Desafíos fiscales del nuevo gobierno: ¿Es posible una ... · ¿Es posible una agenda fiscal para...
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Desafíos fiscales del nuevo gobierno:
¿Es posible una agenda fiscal para el
desarrollo en 2016?
Ricardo Barrientos
Guatemala, Centroamérica, 19 de enero de 2016
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Contenido
1. Según el Icefi, ¿qué es una agenda fiscal para el
desarrollo?
2. Las condiciones iniciales: cómo recibe las finanzas
públicas el nuevo gobierno
3. Desafío 1: recuperar la SAT y los ingresos
4. Desafío 2: superar la insuficiencia aguda del gasto
5. Desafío 3: satisfacer las altísimas expectativas
ciudadanas por probidad y transparencia
6. Conclusiones y recomendaciones
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1. Según el Icefi, ¿qué
incluye una agenda fiscal
para el desarrollo?
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Para empezar, reconocer que la política fiscal sí es una herramienta de desarrollo
• Determinante del bienestar económico y social
• El Estado de Bienestar y sus cuatro pilares: educación, salud,
pensiones universales e inclusión social
• Permite alcanzar objetivos de desarrollo (ODM y ODS, por
ejemplo)
• Influye en las decisiones económicas y en la estabilidad
económica
• Permite financieramente la provisión de bienes públicos
• Permite ajustar la distribución del ingreso
• Incide en el clima de negocios y la competitividad
• Pilar para la gobernabilidad democrática
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Componentes de una agenda fiscal para el desarrollo para Guatemala
1. Agenda de transparencia fiscal
• Respuesta a la demanda ciudadana que ha rechazado la corrupción
2. La prioridad de fondo
• Un gasto público efectivo, eficiente y eficaz como herramienta de
desarrollo incluyente y democrático
3. Agenda para los ingresos
• Condición para la viabilidad financiera de cualquier agenda de
desarrollo integral e incluyente
• Una cuestión de responsabilidad democrática, no de gustos
4. Agenda para la sostenibilidad fiscal
• El endeudamiento debe ser una herramienta de desarrollo, no un
problema imposible de resolver en el futuro
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2. Las condiciones
iniciales: cómo recibe las
finanzas públicas el nuevo
gobierno
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Aspectos no fiscales favorables
• Macroeconomía estable y favorable para el crecimiento
• Según el BANGUAT: PIB crecerá entre 3.1% y 3.9%
• Intermediación financiera, agricultura, comercio, suministro de electricidad
y administración pública podrían crecer entre 3.5% y 9%
• Crecimiento económico y reducción desempleo en EEUU: favorable
para remesas familiares y exportaciones
• Inflación baja
• Confianza y apoyo de los votantes y varios sectores: la «luna
de miel» del nuevo gobierno
• Apoyo internacional, luego de la crisis política
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Índice de confianza en la actividad económica Ene 2014 – Dic 2015
Fuente: Icefi con base en Banguat y seguimiento de noticias.
16 abr: se conoce defraudación en la SAT
8 may: renuncia Roxana Baldetti
2 sep: renuncia Otto Pérez
6 sep: primera vuelta electoral
21 may: se conoce red de corrupción en el IGSS
25 oct: segunda vuelta electoral. Gana Jimmy Morrales
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Aspectos no fiscales desfavorables
• Expectativas ciudadanas altísimas, pero recursos escasos
para cumplir promesas y obligaciones
• La «luna de miel» puede ser más efímera de lo usual
• Incertidumbre generada por opacidad en el proceso de
conformación del gabinete de gobierno
• El nuevo gobierno ya enfrenta su primer escándalo y causa de
desconfianza: la nueva Ministra en el CIV
• Congreso totalmente dominado por la oposición política
• Vinculación con militares: antejuicio contra el subjefe de
bancada de FCN-Nación
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Crisis institucional muy grave en la SAT
• Caso «La línea»: detonante de la crisis política de 2015
• Diagnóstico del Icefi: las causas son estructurales, incluyendo diseño
organizacional deficiente, Directorio sin responsabilidad, ruptura de plan de
carrera, tareas sustantivas sin prioridad, etc.
• Nuevas autoridades pendientes: Superintendente y Directorio
• Pese las capturas, el inicio de procesos judiciales y algunas medidas
menores de transparencia, la crisis continúa
• Ineficaz para recuperar la recaudación, pero eficaz para dar excusas
• Sin implementar soluciones estructurales de mediano y largo plazo
• Sin sentido de responsabilidad: Directorio votó para premiar empleados con
«bono de eficiencia»
• ¡Usuarios de sistema aduanero reportan continuidad o agudización de la
corrupción!
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Deuda flotante y agujeros fiscales
• Q 2,100 millones de deuda flotante legal de 2014, pagados
con los ingresos de 2015
• Gastos devengados no pagados en 2014 absorbieron ingresos de
2015 y agrandó el agujero fiscal en 2015
• A la fecha, Q 908 millones de deuda flotante legal de 2015
(reporte SICOIN), a pagar en 2016
• Gastos devengados no pagados en 2015 ya están absorbiendo los
ingresos de 2016 y ya están generando un agujero fiscal
• Más la deuda flotante ilegal …
• Reportes al Congreso por Q 1,492 millones: MinGob Q 394 millones,
MSPAS Q 519 millones, MAGA Q 267 millones y CIV Q 312 millones
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Agujeros fiscales agudizan insuficiencia del gasto público
• Crisis en el sector salud
• Desabastecimiento
• Costo en vidas humanas
• Numerosos conflictos laborales
• Pactos colectivos de condiciones de trabajo con anomalías
• Pagos atrasados
• Gasto social estancado, y con deterioro en términos de
efectividad
• Incremento en la pobreza y desconfianza ciudadana por corrupción
• Inversión pública en caída
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Incremento en la pobreza: 1998, 2003, 2008 y 2013
Fuente: Icefi con base en INE y Segeplán.
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1,601 1,634 3,046 4,222 4,354 5,119
39
,92
8
43
,41
4
46
,18
5
56
,78
8
59
,05
8
66
,14
4
41,529 45,048
49,231
61,010 63,412
71,263
2009 2010 2011 2012 2013 2014
Edad 10-14 Edad 15-19 Edad 10-19
Registro de nacimientos por edad de la madre
Fuente: OSAR. Nota: difiere de los datos oficiales del MSPAS.
Al 22 de agosto de 2015 se registraban 4,431 embarazos en
niñas de 10 a 14 años
Embarazo adolescentes y violaciones a niñas menores de 14 años
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RMM Según grupo étnico(Por 100,000 NV.)
Fuente: Icefi/Unicef con datos del Estudio Nacional de Mortalidad Materna 2011
Muertes maternas por nivel de escolaridad de la difunta
Porcentajes
49%
40%
9%
2%
Sin estudio Primaria
Secundaria Universidad
Mortalidad Materna
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Encovi 2014: 4 millones sin educación, cuando por edad deberían tenerla
297
2,309
742
279
1,761
438
5021,575
79
0
500
1,000
1,500
2,000
2,500
Inicial Preprimaria Primaria Básico Diversificado
Mil
es
de
pe
rso
na
s
Dentro del sistema Fuera del sistema
1,840 mil
0-4 años
96% fuera
1,244 mil
13-15 años
40% fuera
2,309 mil
7-12 años
0% fuera
735 mil
5-6 años
60% fuera
1,854 mil
16-20 años
85% fuera
Fuente: cálculos propios del ICEFI con base a la Encovi 2014
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Presupuesto 2016 aprobado con errores y restricciones severas
• Comisión de Finanzas del Congreso alteró las fuentes de
financiamiento
• Pese a reiteradas advertencias del Icefi: se había recomendado no
modificar el proyecto original presentado por el Ejecutivo
• Pero el propio Jimmy Morales y FCN-Nación lo pidieron …
• Por ejemplo, asignaciones adicionales para USAC y MP prácticamente
no se pueden ejecutar por alteración en las fuentes de financiamiento
• «Candados» y medidas de transparencia estrictos
• Algunas muy buenas y positivas: control sobre inversión ejecutada por
Codede
• Otras que dificultan la gestión: Art. 37 del Dto. 14-2015, en el 1er
semestre el Gobierno puede colocar sólo la mitad de los bonos
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Presupuesto 2016 aprobado con errores y restricciones severas
• Asignaciones insuficientes de gasto
• Con el presupuesto aprobado no pueden resolverse crisis como las del
sector salud
• Gasto social con tendencia decreciente como % del PIB desde 2013
• Inversión en niñez y adolescencia estancado
• Reducción en la matrícula del nivel educativo básico y merma en las
metas del Mineduc
• No permiten cumplir promesas de campaña ni la implementación de
cualquier agenda de desarrollo
• Seguramente con ingresos insuficientes: riesgo de que la SAT
vuelva a incumplir su meta de recaudación y pago de deuda
flotante de 2015
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Estructura desequilibrada del
financiamiento del déficit fiscal
Bonos
(neto)
37%
Caja
1%
Préstamos
(neto)
62%
Préstamos
(neto)
4%
Bonos
(neto)
91%
Caja
5%
2015
(Dto. 22-2014)
2016
(Dto. 14-2015)
Fuente: ICEFI con base en datos oficiales
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3. Desafío 1: recuperar la
SAT y los ingresos
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Carga tributaria en caídaCarga Tributaria Neta 2007 - 2016
12.1
11.3
10.310.4
10.9 10.811.0 10.9
10.210.4
10.1
9
10
11
12
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2016
% d
el P
IB
Fuente: ICEFI con base en datos oficialesEstimado
Icefi
Presupuesto
Vigente
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Con riesgo de deterioro: desafío por rechazar la presión por privilegios fiscales
• Incertidumbre sobre qué pasará con las maquilas y las zonas
francas:
• Si no se les aprueba una nueva ley de privilegios, varios escenarios:
• Empiezan a tributar y la carga tributaria podría ser 10.2% o 10.3%
• Continúan en «rebeldía», y buscarán una decisión judicial
• Cierran e intentan moverse a otro país: despidos
• El Congreso puede aprobarles una nueva ley de privilegios fiscales,
pero dependiendo de cómo se haga, de nuevo escenarios:
• No genera pérdida fiscal adicional: carga tributaria será de 10.1%
• Genera pérdida fiscal adicional: la carga tributaria caería aún más
• En cualquier caso, muy mal momento para pensar en
exenciones y privilegios fiscales …
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Si no se logra un incremento en la carga tributaria …
• Incrementar (recuperar) la carga tributaria es la solución sana
y sostenible para estabilizar las finanzas públicas
• Si no se logra, entonces uno de dos escenarios obligados:
• Contención brutal y violenta del gasto, como en 2015:
• Crisis en sector salud continuará sin solución
• Imposible implementar cualquier agenda de desarrollo
• Atrasos en pagos de salarios e incumplimiento de servicios básicos:
riesgos reales y serios de ingobernabilidad
• Solicitar al Congreso endeudamiento público adicional:
• Un parche sólo para 2016, y el problema se repetirá en 2017 y años
sucesivos
• Incrementará riesgo de insostenibilidad fiscal (incapacidad en el futuro
para pagar la deuda pública)
• Desgaste política y pérdida de credibilidad y confianza ciudadanas
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Recuperar la SAT: el desafío urgente en materia de ingresos
• Es la vía para atacar la evasión y proteger a los contribuyentes
honestos
• Demanda ciudadana por terminar con la corrupción
• En tanto haya corrupción en la SAT y el resto del Gobierno, difícil recuperar la
moral tributaria y mitigar el rechazo a pagar impuestos
• No es un proceso fácil, rápido ni barato. Se requiere un plan
técnicamente sólido y bien diseñado, con financiamiento
• Desde mayo de 2015: propuesta del Icefi de una hoja de ruta para la
recuperación de la SAT
• Basada en diagnóstico completo y técnicamente sustentado
• Propuestas de corto, mediano y largo plazos
• Reconocida como adecuada por entes internacionales (BM, Tesoro USA, FMI,
etc.)
• ¡DEBERÍA SER UNA PRIORIDAD PARA EL NUEVO GOBIERNO!
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¿Medidas legislativas?: un desafío más político que técnico
• Propuesta para reformar el ISR y obtener Q 2,000 millones
• Para lucha contra la corrupción y fortalecimiento de la seguridad
y la justicia
• Destinos específicos: MP, Mingob, OJ, Inacif, IDPP, SBS y PGN
• Aplica sólo a personas e ingresos con ingresos más altos, y no afecta
(directamente) a trabajadores y empresas de las capas medias y bajas
• No conceder amnistías ni privilegios fiscales:
• Recuperar el apoyo a quienes sí tributan, y dejar de premiar a quienes
eluden sus obligaciones
• No ceder a presiones de grupos de interés
• Decisiones deben enmarcarse en políticas económicas y sociales
integrales: adoptar un nuevo paradigma de competitividad de verdad
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¿Medidas legislativas?: un desafío más político que técnico
• SAT recuperada con acceso a información bancaria
• Otras medidas: por ejemplo se podrían corregir
alteraciones a la reforma tributaria de 2012
• Recuperar los avances perdidos en el ISR:
• Revertir retrocesos aprobados en el decreto 19-2013:
• Amnistía y «permiso» para evadir en el sector construcción
• Restitución de costos y gastos deducibles excesivos
• Restituir la idea original en tributación internacional
• Elevar el ISR a la distribución de dividendos, y restablecer la
coherencia de la tasa del régimen de utilidades
• Tasa de 25% a empresas no es coherente con una tasa de sólo 5%
sobre distribución de dividendos
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¿Medidas legislativas?: un desafío más político que técnico
• Otras medidas: por ejemplo se podrían corregir alteraciones a
la reforma tributaria de 2012
• Incremento del impuesto de circulación de vehículos para financiar
soluciones al transporte público
• Investigación y castigo a las «mafias» del transporte público
• Requiere fortalecimiento del MP y el OJ
• Intervención estatal y rediseño del sistema: prioridad calidad del servicio y
respeto al usuario
• Aplicación de la nueva ley aduanera, simultánea al proceso de
recuperación institucional de la SAT
• Restituir el IPRIMA a la idea original
• Entre otras …
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4. Desafío 2: superar la
insuficiencia aguda del
gasto
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10.2 10.3
9.710.1
9.2 9.19.4 9.5
9.2
10.110.4
10.810.5
10.110.4
4.2 4.2
4.2
5.1
4.3 4.65.3 4.8
4.5
4.14.1 3.0
3.0
2.22.5
10.710.6
3.34.0
0
2
4
6
8
10
12
14
16
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016*
% d
el
PIB
Corriente Capital
13.7
14.714.3
13.6 14.214.4
13.4
15.1
13.914.514.3 14.5
El gasto de 2015 y 2016: el más bajo como % del PIB en los últimos 17 años
* Presupuesto vigente
Fuente: ICEFI con base en datos oficiales. No incluye las amortizaciones de la deuda pública externa.
14.0 13.813.5
12.212.9
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-10% 0% 10% 20% 30% 40% 50%
MARN
MEM
SEC
MSPAS
PRES
MICIVI
PGN
MTAS
MDN
MINEDUC
MINREX
MINGO B
O EACT
MINFIN
DEUDA
MINECO
MDS
MAGA
MCD
Variación relativa como % del PIB
Presupuesto Vigente 2016 / Ejecutado 2015
Variaciones relativas en las asignaciones por entidad como porcentajes del PIB
Nota:
•En 2015 se ejecutó solo 88.4% del
presupuesto, debido a plan agresivo
de contención de gasto
•El presupuesto de 2016 replica la
reducción de 2015
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Desafío urgente y prioritario: resolver la crisis en salud pública
• Es urgente incrementar el presupuesto del MSPAS
• Estabilizar el abastecimiento en hospitales y centros
de salud es una urgencia humanitaria
• Luego de estabilizar, retomar el esfuerzo por:
• Crear institucionalidad para el primer nivel de atención y
abandonar definitivamente a las ONG
• Incrementar la cobertura y la calidad
• Reconfirmar el enfoque de derechos: el acceso a la salud
debe ser un derecho universal, no un privilegio particular
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1.3% del PIB
2.9% del PIB
3.6% del PIB
0.0%
0.5%
1.0%
1.5%
2.0%
2.5%
3.0%
3.5%
4.0%
2012 2017 2021
Educación Salud y nutrición Saneamiento ambiental Económico Gestión
Desafío: cubrir el costo de proteger a la niñez
y adolescencia
Costo como % del PIB
Fuente: Icefi/Unicef.
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Desafío: resolver el problema de las anomalías en los pactos colectivos
• Es un desafío con connotación política, que requiere:
• Mucha madurez y equilibrio de las partes involucradas
• No se logra atacando líderes sindicales cuestionables
• Las bases sindicales deben revisar la actuación de sus líderes
• Respetar el derecho de organización y acción sindical
• Los pactos colectivos (bien hechos), son instrumentos efectivos
para mejorar las condiciones de trabajo
• Negociaciones responsables y acuerdos financieramente
viables
• La realidad financiera del Gobierno debe ser el marco y punto de
partida de la negociación
• El MinFin debe participar siempre en las negociaciones
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5. Desafío 3: satisfacer las
altísimas expectativas
ciudadanas por probidad y
transparencia
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Desafío: «ni corrupto ni ladrón», ¿cómo pasar del discurso a la acción verificable?
• Transparencia y probidad: quizá el mandato más importante
de los votantes
• Riesgo: ¿demagogia o compromiso serio?
• Transparencia y probidad es «discursito de tarima», fácil y predilecto
de los politiqueros en campaña …
• Pero un desafío enorme para gobernantes y funcionarios serios,
comprometidos y responsables
• Es decir, se dice fácil, pero es difícil de hacer …
• Requiere:
• Valentía y voluntad política: reconocer que los corruptos son poderosos
y astutos, van a presionar y atacar
• Visión de largo plazo: el respaldo ciudadano a la honestidad dura más
que el gozo efímero de un soborno …
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Desafío: recuperar lo robado por los corruptos (costos financieros y sociales)
Rubros del presupuesto con
alta exposición a ser
objeto de corrupción
Presupuesto total de
la Administración Pública
FideicomisosAdquisiciones
Listado geográfico
de obras
Corrupción
estimada
Q70.5 millardos
Q20.8 millardos
29.5% del presupuesto
totalQ4.2 millardos
6% del presupuesto
total
Q. 4,200 millones en presupuesto
2015
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Desafío: fortalecer el sector justicia y las capacidades para derrotar la corrupción
• Desafío político: reconocer que la lucha contra la
corrupción tiene un costo y que Guatemala debe
pagarlo:
• ¿Cuánto cuesta recuperar Q 1 de lo robado por los
corruptos?
• No es barato, ni fácil, ni rápido
• ¿Quién lo ha pagado hasta ahora?
• Quienes financian a la Cicig: contribuyentes de otros países
• Con la reforma al ISR se puede incrementar el
presupuesto de MP, Mingob, OJ, Inacif, IDPP, SBS y PGN
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Desafío: cubrir el costo de implementar medidas
para más y mejor justicia y seguridad
Costo en millones de Q y % del PIB
Fuente: Icefi/Unicef
0.27% del PIB
0.64% del PIB
1.36% del PIB
0
2,000
4,000
6,000
8,000
10,000
12,000
2014 2018 2023
Sistema de Readaptación y Reintegración Social
Administración de la justicia
Creación de Instituto para la Atención de las Víctimas de la Violencia
Investigación criminal
Seguridad ciudadana
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Aún cuando se avance en
el combate a la
corrupción, los recursos
son insuficientes para
concretar la realización
de los derechos de la
población guatemalteca
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Desafío: una agenda integral de transparencia fiscal y combate a la corrupción
• No demagogia tipo «discursito fácil»
• El Presidente Morales debe demostrar seriedad y compromiso:
• Por ejemplo, ¿mantendrá en el cargo y defenderá a la ministra del CIV,
pese al escándalo de su conflicto de interés con contratistas y un
juicio de adeudo tributario?
• Una agenda integral técnicamente sólida debe incluir:
• Compromisos específicos
• Responsables e interlocutores comprometidos para sociedad civil
• Calendario de ejecución
• Medios de verificación
• Garantías de participación activa de la sociedad civil con capacidad de
auditoría social
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Afortunadamente hay trabajo avanzado: el 2do Plan
de Acción Nacional de Gobierno Abierto 2014-2016
• AGA: Alianza de Gobierno Abierto
• Iniciativa mundial a la que Guatemala se sumó en 2011
• El 2do Plan de Acción 2014-2016
• Acordado con sociedad civil
• Hasta ahora, Copret contraparte de gobierno
• 48 compromisos, 18 en transparencia fiscal
• Incluye calendario, responsables y medios de verificación
• En 2016 debe prepararse el 3er Plan 2016-2018
• Una gran oportunidad del nuevo gobierno para establecer marcos de
trabajo coordinado con sociedad civil por la transparencia fiscal
• Se requiere iniciar trabajo de inmediato. ¿Con quién se
habla de esto en el nuevo Gobierno?
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6. Conclusiones y
Recomendaciones
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Conclusiones1. El nuevo Gobierno recibe las finanzas públicas en crisis, y
por lo tanto no puede implementar ninguna agenda fiscal
para el desarrollo
2. La única solución sana a la crisis es un incremento
sostenible de la carga tributaria y recuperar la SAT
3. De no lograr un incremento en la carga tributaria, el
Gobierno está obligado a restringir aún más el gasto o
solicitar al Congreso endeudamiento adicional
4. El presupuesto de gasto 2016 es insuficiente para resolver la
crisis en el sector salud y concretar la realización de los
derechos de la población guatemalteca
5. Recuperar lo robado por los corruptos no es barato, fácil ni
rápido, pero debe hacerse
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Recomendaciones1. Con carácter urgente y prioritario, iniciar la implementación
de un plan de recuperación de la SAT
• La propuesta de hoja de ruta del Icefi es una referencia
2. De inmediato, el Gobierno debe iniciar gestiones en el
Congreso para:
• Corregir errores en las fuentes de financiamiento aprobadas en el
presupuesto de 2016
• Aprobar reformas al ISR para:
• Incrementar tasas marginales para empresas y personas de alto ingreso,
con destino específico para MP, Mingob, OJ, Inacif, IDPP, SBS y PGN
• Corregir los retrocesos aprobados en el Dto. 19-2013: «permiso» para
defraudar en el sector construcción y restitución de costos y gastos
deducibles excesivos
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Recomendaciones3. Paralelo a la gestión en el Congreso de recursos
adicionales
• Un plan para evitar recortes innecesarios en rubros esenciales del
gasto social
• Un plan especial para la estabilización del sector salud,
incrementando el presupuesto del MSPAS
• Revisión técnica y transparente de los pactos colectivos de
condiciones de trabajo
4. Convocar una mesa técnica que discuta soluciones al
problema del transporte público:
• Intervención del sistema
• Financiamiento de la soluciones vía un incremento al impuesto de
circulación de vehículos
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Recomendaciones5. El Presidente debe demostrar con acciones que «ni corrupto
ni ladrón» no fue un discurso demagógico
• Por ejemplo, resolver de forma satisfactoria el escándalo de conflicto
de interés e incumplimiento tributario de la ministra del CIV
6. Reactivar las mesas técnicas entre Gobierno y sociedad
civil para temas de transparencia y combate a la corrupción
• Garantizar participación de sociedad civil, sin exclusiones
• Designar responsable para el cumplimiento de los compromisos
asumidos ante la AGA
• Conjuntamente con sociedad civil, acordar mecanismos de auditoría
social, denuncias y vigilancia de la gestión pública
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Recomendaciones7. Conformar una agenda fiscal para el desarrollo
• Que logre ser una herramienta efectiva para que Guatemala cumpla
los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas
• Que sea financieramente viable: i.e., que incluya un incremento en la
carga tributaria
• Que siga principios de justicia fiscal
• Que satisfaga la demanda ciudadana por transparencia y probidad, y
cero tolerancia a la corrupción
• Que promueva que un gasto público efectivo, eficiente y eficaz es
una herramienta de desarrollo incluyente y democrático
• Que reubique el endeudamiento público como una herramienta
financiera para inversiones de beneficio social y económico
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