El Estado y su Administración: Un Acercamiento a la

Comprensión de su Funcionamiento y de su Misión

José Guillermo Martínez Rojas

En Colombia, habitualmente los ciudadanos no se sienten parte del

Estado, ni tienen la idea que el Estado es diferente del gobierno, ni que el

Estado tiene un aparato administrativo por medio del cual cumple sus

funciones. Probablemente esto se debe a la deficiente formación

ciudadana que es común en los distintos niveles de educación del sistema

colombiano, pero además, a una larga tradición de apatía e indiferencia

del ciudadano común y corriente, frente a las estructuras políticas y a los

sujetos –los políticos de profesión- que las encarnan y hacen que las

mismas funcionen.

Tradicionalmente, tampoco es muy común que el ciudadano de a pie sepa

distinguir entre las tres ramas del poder que hacen parte del sistema

político democrático que ha elegido el país para su organización: la

legislativa, la judicial y la ejecutiva, lo que hace que Colombia sea una

república. Esta estructura básica de estado, quedó así consignada en la

Carta Constitucional promulgada en 1991. Sin embargo, muchos de los

ciudadanos comunes y corrientes, no distinguen los tres poderes, ni su

independencia, ni las funciones que en un estado con modelo de

república, cumple cada uno de ellos. Más bien se los confunde o ni

siquiera se sabe bien para qué sirve cada uno de ellos.

Esta forma de proceder del común de la gente, hace que ellos vean las

diferentes estructuras y entidades del estado, como algo ajeno y extraño

a ellas mismas, por las que no tienen ningún tipo de responsabilidad ni

compromiso, de tal manera que es común constatar cómo los ciudadanos

destruyen o saquean los bienes muebles o inmuebles que son de uso

común, no hacen mucho por su cuidado y preservación, y tampoco hacen

Página 1

un uso adecuado de los mismos. Tampoco los ciudadanos sienten que

tengan una responsabilidad fiscal frente al estado y que el mismo

funciona con los aportes de todos. Todo ello por ese extrañamiento del

ciudadano común frente al estado, el gobierno, la administración estatal y

las autoridades que lo representan.

Frente a esta realidad, una de las posibles alternativas para empezar a

superar este tipo de actuaciones es el conocimiento y la apropiación de

los elementos más significativos que el Código de Procedimiento

Administrativo y de lo Contencioso Administrativo tiene y que es bastante

desconocido para todos. Para plantear algunos elementos en esta

perspectiva, se hará un acercamiento a los objetivos que en esta

perspectiva se fijó la Comisión que se encargó de reformar el Código y de

promulgar dicha reforma en la Ley 1437 de 2011.

1. Otorgar herramientas a la administración para que sea ella

directamente la que proteja en sede administrativa los derechos,

sin necesidad de la intervención del juez.

Efectivamente los ciudadanos, en virtud de lo consagrado en el Artículo

23 de Constitución Política Colombiana elevan derechos de petición ante

las autoridades administrativas estatales, que en muchos casos,

terminaban en acciones de tutela o en órdenes judiciales que

salvaguardarán los derechos fundamentales o los conexos con estos, de

los ciudadanos, frente a las actuaciones, muchas veces arbitrarias de las

autoridades estatales.

La apuesta del nuevo ordenamiento jurídico administrativo es que las

autoridades administrativas estatales deben actuar con toda diligencia,

preservando y salvaguardando o poniendo todas las condiciones que

estén a su alcance, para que sin que medie una orden judicial, se actúe y

Página 2

se produzcan los resultados que el ciudadano común requiere de la

administración estatal.

En la perspectiva de clarificar y ajustar todo lo que concierne al derecho

de petición, recientemente el legislativo promulgó la Ley 1755 del 30 de

junio de 2015 por medio de la cual se ajusta todo lo que está en la Ley

1437 de 2011 conocida como el Código de Procedimiento Administrativo

y de lo Contencioso Administrativo, sobre el derecho de petición ante las

entidades estatales y ante las privadas que prestan servicios que

salvaguardan o garantizan derechos fundamentales de los ciudadanos.

2. Asegurar la eficacia de los principios de la función

administrativa y la afirmación de los mandatos superiores sobre

buena fe, debido proceso en las relaciones administrativas,

transparencia, moralidad, eficacia, eficiencia, participación, y en

generales todos los eventos del “modelo” constitucional.

La Carta Constitucional Colombiana consagró unos principios y derechos

fundamentales que les asisten a todos los ciudadanos, y que con el paso

de los años, o se han difuminado o se han refundido en las actuaciones

administrativas, haciendo cada vez más compleja la defensa o la

salvaguarda de dichos principios, frente a las autoridades

administrativas. En este sentido, el Código es muy preciso en definir unos

principios para la función administrativa, que se deben observar y

cumplir en toda actuación de las autoridades administrativas.

Ejemplo de lo anterior es justamente la presunción de la buena fe del

ciudadano que acude a las instancias administrativas que se debe

traducir en no requerir o solicitar pruebas que reafirmen lo que éste

sostiene frente a las autoridades administrativas. Una concreción de este

principio es justamente la promulgación de la Ley de Antitrámites que

suprimió las miles de autenticaciones que antes le eran solicitadas a

Página 3

todos los ciudadanos para una actuación ante el Estado. De igual manera

la economía en el proceso de suministrar pruebas y documentos ante los

entes estatales para adelantar un trámite.

Otro elemento de la eficacia del Estado y de las autoridades

administrativas frente a los ciudadanos es justamente el debido proceso

en las relaciones administrativas de tal manera que todo ciudadano tenga

derecho a controvertir y defenderse de las acusaciones que se le hacen, a

la par que busca que ninguna autoridad abuse del poder que tiene en

tanto que hace parte del estado y se siente con el suficiente poder para

imponer su punto de vista o su decisión a los ciudadanos, sin que medie

el derecho a la legítima defensa.

Además de lo anterior, toda actuación del estado y de sus autoridades

debe estar guiada por los principios de transparencia, moralidad,

eficacia, eficiencia, participación y todos los demás principios

constitucionales de tal manera que se logre una real y eficiente actuación

de dichas autoridades, sin que los ciudadanos sientan que están ante un

estado monolítico, abstracto e impositivo. Por ello se le pide la

transparencia a las autoridades administrativas, de tal manera que no

haya acomodaciones o actuaciones tendenciosas o en beneficio de unos

pocos, al igual que una moralidad pública, es decir, unas actuaciones

guiadas por los principios éticos y morales, y la posibilidad de participar

en las decisiones que competen a la ciudadanía.

3. Aumentar las garantías en el procedimiento y asegurar la

transparencia en la toma de decisiones. (Publicidad,

Contradicción, Debido Proceso, Transparencia) Publicaciones,

citaciones, comunicaciones y notificaciones; Recursos en sede

administrativa; Procedimiento administrativo sancionatorio.

Página 4

Otro de los aspectos que el Código busca garantizar es que efectivamente

los procedimientos que se siguen ante las entidades estatales estén

rodeadas de las condiciones que los hagan los más transparentes

posibles, de tal manera que no quepa duda de la actuación de las

autoridades estatales. Por ello, el Código pide que se sigan todos los

procedimientos que hagan posible la total transparencia de las

actuaciones, tales como la publicidad oportuna para el conocimiento de

los procedimientos administrativos, las citaciones, las comunicaciones y

las notificaciones a las que haya lugar, de tal manera, que no haya

ocasión a que el ciudadano sienta que el estado, a través de sus

autoridades, es abusivo, atropellante o apabullador con su fuerza, frente

a un ciudadano inerme.

En esta perspectiva, el conocimiento de estas formas de ser y de proceder

de las autoridades administrativas, deben ser más conocidas y difundidas,

de tal manera, que se empiece a superar ese concepto de que el Estado

es algo ajeno al ciudadano, que es una entidad al estilo del estado que se

retrata en la obra de Kafka, El Proceso, en donde esta entidad es

anónima, omnipresente, atropelladora, apabulladora y totalmente

empoderada frente a los pobres ciudadanos que ni si quiera saben por

qué se los persigue, procesa y condena.

4. Facilitar una labor pedagógica con los ciudadanos y con los

propios servidores públicos, en relación con el conocimiento de

sus derechos y de sus deberes.

Otro de los objetivos del Código es justamente que se adelante la labor

pedagógica necesaria, tanto para los propios servidores públicos, como

para los ciudadanos, en donde se den a conocer tanto los derechos, como

los deberes, de unos y otros. Como se mencionaba al inicio de esta

reflexión, los ciudadanos ven el Estado y sus autoridades administrativas,

como algo ajeno a ellos que detentan una autoridad que generalmente

Página 5

está en contra de sus intereses, e incluso, en ocasiones, los siente como

sus enemigos. Por su parte, muchos funcionarios o servidores públicos, se

consideran ciudadanos de primer orden, con derechos y al margen del

cumplimiento de la misma ley, en tanto que ellos creen poseer o

monopolizar la autoridad que les confiere su función estatal.

Claramente, unos y otros, ciudadanos y servidores públicos, requieren de

una pedagogía que devuelva a todos el verdadero sentido a las funciones

del Estado en relación con todos aquellos que no son empleados públicos,

pero además, que hagan posible su funcionamiento adecuado y efectivo.

Esta es una tarea de todos aquellos quienes adelantan procesos

formativos formales, pero de igual manera, de las entidades estatales que

deben crear campañas y procedimientos que con una adecuada

pedagogía, hagan posible esta transformación del imaginario colectivo,

pero además, una transformación real en las relaciones y funciones de los

ciudadanos con las entidades estatales.

5. Realizar una labor de codificación y sistematización de la

legislación sobre estos temas que se encontraba dispersa o que

presentaba vacíos o varias aproximaciones jurisprudenciales.

Uno de los problemas que aqueja la administración estatal en Colombia

es justamente el hecho de la sobreabundancia de normas, leyes, decretos

y demás tipo de doctrinas y normatividad. Para todo se promulga una

norma, todo se lo reglamenta, y en muchas ocasiones, las mencionadas

normas son contradictorias o poseen elementos que en entran en

conflicto. De igual manera, no es común en contra complicaciones de las

distintas normas, de tal manera, que tanto los ciudadanos como los

servidores públicos, sepan cómo proceder y actuar frente a los distintos

problemas y al cumplimiento de sus funciones.

Página 6

En la perspectiva de la economía de actuaciones, el Código hace una

complicación de las distintas normas que se hallaban dispersas, de tal

manera que se las pueda seguir de una manera ordenada y secuencial,

con lógica y con una forma que haga posible una función eficaz del

estado. El conocimiento y la apropiación del Código, en tanto que está

ordenado y organizado, dará a los ciudadanos y a los servidores públicos,

formas de ser y de proceder, adecuadas a las exigencias de un estado

moderno y eficaz.

6. Contribuir a la simplificación y racionalización de los

procedimientos.

En la perspectiva de hacer más eficiente la actuación de los servidores

públicos, el Código no sólo sistematiza todas las distintas normas que se

han producido, sino que además, simplifica y racionaliza los

procedimientos de las entidades estatales, de tal manera que sean cada

vez más efectivos para los ciudadanos, los hagan accesibles y efectivos

para las pretensiones que cada quien tiene y demanda del Estado.

Como se mencionaba anteriormente, el Estado no puede ser el Leviatán

de Hobbes o el Ente Abstracto del Proceso de Kafka, sino más bien una

estructura sencilla, cercana y adecuada para atender a las necesidades

del ciudadano común y corriente, de tal manera que éste sienta que el

Estado no le es ajeno, sino más bien, una estructura a su servicio, que

actúa en beneficio de todos, que tiene un rostro concreto y amable, y que

hace posible la vida en comunidad, con justicia y con salvaguarda y

garantía de los derechos fundamentales de todos.

7. Atender los avances tecnológicos y las nuevas posibilidades

particularmente en materia informática para modernizar y

Página 7

racionalizar el funcionamiento interno de la administración así

como la relación con los administrados.

En la perspectiva de la economía procesal y de las actuaciones de

administrativas el Código también incluye estrategias que haciendo uso

de los nuevos desarrollos de las TICs, ofrezcan al ciudadano, estructuras

modernas y eficientes, de tal manera que los servicios se presten con

eficacia. Claramente los avances tecnológicos pueden hacer que las

actuaciones administrativas sean más expeditas y más efectivas, puesto

que dichos avances se deben convertir en herramientas que permitan una

más efectiva y racional actuación del Estado.

A manera de conclusión se puede tener la siguiente cita:

“El fin del proceso administrativo es en últimas el acto administrativo,

pero no por sí mismo, sino que en cuanto el acto administrativo de

contenido particular debe concretar el ordenamiento jurídico sus

principios, reglas y valores. En esta dirección se debe entonces precisar,

que el procedimiento al administrativo se le debe entender entonces,

como el más importante instrumento con que cuenta quienes ejercen

funciones públicas administrativas para el cabal, adecuado y oportuno

cumplimiento de los propósitos y finalidades del Estado, que no son otros

que todos aquellos que fluyen de la esencia y naturaleza de la cláusulas o

bases constitucionales de carácter normativo que sustentan nuestro

ordenamiento jurídico u que podríamos concretar para efectos operativos

en las del “Estado de Derecho”, “Estado Democrático”, “Estado Social de

Derecho”; “Estado Unitario”; y “la de integración”; los cuales, a su vez,

son portadores de principios y valores que orientan y determinan las

acciones de los poderes públicos y las relaciones entre el Estado y los

asociados.” Art. 1º Constitución Política” (Cfr Jaime Orlando Santofimio

Gamboa).

Página 8

Finalmente es evidente que realizar un acercamiento y conocimiento al

Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo no resuelve las serias deficiencias que los colombianos

tienen en materia de formación política y ciudadana. Ahora bien lo que

también es cierto es que efectivamente esta estrategia sí puede

contribuir de manera importante a este proceso puesto que acercará el

Estado y sus funciones a los ciudadanos, haciendo que cada vez más,

éste, el estado, sea más cercano y asequible al ciudadano de a pie de tal

manera que ya no sea ese ente extraño sino la forma concreta como se

ofrece a los ciudadanos –los administrados- las distintas funciones y

tareas que tienen las diferentes entidades de administración.

Adicional a lo anterior, sólo por medio de un conocimiento y apropiación

de lo que el Estado ofrece a sus administrados, se podrán hacer real y

efectivos, los distintos principios y estrategias que quedaron consagrados

en la Carta Política de la República, promulgada en 1991.

Página 9