Decreto Rango Valor y Fuerza. Ley Orgánica de Turismo Venezuela
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DECRETO CON RANGO, VALOR Y FUERZA DE LEY ORGÁNICA DE CREACIÓN DE LA COMISIÓN CENTRAL DE PLANIFICACIÓN SISTEMA ECONÓMICO CONSTITUCIÓN DE 1999 Enrique José. Urdaneta Cordido-Freytes
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DECRETO CON RANGO, VALOR Y FUERZA DE LEY ORGÁNICA DE CREACIÓN DE LA COMISIÓN CENTRAL
DE PLANIFICACIÓN SISTEMA ECONÓMICO
CONSTITUCIÓN DE 1999
Enrique José. Urdaneta Cordido-Freytes
2
INTRODUCCIÓN
En fecha 22 de junio de 2007 el Presidente de la República en ejercicio
de las facultades que le concedió la ley habilitante del 1 de febrero de 2007,
dictó el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Creación de la
Comisión Central de Planificación. En virtud de este Decreto-Ley se crea la
Comisión Central de Planificación como un organismo de carácter permanente
de la Administración Central que tiene por finalidad impulsar la transición hacia
un modelo de planificación centralizada y orientar el establecimiento de un
modelo socialista preservando la soberanía y la integridad territorial.
En el artículo 4° de este Decreto-Ley se establece que corresponderá a
la Comisión Central de Planificación elaborar el “mapa central de la estructura
económica nacional tanto estatal como privada que sirva de base para
controlar la construcción del modelo socialista venezolano.”1 Igualmente, le
corresponde controlar y coordinar que los Ministerios, Institutos Autónomos,
Empresas del Estado y demás entes descentralizados actúen de conformidad
con los lineamientos, políticas y planes emanados de la propia Comisión,
debidamente aprobados por el Presidente de la República. A estos efectos, el
referido Decreto-Ley expresamente elimina toda autonomía organizativa y de
planificación administrativo-financiera de que gozaban estos entes
descentralizados. Como se desprende de lo antes expuesto, este Decreto-Ley
establece un sistema de planificación absolutamente centralizada y obligatoria
de la actividad económica.
Ahora bien, la Constitución de 1999 en materia económica establece un
régimen socioeconómico que se “se fundamenta en la libertad económica, la
iniciativa privada y la libre competencia, pero con la participación del Estado
como promotor del desarrollo económico, regulador de la actividad económica
y planificador con la participación civil.”2 A lo largo de este trabajo pretendemos
determinar si el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de
1 G.O. N° 5.841 Ext. de 22 -06-2007.Decreto N° 5.348 con Rango, Valor y Fuerza de Ley
Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación. 2 BREWER-CARIAS, A. La Constitución de 1999 (2000) Caracas, Editorial Arte pág. 204.
3
Creación de la Comisión Central de Planificación se encuentra en concordancia
o no con el plexo de principios antes establecidos.
Para lograr este objetivo es necesario, en primer lugar, examinar los
principios y bases fundamentales del sistema económico previsto en la
Constitución de 1999. A estos efectos, haremos referencia al modelo de Estado
previsto en nuestra Ley Fundamental y sus implicaciones en materia
económica. Asimismo, nos referiremos a las garantías económicas y al régimen
de intervención del Estado en la economía resaltando las particularidades de la
Constitución Económica que establece nuestra Carta Magna.
A este respecto conviene tener en cuenta que, en términos generales,
existen cuatro sistemas económicos bien diferenciados, según la mayor o
menor participación del Estado en la actividad económica. Estos sistemas son;
la Economía Liberal, la Economía Social de Mercado, la Economía Mixta y la
Economía Socialista. A través del análisis de las características de cada uno de
estos sistemas, podremos precisar cuál es el sistema económico contemplado
en la Constitución de 1999 y el papel que le corresponde al Estado y a la
iniciativa privada dentro del mismo.
Como segundo punto en la consecución del objetivo general, es
fundamental evaluar detenidamente el contenido de las disposiciones del
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Creación de la
Comisión Central de Planificación y su impacto en el funcionamiento del
sistema económico previsto en la Constitución de 1999. Cotejaremos las
prescripciones del Decreto-Ley con los principios que rigen al Estado Federal
Descentralizado, al Estado democrático y social de Derecho y de Justicia; así
como con la garantía de la libertad económica, y la promoción de la iniciativa
privada y de la libre competencia. Dicho en otras palabras, es fundamental
determinar si, de acuerdo con el Decreto-Ley, puede o no decirse que estamos
en presencia de un modelo Estado de Economía Socialista, aún cuando éste
se aparte de los lineamientos constitucionales en materia económica.
En fin, pretendemos determinar si el esquema de planificación
absolutamente centralizada que consagra este Decreto-Ley es cónsono con los
principios, valores y normas de la Constitución Económica (“justicia social,
4
democracia, eficiencia, libre competencia, protección del ambiente,
productividad y solidaridad…”)3 o, si por el contrario, implica una alteración
radical –por decisión del Ejecutivo Nacional- de la esencia del Régimen
Económico previsto en la Constitución.
Como puede apreciarse, la actualidad de este tema es pues, algo fuera
de dudas. Al examinar si el contenido del Decreto Ley de Creación de la
Comisión Central de Planificación se corresponde con el Sistema de Economía
Mixta previsto en la Constitución de 1999, pondremos de relieve si en nuestro
ordenamiento prevalece la Constitución por encima de las disposiciones
legales o si, por el contrario, en nuestro ordenamiento jurídico existe en la
realidad una pirámide jurídica invertida.
3 G.O. N° 5.453 de 24 -03- 2000. Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
5
CAPÍTULO I
PRINCIPIOS Y BASES FUNDAMENTALES DEL SISTEMA ECONÓMICO
PREVISTO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1999
A. Introducción
De acuerdo con la doctrina, la Constitución Económica es uno de los
componentes normativos de toda Constitución que contiene el “conjunto de
disposiciones constitucionales definitorias de los principios que han de guiar la
intervención del Estado en la economía y que protegen la actuación de los
particulares en este campo”4, es decir, es un cuerpo normativo que contempla
“las normas, principios y valores que se refieren o que son aplicables a la
economía, a las finanzas, a la hacienda pública.” 5 Ahora bien, tal como
expresa Bidart “las cláusulas económicas de la Constitución se caracterizan por
su generalidad y amplitud. Tal es, en todo caso, rasgo propio toda (sic) norma
constitucional En efecto, sabido es que la norma constitucional es una norma
abierta.” 6En este sentido, se requiere de leyes y normas que, respetando el
principio de supremacía constitucional, desarrollen el contenido de los
principios económicos establecidos en la Constitución vigente.
Al abordar el estudio de la Constitución Económica debemos referirnos,
siquiera en forma sumaria, a sus antecedentes y orígenes, puesto que la
misma es el producto de una larga evolución histórica. Venezuela fue, junto con
los Estados Unidos de Norteamérica y Francia, uno de los primeros Estados en
plasmar sus lineamientos en un texto constitucional, convirtiéndose de esta
forma en modelo de estudio para el Constitucionalismo moderno. Nuestros
quinientos años de historia y los casi dos siglos de vida independiente han
repercutido, sin lugar a dudas, en nuestra legislación política, económica y
social. Así lo expresa el profesor Brewer-Carias al hablar de la Constitución de
4 BREWER-CARIAS, A. La Constitución de 1999 (2000) Caracas, Editorial Arte, pág. 203. 5 BIDART, G. La Constitución Económica (un esbozo desde el Derecho Constitucional Argentino) en Revista Mexicana de Derecho Constitucional (2002) 6 “La Constitución: una norma abierta”, en El derecho público a comienzos del siglo XXI. Estudios en homenaje al profesor Allan R. Brewer-Carias (2003), tomo I, Madrid, Civitas, págs. 185 y ss.
6
1811 la cual, según este autor, “va a condicionar la evolución de las
instituciones económicas y políticas venezolanas hasta nuestros días”7
B. Evolución de la Constitución Económica Venezolana
Durante la época colonial, Venezuela estuvo regida por las Leyes de
Indias, Ordenanzas y Capitulaciones, Estatutos, Decretos, Cartas Reales;
instrumentos jurídicos que fueron reunidos en la Recopilación de Leyes de los
Reinos de Indias (1680) y en la Novísima Recopilación de las Leyes de España
(1805)8. En dichas recopilaciones aparecen los primeros atisbos de una
Economía basada en la iniciativa privada, pero con una intervención necesaria
del Estado, ente que empieza a surgir como el gran orientador del régimen
económico. El profesor Brewer-Carias ilustra lo anterior al explicar las
Ordenanzas de Nueva España (siglo XVII) en las cuales la titularidad del
subsuelo en los territorios de las Provincias Coloniales de España en el Mar
Caribe era exclusivamente del Estado.9
En las primeras Constituciones de la era Republicana, según el profesor
Badell, se evidenció un claro acercamiento al sistema económico liberal. La
Constitución de 1811, con el objeto de ampliar la participación de los
particulares en la vida económica, contempló un Régimen Económico sobre la
base del bien común, la propiedad privada y la libre iniciativa empresarial. En
1819, por primera vez, se regularon las limitaciones constitucionales al Derecho
de propiedad. Así, el artículo 15 de dicha Constitución establecía: “…nadie
puede ser privado de su propiedad… a menos de la necesidad pública o la
utilidad social…”.10
Las Constituciones siguientes (1821 y 1830) no presentaron grandes
variaciones con respecto a los textos antes mencionados. Sin embargo, es
importante traer a colación, tal como lo hace el eminente historiador José Gil
7 BREWER-CARIAS, A. Debate Constituyente (1999) tomo III, Caracas, Editorial Jurídica Venezolana, pág. 21. 8 BERNARD, R. Manual de Historia del Derecho (2010) Caracas, Universidad Católica Andrés Bello, pág. 297 9 BREWER-CARIAS, A. Debate… Op Cit. pág. 16. 10
Acta del Congreso de Angostura N° 139 de 11 -09- 1819. Constitución Política de Venezuela.
7
Fortoul, el surgimiento de dos grupos políticos bien diferenciados: la oligarquía
conservadora y la oligarquía liberal. Los conservadores eran partidarios de las
libertades económicas, mientras que los liberales eran promotores del Estado
intervencionista. 11 Retomaremos estas dos posturas económicas más adelante
cuando expliquemos los sistemas económicos (específicamente la Economía
Social de Mercado y la Economía Mixta).
Entre 1857 y 1901 el país vivió múltiples reformas constitucionales.
Nuevas constituciones se creaban obedeciendo a las indicaciones de los
caudillos, a las revoluciones y a los regímenes políticos de turno. Sin embargo,
en materia económica no hubo modificaciones significativas, se mantuvo la
línea estructural de las Constituciones de 1811 y 1819. 12
Es a partir de 1901 cuando se comienzan a evidenciar cambios notables
en el ámbito económico como consecuencia de la “política de empréstito
desarrollada a todo lo largo del siglo XIX… en virtud de la cual el país había
sido progresivamente hipotecado.”13 Esta situación acentuó la intervención del
Estado en materia económica. Según la opinión del catedrático Victorino
Márquez, compartida por el profesor Badell; desde esa fecha hasta nuestros
días, en mayor o menor medida, se ha “facultado al Ejecutivo para intervenir en
la economía, bien sea como controlador, regulador o como inversionista”.14
Manifestaciones de esta tendencia se observan en el artículo 38 (ordinal 8°) de
la Constitución de 1925 donde se somete la libertad de industria a las
prohibiciones y limitaciones que exija el orden público y las buenas costumbres.
De igual forma, en el artículo 32 (ordinales 2° y 9°) de la Constitución de 1936
se establece la posibilidad de dictar prohibiciones para la adquisición de
determinadas clases de propiedad y se faculta al Poder Federal para
reservarse determinadas industrias con el objeto de asegurar los servicios
públicos y la defensa y crédito de la Nación.
11 GIL, J. Historia Constitucional de Venezuela (1967), tomo II, Madrid, Talleres de Eosgrad S.A, págs. 70-71. 12 BADELL, R. Consideraciones acerca de la Constitución Económica en Revista BCV. XIV.1. (2000). 13 GIL, J. Op Cit. pág. 77. 14 BADELL, R, Op Cit.
8
La Constitución de 1947, tal como lo sostiene la doctrina, continúa con la
tradición iniciada por la Constitución de Weimar, donde se pretende que la Ley
Fundamental, además de regular los derechos económicos y sociales con sus
respectivas limitaciones, “debe regular la economía nacional globalmente
considerada, es decir, el marco jurídico conforme al cual se debe desarrollar.”15
Siguiendo con esta tendencia constitucional, la Constitución de 1947 contempla
en su Preámbulo “la libertad espiritual, política y económica del hombre,
asentada en la dignidad humana, la justicia social y la equitativa participación
de todo el pueblo en el disfrute de la riqueza nacional”. 16 Igualmente, afirma
Brewer-Carias que esa Constitución contenía un capítulo titulado “De la
economía nacional” (arts. 65 a 75), donde se regulaba la propiedad, la libertad
de empresas y se consagraba el marco fundamental del proceso económico.17
La Constitución de 1953 prácticamente mantuvo inalteradas las disposiciones
económicas de la Constitución de 1947.
Por lo que respecta a la Constitución de 1961, aún cuando ella no incluía
un capítulo especial relativo al Régimen Socioeconómico y la Función del
Estado en la Economía, sí contemplaba algunas disposiciones concernientes a
la Constitución Económica del Estado, entre las cuales vale la pena mencionar
el artículo 95 donde se pone de relieve la función del Estado como promotor,
encargado de fomentar y organizar la economía para lograr el desarrollo
nacional y el progreso social. Por su parte, el artículo 96 al establecer la
garantía de la libertad económica, prescribe que las personas son libres para
realizar la actividad económica de su preferencia, con las limitaciones que
establezcan la Constitución y las leyes.
Por último, según el artículo 97: “El Estado podrá reservarse
determinadas industrias, explotaciones o servicios de interés público por
razones de conveniencia nacional, y propenderá a la creación y desarrollo de
una industria básica pesada bajo su control. La ley determinará lo concerniente
15 BREWER-CARIAS, A. Historia Constitucional de Venezuela (2008), tomo II, Caracas, Editorial Alfa, pág. 23. 16 G.O. N° 194 Ext. del 30-07-1947. Constitución de 1947. 17 BREWER-CARIAS, A. Historia… Op Cit. pág. 9
9
a las industrias promovidas y protegidas por el Estado.”18 Esta última
disposición contemplaba, sin duda, la base constitucional para el desarrollo de
un sistema de economía dual o mixta, en el cual no hay prelación entre el
Estado y la iniciativa privada; tanto el Estado como el sector privado ejercen
actividades empresariales. En los apartados siguientes explicaré con mayor
detalle estos conceptos.
Luego de esta breve referencia a nuestra historia constitucional en
materia económica podemos concluir, como lo han hecho numerosos autores,
que una de las notas distintivas del constitucionalismo moderno es la
constitucionalización de los valores y principios ordenadores de la economía. 19
El economista británico Alfred Marshall definió la economía como “el estudio
de la conducta humana en los asuntos ordinarios de la vida”20, poniendo de
manifiesto la vinculación de todas nuestras actividades con la economía. Desde
una simple compra o el pago de un impuesto, hasta explotaciones mineras o
transacciones financieras, todo comportamiento humano, en mayor o menor
medida, está revestido de un tinte económico.
Debido a la trascendental importancia de la economía es necesario una
regulación de la misma con el objeto de fomentar e impulsar el desarrollo
económico y el bienestar de los ciudadanos, promover fuentes de trabajo,
ordenar la coexistencia de la iniciativa privada con la pública, regular el
ejercicio de los derechos económicos y sus limitaciones de manera de evitar
abusos; así como planificar y ejecutar las políticas financieras y tributarias. Por
todo ello, es común que tanto en la parte orgánica como en la parte dogmática
de la Constitución se incluyan normas que tomen en cuenta el ámbito
económico, bien sea para habilitar a los poderes públicos para intervenir en la
economía, o para delimitar los derechos del ciudadano relacionados con el
tráfico económico.21 En fin, tal como lo advierte el Tribunal Constitucional
18 G.O. N° 3.251 Ext. del 12-09-1983 Constitución de 1961. 19 NINO, C. Fundamentos de Derecho Constitucional (2000) Buenos Aires, Editorial Astrea. 20 MARSHAL, A. Principios de Economía (1890). 21 RONDÓN DE SANSÓ, H. Análisis de la Constitución Venezolana de 1999 (2001), Caracas, Editorial Ex Libris, pág. 282.
10
español, es necesario establecer “el marco jurídico fundamental para la
estructura y funcionamiento de la actividad económica.”22
Ahora bien, la interpretación de la Constitución Económica debe ser
cónsona con los principios, valores y disposiciones del texto constitucional; por
ello, antes de desarrollar los principios que sustentan nuestro Régimen
Socioeconómico, consideramos pertinente precisar el modelo de Estado que
prevé la Carta Magna y las implicaciones que ello conlleva en materia
económica.
C. Estado democrático y social de Derecho y de Justicia y su implicación
económica
Venezuela, según el artículo 2° de la Constitución, es un Estado
democrático y social de Derecho y de Justicia, es decir, un Estado que,
sujetándose al ordenamiento jurídico, busca despersonalizar el poder sobre la
base del principio de legalidad. Asimismo, pretende desarrollar y garantizar un
plexo de derechos personales y sociales de los individuos, sobre la base de
una serie de valores democráticos y de justicia que orientan su funcionamiento. 23 El Estado Social implica un Estado cuya actuación se orienta hacia la
búsqueda de una sociedad más justa, asumiendo deberes y obligaciones frente
a sus ciudadanos; ordenando y regulando la realidad económica y social para
lograr estos cometidos. Un Estado que pretende “el establecimiento de la
oportunidad de libre desarrollo del ciudadano en la sociedad.”24, es decir,
brindarle a los ciudadanos las condiciones necesarias para participar y
desarrollarse en la sociedad. En este sentido, Doehring afirma que
frecuentemente el concepto de Estado Social ha sido entendido como sinónimo
de la ayuda social. Sin embargo, a juicio de este autor, la ayuda social “no
descansa en una configuración positiva de la vida individual y en la
22 Sentencia Tribunal Constitucional 1/1982 de 28 de Enero de 1982. 23 AYALA, C. Apuntes de clase Derecho Constitucional II, 2° año C, (2010) 24 DOEHRING, K. “Estado Social, Estado de Derecho”, en El Estado Social (1986), Madrid, Centro de Estudios Constitucionales págs. 157 y ss.
11
configuración del Estado o de la sociedad, sino precisamente en su fracaso”,
por ello, dicha ayuda si bien debe existir debe siempre ser subsidiaria.25
Según el profesor Ludwig Erhard, la diferencia principal entre el Estado
Social y el Estado de Bienestar estriba en que el Estado Social no busca
avanzar hacia el socialismo (como, a juicio del autor, sí lo pretende el Estado
de Bienestar), no intenta transformar el Estado en propietario de los medios de
producción, ni tiene como finalidad promover la igualdad social en un sentido
amplio. El Estado Social busca otorgar beneficios económicos a toda la
sociedad en relación a los esfuerzos particulares de sus integrantes, pero
siempre tratando de no caer en injusticias o en limitaciones extremas. De igual
forma, en el Estado Social se pretende crear el máximo de oportunidades para
que los ciudadanos tengan las condiciones necesarias para participar y
desarrollarse en la sociedad.26
El Estado Democrático propugna la democracia como base de la
organización política, económica y social del país. Tal como establecía el
Preámbulo de la Constitución de 1961, el objetivo fundamental del Estado debe
ser “sustentar el orden democrático como único e irrenunciable medio de
asegurar los derechos y la dignidad de los ciudadanos.”27 La Constitución de
1999 desarrolla estos postulados en los artículos 2°,3°, 5° y 6° que consagran
la Democracia como sustento esencial de la República Bolivariana de
Venezuela. En materia económica, el Estado Democrático implica garantizar
los derechos individuales y sociales de los individuos (entre ellos la libertad
económica con sus respectivas limitaciones), evitar las discriminaciones y
persecuciones derivadas de raza, sexo, credo o condición social; y restringir
aquellas actuaciones que pudiesen generar autoritarismos y totalitarismos
atentando contra los principios y garantías propias de la Democracia.
El Estado de Derecho hace referencia a la despersonalización del poder,
a la sumisión del Estado y de los individuos al ordenamiento jurídico, “respecto
del cual la Constitución define como valores superiores: la vida, la libertad, la
25 DOEHRING, K.Op cit 26 ERHARD, L. Política económica de Alemania. Ediciones Omega. 27 G.O. N° 3.251 Ext. Op Cit.
12
justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad, la ética y
el pluralismo político.”28 Este conjunto de valores conforma una serie de
principios fundamentales sobre los cuales se debe basar la actuación del
Estado. Asimismo, del Estado de Derecho se desprende la supremacía
constitucional establecida en el artículo 7°, el sometimiento de los órganos del
Poder Público a la Constitución y las leyes (artículo 137) y los diversos
sistemas de control de constitucionalidad (artículos 334 y 336). En lo referente
a la Constitución Económica, el Estado de Derecho implica el sometimiento de
toda actuación económica al imperio de la Ley y la Constitución, así como su
concordancia con los valores y principios constitucionales a los cuales me
referiré luego.
El Estado de Justicia propende a un Estado que debe garantizar la
justicia por encima de cualquier formalidad. Desde Roma, se nos definía la
justicia como suum cuique tribuere (la constante voluntad de dar a cada uno lo
suyo);29 hoy la justicia aparece como el derecho de toda persona frente al
Estado de acudir a los órganos jurisdiccionales y que éstos le garanticen la
tutela judicial efectiva de sus derechos. En este sentido, vale la pena citar la
sentencia del Tribunal Supremo de Justicia N° 949 de la Sala Político
Administrativa del 26 de Abril de 2000 que al referirse al Estado de Justicia
resalta el hecho “que los órganos del Poder Público (y en especial el sistema
de justicia) deben inexorablemente hacer prelar una noción de justicia material
por sobre las formas y tecnicismos…”30 Vemos entonces como, en el Estado de
Justicia previsto en la Constitución, el proceso en lugar de ser un obstáculo o
una traba, es un instrumento necesario para la consecución de la justicia y el
bien común.
Como puede fácilmente apreciarse, el Estado democrático y social de
Derecho y de Justicia propugna un sistema económico que garantiza la libertad
económica, la propiedad y la iniciativa privada como “base de un sistema que
28 BREWER-CARIAS, A. La Constitución de 1999 (2004), tomo I, Caracas, Editorial Jurídica Venezolana, pág. 181. 29 BERNARD, R. Curso de Derecho Privado Romano (2006), Caracas, Universidad Católica Andrés Bello, pág. 39. 30 Tribunal Supremo de Justicia, sentencia N° 949 de la Sala Político Administrativa de 26 de abril de 2000.
13
es opuesto, por tanto, al modelo de economía dirigida”31; pero a la vez en aras
de conseguir la justicia social, se permite la participación del Estado como
regulador de la economía y promotor del desarrollo económico. Así, se procura
ordenar de manera conveniente los múltiples intereses privados y públicos para
lograr el bien común.
Vale acotar que el modelo de Estado presente en nuestra Constitución
no es ni Socialista, ni Capitalista. El Estado democrático y social de Derecho y
de Justicia no contempla de manera exclusiva ni excluyente una determinada
ideología política o económica. Por el contrario, la Constitución se caracteriza
por su generalidad y flexibilidad puesto que contempla los principios más
importantes que deben fundamentar la acción del Estado y los particulares.32
De esta forma, bajo nuestra Constitución se permiten múltiples y diversas
ideologías y modelos económicos; siempre y cuando se desarrollen dentro de
los fundamentos de la Constitución, respetando siempre la supremacía
constitucional. La Sala Constitucional del Tribunal Supremo en sentencia N°
117 del 6 de febrero de 2001 se hace eco de lo antes expuesto cuando declara
que las Constituciones regulan la actuación de la actividad económica de una
manera general y principista, “con una base neutral que deja abiertas distintas
posibilidades al legislador, del cual sólo se pretende que observe los límites
constitucionales””33
D. Principios y bases fundamentales de la Constitución Económica de
1999
Una vez analizado el modelo de Estado que prevé nuestra Constitución
y sus implicaciones en materia económica, procederemos a explicar los
principios propios del Régimen Socioeconómico de la Constitución. Igualmente,
31 BREWER-CARIAS, A. Debate… Op Cit. pág.15. 32 DE LEÓN, I. El Capitalismo popular como alternativa para una Constitución Económica posible (2000) en La Constitución de 1999 (2000), Caracas, Academia de Ciencias Políticas y Sociales, pág. 150. 33 Tribunal Supremo de Justicia, sentencia N° 117 de la Sala Constitucional de 6 de febrero de 2001.
14
haremos referencia a las garantías económicas y al régimen de intervención
del Estado en la Economía.
La Constitución de 1961, como se dijo, carecía de un título general sobre
la Constitución Económica, por ello para descifrar el régimen económico del
país había que acudir a las disposiciones del Preámbulo y a los derechos
económicos y sociales. La Constitución de 1999 superó este defecto y
estableció en su Título VI las “normas básicas destinadas a proporcionar el
marco jurídico fundamental para la estructura y funcionamiento de la actividad
económica.”34 El contenido de este título, a juicio de la doctora Rondón de
Sansó, se podría dividir en dos aspectos que conforman el contenido esencial
de la Constitución Económica. El primero referente a la función del Estado en la
economía y los fundamentos del régimen socioeconómico. El segundo
constituido por el régimen fiscal y monetario, conformado a su vez por el
régimen tributario, el régimen presupuestario, el sistema monetario y la
coordinación macroeconómica. 35
D.1. La flexibilidad y generalidad
Ahora bien, para facilitar la cabal comprensión y la adecuada
interpretación de la Constitución Económica que recoge nuestra Carta Magna,
consideramos pertinente hacer mención a determinadas particularidades de la
misma. En primer lugar, como toda Norma Fundamental, las normas de la
Constitución Económica deben gozar de permanencia, es decir, “el poder
mantener su validez y eficacia a lo largo de las evoluciones temporales e
ideológicas de la sociedad a la cual rigen”.36 Para ello, las normas
constitucionales deben tener un cierto grado de flexibilidad que permita su
adaptación a la realidad cambiante sin alterar su contenido esencial, es decir,
se trata de conseguir un equilibrio entre la norma constitucional general y
abstracta y la realidad política, económica y social del país.
34 GARCÍA-PELAYO, M. Consideraciones sobre las cláusulas económicas de la Constitución en Obras Completas (1991), tomo III, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, págs. 2851 y ss. 35 RONDÓN DE SANSÓ, H. Op Cit. págs. 283 y ss. 36 RONDÓN DE SANSÓ, H. Op Cit. pág. 284.
15
En este sentido, se pretende que la norma constitucional no esté
sometida a patrones excesivamente rígidos que impidan un desarrollo
legislativo cónsono con los principios fundamentales del texto constitucional.
De la mano de la flexibilidad se encuentra la neutralidad política de la
Constitución Económica ya que ésta sólo presupone la elaboración de una
estructura de ordenación y regulación a la sociedad sin ningún tinte ideológico.
De esta manera se permite la “actuación sucesiva de gobiernos democráticos
cada uno con sus propias concepciones económicas e ideológicas sin que se
tengan que implementar reformas constitucionales”37, es decir, se busca que
bajo una misma Constitución se le de cabida tanto a gobiernos de orientación
más socialista como a otros más liberales, siempre y cuando respeten la
estructura fundamental de la Constitución.
El profesor Badell sigue esta misma línea argumental cuando afirma
que de las Constituciones Económicas no debería deducirse una orientación
político-económica concreta, ya que “se entiende que éstas son tareas que
están encomendadas al legislador, a quien corresponderá dar un sentido
concreto a los lineamientos establecidos en la Ley Fundamental”.38 Un ejemplo
de este carácter flexible se observa en la mayor o menor intervención del
Estado dentro del modelo de libertad económica fundado en la justicia social,
tal y como lo precisó la Sala Político-Administrativa de la antigua Corte
Suprema de Justicia en sentencia del 5 de Octubre de 1970 en los siguientes
términos: “Las actividades del sector público pueden aumentar en la misma
medida en que disminuyen las del sector privado o viceversa de acuerdo con el
uso que hagan las autoridades competentes de los poderes que les concede la
Constitución”39
Vemos entonces como el Régimen Económico se caracteriza por su
flexibilidad, su generalidad y su neutralidad; sin embargo, estos caracteres bajo
ningún respecto justifican una estatización total de las áreas de la economía en
detrimento de la iniciativa privada, o una privatización total eliminando la
37 BREWER-CARIAS, A. Debate… Op Cit. pág. 25 38 BADELL, R. Op. Cit. 39 Corte Suprema de Justicia, sentencia de la Sala Político Administrativa de 5 de Octubre de 1970.
16
intervención del Estado. Ambos extremos estarían en violación flagrante de la
Constitución ya que la misma establece en su artículo 299 que el Estado, junto
a la iniciativa privada promoverá el desarrollo de la economía nacional.
En sintonía con la flexibilidad de la norma fundamental, nuestra
Constitución no define un régimen socioeconómico rígido, por el contrario, se
limita a establecer una serie de principios sobre los cuales debe fundamentarse
la actividad económica, éstos son: justicia social, democracia, eficiencia, libre
competencia, protección del ambiente, productividad y solidaridad. De esta
forma, se pretende, tal como lo indica la doctora Rondón de Sansó “la
búsqueda de equilibrios entre las grandes corrientes existentes en el mundo
actual.40 La Exposición de Motivos de nuestro texto constitucional reafirma lo
anterior cuando señala que se persigue un equilibrio entre Estado y mercado
en la satisfacción de las necesidades colectivas. Igualmente, postula que debe
haber un justo equilibrio “entre productividad y solidaridad, entre eficiencia
económica y justicia social, dando libertad a la iniciativa privada y preservando
el interés colectivo”,41 es decir, se fomenta la iniciativa privada y la libertad
económica pero sin olvidar la justicia social, que requiere de la intervención del
Estado.
D.2. Libertad económica, iniciativa privada y libre competencia
El Régimen Socioeconómico de nuestro país “se fundamenta en la
libertad económica, la iniciativa privada y la libre competencia, pero con la
participación del Estado como promotor del desarrollo económico, regulador de
la actividad económica y planificador con la participación civil.”42 Para apreciar
cabalmente el sentido de esta aseveración, consideramos oportuno explicar
brevemente los principios que le sirven de fundamento, según la opinión del
profesor Brewer-Carias, al Régimen Socioeconómico del país.
En primer lugar, la libertad económica regulada en el artículo 112, hace
referencia a la facultad que tienen todas las personas para dedicarse
libremente a la actividad de su preferencia. Ahora bien, la libertad económica
40 RONDÓN DE SANSÓ, H. Op Cit. pág. 282. 41 G.O. N° 5.453 de 24 -03- 2000. Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. 42 BREWER-CARIAS, A. La Constitución de 1999… Op Cit.
17
no se establece en la Constitución como absoluta, sino que se la somete a las
limitaciones previstas en la Constitución y en las leyes (reserva legal) “por
razón de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente y
otras de interés social.” 43 Igualmente, la libertad económica debe
fundamentarse en los principios establecidos en los artículos 2° y 299 de la
Constitución; asimismo ésta no puede significar una lesión a la libertad de otros
de dedicarse libremente a la actividad de su preferencia. Vale acotar, que en
materia de limitaciones a la libertad económica se debe tener un cuidado
estricto puesto que existe el riesgo eminente de una desnaturalización del
concepto o de un vaciamiento constitucional a este derecho.
La iniciativa privada igualmente se encuentra regulada en el artículo 112,
donde se establece que el Estado promoverá la iniciativa privada; para ello se
compromete a garantizar una justa distribución de la riqueza, así como la
producción de bienes y servicios que satisfagan las necesidades de la
población. Igualmente el Estado se compromete a garantizar la libertad en
diversos aspectos (trabajo, empresa, comercio, industria).44 Al igual que la
libertad económica, la iniciativa privada no es ajena al objetivo general de
contribuir al desarrollo económico del país; por ello, el Estado debe orientarla
con los poderes planificadores, controladores y de fomento que la Constitución
le otorga.
Ahora bien, la libertad económica y la iniciativa privada no pueden
limitarse arbitrariamente, por el contrario las limitaciones deben ser cónsonas
con los principios de “racionalidad, logicidad y congruencia a los efectos de que
las medidas dictadas no violen los principios constitucionales de la Constitución
Económica”45, en caso contrario, todo ciudadano tiene el derecho al ejercicio
del control judicial sobre la constitucionalidad de las leyes.
La libre competencia, protegida en el artículo 113 constitucional hace
referencia a la concurrencia en el mercado de oferentes que producen bienes
similares y de consumidores que deciden sobre sus compras en el mercado
43 G.O. N° 5.453, Op Cit. 44 Ibidem 45 DE LEÓN, I. El Capitalismo… Op Cit. pág.159.
18
“con información suficiente sobre las características de precio y calidad de los
productos.”46 Ante la necesidad de ordenar los intereses privados para
conseguir el bienestar social, el Estado se ve en la necesidad de regular la libre
competencia. De esta manera se busca evitar el darwinismo económico, esto
es, los abusos, los monopolios, impedir que el “pez más grande se coma al
más pequeño”47 y fortalecer el desarrollo económico y el aseguramiento de
condiciones efectivas de competencia en la economía.
D.3 La intervención del Estado en la economía
A lo largo de la Constitución se regulan las múltiples actuaciones del
Estado en la economía. La doctrina, a efectos didácticos, ha clasificado las
actividades interventoras del Estado de la siguiente forma: La actuación del
Estado como promotor, como regulador, como empresario y como planificador.
El Estado promotor es aquel que fomenta el desarrollo de la economía.
En palabras del profesor Brewer-Carias “no sustituye la iniciativa privada, sino
que fomenta y ordena la economía para asegurar su desarrollo.” 48 Esta figura
se pone de manifiesto en el artículo 299, en él se obliga al Estado a trabajar
junto a la iniciativa privada en el fomento del desarrollo armónico de la
economía. Igualmente el Estado debe promocionar la iniciativa privada (artículo
112), la industria (artículo 302), la agricultura para la seguridad alimentaria
(artículo 305), el desarrollo rural integrado (artículo 306), la pequeña y mediana
industria (artículo 308), la artesanía popular (artículo 309) y el turismo (artículo
310).
El Estado regulador según la doctora Rondón de Sansó, “es el que goza
de la potestad de establecer disposiciones relativas a las garantías
económicas”49, así encontramos manifestaciones del Estado regulador en las
restricciones a la libre competencia y la limitación al régimen de la economía de
mercado (artículo 113), la reserva de la política comercial (301), la tipificación y
46 BREMMER, I. The end of the free market (2010), Nueva York, Portfolio. 47 Aclaraciones teóricas hechas por el profesor de la cátedra de Derecho Laboral y de la maestría de Derecho Constitucional Administrativo de la Escuela de Derecho, Universidad Católica Andrés Bello; Victorino Márquez Ferrer a nosotros en reiteradas reuniones que sostuvimos con él. 48 BREWER-CARIAS, A. Debate… Op Cit. pág. 23. 49 RONDÓN DE SANSÓ, H. Op Cit. pág. 282.
19
penalización de delitos económicos (artículo 114), las concesiones estadales
(artículo 113) y la protección a los consumidores o usuarios (artículo 117).
El Estado Empresario que “asume por sí mismo los riesgos de la
gestión económica”50, mediante la creación de empresas estatales (artículo
300), la nacionalización petrolera (artículos 302 y 303) y la reserva de
actividades económicas al Estado (artículo 302).
Por último, el Estado planificador encargado de establecer las
modalidades del régimen económico. Los preceptos principales de la
planificación aparecen regulados en el artículo 299 donde se establece que la
planificación del Estado debe ser estratégica democrática, participativa y de
consulta abierta.
E. Sistema económico previsto en la Constitución de 1999
El fundador de la Escuela Austriaca de Economía Carl Menger define el
sistema económico como el “conjunto coherente de instituciones jurídicas y
sociales dentro de las cuales se aplican medios técnicos para obtener el
equilibrio económico en función de ciertos intereses dominantes”51 .
E.1 Preliminar: Los sistemas económicos en el mundo
A lo largo de la historia y teniendo en cuenta el régimen de intervención
del Estado en la economía, la doctrina ha distinguido cuatro sistemas
económicos bien diferenciados. Éstos ordenados según una menor o mayor
participación del Estado son: la Economía Liberal, la Economía Social de
Mercado, la Economía Mixta y la Economía Socialista.
El profesor Victorino Márquez señala que, para entender con mayor
claridad los sistemas económicos, hay un aspecto adicional que no tiene que
ver con el papel del Estado en la intervención de la Economía (bien sea como
empresario, planificador o regulador de precios) sino con los cometidos
50 BREWER-CARIAS, A. La Constitución de 1999 (2004), tomo II, Caracas, Editorial Jurídica Venezolana, pág. 819. 51 MENGER, C. Fundamento de la teoría económica (1883).
20
sociales. La Constitución contempla un conjunto de derechos sociales que
deben ser garantizados por el Estado, por ello éste juega un papel esencial en
la provisión y el mantenimiento de los servicios sociales. Lógicamente esto
repercute en la economía puesto que, en la medida en que estos derechos
sean más amplios y más exigentes, se van a generar más limitaciones a la
iniciativa y a la propiedad privada.52
E.1.1 Economía Liberal
La Economía Liberal se caracteriza por la no intervención del Estado en
el mundo económico como en el social (laissez faire, laissez passer53);
eliminándose cualquier regulación relativa al comercio y a la producción.
Igualmente se busca la eliminación de los impuestos o su reducción de los
impuestos a la mínima expresión. El economista inglés Adam Smith sostiene
que los ingresos se distribuyen a través del mecanismo de mercado; si se
produce mucho hay una tendencia a que bajen los precios y viceversa, lo cual
repercute de manera directa en la demanda.54 Sin embargo, este sistema trajo
como consecuencia grandes injusticias como consecuencia de los abusos por
parte de las empresas que controlaban el mercado, los pequeños comerciantes
prácticamente desaparecieron debido a la presencia de monopolio y
oligopolios; era necesaria la intervención del Estado para evitar desigualdades
evidentes y garantizar una serie de derechos sociales de los ciudadanos.
Actualmente, en opinión del profesor Victorino Márquez ningún país en el
mundo, por más liberal que diga ser, plantea una doctrina económica sin
intervención del Estado.
E.1.2 Economía Socialista
Completamente opuesto a la Economía Liberal se encuentra la
Economía Socialista en la cual se fomenta una intervención total del Estado en
la Economía. El Estado se convierte en el propietario exclusivo de los medios
de producción ahogando así toda iniciativa privada. Se consolida un régimen
52 MÁRQUEZ, V. Op Cit. 53 YERGUIN, D. The prize: the epic quest for oil, money and power (1992) 54 SMITH, A. La naturaleza y causa de las riquezas de las naciones (1776)
21
centralizado donde el Estado, con el objetivo de conseguir el bienestar común,
establece un plan económico único donde fija el sistema de precios.
A juicio del profesor Victorino Márquez, este Sistema Económico tan
rígido donde no se contempla la competencia regulada, ni las leyes del
mercado se encuentra presente únicamente en Cuba, Corea del Norte y
algunos países de la antigua Unión Soviética. La Constitución de Cuba en sus
artículos 14 y 16 resume claramente el modelo de Economía Socialista, en los
siguientes términos: “En la Republica de Cuba rige el sistema socialista de
economía basada en la propiedad socialista de todo el pueblo sobre los medios
de producción y en la explotación del hombre”55 “El Estado organiza, dirige y
controla la actividad económica nacional de acuerdo con el Plan único de
Desarrollo Económico-Social…”56
Ahora bien, en el medio de estos dos sistemas económicos se encuentra
la Economía Social de Mercado y la Economía Mixta que combinan, en mayor
o menor medida, la intervención del Estado junto a la iniciativa privada. Ambos
sistemas responden a una teoría ecléctica entre el liberalismo y el socialismo;
sin embargo, presentan marcadas diferencias, tal y como lo explicaremos a
continuación.
E.1.3 Economía Social de Mercado
En un Sistema de Economía Social de Mercado, la actividad empresarial
corresponde fundamentalmente a la iniciativa privada, esto es, al sector
privado. El Estado desempeña actividades empresariales, pero bajo un
régimen de subsidiariedad. El profesor Juan Cassagne al analizar el principio
de subsidiariedad establece que “la intervención estatal en la economía debe
restringirse exclusivamente a aquellos campos en los que la iniciativa privada
sea insuficiente o, a lo sumo, para complementar ésta.”57 Es decir, el Estado
únicamente realiza actividades empresariales en aquellos sectores de la
actividad económica donde el mercado no funciona adecuadamente o donde la
55 Constitución de la República de Cuba (1976), Art. 14. 56 Ibidem, Art. 16. 57 CASSAGNE, J. La intervención administrativa (1996), Buenos Aires, Editorial Abeledo-Perrot, pág. 111.
22
actividad empresarial no es rentable, como por ejemplo, el Sistema de
Transporte conocido como Metro, el cual no es rentable en ninguna parte del
mundo.
En este sentido, los profesores Márquez, Badell y Hernández señalan
que “la Economía Social de Mercado estima que la libre competencia es el
mejor de los sistemas para asegurar el bienestar de todos, promover el
progreso económico y tecnológico…”58.En la Economía Social de Mercado el
sistema de precios se determina por la ley de la oferta y la demanda; el
profesor Victorino Márquez nos ilustra lo anterior con el siguiente ejemplo:
“La gente se pregunta ¿por qué el sushi es caro? ¿Por qué el solomo o el lomito vale más que la chocozuela?, la respuesta es simple, más allá de la cantidad de esfuerzo que tiene incorporado el producto (lo cual juega un papel secundario); el precio tiene que ver con dos variables: la escasez relativa (si hay mucha o poca oferta del producto) y la subjetividad, es decir, con los gustos y preferencias. En los ejemplos anteriores, definitivamente el precio se determina principalmente por la subjetividad; en nuestro país el sushi es caro porque a la gente le gusta; igualmente, el consumidor prefiere el solomo a la chocozuela, por ello aumenta su precio. En la Economía Social de mercado esto es lo que ocurre, el precio se fija por la ley de la oferta y la demanda.”59
En cuanto a la propiedad de los factores de producción, los mismos
pertenecen principalmente a los particulares; sin embargo, el Estado por
razones de rentabilidad puede ser propietario de algunos medios de
producción. Asimismo, rige el sistema de competencia, es decir, concurren en
el mercado oferentes que producen bienes similares y consumidores que
deciden sobre sus compras, con base a lo que se les ofrece. El profesor
Ignacio De León confirma estos señalamientos cuando expresa que “bajo un
régimen social de mercado los recursos son asignados mediante el intercambio
voluntario entre agentes económicos a través de la libre competencia
económica.” Ahora bien, lógicamente, este sistema requiere de regulaciones
antimonopolio que promuevan la competencia y corrijan “los efectos
58 MÁRQUEZ, V. Op Cit. 59 Ibidem
23
disfuncionales del mercado en el campo social”60, esto es, en aquellas áreas
donde es necesario generar las condiciones vitales que los particulares no
pueden crear por si mismos, así como en aquellas áreas donde no es posible
una asignación eficiente de los recursos debido a fallas en el funcionamiento
del mecanismo de precios.
La Constitución del Perú manifiestamente establece una Economía
Social del Mercado al consagrar que “la iniciativa privada es libre y se ejerce en
una Economía Social de Mercado.”61Además, “sólo autorizado por ley expresa,
el Estado puede realizar subsidiariamente actividad empresarial, directa o
indirecta, por razón de alto interés público o de manifiesta conveniencia
nacional”62 (subrayado nuestro).
E.1.4 Economía Mixta
Por el contrario, en el Sistema de Economía Mixta no hay prelación entre
el mercado y el Estado en el desarrollo de la actividad productiva. Existe una
co-iniciativa del sector público y del sector privado para el desarrollo armónico
de la economía nacional. Tanto el Estado como el sector privado ejercen
actividades empresariales.
Este sistema económico surge como una propuesta ecléctica ante la
crisis generada por la economía liberal que determinó el surgimiento del
Marxismo. El economista británico John Keynes fue uno de los fundadores de
esta doctrina económica que propugna una combinación de la iniciativa estatal
con la iniciativa privada en la producción, distribución y consumo de bienes y
servicios. Así, Keynes centró sus tesis en el principio de que “los gobiernos
deben equilibrar mediante instrumentos de política pública el balance de la
oferta y la demanda global.”63
La escuela Keynesiana desarrollo estos principios en un programa de
“pleno empleo liderado por el gobierno pero sin cuestionar las bases del
60 DE LEÓN, I. El Capitalismo… Op Cit. pág. 156. 61 Constitución Política del Perú (1993), Art. 58. 62 Ibidem. Art.. 60. 63 KEYNES, J. Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero (1939)
24
régimen de libre empresa”64, es decir, si bien en la Economía Mixta se
“combinan mecanismos de asignación de mercado junto con una extensa y
omnipresente presencia estatal en la redistribución de recursos”65, este sistema
no implica la adopción de un totalitarismo político. Por ello, la participación del
Estado debe guardar ciertas proporciones orientadas a la satisfacción de
necesidades colectivas y al equilibrio entre la iniciativa privada, la eficiencia
económica y la justicia social. En aras de lograr estos propósitos y un
verdadero balance en el desarrollo de la economía, la Corte Constitucional
Alemana ha considerado inconstitucional “la intervención del Estado que afecte
más de un ochenta por ciento de la riqueza.”66
Actualmente un número significativo de países han optado por un
Sistema de Economía Mixta, donde el Estado además de su función reguladora
en la economía, concurre como un actor más que, junto a la iniciativa privada,
contribuye al desarrollo económico y social de la nación. Así, en el artículo 103
de la Constitución Nacional de Nicaragua se establece que “el Estado garantiza
la coexistencia democrática de las formas de propiedad pública, privada,
cooperativa, asociativa y comunitaria; todas ellas forman parte de la economía
mixta, están supeditadas a los intereses superiores de la Nación y cumplen una
función social.”67 Asimismo, la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos
en su artículo 25 contempla que “… al desarrollo Económico Nacional
concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el
sector privado…”68
E.1.5 Conclusión
Para concluir el marco teórico relativo a los Sistemas Económicos, vale
la pena destacar que algunos autores tienden equiparar la Economía Social de
Mercado con la Economía Mixta. Así, según el profesor Brewer-Carias “La
Constitución de 1999 establece un sistema económico de economía social de
mercado que se desarrolla sobre la libertad económica…. Es decir, establece
64 KEYNES, J. Op Cit 65 DE LEÓN, I. El Capitalismo… Op Cit. pág. 155. 66 Corte Constitucional Alemana, sentencia de 1985 (Reich 1985). 67 Constitución Política de la República de Nicaragua (1987), Art. 103. 68 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (1917 con reformas)
25
un sistema de economía mixta, conforme al cual, el artículo 299 prescribe que
el régimen socioeconómico de la República se fundamenta en...”69 (subrayados
nuestro). No compartimos esta postura ya que, en nuestro concepto, tal y como
lo hemos analizado, existen diferencias importantes que permiten fundamentar
una distinción entre ambos Sistemas Económicos.
E.2. El sistema económico previsto en la Constitución de 1999
En el análisis del sistema económico que establece nuestra Constitución
es esencial tener presente dos elementos. En primer lugar, tal y como lo hemos
señalado, la Constitución de 1999 se caracteriza por su flexibilidad, por no
estar sometida a parámetros excesivamente rígidos que no le permitan
adaptarse a las necesidades cambiantes y a las realidades de los nuevos
tiempos. Por ello, no puede llegar al extremo de definir taxativamente una
determinada doctrina económica que excluya a las demás. Los principios
básicos de la Constitución dejan abierta la posibilidad del establecimiento de
gobiernos con inclinaciones más liberales o más socialistas, siempre que
respeten la estructura fundamental del texto constitucional. Gracias a las notas
de generalidad, neutralidad y flexibilidad, bajo la Constitución de 1961 se dieron
gobiernos estatistas como Carlos Andrés Pérez 1 (1974 – 1979) o gobiernos
más liberales como Carlos Andrés Pérez 2 (1989-1993).
En segundo lugar, la Constitución de 1999 no contempla ni un modelo
Liberal, ni un modelo Socialista ya que, tal como lo establece el Preámbulo,
plantea un equilibrio entre el Estado y el mercado. Por ello, sería
inconstitucional tanto la privatización total de la economía como la
nacionalización total de la misma. Teniendo en cuenta estas dos premisas, nos
queda determinar si el régimen socioeconómico de nuestro país obedece a un
sistema de Economía Social de Mercado o a uno de Economía Mixta.
El artículo 299 de la Constitución regula los principios fundamentales de
la actividad económica; estos preceptos constituyen objetivos comunes de
69 BREWER-CARIAS, A. Comentarios sobre las Inconstitucionalidades del Decreto Ley de la Creación de la Comisión Central de Planificación Centralizada y Obligatoria, propia de un Estado Socialista, por violación de las normas relativas al Sistema de Economía Mixta y a la forma de Estado Descentralizado que establece la Constitución. Nueva York (2007.)
26
todos los sistemas económicos. Sin embargo, tal como lo hace un sector de la
doctrina, consideramos pertinente clasificar los principios de acuerdo a su
mayor o menor afinidad con los sistemas económicos. La justicia social, la
protección al ambiente, la solidaridad y el desarrollo humano integral hacen
referencia a una intervención activa del Estado bien sea como regulador o
como empresario; rasgos propios de la Economía Mixta. Por el contrario, la
democracia, eficiencia, libre competencia y productividad demuestran un mayor
acercamiento hacia una Economía Social de Mercado.
Otro rasgo típico de la Economía Mixta se encuentra en el mismo
artículo 299 según el cual “el Estado, conjuntamente con la iniciativa privada,
promoverá el desarrollo armónico de la economía nacional con el fin de generar
fuentes de trabajo, alto valor agregado nacional, elevar el nivel de vida de la
población y fortalecer la soberanía económica del país.”70 Se pone así de
relieve la co-iniciativa del Estado y de los particulares, no se contempla ninguna
prelación entre la iniciativa privada y la pública; ya que sólo la participación de
los individuos conjuntamente con el Estado promoverá el desarrollo económico
tan ansiado en nuestro país.
Igualmente, se evidencia la concurrencia de la iniciativa pública con la
privada cuando en el artículo 300 se postula la creación de entidades
descentralizadas para “la realización de actividades sociales o empresariales,
con el objeto de asegurar la razonable productividad económica y social de los
recursos públicos que en ellas se invierta.”71
Ahora bien, a nuestro modo de ver, en Venezuela existen algunas
disposiciones constitucionales que pudieran hacer pensar en la establecimiento
del principio de subsidiariedad del Estado en la actividad económica. Es el caso
del artículo 302 de la Constitución según el cual sólo mediante ley orgánica
respectiva, es decir, mediante ley aprobada por las dos terceras partes (2 / 3)
de los diputados de la Asamblea Nacional;72 y por estrictas razones de
conveniencia nacional se reserva al Estado la actividad petrolera y pueden
70 G.O. N° 5.453 Op Cit. 71 Ibidem 72
Ibidem
27
reservarse “otras industrias, explotaciones, servicios y bienes de interés público
y de carácter estratégico.” 73 De donde resulta que, sólo por excepción y con la
aprobación de una mayoría calificada de la Asamblea Nacional, puede el
Estado excluir la participación de los particulares en algunas actividades,
industrias y sectores económicos; siempre y cuando ello resulte conveniente al
interés nacional.
Asimismo, el encabezamiento del artículo 300 antes citado prescribe que
“la ley nacional establecerá las condiciones…”74 es decir, para que el Estado
pueda actuar como empresario hace falta una ley. La regla es la libertad
económica, la excepción es que el Estado mediante ley intervenga como
empresario.
La Constitución de 1961 en su artículo 97 establecía “el Estado
propenderá a la creación y desarrollo de una industria básica pesada bajo su
control.” Este postulado responde a la filosofía económica preponderante en
aquella época, donde estaba en boga la idea de un papel muy activo del
Estado en la economía. Sin embargo, en las décadas de los 80 y los 90, bajo
las administraciones de Ronald Reagan y Margaret Thatcher esta corriente
empieza a retroceder un poco. Por ello, en el artículo 302 (sustancialmente
equivalente al antiguo artículo 97) de la Constitución actual este postulado fue
eliminado. En opinión del profesor Márquez, este cambio refleja un
acercamiento hacia un modelo de Economía Social de Mercado.
De donde resulta que se puede perfectamente sostener que la
Constitución permite el desarrollo de un modelo de Economía Mixta, pero
también que posibilita la instrumentalización un sistema de Economía Social de
Mercado, ello se debe a la generalidad y neutralidad de nuestra Constitución
que dejan abierto un amplio margen de flexibilidad con el objeto de mantener
su eficacia a lo largo de las diversas evoluciones doctrinales e ideológicas. En
todo caso, en cualquier Sistema Económico en el cual participe, en mayor o
menor medida, el sector privado, el Estado ejerce un papel contralor y
regulatorio para evitar abusos y desviaciones que perjudiquen el desarrollo
73 Ibidem
74 Ibidem
28
armonioso de la Economía Nacional. Tal es el caso del artículo 112 de
acuerdo con el cual “El Estado promoverá la iniciativa privada… sin perjuicio de
su facultad para dictar medidas para planificar, racionalizar y regular la
economía e impulsar el desarrollo integral del país”75 y los artículos 113 y 114
de la Constitución que prohíben la usura, la especulación, el acaparamiento, el
abuso de la posición de dominio en el mercado, la indebida elevación de los
precios y otras prácticas restrictivas de la libre competencia.
75 G.O. N° 5.453 Op Cit.
29
CAPÍTULO II
ENCUADRAMIENTO DEL DECRETO-LEY DE CREACIÓN DE LA COMISIÓN
CENTRAL DE PLANIFICACIÓN EN LA ORDENACIÓN CONSTITUCIONAL
DEL SISTEMA ECONÓMICO VENEZOLANO.
A. Antecedentes
La Comisión Central de Planificación a la que me referiré en este
capítulo tiene su origen en la institución soviética del Gosplan (Comité de
Planificación Rusa) creado por un decreto del Consejo de Ministros de la
antigua Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) el 22 de febrero de
1921, con la finalidad de “recuperar la economía rusa.”76 Posteriormente, las
Constituciones Soviéticas de 1924 y 1936 regularon ese organismo “de
conformidad con los intereses de los trabajadores y la consolidación del
socialismo.”77 De esta forma, se inició en la Unión Soviética un sistema
económico de planificación centralizada en el cual los medios de producción
eran propiedad del Estado y toda actividad económica o financiera era
controlada por una autoridad central.
El profesor Victorino Márquez señala que con el paso del tiempo, las
regulaciones económicas han abandonado el modelo de economía totalmente
planificada y se ha favorecido la iniciativa privada, la descentralización y el
trabajo conjunto de entes estatales y particulares para el desarrollo de la
economía nacional.78 Actualmente sólo en tres países existe un modelo de
Economía totalmente planificada: Myanmar, Corea del Norte y Cuba. La
Constitución Norcoreana en el capítulo 2, artículo 24 declara que los medios de
producción son propiedad de las organizaciones estatales y se regirán de
acuerdo al Comité de Planificación Estatal79. Igualmente, el artículo 14 de la
Constitución Cubana establece “el sistema socialista de economía basada en
76 PIPES, R. Historia del Comunismo (2001), Editorial Mondadori. 77 Constitución de la Unión Soviética (1924) y Constitución de la Unión Soviética (1936) Art. 125. 78 MÁRQUEZ, V. Op Cit. 79 La Constitución Socialista de la República Popular Democrática de Corea (1972)
30
la propiedad socialista de todo el pueblo sobre los medios de producción y en
la explotación del hombre” y el artículo 90 al hablar de las atribuciones del
Estado menciona la dirección central planificada de la economía nacional.80
B. Contenido General del Decreto-Ley de Creación de la Comisión Central
de Planificación
El Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Creación de
la Comisión Central de Planificación81, dictado en ejecución de lo dispuesto en
la Ley Habilitante del 1 de Febrero de 2007, que autorizó al Presidente a dictar
decretos-leyes en determinadas materias (transformación de las instituciones
del Estado, en el ámbito económico, social, financiero y tributario, en materia
de valores esenciales del ejercicio de la función pública, entre otras)82; crea un
órgano permanente del Gobierno Nacional que se encargará, según la
Exposición de Motivos, de fortalecer la “función rectora y estratégica en materia
de planificación y coordinación de la gestión pública”83
Con el objeto de corregir las fallas que, según el decreto-ley, ha
generado la economía de mercado y la globalización capitalista; se busca
reforzar la planificación nacional, resaltando su visión integral y su carácter
“centralizado, participativo y corresponsable”84. Bajo estas premisas se crea la
Comisión Central de Planificación, un organismo permanente en la
Administración Central que, de acuerdo con el artículo 1° del Decreto, se
encargará de la vigilancia, elaboración, coordinación, supervisión y evaluación
de los lineamientos, políticas y planes necesarios para la implementación del
Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación; bajo un marco normativo
que permita la armonización de los principios constitucionales y legales
referentes a la Administración Pública.
80 Constitución de la República de Cuba, Op Cit. 81
El Decreto N° 5.348 con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación fue modificado por la Ley de Reforma parcial del Decreto N° 5.384 sancionada por la Asamblea Nacional el 15 de Abril de 2010. Sin embargo, esta ley aún no ha sido publicada en Gaceta Oficial. 82 G.O. N° 38.617 de 1-02-2007, Ley que Autoriza al Presidente de la República para Dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan. 83 G.O. N° 5.841 Ext. de 22 -06-2007.Decreto N° 5.348 con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación. 84 Ibidem
31
La Comisión tiene como finalidad impulsar la transición hacia un modelo
de planificación centralizada, orientar el establecimiento de un modelo
socialista, preservar la soberanía y la integridad territorial y fomentar las
alianzas internacionales. 85
Para lograr tales cometidos, el artículo 4° de la Ley establece las
atribuciones de la Comisión Central de Planificación; entre ellas resaltan la
creación del “mapa central de la estructura económica nacional tanto estatal
como privada que sirva de base para controlar la construcción del modelo
socialista venezolano”86 , el control y la supervisión de la puesta en práctica de
los planes emanados de la Comisión para lo cual se prevé que ninguno de los
entes que conforman la Administración Pública (Empresas del Estado,
Ministerios, Institutos Autónomos) tendrá autonomía organizacional, ni
planificación administrativa financiera. Asimismo, se faculta a la Comisión para
crear las comisiones que estime necesarias para facilitar el cumplimiento de los
objetivos antes indicados, la elaboración de informes y recomendaciones al
Presidente referentes a la ejecución de los lineamientos estratégicos de la
Comisión y demás funciones que le asigne el Presidente de la República.87
Los planes y políticas a cargo de la Comisión Central de Planificación
abarcan los más diversos ámbitos (político, social, económico, político-
territorial, educativo, internacional, seguridad y defensa y demás que fije el
Presidente). El artículo 5, por su parte, establece las materias prioritarias en la
elaboración de dichos lineamientos, lo que incluye: planificar y controlar el
proceso de transformación de las empresas del Estado en empresas de
carácter socialista, garantizar la planificación centralizada de la actividad
económica, coordinar los intercambios comerciales con base a un sistema de
costos reales de producción y combatir el monopolio y los oligopolios
privados.88 Estos lineamientos, una vez aprobados por el Presidente, serán de
obligatorio cumplimiento, tal como lo dispone el artículo 13 de la Ley Orgánica.
85 Ibidem 86 G.O. N° 5.841 Ext. Op Cit 87. Ibidem 88 Ibidem.
32
En cuanto a su estructura, la Comisión Central de Planificación estará
conformada por el Vicepresidente Ejecutivo de la República, el Ministro del
Poder Popular de Planificación y Desarrollo, y por los Ministros y ciudadanos
designados por el Presidente de la República. A esta estructura, con el objeto
de “repensar la vinculación y el trabajo mancomunado que debe existir entre la
Comisión Central de Planificación y el Reglamento Interno del Consejo de
Ministros”89; la Ley de Reforma Parcial del Decreto con Rango, Valor y Fuerza
de Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación,
aprobada por la Asamblea Nacional el 15 de Abril de 2010, le añade la figura
de los Vicepresidentes Sectoriales del Consejo de Ministros, los cuales serán
designados por el Presidente de la República de modo consecutivo, según el
sector asignado: a) salud, trabajo y comunas, b) planificación y desarrollo,
economía y finanzas, c) industrias y minería, d) obras públicas y vivienda, e)
justicia y relaciones internacionales. 90
Igualmente fueron modificados los artículos 8, 9, 10, 11 y 12 que
regulaban todo lo referente a las Comisiones Sectoriales y Regionales, entes
que podían ser creados por el Presidente de la República para que actuasen
bajo la coordinación del Vicepresidente Ejecutivo, con la finalidad de
encargarse de la organización, seguimiento y control de las actividades
económicas de los órganos de la Administración Pública. La Ley de Reforma
del Decreto de Creación de la Comisión Central de Planificación consideró que
estas comisiones creaban una estructura paralela dependiente de la
Vicepresidencia ejecutiva que podía presentar notables contradicciones con la
recién aprobada Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno y su
Reglamento.
Cabe hacer notar que la Ley de Reforma Parcial del Decreto N° 5.384
con Rango Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central
89 Ley de Reforma Parcial del Decreto N° 5.384 con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación sancionada por la Asamblea Nacional, aún no ha sido publicado en Gaceta. 90 G.O. N° 39.267 de 18-09-2009 Decreto Nº 6.918, mediante el cual se dicta el Reglamento
Interno del Consejo de Ministros Revolucionarios del Gobierno Bolivariano.
33
de Planificación, a pesar de haber sido aprobada por la Asamblea Nacional,
ésta aún no ha sido publicada en la Gaceta Oficial, tal como lo ordena el
artículo 215 de la Constitución y el artículo 1° del Código Civil.
C. Compatibilidad del Decreto N° 5.384 con Rango, Valor y Fuerza de Ley
Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación con la
Constitución de 1999.
La Constitución constituye la norma fundamental y el fundamento de
todo nuestro sistema jurídico pues ella se encuentra en la cúspide de la
pirámide jurídica y es la que sienta las bases fundamentales y los principios
rectores del ordenamiento jurídico. La Constitución, de manera general y
abstracta, establece unos enunciados básicos que luego serán desarrollados
por otras leyes a nivel de detalle, respetando siempre la supremacía
constitucional. Así, nuestra Constitución en su artículo 7° establece, “la
Constitución constituye la norma suprema y el fundamento del ordenamiento
jurídico”91. Este argumento lo sintetiza García de Enterría al sostener “la
Constitución define el sistema de fuentes formales del derecho, de modo que
sólo por dictarse conforme a lo dispuesto por la constitución una Ley será
válida o un Reglamento vinculante...”92
A continuación expondremos las razones por las cuales el Decreto con
Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de
Planificación es incompatible con la Constitución Nacional.
C.1 Inconstitucionalidad del Decreto por estar en contradicción con el
Sistema de Estado Federal Descentralizado contemplado en la
Constitución.
91 Gaceta Oficial 5.453, Op Cit. 92 GARCÍA DE ENTERRÍA, E. La Constitución como norma jurídica y el Tribunal Constitucional (1979). Madrid, Instituto Nacional de Estudios Jurídicos.
34
Venezuela, según el artículo 4° de la Constitución, es un Estado Federal
descentralizado regido por los principios de integridad territorial, cooperación,
solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad. En la consecución de dicho fin,
el artículo 185 designa al Consejo Federal de Gobierno como la entidad
encargada de coordinar los planes y políticas necesarios para concretar el
proceso de descentralización y transferencia de competencias del Poder
Nacional al Poder Estadal y Municipal.93
La descentralización, prevista en nuestro texto constitucional, hace
referencia al “proceso mediante el cual se transfiere a diversas corporaciones o
entidades parte de la autoridad antes ejercida por el gobierno supremo del
Estado”94, es decir, el acto mediante el cual la titularidad de la competencia
sale del ámbito de la República y entra en el de otras entidades. La
descentralización puede ser territorial o funcional. La descentralización
territorial hace referencia al proceso de transferencia de competencias del
Estado a los Estados o Municipios; mientras que la descentralización funcional
hace referencia a la transferencia de competencias del Estado a los institutos
autónomos o a las empresas del Estado. Ahora bien, en la descentralización
territorial como en la funcional es necesario que las entidades (entiéndase
Estados y Municipios o institutos autónomos y empresas del Estado, según el
caso) gocen de autonomía en la titularidad de las competencias que se les
transfiere.
En nuestro concepto, por las razones que se indican a continuación, el
sistema de planificación centralizada y obligatoria (tanto para los órganos del
Estado como para los particulares) que se pretende imponer con el Decreto-
Ley es absolutamente incompatible con el Estado Federal Descentralizado
regulado en la Constitución.
En primer lugar, la Comisión Central de Planificación colide con los
principios básicos y fundamentales de la descentralización funcional. En efecto,
tal como expresa el profesor Brewer-Carias, establecer un sistema de carácter
93 G.O. N° 5.453, Op Cit. 94 CABANELLAS, G. Diccionario Jurídico Elemental (2006), Bogotá, Editorial Heliasta S.R.L. pág. 124.
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centralizado y obligatorio, “hace que los planes establecidos por la Comisión
Central sea imperativos para los Estados y Municipios”95, a pesar de que éstos
son autónomos como entidades políticas descentralizadas. Esto a su vez es
incompatible con el principio de subsidiariedad derivado de la forma de Estado
Federal descentralizado, el cual según el profesor Álvarez Rico, hace
referencia al hecho de que el Estado únicamente realiza actividades en
aquellos sectores y materias donde los Estados y Municipios no pueden
funcionar adecuadamente o no pueden asumir determinadas atribuciones
debido a su índole nacional.96 La Comisión Central de Planificación al favorecer
la centralización y atentar contra la transferencia de competencias, en lugar de
procurar la subsidiariedad, la destruye.
Igualmente, este modelo de planificación estatal centralizada colide con
el principio de cooperación, entendido como una “actuación coherente
orientada hacia un objetivo común, mediante la integración de
comportamientos distintos”97 (subrayado nuestro). Esa actuación coherente
debe lograrse mediante el ejercicio de competencias compartidas; lo que, por
supuesto, no tiene cabida en la Ley de Creación de la Comisión Central de
Planificación ya que ésta, en su artículo 13, establece que sus lineamientos
serán de obligatorio cumplimiento para las entidades descentralizadas. Es
decir, se le otorga una mayor jerarquía a la Comisión Central de Planificación al
concederle carácter vinculante a sus lineamientos. Por lo cual, podemos
afirmar que en lugar de relaciones de paridad y de actuaciones coherentes, la
ley; en contra de lo establecido en la Constitución, instaura y desarrolla
relaciones de subordinación, dejando como letra muerta los principios de
concurrencia y cooperación característicos de un Estado descentralizado.
En cuanto a la descentralización funcional, ésta también se ve
profundamente afectada por el Decreto-Ley objeto de estos comentarios ya que
éste, como dijimos, elimina la autonomía de los institutos autónomos y
95 BREWER-CARIAS, A. Comentarios… Op Cit. 96 ÁLVAREZ, M. La polémica en torno al valor y significado de los principios de organización continuación 97 Ibidem
36
empresas del Estado al establecer que éstos “no gozarán de autonomía
organizativa, ni de autonomía para la planificación administrativa-financiera”98
C.2 Inconstitucionalidad del Decreto-Ley por violación de las normas
constitucionales sobre el modelo de Estado democrático y social de
Derecho y de Justicia.
Nuestro país de conformidad con la Constitución se concibe como un
Estado democrático y social de Derecho y de Justicia99, es decir, un Estado
que, sujetándose al ordenamiento jurídico, busca garantizar los derechos
sociales y personales de las personas; sin olvidar una serie de valores
democráticos y de justicia que orientan su funcionamiento. Este modelo de
Estado, a través de cláusulas generales y abiertas, permite la convivencia de
distintas ideologías políticas y económicas siempre y cuando no se desvirtúen
los principios constitucionales. Se trata de un Estado inclusivo, en el que se
prohíben las discriminaciones y las exclusiones, se busca por tanto fomentar el
debate doctrinal y darle al legislador un amplio campo de acción para el
desarrollo de los principios constitucionales.
La Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación es
considerada acertadamente por la doctrina como el primer instrumento
normativo, mediante el cual se busca establecer en nuestro país un Estado
Socialista no previsto en nuestra Constitución100. La referencia al Estado
Socialista la encontramos en diversos enunciados del decreto-ley. Así, entre
los fines de la Comisión, el artículo 2° incluye “orientar el establecimiento del
modelo socialista.” 101 De la misma manera, el artículo 4° le atribuye a este
organismo la elaboración del mapa central que permita la planificación y el
control de la construcción del modelo socialista venezolano. Lógicamente estos
ideales y finalidades no se alcanzan a corto plazo; por el contrario requieren
para su instauración una serie de cambios que implican un tiempo
98 G.O. N° 5.841 Ext. Op Cit, Art. 4.3. 99 G.O. N° 5.453, Op Cit. 100 BREWER-CARIAS, A. Comentarios… Op Cit y MÁRQUEZ, V. Op Cit. 101 G.O. N° 5.841 Ext. Op Cit,
37
considerable, pero es evidente que estas modificaciones ya se conciben y
proclaman abiertamente en dicho decreto. En este sentido, la Exposición de
Motivos se refiere explícitamente a la planificación centralizada y obligatoria
como herramienta fundamental en el tránsito hacia un modelo de sociedad
socialista.
El Estado Socialista que proclama la Ley Orgánica de Creación de la
Comisión Central de Planificación es un modelo de Estado exclusivo y
excluyente que no encuentra cabida en el artículo 2° de la Constitución. Los
defensores de esta ley han declarado que el Estado Socialista es una
derivación del Estado Social.102 Sin embargo, esto es completamente falso. Si
bien, el Estado Social implica la intervención del Estado para garantizar una
serie de derechos sociales a sus habitantes y evitar abusos, esto no implica, tal
como señala la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en
sentencia N° 85 del 24 de enero de 2002; que “el Estado Social de Derecho
propenda a un Estado Socialista, o no respete la libertad de empresa o el
derecho de propiedad…”103 Por consiguiente, el Tribunal Supremo de Justicia,
ha dejado claramente establecido que el Estado democrático y social de
Derecho y de Justicia regulado en nuestra Constitución no se identifica con el
Estado Socialista.
C.3 Inconstitucionalidad del Decreto-Ley por violación de los principios y
bases fundamentales del Sistema Económico previsto en nuestra
Constitución.
El Estado Socialista y el sistema de planificación imperativa y
centralizada que propugna el Decreto-Ley, además de chocar abiertamente con
lo dispuesto en el artículo 2° de la Constitución, es incompatible con el Sistema
Económico que establece nuestra Constitución.
102 Declaraciones del Presidente Hugo Chávez en la Sala Ríos Reyna del Teatro Teresa Carreño. Viernes 22 de junio de 2007 con motivo de la juramentación de la Comisión Central de Planificación 103 Tribunal Supremo de Justicia, sentencia N° 85 de la Sala Constitucional de 24 de enero de 2002.
38
C.3.1. Contradicción con las notas de generalidad y flexibilidad de la
Constitución Económica.
En primer lugar, el modelo Socialista no responde a los caracteres de
generalidad y flexibilidad de nuestra Constitución. En el Capítulo I explicamos
en qué consisten estos caracteres y dejamos establecido que la Constitución
Económica no está –ni puede estar- sujeta a moldes excesivamente rígidos
que le impidan adaptarse a las realidades cambiantes. Sin embargo, cuando
por medio de una ley o de una reforma constitucional se busca imponer un
modelo único y un sistema económico exclusivo y excluyente, lógicamente se
desconoce la flexibilidad y la neutralidad constitucional. El gran jurisconsulto
Manuel García Pelayo, conciente del peligro y las consecuencias de una
regulación económica rígida que excluya a las demás ideologías, afirma
acertadamente que contemplar una doctrina tan cerrada obstaculiza o bloquea
el desarrollo de la vida nacional.104
El Sistema de Planificación Central característico de un Estado
Socialista, además de excluir la aparición de otros sistemas económicos,
refuerza de manera exorbitante el poder del Ejecutivo Nacional al concederle
un rol protagónico en la planificación centralizada y obligatoria. Numerosos
artículos del Decreto-Ley estudiado le otorgan atribuciones al Presidente de la
República que no estaban expresamente establecidas en la Constitución. El
artículo 3° del Decreto-Ley faculta al Presidente para establecer las materias y
los ámbitos que considere estratégicos para los lineamientos y políticas de la
Comisión; el artículo 4 le atribuye al Presidente la posibilidad de asignarle
mayores atribuciones a la Comisión. El artículo 7° somete a la aprobación del
Primer Mandatario todos los planes y políticas de la Comisión, los cuales una
vez autorizados por el mismo serán de obligatorio cumplimiento.
La delegación de atribuciones al Presidente es tal, que prácticamente se
supedita el funcionamiento de la Comisión Central de Planificación a la
voluntad del Presidente, ya que es éste quien tiene la última palabra en
cualquier plan o lineamiento que dicte la Comisión. Sin la voluntad del
104 GARCÍA-PELAYO, M. Op Cit.
39
Presidente, la Comisión no puede cumplir sus cometidos. Si bien se podría
alegar que la delegación de atribuciones no representa ninguna
incompatibilidad constitucional ya que el artículo 236 (numeral 24) de la
Constitución establece “son atribuciones y obligaciones del Presidente de la
República…. Las demás que le señalen esta Constitución y la ley.”105 Creemos
que la lectura constitucional no debe hacerse únicamente con un lente
positivista y legalista, sino que debe tener en cuenta el marco de principios que
orientan al ordenamiento jurídico (descentralización, representatividad,
pluralidad, entre otros) y la realidad nacional. Somos partidarios que en un
Sistema Presidencialista como el nuestro, donde el Poder Ejecutivo goza de un
poder muy amplio en el ámbito del Poder Público se debe, en la medida de lo
posible, transferir competencias del Estado a otros entes descentralizados,
buscando siempre descentralizar en lugar de centralizar y consagrar todas las
atribuciones y competencias en un solo funcionario.
C.3.2. Contradicción con la libertad económica
Como segundo aspecto a considerar, debemos decir que Ley de
Creación de la Comisión Central de Planificación al regular en su normativa “la
obligatoriedad de la planificación en términos generales no sólo para los
organismos de la Administración Pública Nacional, sino para los particulares y
empresas, es decir al sector privado”106 viola flagrantemente la libertad
económica, la iniciativa privada y, en general, los principios del Régimen
Socioeconómico de Venezuela.
La libertad económica entendida como la facultad que tiene toda
persona a dedicarse libremente a la actividad económica de su preferencia, es
un derecho constitucional, lo que implica, según el profesor Casal, que las
“facultades comprendidas por esta libertad puedan ejercerse tan ampliamente
como sea posible.”107 Lógicamente, como ya dijimos, esto no quiere decir que
la libertad económica sea un derecho absoluto, puesto que el mismo artículo
112 de la Constitución establece limitaciones a este derecho por razones de
105 G.O. N° 5.453, Op Cit. 106 BREWER-CARIAS, A. Comentarios… Op Cit 107 CASAL, J. Los Derechos Humanos y su protección (2009). Caracas, Universidad Católica Andrés Bello, págs. 74 y ss.
40
desarrollo humano, sanidad, seguridad, protección al ambiente u otras causad
de interés social.”108 Ahora bien, esta restricción tiene un carácter excepcional,
es de interpretación restringida y debe cumplir con ciertas formalidades
materiales y formales.
C.3.2.1 Requisitos para la limitación de la libertad económica
Jesús María Casal establece una serie de elementos que deben ser
tomados en cuenta a la hora de limitar los derechos constitucionales. Así, para
el autor la limitación debe partir de la reserva legal entendida ésta como la
potestad del legislador “como instancia plural, deliberante y representativa de
ponderar los intereses públicos eventualmente contrarios al pleno disfrute de
un derecho constitucional.”109 Esta limitación debe estar determinada con
precisión, es decir, debe haber una certeza en el alcance de la restricción;
igualmente el artículo 203 de la Constitución establece que los derechos
constitucionales deberán ser desarrollados por leyes orgánicas, con lo cual es
necesario una mayoría calificada (2/3 de los diputados) para la sanción de
cualquier ley que trate de restringir esta gama de derechos.
En cuanto a los requisitos materiales, el fin que se persigue con la
limitación del derecho debe ser lícito, es decir, debe estar en consonancia con
los preceptos constitucionales y con los tratados internacionales sobre
Derechos Humanos110. Debe ser proporcional, lo que implica una evaluación o
ponderación entre “la limitación sufrida por el derecho, por un lado, y el fin que
se busca alcanzar, por el otro.”111 En este análisis se debe examinar si
efectivamente hay una situación que motiva la restricción del derecho, si esta
limitación es la adecuada para perseguir el fin que se busca y si no hay otra
medida alternativa que no implique la restricción al derecho en cuestión. En fin,
la proporcionalidad debe además ser idónea y necesaria.112 Por último, la
restricción debe respetar el núcleo duro del derecho, es decir, el mínimo
108 G.O. N° 5.453, Op Cit. 109 CASAL, J. Op Cit.. 110 El Deber de Respeto y Garantía de los Derechos Humanos en la Legislación Venezolana, material suministrado por la profesora Barbara Nava. 111 CASAL, J. Op Cit.. 112 Ibidem.
41
esencial o irreductible que no puede ser afectado por el legislador113; en caso
contrario estaríamos en presencia de una supresión o un vaciamiento del
contenido del derecho, lo que no es admisible desde ningún punto de vista
La Sentencia N° 329 de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia del 4 de mayo de 2000, al referirse a la tutela jurídica de la libertad
económica, declara que la misma puede ser limitada por la ley, pero estas
restricciones deben ser cónsonas con los principios, valores y normas de la
Constitución (licitud del fin perseguido). Así, en esa sentencia se aclara que la
Constitución “consagra la libertad económica no en términos absolutos, sino
permitiendo que mediante ley se dispongan limitaciones… ello no implica
ejercicio alguno de poderes discrecionales por parte del legislador, el cual no
podrá incurrir en arbitrariedades…”114 Este criterio es reafirmado por la
Sentencia de la Sala Constitucional N° 460 del 06 de abril de 2001, donde
además se define el núcleo duro de la libertad económica, el cual hace
referencia a “la posibilidad de iniciar y mantener una actividad económica
sujeta al cumplimiento de determinados requisitos…”115.
C.3.2.2 Limitación a la libertad económica por parte de la Comisión
Central de Planificación
La Comisión Central de Planificación, al tener entre sus atribuciones la
elaboración del mapa central de la estructura económica nacional (artículo 4.2)
y la coordinación de los mecanismos de intercambio y distribución de la
producción nacional con base a los costos reales de producción por ramo y la
fijación de precios justos (artículo 5.4),116 anula el derecho a la libertad
económica. Desde el momento en que el productor no puede escoger los
precios de venta de sus productos porque éstos le son impuestos por el
Estado, se ve en la necesidad de abandonar la actividad económica que venía
ejerciendo ya que nadie va a producir para generar pérdidas. Todo productor
113 NAVA, B. Presentación Reconocimiento y Garantía de DDHH relaciones Derecho Interno e Internacional., 2° año C, (2010) 114 Tribunal Supremo de Justicia, sentencia de la Sala Constitucional N° 329 del 4 de mayo de 2000 115 Tribunal Supremo de Justicia, sentencia de la Sala Constitucional N° 460 de 06 de abril de 2001 116 G.O. N° 5.841 Ext. Op Cit,
42
necesita tener alguna utilidad para seguir en el negocio o en la actividad de su
preferencia. Lógicamente esta ganancia no puede ser desproporcionada; es
ahí cuando entra la actividad regulatoria del Estado para controlar el ejercicio
de los derechos económicos, bajo los principios de “justicia social,
democratización, eficiencia, libre competencia, protección del ambiente,
productividad y solidaridad.” 117
Ahora bien, cuando el Estado en lugar de fijar bandas de precios en los
costos de producción sobre la base de estudios realizados, crea una Comisión
centralizada que se encuentra supeditada a la voluntad del Presidente de la
República y le atribuye a dicha entidad la determinación de los costos reales de
producción por área y la fijación de precios justos; claramente excede el
cometido y la finalidad de la función regulatoria y vacía el contenido de la
libertad económica. Con la aplicación de esta ley, ninguna persona se
encuentra en la libertad de dedicarse a la actividad económica de su
preferencia, ya que el Presidente de la República a través de la Comisión
Central de Planificación fijará subjetivamente los precios con base en
estimaciones de los costos de producción que, también discrecionalmente, fija
el propio Estado. Vale acotar, que estos lineamientos de la Comisión, una vez
que hayan sido aprobados por el Presidente serán de obligatorio cumplimiento,
tanto para los órganos de la Administración Pública, como para los particulares.
C.3.2.3 Incumplimiento de los requisitos necesarios para la limitación de
la libertad económica.
Estas limitaciones a la libertad económica no cumplen con los requisitos
mínimos que, como se dijo, según la doctrina patria más autorizada, deben
estar presentes en la restricción de un derecho constitucional. En el ámbito
formal, se pretende limitar la libertad económica a través de un Decreto-Ley
con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica dictado de conformidad con la Ley
Habilitante de 1 de febrero de 2007 donde se le delega al Presidente la
potestad de legislar (atribución característica de la Asamblea Nacional) en
determinadas materias. A juicio del profesor Brewer-Carias, la habilitación
117 G.O. N° 5.453, Op Cit. Art. 299
43
legislativa de febrero de 2007 era tan vasta, que le permitió al Presidente de la
República legislar en todos los ámbitos de la Nación. 118
El Primer Mandatario en ejercicio de las facultades transferidas por la
Asamblea Nacional, dictó el Decreto-Ley de Creación de la Comisión Central
de Planificación donde limita la libertad económica en grado tal que la hace
nugatoria. El problema radica no sólo en el ejercicio racional de las potestades
delegadas, sino también en los límites que debe tener la delegación legislativa
ya que la misma, según criterio de la doctrina, no debe permitir restricciones a
los derechos y garantías constitucionales, los cuales únicamente pueden ser
afectador por ley formal, es decir, por el “acto sancionado por la Asamblea
Nacional como cuerpo legislador.”119 En este sentido, el artículo 30 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos ratificada por Venezuela
que, de acuerdo con el artículo 23 de la Constitución tiene rango constitucional
por tratarse de un tratado sobre Derechos Humanos suscrito y ratificado por
nuestro país, establece:
“Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convención, al
goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la
misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se
dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual
han sido establecidas.”120
Esta disposición fue interpretada por la Corte Interamericana de
Derecho Humanos en Opinión Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986,
donde se estableció que el término ley hace referencia a la ley formal, es decir
a la “norma jurídica adoptada por el órgano legislativo y promulgada por el
Poder Ejecutivo, según el procedimiento requerido por le derecho interno de
cada Estado.”121 Sólo mediante ley formal (artículo 202 de la Constitución)
118 BREWER-CARIAS, A. Comentarios… Op Cit 119 G.O. N° 5.453, Op Cit. Art 202. 120 Convención Americana sobre Derechos Humanos suscrita en San Jose, Costa Rica en 1969, fue ratificada por Venezuela según Ley Aprobatoria de dicha Convención publicada en Gaceta Oficial N° 2072, de fecha 09-08-1977.
121 Corte Interamericana de Derecho Humanos OC-6/86 de 9 de mayo de 1986. Párr. 27.
44
pueden limitarse o restringirse los derechos garantizados en la Constitución,
por ello, la limitación hecha a la libertad económica por el Decreto-Ley objeto
de este estudio, está viciado de nulidad por ser inconstitucional y así debe
declararlo la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en ejercicio
de sus potestades constitucionales y legales.
Asimismo, el Decreto-Ley que limita la libertad económica no establece
con certeza el alcance de la limitación. En efecto, los particulares no saben con
precisión a qué atenerse en lo que concierne al ámbito del ejercicio lícito o
ilícito del derecho debido la ambigüedad de la restricción. En palabras del
profesor Márquez “se requiere un elevado dominio del tema para determinar
cómo el Estado, bajo un manto de legalidad aparente, vacía el contenido del
derecho a la libertad económica”122 y, añadimos nosotros, ni siquiera con un
conocimiento cabal que se tenga sobre la materia podrá el interesado
razonablemente anticipar si los tribunales llamados a resolver en cada caso
sobre la cuestión planteada, coincidirán o no con su apreciación sobre el
alcance de la restricción que pretenda imponérsele.
Tampoco se respeta el carecer orgánico que, de acuerdo con la
Constitución, debe tener la ley en materia de restricción o limitación a los
derechos y garantías constitucionales. Si bien el Decreto tiene Rango, Valor y
Fuerza de Ley Orgánica; hemos explicado que el mismo no nace del seno del
Poder Legislativo como órgano de representación popular, por lo cual no fue
votado ni aprobado por mayoría calificada de los diputados de la Asamblea
Nacional, tal y como lo exige la Constitución,
En el ámbito material, el Decreto-Ley de Creación de la Comisión
Central de Planificación tampoco cumple con las exigencias necesarias para la
limitación de un derecho constitucional. Con esta restricción a la libertad
económica se busca transitar hacia una sociedad socialista, modelo que no
está contemplado en nuestra Constitución e instaurar una planificación
centralizada y obligatoria que desvirtúa la “planificación estratégica,
democrática, participativa y de consulta abierta”123 que prevé el artículo 299 de
122 MÁRQUEZ, V. Op Cit. 123 G.O. N° 5.453, Op Cit, Art. 299.
45
la Ley Fundamental. Esta ilicitud del fin acarrea también un exceso o
desproporción en la limitación que incluso, podría ser considerada como un
vaciamiento del contenido esencial de la libertad económica. Concederle al
Presidente, a su sólo arbitrio, la última palabra en la fijación de los precios de
los costos reales de producción, atenta definitivamente contra el ejercicio
autónomo de las actividades económicas; el empresario ante el riesgo
inminente de producir a pérdida, ve totalmente cercenado su derecho a ejercer
libremente la actividad económica de su preferencia.
C.3.3. Limitación a la Iniciativa Privada
. La Comisión Central de Planificación al promover el establecimiento de
un Estado Socialista, como dijimos, limita la iniciativa privada conforme a las
directrices dictadas por el Poder Ejecutivo Nacional a través de la planificación
central y contradice los principios del régimen Socioeconómico de la
Constitución.
En un modelo socialista como el que propende la Ley de Creación de la
Comisión Central de Planificación, el Estado fija las metas de producción,
distribuyendo los recursos en las materias que considere de prioridad. De esta
forma, el Estado va asfixiando la iniciativa privada y se va haciendo dueño de
los medios de producción. Este sistema económico se caracteriza “por el
condicionamiento de toda actividad económica al interés general”124, para ello
el Estado fija un plan económico único donde regula el sistema de precios y los
ámbitos de producción, elimina el mecanismo del mercado y propugna la
centralización total de la economía. Bajo estas premisas, en criterio de García
Pelayo, se impulsa la funcionalización social de la economía, es decir, la
restricción de la iniciativa privada, la cual únicamente es admisible en la
medida en que no contraríe los valores y principios del modelo socialista.125
Esta estructura es incompatible con el modelo económico previsto en
nuestra Constitución, el cual le otorga un rol importante a la iniciativa privada
124 HERNÁNDEZ, J. Reflexiones sobre las cláusulas económicas de la Reforma de la Constitución de 1999. (2007). 125 GARCÍA-PELAYO, M. Op Cit.
46
en el desarrollo económico del país, ya que sólo la participación de los
particulares conjuntamente con el Estado fortalecerá el desarrollo armónico de
la economía nacional. Así, el artículo 299 establece “El Estado, conjuntamente
con la iniciativa priva promoverá…”, en este mismo sentido, el artículo 112
señala “El Estado promoverá la iniciativa privada…”126 Vemos entonces como
un modelo económico socialista que implica la reducción de la autonomía
privada y limita ampliamente la actividad de los particulares en la economía
nacional desvirtúa el Régimen Socioeconómico que prevé la Constitución de
nuestro país.
C.3.4. Contradicción con el sistema económico presente en nuestro país.
Igualmente, tal como explicamos en el Capítulo I, la flexibilidad de la
Constitución Nacional al establecer las líneas maestras del Sistema Económico
que habrá de regir en el territorio nacional, permite que algunos autores
sostengan la efectiva vigencia en nuestro país del principio de subsidiariedad
propio de un Sistema de Economía Social de Mercado; mientras que, según
otros, se presupone la co-iniciativa del sector público y privado propia de un
Sistema de Economía Mixta. La Sala Constitucional, en sentencia N° 177 del 6
de febrero de 2001, resume lo anterior al establecer que el Sistema
Socioeconómico de Venezuela es un sistema
“…intermedio entre la economía de libre mercado (En el que el
Estado funge como simple programador de la economía
dependiendo ésta de la oferta y la demanda de bienes y
servicios) y la economía interventora (en la que el Estado
interviene activamente como el “empresario mayor”).
Efectivamente, la anterior afirmación se desprende del propio
texto de la Constitución, promoviendo, expresamente, la actividad
económica conjunta del Estado y de la iniciativa privada….”127
Siguiendo el criterio mantenido por la doctrina y por la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, el sistema económico de
126 G.O. N° 5.453, Op Cit 127 Tribunal Supremo de Justicia, sentencia N° 177 de la Sala Constitucional de de 6 de febrero de 2001
47
Venezuela combina el mecanismo del mercado con la regulación estatal de
manera de evitar que el fuerte imponga unilateralmente sus condiciones al
débil por medio de la coerción. El profesor Márquez explica que en estos
sistemas económicos es nota característica la descentralización y el hecho
de que las decisiones microeconómicas se fundamentan en la ley de la oferta
y la demanda, siguiendo la regulación propia de un Estado democrático y
social de Derecho y de Justicia. Por ello, un modelo socialista centralizado y
obligatorio, donde el Estado busca eliminar el mecanismo del mercado para
fijar los precios y costos de producción y asfixiar la iniciativa privada para
hacerse con el control total de los medios de producción, es contrario a los
principios económicos de nuestra Constitución.128
C.4 Incompatibilidad del Decreto-Ley con la seguridad jurídica.
Aunado a todas estas inconstitucionalidades, el Decreto-Ley de
Creación de la Comisión Central de Planificación, recientemente reformado
por un ley sancionada por la Asamblea Nacional (que, como dijimos, aún no
ha sido publicada en la Gaceta Oficial), representa un riesgo inminente a la
seguridad jurídica, entendida ésta como la “convicción que tiene una persona
de que la situación de que goza no será modificada por una acción contraria
a los principios que rigen la vida social.”129
Toda persona tiene el derecho a conocer con precisión y certeza el
ordenamiento jurídico que lo rige, por ello las leyes deben tener una duración
claramente establecida y estar expresadas en térmicos claros y lacónicos, de
manera de facilitar su comprensión. De esta forma, cuando se reforma una
ley, estas modificaciones deben inmediatamente ser publicadas en la Gaceta
Oficial para permitirle a los ciudadanos tener acceso al texto reformado. Sin
embargo, esto no ha ocurrido con la Ley de Reforma Parcial del Decreto con
rango Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de
Planificación, la cual a pesar de haber sido sancionado por la Asamblea
Nacional en el mes de Abril de 2010, aún al día de hoy no ha sido publicada
128 HERNÁNDEZ, J. Op Cit. 129 PRECIADO, R. Lecciones de Filosofía del Derecho (1964), México, Editorial Ius.
48
en la Gaceta Oficial, contradiciéndose así la seguridad y el orden jurídico que
constituyen fines esenciales del Derecho.
Las reformas a la Comisión Central de Planificación tratan de eliminar
las posibles contradicciones que se generaban entre dicha ley y la
recientemente publicada Ley del Consejo Federal de Gobierno, instrumento
jurídico que, según gran parte de la doctrina, adolece de graves vicios de
inconstitucionalidad130. Excede del ámbito de este trabajo hacer un análisis
de esta ley; sin embargo, por estar íntimamente relacionado con el tema
objeto de examen, consideramos pertinente hacer mención al concepto de
Socialismo presente en la Ley y en el Reglamento del Consejo Federal de
Gobierno
“El socialismo es un modo de relaciones sociales de
producción centrado en la convivencia solidaria…. Para ello
es necesario el desarrollo de la propiedad social sobre los
factores y medios de producción básicos y estratégicos que
permita que todas las familias y los ciudadanos y ciudadanas
venezolanos y venezolanas posean, usen y disfruten de su
patrimonio o propiedad individual o familiar, y ejerzan el pleno
goce de sus derechos económicos, sociales, políticos y
culturales”131
Esta disposición que pretende establecer el Socialismo como forma de
Estado, además de ser inconstitucional por todo lo expuesto anteriormente,
excluye el derecho de disponer de los bienes. Solamente reconoce como
atributos del Derecho de propiedad el uso y goce de los bienes; no su
disposición. Ahora bien, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 115 de la
Constitución y en el artículo 545 del Código Civil, la disposición de los bienes
es un atributo fundamental del Derecho de propiedad. Por consiguiente, la
disposición antes transcrita es totalmente inconsistente con el concepto de
130 AYALA, C. Op Cit. 131 G.O. N° 39382 de 9-03-2010. Reglamento de la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno.
49
propiedad que contempla la Ley Fundamental. Al respecto, consideramos
pertinente citar declaraciones del Presidente de la Academia de Ciencias
Políticas y Sociales, Román José Duque Corredor quien, en relación con este
tema, en fecha 17 de Marzo de 2010, expresó lo siguiente: “Eliminar el derecho
de disposición de bienes es una agresión inaceptable, pues implica la
imposibilidad de realizar contratos de compra-venta, permuta o donación.
Tampoco se podrían obtener rentas, ni otorgar un testamento a favor de un
heredero o legatario”132 Estas breves y acentuadas palabras nos reflejan la
gravedad de la supresión del derecho de disposición de bienes en la alusión al
derecho de Propiedad en la citada disposición del Reglamento del Consejo
Federal de Gobierno.
D. Consideraciones económicas sobre el funcionamiento de la Comisión
Central de Planificación.
Para concluir, formularemos unos breves comentarios sobre el
funcionamiento de la Economía Central de Planificación; a pesar de que esto
escapa del campo del Derecho Constitucional por tratarse de una materia
netamente económica, creemos que contribuye a obtener una visión global
sobre la Comisión Central de Planificación y su aplicabilidad práctica.
El economista estadounidense Tomás Sowell afirma que usualmente el
Sistema Central de Planificación es un instrumento político que genera gran
empatía en la población, sin embargo, en materia económica y social, este
sistema acarrea serias consecuencias negativas.133
D.1. Regulación del sistema de precios.
En primer lugar el control total de precios que se promueve con estos
modelos económicos, luego de analizados “los principios sociológicos y el
contexto histórico de la sociedad que estarían llamados a regular”134 en lugar
de ser flexible y general, de manera de adaptarse a la cambiante realidad;
132 Declaraciones de Román Duque Corredor, canal Globovisión, 17-03-2010 133 SOWELL, T. Basic Economics (2007) Nueva York, Basic Books, pág. 23 y ss. 134 DE LEÓN, I. El Capitalismo… Op Cit. pág. 165.
50
suele ser rígido, arbitrario e irrevocable; por lo cual se produce una separación
entre los costos, los precios y la realidad nacional. Esto indudablemente
repercute en los productores, quienes ante el riesgo inminente de producir a
pérdidas, deciden abandonar su actividad económica, con todas las
consecuencias perjudiciales que ello acarrea para el desarrollo económico y el
progreso social del país.
En sintonía con lo anterior, el profesor Márquez correctamente expresa
que en la determinación del precio de un bien influyen innumerables variables,
desde los gustos y expectativas del consumidor hasta los costos de producción
y el esfuerzo que lleva inmerso el producto; es decir, un conjunto de
interrelaciones que determinan el precio según la ley de la oferta y la
demanda.135 Por más ambicioso que se quiera ser, es imposible que una
máquina, eliminando la ley de la oferta y la demanda, fije los costos reales de
producción como se pretende en el Sistema de Economía Central de
Planificación; ya que, la subjetividad humana, (que juega un papel
trascendental en la determinación del precio) no se puede cuantificar en
números, ni en algoritmos. Los precios están determinados por una
interrelación de decisiones microeconómicas, cada actor cumple un rol en el
Sistema Económico y ello jamás podrá ser sustituido por una máquina o por un
“mapa central de la estructura nacional.” Shmelevev y Popov dos reconocidos
economistas rusos, que vivieron la economía centralizada soviética resumen lo
anterior con la siguiente frase “After all, nobody at the top knows exactly what
the real requirements, and the real prices are.” (“Después de todo, nadie de los
cabecillas sabe con exactitud cuales son los verdaderos precios y las
verdaderas necesidades”).136
D.2. Incentivos y calidad del producto.
En segundo lugar, en una Sistema Central de Planificación los
productores no tienen ningún incentivo a innovar ya que están conciente que
cualquier gasto adicional en la producción de los bienes, no será remunerada
135 MÁRQUEZ, V. Op Cit. 136 SOWELL, T. Op Cit. pág. 24.
51
en el precio de los mismos, puesto que éste está determinado por el Estado137.
Esto trae como consecuencia inmediata la aparición de un mercado negro,
donde se venden los productos a precios exorbitantes, muy por encima de las
regulaciones e incluso al precio real de producción; de esta forma los
productores pretenden obtener las utilidades que le han sido negadas por la
regulación de precios, y a la vez compensar el riesgo que supone acudir al
mercado negro con una amplia ganancia económica.
Asimismo, se evidencia un deterioro en la calidad de los productos. Ante
la fijación unilateral de los precios y la pérdida de autonomía funcional y
administrativa de las entidades económicas, éstas no se ven motivadas a
mejorar la calidad del producto, se limitan a producir lo estrictamente necesario,
tratando de reducir los costos de producción y evitando gastos innecesarios.
Esto repercute igualmente en los servicios que se prestan a la población: se
ven afectado los sistemas hospitalarios, el transporte, el agua, la banca, entre
otros; generando graves perjuicios para la población que tiene que soportar la
disminución de su calidad de vida.
D.3. Anécdota histórica sobre el funcionamiento de la Economía Central
Planificada.
Como tercer y último punto, quisiéramos traer a colación una anécdota
histórica que nos refiere el economista Sowell y que resume cabalmente lo
expuesto en este apartado. En la década de los 60, representantes de los
Gobiernos de Ghana y Costa de Marfil se reunieron para fijar determinadas
pautas económicas en materia limítrofe. Al final de la reunión se cuenta que
dos representantes de ambos países realizaron una apuesta sobre quién sería
el país más próspero en los años venideros. En ese entonces, Ghana era una
nación mucho más desarrollada económicamente, además contaba con
mayores recursos naturales y personal más capacitado, por lo cual todo
parecía indicar que Ghana sería la beneficiada en la apuesta. Sin embargo,
137 HERNÁNDEZ, J. Op Cit.
52
sorprendentemente para 1982, Costa de Marfil tenía un desarrollo económico
que superaba en un 20% al de Ghana.138
A juicio de Sowell la causa de estos resultados radica en el sistema
económico empleado por ambos países. Mientras que Ghana era partidaria de
una Economía totalmente centralizada y planificada; el Gobierno de Costa de
Marfil optó por una Economía de libre mercado, por supuesto con ciertas
regulaciones y limitaciones. En una sociedad de millones de productores y
consumidores, una Economía Centralizada tiende a confundir las necesidades
del pueblo centrándose en determinadas áreas y dejando a la deriva otras
tantas, lo cual genera un desequilibrio económico muy grande. Por el contrario,
en un país que propende una Economía de Mercado regulada, se fomenta el
trabajo en conjunto del sector público y privado, bien sea bajo el principio de
subsidiariedad o bajo la concurrencia. Ambos trabajan de la mano y ello se
traduce en un mayor nivel de bienestar y equilibrio económico.
138 SOWELL, T. Op Cit. pág. 26.
53
CONCLUSIONES
La exposición que precede permite formular el siguiente compendio de
conclusiones.
1. La Constitución Económica es el conjunto de normas básicas destinadas a
proporcionar el marco jurídico fundamental para la estructura y funcionamiento
de la actividad económica. Es un cuerpo normativo que contiene los principios
que informan la ordenación y regulación del proceso económico.
2. La Constitución no define un régimen socieconómico rígido; por el contrario,
se limita a contemplar una serie de principios sobre los cuales debe
fundamentarse la actividad económica. Estos principios son: justicia social,
democracia, eficiencia, libre competencia, protección al ambiente, productividad
y solidaridad. Sobre la base de ellos, debe desarrollarse el ejercicio de la
libertad económica y, sus restricciones, la promoción de la iniciativa privada y la
libre competencia
3. La Constitución Económica de 1999 se caracteriza por su flexibilidad, por el
hecho de no estar sometida a parámetros excesivamente rígidos que le
impidan adaptarse a las necesidades cambiantes y al surgimiento de nuevas
doctrinas económicas. Por ello, siempre que se respeten las normas
fundamentales del texto constitucional, bajo la Constitución de 1999 pueden
desarrollarse regímenes con inclinaciones más liberales o más socialistas, que
promuevan una menor o una mayor intervención del Estado en la economía.
4. La Constitución de 1999 no contempla ni un modelo de Economía Liberal
caracterizado por la ausencia de intervención del Estado en el área económica
y social; ni un modelo de Economía Socialista basado en una intervención total
del Estado en la economía.
5. Las disposiciones económicas de nuestra Constitución, al combinar la
intervención del Estado junto con la iniciativa privada, permiten el desarrollo de
un sistema de Economía Mixta en el cual existe una co-iniciativa entre la
iniciativa pública y la iniciativa privada, es decir, el Estado además de su
función reguladora de la economía, concurre como un actor más que, junto con
los particulares, contribuye al desarrollo económico y social de la nación. Sin
54
embargo, también posibilita la instrumentación de un sistema de Economía
Social de Mercado en el cual la actividad empresarial corresponde
fundamentalmente al sector privado; pero donde el Estado también desempeña
actividades empresariales bajo un régimen de subsidiariedad, es decir, en
aquellos campos donde hay fallas del mercado o donde la actividad
empresarial no es rentable.
6. El desarrollo legislativo de las disposiciones económicas que contempla la
Constitución debe ser cónsono con los principios y valores del texto
constitucional; por lo cual no debe contrariar el Estado democrático y social de
Derecho y de Justicia contemplado en el artículo 2° de la Constitución que
procura el establecimiento de un sistema económico basado en la libertad
económica, la propiedad y la iniciativa privada, pero con la participación del
Estado, como regulador de la economía, promotor del desarrollo económico y
garante de la justicia social. El modelo de Estado previsto en la Constitución
no contempla de manera exclusiva ni excluyente una determinada ideología
política o económica; por ello no se trata de un Estado Socialista, ni de uno
Capitalista.
7. El Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Creación de la
Comisión Central de Planificación crea la Comisión Central de Planificación
como un organismo de carácter permanente de la Administración Central con
la finalidad de impulsar la transición hacia un modelo de planificación
centralizada y orientar el establecimiento de un modelo socialista. De esta
forma establece un sistema planificación absolutamente centralizada y
obligatoria de la actividad económica.
8. El Decreto-Ley es incompatible con el Estado Federal Descentralizado
regulado en la Constitución, ya que al establecer un sistema de carácter
centralizado e imperativo, hace que los planes propuestos por la Comisión
sean obligatorios para los Estados, Municipios, Institutos Autónomos,
Empresas del Estado y demás entes descentralizado; suprimiendo la
autonomía de estas entidades.
9. El Decreto-Ley no es compatible con las normas constitucionales sobre el
modelo de Estado democrático y social de Derecho y de Justicia. La referencia
55
al Estado Socialista presente en diversos enunciados y disposiciones del
Decreto-Ley (Exposición de Motivos, artículos 2° y 4°) constituye la
proclamación de un Estado exclusivo y excluyente que no encuentra cabida en
el artículo 2° de la Constitución.
10. Al procurar la instauración y consolidación de un Estado Socialista, el
Decreto-Ley colide con los principios y bases fundamentales del sistema
económico previsto en nuestra Constitución. Al reforzar las potestades del
Ejecutivo Nacional y concederle un rol protagónico en la planificación
centralizada y obligatoria de la actividad económica, el Decreto-Ley supedita el
funcionamiento de la Comisión Central de Planificación a los dictados del
Presidente de la República, con lo cual aquella se convierte en un apéndice de
éste, a quien le corresponde la última palabra en todo lo concerniente a los
lineamientos, políticas y planes de la Comisión.
11. El Decreto-Ley al atribuirle a la Comisión Centralizada de Planificación y, en
última instancia, al Presidente de la República la determinación de los costos
reales de producción y la fijación de precios justos despoja de todo contenido a
la libertad económica contemplada en el artículo 112 de la Constitución. El
productor, ante el riesgo de producir para generar pérdidas debido a este
mecanismo discrecional de fijación de los precios de su producción, pierde la
libertad de dedicarse libremente a la actividad económica de su preferencia.
Además, esta limitación desmesurada de la libertad económica no cumple con
ninguno de los requisitos necesarios para la restricción de un derecho
constitucional (reserva legal, carácter orgánico de la ley, certeza en la
limitación, proporcionalidad, licitud del fin y respeto al contenido esencial del
Derecho).
12. Al promover al establecimiento de un modelo socialista, donde el Estado fija
las metas de producción distribuyendo los recursos en las áreas que considere
prioritarias, el Decreto-Ley es inconsistente con la promoción y el desarrollo de
la iniciativa privada que el Estado está obligado a respetar, según lo dispuesto
en los artículos 112 y 299 de la Constitución
13. A nuestro modo de ver, pretender trastocar el sistema económico previsto
en la Constitución, por un sistema de planificación centralizada como lo
56
propone el Decreto-Ley de Creación de la Comisión Central de Planificación, so
pretexto de corregir iniquidades del sistema, no deja de ser ilusorio y trae
consigo, a la postre, menos desarrollo económico y más empobrecimiento
social. Desde luego, no somos partidarios de un sistema de liberalismo
económico absoluto que conduce al darwinismo económico. Sí nos
pronunciamos, de acuerdo con el sistema socioeconómico establecido en la
Constitución Nacional, por un justo equilibrio entre el Estado y el individuo; esto
es, por un sistema que promueva la iniciativa privada con una adecuada
intervención del Estado que regule, adecuada y racionalmente, la libertad
económica para evitar excesos, abusos y desigualdades.
14. Sólo con la concurrencia de los particulares y la presencia activa de la
autoridad pública en la actividad económica se garantiza una producción
creciente que promueva el progreso social y redunde en beneficio de todos los
ciudadanos.
15. Por cuanto el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de
Creación de la Comisión Central de Planificación colide con los principios
básicos y fundamentales del sistema socieconómico previsto en la Constitución
Nacional, es imperativo proceder a su revisión y adaptación al texto
constitucional
57
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Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación sancionada
por la Asamblea Nacional, aún no ha sido publicado en Gaceta.
63
Introducción …………………………………………………………................. 2 - 4
Capítulo I. Principios y bases fundamentales del sistema económico previsto en la Constitución de 1999……………………………………...... 5 - 28
A. Introducción ……………………………………………………………… 5 - 6 B. Evolución de la Constitución Económica Venezolana ……………... 6 - 10 C. Estado democrático y social de Derecho y de Justicia y su implicación
económica …………………………………………………………….10 - 13 D. Principios y bases fundamentales de la Constitución Económica de 1999
…………………………………………………………………………… 13 - 19 D.1. La flexibilidad y generalidad ……………………………………. 14 - 16
D.2. Libertad económica, iniciativa privada y libre competencia…. 16 - 18
D.3. La intervención del Estado en la economía …………………....18 -19
E. Sistema económico previsto en la Constitución de 1999 ………….19 - 28 E.1. Preliminar: Los sistemas económicos en el mundo…………...19 - 25
E.1.1. Economía Liberal…………………………………………………20
E.1.2. Economía Socialista………………………………………...20 - 21
E.1.3. Economía Social de Mercado……………………………...21 - 23
E.1.4. Economía Mixta……………………………………….........23 - 24
E.1.5. Conclusión………………………………………………….. 24 - 25
E.2. El sistema económico previsto en la Constitución de 1999…..25 - 28
Capítulo II. Encuadramiento del Decreto-Ley de Creación de la Comisión Central de Planificación en la ordenación constitucional del sistema económico venezolano ……………………………………………………………………. 29 - 49
A. Antecedentes .……………………………………………………………….29 - 30 B. Contenido general del Decreto-Ley de Creación de la Comisión Central de
Planificación………………………………………………………....30 - 33 C. Compatibilidad del Decreto N° 5.384 con Rango, Valor y Fuerza de Ley
Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación con la Constitución de 1999…………………………………………………..33 - 49 C.1. Inconstitucionalidad del Decreto por estar en contradicción con el Sistema de Estado Federal Descentralizado contemplado en la Constitución……………………………………………………………..33 - 36
C.2. Inconstitucionalidad del Decreto-Ley por violación de las normas constitucionales sobre el modelo de Estado democrático y social de Derecho y de Justicia………………………………...........................36 - 37
64
C.3. Inconstitucionalidad del Decreto-Ley por violación de los principios y bases fundamentales del Sistema Económico previsto en nuestra Constitución……………………………………………………………..37 - 47
C.3.1. Contradicción con las notas de generalidad y flexibilidad de la Constitución Económica……………………………………………38 - 39
C.3.2. Contradicción con la libertad económica……………….. 39 - 45 C.3.2.1. Requisitos para la limitación de la libertad económica . …………………………………………………………………..40 - 41
C.3.2.2. Limitación a la libertad económica por parte de la Comisión Central de Planificación………………………………. 41 - 42
C.3.2.3. Incumplimiento de los requisitos necesarios para la limitación de la libertad económica………………………....42 - 45
C.3.3. Limitación a la Iniciativa Privada…………………………. 45 - 46
C.3.4. Contradicción con el sistema económico presente en nuestro país…………………………………………………………… 44 - 45
C.4. Incompatibilidad del Decreto-Ley con la seguridad jurídica... 45 - 46
D. Consideraciones económicas sobre el funcionamiento de la Comisión Central de Planificación……………………………………………….46 - 49 D.1.Regulación del sistema de precios………………………………47 - 48
D.2. Incentivos y calidad del producto……………………………………48
D.3. Anécdota histórica sobre el funcionamiento de la Economía Central Planificada……………………………………………………………… 48 - 49
.
Conclusiones…………………………………………………………………..50 - 53
Bibliografía……………………………………………………………………..54 - 59
