcluir, las tres SSTC citadas han seguido la líneamarcada por las dos anteriores y aunque el Fallo hasido diverso, lo ha sido bajo los mismos presupues-




tos metodológicos que hemos criticado al hilo delVP de Rodríguez Bereijo a la STC 116/94. Comonos advierte el FJ 5 STC 180/2000 “El canon deconstitucionalidad aplicable a las fuentes normati-vas de las Comunidades Autónomas es, por tanto, elque se contiene «en sus respectivos Estatutos deAutonomía, en las leyes estatales que, dentro delmarco constitucional, se hubiesen dictado para deli-mitar las competencias del Estado y de lasComunidades Autónomas y, por supuesto, en lasreglas y principios constitucionales aplicables atodos los poderes públicos que conforman el Estadoen sentido amplio y, evidentemente, en las reglas yprincipios constitucionales específicamente dirigi-dos a las Comunidades Autónomas» (SSTC116/1994, FJ 5 y 174/1998, FJ 6)”, pudiendo leer-se idéntico planteamiento en el FJ 4 STC130/1999. De ahí que resumida la posición del TCacerca de la existencia de un contenido necesario yotro eventual, condicionado y susceptible de justi-ficación so pena de inconstitucionalidad, tambiénpor vulneración del principio de seguridad jurídica,se planteará el TC que es preciso analizar, ante todo, sidichas limitaciones resultan también exigibles a la Ley dePresupuestos de la Comunidad Autónoma de Aragón queaquí se cuestiona (FJ 6 STC 174/1998, en igual sen-tido, respecto de la Comunidad Autónoma deCantabria, en el FJ 4 STC 130/1999 y respecto deLa Rioja, en el FJ 4 STC 180/2000).

El Fallo será diverso, como ya advertimos porque,en este caso, el TC aprecia una sustancial identidadentre las normas que integran el bloque de la cons-titucionalidad y cuanto dispone el art. 134.2. Esdecir, la constitucionalidad o no de un específicocontenido no se hace derivar del art. 134.2 CE, sinode la identidad de ese precepto con las normas queintegran el bloque de la constitucionalidad aplicable a lainstitución presupuestaria de la Comunidad Autónoma(FJ 6 STC 174/1998; en idéntico sentido, FJ 4 STC130/1999 y FJ 5 STC 180/2000).

Las propias SSTC citadas no dejan de reconoceresa identidad de línea argumental insistiendo en la

similitud de doctrina metodológica y diferencia deFallo porque en este caso sí se ha encontrado unanorma del bloque de la constitucionalidad que con-sagraba idéntico principio que el reflejado en el art.134.2 CE: “De ahí que, a diferencia de lo que acon-tecía en la cuestión resuelta en la STC 116/1994, sícabe inferir, en este caso, de la LOFCA (art. 21), ala que se remite el art. 157 CE, y del propioEstatuto de Autonomía (art. 55.1 EAA) un princi-pio general de que el contenido de la Ley dePresupuestos autonómica se adecue a la función ins-titucional que le es propia” (FJ 6 STC 174/1998; enidéntico sentido, FJ 4 STC 130/1999 y FJ 5 STC180/2000).

En la medida de las conclusiones alcanzadas res-pecto de la identidad de planteamiento, nos remiti-mos a cuanto ya quedó dicho en nuestro comenta-rio a la STC 116/1994. No obstante, nótese queesta conclusión del TC acerca de los arts. 134.7 y134.2 CE y su aplicación al ámbito autonómico,han creado una situación que cuanto menos pode-mos calificar de extravagante. En nuestro análisisdel problema general planteado por la interpreta-ción de estos párrafos en el ámbito del Estado, habí-amos concluido la existencia de un nexo o relaciónindirecta entre lo que significaban las limitacionesderivables del art. 134.2 y las que se consagraban enel art.134.7 CE. El contenido eventual (delPresupuesto) sólo es constitucionalmente posibleatendiendo a la relación directa o a la convenienteregulación conjunta respecto a su núcleo indisponi-ble; la modificación tributaria sólo estará condicio-nada a la previsión en norma tributaria sustantivaprevia, lo que nos llevaba a calificar ésta del 134.7,antes que limitación, excepcional ampliación de lacompetencia o función (legislativa) en sede de ejer-cicio de la función presupuestaria.

Para los Presupuestos de las ComunidadesAutónomas la cuestión es diferente, porque habráComunidades Autónomas, como la de Navarra, porejemplo, en la que no rige el art. 134.7 CE y otrasen las que esa vigencia sí se produce derivada, bien

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de la práctica, bien del propio Estatuto deAutonomía o bien de las propias leyes tributariasautonómicas que contienen habilitaciones de esaíndole, por haber entendido implícitamente vigen-te ese principio en su ámbito.

O dicho de otro modo, lo que originará, a suvez, otra nueva paradoja: el régimen jurídico deun tributo se puede modificar Ley dePresupuestos mediante porque así expresamente seadmite en el art. 134.7 CE. Que en el sistemanormativo de una Comunidad Autónoma no seencuentre una norma de ese tenor no permitiráconcluir, como hace el TC, que esa limitación noexista, precisamente, porque no es una limitación,radicando aquí el aspecto paradójico de esta cues-tión. En efecto, la Ley de Presupuestos puede con-tener modificaciones tributarias porque está expre-samente previsto en el art. 134.7 CE. Si este pre-cepto no existiera, si no se hubiera admitidoexpresamente esa posibilidad, el principio dereserva de ley en materia tributaria la impediría:al conjunto trabado de limitaciones, al que serefiere la STC 182/1997, le faltaría ese elementoque así leído justifica y explica coherentemente elcontenido del art. 134.7 CE: no, por tanto, unalimitación, sino una excepcional ampliación de lacompetencia en sede del ejercicio de la funciónpresupuestaria. Por ello ya decíamos que el art.134.7 es el corolario, al tiempo que el fulcro,desde el que sostener la peculiaridad del acto y dela función cuyo ejercicio lo produce.

4. LA DISCIPLINA CONSTITUCIONAL DE LA PRÓRROGADE LOS PRESUPUESTOS

El mandato constitucional que se contiene en el art.134.4 es tajante en una afirmación que es, a su vez,consecuencia de la caracterización que de la instituciónpresupuestaria se ha hecho en el párrafo 2 del art. 134.Por tener carácter anual, los Presupuestos deben serpresentados cada año y deben, asimismo, ser aprobadoscada año, como ya sabemos.

La previsión del párrafo 4 supone una implícita afir-mación: la imposibilidad de estar sin Presupuestos, de

ahí que se establezca la prórroga de los del ejercicioanterior, si llegado el primer día del ejercicio econó-mico correspondiente no se ha producido la aproba-ción de los nuevos.

Ello significa claramente la necesidad de regirsepor una norma presupuestaria: no se pueden válida-mente realizar pagos sin un Presupuesto que loautorice y si no hay Presupuestos nuevos, han deconsiderarse automáticamente prorrogados los delejercicio anterior. La prórroga no tiene señalado untérmino, o mejor dicho, sí lo tiene señalado, aunquede forma bien indeterminada: hasta la aprobación delos nuevos.

Dos cuestiones y un corolario convendrá subrayaren relación con lo establecido en el art. 134.4 CE: enprimer lugar, la necesidad de que exista unPresupuesto -nuevo o prorrogado. En segundo lugar,parece claro que la prórroga no es decisión atribuidaa ningún órgano específico. La automaticidad formaparte del mandato constitucional. Se producirá auto-máticamente como consecuencia de un hecho preci-so y claro. Siempre que el primer día del ejerciciocorrespondiente no haya Presupuesto nuevo.

La prórroga es el corolario de la ineludibilidad dela existencia de una norma presupuestaria que pro-porcione el marco de legalidad de la actividad degasto del ente público. La existencia de unPresupuesto –nuevo o prorrogado– es inexorable.

La STC 3/2003, que posteriormente analizare-mos, afrontó la cuestión en estos términos: teniendo“la autorización de gastos prevista en la Ley dePresupuestos un carácter anual, es evidente que laprórroga de los créditos autorizados constituye,como muestra la experiencia de derecho comparadoen las democracias parlamentarias, un mecanismoexcepcional que opera en bloque y exclusivamenteen aquellos casos en los que, finalizado el ejerciciopresupuestario, aún no ha sido aprobada la nuevaLey. La prórroga opera, además, como un mecanis-mo automático, ex Constitutione, sin necesidad deuna manifestación de voluntad expresa en tal senti-do, durante el tiempo que medie entre el inicio del




nuevo ejercicio presupuestario y hasta la aprobaciónde los nuevos”. Ciertamente el pasaje no añade nadaa la claridad de la norma, aunque bien cierto es quenada había que añadir: mecanismo excepcional queopera en bloque, mecanismo automático, sin nece-sidad de manifestación de voluntad expresa, conplazo explícito, aunque de forma bien indetermina-da: hasta la aprobación de los nuevos.

Diversas causas pueden producir la inexistenciade un nuevo Presupuesto el 1 de enero: inexistenciade Cámaras por estar disueltas, falta de tiempomaterial de aprobarlo por reciente e inmediataconstitución de Cámaras, retirada del Presupuestoo rechazo de éste por la Cámara, etc.

Si el Presupuesto es la consecuencia de un acuer-do, el corolario de un consenso entre las CortesGenerales y el Gobierno, la prórroga automática delos Presupuestos del ejercicio anterior supone exac-tamente prorrogar la vigencia de ese acuerdo ante laimposibilidad de que se produzca el nuevo. O loque es lo mismo. La automaticidad de la prórroga,más aún que la prórroga en sí, también alcanza susentido en atención al significado de la inexistenciade un Presupuesto. En su análisis es difícil deslin-dar el plano jurídico del plano político constitucio-

nal que, sin embargo, convendrá no confundir, deahí la constante tensión que hay que mantener encualquier acercamiento que se quiera hacer con unmínimo de rigor intelectual a la institución presu-puestaria.

Como es sabido, lo hemos apuntado ya, no hasido infrecuente que ante este tipo de situaciones, elGobierno haya obviado la automaticidad, mediantepromulgaciones de normas de prórroga (cuanto menosinnecesarias, constitucionalmente hablando) queplantean variados problemas, no siendo el menor deellos la forma que habitualmente ha adoptado estaatípica norma: el decreto ley, basado en la urgenciade la prórroga, urgencia, quede dicho ya desdeahora, cubierta, precisamente, por la automaticidadde la prórroga, constitucionalmente consagrada,aspecto del problema que por sí mismo ya deslegi-timaría la correcta apreciación de esa urgencia, enlos términos en que el TC exige para apreciar laextraordinaria y urgente necesidad de un decreto–ley(SSTC 182/1997 FJ 3; 11/2002 FJ 4; 137/2003, FJ3; 189/2005, FJ 3; 68/2007, FJ 3), por ejemplo.

Un segundo aspecto que convendrá afrontar es elque hace referencia a la legitimidad de regularmateria presupuestaria mediante normas diferentes

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de la constitucionalmente prevista en el art. 134CE. Se trata de determinar si jurídicamente la rela-ción entre contenido y fuente es exclusiva y exclu-yente. Lo que, a su vez, implica esta otra cuestión:¿Existen materias que sólo mediante Ley dePresupuestos pueden ser reguladas? Cuestión a laque también cabe dar respuesta intentando contes-tar a esta cuestión: ¿Es la Ley de Presupuestos unafuente del derecho constitucionalmente diferencia-da?. Si la respuesta fuera afirmativa, también debe-ríamos contestar a esta cuestión directamenteconectada con la anterior: ¿Existe entre las diferen-tes fuentes del derecho constitucionalmente diseña-das una alternativa a la Ley de Presupuestos?

Carácter temporal; contenido indispensable, pro-pio y exclusivo de los Presupuestos; peculiaridad dela fuente Ley de Presupuestos e inexistencia de fuentealternativa, serían cuestiones cuya respuesta condi-cionan, como un a priori categórico, cualquier posi-ción respecto, no ya de la prórroga, sino de la prác-tica habida, siempre que se ha producido la inexis-tencia de Presupuestos. Precisamente por eso, yahemos apuntado que, más aún que la prórroga en sí,es necesario afrontar la cuestión del modo en queésta se ha producido; es decir, es preciso analizar, noya tan sólo que no se haya producido de forma auto-mática, sino qué ha significado la técnica alternati-va utilizada. Sobre todo, si se acepta que si no sebuscaba otro objetivo que el de la prórroga en sí, nohubiese sido necesaria la explícita norma que lareconociera. Tras esta cuestión preliminar, está elresto de las que acabamos de plantearnos.

Por eso una primera cuestión surge de formainmediata: ¿Se prorroga todo el Presupuesto? ¿Laprórroga afecta a la totalidad del acto presupuesta-rio? ¿La prórroga automática supone prorrogar todoo parte del Presupuesto del ejercicio anterior?. ¿Esposible modificar mediante la prórroga el conteni-do de lo que se prorroga? La respuesta genérica aestas cuestiones ha de estar presidida por el carácterautomático que el precepto constitucional le atribu-ye a la prórroga. La idea de prórroga es antitética

con la idea de innovación. La idea de prórroga esconsustancial a la de imposibilidad de existencia deun nuevo Presupuesto y si se atiende al contenido delPresupuesto y a la relación existente entre conteni-do y acto jurídico o fuente que lo contiene, la res-puesta debe ser negativa.

No parece que sea necesario un poderoso aparatoargumental para poder afirmar que lo que no se hapodido aprobar es el Presupuesto y por tanto aquelloque forma parte indisolublemente del Presupuesto: latotalidad de los ingresos y gastos del sector público, asícomo el importe de los beneficios fiscales que afectena los tributos del Estado. Se trata por tanto de un con-tenido que exige una fuente bien precisa. Ante laimposibilidad de su existencia, al tiempo que ante laineluctabilidad de la misma para crear el marco delegalidad de la actividad financiera de gasto, se ha pre-visto la prórroga automática.

Mas, como ya sabemos, no ha sido ésta la prácti-ca que hasta ahora se ha producido. En efecto, cuan-do no se han podido aprobar Presupuestos por cual-quiera de las causas que hemos apuntado, se ha pro-ducido una norma específica que contenía la prórro-ga. ¿Cuál ha sido el contenido de esa norma?.¿Cómo se ha justificado su propia existencia?. ¿Cuálha sido la práctica habida hasta ahora?.

Como ya apuntamos, la práctica constitucionalha obviado la automaticidad y ha acudido a lareprobable costumbre del uso del decreto-ley deprórroga: ésta es cuestión que sólo se puede enten-der desde la perspectiva de la doctrina del TC sobreel contenido de la Ley de Presupuestos y desde ladistinción entre el articulado y los estados de ingre-sos y gastos, de una parte; de otra, teniendo presen-te los diferenciados efectos que el Presupuesto des-pliega sobre su propio contenido: previsión respec-to de ingresos, autorización respecto de gastos. Enrelación con el Estado de Ingresos ya sabemos queel Presupuestos no supone sino mera previsión, sinmayores efectos jurídicos. Por tanto, la prórrogaautomática, sin fuerza innovadora alguna, cubriríael expediente de la existencia de Presupuesto.




Lo mismo cabe decir respecto del Estado deGasto, aunque aquí el efecto autorizativo, en cum-plimiento del principio de especificidad, la haceimprescindible. Como nos advierte Soledad Plaza,el Presupuestos tiene el carácter de norma jurídicahabilitante del gasto público; los Estados de Gastoson, como señala el FJ 5 STC 63/86, la fuente jurí-dica del gasto público y, por tanto, respecto de ellos laprórroga es absolutamente imprescindible, de ahíque se haya concebido constitucionalmente comoautomática, lo que supondrá, a su vez, en nuestraopinión, la implícita inexistencia de solución alter-nativa constitucional a ésta cuando se produce elsupuesto de imposibilidad de aprobación delPresupuesto, para el ejercicio siguiente.

La nueva LGP 47/2003, contiene en el art. 38una previsión que introduce pequeños aunque sig-nificativos matices en la escueta, aunque categóricaafirmación del 134.4 CE que venimos analizando.En primer lugar, se incide, como no podía sermenos, en el asunto de la automaticidad, aunque seintroduce una sutil matización: esa prórroga se pro-ducirá respecto de los presupuestos iniciales (art.38.1 LGP/2003), lo que implícitamente excluyeque la prórroga pueda entenderse que alcanza a lasmodificaciones que se hayan podido producirdurante el ejercicio, es decir, en sede de ejecución delos créditos presupuestados. El término de la pró-rroga se producirá en el momento en que los nuevosPresupuestos sean aprobados y publicados en elBOE. El citado art. 38 LGP/2003, establece en suapartado 2 que la prórroga no afectará a los créditospara gastos correspondientes a programas o actua-ciones que terminen en el ejercicio cuyos presu-puestos se prorroguen o para obligaciones que seextingan en el mismo, lo que podríamos calificar deobviedad; pero, al tiempo, convendrá explicitar loque ésa puede llegar a decirnos, es decir, la prórro-ga automática ha de entenderse respecto de aquelloscréditos que se refieran al funcionamiento regular uordinario de los servicios públicos. Ningún proble-ma presenta la prórroga en relación con el estado de

ingresos, en la medida en que la cuantía allí fijadano es sino una mera previsión, carente de efectosjurídicos, como ya apuntamos.

Cuestión diversa es la de preguntarse si la prórro-ga se extiende al conjunto de normas que puedenconstituir el jurisprudencialmente denominadocontenido eventual de los Presupuestos. A tenor dela doctrina jurisprudencial, configurada, básica-mente por las SSTC 63/1986; 65/1987, que ya ana-lizamos en el epígrafe 2 de este trabajo y cuya cris-talización definitiva se puede encontrar en la76/1992, la respuesta no puede ser unívoca.Dependerá del carácter coyuntural de la medida,por tanto, si bien creemos que este medio no puedeser el instrumento para introducir en el ordena-miento soluciones definitivas, y sí, si las mismaspor motivos coyunturales, tienen una conexióndirecta e inmediata con el contenido esencial de losPresupuestos de ese ejercicio, es evidente que laausencia de Presupuestos aprobados para el ejerciciosiguiente genera la necesidad de considerar esanorma conyuntural igualmente vigente para elsiguiente, es decir, automáticamente prorrogada.

La doctrina ha mantenido un gran debate al res-pecto, sin que, en nuestra opinión se haya alcanza-do una conclusión satisfactoria, dado sobre todo laheterogeneidad de criterios y de objeto sobre el quese resuelve la polémica cuestión. En todo caso serácuestión siempre ligada al carácter temporal de lanorma presupuestaria; en relación con esta notacaracterística del Presupuesto, dentro del relativa-mente parco número de SSTC que se han ocupado,casi siempre con declaraciones obiter dicta, de esteaspecto de los Presupuestos, un denominadorcomún cabe subrayar: el carácter anual de estanorma se afirma sin dubitaciones: (FJ 2 STC83/1983), o bien se habla de la temporalidad propiade la Leyes de Presupuestos (FJ 6 STC 32/2000), porcuya causa se estimará oportuno que los preceptosincorporados al ordenamiento mediante esta Leypeculiar se incorporen definitivamente mediante suley propia (en el caso de autos, la ley funcionarial),

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citándose como antecedente la STC 65/1990, sinque, se afirma, el criterio de temporalidad resulteen principio determinante de la constitucionalidad o node una norma como la cuestionada desde la perspectiva desu inclusión en una ley de Presupuestos (FJ 6 STC32/2000, trayendo en su apoyo el FJ 3 STC65/1990). De carácter esencialmente temporal la califi-cará el FJ 3 STC 65/1990, en igual sentido el FJ 3STC 66/1990 o el FJ 3 STC 67/1990; por fin, en elFJ 8 STC 130/1999 se puede leer: “la incorporaciónde una regulación ordenadora del Estatuto de laFunción Pública Regional, cual es la contenida enla Disposición cuestionada... a la Ley dePresupuestos, cuyo carácter temporal resulta expre-samente afirmado en el bloque de la constituciona-lidad aplicable a la materia aquí contemplada, hasupuesto un quebranto del principio de seguridadjurídica entendido como certeza del Derecho”,carácter temporal que sirvió, a mayor abundamien-to, para considerar que el contenido eventual que seenjuiciaba no era propio de la Ley Presupuestos y seconsideró inconstitucional su inclusión (FJ 7 STC130/1999, en el que el dato de la temporalidad delcontinente no es sino un accidente utilizado exabundantia). En otras ocasiones, la cuestión se haplanteado sólo como hipótesis académica, sin entrardefinitivamente en el asunto como consecuencia deno haberse planteado tal cuestión por el recurrente(FJ 6 STC 134/1987).

En concreto, algún autor ha defendido la tesis dela vigencia indefinida, por ejemplo, de las innova-ciones tributarias contenidas en la Ley dePresupuestos, sobre el especioso argumento de lavigencia indefinida del articulado de la Ley dePresupuestos como principio aceptado desde la Leyde Presupuestos de 1988. Tesis que, como ya hemosexpuesto en otras ocasiones, no tiene fundamento ypretende basarse en afirmaciones realizadas por laSTC 65/1987, concretamente en el FJ 3, que estánprecisamente, en las antípodas de afirmar el carác-ter ordinario de la Ley de Presupuestos. El propioTC en su Sentencia 76/92 se hacía eco de la desafor-

tunada cita del Preámbulo cuando adviertía que loslímites materiales de las Leyes de Presupuestos, ciertamen-te, no son tan amplios como se señala en el Preámbulo dela Ley 33/1987, de Presupuestos para 1988. La afirma-ción de la vigencia indefinida de toda norma inclui-da en la Ley de Presupuestos que no haga menciónexpresa de su carácter anual, como corolario de laJurisprudencia Constitucional, es una afirmaciónabsolutamente carente de fundamento.

Un aspecto más discutible de esa misma cuestiónes el que se suscita en relación con las normas tribu-tarias modificadas en virtud del expediente del art.134.7 CE, es decir, cuando la propia norma sustanti-va prevé esa posibilidad de modo concreto y especí-fico. En relación con éstas, aunque en anterioresacercamientos al problema, hemos sido contrarios aadmitir la posibilidad de su incorporación definiti-va al ordenamiento, aduciendo el argumento de quese trata de una vía excepcional de alteración e inno-vación del ordenamiento tributario, tal vez ahoraseamos más proclives a admitir su incorporaciónindefinida al ordenamiento tributario, desde elargumento de constituir el modo de manifestarse elconjunto trabado de limitaciones (STC 182/1997) enque se concreta la reserva de ley en materia tributa-ria, cuando es cumplida mediante el expediente delart. 134.7 CE.

Por consiguiente, si la innovación puede ser con-siderada realizada con vocación de permanencia, demodo implícito o porque expresamente así se expli-cite, en nada le afectará la prórroga, siempre que seael resultado del ejercicio excepcional de la funciónlegislativa en sede de ejercicio de la función presu-puestaria que era, como se recordará, el modo enque explicábamos la solo aparentemente caprichosanorma contenida en el art. 134.7 CE.

En todo caso, desde la jurisprudencia constitu-cional podemos considerarlo aún un tema abierto,aun cuando, a veces, el TC lo presente como unacuestión ya cerrada, como lo hace el FJ 5 STC34/2005 al decirnos: “este Tribunal, ya desde laSTC 65/1990, ha admitido la inclusión en una Ley

de Presupuestos de disposiciones con vocación depermanencia […], aun cuando determinadas regu-laciones llevadas a cabo en esta Ley encuentren susede normativa natural y técnicamente más correc-ta en las disposiciones generales que disciplinan losregímenes jurídicos a los que se refieren (STC32/2000). En consecuencia, puede afirmarse quetoda norma incluida en el contenido eventual o dis-ponible del instrumento presupuestario tiene, enprincipio, una vigencia indefinida, salvo disposi-ción expresa de la Ley en sentido contrario”. Si setiene la curiosidad de comprobar cada una de lasreferencias que se hacen en este pasaje a las anterio-res decisiones del TC, seguramente se nos dará larazón de que el asunto está lejos de poder conside-rarse definitivamente resuelto, aunque sólo sea porla imprecisión de lo que se afirmaba en las decisio-nes que se traen en su apoyo.

Para terminar con esta cuestión, sólo nos quedareferirnos a la desafortunada práctica de acudir alinstrumento del Decreto-ley como continente de lanorma que verifica la prórroga. El último ejemplo,por ahora, es el Decreto-Ley 12/1995 (BOE de 30de diciembre). En su Preámbulo se hace una afirma-ción esencial que supone la culminación de una ten-dencia: apreciada la insuficiencia de la prórroga auto-mática, se acude a una norma de contenido paladi-namente presupuestario, al tener por objeto mate-rias que forman parte del contenido indisponible opropio de los Presupuestos. En atención a que lasCortes no están reunidas durante el mes de enero ya que se preveía su próxima disolución, se adopta laforma de decreto-ley. Me interesa subrayar la trans-parencia intencional de la norma que no oculta laespecífica justificación de su existencia en atencióna la insuficiencia de la prórroga automática.

Se reconoce un primer efecto a la previsiónconstitucional de prórroga automática: medianteella se consideran prorrogados los estados deingresos y gastos, así como el importe de los bene-ficios fiscales. Ello supone la extensión de la pró-rroga automática al contenido esencial o núcleo

indisponible del Presupuesto. Asimismo se consi-deran prorrogadas aquellas normas que guardanconexión directa con ese contenido. Se excluirándel efecto de la prórroga tanto los créditos paragastos coyunturales, en aplicación del art. 38.2LGP, al que ya nos referimos, como las normas devigencia indefinida que excepcionalmente se hubie-ran incluido en su articulado.

La confirmación de una tendencia se produce sinos atenemos a las consideraciones que pretendenjustificar la propia existencia del decreto-ley. En efec-to, nótese que todas las cuestiones hasta ahora anota-das suponen el despliegue de los efectos de la auto-maticidad de la prórroga. Por consiguiente, la propiaexistencia del decreto-ley de prórroga sólo puede serla consecuencia de un intento de ir más allá, deencontrar una fórmula que haga frente a las conse-cuencias de una prórroga que, por sus propias limita-ciones, no puede sino extender en el tiempo la vigen-cia de la norma presupuestaria aprobada para el ejer-cicio anterior. En definitiva, de encontrar un medio,de cuya constitucionalidad dudamos, que permitaintroducir en el ordenamiento medidas de indudablecalado presupuestario, que no han podido ser aproba-das ya que el Presupuesto ha sido rechazado.

Se trata, en definitiva, de consagrar la posibilidadde haber hallado una fuente alternativa, por moti-vos de urgencia y extraordinaria necesidad, a la Leyde Presupuestos. Si se lee atentamente elPreámbulo del RD-l 12/1995 se convendrá quetodo él está recorrido por la intención de encontraren el destinatario de la norma una justificación dela propia existencia de la norma excepcional, unajustificación de oportunidad, tal vez, pero, ¿y suencaje constitucional?

La cuestión esencial que esta norma genera estri-ba en determinar si es posible precisamente aquelloque ahora se ha dado por sentado. La Constituciónprevé la posibilidad de llegar al último día del ejer-cicio sin que se hayan aprobado el nuevoPresupuesto, y a esta eventualidad hace frentemediante la técnica de la prórroga automática.




LEGALIDAD


La cuestión planteada se genera por la insuficien-cia de la técnica constitucionalmente prevista.Como el propio Preámbulo del decreto-ley recono-ce, la automaticidad de la prórroga supone la con-gelación de sueldos y pensiones, el incremento depresión fiscal como consecuencia de la imposibili-dad de deflactar, la congelación de la recaudaciónproveniente de impuestos especiales y cuantos tri-butos eran objeto de actualización mediante la Leyde Presupuestos. Insuficiencia que será un efectoineluctable de la causa de la prórroga. Resolverlodecreto-ley mediante es una solución gordiana, a finde evitar efectos –nocivos, en todo caso, para el pro-pio agente de la crisis que la prórroga automáticapretende afrontar– inevitables, si se respetan losparámetros de equilibrio de poderes diseñados en laConstitución, que, como sabemos, están en la basedel desarrollo de la función presupuestaria.

Tal vez no será superfluo hacer aquí alguna con-sideración en torno a la gravedad del presupuesto dehecho de la propia existencia de la prórroga, sobretodo cuando se produce debido al rechazo de losPresupuestos. Es evidente que el texto jurídico sehace eco de una crisis de las relaciones entre el

Gobierno y las Cámaras, crisis que jurídicamenteno puede tener solución y que el texto constitucio-nal no pretende, de ahí la especial gravedad de laruptura que comporta soluciones, como la que ana-lizamos, decididamente no amparadas constitucio-nalmente. Pero al mismo tiempo convendrá nodejar de tener en cuenta la devaluación a que esasituación se ve sometida si la automaticidad de laprórroga se ve comprometida por prácticas como ladel decreto-ley y el órdago que supone poner en latesitura de la no convalidación del decreto-ley, loque, sin duda, sería el corolario lógico, tanto en tér-minos políticos como jurídicos, del rechazo de losPresupuestos. Y, al mismo tiempo, convendrá asi-mismo no olvidar los efectos que puede traer consi-go una práctica como la que analizamos, que puedegenerar el efecto perverso de generalizar el uso delrechazo, de convertirlo en instrumento habitual, noobstante haber sido concebido como instrumentode crisis, supuesto su bajo coste político para quienlo utiliza.

En nuestra opinión, es necesario distinguir entrelas normas de estricto contenido presupuestario, esdecir, aquéllas que la JTC ha considerado que cons-

tituyen el contenido esencial, mínimo, indisponi-ble e indispensable (a las que en otro lugar, hemosdenominado el contenido constitucionalmente definido)y aquéllas que configuran su contenido eventual.Sobre las segundas pocas objeciones pueden hacer-se a su regulación mediante decreto–ley, salvo poraquellos extremos generales de no afectar al núcleoesencial del deber de contribuir, en los términos dela STC 182/1997, si se trata de normas tributarias,o respetando los requisitos generales del art. 86CE, si se trata de otro tipo de normas, básicamen-te el cumplimiento del requisito de la urgente yextraordinaria necesidad (SSTC 182/1997 FJ 3;11/2002 FJ 4; 137/2003, FJ 3; 189/205, FJ 3;68/2007, FJ 3).

En efecto, nótese que la excepcionalidad consisteen su inclusión en la norma presupuestaria, en aten-ción al carácter excepcional de su función legislati-va, en nuestra concepción del problema. La modifi-cación de una norma tributaria mediante decreto-ley sólo estará condicionada a justificar la extraordi-naria y urgente necesidad de haber acudido a estafuente excepcional del derecho. Las SSTC 11/81;25/81; 6/83; 111/83; 29/86; 60/86 contienen ladoctrina a tenor de la cual no es constitucionalmen-te ilegítimo, en todo caso, acudir a esta fuenteexcepcional para regular la materia tributaria, aun-que, por todas, valga la STC 182/1997 que fija demodo casi definitivo la cuestión; más recientemen-te, véanse las SSTC 189/2005 o la 68/207).

Cuestión parcialmente diferente estribará en laconsideración de la oportunidad o en la necesarie-dad de acudir a esta fuente, sobre todo desde laperspectiva de la pura técnica legislativa. ElProfesor FALCON ha realizado una aguda crítica aeste extremo del problema. En mi opinión no sufi-cientemente fundada, porque se parte de la posibi-lidad de entender las normas tributarias contenidasen los Presupuestos con vigencia indefinida. Lo queno es cierto que sea incuestionable, ni que lo sea,además, desde la Ley de Presupuestos para 1988,pero sobre todo, en este concreto caso, porque el

propio decreto ley 12/1995 expresamente no le dala razón. Ninguna de las modificaciones tributariasdel decreto-ley que comentamos se realizan en aten-ción al carácter temporal de la norma, es decir, res-ponden a la intención de prorrogar su vigencia,como en otras ocasiones se ha hecho, según hemosvisto. Ahora la necesidad de acudir a la normaexcepcional estriba en que se quiere dar una regula-ción diversa. Es decir, no se está prorrogando nada,se está innovando en el ordenamiento, efecto al que,superado el juicio acerca de la correcta apreciaciónde la extraordinaria y urgente necesidad, nada tene-mos que oponer.

La norma es absolutamente criticable por aque-llos extremos que hacen referencia al puro conteni-do presupuestario, es decir, a las modificaciones quese realizan en los créditos en materia de retribucio-nes, en materia de pensiones, para operacionesfinancieras no previstas en el Presupuestos para1995 y similares.

Nos encontramos, lisa y llanamente, ante unanorma que pretende haber encontrado la fórmulamágica tan buscada desde el siglo XIX: poder apro-bar un Presupuesto sin la contribución de laCámara. Y ello, sencillamente, no está constitucio-nalmente previsto. Es más, en nuestra opinión es unabuso de la forma, una clara y directa vulneraciónde la Constitución, que ignora las bases fundamen-tales de las relaciones Gobierno, Cortes Generales,en el ejercicio de la función presupuestaria. Desdela perspectiva de la función legislativa de esta com-petencia de Cortes y Gobierno en relación con elPresupuesto, el rechazo de esta solución es menosargumentable porque no hay exclusión explícitaalguna en el art. 86 CE a esta posibilidad, se nosdirá en un ejercicio exquisitamente formalizado dela función del intérprete jurídico.

Será ésta, solución que supone la última vuelta detuerca de la concepción legislativa de la funciónpresupuestaria. Es la consecuencia, lógica y extre-ma, si se quiere, de quienes han mantenido que laLey de Presupuestos no es más que una Ley ordina-




ria. Desde esa perspectiva, sus epígonos nadapodrán objetar a esta técnica de acudir al decreto-ley de prórroga. O, al menos, deberán justificar surechazo como una excepcionalidad de la disciplinaconstitucional de la Ley de Presupuestos, no obs-tante no estar explícitamente excluida del objetoconstitucionalmente posible de esta fuente excep-cional en el art. 86 CE.

Pero si obviamos la forma, si atendemos al conte-nido profundo de la institución presupuestaria laconclusión no puede ser más radicalmente diferen-te. En efecto, no se tratará ya de encontrar un tenorliteral más o menos permisivo en el texto constitu-cional –que no lo hay– sino de profundizar en elauténtico significado de la norma que criticamos yde la institución presupuestaria. Nos encontramosante una norma del Gobierno que tiene contenidopresupuestario, que viene a modificar –en atencióna urgente y extraordinaria necesidad– elPresupuesto del ejercicio anterior sin respetar laautomaticidad de la prórroga, es decir, no prorro-gando la vigencia del anterior, sino aprobando unanorma que paladinamente lo modifica.

En nuestra opinión esta es una práctica no previs-ta constitucionalmente. Imprevisión no susceptiblede ser cubierta mediante una especie de aplicaciónanalógica, porque desnaturaliza la esencia de la ins-titución presupuestaria. Mediante la técnica de laprórroga se pretende un respeto absoluto a la inter-vención de los dos centros de poder que protagoni-zan la elaboración y aprobación del Presupuesto.Acudir a la técnica del decreto-ley, incluso teniendoen cuenta la intervención que la Cámara tendrá aposteriori, mediante la convalidación, no es óbicepara que califiquemos el decreto-ley presupuestario,como cínicamente ha venido en ser conocido, comouna burla de la esencia de la institución presupues-taria. La posterior convalidación del decreto–ley porla Cámara no puede constituir, como han pretendi-do algunos, un argumento en favor de la legitimi-dad constitucional de la fuente empleada. Puestambién el órgano legislativo está sometido en el

ejercicio de sus competencias al mandato constitu-cional y la convalidación de un decreto-ley referido,por ejemplo, al derecho electoral general no sanaríasu evidente inconstitucionalidad.

Que la coherencia sea absoluta desde nuestroentendimiento de la función presupuestaria, comodeslindada de la función legislativa ordinaria, no esóbice para que también desde la posición de quiendefiende su naturaleza legislativa ordinaria sea cri-ticable, aunque ciertamente con argumentos menoscontundentes. Con una norma como la criticada seha dado respuesta en la práctica a varias de las cues-tiones que suscitábamos al inicio de este tercerapartado. Se ha pretendido que la función presu-puestaria sea susceptible de fuente alternativa: eldecreto-ley ha sido aquí la norma elegida. Se haconsiderado que no hay cuestiones exclusivamentereservadas a la Ley de Presupuestos. Se ha conclui-do que la prórroga automática -y sus estrictas con-secuencias reconocidas en el mismo Preámbulo deldecreto-ley- no era la única alternativa posible antela inexistencia de Presupuestos el primer día delejercicio económico correspondiente.

En suma, en nuestra opinión, se ha ignorado laConstitución, en todo lo que es estrictamente objetode la norma presupuestaria, contenido que exige unaespecífica norma –la Ley de Presupuesto– manifesta-ción de una función específica, la función presupues-taria, cuyo ejercicio está atribuido de forma exclusivay excluyente al Gobierno y a las Cortes, y cuya inexis-tencia por las causas que sean, tiene prevista unasolución que sólo en parte ahora se ha respetado: laautomática prórroga de los Presupuestos del ejercicioanterior. Alterum non datur.

4.1. Sobre la JTC acerca de la prórroga, su automaticidady alcance en el ámbito de las CCAA

Hasta la STC 3/2003, el TC sólo episódicamentese había referido a esta cuestión de la prórroga; con-cretamente en el FJ 13 STC 63/1986 donde el TCmaneja, a efectos argumentativos, el Decreto-ley24/1982 calificándolo de norma de naturaleza pura-mente presupuestaria, relacionada con la prórroga auto-

LEGALIDAD



mática de los Presupuestos del ejercicio anterior que elartículo 134.4 de la Constitución prevé. Sin mayoresreproches acerca de una eventual inconstitucionali-dad. Es más, adoptando la reprobable acepción dedecreto-ley de naturaleza puramente presupuestaria, loque permitía aventurar que en atención al tipo defuente que contiene la prórroga, no se podía produ-cir una declaración de inconstitucionalidad.

Porque es la primera vez que el TC analiza mono-gráficamente el art. 134.4 CE y, además, en torno aun Presupuesto de la Comunidad Autónoma delPaís Vasco, parece obligado que analicemos concierto detenimiento la STC 3/2003.

Convendrá comenzar con un breve resumen de laSTC 3/2003: se impugna una norma delParlamento Vasco (su Ley 1/2002) que tiene su ori-gen en el ejercicio de la función presupuestaria yque se aprueba mediante el procedimiento especialprevisto en el Reglamento de la Cámara para laaprobación de la Ley de Presupuestos de laComunidad Autónoma. Mas al tiempo, dichanorma, es un híbrido en el que se contienen, enparte, partidas que son el resultado del automáticojuego de la institución de la prórroga de una Ley dePresupuesto anterior, y de otras que han sido obje-to de nueva incorporación.

Se impugna también la propia norma en la medi-da en que no puede ser considerada propiamenteuna Ley de Presupuestos y, sin embargo, se ha tra-mitado siguiendo el procedimiento presupuestariolegalmente establecido en el Reglamento de laCámara.

Por último, al incidir parcialmente la nuevanorma, en parte, al menos, sobre una norma presu-puestaria previamente prorrogada se vulnera elprincipio de seguridad jurídica, al dificultarse ladeterminación del derecho vigente, impidiéndoseconocer la cuantía y la naturaleza de los ingresos ygastos del período 2002.

Siguiendo doctrina ya establecida en anteriorespronunciamientos del TC, que hemos analizado enel epígrafe 3, se describe el régimen jurídico de la

institución presupuestaria tanto en el ámbito delEstado como en el de la Comunidad Autónoma,que no necesariamente han de ser idénticos. Se esta-blece que se produce esa identidad mediante unanálisis del art. 134 CE, de la LOFCA y de las nor-mas autonómicas, señaladamente el Estatuto, asícomo el texto refundido de las disposiciones legalesvigentes sobre el régimen presupuestario deEuskadi. Del conjunto de la normativa analizada,se reafirma la existencia de una función específica,la presupuestaria, deslindable de la legislativa queestá atribuida a las Cámaras y que tiene como obje-tivo fundamental aprobar la totalidad de los ingre-sos y gastos del sector público, constituyendo éste elcontenido ineluctable de la norma presupuestaria,según acendrada doctrina constitucional ya analiza-da en el epígrafe 2 (SSTC 27/1981; 65/1987;76/1992; 178/1994; 171/1996; 203/1998;234/1999; 274/2000; 62/2001; 109/2001;67/2002).

Mediante el ejercicio de esta función se cum-plen, entre otros los siguientes objetivos: el ase-guramiento del control democrático de la activi-dad financiera del Estado; la participación demo-crática en el ejercicio de la planificación econó-mica del Gobierno y el control de la asignaciónde los recursos públicos. De otra parte, ese con-trol participativo y democrático ha de llevarse acabo de forma cíclica, teniendo en cuenta que lanorma presupuestaria tiene una natural vigenciatemporal que se concreta en la anualidad.Característica que impondrá la existencia de unainstitución también connatural con aquélla: la dela prórroga de los del ejercicio anterior, en aque-llos supuestos en los que, por diversas causas, nose lograra la aprobación de los Presupuestos parael nuevo ejercicio.

El repaso de la normativa autonómica aplicablepermite al TC afirmar que existe una identidad derégimen jurídico para los Presupuestos autonómi-cos respecto de las características esenciales enun-ciadas hasta ahora.



LEGALIDAD


Apreciada la meritada identidad, procede el TC aanalizar la mencionada Ley autonómica 1/2002.Apreciará el TC que la Ley 1/2002 no es una Ley dePresupuestos, si se atiende al ya mencionado conte-nido esencial que su régimen jurídico analizado leatribuye, aunque fue el resultado del ejercicio de lafunción presupuestaria exclusivamente atribuida alGobierno, es decir, la de elaborar unos Presupuestosa fin de que las Cortes, en el ejercicio de la mencio-nada función procediera a su examen, enmienda yaprobación, lo que sólo de forma fragmentaria eincompleta se logra, al fin.

En su inicio, pues, a tenor de la apreciación delTC, la Ley 1/2002 responde a la dinámica presu-puestaria, su tramitación parlamentaria continúarespondiendo a la misma, mas los diversos avataresde ésta y su propio contenido desnaturalizan esaapreciación pues dan como resultado una normaque sólo en parte contiene nuevas partidas presu-puestarias y en otra no es sino el resultado del juegode la institución de la prórroga, corolario lógico dela naturaleza temporal de la norma.

El resultado, no es otro que la existencia de unamultiplicidad de leyes reguladoras de losPresupuestos Generales de la ComunidadAutónoma del País Vasco para el ejercicio de 2002.Tal situación se considera incompatible con el régi-men anteriormente descrito de la institución presu-puestaria, por producir, además, una fragmentaciónde la institución presupuestaria contradictoria conel contenido de principios como el de unidad y uni-versalidad, ínsitos en el meritado régimen jurídicode los Presupuestos. Asimismo es contrario a dichorégimen la posibilidad de unos Presupuestos sóloparcialmente prorrogados, como es el caso de lanorma que analizamos. La prórroga debe realizarseen bloque, por lo que no cabe una prórroga parcialo sólo atinente a parte de las secciones presupuesta-rias. Como tampoco sería posible, visto el problemadesde otra perspectiva, que, supuesta la prórrogaante la inexistencia de la aprobación de la nuevanorma presupuestaria, se modifiquen determinadas

partidas mediante una Ley que no siendo propia-mente presupuestaria produzca, o lo pretenda, losefectos que le son propios y exclusivos de aquélla.Dicha situación se considera vulneradoras del prin-cipio de seguridad jurídica.

Procederá ahora que nos fijemos en las cuestionescapitales que ya hemos planteado a fin de analizar lapropia lógica de la STC, sin desdeñar que nos aso-memos a su fundado VP. Tal vez no sería inoportu-no ofrecer ya, asimismo, una reseña de su contenido.El disentimiento del VP parte de una objeción decarácter metodológico que se centra tanto en el obje-to de la jurisdicción constitucional, cuanto en elobjeto preciso y claro de este recurso. Por lo que serefiere a lo primero, se trataría de poner de relievecómo la Sentencia no entra en un análisis particula-rizado de las normas que se someten a su juicio yyerra en la determinación del núcleo fundamentaldel problema a analizar que no es otro sino el régi-men jurídico de la aplicación de la prórroga, al tiem-po que, y esto es lo central y básico, acerca de si exis-te capacidad del Gobierno o del Parlamento paraintroducir modificaciones o alteraciones respecto delPresupuesto prorrogado. En suma, los disidentessostienen que la Sentencia alcanza conclusiones de todopunto ajenas al supuesto que nos corresponde enjuiciar,sobre todo por haber equivocado el núcleo del pro-blema planteado. Una segunda objeción, de sumaimportancia, que detecta el VP se centra en la cues-tión –que en opinión de los rubricantes del VP, laSentencia no trata con –de si el contenido constitu-cionalmente definido propio de los Presupuestossupone la existencia de una reserva material de Leyde Presupuestos o, por el contrario, que lo que exis-te en la Constitución es un contenido constitucio-nalmente definido de la Ley de Presupuestos. Losfirmantes de VP se inclinan por esta segunda opcióny consideran que la Sentencia ha confundido ambasideas, tratándolas como símiles, siendo, en su opi-nión, radicalmente diferentes. El núcleo esencial delproblema planteado no es otro que determinar si ladisciplina constitucional de la prorroga automática


permite a una norma jurídica –evidentemente nopresupuestaria– modular el régimen de prórroga median-te la modificación de un importante número de seccionespresupuestarias. De ahí que estime el VP que lo quese ha vulnerado directamente es este régimen, meca-nismo excepcional que solo debe ser sustituido o temporal-mente sucedido por unos nuevos presupuestos generales apro-bados mediante la correspondiente Ley del ParlamentoVasco. Por consiguiente, se trata de que la prórrogaha sido parcialmente extinguida por una Ley que ladesnaturaliza al mantenerla subsistente sólo en unadeterminada parte y al sustituirla, parcialmentetambién, por nuevas autorizaciones de gasto. Enopinión de los firmantes del VP este doble régimen pre-supuestario vulnera el art. 134.4 de la Constitución demodo directo o frontal, en cuanto se asigna una funciónmaterialmente presupuestaria (aunque sea parcial) a unaley que no es aprobatoria de los Presupuestos Generales detodas las entidades integrantes de la ComunidadAutónoma Vasca, y también de modo reflejo atenta contralos referidos principios de unidad y universalidad.

Se insistirá en los defectos metodológicos quetienen una consecuencia nociva en la Sentencia:señaladamente que no se entra en el análisis por-

menorizado de los preceptos que pueden ser consi-derados inconstitucionales y se critica que se hayaconcluido en un juicio global de una Ley que al noser presupuestaria, no debe ser enjuiciada desdelos parámetros exigidos por el art. 134, señalada-mente en lo que atañe a su contenido, ni a losprincipios que informarían aquélla que efectiva-mente sí lo fuese.

Aunque estamos básicamente de acuerdo con lasobjeciones que se acaban de describir en el VP, conlas precisiones que posteriormente desarrollaremos,la Sentencia, sin embargo, sí hace una serie de afir-maciones en relación con los PGE que consideramosde interés, porque aunque no fueran de interésdirecto, sí constituyen un primer acercamiento rela-tivamente mejor ponderado de lo que nos tienehabituado el TC al analizar los problemas derivadosde la aplicación del art. 134 CE.

En primer lugar, se afronta con pleno acierto lacaracterización de los Presupuestos desde la pers-pectiva no alcanzada como premisa de su resoluciónpor la STC 116/1994: la institución de losPresupuestos y su régimen jurídico revela la esencia-lidad de la institución presupuestaria para el Estado



LEGALIDAD


social y democrático de Derecho en que se constituye, loque podría haberle servido para modificar la des-afortunada doctrina de la STC 116/1994. Cuestión,por cierto que no hace y que, bien al contrario, con-tinúa en la medida en que se ocupará in extenso deverificar que el régimen jurídico de losPresupuestos, en el caso del País Vasco, es básica-mente similar al del Estado, por lo que concluyeque el art. 134 CE le es asimismo de aplicación. Sibien nada se dice en relación con las excepcionesestablecidas en el art. 134.7 y su aplicabilidad enese ámbito territorial.

Será en el FJ 4 donde se afronte una de las cues-tiones criticadas por el VP: se trata de caracterizarel ejercicio de la función que se atribuye a lasCortes. Tampoco en esta ocasión ha estado afortuna-do el TC, en nuestra opinión. De una parte, aceptala existencia de una función específica: “las CortesGenerales ejercen, como hemos dicho, una funciónespecífica y constitucionalmente definida a la quehicimos referencia en la STC 76/1992 [FJ 4 a)“;mas, al tiempo, ello no le lleva a articular un razo-namiento que singularice el acto resultado del ejer-cicio de esa función específica. Es más, continúa enla línea que ya estudiamos en otro lugar y en un

nuevo ejercicio de sincretismo terminológico, no sólo llegaa hablar, como la hacían sus precedentes SSTC13/1992; 83/1996; 16/1996, entre otras, de unasedicente función legislativa presupuestaria, sino queincluso considerará que la Ley de Presupuesto esuna ley singular, de contenido constitucionalmente deter-minado, exponente máximo de la democracia parlamenta-ria, en cuyo seno concurren las tres funciones que expresa-mente el art. 66.2 CE atribuye a las Cortes Generales: esuna ley dictada en el ejercicio de su potestad legislativa,por la que se aprueban los presupuestos y, además, a tra-vés de ella, se controla la acción del Gobierno (FJ 4). Laconfusión terminológica de la STC, como ya adver-tía el VP, es notable porque no se sabe bien si nosencontramos ante el ejercicio de una función espe-cífica –es decir, diversa de la legislativa ex 66.2 CE–o, por el contrario, esa función presupuestaria, esuna especie de tres en uno, por cuanto es una ley,que aprueba los Presupuestos y mediante el proce-dimiento de su aprobación se controla al Gobiernoo, como decían las SSTC anteriormente citadas, nosencontramos ante un poder legislativo presupuestario.

Dejando aparte ese dislate doctrinal, sin mayorrelevancia, sí tiene interés que nos fijemos en unaafirmación que recoge una doctrina ya definitiva-


mente afincada en la JTC: el Presupuesto delEstado aprobado formalmente mediante Ley es unacto de contenido constitucionalmente determinado. Y esecontenido en atención a lo que se dispone en el art.134.2 CE, se configura en la esencia del acto deaprobación, se trata de un contenido "propio, míni-mo y necesario" de la Ley de presupuestos [STC109/2001, FJ 5; en el mismo sentido, SSTC65/1987, FJ 4; 65/1990, FJ 4; 76/1992, FJ 4 a);234/1999, FJ 4; 32/2000, FJ 5; y 67/2002, FJ 3].Esto es, el contenido que en todo caso debe apare-cer en la Ley de presupuestos que cada año debe seraprobada por el Parlamento. Se trata, en definitiva,de una "ley de contenido constitucionalmente defi-nido" (SSTC 76/1992, FJ 4; 16/1996, FJ 6;61/1997, FJ 2; 174/1998, FJ 6; 130/1999, FJ 8;131/1999, FJ 2; 234/1999, FJ 4; 32/2000, FJ 5; y274/2000, FJ 4), de manera que puede hablarse enpropiedad de la existencia en la Constitución de unareserva de un contenido de Ley de presupuestos(STC 131/1999, FJ 4)“.

Aquí es donde empieza a deslizarse el error enuna distinción que, sin embargo, se nos antoja ver-daderamente importante. Como acabamos de ver sehabla aquí, en dos pasajes diferentes de lo mismo,es decir, de que la Ley de Presupuesto tiene atribui-do un contenido constitucionalmente definido, expresiónque responde a una idea básica en la doctrina delTC, a la que ya nos referimos en el epígrafe 2 de estetrabajo. Pero nótese que esa afirmación se matiza enel tramo último del pasaje que hemos reproducidopor cuanto además, se añade ahora, hay no sólo uncontenido constitucionalmente definido, sino unareserva del mismo.

O lo que es lo mismo ¿Acaso se apunta ahorapor el TC que ese contenido propio, mínimo ynecesario, esencial, etc., sólo puede ser objeto deuna norma que pueda ser calificada dePresupuestaria? La cuestión entonces no sería tanbanal como la quiere presentar el VP, si bien lacita de referencia, es decir la STC 131/1999, FJ4, no dice exactamente eso o mejor, sí que puede

llevar a confusión al hablarnos, de una parte, “deun ámbito material de la reserva de ley del art.134.2; de otra, de las exigencias constitucionalesque deben observar las disposiciones de leyes pre-supuestarias que regulen materias conexas alnúcleo mínimo e indisponible fijados para lasmismas en el art. 134.2 CE”. Ese relativo confu-sionismo del que advertía el VP, efectivamente seproduce cuando en el FJ 9 se puede encontrareste pasaje la Constitución y las normas que integranel bloque de la constitucionalidad establecen una reser-va material de la Ley de presupuestos –la previsión deingresos y autorizaciones de gastos para un año–,reserva que, aun cuando no excluye que otras normascon contenido presupuestario alteren la cuantía y desti-no del gasto público autorizados en dicha Ley, sí impi-de una modificación de la misma que no obedezca acircunstancias excepcionales.

La gran cuestión que esos pasajes están suscitan-do, desde luego que sí serían determinantes de lacuestión objeto del recurso: si hay un contenidoconstitucionalmente definido correspondiente a laLey de Presupuesto y, además, y aquí está la cues-tión capital, ese contenido está constitucionalmen-te reservado a la Ley de Presupuestos, entonces todala práctica de prórrogas mediante normas –seanleyes, sean decretos-leyes– está vulnerando laConstitución. Ése es el problema, por eso decíamosque la cuestión no era tan banal como quería el VP,cuestión diversa es que la Sentencia que comenta-mos, como veremos, no termina de concretar eseaspecto crucial de la cuestión, como efectivamentese puede verificar en el último de los pasajes cita-dos: cuando nos dice que –no obstante la sedicentereserva– no se excluye la existencia de otras normasde contenido presupuestario, pues si eso es posible,es decir, si es constitucionalmente posible encontrarnormas con contenido presupuestario que no sean laLey de Presupuesto, como parece reconocer laSentencia, en ese caso efectivamente el VP llevaríarazón en la detectación del error y del confusionis-mo; la Sentencia no termina de aclarar tan impor-



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tante y, desde luego, diversa razón. Más adelantedeberemos volver sobre la cuestión.

En la descripción del mecanismo de la prórrogala Sentencia (FJ 5) es muy clara en la apreciación delos dos extremos fundamentales que caracterizan elrégimen constitucional de la prórroga: de una parte,la exigencia, que ya analizamos, de que se verifiqueen bloque y conectando esta cuestión con el carác-ter de autorización que atribuye a la inclusión de losgastos en los Presupuestos, teniendo la autorización degastos prevista en la Ley de presupuestos un carácteranual, es evidente que la prórroga de los créditos autori-zados constituye, como muestra la experiencia del Derechocomparado en las democracias parlamentarias, un meca-nismo excepcional que opera en bloque y exclusivamente enaquellos casos en los que, finalizado el ejercicio presupues-tario, aún no ha sido aprobada la nueva Ley. En segun-do lugar, se atribuirá relevancia al dato de la automati-cidad: La prórroga opera, además, como un mecanismoautomático, ex Constitutione, sin necesidad de una mani-festación de voluntad expresa en tal sentido, durante eltiempo que medie entre el inicio del nuevo ejercicio presu-puestario y "hasta la aprobación de los nuevos".

Aquí de nuevo convendrá seguir reflexionandorespecto de la cuestión que acabamos de analizar, demodo que si de una parte se habla de la exigencia dela automaticidad y de otra se afirma de que la Leyde Presupuesto tiene un contenido constitucional-mente definido, la cuestión básica es ¿existe unaefectiva protección de esa exclusividad o, por elcontrario otras normas, incluso decretos-leyes, pue-den asumir, compartir, esa exclusividad?; en suma,¿Está reservado a la Ley de Presupuesto ese conteni-do constitucionalmente definido?. Como se aprecia-rá, la cuestión es muy relevante, la cuestión no estábien planteada por la Sentencia, la cuestión, comoya nos advertía el VP, es bien diferente. La relevan-cia de la cuestión es de tal magnitud que afrontán-dola correctamente se poseería la clave para resolverla cuestión de la prórroga no automática, es decir,para poner coto a la práctica, claramente inconstitu-cional, en mi opinión, de las normas de prórroga. El

TC ha desaprovechado la ocasión para proporcionar-nos pautas en este sentido. Y será precisamente enesa dirección donde coincidimos con las manifesta-ciones del VP, en el sentido de que la Sentencia noha afrontado el tema central que se le planteaba.

¿Sobre qué bases se fundamenta la Sentencia?. Enel FJ 6 la Sentencia retoma la doctrina que hemosanalizado ya, acerca de la aplicabilidad del régimenjurídico de los Presupuestos afirmando que de laliteralidad (sic) del art. 134 se deduce que el objetodirecto de la regulación es una institución estatal yaunque insiste en la especiosa tesis que de los precep-tos constitucionales que regulan las instituciones delEstado no pueden inferirse, sin más, reglas y principios deaplicación, por vía analógica, a las instituciones autonó-micas homólogas, es evidente que existen una serie dereglas y principios constitucionales que son predicables detoda institución presupuestaria, estatal o autonómica.Aparentemente la Sentencia sigue la doctrina de la116/1994, de donde incluso se extrae una cita quese descontextualiza del argumento decisivo que enaquella ocasión dio como resultado la afirmaciónque la imprevisión en las normas que conformabanel bloque de la constitucionalidad determinaba queno se aplicase en el ámbito de la ComunidadAutónoma de Navarra el art. 134.7.

Mas al tiempo, no sólo se ha producido una apa-riencia de cambio de orientación metodológica, yaque se afirma, sin señalar cuáles y por qué, la exis-tencia de una serie de reglas y principios constitu-cionales que se aplican a toda institución presu-puestaria, ni siquiera por qué se dice esto ahora y nose dijo entonces, pero sobre todo no se aplicó, alsupuesto allí analizado. El hecho es que la contra-dicción es paladina, pues tras esa afirmación, el FJ6 no es sino el trasunto de lo que se hizo en 1994,mas ahora para terminar afirmando que el régimende la prórroga que se contempla en el 134.4 es deaplicación en el ámbito del País Vasco porque asíse deduce del análisis del bloque de la constitucio-nalidad aplicable, con cita de la LOFCA, suEstatuto de Autonomía y las leyes específicas de esa


Comunidad Autónoma: es decir, al cabo, se haseguido el mismo proceso argumental que en laSTC 116/1998, aunque se haya afirmado en el exor-dio del argumento que existen reglas que necesaria-mente son de aplicación a cualquier institución pre-supuestaria; contradicción manifiesta que no ocultaeste ilustrativo pasaje de la Sentencia que se comen-ta por sí solo: “En definitiva, de la exposición queacaba de hacerse se deduce la existencia de una sus-tancial identidad entre las normas que son aplica-bles a los presupuestos generales de la ComunidadAutónoma del País Vasco y lo dispuesto respecto delos del Estado en el art. 134 CE, como no podía serde otro modo, dado que la norma constitucional yla estatutaria (así como las normas que las desarro-llan) no hacen otra cosa que recoger una serie deprincipios que, como hemos dicho, son consustan-ciales a la institución presupuestaria y al sistemaparlamentario (arts. 66 y 152.1, ambos de laConstitución), coincidentes por lo demás con los delas democracias con las que ha entroncado nuestropaís”. La cuestión entonces consistirá en preguntar-se por qué el 134.7, que no es sino la máximaexpresión del significado de la función, en relacióncon la ampliación de su contenido, no puede consi-derarse una norma consustancial a la instituciónpresupuestaria. La contradicción es paladina, comofácilmente puede apreciarse.

El siguiente paso argumental es más rico en con-secuencias: no puede calificarse a una Ley dePresupuestaria si, no obstante haberse presentadopor el Gobierno bajo esa denominación y habersetramitado siguiendo el procedimiento especial paraella diseñado, carece del contenido propio, mínimo,indisponible y necesario a que se refiere el art.134.2. Esta afirmación es perfectamente coherentecon la afirmación que ya se hizo en el FJ 4 y respon-de a una arraigada doctrina jurisprudencial, segúnya analizamos, en el epígrafe 2. La afirmación esmetodológicamente muy rica, en la medida en quepodría haber constituido el paso previo a la siguien-te afirmación, es decir, si se aprecia la existencia de

un contenido que es el propio de la Ley dePresupuesto, hasta el punto de que su ausenciadetermina que no pueda calificarse la norma de pre-supuestaria, el siguiente paso a dar es si cualquierfuente puede entrar a recoger ese contenido, inda-gación que puede sintetizarse en lla siguiente cues-tión: ¿Existe en la Constitución una reserva mate-rial de Ley de Presupuesto?. Esta es la cuestión queno termina de abordar la Sentencia o, al menos, queno utiliza argumentalmente para justificar o recha-zar las normas de prórroga y, en este sentido, elreproche metodológico del VP en el punto 1 esacertado. El pasaje donde se concreta esta posicióndel TC es el siguiente: “… la Ley de presupuestostiene una función específica y constitucionalmentedefinida: aprobar los presupuestos generales –eneste caso, de una Comunidad Autónoma– para unejercicio presupuestario que debe coincidir con elaño natural, y, de este modo, fiscalizar el conjuntode la actividad financiera pública, aprobar o recha-zar el programa político, económico y social delGobierno que los presenta y, en fin, controlar que laasignación de los recursos públicos sea equitativa.Precisamente para que dicha función pueda ser rea-lizada, al margen de un posible contenido eventualo disponible, la Ley de presupuestos tiene un conte-nido constitucionalmente determinado que se con-creta en la previsión de ingresos y la autorización degastos, debiendo esta última extenderse tanto alquantum como a su destino. Siendo aquélla la fun-ción y éste el contenido imprescindible que debeincluir, es evidente entonces que la Ley recurrida nopuede ser la Ley de presupuestos de la ComunidadAutónoma del País Vasco para el ejercicio 2002”.

Mas nótese que la cuestión no era exactamenteésa; porque con esa afirmación nada se resuelve, yaque el propio Parlamento Vasco había calificado a laLey objeto de la impugnación como una “Ley concontenido presupuestario” que "coexiste con la pró-rroga de los presupuestos anteriores a su entrada envigor". Una Ley "cuya única virtualidad es unamodulación o alteración de la prórroga para los cré-



ditos de gastos que en ella se contienen" y unanorma que "ocupa una posición respecto de losPresupuestos Generales, subsidiaria y complemen-taria", y que "vendría a modificar el régimen de pró-rroga presupuestaria estableciendo determinadasautorizaciones de gasto específicas para ciertas sec-ciones presupuestarias".

La cuestión no se resuelve mediante la afirmaciónde que la Ley objeto del recurso de inconstituciona-lidad no es una Ley de Presupuesto, la cuestión quehay que afrontar es la de si es posible que unanorma que no es la Ley de Presupuesto pueda tenercontenido presupuestario, aprobando ciertas parti-das de gasto que tiene como finalidad modular elPresupuesto prorrogado.

La Sentencia negará la posibilidad de que esasolución tenga encaje constitucional porque nopuede aceptarse la existencia de una Ley dePresupuestos prorrogada coexistiendo con otranorma (en realidad dos) que adoptan una serie demedidas presupuestarias que modifican radical-mente el régimen de prórroga (FJ 8). La existenciade una norma nacida sobre la realidad de una pró-rroga presupuestaria será declarada contraria a la

Constitución, concretamente por vulneración de losprincipios de unidad y de universalidad (FJ 9).

Es ahora cuando la Sentencia afirmará, sin apre-ciar el salto conceptual que su afirmación supone,que “la Constitución y las normas que integran elbloque de la constitucionalidad establecen unareserva material de la Ley de presupuestos –la pre-visión de ingresos y autorizaciones de gastos paraun año–, reserva que, aun cuando no excluye queotras normas con contenido presupuestario alterenla cuantía y destino del gasto público autorizadosen dicha Ley, sí impide una modificación de lamisma que no obedezca a circunstancias excepcio-nales”. El argumento es endeble porque la razón deque se admitan las previsiones del 134.5 nada tieneque ver con la pretendida reserva material de Ley dePresupuestos, al tiempo que, a su vez, decidida-mente es afirmación consecuencialmente lógica,pero, en todo caso, diversa de la que se hace cuandose habla de la Ley de Presupuestos como una ley decontenido constitucionalmente definido.

El TC finalizará el FJ 9 intentando diferenciar loque supone la Ley objeto de este recurso y lo que hasido la práctica hasta este momento de la prórroga.

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La argumentación es un evidente quid pro quo, en lamedida en que se pretende condenar el mismo fenó-meno pero intentando presentar el anterior comodiferente, alcanzándose así una doctrina de difícilaplicabilidad por cuanto dejaría siempre a la deter-minación del Tribunal si no encontramos con unasimple modulación, como se pretende que se ha pro-ducido con los decretos leyes de prórroga o, como sesostiene que se ha hecho ahora, es decir, no prorro-gar en bloque. En realidad la similitud es ostensibley, con independencia de lo gartuito de sus afirma-ciones, el resultado es siempre similar: que losPresupuestos prorrogados no se aplican en su tota-lidad. Esto es lo que se denosta en relación con lasituación del País Vasco, sosteniendo, al tiempo,que no se aprecia en las situaciones anteriores.

Finalmente se vuelve en el FJ 10 a la misma ideadel contenido constitucionalmente definido, paraafirmar que en él se encuentra realizado el principiode seguridad jurídica que se vulnerará cuando unanorma, como la Ley impugnada, que no es la de losPresupuestos Generales a la que aluden los arts.134.2 CE, 21.1 LOFCA y 44 EAPV, recoja el grue-so del contenido que la Constitución y el bloque dela constitucionalidad reservan a la Ley de presu-puestos (esto es, la autorización de los gastos y eldestino de los mismos para un determinado ejerci-cio económico). También se trae a colación elmismo hecho de su falta completa de publicación,lo que se considera contrario al principio de seguri-dad así como al de publicidad, como elementoinherente en aquélla.

En suma, no podemos decir que el TC hayaafrontado de forma definitiva el problema suscitadode la prórroga, porque su doctrina se fija en lo acce-sorio y no en lo fundamental: que la CE exige auto-maticidad y que ello significa inmutabilidad delcontenido. Crea dudas cuando se presenta en el FJ 9la cuestión como si fuese una cuestión de cantidad,es decir, si lo que se modifica es mucho se vulnerael art. 134 CE, por el contrario, si la modificaciónes una mera modulación, entonces, la automatici-

dad pasa a un segundo plano y no se vulnera elmecanismo constitucional diseñado por el 134 CE.

Finalmente aparecen confusas referencias almecanismo del art.134.5, en cuanto instrumento demodificación del Presupuesto aprobado. La cuestiónno termina de enfocarla correctamente el TC, yaque, como vimos en el planteamiento de este traba-jo, el momento de su aplicación es el de la ejecuciónde los Presupuestos y, en los casos en los que concu-rran las circunstancias que prevé el ordenamientopara que puedan ser aprobados créditos extraordina-rios o suplementos de crédito, tanto da si elPresupuesto ha sido aprobado por vía ordinaria,como si se ha prorrogado automáticamente. Lacuestión de interés que no termina de plantear estadeficiente STC es si sería práctica leal, es decir, novulneradora sustancialmente del mandato constitu-cional, modificar el contenido de lo prorrogado víaart. 134.5. Ésta es cuestión no afrontada y aunquela respuesta parece evidente que debería ser la denegar esa posibilidad, habría que plantearse la cues-tión en cada una de las posibles situaciones en quese puede producir la inexistencia de Presupuesto.Aunque aparentemente nada tiene que ver con elasunto capital que acabamos de describir, podríaresultar interesante analizar desde esta perspectiva,los FFJJ 8 y 9 de la STC 155/2005: en los mismossostendrá el TC que una Ley no es el cauce adecua-do para desarrollar la autorización a que se refiere elart. 94.1 CE, de modo que reclamará para dar luz aese acto una especie de reserva de procedimiento,el que se describe en el art. 74.2 CE, donde ade-más, se reconocerá de forma paladina la existenciade competencias no legislativas de las Cortes:como bien sostiene Francisco M.Carrasco, quienme pone en la pista de esta interesantísima STCpara afrontar el asunto que dejo sólo apuntado, sepodría derivar de ella, la existencia de una reservade competencia que comporta, al tiempo, unareserva de procedimiento, de su interactiva rela-ción emanará un acto que sólo mediante ese proce-dimiento y en el ejercicio de esa precisa competen-




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cia reunirá los requisitos para no ser declaradoinconstitucional; en suma, un supuesto donde cla-ramente se diferencian funciones y procedimientospor razón de la materia objeto del ejercicio deaquéllas que habrán de desarrollarse mediante pro-cedimientos donde no por intervenir las CortesGenerales, el acto emanado debe ser calificado deley. Habrá que volver sobre este aspecto de la cues-tión suscitada al hilo de la STC 3/2003, desde laperspectiva que nos abre la STC 155/2005.

Una cuestión de gran relevancia queda abierta, portanto, la de si es posible hablar de una reserva mate-rial de Ley de Presupuesto y determinar qué relacióno interconexión tiene esa afirmación con la del conte-nido constitucionalmente definido. Pero ésa es cues-tión de gran calado, ésta sí directamene relacionable–de nuevo– con la posición que se adopte en relacióncon la función presupuestaria, que comprenderánque deje aplazada para otra ocasión.

No sin antes apuntar una hipótesis: una res-puesta afirmativa blindaría más eficazmente lascompetencias de las Cortes en el ejercicio de lafunción presupuestaria. E impediría, al tiempo,abusos como los denostados decretos-leyes presu-puestarios, auténtica aberración constitucional.Claro que esa hipótesis y sus consecuencias, sonmás coherentemente asumibles desde la posiciónque defiendo de la peculiaridad de la función pre-supuestaria, diferenciada de la legislativa, que,como es sabido, constituye siempre el punto dearranque de cualquier cuestión que afrontemossobre el régimen constitucional de losPresupuestos, y a la que siempre terminaremosllegando para poder cerrar un círculo virtuoso, enuna especie de perpetuum motum, aunque en esteasunto, no precisamente sin gasto de energía.

5. LAS LIMITACIONES CONSTITUCIONALES A LAMODIFICACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS: CUESTIONESABIERTAS POR LAS SSTC 223 Y 242 DE 2006

Sobre este asunto me van a permitir que me refie-ra a varios trabajos de mi autoría que se puedenresumir así: los párrafos 5 y 6 del 134 CE son nor-

mas que están contemplando los Presupuestos en elmomento de su ejecución. Las limitaciones quecontienen sólo se pueden explicar coherentementesi se parte de esta premisa, premisa que no es difí-cil formular si se conoce el debate del constituyen-te y el proceso que conducjo a la definitiva redac-ción de ambos párrafos, erratas incluidas.

La JTC nunca ha sabido distinguir entre elmomento de la aprobación de los Presupuestos y elprocedimiento de modificación de los mismos.Entre ambos, desde luego, existen señaladas dife-rencias si se analizan los arts. 134.1 y 134.5 y 134.6CE. En sede de aprobación de Presupuestos, laConstitución no condicionó el derecho de enmien-da ni limitó el alcance del examen. Serán competen-cias de las Cámaras que se presentan incondiciona-das e ilimitadas. Fue el Reglamento del Congreso yel Senado quien trasladó los requisitos y condicio-nes de las modificaciones presupuestarias almomento de la aprobación. El debate de lo que ori-ginariamente era párrafo único, posteriormentedividido en dos, es absolutamente clarificador. Eltexto originario del Anteproyecto de Constituciónpublicado en enero de 1978 en relación con estacuestión (art. 124.5) decía así: “Aprobados losPresupuestos Generales del Estado, únicamente elGobierno podrá presentar Proyectos de Ley queimpliquen aumento del gasto público o disminu-ción de los ingresos y toda proposición o enmiendaque entrañe aumento de gasto o disminución deingresos requerirá la conformidad del Gobiernopara su tramitación”.

Las restricciones a las proposiciones de ley y alderecho de enmienda del 134.6 se refieren a losingresos y gastos presupuestados, es decir, a los queestán vigentes, a los referidos al ejercicio presu-puestario en curso. El forzamiento de esa normacoherente y razonable, desde la perspectiva de lafunción que el Gobierno tiene atribuida en el pro-tagonismo de la ejecución del Presupuesto, carecede sentido, no respeta, en suma, el diseño consti-tucional si se traslada al momento de la aproba-


ción o se predica de forma indiscriminada respec-to del ejercicio de la iniciativa legislativa nogubernamental, en aquellos casos en que las con-secuencias de esa proposición o esa enmienda noafecten a los ingresos y gastos presupuestados. Sise conoce el debate que origina este párrafo en sedede Comisión, se recordará que precisamente estaeventualidad era la que se quería evitar a todacosta; a ello van dirigidas enmiendas que aparen-temente logran su objetivo. Enmiendas que tienenpor finalidad precisar que el aumento o disminu-ción de los ingresos se refieren al mismo ejercicio,pues en otro caso se concedía una posibilidad alGobierno para cortar toda proposición de ley.

En igual sentido se produce el Debate en sedede Comisión, entendiéndose que el requisito de laconformidad para la tramitación de proposicionesse exija sólo en aquéllas que afecten al equilibriodel mismo ejercicio presupuestario. El texto defi-nitivo, aun con algunos retoques en el Senado,como el dividirlo en dos apartados, lo que cierta-mente ha enrarecido su correcta interpretación, esel resultado de una enmienda transaccionalmediante la que se precisaba el ámbito temporalhaciendo referencia a ingresos y gastos presupuestados,para dejar claro que la limitación se precisabasiempre que el objeto fuera el Presupuesto vigen-te, es decir, el mismo ejercicio presupuestario. Comoes sabido, un error en la transcripción del precep-to aprobado hizo que desapareciera el término queplasmaba magníficamente esta idea de ceñir elrequisito de la conformidad a los ingresos y gastosdel ejercicio en curso: aumento de crédito o dismi-nución de los ingresos presupuestados. Los propiosproponentes del Debate se felicitan de haberlogrado plasmar mediante esta enmienda in voceesa idea: "Quiero agradecer en primer lugar alGrupo de Unión de Centro Democrático que hayaaceptado la enmienda de Don Licinio de la Fuenteincluyendo la palabra "ingresos presupuestados".Nos parece satisfactorio, y por tanto nada tenemosque objetar al apartado 5". Como se recordará, la

enmienda pretendía similar objetivo haciendoreferencia al mismo ejercicio. El error de trans-cripción del texto aprobado se produce en el textoreproducido en el BOC nº 121 como Dictamen dela Comisión. En ese texto se ha sustituido el tér-mino presupuestados por presupuestarios. Hastala pequeña historia del proceso de formación de lospárrafos 5 y 6 del art. 134 CE.

En las escasas ocasiones que el TC ha tenido oca-sión de plantearse estas cuestiones ha seguido latónica de un pasaje que es posible encontrar en laSTC 27/1981, con manifiesto desconocimiento delorigen del problema y de la intención del textoconstitucional derivada, desde luego, no sólo delclarificador debate a que hemos hecho referencia. Elcitado pasaje es el siguiente: “Esta especificidad dela función parlamentaria de aprobación delPresupuesto conecta con la peculiaridad de la Leyde Presupuestos, en referencia a cualquier otra Ley.Singularidad, que excede la cuestión, en estosmomentos superada, del carácter formal o materialde esta Ley. Deriva, como se ha dicho, del carácterinstrumental del presupuesto en relación con lapolítica económica; pero, por otra parte, las notassingulares de la Ley presupuestaria ha de reconocer-se que también vienen impuestas por el hecho deque su debate está, de alguna manera, restringidopor las disposiciones reglamentarias de las Cámarasque regulan su procedimiento. Cierto que quizápueda decirse que tales limitaciones no derivan dela Constitución, pero también lo es que el requisitode conformidad del Gobierno para toda proposicióno enmienda que suponga aumento de gastos o dis-minución de ingresos que afecta a cualquier Leyenvuelve en este caso una restricción constitucionaldel debate. Y son estas limitaciones las que deter-minaron que la propia Constitución reduzca elpapel de la Ley de Presupuestos, como vehículo dereformas tributarias (FJ 2 STC 27/1981)”.

Como es sabido la exigencia de conformidad delGobierno para poder tramitar proposiciones de leyo enmiendas se ha llevado no sólo al momento de la



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aprobación de los Presupuestos (art. 133.4 RCD),en evidente interpretación abusiva del objeto delart. 134.6 CE; asimismo al ejercicio de la iniciativalegislativa mediante proposiciones de ley, las cualespara ser tramitadas habrán de ser remitidas alGobierno para que manifieste su criterio respecto a latoma en consideración, así como su conformidad o no a latramitación si implicara aumento de los créditos o dismi-nución de los ingresos presupuestarios, es decir, sin limi-tar esta facultad exorbitante del Gobierno a losingresos y gastos presupuestados, es decir, a loscorrespondientes al Presupuesto en ejecución.Finalmente, respecto del derecho de enmienda, asi-mismo se ha tomado el art. 134.6 para aplicarloindiscriminadamente a las que pudieran significaraumento de créditos o disminución de ingresos,obviando el lógico ámbito temporal de referenciadel art. 134.6 CE: el de los Presupuestos vigentes.En ese sentido, se produce el temor manifestado enla enmienda que originó todo el Debate acerca delart. 134.6: no dejar claro que el aumento de gastoso disminución de ingresos se refiere al mismo ejer-cicio proporciona al Gobierno la posibilidad devetar la tramitación de cualquier proposición deLey, aunque las modificaciones financieras que éstapueda producir no afecten al Presupuesto en curso,es decir, al que se está ejecutando.

Este es el estado de la cuestión, sin que de modoinmediato o directo se le haya ofrecido al TC oportu-nidad de entrar en su análisis. Las dos SSTC inclui-das en la rúbrica de este epígrafe, referidas además alos Presupuestos de una Comunidad Autónoma, hasido la primera ocasión de que el TC se haya podidoreferir a esta cuestión de modo monográfico. De ahínuestro interés en traerlas como la terecra de lasgrandes cuestiones a tratar en esta sede.

En la primera de las Sentencias citadas, la223/2006, se plantea un recurso de inconstitu-cionalidad contra la reforma de dos preceptos(arts. 111.1 y 121.4) del Reglamento de laAsamblea de Extremadura en virtud de los cualesse altera significativamente la facultad que en

base al art. 61.b) EAE se atribuía al Ejecutivoextremeño de oponerse a las alteraciones de lasprevisiones de gastos e ingresos para cada ejerci-cio presupuestario. La alteración consistía esen-cialmente en permitir un juicio de valor porparte de la Asamblea acerca de los fundamentosde esa facultad del Ejecutivo cuando no prestabala correspondiente conformidad a la tramitaciónde esas modificaciones o a que se tramitaran pro-posiciones de leyes o enmiendas que alteraran elPresupuesto aprobado.

El motivo de la Reforma objeto de este recursode inconstitucionalidad fue la apreciación porparte de los servicios jurídicos de la Asamblea deExtremadura de que la tramitación de algunasproposiciones adolecía de falta de motivación. Ladisconformidad a que se refería el art. 61.b) EAEno exigía motivación alguna. Con el régimenahora vigente, no sólo se prevé la eventualidad deuna discrepancia entre el ejecutivo y el legislativoen relación con la circunstancia de que unaenmienda o una proposición supongan un aumen-to de los créditos o una disminución de los ingre-sos, sino que se dispone que su resolución sea obrade la voluntad del Pleno. Otra novedad introduci-da por la reforma, consistente en que todas estasprevisiones sólo se refieren al ejercicio presupues-tario en curso, no es objeto de discusión por losahora recurrentes, quienes entienden que única-mente se ha hecho explícita una previsión implíci-tamente contenida ya en el propio Estatuto deAutonomía de Extremadura.

Así las cosas, la cuestión a resolver es si la atri-bución al Pleno de la Asamblea de la facultad derechazar por notoriamente infundada la oposi-ción del Gobierno a la tramitación de unaenmienda o de una proposición de ley, que alte-ren las previsiones presupuestarias en relacióncon los créditos y los ingresos, es o no contrariaal art. 60 b) EAE.

No obstante, sí es de interés subrayar que los pro-pios recurrentes, es decir, el Ejecutivo sí ha hecho


una correcta interpretación de la cuestión: esa con-formidad a la tramitación sólo es oponible frente amodificaciones del Presupuesto en ejecución, esdecir, respecto de ingresos y gastos presupuestados, noen general, como desgraciadamente se viene hacien-do en el ámbito estatal, con una interpretaciónviciada del auténtico sentido de los párrafos 5 y 6del art. 134 CE.

Otra cuestión a subrayar, como ya hacíamos enrelación con la STC 3/2003, que acabamos deanalizar es una cierta modulación del criterioestricto de distinguir entre instituciones estata-les y autonómica para afirmar que el régimen deaquéllas no necesariamente es aplicable en elámbito de éstas: una aplicación estricta de la doc-trina iniciada con ocasión de la STC 116/1994,hubiera obligado al TC a analizar si esas limita-ciones que se encuentran recogidas en los párra-fos 5 y 6 del art. 134 CE, son asimismo de apli-cación a los Presupuestos de las ComunidadesAutónomas. El TC no ha procedido así, y se limi-ta en el FJ 5 a afirmar que los mismos fundamen-tos que se aplican en el ámbito estatal en sentidoestricto respecto de sus Presupuestos son asimis-mo aplicables en el ámbito de la ComunidadAutónoma. Razones todas que son predicables respec-

to de los presupuestos y de las relaciones entre Gobiernoy Parlamento tanto en el ámbito nacional como en elautonómico. Por consiguiente, parece que el TC yano mantiene un criterio tan estricto en la diferen-ciación entre instituciones estatales y autonómi-cas y en la STC 3/2003 y en la que ahora analiza-mos se nos antoja más proclive a admitir la apli-cación de regímenes jurídicos propios de una ins-titución estatal a la similar de la ComunidadAutónoma, lo que no sólo no se hizo con ocasiónde la STC 116/1998, sino que el método deafrontar el problema partía de la premisa diame-tralmente opuesta.

Un segundo acierto de la STC 223/2006 es queha entendido perfectamente el marco de referen-cia en el que hay que considerar las limitacionesdel 134.5 y 134.6: durante la ejecución delPresupuesto en curso, en primer lugar; no menosacertado ha estado el TC en la fundamentación deesta limitación, lo que viene a romper con la dis-locación a que tantas veces nos tenía acostumbra-do el TC cuando sugería que esas limitaciones enla aprobación de los Presupuestos determinabanun cierto modo de ser del acto de aprobación yera el fundamento de la existencia del art. 134.7(a modo de ejemplo y porque fue la primera,



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véanse las consideraciones que se hacen en el FJ 2STC 27/1981).

Ahora el TC ha establecido el momento al que refe-rir esas dos normas y explicita de modo correcto sufundamento: “el Gobierno puede pretender legíti-mamente que las previsiones económicas en él con-tenidas se observen rigurosamente en el curso de suejecución. Puede pretender, en definitiva, que sólosea relevante la oposición a su programa de gobier-no traducida en una retirada formal de la confianzaobtenida con la investidura y que, constante esaconfianza, no se dificulte la ejecución del programadel Gobierno haciéndolo impracticable con la des-naturalización del programa económico sobre el quese asienta. Éste es el fundamento de la facultad quese le reconoce al Ejecutivo para oponerse a la trami-tación de iniciativas legislativas que puedan desvir-tuar el instrumento económico de su acción degobierno (FJ 5)”.

La Reforma de los preceptos que ahora se enjui-cian pretende privar al ejecutivo extremeño de esafacultad que le atribuye el Estatuto y ésa es preci-samente la cuestión que se somete a juicio del TC:“La reforma del Reglamento de la Asamblea deExtremadura lleva, en el punto ahora examinado,pura y simplemente a privar al Consejo deGobierno de la Junta de Extremadura de la facul-tad que tiene reconocida en el art. 60 b) EAE,facultad que viene justificada como consecuenciade la asunción de los principios básicos del llama-do "parlamentarismo racionalizado" por partetanto del Texto constitucional español como delos Estatutos de las diferentes ComunidadesAutónomas”.

A partir de la reforma, serían la Mesa y el Plenode la Asamblea de Extremadura quienes juzgaríanacerca de la concurrencia de las circunstancias quepermiten al Consejo de Gobierno de la Junta opo-nerse a la tramitación de iniciativas normativas quealteren el equilibrio presupuestario. Es criterio delTC que ello supone modificar la regla prevista en elEstatuto de Autonomía de Extremadura, que en su artí-

culo 60 b) establece que corresponde al Consejo deGobierno de la Junta de Extremadura la conformidadpara tramitar toda proposición o enmienda que supongaaumento de los créditos o disminución de los ingresos pre-supuestarios, sin prever los límites a dicha potestad que sederivan de las normas recurridas.

Las previsiones del art. 60.b) EAE que reprodu-cen las que se contienen en los arts. 134.5 y 134.6CE son el corolario del equilibrio que constitucio-nalmente se ha diseñado; la reforma produce unnotable desequilibrio porque atribuye a quién notiene la competencia de la ejecución delPresupuesto la posibilidad de determinar si la pres-tación o no de la conformidad del Ejecutivo a esaseventuales modificaciones tiene fundamento, cuan-do la prestación de la mencionada conformidad esincondicionada.

Precisamente porque es competencia delEjecutivo la ejecución del Presupuesto, es asimismode su exclusiva e incondicionada competencia pres-tar conformidad o no a modificaciones delPresupuesto que se está ejecutando. …es claro en elsentido de que solamente se podrán alterar dichos compro-misos con el consentimiento del Ejecutivo autonómico, que-dando facultado éste, con toda libertad, para oponerse alas iniciativas que pretendan modificarlos, y sin que pue-dan los órganos parlamentarios emitir un juicio sobre elcarácter de manifiestamente infundada o no de tal oposi-ción, puesto que al introducirse una norma que los habi-lita para realizar dicha tarea se está claramente trasla-dando la potestad de decidir del Gobierno a la Asambleade la Comunidad Autónoma, alterando así el equilibriode poderes previsto en el Estatuto de Autonomía, equili-brio de poderes diseñado en línea con las interpretacionesmás recientes del régimen parlamentario (a las que respon-de, sin duda, el diseño de la forma de gobierno en laComunidad Autónoma de Extremadura), en las que se hapretendido reforzar la posición de los ejecutivos y, singu-larmente, de sus presidentes, en aras de dotar a todo el sis-tema de una mayor estabilidad y mejorar su funciona-miento. … Pero es claro que, una vez aprobados, y duran-te su ejecución (que corresponde en exclusiva al Gobierno -


controlada, eso sí, por la Asamblea), no pueden, sin elconsentimiento del Ejecutivo, plantearse iniciativas quealteren el equilibrio de los presupuestos.

Es claro que la relevancia de la Sentencia pivotasobre dos consideraciones: la primera, una especiede matización acerca del rígido criterio (por infun-dado y escasamente razonado) del Fallo de la STC116/1994. En segundo lugar, por una razón muchomás relevante: es la primera vez que el TC abierta-mente ha enmarcado las limitaciones de los párrafos5 y 6 del art. 134 en el momento de la ejecución delPresupuesto. Sólo resta que se desdiga de su afirma-ción de que estas limitaciones son de aplicación asi-mismo en el momento de la aprobación delPresupuesto, aunque ésta decisión del TC ya implí-citamente lo dice al justificar su fundamento, acer-tadamente en nuestra opinión; el cual no aparece sidel procedimiento de aprobación de la norma pre-supuestaria se tratara o si de alteraciones con pro-yección de futuros ejercicios fuere el objeto de esapretendida conformidad.

La segunda decisión del TC que queremos traer anuestra consideración es la STC 242/2006; se trataen este caso de un recurso de amparo presentado porlos miembros del Grupo Parlamentario PopularVasco contra el Acuerdo de la Mesa del ParlamentoVasco de 30 de enero de 2001, desestimatorio de lasolicitud de reconsideración del Acuerdo de 29 dediciembre de 2000, por el que se inadmitió a trámi-te la proposición de Ley del Grupo ParlamentarioPopular Vasco sobre modificación del art. 133 delDecreto Legislativo 1/1994, de 27 de septiembre,por el que se aprueba el texto refundido de las dis-posiciones legales vigentes sobre régimen presu-puestario de la Comunidad Autónoma. La finalidadde dicha reforma era la de garantizar que en supues-tos de prórroga de los presupuestos generales delPaís Vasco también quedasen prorrogadas las apor-taciones que las Diputaciones Forales están obliga-das a hacer a la hacienda general del País Vasco.

El Consejo de Gobierno del País Vasco, adoptó elAcuerdo de manifestar su criterio contrario a la

toma en consideración de la citada proposición deLey, así como su disconformidad con su tramitaciónde acuerdo con lo previsto en el art. 105.2 delReglamento parlamentario. Aunque ambas mani-festaciones se contienen en un mismo Acuerdo,cabe destacar, que ya el TC en el Auto 240/1997, de25 de junio, FJ 3, en un caso relativo aExtremadura, estableció que se trata de dos faculta-des del ejecutivo sustancialmente distintas. Así,mientras el criterio del Gobierno en relación con latoma en consideración en modo alguno condicionala tramitación de la proposición de Ley, sino que selimita a dar a conocer a la Cámara su postura res-pecto a la toma en consideración de la misma enfunción de criterios de oportunidad, políticos o deotra índole, la conformidad presupuestaria delGobierno para su tramitación, si implica unaumento de los créditos o una disminución de losingresos presupuestarios, constituye una condicióninsoslayable para la misma que, en su caso, impidela celebración del debate plenario de toma en con-sideración.

En esta última consideración del TC comienzana aparecer las dubitaciones que es posible apreciaren esta decisión del TC, si la comparamos con laque acabamos de analizar: no se precisa el momen-to al que hay que refeir esa limitación, ese condi-cionante para que la tramitación de la proposiciónpueda seguir su curso, ello no obstante transcribirla propia STC 242/2006, FJ 3, el art. 103 delReglamento que funda esta decisión del Gobiernovasco, en atención al cual “no se entenderá quesuponen aumento de los créditos las enmiendasque, caso de ser aprobadas definitivamente, difie-ran su efectividad a un ejercicio presupuestariofuturo, ni aquéllas respecto de las que, si supera-ren el volumen total de créditos presupuestados,el Parlamentario o Grupo proponente indicase enel momento de su presentación con cargo a quépartida del Presupuesto en vigor hubiesen desufragarse los gastos que ocasione”. Esa deficientelectura del TC es aún más reprobable por cuanto



el precepto, en la línea de interpretación que yapropusimos en 1981 y que la STC 223/2006 hahecho, con precisión, aclara el momento respectodel que dichas limitaciones tienen su rol que noes otro, como acabamos de trascribir, que el de unpresupuesto futuro.

La Sentencia, poco clara en muchos de sus pasa-jes, apunta en determinados momentos que el asun-to que se discutía era si la proposición de ley afecta-ba ya a los ingresos del ejercicio o, por el contrario,a los de ejercicios posteriores. La cuestión, no sólo anuestros efectos, es crucial, ya que se trata de pene-trar en el auténtico núcleo de lo que se dispone enel art. 134.6 CE y en los arts. 103 y 105.2 del regla-mento del Parlamento Vasco.

Sin la claridad expositiva de la que acabamosde comentar, esta STC 242/2006 no ignora deltodo la fundamentación constitucional de laregla reglamentaria: “en el caso que nos ocuparesulta decisivo tener en cuenta que está en juegouna potestad del Gobierno, reconocida en el casodel País Vasco en el art. 105.2 de su Reglamentoparlamentario (y en el ámbito estatal en el art.136.6 CE), que se basa en la confianza concedidaal Gobierno a través de la aprobación del presu-puesto para ejecutar su programa anual de políti-ca económica sin que éste sea desnaturalizado através de iniciativas legislativas parlamentarias”(FJ 3), consideración que está en la línea de reco-nocer que esa prerrogativa del Gobierno es facti-ble si las modificaciones se refieren al ejerciciopresupuestario en ejecución, pero no en relacióncon los ejercicios futuros.

La Sentencia, posteriormente, discurre por otrosderroteros y será el acuerdo de la Mesa delParlamento Vasco el objeto del amparo, básicamen-te analizando si sus Acuerdos impugnados han vul-nerado los arts. 23.1 y 23.2 CE. No obstante, esposible leer en su FJ 5: “la resolución del presenterecurso de amparo debe partir, de la cobertura legalde los Acuerdos recurridos. Como hemos señaladoen los fundamentos jurídicos anteriores, tanto la

presentación de la proposición de Ley como su ini-cial admisión a trámite y su posterior inadmisióntienen su apoyo formal en diversos preceptos delReglamento parlamentario vasco. En el caso de estaúltima decisión, que es la realmente recurrida,resulta evidente que las normas que la fundamentanson las contenidas en los arts. 103 y 105.2 (en loque a la disconformidad del Gobierno se refiere), yen el art. 23, apartados 4 y 5 (por lo que respecta alas facultades de ordenación de la Mesa delParlamento Vasco). Ello impide admitir la alega-ción que en algún momento han hecho los recurren-tes en el sentido que la decisión de la Mesa carecede cobertura legal en la medida en que los efectospresupuestarios de la proposición de Ley no afectanal ejercicio vigente, sino al futuro. En el fondo, estaalegación tiene por objeto la interpretación de losarts. 103 y 105.2 del Reglamento parlamentario y,concretamente, la motivación dada por la Mesa delParlamento para llevar a cabo dicha interpretación.De ahí que el problema del presente recurso deamparo no afecte a la legalidad de la decisiónimpugnada, sino a su motivación”.

Se admite por el TC que la disconformidad delGobierno ha de ser motivada, aunque el incumpli-miento de este requisito no afecte necesariamente al iusin officium consagrado en el art. 23 CE, que es, a la pos-tre, el objeto fundamental de la decisión del TC. Noobstante reconocerse en el tramo final del FJ 6 “que losrecurrentes han conocido en todo momento los moti-vos por los cuales el Gobierno consideraba que su pro-posición de Ley implicaba una disminución de losingresos presupuestarios. Prueba de ello es que losmismos han sostenido que dicha disminución, que enningún momento han negado, no se iba a producir enel ejercicio presupuestario en curso y que, en su caso,se trataba de una disminución transitoria y condicio-nada a la aprobación de los presupuestos de laComunidad Autónoma para el año 2001”.

Es decir, que a pesar de que el TC en todomomento pretende traer el recurso al terreno de laeventual vulneración del art. 23, la reclamación

LEGALIDAD





planteada también giraba en torno a la torticeramaniobra de negar la conformidad a la tramitaciónde la proposición de ley, aun reconociendo que lamisma no afectaría al ejercicio en curso, sino profuturo. Mas tampoco es cuestión que el TC dejeclara en ningún momento, ya que de una parte,reconocerá que en el fondo se está discutiendo si ladisconformidad procede en todo caso, o sólo cuandoafecte al Presupuesto en ejecución: “Estos argumen-tos llevan implícita una determinada interpretaciónde los arts. 103 y 105.2 del Reglamento parlamen-tario que vincula los efectos de la iniciativa comba-tida por el Gobierno con el ejercicio presupuestarioen vigor. Para posteriormente declarar quePartiendo de las consideraciones funcionales querodean a esta institución, no puede afirmarse que lamotivación del Gobierno Vasco para fundamentarsu disconformidad carezca de verosimilitud y delógica. Para concluir: Por otro lado, lo que en el

fondo discuten los recurrentes y el Ministerio Fiscales el ámbito temporal en que debe producirse dichadisminución de ingresos, que ambas partes sitúanen el mismo ejercicio en que se presentó la proposi-ción de Ley objeto de discusión. Pero el criterio delGobierno, compartido implícitamente por la Mesadel Parlamento, en sentido contrario, no puede con-siderarse arbitrario o irrazonable. Debe tenerse encuenta que la finalidad de la disconformidad delGobierno es garantizar la ejecución del programaeconómico aprobado con la Ley de presupuestos oprorrogado como consecuencia de la no aprobaciónde esta Ley”.

Sólo si es cierto el contenido del último pasajecitado del FJ 6 STC 242/2006, podríamos conside-rar acertada la decisión de denegar el amparo.Lamentablemente las manifiestas contradiccionesde esta decisión del TC no permiten, en nuestraopinión llegar a ninguna conclusión segura.

BIBLIOGRAFÍA

Mi dedicación a los asuntos relacionados con la disciplina constitucional de los Presupuestos viene delejos, como es notorio. Constituyó el asunto de mi tesis en Bolonia (Analisi funzionale del Bilancio delloStato) que posteriormente convertí en monografía animado por el prof. García Añoveros, quien por cier-to era el autor de unos excelentes apuntes de Derecho Presupuestario que estudiamos en el curso 1971/72en el cuarto año de la Licenciatura. Si se lee el Prólogo que tuvo la deferencia de hacer a esa monogra-fía, se constatará que el método al que él hace referencia era una de las líneas subrayables de mis pri-meros acercamientos a las cuestiones relacionadas con el Derecho Presupuestario, de éste es inmediatofruto un trabajo que finalmente publiqué en Civitas REDF, ya que la Revista a la que necesariamente ibadirigido, que había financiado la investigación no quiso publicarlo por razones que inmediatamente seentenderán si se recuerda su título y la fecha de su publicación: Presupuesto del estado y unidad depoder (Octubre-Diciembre 1976). El art. 134.7 CE, auténtico referente y punto de contraste para cualquierposición teórica que se adopte frente a la disciplina jurídico constitucional de los Presupuestos lo estu-dié con detenimiento en esa monografía (Presupuesto del Estado y Constitución. Madid. IEF. 1981) y enuna aportación posteior [Reforma tributaria y aprobación de Presupuestos: análisis de una experiencia(1978-1981) en Funciones Financieras de las Cortes Generales. Madrid. Congreso de los Diputados. 1985–la tardanza en publicarse ese trabajo me llevó a redactar una Addenda: 1981-1984 que incluí en ese tra-bajo). Con este trabajo se daba respuesta a una afinada afirmación del Profesor García Añoveros, en elcitado Prólogo, que ya advertía de la relevancia de las cuestiones que habrían de suscitarse al hilo delart. 134.7 CE. Las vicisitudes de este precepto al hilo de las innumerables SSTC han venido a confirmarel acertado aserto del Maestro, en cuyo libro In Memoriam que mis colegas del Departamento me

AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS


hicieron el honor de encargarme de su coordinación, ya daba general noticias: Los PresupuestosGenerales del estado en la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional en DERECHO FINANCIERO CONSTI-TUCIONAL. Estudios en Memoria del Profesor Jaime García Añoveros. UIA. Civitas. Madrid. 2001.

Un segundo filón valiosísimo para llevar a cabo este trabajo está en las numerosas aportacionesde Álvaro Rodríguez Bereijo al asunto; me permito recordar su imprescindible estudio introductorioa la traducción castellana de El Derecho Presupuestario de Paul LABAND (IEF. Madrid. 1979) bajo eltítulo Laband y el Derecho Presupuestario del Imperio alemán; ya antes había publicado su magní-fica monografía El Presupuesto del Estado. Introducción al Derecho Presupuestario. Madrid. Tecnos.1970. Posteriormente, sus trabajos directamente relacionados con el régimen constitucional de losPresupuestos, como La Ley de Presupuestos en la Constitución española de 1978 en Hacienda yConstitución. IEF. Madrid. 1979; Sobre técnica jurídica y Leyes de Presupuestos en Estudios deDerecho y Hacienda. IEF. Madrid. 1988; Jurisprudencia constitucional y Derecho Presupuestario.Cuestiones resueltas y temas pendientes en REDC 44 (1995). Cuando comienzo a explicar a misalumnos de la Licenciatura los temas de Derecho Presupuestario, siempre les aconsejo que se leancon atención, precisamente, el VP de la STC 116/1994, auténtico compendio y síntesis de todo loque significa, en el contexto constitucional, el régimen jurídico de los Presupuestos; como se dedu-ce del texto, participo plenamente de ese planteamiento del Profesor Rodríguez Bereijo, a cuya viejaamistad me parece oportuno rendirle, con este pequeño trabajo, mi reconocimiento.

En la pista de las dos Sentencias que se trataron en el tramo final de este trabajo me puso otrogran cultivador del Derecho Presupuestario y del Derecho Financiero Constitucional, mi buen amigoel prof. Martínez Lagos quien ha realizado aportaciones valiosísimas al estudio del Derecho.

Presupuestario: Los límites a la iniciativa de las Cortes Generales en materia presupuestaria.Madrid. Instituto de Estudios Fiscales. 1990; Manual de Derecho Presupuestario. Madrid. Colex. 1992.Ley de Presupuestos y Constitución. Trotta. Madrid. 1998; Las restricciones de los debates parlamen-tarios sobre Presupuestos en Asamblea. Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid.

de los Presupuestos Generales del Estado y su aplicación...

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