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"Desarrollo local y políticas socio- laborales en la ciudad de Rafaela: Aprendizajes y desafíos en el marco de un nuevo contexto (2003-2011)." Tesina de Grado Alumno: Alejandro Castagno Director: Oscar Madoery
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"Desarrollo local y políticas socio-
laborales en la ciudad de Rafaela:
Aprendizajes y desafíos en el marco
de un nuevo contexto (2003-2011)."
Tesina de Grado
Alumno: Alejandro Castagno
Director: Oscar Madoery
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Índice
INTRODUCCIÓN .......................................................................................................... 3
CAPÍTULO 1: MARCO TEÓRICO ............................................................................... 7
1.1 Concepto de “desarrollo” y su evolución teórica .................................................. 7
1.2 Primeras iniciativas de Desarrollo Local y aproximaciones a su definición ........ 12
CAPÍTULO 2: LA POLÍTICA DE DESARROLLO LOCAL EN LA CIUDAD DE
RAFAELA EN EL CONTEXTO DE LOS NOVENTA .................................................. 20
2.1 El enfoque del desarrollo local en Argentina durante la década del noventa ..... 20
2.2 Estructura económica - social de Rafaela y la región en los noventa ................ 25
2.3 Características del mercado laboral en Rafaela ................................................ 28
2.4 Desarrollo Local y el rol del desarrollo institucional en Rafaela ......................... 29
CAPÍTULO 3: CRISIS DEL 2001, RESPUESTA DESDE LO LOCAL Y REVISIÓN
CRÍTICA DEL DESARROLLO ................................................................................... 37
3.1 Crisis del 2001, limitaciones y respuestas desde lo local ................................... 37
3.2 “Vuelta del desarrollo” en un nuevo contexto ..................................................... 42
CAPÍTULO 4: POLÍTICAS SOCIO LABORALES EN RAFAELA BAJO UN
CONTEXTO DE POST-CRISIS .................................................................................. 46
4.1 Las políticas sociales y su articulación con el desarrollo local .......................... 46
4.2 Diagnóstico e indicadores socio-laborales del contexto de Post-crisis en la
ciudad de Rafaela ................................................................................................... 49
4.3 Nuevos enfoques de las políticas socio-laborales ............................................. 55
4.4 Políticas socio-laborales llevadas a cabo en Rafaela ........................................ 56
Plan Más y Mejor Trabajo ............................................................................. 57
Programa Manos a la Obra ........................................................................... 58
Rafaela Emprende ........................................................................................ 61
Programa Aprender en la Fábrica ................................................................. 63
Jóvenes con Más y Mejor Trabajo ................................................................ 67
BIBLIOGRAFÍA .......................................................................................................... 78
Anexo ......................................................................................................................... 84
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Introducción
El trabajo toma en cuenta como objeto de estudio las políticas socio-laborales,
tanto nacionales como locales, que tienen lugar en la ciudad de Rafaela en el período
2003-2011.
El desarrollo local apareció en la Argentina como respuesta de los gobiernos
locales frente a los cambios producidos durante la década del noventa. Caracterizada
por un contexto de reforma del Estado, los municipios sufrieron una expansión en sus
agendas de actuación, ya que debieron asumir nuevos roles delegados por el Estado
Nacional. A esto se sumaba un marco caracterizado por el aumento de la pobreza y
del desempleo, donde esta nueva visión acerca del desarrollo adquirió interés. Por lo
que las instancias locales debieron empezar a afrontar nuevos retos en sus
administraciones frente a un panorama económico-social cada vez más adverso.
De los varios estudios sobre desarrollo local de la década del noventa
sobresale el caso particular de la ciudad de Rafaela en la provincia de Santa Fe. Esta
localidad fue reconocida por varios investigadores -tales como Francisco Albuquerque
o Pablo Costamagna- como un ejemplo exitoso de desarrollo local, especialmente en
el aspecto de su articulación público-privado. La ciudad con un municipio activo y un
fuerte entramado institucional, busco adaptarse a las nuevas características del
contexto nacional e internacional. Pero el caso de Rafaela, a pesar de sus resultados
positivos, no pudo escapar de la realidad de ser solo una experiencia local que no
podía ser trasladada fácilmente a otras ciudades, y que dependería a su vez de las
realidades de un país que se acercaba cada vez más a una fuerte crisis.
Años más tarde habiéndose sobrellevado favorablemente la situación
conflictiva derivada de la crisis del 2001 y con la recuperación de la economía a nivel
nacional, se presenta un marco apropiado para avanzar y profundizar el enfoque del
desarrollo local. Comenzó, así, un periodo de consolidación de la figura del Estado y
de mejoras considerables en los indicadores socioeconómicos, que coincidieron con
un panorama positivo en el plano externo por el mejoramiento de los precios
internacionales de las materias primas. Aquellas políticas de desarrollo local que se
habían ensayado anteriormente empezaron a reabrir nuevamente sus caminos en este
nuevo contexto. Comenzó la búsqueda por políticas que tuvieran como objetivos
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recuperar el trabajo y el bienestar de la población, a través de la mirada del desarrollo
local que incorporaría nuevos elementos en su concepción.
Por todo lo anteriormente mencionado, los interrogantes de la investigación son
¿Cómo fue el progreso de esta ciudad en la perspectiva del desarrollo local? ¿Qué
aspectos del desarrollo local fue mejorando y cuales fue incorporando en el nuevo
milenio? ¿Cómo influyó el componente político? ¿Cómo fue que se encaro el proceso
de implementación de las políticas socio-laborales desde la mirada del desarrollo local
en la ciudad de Rafaela?
Se partirá de la hipótesis acerca de la existencia de un marco consolidado de
desarrollo local en el Municipio de Rafaela que posibilita la mejora del accionar y
resultados de políticas socio-laborales, tanto de nivel nacional como local, que se
desarrollan en el territorio entre los años 2003-2011.
El objetivo general que guía la investigación es describir qué tipo de incidencia
tuvo el nuevo contexto nacional e internacional sobre la política de desarrollo local en
la ciudad de Rafaela para determinar la existencia de una continuidad y detallar la
política socio-laboral nacional y de la Municipalidad de Rafaela que se enmarcan en el
proceso de desarrollo local durante los años posteriores a la crisis del 2001.
En tal sentido, el primer objetivo específico es describir la continuidad en el
desarrollo local de Rafaela en un contexto cambiante, desde la década del noventa
hasta los años de recuperación económico-social luego de la crisis del 2001 de la
Argentina.
El segundo objetivo específico es detallar concretamente las políticas socio-
laborales llevadas a cabo en la ciudad de Rafaela, tanto nacionales como locales, en
el periodo 2003-2011.
El corte temporal seleccionado para la investigación es el comprendido para los
años transcurridos entre el 2003 y el 2011. La elección se fundamenta en la búsqueda
de poder apreciar y estudiar las políticas implementadas a lo largo de dos gestiones
municipales, ambas a cargo del Intendente Omar Perotti, en la ciudad de Rafaela.
Los capítulos que estructuran el trabajo se disponen en dos instancias. En
primer lugar nos referimos al contexto del país y los datos socioeconómicos en la
ciudad de Rafaela para los distintos períodos. En seguro lugar, analizamos en
concreto el desarrollo local y las distintas políticas llevadas a cabo.
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Para dar cuenta de lo anteriormente señalado, en el primer capítulo se
desarrollará el marco teórico del trabajo donde se darán cuenta de los principales
conceptos que se relacionan con el pensamiento del desarrollo local. Comenzando
con la indagación histórica del término desarrollo hasta los diferentes aspectos que
conforman la idea del desarrollo local.
En el segundo capítulo se comenzará describiendo el enfoque del desarrollo
local en Argentina durante la década del noventa y sus principales características. Se
analizará el contexto de ajuste y el papel desempeñado por el Estado Nacional como
así también los nuevos roles transferidos a los municipios. Además, reduciendo la
escala en el análisis se procederá a analizar la estructura económica-social de
Rafaela, con el rol de los sectores de la producción industrial y agropecuaria. También
se verá el papel de las Pymes y el mercado laboral de la región de la localidad y su
zona de influencia para la época. Para finalmente describir el rol fundamental que
alcanzó el desarrollo institucional en el proceso de desarrollo local de Rafaela,
remarcando lo realizado en la década del noventa, en función del accionar del Estado
local y la articulación público-privada.
En el tercer capítulo se hará referencia a los hechos ocurridos en la crisis del
2001 en la Argentina y las consecuencias políticas-sociales para el país. Desde las
primeras muestras del deterioro del tejido social, estallido popular en protestas y la
crisis política de esos tiempos. También se mencionará qué respuestas se brindaron
desde lo local, instancias sub-nacionales, municipios y específicamente desde la
ciudad de Rafaela con su enfoque de desarrollo local a los problemas socio-
económicos derivados de la crisis. Se describirán labores que fueron desde la
articulación de acciones con otros actores locales hasta gestionar recursos de la órbita
nacional. Por otra parte debido al surgimiento de un nuevo contexto post-crisis en el
país se analizará la llamada vuelta al desarrollo como una revisión de postulados
teóricos del desarrollo local de los noventa. Entre los razonamientos más importantes
de este período se resaltaran la valoración productiva de la economía y fuerte
presencia del Estado, que se verán reflejados en nuevas políticas públicas.
Finalmente en el cuarto capítulo se trabajará específicamente las políticas
socio-laborales ligadas al desarrollo local en Rafaela bajo un contexto de post-crisis.
En primer lugar se verá cómo a nivel nacional comienza a producirse experiencias de
articulación entre políticas sociales con el desarrollo local. Se verá la incorporación de
la dinámica territorial como la transformación de las políticas asistencial-sociales a una
de inserción laboral productiva. Luego se realizará un diagnostico de indicadores
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socio-laborales del contexto de post-crisis en la ciudad de Rafaela a través de los
relevamientos socioeconómicos de esos años, para finalmente dar cuenta del nuevo
enfoque de las políticas socio-laborales en el país y analizar las experiencias llevadas
a cabo en Rafaela durante estos años como lo son "Manos a la Obra", "Aprender en la
Fábrica", "Jóvenes con Más y Mejor Trabajo" y "Más y Mejor Trabajo".
Para el abordaje de la situación problemática propuesta en esta investigación
se adopta una perspectiva metodológica cuantitativa, mediante un análisis previo de
datos socioeconómicos, que incluyen fuentes como la Encuesta Permanente de
Hogares (EPH), los datos brindados por el Instituto de Capacitación y Estudios para el
Desarrollo Local (ICEDel) para la ciudad de Rafaela. Además se reconoce una parte
cualitativa de la investigación comprendida por una observación participante dentro de
los mecanismos abiertos a la comunidad de Rafaela, como así también la realización
de entrevistas con referentes en el proceso de desarrollo local y de políticas sociales
del municipio.
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CAPÍTULO 1: Marco Teórico
1.1 Concepto de “desarrollo” y su evolución teórica
El comienzo de la utilización del concepto desarrollo puede retrotraerse a
finales del Siglo XIX, pero es con el fin de la Segunda Guerra Mundial donde éste se
expandirá y adquirirá protagonismo. Las condiciones para el surgimiento de este
hecho pueden encontrar explicación en el contexto de los países europeos, como
Gran Bretaña, Alemania, Francia, así como también el de Estados Unidos en el
continente americano, que en aquel entonces se encontraban consolidando sus
respectivos procesos de Revolución Industrial. La Revolución, en su plano
estrictamente económico, así como las primeras manifestaciones de sus
consecuencias sobre la sociedad despertaron gran interés analítico. El paisaje de
estos países se vio modificado en el lapso de los últimos años del Siglo XIX. Como
mencionábamos, el cambio no solo se limitó al ámbito económico, con el modelo de
producción, la incorporación de nuevas tecnologías, sino que también fue la vida social
de las ciudades la que se transformó. Los cambios incluían a las propias personas,
sus condiciones de vida, su forma de relacionarse con los demás, el valor del tiempo;
Allí donde se instalaba una fábrica todo se modificaba, es por ello que sin dudas la
Revolución significaba un cambio sustancial en la organización socio territorial mundial
(Quetglas, 2008).
Una buena pregunta a la que da lugar Quetglas (2008) en torno a la utilización
del término desarrollo en sus inicios es la de interrogarse acerca de su sentido. La
interpretación que emerge del mismo es sin duda la de una concepción acrítica del
concepto de desarrollo, que considera a este tipo de sociedades industriales como
modelos de sociedad, en oposición a aquellas que presentaban las sociedades
preexistentes. Impera, así, la idea de que a partir de la utilización de la ciencia y la
tecnología se podría alcanzar hasta el propio dominio de la naturaleza.
En la época de la segunda postguerra el término desarrollo se encontraba
asociado a una sociedad industrial con un sistema político democrático. El desarrollo
pasó a ser considerado como un sinónimo de industrialización, el tipo de organización
económica que dirigía excedentes hacia el capital humano para generar cohesión
social, en un contexto democrático.
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Por otro parte resulta interesante observar en este nuevo contexto cómo el
mundo quedó dividido en dos grandes polos de poder o bloques y una parte de la
humanidad quedó excluida de esta división. Como nos recuerda Arocena (1995), fue
Georges Balandier, retomando la idea del Tercer Estado Francés, el encargado de
nombrar a esta supuesta zona marginal que quedó excluida de la división del mundo
como Tercer Mundo1. Los países comprendidos en los dos principales bloques
planetarios encararon procesos que ellos mismos denominaron de construcción o
reconstrucción para recuperarse económicamente y socialmente de la situación que la
guerra había ocasionado. En contraste, a los países comprendidos en el Tercer Mundo
se les impuso el término desarrollo.
Por lo que al finalizar la Segunda Guerra Mundial se estableció la
diferenciación en la jerarquía de países, donde algunos debían volver a ser las
naciones que siempre fueron y el resto debía tratar de alcanzar la situación de los
primeros, convertirse en esas sociedades industrializadas. La idea que encerraba esta
concepción de desarrollo era la de transitar un camino prefijado, con sus respectivas
etapas y leyes para lograr llegar a ser aquellas sociedades del primer mundo. Un
punto de llegada preestablecido que se lograba a través de un proceso construido por
otros (Arocena, 1995). El desarrollo de los países era considerado un proceso
evolutivo que debían atravesar las consideradas sociedades tradicionales para llegar a
ser sociedades modernas, entendidas como aquellas urbanas, industrializadas y
democráticas. A través de este camino se adquirían los resultados sociales y políticos
para el crecimiento económico. De cierto modo, se buscaba asociar el desarrollo al
crecimiento económico.
Por su parte, en esta misma época, en Latinoamérica comenzaban a surgir los
primeros debates en torno al industrialismo y el proceso de desarrollo realmente
existente. El objetivo de estas reflexiones era demostrar que la industrialización
alcanzada por los países centrales2 encontró su principal razón de concreción en usar
1 Expresión propuesta por Alfred Sauvy y Georges Balandier en 1956 para definir a los países
subdesarrollados situados en el exterior de los grupos de países sujetos al sistema capitalista o
socialista. Empleado como sinónimo de países subdesarrollados o en vías de desarrollo.
Implica cierta ambigüedad debido a las diferencias de estructura y nivel de desarrollo de los
distintos países no industrializados. Véase George, cita completa
http://books.google.com.ar/books?id=GNNyAkhcIiwC&lpg=PA570&ots=GfoLPo8KwV&dq=Geor
ges%20Balandier%20tercer%20mundo&pg=PP1#v=onepage&q=Georges%20Balandier%20ter
cer%20mundo&f=false [Consultado el 10/04/2013] 2 A la hora de referirnos a la Teoría de la Dependencia se utiliza la conceptualización centro-
periferia propia de esa teoría. De la misma forma ocurre cuando al trabajar sobre el periodo de
post-guerra se emplea el concepto de Tercer Mundo.
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de apoyo la matriz colonial, y por lo cual el orden económico hacía imposible alguna
posibilidad de crecimiento equitativo. Estos debates se congregaron alrededor de un
pensamiento particular que recibió el nombre de Teoría de la dependencia.
Lo que logró este nuevo enfoque del concepto de desarrollo, es su
resignificación aportándole, por parte de la realidad latinoamericana, la posibilidad de
una emancipación nacional de los países considerados en desarrollo. Se deja de lado
el enfoque exclusivo hacia el crecimiento económico, para incluir el planteo de quebrar
lazos de dominación entre naciones en el orden económico mundial vigente. Así
también se buscaba agregar a la concepción del desarrollo las mejoras en las
condiciones de vida de las personas de estos países, es decir, agregar el aspecto
social al crecimiento.
A través de un enfoque estructuralista en su análisis del sistema económico
mundial, la teoría de la dependencia consideraba que el subdesarrollo no era una
etapa previa al desarrollo, sino un resultado del mismo. Por lo tanto, el goce del
desarrollo en aquellos países centrales requirió del subdesarrollo de los países de la
periferia.
A partir de la década del setenta dará inicio el declinamiento del sentido que
fue predominante en el desarrollo en los años anteriores. Comienza a hacerse
evidente el ocaso y fracaso de las estrategias modernizadoras para satisfacer las
necesidades del llamado Tercer Mundo, como así también se comprueba el aumento
en la distancia que separa a los países ricos de los países pobres. Además, la
continúa acumulación de los efectos negativos del modelo de crecimiento urbano
industrial y la aparición de la crisis económica generaron las condiciones para que se
comience a indagar sobre modos alternativos de desarrollo.
Un hecho clave fue la crisis del petróleo de 19733 que afectó principalmente a
la organización industrial de los países desarrollados, que se vieron ante la dificultad
de adaptar procesos y técnicas a un menor consumo energético. Esta crisis también
repercutió en las cuentas fiscales y como resultado en el funcionamiento del Estado de
Bienestar, por lo que no se pudo evitar un crecimiento del desempleo en Europa y de
la inflación en Estados Unidos. Es en este contexto donde el desarrollo reingresa al
3 La crisis del petróleo de 1973 se origina el 17 de octubre de 1973, debido a la decisión de la
Organización de Países Árabes Exportadores de Petróleo (OPAEP), de no exportar más
petróleo a los países que habían apoyado a Israel en la guerra de Yom Kippur.
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vocabulario, se reinstala el debate en torno al desarrollo en los países industrializados,
que parecía olvidado años atrás.
La crisis antes mencionada se evidenció como el abrupto final de un ciclo de
crecimiento económico hasta ese momento sin interrupciones. Las capacidades de
consumo a las que se habían habituados las personas en el Primer Mundo debieron
disminuir a niveles más bajos. En el caso de las inversiones, éstas también sufrieron
una reducción importante, así como la gran industria -emblema del crecimiento hasta
esa fecha- que debió ceder ante la pérdida de márgenes de beneficio y tuvieron que
proceder además al despido de trabajadores. A nivel internacional los intercambios
comerciales disminuyeron por lo cual las tasas de crecimiento de los países también
se vieron afectadas.
Todos estos hechos derivados de la crisis llevaron a cuestionar la noción de
desarrollo y los diferentes modos del mismo. Era difícil para esta nueva época aceptar
con facilidad el planteo de un camino prefijado y único que proponía hasta ese
entonces el enfoque del desarrollo (Arocena, 1995).
Como refiere Madoery, continuando con la evolución del concepto del
desarrollo y su puesta en discusión, si en la era moderna se interpretó el problema del
desarrollo frecuentemente desde la mirada económica, luego existió una reacción (en
relación también a la crisis que se vivía en los países desarrollados) a tal
reduccionismo que posibilitó la aparición de nuevas interpretaciones institucionales y
culturales en el escenario global. Tales nuevas teorías contemporáneas, ubican al
desarrollo en relación a los actores, sus relaciones y entornos donde se desenvuelven.
Estas escuelas del desarrollo recayendo en la capacidad de los actores, buscan
ampliar la perspectiva teórica de los procesos de desarrollo, superando la limitación
estructuralista, que se presentaba en las primeras acepciones del término (Madoery,
2007). Se da inicio a un proceso en donde al concepto desarrollo se irán incorporando
variados adjetivos, que buscarán resaltar las múltiples dimensiones que lo atraviesan o
que el mismo debe incluir.
Podemos resaltar el caso de la visión del Desarrollo Humano, concepto que es
utilizado por primera vez en 1994 por el Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) y con representantes de su pensamiento como Max Neef, Amartya
Sen entre otros. Se centra en poder reconocer aquellos aspectos intangibles, de las
personas como también de las instituciones, que ocupan un lugar central en el
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desarrollo. La medición del Desarrollo Humano estrictamente refiere a los adelantos
de un país en aspectos básicos tales como:
● Esperanza de vida al nacer
● Conocimientos a través de la tasa de alfabetización y
combinación de matriculación (primaria, secundaria y terciaria)
● Producto Bruto Interno (PBI) per cápita
El Desarrollo Humano es una de las concepciones que más se opone a
aquellas que buscaban el crecimiento económico a través de caminos o recetas
prefijadas. Se introduce en este caso un cambio de perspectiva en donde las
necesidades humanas ya no se encuentran limitadas a la supervivencia física como a
la obtención de lo material en la sociedad. Sino que induce a enfocarse en aquellos
ámbitos poco explorados por el estudio del desarrollo, aquello comprendido en el
ámbito extraeconómico. El concepto de Desarrollo Humano se concentra en la opción
de extender las capacidades de elegir más allá de un ámbito meramente de consumo,
para privilegiar en cambio y desarrollar las capacidades humanas (Madoery, 2007).
Otra visión y adjetivación que se ha incorporado al largo camino del desarrollo
es el de Desarrollo Sostenible. Éste se enfoca en satisfacer las necesidades de las
sociedades en el presente, pero teniendo la precaución y el cuidado de no
comprometer la misma capacidad de satisfacción para las futuras generaciones.
Claramente es una visión que surge frente a los primeros impactos y efectos de los
daños ambientales acaecidos en el planeta por el modelo de sistema económico que
rige actualmente, por ello brega por un modelo donde se comprometa a un uso y
aprovechamiento responsable de los recursos. La cuestión ambiental se presenta
como el factor central del Desarrollo Sostenible, la de los recursos naturales a la hora
de pensar en el sostenimiento de las sociedades en cuestiones materiales,
energéticas y ecosistémicas.
Pero sin dudas uno de los más recientes adjetivos que se incorporó al concepto
de desarrollo fue el del Desarrollo Endógeno. En esta teoría es en donde los recursos
locales de las sociedades pasarán a cumplir un rol relevante. Es necesario aclarar que
por tales recursos no sólo se refiere a los recursos naturales, medio ambiente, tipo de
suelo, infraestructuras, sino que también se incluye a las dinámicas productivas,
organizativas e innovadoras de cada territorio. El enfoque del Desarrollo Endógeno
parte de un entendimiento del funcionamiento económico, pero hace énfasis en
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aquellas interrelaciones económicas que tienen lugar tanto por dentro como fuera del
mercado. Por otra parte se encarga de analizar el rol de aquellos actores que tienen
participación en estos procesos, con sus respectivas lógicas, intereses y diversos
ritmos de trabajo. Además, este nuevo enfoque innova a la hora de introducir las
cuestiones del conflicto social y el tema del gobierno del territorio para sumarse al
análisis de la realidad económica (Madoery, 2007).
Madoery (2007) destaca la diferencia de este desarrollo con respecto al
enfoque de la teoría de la dependencia a la hora de mencionar que el Desarrollo
Endógeno reconoce la existencia de condicionalidad por parte de fuerzas globales,
pero no su determinación como lo realiza la escuela latinoamericana. Esto es así
porque cada territorio tiene una trayectoria que le resulta particular y propia como lo es
así también su dinámica económica.
Resulta fundamental para comprender este tipo de enfoque discernir la nueva
realidad de la división internacional del trabajo que integra los diversos sistemas
productivos locales y del incremento en la competencia de éstos entre sí. Este nuevo
panorama del sistema capitalista permite quebrar con las típicas relaciones jerárquicas
únicas de anteriores planteos para comenzar a hablar de jerarquías múltiples.
Para el Desarrollo Endógeno el lugar de actuación sin duda debe ser ubicado
en la ciudad, las regiones y los territorios, que son los lugares donde es posible el
desarrollo de nuevos espacios tecnológicos e industriales que puedan contribuir a
producir externalidades, economías de escala y alcance que beneficien a que las
empresas puedan competir y brindar a ese territorio mayor capacidad de desarrollo
(Madoery, 2007).
1.2 Primeras iniciativas de Desarrollo Local y aproximaciones a su definición
A partir del contexto de crisis descripto up supra en los años sesenta, comienza
en los países industrializados a debatirse e implementarse la perspectiva del
desarrollo local. La nueva noción del desarrollo que recorría los países industrializados
hacía hincapié en orientarse hacia la movilización del potencial humano que la crisis
se había encargado de dejar a la deriva.
Principalmente, la ampliación de acciones locales recaía sobre la revitalización
de la pequeña empresa, la reconversión de actividades tradicionales, proponer la
búsqueda de nuevas tecnologías, como así también de nuevos procedimientos de
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explotación de materias primas. A la hora de movilizar los recursos humanos, las
acciones emprendidas abarcaron desde la formación personal hasta la capacitación en
nuevas aptitudes de los desempleados.
Frente a este nuevo panorama, en el interior de las naciones, autoproclamadas
desarrolladas, se encontraba la paradoja: por un lado se hallaban regiones híper-
industrializadas, que coexistían con otras que se encontraban sumidas en un proceso
económico más desfavorable. Eso contradecía fuertemente el planteo de la lógica de
homogeneidad y creciente desarrollo hacia el progreso expresado hasta ese momento.
Por lo que comenzó a aparecer una cierta ideología de lo pequeño y lo local
intentando sustituir aquellas tendencias macro, de gigantes proyectos industriales.
Arocena (1995) explica que al igual que aquella tradicional noción de desarrollo que
tenía un contenido mítico que incitaba a dinamizar las sociedades del Tercer Mundo, el
desarrollo local ahora permitía en cierta manera movilizar usando el mismo elemento a
la población marginada por la crisis de los países industrializados.
La aparición de la dimensión local en el desarrollo puede rastrearse en el
surgimiento de diversos estudios y la adquisición de interés en el desarrollo desde
abajo, en oposición al modelo de desarrollo desde arriba que apoyó la escuela de la
modernización4. Estos trabajos principalmente radicaban en el interés por estudiar el
caso acerca de la Tercera Italia5 en los años ochenta. En esta zona es donde se
observa el ingreso de ciudades y regiones al mercado mundial mediante la creación de
4 Los principales supuestos de la teoría de la modernización se basa fundamentalmente en
concebir a la modernización como un proceso que se realiza a través de fases. De conformidad
con la teoría del desarrollo económico de Rostow, plasmada en su obra “Las etapas del
crecimiento económico”, para una sociedad en particular existen cinco etapas, a saber: 1-la
sociedad tradicional (estado original de subdesarrollo), 2-precondición del despegue, 3-el
proceso de despegue, 4- el camino hacia la madurez y 5- una sociedad de alto consumo
masivo. Véase Giovanni, cita completa http://www.ucm.es/info/nomadas/4/gereyes2.htm 5 Hacia finales de las ochenta una serie de trabajos realizados en Europa y Estados Unidos,
dieron forma a la idea de que el crecimiento de las regiones se debe esencialmente a sus
condiciones y dinámicas internas. Los estudios pioneros fueron adelantados por un grupo de
investigadores italianos en lo que se llamó La Tercera Italia, donde se produjo el fenómeno de
regiones y ciudades muy exitosas en medio de la industrialización decadente del triángulo
Milán-Turín-Génova y el atraso secular del Mezzogiorno. Para estos autores la fórmula del
éxito de la Tercera Italia estaría en el Distrito Industrial, término original de Marshall aplicado en
1909. El Distrito Industrial es una organización Industrial resultante de las relaciones de
competencia-emulación- cooperación entre pequeñas y medianas empresas. Este modelo se
desarrolla a partir de la declinación del modelo productivo fordista. El desarrollo tecnológico, un
perfil de demanda de mercado menos estandarizado y los movimientos sindicales de protesta
empujan a un modelo productivo más flexible, lejano de la gran empresa integrada. Véase, cita
completa Moncayo Jiménez http://www.sogeocol.edu.co/documentos/0mode.pdf [Consultado el
10/04/2013]
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una forma determinada de industria. La cual estaba estrechamente involucrada con las
características culturales, sociales e institucionales de las ciudades o regiones en las
que estas actividades tenían lugar.
El economista italiano Giacomo Becattini de la Universidad de Florencia fue
quien, estudiando el funcionamiento del sistema industrial italiano, resalta que dentro
del territorio de Italia conviven dos modelos: uno en el Noroeste (Génova- Milán-Turín)
basado en la gran empresa, y en el Noreste (Florencia- Bologna-Venecia) un modelo
que en cambio se apoyaba en la concentración territorial de varias pequeñas
empresas, especializadas y articuladas.
El término desarrollo local, entendido en su concepción actual, es utilizado por
primera vez por Becattini en un trabajo del año 1979 que indaga acerca de por qué
empresas similares se ubicaban en un mismo sector y sobre cuáles eran las
características que hacían atractivo al territorio donde se instalaban. El economista
italiano con sus estudios del distrito como modelo del desarrollo territorial6 logra
evidenciar que ciertas características de índole territoriales poseen a su vez valor
económico. Algunos ejemplos de éstas son la existencia de instituciones locales de
soporte para la actividad económica que se desarrolla en el territorio (cámaras
reguladoras, casas de préstamos, entre otras), la confianza entre actores económicos,
la posibilidad de actuar en conjunto y coordinadamente y, destacadamente, el empeño
en la generación de conocimiento y la capacidad de transmisión hacia dentro del
complejo territorial (Quetglas, 2008).
Frente a las políticas macroeconómicas que se aplicaron hasta ese momento y
que se mostraban agotadas, emergieron las diferentes iniciativas de las comunidades
locales de Europa. A su vez, se produjo el reclamo de la sociedad civil sobre el
aparato político para proceder a la descentralización del poder administrativo, lo que
permitiría actuar en mejores condiciones frente a las demandas sociales y contar con
una mayor capacidad de actuación sobre el territorio. Por lo que las fuertes
transformaciones que se produjeron en el modelo de acumulación del capital también
repercutieron en el sistema de intervención del Estado, adquiriendo éste un carácter
6 El desarrollo territorial se usa como término equivalente de desarrollo local. Pero en ocasiones
se presupone que el desarrollo local se limita al ámbito municipal. Pero esto no es así, ya que
el desarrollo local se circunscribe a un ámbito territorial en el que se extiende un sistema
productivo local y un área local de empleo. Se trata de un enfoque que parte del territorio, de
los actores locales y los problemas que estos tienen. Véase, cita completa “Revista dlocal”,
entrevista a Francisco Albuquerque http://www.cedet.edu.ar/dlocal/entrevista.pdf [Consultado el
10/04/2013]
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estratégico. Fue a través de las diferentes iniciativas locales, adoptadas con la misión
de brindar soluciones innovadoras, que se trato de lograr una articulación entre los
diferentes modelos productivos locales.
A la hora de referirnos al término del desarrollo local es necesario observar que
en muchas ocasiones puede ser malinterpretado o considerado de forma ambigua
haciendo necesario detenerse en su conceptualización. El desarrollo local destaca al
territorio o al ámbito de una determinada comunidad local como su unidad de análisis y
de actuación. Existe en este enfoque la búsqueda por enfocarse en la movilización y
participación de los actores territoriales, públicos y privados, como protagonistas
principales de las iniciativas y estrategia de desarrollo. En función de ello se supone
por parte de estos actores la adopción de actitudes activas, basadas en la convicción
del esfuerzo y decisiones propias para establecer y concertar localmente la estrategia
de desarrollo a seguir (Albuquerque, 2003).
Noción de Territorio
En este punto, resulta interesante detenerse para reflexionar teniendo en
cuenta lo dicho en el párrafo anterior acerca de la figura del territorio. Éste debe ser
considerado como resultado, aunque nunca completamente acabado, de la
construcción social por parte de las relaciones de poder que ostentan los actores. Las
relaciones que atraviesan a un territorio no solo serán locales, sino también lógicas
externas que inciden sobre él. Ningún proyecto de desarrollo puede serlo
aisladamente, o serlo como una isla en un desierto, siempre pertenecerá o se
enmarcará en un contexto que lo supere. Pero como bien aclara Madoery el territorio
conservara aspectos particulares que contrapesaran a los factores exógenos: “El
territorio tiene vida y tiene rasgos propios que lo identifican y lo diferencian, lo
singularizan: un determinado ambiente, una historia, perfiles productivos
característicos, una cierta dotación de infraestructura, un estilo institucional y un modo
de convivencia, una sociedad local con expectativas y ambiciones, con líderes,
referentes, vínculos, desafíos…” (2011:7).
Diferencia con el desarrollo municipal y desarrollo endógeno
Albuquerque (2003), como uno de los máximos referentes del enfoque,
considera que frente al desarrollo local es necesario presentar diferentes
matizaciones. En primer lugar el desarrollo local no debe ser igualado al desarrollo
municipal. En función de la base del sistema productivo local se debe reconocer que el
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conjunto de relaciones productivas y comerciales que se presentan en el territorio no
ciertamente coinciden con aquellos límites del territorio o administrativas del municipio
En el mismo sentido, expresa que el desarrollo local es más que desarrollo
endógeno. No deben acabarse las iniciativas encaradas en lo local, sino que se deben
aprovechar oportunidades de carácter exógeno. Lo importante resultará en saber
endogeneizar tales factores con una fuerte estrategia decidida localmente. En tal
sentido Madoery también realiza una buena aclaración con respecto al desarrollo local
y desarrollo endógeno: "Hay una evidente relación entre las categorías de "local" y
"endógeno" que, incluso, suelen ser utilizadas de manera indistinta. Local es un
concepto relacional que remite a una dimensión espacial mayor: por ejemplo, local es
la ciudad respecto de la provincia, está respecto de la nación, lo nacional respecto a lo
global. Endógeno remite a una dirección (de abajo a arriba, bottom up), es una
orientación de la acción de las dinámicas y las fuerzas impulsoras de procesos de
desarrollo" (Madoery, 2007:137).
Relación entre Lo local y Lo global
Esta matización que se realiza a la hora de mencionar a lo local
necesariamente debe estar referida a su vez a la noción correlativa de lo global. Tal
como menciona Arocena (1995) cuando algo se define como local es a razón de su
pertenencia a un global. Nunca se puede partir de un análisis de un caso o proceso de
desarrollo local sin tener en cuenta su inscripción en el ámbito que lo engloba. Como
sería el caso de un ciudad con respecto a un departamento, o el de una Provincia con
respecto a un país. El escenario local es donde se encuentra reflejado como en ningún
otro ámbito la articulación que se brinda entre lo singular y lo universal. Por último se
hace necesario aclarar que la inscripción en un global no resta importancia a los
elementos específicos del ámbito local, descartando la idea de ser un mero reflejo o
producto de lógicas globales (Arocena, 1995).
En sintonía con lo anterior, el enfoque territorial y denominado de abajo-arriba
caracteriza al desarrollo local, pero se debe estar atento y buscar las intervenciones de
los demás niveles de decisión del Estado (Provincia, Nación) para facilitar la
consecución de objetivos. Albuquerque sintetiza este punto de la siguiente manera:
“Se precisa, pues, de una eficiente coordinación de los diferentes niveles territoriales
de las administraciones públicas y de un contexto integrado coherente de las
diferentes políticas de desarrollo entre esos niveles. Las decisiones de “arriba-abajo”
son también importantes para el enfoque del desarrollo local” (2003:8).
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Desarrollo Integrado
Por otro lado el desarrollo local no se debe observar únicamente desde un
punto de vista económico. Se debe promover un desarrollo integrado en el cual
converjan tanto aspectos sociales, culturales, institucionales, ambientales y de
desarrollo humano en el territorio. Asimismo no se debe perder de vista que la
orientación del desarrollo local debe estar dirigida en pos de brindar mejores
condiciones de vida a la población local, enfocándose en una mejor utilización y
articulación de los recursos locales, para así poder promover nuevas empresas y
puestos de trabajos locales. Resulta fundamental en tal sentido, afirmará Albuquerque
(2003), brindar una oferta territorial apropiada de servicios de apoyo a la producción
para la estrategia de desarrollo local.
En base a las matizaciones y consideraciones abordadas anteriormente es que
adoptamos como propia para el desarrollo del presente trabajo la definición que aporta
Quetglas que refiere al desarrollo local como:
“...un espacio multidisciplinario que repara sobre las relaciones entre desarrollo
y entorno territorial y un abordaje de políticas públicas orientadas a generar
condiciones de construcción de ciudadanía en determinado territorio. La idea del
desarrollo local es usar herramientas que incrementen la competitividad económica, la
cohesión social, la sostenibilidad ambiental y la capacidad innovadora y adaptativa. La
idea territorial, en el segundo caso, no está sometido al corsé del límite jurisdiccional.
No se trata de un recorte espacial de competencias, sino de la organización
(construcción) en un espacio modelado por relaciones (territorio) a los fines de generar
condiciones de desarrollo” (2008: 29-30).
El rol de las instituciones
Dentro del desarrollo local también se encuentra como factor importante para
su consideración el aspecto referido a lo institucional y a la necesidad de crear
condiciones favorables para el funcionamiento de las instituciones. Se plantea como
objetivo el de construir en estos territorios entornos favorables para la incorporación de
nuevos emprendimientos, así como de innovaciones. Para tal objetivo se hace
necesario fomentar una cultura emprendedora local como así también abogar por la
concertación público-privada para el desarrollo local. Es necesario recalcar que el
concepto de instituciones no se acaba en el de entidades, sino que se amplía hasta
abarcar relaciones, redes que regulan el comportamiento de los actores en el territorio.
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Capital Social
Otro elemento a destacar a la hora de hablar del desarrollo local son los
elementos culturales tales como el registro de historias locales y la conformación de
identidad territorial, las cuales conformarán una información esencial para entender
cómo las relaciones se plasman en el territorio. El elemento de la identidad regional o
local, como el capital social7, es resultado de una construcción de los actores, y no
solo una preexistencia de factores históricos o geográficos. La identidad se construye
constantemente a través de instancias de ámbitos de participación y de discusión de
problemas por parte de los diferentes actores sociales.
Proyecto Político Local y la idea de conflicto
Finalmente, un factor clave en el proceso del desarrollo local a ser tenido en
cuenta lo constituye como menciona Madoery (2001) la existencia de un proyecto
político local entendido como aquel que “…asume la búsqueda de un “sentido social
compartido” (idea de proyecto) y reconoce la capacidad de los agentes territoriales por
fijar el rumbo (idea de local). Sobre las visiones sesgadas y simplistas para las que el
desarrollo es sólo responsabilidad del Estado-Nación (enfoque de la planificación
centralizada), o sólo del mercado (enfoque del neoliberalismo dominante), el Enfoque
del desarrollo local entiende que éste es producto de la integración de visiones e
intereses y la concertación estratégica de agentes públicos y privados (gobierno,
empresas, ONG, org. intermedias, redes de solidaridad, centros de investigación y
educación), con incidencia en el territorio. Descansa en la idea de Pacto territorial,
como instancia determinante para el desarrollo local (2001:5)”. En esta idea aparece
claramente la vocación de construir poder local, sostenido por pilares como la
dirección y la fortaleza de liderazgos territoriales como así también la capacidad de los
mismos en producir capacidad organizativa y voluntad de cooperación entre los
diversos actores.
Pero no se debe ser ingenuo y es necesario reconocer que entre los diversos
protagonistas del desarrollo existen relaciones de poder que se expresan en el
territorio. Como refiere Madoery (2011) este es un paso necesario para no quedar en
7 Refiere a las instituciones, relaciones y normas que conforman la calidad y cantidad de las
interacciones sociales de una sociedad. Muchos estudios demuestran que la cohesión social es
un factor crítico tanto para la prosperidad económica como para que el desarrollo sea
sostenible. Véase cita completa López, Raquel Silvana, “El desarrollo local: reflexiones acerca
de la distancia entre la teoría y la práctica”, p.200 en Rofman, Adriana y Villar, Alejandro
(comp.), (2006)- “Desarrollo Local. Una revisión crítica del debate”. Buenos Aires, Espacio
Editorial.
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un nivel de mirada superficial y así poder reconocer verdaderamente cómo juegan los
intereses comprometidos en el desarrollo. Es aquí donde entra en juego el elemento
del conflicto en la sociedad, y se hace necesario encauzarlo mediante diversas
capacidades territoriales que van desde entramados institucionales, mecanismos
participativos, procesos educativos, entre otros. Para estas acciones, dirá Madoery
(2011) es necesario volver a pensar en una fuerte presencia del Estado en estos
procesos. Un desafío de desarrollo es impensable sin la participación de éste en todos
sus niveles de actuación, remarcando nuevamente que no es solo un proyecto local
sino multiescalar.
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CAPÍTULO 2: La política de desarrollo local en la ciudad de
Rafaela en el contexto de los noventa
2.1 El enfoque del desarrollo local en Argentina durante la década del noventa
La aparición del desarrollo local en América Latina a partir de la década del
noventa no puede ser analizada sin tener en cuenta la situación económica, política y
social que se atravesaba en los países que la componen. En esta época se empieza a
implementar el modelo de ajuste estructural, cuya principal exigencia era un
achicamiento de los gastos del Estado para poder afrontar, así, las cancelaciones de
una deuda externa que se había abultado en la última década. Tal era el compromiso
que se buscaba de los Estados que estos cumplimientos debían aparecer signados en
los propios presupuestos de los países. Como refiere Alejandro Rofman: “El criterio
citado consistía en que los cálculos de ingresos y egresos contenidos en los
respectivos presupuestos nacionales tuviesen un excedente positivo al menos
equivalente al monto del capital e intereses que anualmente hubiese que pagar a los
acreedores externos. Esta exigencia estaba incorporada a todas las negociaciones de
los países deudores con las instituciones financieras multinacionales, como el FMI y el
Banco Mundial” (2006: 39).
Se hacía evidente que para lograr un saldo positivo estos organismos
multilaterales incitaron a los países a llevar adelante medidas de ajuste en gastos
fiscales del Estado nacional. Entre las principales medidas de ajuste que se indicaron
aparecía la privatización de empresas estatales, que eran consideradas
económicamente ineficientes, así como la descentralización de servicios básicos hacia
las esferas provinciales y de los municipios. En el caso de Argentina los servicios que
se desligaron desde la esfera nacional fueron los de la salud y la educación, con la
particularidad de que estas funciones se traspasaron sin los respectivos fondos para
poder asegurar su funcionamiento.
Al mismo tiempo, en 1989 se elabora en el seno del complejo económico-
financiero de los Estados Unidos un programa de acciones que debían servir de guía
para los países del continente, el denominado Consenso de Washington. En este
documento se establecía la abstención de la función estatal de intervenir en el
mercado, dejando que las fuerzas de éste puedan actuar libremente y en plenitud.
Rofman explica claramente el supuesto sobre el que se basaba esta recomendación:
“…el desarrollo al interior de los países, para operar en beneficio de todos los
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habitantes y ser efectivo y justo, debe librarse de cualquier intervención estatal. Y que,
por su propia dinámica, el proceso de Desarrollo irá “derramando” sus beneficios sobre
el conjunto de la sociedad…” (2006:45). Como consecuencia de este postulado se
puede inferir la clara intención de abandonar cualquier intento de llevar adelante
programas de planificación en el ámbito económico-social, especialmente desde una
escala de nivel nacional.
Acogiendo estas premisas neoliberales, durante el periodo abarcado por los
dos mandatos como presidente de Carlos Menem (1989-99) se llevaron adelante
importantes transformaciones en el sistema económico del país, trayendo
consecuencias en la forma de relacionarse entre el Estado y la economía. Se produjo
el retiro del Estado de su función de intervención en el mercado al mismo tiempo que
se privatizaban las empresas públicas, se implementó un régimen cambiario fijo –que
permitió controlar la hiperinflación que azotó al gobierno de Raúl Alfonsín-, se permitió
la apertura de barreras de protección del mercado interno frente a bienes y capitales
extranjeros, como así también se anularon los instrumentos de regulación del empleo.
Estas medidas contribuyeron a lograr cierta recuperación económica respecto de la
década del ochenta, pero su selectividad e irregularidad desencadenaron en el
aumento de la desigualdad en la condiciones de vida de la sociedad. Es importante
aclarar que esta situación de empeoramiento en los niveles sociales es una tendencia
que venía produciéndose desde mediados de los setenta.
En el marco de este contexto nacional, la implementación de políticas de
desarrollo local se presentaba en una etapa signada por serias deficiencias que no
haría visible los beneficios del enfoque sobre las comunidades. En estos lugares es
donde actores locales alarmados frente al deterioro de las condiciones de vida de cada
vez un mayor sector de la población, impulsaron acciones reparadoras, y se llevaron a
cabo procesos de planificación autónomos respecto de toda coordinación a escala
nacional o regional (Rofman, 2006).
La situación se encontraba condicionada a su vez por el nivel de desarrollo de
las fuerzas productivas de los diferentes lugares, ya que allí dónde estas fuerzas
manifestaban un bajo nivel, se dificultaba la posibilidad de las administraciones locales
de afrontar los gastos de los nuevos servicios reasignados en el marco del proceso de
descentralización. Se agregaba como mencionábamos el hecho de que el papel
cumplido por el Estado Nacional no atendía a ningún tipo de iniciativa dirigida a llevar
a cabo un desarrollo local para los habitantes y su calidad de vida. El Estado
evidenciaba un proceso de alejamiento en su función de compensar aquellas
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diferencias de tipos estructurales, y por lo tanto generadoras de desigualdades, que
separaban a los habitantes del país en función del lugar del país que estaban insertos
(Rofman, 2006).
Frente a este panorama es que en la década de los noventa el desarrollo local
a partir de las políticas de los municipios se fue incorporando a la agenda pública. Por
lo cual, como refiere Villar (2006), el mayor impulso al desarrollo local en Argentina fue
brindado por las políticas municipales de desarrollo económico, que tenían como
principal objetivo el de incrementar las ventajas competitivas y así poder afrontar mejor
los retos de la globalización. El lineamiento seguido era el de aportar un salida
productiva a la crisis social que se estaba generando por el aumento de desempleo,
que a su vez incrementaba la pobreza. Se estimaba que a través de estas iniciativas
se cumpliría la llamada teoría del derrame sobre el resto de la población, absorbiendo
la mano de obra desocupada a través de la búsqueda de mercados externos.
Bajo esta visión, el desarrollo es considerado como exógeno, originándose a
través de la inversión extranjera. Como consecuencia se impone a los municipios
asumir la función de promoción productiva como nueva tarea para enfrentar la difícil
situación que se empezaba a evidenciar, con el aumento del desempleo y las
consecuencias de la descentralización de servicios. En varios casos se crean áreas de
producción, políticas municipales con orientación al desarrollo productivo y la
instalación de parques industriales. En esta época municipios de más de cincuenta mil
habitantes, y que alcanzaron un cierto nivel de desarrollo en infraestructura y de su
sector productivo, se presentan como lugares de inversiones y desarrollan estrategias
para competir con otras ciudades para atraer capitales.
En esta etapa el estímulo en la promoción industrial dio impulso a otros
municipios para encarar experiencias de carácter más endógeno. Estas iniciativas
surgieron a partir de utilización de recursos locales, en determinados casos
articulándose con recursos exógenos y de niveles de gobierno superiores, pero
manteniendo una base de valores identitarios de arraigo local (Altschuler y Casalis
2006). Sin embargo uno de los principales problemas que se debió afrontar en esos
años por parte de las acciones de desarrollo local fue la de enmarcarse en un contexto
nacional adverso en el que predominaba la desindustrialización y la re-primarización
de la economía. Sin embargo, ante este panorama, al que se sumaban las
privatizaciones y transnacionalizaciones como mencionamos previamente, existieron
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municipios que promovieron clusters8, o generaron un apoyo institucional para el
sector productivo como en el caso de Rafaela, pero que ante la realidad que la
rodeaban eran llamadas islas en medio de una situación general de empobrecimiento.
Es importante también mencionar el factor del estímulo externo a la hora de la
propagación del enfoque del desarrollo local. Una importante difusión de la experiencia
europea, como fue el caso del norte de Italia y ciudades españolas, como así también
los planteos de organismos internacionales de crédito, fueron factores que impulsaron
la incorporación del desarrollo local. Organismos tales como el Banco Mundial (BM) y
el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en los noventa serán los encargados de
impulsar una perspectiva del desarrollo local denominado desarrollo social,
relacionado con la idea del desarrollo humano que tuviera origen en el PNUD. Desde
este enfoque surgen dos críticas, una asociada al crecimiento como principal factor del
desarrollo (planteos del Consenso de Washington y sus reformas estructurales) y la
segunda crítica hacia aquellas teorías neo-desarrollistas que hacen eje en la
industrialización como el desarrollo tecnológico. En esta perspectiva, la libertad y el
mejoramiento de las capacidades individuales son centrales, y el papel del Estado
debe ser considerado para generar las condiciones para que los ciudadanos puedan
desarrollar estas competencias. Trasladada esta visión al desarrollo local, se establece
que el municipio debe aportar un rol más comprometido en la capacidad de generar
políticas en los ámbitos de salud, educación, medio ambiente, para así posibilitar un
desarrollo sostenido y autosustentable. Como bien reconocen Altschuler y Casalis esta
visión “considera el desarrollo en términos individuales, no incorpora cuestiones
estructurales, desvinculando la producción y el empleo, y por ende, no da lugar a la
construcción de un modelo nacional de desarrollo, sino que reduce el papel del estado
a garantizar las libertades individuales y el “clima de negocios”, más que a generar
lineamientos para un desarrollo sustentable y consensuado con la sociedad civil y el
sector privado”. (Altschuler y Casalis, 2006: 10)
8 “El concepto de clusters fue introducido en el análisis económico territorial por Michael Porter
(1998), quien los definió como concentraciones geográficas de empresas e instituciones
interconectadas en un campo (o sector) particular” (traducido al inglés por el autor). Conforme a
lo sostenido en el artículo de Porter, tales concentraciones no tienen límites geográficos
definidos en un sentido político (son “manchas” de actividad en el mapa y como tales se
superponen a las fronteras nacionales o internacionales) y sus dos características principales
son las siguientes: posibilitar el surgimiento de actitudes empresariales simultaneas de
competencia y de cooperación, y permitir que cada integrante de la aglomeración se beneficie
como si operase a una escala mayor o como si se hubiese asociado con otros sin sacrificar su
flexibilidad.” (Boisier, 2005: 53).
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El proyecto que tuvo mayor cantidad de casos de implementación en varias
ciudades argentinas (incluyendo las de mayor magnitud demográfica) en el marco del
enfoque del desarrollo local, fue la Planificación Estratégica que tuvo como referencia
la experiencia que se realizó en la ciudad catalana de Barcelona. Rofman (2006)
define detalladamente este tipo de planificación como un conjunto coordinado de
acciones propuestas mediante un proceso de consultas a la población local utilizando
diversos métodos o procedimientos. En las localidades de mayor tamaño, el proceso
de participación social se facilita a través de concejos de representantes de
organizaciones sociales de diversos perfiles. Así es como se establece una dinámica
fluida entre los diferentes actores, municipio y organizaciones, para empezar construir
las respuestas acordes a las necesidades planteadas. De estos resultados parciales
luego se constituyen aquellas propuestas sobre los ejes que se hayan delimitado
previamente en el proceso de planificación.
El comienzo de esta experiencia de ordenamiento del territorio en el país se lo
puede precisar cuando la Municipalidad de Córdoba lanza su plan estratégico en 1993.
A partir de 1995 se incorporan las iniciativas de Rosario en primer lugar, y luego la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires que en su nuevo estatuto signaba, en el marco de
un fortalecimiento institucional, darse un Plan Estratégico. Al mismo tiempo, en
numerosas ciudades del país se encontraban en marcha propuestas del mismo tenor.
Como menciona Rofman “es preciso valorar la incorporación de este formato de
planificación participativa como instrumento idóneo para coordinar acciones
convergentes, impulsando una articulación público-privada, posibilita la ejecución de
un proceso ordenado y flexible de cambio económico y social en una determinada
aglomeración urbana” (Rofman, 2006: 50). La proliferación de los planes estratégicos
se produce al mismo tiempo que en la Argentina se agrava la crisis social con
expresión en el desempleo y la pobreza. Por lo que la Planificación Estratégica,
efectivamente en algunos casos fue utilizada para perfilar una visión a largo plazo de
una unidad territorial, mientras que en otros fue en todo caso una acción política
municipal destinada a accionar fuerzas sociales locales para encarar las
consecuencias del deterioro social.
Ante la ausencia del Estado Nacional para atender las deficiencias lógicas de
un libre funcionamiento de fuerzas del mercado, recaerá sobre las instancias locales
atender a estas necesidades que surgen. En el ámbito de la jurisdicción local, tanto
actores políticos como sociales, impulsaron acciones de contención y de planificación
aisladas tanto de la coordinación provincial como nacional ante el empeoramiento de
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la situación social. Por lo tanto, el desarrollo local aparece en este contexto, en la
mayoría de los casos, más que como una decisión planificada y debatida, como una
elección de circunstancia y de única opción. Asimismo, se constituyó una situación en
que las diferentes experiencias del enfoque se encontraban aisladas las unas con
respecto a las otras, con la ausencia de algún tipo de redes entre las mismas. Otra
cuestión a resaltar era el carácter circunstancial del desarrollo local, ya que al cambiar
el partido político que ejercía el gobierno no se continuaba con las políticas de los
correspondientes municipios (Rofman, 2006).
2.2 Estructura económica - social de Rafaela y la región en los noventa
Como bien aclara Daniel Arroyo (2003) sólo se puede impulsar el desarrollo
local en la medida en que tenga un perfil. Un perfil de desarrollo estaría comprendido
por un motor de desarrollo, una actividad que impulsa el crecimiento económico que
da lugar a la distribución del ingreso o a las mejoras en las condiciones sociales. Solo
se contara con desarrollo local cuando la ciudad o territorio disponga de un perfil que
marque el horizonte hacia donde se dirige. La promoción del desarrollo local no se
basa solamente en generar asociatividad (como veremos que es uno de los aspectos
en el caso de Rafaela) este sería un elemento más sin los cuales no se produciría el
desarrollo, en todo caso sería un paso previo. Se deben tener actividades económicas
que funcionen y que produzcan un circuito económico positivo para los habitantes del
territorio, ya que el desarrollo local tiene un fuerte componente económico.
En la estructura económica de la ciudad de Rafaela a principios de los años
noventa se destacan como sectores clave la amplia producción industrial, así como
una significativa producción agropecuaria. El Departamento Castellanos contaba al
principio de la década con algo más de 700.000 ha. destinadas al sector primario
donde predominan las explotaciones de tamaño medio y bajo en comparación con
otras áreas de la Provincia o la región pampeana. Esto deviene de un marcado
proceso de subdivisión en la posesión de la tierra, originado en el carácter familiar de
la tenencia de la misma que llevaron a cabo los colonos inmigrantes.
Con respecto al sector industrial en la ciudad de Rafaela, éste representaba
para ese entonces alrededor del 50% del total de la producción industrial del
Departamento. Con datos censales de 1985, se contaba en la ciudad con 400
establecimientos manufactureros, que generaban 5.280 puestos de trabajo y con
2.895 establecimientos comerciales. Esta estructura productiva se dividía hacia el
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sector frigorífico (25%), lácteos (17%), cueros (16%) y el complejo metal mecánico
(20%) que lo conformaban productos metálicos, maquinaria agrícola, bienes de capital
para la industrial, entre otros. Una explicación del crecimiento9 que se produjo en la
ocupación y producción en el sector industrial desde los años setenta puede
encontrarse en su diversificación. El sector industrial no fue afectado de forma integral
por ninguna crisis de tipo sectorial ya que modificó adaptativamente su composición
sectorial hacia las actividades de mejor performance relativa manifestando cierta
flexibilidad productiva. Para finales de los ochenta y principios de los noventa las
industrias rafaelinas, principalmente la metalmecánica10, como consecuencia de la
sobrevaloración del dólar comenzó a ganar mercados externos, produciéndose una
expansión de negocios y adquiririéndose, así, una suerte de protección frente a la
competencia interna. De esta forma varias micro-empresas pudieron acceder a
constituirse como Pymes (Costamagna, 2010). Además, el contexto de reformas
estructurales y el proceso de apertura comercial que se comenzaba a producir a nivel
nacional, tuvieron un impacto menor, ya que no sorprendió a las industrias con
estructuras obsoletas ni con capacidad muy ociosa. Por lo tanto el sector industrial de
Rafaela para la década del noventa se encontraba constituido por mayoría de Pymes,
con un posicionamiento destacado tanto en el mercado interno como externo y
ostentando coeficientes de exportación superiores al promedio de otras Pymes en el
territorio argentino.
9 Las empresas de Rafaela tuvieron una performance muy exitosa desde el punto de vista
comercial, financiero y económico durante los años sesenta y setenta. Gracias a esta situación,
durante los primeros años de la década de los ochenta, las empresas de Rafaela aprovecharon
la coyuntura favorable para la adquisición de maquinaria usada nacional y bienes de capital
extranjeros (Quintar, Ascúa, Gatto y Ferraro, 1993). 10 Es hacia el período entre 1950 y 1960 donde se produce una significativa expansión de
industrias metalmecánicas. A comienzo de los años sesenta, el 22 % de los establecimientos
se dedicaba a las actividades metalmecánicas. Esta industria estaba compuesta por dos
grandes grupos de actividades, la industria de metales y bienes de capital e industria de
vehículos y componentes. Estas ramas de la actividad constituyeron la base sobre la cual se
constituiría años después el distrito metalmecánico (Quintar, Ascúa, Gatto y Ferraro, 1993).
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Cuadro 1: Dinámica del sector productivo en Rafaela (2000)
Fuente: Costamagna (2000)
Para finales de los años noventa y principios del nuevo milenio el número total
de establecimientos empresariales en Rafaela superaba los 4000 y la estructura
industrial seguía manteniendo su característica de gran diversificación y sumaba un
total de 375 firmas. Se acentuaba la importancia de la pequeña empresa en la
estructura industrial de la ciudad, al corresponder el 80% a establecimientos de hasta
diez empleados (Mirabella, 2003).
Con respecto al aspecto social, Quintar, Ascúa, Gatto y Ferraro (1993)
destacan que en Rafaela existe cierta identificación de objetivos globales a nivel local
y a su vez se comparte un proyecto básico de desarrollo regional. Tal situación no
esconde los conflictos políticos o sociales sino que se presentan en un marco de
objetivos compartidos por la comunidad. Esto podría denominarse espíritu político de
defensa de lo local. También esta característica puede remontarse a la alta
participación de integrantes de agrupaciones, como la Sociedad Italiana de Socorros
Mutuos, la Sociedad Suiza La Unión, la Sociedad Española y la Sociedad Masónica
Logia La antorcha, a principios del Siglo XX en los gobiernos locales, ámbito provincial
y hasta nacional. En gran medida se debía a la alta conciencia cívica que estos tenían
arraigada y que tuvo su influencia en el momento de obtener ventajas en la
adjudicación de obras para impulsar el desarrollo económico de la región, como
sucedió con la instalación del ferrocarril, el servicio de teléfono y la usina energética
local.
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2.3 Características del mercado laboral en Rafaela
Otra característica socioeconómica interesante a tener en cuenta es la referida
a la situación ocupacional durante la década del noventa. La tasa de desocupación11
de Rafaela para el año 1993 era del 9,4%, dato similar a la tasa total del país que se
encontraba en 9,6%, aunque muy por debajo de la Provincia de Santa Fe de 14,2%.
Como refiere Costamagna (2000) en los años siguientes aumenta el fenómeno de la
desocupación a nivel nacional y la ciudad no escapa a esta situación, sin embargo se
sigue manteniendo para 1995 tasas de desocupación por debajo de la provincial y
nacional. Según el Relevamiento Socioeconómico de Rafaela de 1998 en ese año la
desocupación se encontraba en el 8 %, y dentro de la categoría ocupados12, los
ocupados plenos13 eran el 87,6 % del total de la Población Económicamente Activa
(PEA)14 y los sub-ocupados demandantes15 el 4,4%. Otro dato que se puede obtener
del relevamiento son los relativos a las condiciones de la educación, donde se observa
que el porcentaje de alfabetización de la población de Rafaela alcanza el 99% sobre
un total de población de 14 años o más (Costamagna, 2000).
Cuadro 2: Situación ocupacional y el nivel de educación de la población
rafaelina (1993-1998)
Fuente: Costamagna (2000)
11 Tasa de Desocupación: calculada como porcentaje entre la población sub-ocupada
demandante y la población económicamente activa 12 Ocupados: personas de 15 años y más que durante la semana anterior a la realización de la
encuesta trabajaron a lo menos una hora: por un sueldo o salario, de forma independiente para
obtener beneficios o ganancia familiar (incluye a los familiares no remunerados), como
aprendices o realizando una práctica; y personas con empleo pero que, durante el período de
referencia, estuvieron temporalmente ausentes de su trabajo por licencia, huelga, enfermedad,
vacaciones u otra razón. 13 Ocupados Plenos: que trabajan más de 35 horas semanales 14 Población Económicamente Activa (PEA): la integran las personas que tienen, al menos, una
ocupación o que, sin tenerla, la están buscando activamente. Está compuesta por la población
ocupada más la población desocupada 15 Sub-ocupados demandantes: calculada como porcentaje entre la población sub-ocupada
demandante y la población económicamente activa.
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Cuadro 3: Nivel de educación de la población rafaelina (2000)
Fuente: Costamagna (2000)
La realidad de los primeros años de Rafaela luego de su fundación y su
desarrollo podrían asemejarse al de otras localidades de la pampa gringa, donde se
produjo un crecimiento aportado en un primer momento por los inmigrantes. Luego se
sumo el apoyo de empresarios y comerciantes, por lo cual se produjo una relativa
articulación en la relación entre el entorno rural y el sector industrial urbano. Pero
como refieren Quintar, Ascúa, Gatto y Ferraro (1993) lo que distinguió a Rafaela fue
cierta sinergia positiva o identificación positiva entre la población, empresarios y la
actividad productiva que contribuyó a un dinámico crecimiento asociado a las
capacidades endógenas instaladas en el territorio.
2.4 Desarrollo Local y el rol del desarrollo institucional en Rafaela
La buena situación que vivió la industria local durante la década de los noventa
en Rafaela tiene un factor explicativo muy importante en el dinamismo y rol
protagónico que adquirieron las instituciones, las organizaciones y los agentes que
conforman el entorno o también denominado ambiente local16 de la ciudad. Esto se
produjo como menciona Costamagna (2010) dentro de un ambiente sinérgico, donde
el desempeño de las empresas se encuentra estrechamente relacionado al nivel de
desarrollo institucional alcanzado. Este contexto, proceso único y articulado, se fue
16 El “Ambiente local” es entendido como el conjunto de instituciones y agentes locales y sus
interrelaciones. Se trata de un espacio abierto a la participación de instituciones públicas y
privadas, que en el extremo positivo puede dar lugar a procesos de eficiencia colectiva
definidos como las ventajas competitivas derivadas de economías externas y de la acción
conjunta de los agentes. Así la presencia de un ambiente favorable se manifiesta en las
acciones de los agentes que componen la sociedad civil, los que a partir de la cooperación,
competencia y la presión mutua generan una tensión colectiva que favorece el desarrollo de
estrategias innovadoras (Costamagna, 2010).
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generando a partir del desarrollo de las instituciones empresariales y el nivel
institucional alcanzado por el sector público local. Una característica relevante que
puede ser mencionada de este proceso fueron los intercambios que ocurrieron de
personas que transitaron del sector público al sector privado y viceversa.
En varios estudios que refieren al caso de Rafaela en los años noventa y su
articulación público-privado se destaca la respuesta activa de la ciudad ante los
cambios en el escenario económico de esos años. Como uno de los factores claves se
presenta la institucionalidad previa, el amplio tejido de instituciones y a la participación
del sector privado en el diseño e implementación de acciones. Como refiere el
especialista en desarrollo local, docente e investigador de diversas Universidades,
Pablo Costamagna, en la entrevista que se le realizó: “Rafaela traía un diferencial
como territorio producto de una historia, la manera como se dividió la tierra, la escuela
de mecánicos agrícolas, la escuela técnica, la universidad tecnológica, el rol de sus
dirigentes, había una base como tienen todas las ciudades, pero acá están más
ordenadas.” (Entrevista realizada por el autor a Pablo Costamagna, 6 de diciembre de
2012).
Por lo tanto, a lo largo de la historia de Rafaela, y de forma paralela al
crecimiento económico de la misma, se fue produciendo un importante desarrollo
institucional el cual puede ser separado analíticamente en dos etapas. La primera
etapa comienza con la creación en 1906 de la Sociedad Rural con la cual se busco la
asociación de productores agropecuarios con objeto de fomentar el desarrollo de la
ganadería y la agricultura. Otro momento clave fue el de la formación de la Escuela
Técnica Nº 460 “Guillermo Lehmann” en 1912, permitiendo la capacitación de los
recursos humanos y la gestación de capacidad empresarial vinculada a las actividades
económicas de la zona. El rol que tuvo la Escuela Técnica fue importante en los inicios
de la localidad. La gran mayoría de personas que se involucraron en la reparación y
fabricación de implementos agrícolas y que más tarde comenzaron la producción de
maquinarias agrícolas, provienen del seno de la Escuela Técnica. Estas actividades
son antecedentes básicos de la aparición, varios años después, de la industria
metalmecánica (Quintar, Ascúa, Gatto y Ferraro, 1993). Entre otro hechos importantes
se destacan en 1932 la creación de la principal asociación gremial de la región, el
Centro Comercial e Industrial del Departamento Castellanos y en 1956 se produce la
puesta en marcha la Estación Experimental Agropecuaria del Instituto Nacional de
Tecnología Agropecuaria (INTA) que contribuyo científicamente al desarrollo del sector
agropecuario regional (Costamagna, 2010).
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La segunda etapa de este proceso de institucionalización obtiene un impulso
importante en los años noventa. Para esta época la ciudad de Rafaela podría ser
incorporada en la categorización brindada por Daniel Arroyo (2003) como municipio
grande, que comprende aquellos que cuentan entre 10.000 y 100.000 habitantes.
Como lo detalla el autor, es un Estado local más consolidado con secretarías, distintas
áreas, más recursos, entidades intermediarias, universidades y contando con una
estructura organizativa más afianzada.
Durante la gestión como intendente del actual Diputado Nacional Omar Perotti
(1991-1995) el Estado local asumió un rol activo y protagónico en el diseño de la
política de desarrollo. Como menciona claramente Costamagna: “es en la década de
los noventa donde Rafaela produce un salto cualitativo, caracterizado por una serie de
factores tales como: el papel asumido por el Estado y un nuevo método de gestión; la
potenciación del trabajo conjunto entre los distintos sectores para definición y
ejecución de políticas de desarrollo; el acercamiento del sector público-privado-
educativo; y la mayor relevancia de los conocimientos acumulados en la etapa anterior
y de un nuevo grupo de dirigentes que vienen a sumarse a los de mayor antigüedad”
(Costamagna, 2010:14).
A la hora de responder a cómo aparece la idea de desarrollo local en Rafaela,
Omar Perotti, durante la entrevista realizada responde: “…nosotros veníamos
trabajando previo a esto en algún esquema de producción, vinculado a los sectores
productivos, que uno veía cómo la mediana y pequeña empresa necesitaba si o si un
esquema asociativo y de cercanía con un estado que la ayude, que la empuje para
potenciarlo. Eso fue lo que nos llevo a plantear en el municipio vamos a desarrollar
una estrategia diferente.” (Entrevista realizada por el autor a Omar Perotti, 7 de
diciembre de 2012).
Es así que en el marco de las medidas adoptadas en esta época, en 1991 se
crea la Secretaria de Programación Económica, la cual llevó adelante acciones de
coordinación y apoyo con los distintos actores productivos proponiéndose articular la
política productiva municipal con las necesidades del proceso de desarrollo económico
local17. Este proceso se vio beneficiado por acciones que posibilitaron la generación de
17 La estrategia del desarrollo económico local debe buscar, esencialmente, la diversificación
del sistema productivo y la creación de nuevas empresas y empleo en el territorio, a partir de
una valorización mayor de los recursos endógenos y el aprovechamiento de las oportunidades
de dinamismo externo existentes. Asimismo, hay que añadir que el desarrollo local no se limita
exclusivamente al desarrollo económico local. Se trata de un enfoque integrado en el cual debe
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externalidades positivas para la industria de la región a partir del trabajo de las
gremiales empresarias, los programas de apoyo a los emprendimientos tecnológicos,
la búsqueda de nuevos mercados y los programas de capacitación de recursos
humanos. Un caso de esta implementación fue el Programa para la Pequeña y
Mediana Empresa que trabajó con alrededor de ochenta pequeñas firmas que se
caracterizaban por tener poca información y poca capacidad de gestión. Al año
siguiente un grupo de empresarios crea la Fundación para el Desarrollo Regional, con
la finalidad de trabajar en temas de capacitación en calidad y mejora continua en los
establecimientos productivos.
Dentro del proceso de desarrollo local los empresarios son relevantes debido a
que definen las características de la economía local. Estos pueden ser actores locales,
extra-locales, de grandes o pequeñas y medianas empresas. En el caso de Rafaela
aparecen como imprescindibles las empresas de tipo local y, de pequeñas y medianas
empresas (Pymes). Estas ocupan un lugar estratégico para el desarrollo local por su
papel en el desarrollo endógeno, la definición del perfil productivo local y en la
generación de empleo. A ello hace alusión Perotti cuando afirma que: “El empleo en
nuestra ciudad se genera en las Pymes, se genera en las micro, si no estamos cerca
de ella vamos a tener problemas y allí fue donde necesitamos quien generar ese
vinculo con todo el sector productivo local” (Entrevista realizada por el autor a Omar
Perotti, 7 de diciembre de 2012). Por ello es importante resaltar como refiere Alejandro
Villar (2006) que las posibilidades de crecimiento de estas empresas están
íntimamente entrelazadas con las capacidades del territorio, con su entorno.
Otro ejemplo de articulación positiva entre instituciones para la época fue el de
fortalecer los vínculos e incrementar los puntos de contacto y comunicación entre los
sectores educativo, público y empresarial. Durante los noventa se lleva a cabo un
programa de pasantías rentadas y no rentadas que permitía a los estudiantes una
práctica laboral para su capacitación, un retorno de aprendizaje al sector educativo, al
mismo tiempo que la empresa suma una persona con dinámica y flexibilidad a su
estructura. Existió un involucramiento por parte de las instituciones y el programa llego
a involucrar a más de quinientos estudiantes (Mirabella, 2003).
Para el año 1993, habiéndose alcanzado cierto nivel de madurez institucional
por la ciudad, las instituciones empresariales locales y el gobierno municipal diseñaron
un proyecto de interés común para mejorar la competitividad de la pequeña y mediana
tenerse en cuenta igualmente aspectos culturales, sociales, ambientales y de desarrollo
humano del ámbito territorial (Albuquerque, 2003).
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empresa. En función de estos objetivos se creó en 1994 la Cámara de Pequeñas
Industrias de la Región (CAPIR), que agrupa a las firmas más pequeñas (hasta diez
empleados) que previamente no tenían ningún tipo de representación gremial. Hacia
finales del año 2000 operaba con más de cien empresas, estructura propia y en el
ámbito de la entidad madre, el Centro Comercial e Industrial, y ejecuta con el
municipio y otras entidades acciones de capacitación, negocios, calidad y
financiamiento, entre otras. Este trabajo permitió afianzar la relación entre el municipio,
el sector empresario, educativo e institucional.
En el año 1993 se constituyó también el Centro de Innovación Tecnológica
Rafaela (CITRA), un centro de la red del INTI con apoyatura de las instituciones
regionales. El Centro se dedicó en sus inicios a asistir a la industria metalúrgica y
luego debió ampliarse hacia el sector plástico y las tecnologías del medio ambiente.
Otro punto destacado de este proceso de desarrollo local e institucional lo
constituye la implementación por parte del municipio del Plan Estratégico Rafaela
(PER) en el año 1996. Un hecho a resaltar es que Rafaela es una de las primeras
ciudades argentinas, junto a Rosario y Córdoba, en la implementación de la
Planificación Estratégica Participativa. El plan se puso como objetivo definir, en
conjunto con las instituciones, de manera participativa y consensuada la planificación
del crecimiento de Rafaela en el mediano y largo plazo. El PER se elaboró con sus
equipos técnicos y convocó a la comunidad a través de talleres, estudios, seminarios
de reflexión, etc., para elaborar una idea central y seis líneas estratégicas que
contengan proyectos para la ciudad. Como afirma Costamagna, luego de un año de
discusión se definió el objetivo de la ciudad de la siguiente forma: “Potenciar a Rafaela
como centro productivo regional con proyección internacional, desarrollándola como
núcleo de capacitación y tecnología, que proyecte su identidad cultural con base
solidaria y garantice equilibrio urbano, calidad ambiental y de vida para todos”
(Costamagna, 2000:12).
Por último en 1997, como uno de los proyectos enmarcados en el PER, se crea
el Instituto de Capacitación y Estudios para el Desarrollo Local (ICEDEL). Este Instituto
tiene el objetivo de trabajar sobre el conjunto de condiciones socioculturales que
intervienen en el desarrollo de la comunidad y la formación de funcionarios públicos y
de instituciones intermedias. Los ejes estratégicos del ICEDEL están orientados al
mejoramiento de la gestión municipal, el fortalecimiento de la interacción y el
funcionamiento institucional de la ciudad, la generación de estudios e información para
el desarrollo local, la formación para el empleo y el asesoramiento y capacitación en
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desarrollo local para comunas y municipios (Mirabella, 2003). Un aspecto relevante en
el marco del desarrollo local de la ciudad y donde el ICEDEL tuvo un rol protagónico
fue en la generación de información para la toma de decisiones. Los estudios
regionales que se produjeron fueron un insumo clave para los diagnósticos y la
formulación de políticas para los diferentes actores. La información correspondía a
sectores económicos, al sector educativo, al mercado laboral, a la realidad
socioeconómica de la ciudad, entre otros.
Como podemos comprobar, las acciones y políticas de desarrollo local
emprendidas en la ciudad de Rafaela, se orientaron a partir de la segunda mitad de la
década de los noventa hacia una segunda generación de políticas del desarrollo18
(Madoery, 2001), haciendo eje en los recursos inmateriales del desarrollo. Estas
comprenden políticas destinadas a aumentar la capacidad emprendedora en los
sistemas económicos mediante la creación de nuevas herramientas para el desarrollo
como las incubadoras de micro y pequeñas empresas, centros de empresas, agencias
de desarrollo, polos tecnológicos o centros de formación.
Con respecto al rol del Estado local en Rafaela éste asume para la época un rol
de estimulador y liderazgo del proceso del ambiente de participación y cooperación
público-privada. Se plantea la idea de un Estado líder pero que descentraliza, un
municipio encargado de relacionarse a través de la construcción de nuevas redes para
lograr una sociedad civil fuerte. Como paso necesario se pone como objetivo la
transformación de la infraestructura del municipio, que hasta el momento no disponía
de abundantes recursos humanos y espacios donde elaborar y gestionar instrumentos
de políticas locales (Costamagna,2000).
En el mismo sentido como aclara Silvana Raquel López (2006) uno de los
aspectos característicos del desarrollo local consiste en el Liderazgo y animación del
proceso, ya que acompañar y dirigir a los actores socioeconómicos resulta
imprescindible para que surjan las iniciativas y su integración dentro de objetivos
estratégicos y para incluir a la población en la participación del proceso. Además esta
acción de liderazgo requiere de un tipo de soporte político e institucional que poseen
las instancias gubernamentales, aunque esto no excluye que otros agentes de
desarrollo local (empresarios, líderes sindicales, universidades, etc.) puedan cumplir
esta función. Por lo tanto, como comenta Costamagna en la entrevista realizada para
18 Una primera generación de políticas del desarrollo está constituida por aumentar el atractivo
locacional mediante la creación de infraestructuras y al estímulo a la radicación de empresas
externas, vía gestión de inversiones y esfuerzos promocionales (Madoery, 2001).
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esta investigación “El diferencial de la década de los noventa es el rol del Estado.
Década del noventa es globalización, apertura indiscriminada en la Argentina frente a
un escenario de esas características Rafaela no hace lo que indicaba el manual del
Consenso de Washington y define un rol del Estado vinculado al desarrollo local.”
(Entrevista realizada por el autor a Pablo Costamagna, 6 de diciembre de 2012).
En la misma línea el autor menciona “la importancia de los liderazgos y la
necesidad de conocer cuál es su capacidad de influencia en el medio, reconociendo
los conflictos latentes, sus principales actores y el sistema de alianzas que se
constituyen en el ámbito local. Se trata de identificar la trama de poderes
interinstitucionales, los juegos de influencias, la matriz de liderazgos y hegemonías
que de una forma u otra forma siempre están presentes en todo esquema de
organización social” (2010). Es por ello interesante destacar en el ámbito local y el
proceso de desarrollo el papel fundamental que jugaron la Municipalidad y la gremial
empresaria local (el Centro Comercial e Industrial del Departamento Castellanos,
CCIDC). Estas instituciones tuvieron el atributo de ser consideradas la máxima
expresión del poder público y de representatividad empresaria del sector privado en el
ámbito local.
Podemos argumentar que en la década de los noventa se produjo en Rafaela
un fuerte proceso de desarrollo local signado en el desarrollo económico local,
entendido como un acto voluntario para conseguir la integración económica regional a
la economía mundial, incrementar la competitividad del sistema productivo, con las
políticas ligadas a la infraestructura y a los aspectos cualitativos que logren la
potenciación de los agentes económicos (Mirabella, 2003).
Por lo tanto en el proceso de desarrollo local que se da en Rafaela podemos
reconocer tres dimensiones, a saber:
Una dimensión económica; donde el sector empresario utiliza su
capacidad para organizar los factores productivos locales con niveles de
productividad suficientes para ser competitivos en el mercado.
Una dimensión sociocultural; donde las instituciones y los
valores arraigados sirven de base para el proceso de desarrollo.
Una dimensión político-administrativa; donde las políticas en el
territorio permiten formar un entorno económico favorable protegiendo en
cierta medida el desarrollo local de la ciudad.
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De esta manera, el desarrollo en Rafaela para esta época, sumando a todo el
camino recorrido desde sus orígenes, es observado como un proceso de aprendizaje
colectivo sobre las propias capacidades de la comunidad. Con importantes
condiciones iniciales en este proceso, como el de una dirigencia política o social local
que se dispuso a poner en marcha el proceso de desarrollo local.
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CAPÍTULO 3: Crisis del 2001, respuesta desde lo local y
revisión crítica del desarrollo
3.1 Crisis del 2001, limitaciones y respuestas desde lo local
Con la llegada de la crisis del 2001 se hace evidente la inconveniencia de
atribuirle a la estrategia del desarrollo local la virtud de modificar, por si sola, el
contexto económico-social de una sociedad. Como ocurrió con el caso de Rafaela, una
experiencia de desarrollo aislada (por la cual recibió en muchos caso la denominación
isla) no es capaz de producir en sí misma una modificación estructural en tanto no
afecta ni la relación de poder ni los intereses de los sectores dominantes a escala
nacional o internacional. Por lo tanto a partir del año 1999 empieza a observarse en la
localidad una disminución de la actividad económica y que tuvo como punto
desencadenante el estallido de la crisis social en 2001.
En el nivel nacional, al poco tiempo de haber iniciado su mandato, el presidente
De la Rúa (Alianza UCR-Frepaso) se encontró con una difícil situación económica del
país. La sensación de ingobernabilidad sobre las variables económicas y políticas
desencadenó en un proceso acelerado de pérdida de la legitimidad del presidente y su
gobierno. Su mayor visibilidad política se produjo en las elecciones de legisladores del
2001, cuando se impuso el Partido Justicialista y el voto en blanco (también llamado
voto bronca).
El 30 de noviembre de 2001, el ministro de Economía Domingo Cavallo, ante la
disminución de las reservas del Banco Central, impuso límites a los retiros de
depósitos, lo que se denomino corralito. Como bien menciona Julio Sevares en
Historia de la deuda: “El corralito disipó cualquier duda que podría quedar sobre la
insolvencia bancaria; las restricciones al movimiento de fondos profundizaron la
recesión y la crisis fiscal; la ira de los ahorristas generó un movimiento de protesta de
todos los sectores de la clase media…” (Sevares, 2005:66)
El día 13 de diciembre la CGT realiza un paro general- séptima vez que se
realizaba un paro durante el gobierno de la Alianza -que sumo a las capas de la clase
media afectadas y movimientos más radicales. El día previo al paro general había
comenzado a aparecer un fenómeno novedoso en la política del país, los cacerolazos.
La combinación de pérdida de apoyo, manifestaciones públicas de la clase
media y presión social generalizada de los sectores más vulnerables (que adoptaron
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en algunos casos la modalidad de saqueos a comercios) constituyó un escenario de
extrema vulnerabilidad. La respuesta del gobierno, en un intento por restablecer el
orden, fue la declaración del estado de sitio, cuyo resultado real fue el empeoramiento
de la situación que se vivía.
La respuesta de la población fue salir a la calle haciendo sonar sus cacerolas,
las manifestaciones eran pacíficas y espontáneas. Luego a estas manifestaciones, el
20 de diciembre, se sumarían jóvenes de agrupaciones de izquierda y piqueteros. El
gobierno de De la Rúa respondió con una violenta represión policial hacia los
manifestantes, con un saldo de heridos y muertos. Esa misma noche el Presidente
firma su renuncia y abandona la Casa Rosada en helicóptero dejando detrás un día
lleno de enfrentamientos en las calles. La consigna que se impuso en las calles fue el
que se vayan todos.
Acontecido el estallido social en el año 2001, comenzó un período donde los
municipios debían afrontar desde su gestión los aspectos más básicos para atender a
su población. Por lo que todo planteo de desarrollo local quedó frente a las
necesidades más urgentes de los ciudadanos. Las políticas enmarcadas en el modelo
neoliberal habían dejado como consecuencia, en el plano estrictamente económico,
una desestructuración del tejido productivo, así como un agravamiento del
endeudamiento externo, tanto a nivel nacional como provincial. Otro de los aspectos
más preocupantes era el social, donde se contabilizaban cuatro millones de
desocupados y dieciocho millones de pobres. Finalmente, en el plano político se
presenciaba una fuerte crisis de legitimidad y representación en la clase política, y la
figura debilitada del Estado.
Luego de la renuncia de Fernando De la Rúa, el presidente del Senado, Ramón
Puerta se hizo cargo del poder Ejecutivo, ya que el Vicepresidente Carlos Álvarez
había renunciado a su cargo meses antes. Puerta, conforme a la Constitución convoca
a la Asamblea Legislativa para nombrar un Presidente con el consenso político
necesario. La Asamblea es un órgano colegiado, formado por la totalidad de los
diputados y senadores y tienen la facultad de elegir, por mayoría absoluta y en la
primera votación, a un diputado, un senador o un gobernador para que se haga cargo
de la presidencia hasta que de nuevas elecciones surja un nuevo presidente. La
decisión de la Asamblea recae sobre el gobernador de San Luis, Adolfo Rodríguez
Saá. Su primera determinación fue convocar a elecciones para el 3 de marzo de 2002.
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Frente a una disputa con los referentes del mismo peronismo, Rodríguez Saá
renuncia el 30 de diciembre. Se hace cargo provisoriamente de la presidencia, ante un
pedido de licencia de Puerta, el presidente de la Cámara de Diputados, Eduardo
Camaño. El 1 de enero de 2002, la Asamblea designa presidente a Eduardo Duhalde,
que asume la presidencia el día siguiente. El país fue noticia en todo el mundo por
tener cinco presidentes en diez días.
Aunque el principal destinatario de los reclamos de la sociedad era el Estado
Nacional, son los municipios aquellos que deben reaccionar de manera más temprana
por su natural cercanía con los ciudadanos. Como refiere Adriana Clemente (2006), en
el tipo de reacción de los municipios luego del estallido del 2001, se pueden destacar
tres regularidades:
- la convocatoria a los sectores afectados y el acercamiento y
diálogo con el resto.
- la intensificación de los vínculos con las administraciones
provinciales.
- el diseño de nuevas intervenciones, que van desde establecer
procedimientos de administración, hasta crear programas para la población
más vulnerable.
Se observó, además, la existencia de municipios, como el caso de Rafaela, que
realizaron convocatorias a la comunidad en clave multisectorial por derivación de
iniciativas de desarrollo local. Por lo cual ante la situación de estallido social estos
espacios se resignificaron para funcionar en clave de emergencia. Como destaca
Clemente (2006) la emergencia social promovió la apertura y democratización de las
relaciones con la comunidad.
Por su parte la Municipalidad de Rafaela se vio obligada a destinar todos sus
esfuerzos de gestión en atender esta nueva realidad. En lo que refiere a las acciones
implementadas para esta situación Omar Perotti comenta: “se trabajó fuertemente en
proyectos productivos sociales, autoempleo, programas nacionales de subsidios, se
realizó un relevamiento en las sesenta empresas más grandes de la ciudad sobre los
productos que éstas estaban importando o adquiriendo fuera de Rafaela y que se
podían sustituir por una oferta local” (Perotti, 2008: 18.)
Al mismo tiempo se armaron mesas de diálogo con el sector privado,
representantes de la Iglesia, la Industria, el comercio, la seguridad y organizaciones
sociales. El propósito que los reunía era poder determinar las acciones urgentes a
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realizar para contener a los habitantes de la ciudad y reducir al mínimo el impacto que
generaba la crisis.
Una de las respuestas más significativas desde lo local a la crisis, fue la
conformación del Consejo Consultivo Social en 2002 durante la gestión del intendente
Ricardo Peirone, ámbito integrado por la Municipalidad, la gremial empresaria, la
gremial obrera, las congregaciones religiosas, la Federación de Vecinales, entre otras,
que abordó la implementación y el control de los programas sociales. Fue posible
desplegar una rápida respuesta de los diferentes actores frente a la crisis social
gracias al ejercicio continuo y de articulación público-privada con el que contaba la
localidad desde la experiencia que iniciara en los noventa (Perotti, 2008).
En la ciudad para el año 2002 la asistencia social oficial debía hacer frente a
más de 2.600 familias de desocupados y se contaba con 3.000 familias inscriptas para
recibir ayuda alimentaria. Por otra parte el Programa Jefes y Jefas de Hogar impulsado
durante la presidencia de Eduardo Duhalde beneficiaba a 475 beneficiarios de la
ciudad con 100 pesos mensuales.19 Roberto Mirabella refleja la situación que se vivía
en la ciudad en esos momentos de la siguiente manera: “me parece que hubo un
impacto importante en la contención y la asistencia al poder implementar rápidamente
los programas nacionales, por ejemplo el Plan Jefes y Jefas. A gran parte de ellas les
pudimos encontrar prestaciones, por ejemplo, todo el sistema de readoquinado que se
realizó en la ciudad. Habría que ver cada uno de los casos, pero mucha gente que se
quedo sin trabajo, con poca especialización laboral, que recibía un plan jefes y jefas, la
gestión de todo el trámite era realizada desde el municipio, desde la oficina de empleo.
19 En los orígenes del programa Jefes y Jefas de Hogar que se remonta al decreto 165 del 22
de enero de 2002, se había establecido una prestación de entre 100 y 200 pesos para los jefes
y jefas de hogar desocupados por un lapso de tres meses. La cantidad de beneficios a otorgar
se hallaba determinada por los fondos disponibles y los créditos que se asignaran en el
Presupuesto Nacional (art. 5º). Esta limitación fue cuestionada por la Mesa de Diálogo
Argentino y en los considerandos del decreto 565/02 se citaron sus recomendaciones, en el
sentido de que resultaba urgente “universalizar” este plan, con el objetivo de asegurar un
mínimo ingreso mensual a “todas las familias argentinas". Con el decreto 565/02 se reglamentó
el Programa Jefes de Hogar, también denominado Derecho Familiar de Inclusión Social: Plan
Jefes y Jefas desocupados (en adelante, el programa o el Programa Jefes y jefas). La vía
utilizada para satisfacer el derecho familiar de inclusión social consiste en el pago de una
ayuda económica “no remunerativa” a cambio de una serie de contraprestaciones que deben
realizar los “beneficiarios”. El monto del beneficio es de 150 pesos por cada titular. Los
destinatarios son los jefes o jefas de hogar desocupados con hijos menores a cargo. El
programa busca asegurar la concurrencia escolar de los hijos, así como el control de la salud
Véase, cita completa en:
http://www.cels.org.ar/common/documentos/analisis_jefes_jefas_oct2003.pdf [Consultado el
10/04/2013]
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Se busco rápidamente, para no perder la cultura del trabajo, contraprestaciones
laborales.” (Entrevista realizada por el autor a Pablo Roberto Mirabella, 7 de diciembre
de 2012).
Durante la presidencia de Duhalde, tras las muertes de dos miembros del
Movimiento de Trabajadores Desocupados (MTD), Maximiliano Kosteki y Darío
Santillan, por parte de la Policía en el intento de desalojar el corte de un puente en
Buenos Aires, se decide adelantar las elecciones para el 27 de abril de 2003. En estas
elecciones resultaría ganador Menem que obtuvo el 24,36% de los votos. Pero al no
presentarse a una segunda vuelta, finalmente el santacruceño Néstor Kirchner que
había obtenido el segundo lugar con 22 % de los votos, asume la presidencia el 25 de
Mayo de 2003.
La situación frágil del país comenzó a revertirse a partir de evidenciarse los
primeros signos de recuperación en el plano económico como el aumento de la
recaudación, superávit comercial y fiscal, de la dimensión política, como el
fortalecimiento de la institucionalidad, de la autoridad presidencial, posicionamiento
frente a empresas transnacionales y organismos multilaterales, y en el plano social
comienza a disminuir los niveles de desempleo, pobreza e indigencia.
Una respuesta central para la recuperación de la situación que se vivió en el
país lo fue el papel que desempeñaron las organizaciones sociales de la sociedad civil
que extendieron lazos de ayuda y solidaridad para contener la situación extrema que
generó la crisis. Ejemplos de las acciones emprendidas fueron la conformación de los
clubes de trueque, el crecimiento del número de empresas recuperadas por sus
trabajadores, la organización de asambleas barriales y cooperativas y el florecimiento
de emprendimiento microeconómicos.
El otro elemento central en este proceso fue la reacción del Estado. La
adopción de un conjunto de políticas económicas, que comprendieron a la declaración
del default, devaluación de la moneda abandonando la Ley de Convertibilidad, y el
establecimiento de un tipo de cambio flexible y elevado, posibilitó las condiciones para
un incipiente proceso de fomento de la industria nacional. Por otro lado se implementó
para poder asegurar cierta paz social un plan social, Plan Jefes y Jefas, destinando un
ingreso mínimo a un importante porcentaje de aquellos trabajadores que se
encontraban desocupados (Villar, 2006).
El Estado ocupa un lugar central en el proceso de construcción política que
demanda el desarrollo local. Pese a la crisis que sufriera la percepción del Estado y su
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función (matriz Estado-céntrica) se encuentra actualmente cumpliendo un rol
preponderante en la orientación de la sociedad, la economía y la política. En este
proceso de edificación política en el que el Estado tiene injerencia no debe dejarse de
lado la situación de desigual distribución de poder que poseen los diversos actores
intervinientes. La función articuladora que le corresponderá al poder estatal, se traduce
en canalizar, mediar y coordinar en los conflictos y tensiones, en la interacción público
- privada, y la generación de entramados de actores e instituciones (Villar, 2006).
Por lo tanto, en este contexto, la experiencia del desarrollo local, más allá de la
valiosa iniciativa del caso de Rafaela de los años previos, no puede sustituir la
ausencia de un proyecto nacional de desarrollo que contemple una transformación
estructural del régimen de acumulación del capital. En todo caso como ocurrió en esta
ciudad, pudo limitar los impactos negativos y avanzar en los espacios de libertad que
la gestión global del Estado le permite manejar.
El desarrollo local como proyecto se presentaba como una formidable base de
acción colectiva desde un territorio reducido para avanzar hacia otro desarrollo de toda
la sociedad nacional y para fortalecer, así, desde las bases a la política soberana. Los
obstáculos que se presentaron para está generalización de los procesos de desarrollo
local pusieron de manifiesto la necesidad de un replanteo del enfoque o abordaje de la
temática en un contexto novedoso signado por la recuperación luego de una honda
crisis socio-económica. Por lo que se hizo necesaria la búsqueda de una política
nacional dirigida a generalizar los procesos de desarrollo local.
3.2 “Vuelta del desarrollo” en un nuevo contexto
El comienzo del viraje en el enfoque del desarrollo local se retrotrae a la
situación de empeoramiento de la economía que se vivió durante la segunda mitad de
la década de los noventa para llegar finalmente al estallidos social del 2001. Este
hecho marcó un abrupto contrapunto en la visión optimista que se tenía de las
iniciativas de desarrollo local en la Argentina.
Como aclaran Delgado y Casalis (2006), más allá de los aspectos positivos del
enfoque (generación de tramas territoriales, métodos de gestión participativa,
búsqueda de escenarios futuros y mejora en la calidad de vida) lograr ciertos
resultados favorables en un contexto nacional donde se producía la apertura de
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mercados, el endeudamiento y la desestructuración de la rama productiva resultaba
muy difícil.
Estos autores argumentan que el desarrollo local asumió una visión técnico -
social con el predominio de metodologías que iban desde la Planificación Estratégica
Participativa hasta el análisis FODA20. Dejando de lado la valoración que se podía
tener de la participación de los actores en estos procesos, se obviaba el aspecto de
las limitaciones estructurales para el desarrollo, por lo que el desarrollo local no era
pensado en su sentido integral. No se rescataban la dimensión productiva y
económica en sus variables más duras, como pueden ser la situación de las PyME´s,
costo de servicios, condiciones de competitividad, etc. Para referirse a la situación de
contradicción que se vivía entre las estrategias local y nacional, los autores sintetizan:
“la visión del desarrollo local de los noventa de especialización flexible presentaba
contradicciones con el modelo de apertura y tipo de cambio fijo, con la estrategia
económica nacional neoliberal adoptada, que más que desarrollo, fue en realidad
crecimiento del PBI liderado por el mercado.” (García Delgado y Casalis, 2006: 3).
A partir de los años posteriores a la crisis del 2001 y el mejoramiento de la
situación del país, el gobierno nacional como así también los gobiernos provinciales,
en articulación con los gobiernos locales comenzaron a implementar programas y
planes destinados al desarrollo local, al fortalecimiento institucional de los actores
locales, al aumento de las capacidades de gestión municipal y a desplegar iniciativas
público privadas con el objetivo de producir desarrollo productivo, empleo, puestos de
trabajo e ingresos (Casalis, 2010). Es a partir de este periodo de crecimiento que se
produce el retorno del desarrollo local, pero no en la misma sintonía que lo hiciera la
década anterior. Este enfoque tendrá un componente de estrategia económica distinta,
haciendo mayor énfasis en la valoración productiva, asegurando una base en el
objetivo de garantizar una elevada tasa de crecimiento y de generación del empleo.
Como mencionábamos, un cambio significativo para que esto pueda producirse
fue una presencia activa por parte del Estado en sus diferentes niveles que coloca al
desarrollo local en la agenda de políticas públicas. En su mayoría ministerios
20 El análisis FODA es una herramienta que permite conformar un cuadro de la situación actual
del objeto de estudio (persona, empresa u organización, etc) permitiendo de esta manera
obtener un diagnóstico preciso que permite, en función de ello, tomar decisiones acordes con
los objetivos y políticas formulados. El objetivo primario del análisis FODA consiste en obtener
conclusiones sobre la forma en que el objeto estudiado será capaz de afrontar los cambios y
las turbulencias en el contexto (oportunidades y amenazas) a partir de sus fortalezas y
debilidades internas.
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nacionales como gobiernos provinciales desarrollaron planes y programas que
incorporaron la dimensión territorial en la política pública. Un papel relevante lo tuvo el
Plan “Manos a la Obra”21 en cuanto a la difusión de la política en los municipios, la
asistencia técnica y al financiamiento de proyectos (Casalis, 2010).
Otro aspecto novedoso de este enfoque que destaca Casalis (2010) es el de
una tenue ampliación de la escalaridad en el enfoque del desarrollo local. La escala
local comienza a resultar inadecuada cuando se la considera exclusivamente para
accionar procesos de desarrollo territorial debido a la complejidad de los procesos
políticos, sociales y económicos que ocurren en los territorios y las dinámicas de poder
situados allí. Esto lleva a analizar más profundamente cómo se reinvierte lo acumulado
y distribuye la riqueza a nivel local, si se produce la concentración en una región o lo
hace en otro lugar. También debe tenerse en cuenta si se genera un posible
despoblamiento en unas localidades o regiones, llevando a la concentración
demográfica en otros lugares.
Por lo tanto el desarrollo local contribuye al desarrollo territorial pero el mismo
debe dejar de lado el enfoque exclusivamente localista e impulsar una estrategia
diferente en donde se logren combinar tanto la planificación de políticas públicas de
abajo hacia arriba, como de arriba hacia abajo para lograr el desarrollo productivo y la
inclusión social de los territorios. Como sintetiza Casalis: “esto supone un enfoque
multiescalar del desarrollo que articule la escala nacional con la sub-nacional
(provincial y local) en el marco de la comprensión de los procesos supranacionales
(escala regional y global) y el impacto sobre los territorios” (Casalis, 2010: 14). A la
hora de hablar de desarrollo local es necesario referirse a los diferentes niveles
estatales, como el nacional, provinciales y de las localidades o municipios, debido a
que se demanda la atención de todos los niveles gubernamentales. Se hace necesaria
una orientación regional y nacional en donde se pueda enmarcar el esfuerzo del
desarrollo local, ya que una falta de acompañamiento -como hemos podido comprobar
en la anterior década en el país- pondrá en riesgo la posibilidad de su éxito.
21 El Programa “Manos a la Obra” tiene como objetivo el financiamiento de proyectos
productivos para permitir el reingreso de los beneficiarios a la actividad económica mediante el
apoyo a grupos orientados a la producción para autoconsumo y/o comercialización en el
mercado. También este plan abarca la acción de las micro-finanzas, generando líneas de
crédito destinadas a crear fondos locales para dar financiación a pequeños productores o
grupos de microempresas, subsidiar proyectos orientados a constituir o consolidar
encadenamientos productivos horizontales o verticales (Fallappa y Andrenacci, 2008).
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En esta nueva etapa se hace posible reintroducir el debate del desarrollo local
y de volver a brindar mayor dinamismo a los territorios y sus sistemas productivos.
Esta llamada vuelta del desarrollo como afirman Delgado y Casalis (2006) permite en
la dimensión local, micro-regional, la recuperación del concepto de territorialidad. La
idea de territorio es vista ya no solo considerando el aspecto físico de la misma sino
como el espacio de poder que lo constituye. El poder en el espacio se construye a
partir de las relaciones y prácticas de los actores en el mismo, de las reproducciones
de las diferentes interacciones sociales, económicas y políticas, además de la
generación de conflictos y las relaciones de poder.
Este enfoque territorial se fue incorporando paulatinamente a las diferentes
políticas públicas que se fueron desarrollando desde el ámbito nacional como
provincial. Siguiendo a Casalis (2010), dichas políticas se caracterizaron por la
endogeneidad, la articulación de actores, la atención por contemplar las
particularidades locales, la búsqueda de una articulación entre los aspectos
productivos, sociales, políticos, ambientales, educativos y de infraestructura, así como
de posibilidades de desarrollo del territorio.
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CAPÍTULO 4: Políticas socio laborales en Rafaela bajo un
contexto de post-crisis
4.1 Las políticas sociales y su articulación con el desarrollo local
En América Latina desde comienzo del nuevo milenio se observan nuevos
planteos sobre cómo mejorar la integración de los sectores excluidos de la población,
destacándose el papel de las políticas sociales. El desafío de generar una mejor
distribución de la riqueza no debe ser visto sólo como una tarea de los gobiernos
locales, sino también integrado en el marco del nivel nacional. El desarrollo local debe
contemplar acciones para contribuir a la inclusión de los sectores que se encuentran
marginados en los países de la región.
La expresión política social ha sido utilizada generalmente para referirse a
aquellas políticas públicas que inciden sobre las condiciones de vida de la población,
tales como políticas de educación y salud, en contra de la pobreza, sistemas de
seguridad social y también políticas de empleo. Autores como Andrenacci y Fallappa
(2009) refieren a que se debe considerar a una política social no tanto por ser un
conjunto de políticas públicas sino en cambio como un enfoque acerca de las mismas.
Se debe observar que las funciones, fines y consecuencias de una política pública
distinguirán su carácter social. Por lo cual serán políticas sociales “todas aquellas
políticas que regulan las formas en que la población se reproduce y socializa y las que
protegen a la población de situaciones que ponen en riesgo esos procesos o
neutralizan sus efectos no deseados. Comprende entonces los ámbitos del empleo, la
educación, la salud, los sistemas de seguridad social, los servicios públicos y la
asistencia social” ( Andrenacci y Fallappa, 2009:9).
Según estos autores es posible distinguir a las políticas sociales en tres
grandes grupos de funciones, aunque en la práctica se verán sus efectos combinados.
El primer conjunto es denominado políticas del trabajo, y será aquel compuesto por el
grupo de intervenciones por parte del Estado que regula el modo en que las personas
ejercen actividades remuneradas, formales e informales. Los estados modernos
intervinieron en estas relaciones estableciendo condiciones de contratación laboral a
través de leyes -aquí podemos ubicar modos de pago, medidas de seguridad en el
trabajo, descansos obligatorios, salarios mínimos, indemnizaciones ante despidos
injustificados, entre otras medidas- e instituciones de seguridad social.
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El segundo apartado de la política social es las políticas de servicios
universales, por lo que se refiere a las acciones del Estado que establecen una base
mínima de servicios para todos los ciudadanos, algunos de ellos gratuitos: la salud y la
educación, la infraestructura social y la provisión de servicios básicos. En el caso de
los sistemas educativos públicos es interesante mencionar que se fueron
incorporando, de la mano de la preocupación por el desarrollo económico, elementos
que tendieron a preparar una oferta de mano de obra apropiada a un mercado de
trabajo en vías de generalización.
Estas dos primeras zonas de la política social lograron ir edificando unos
estándares mínimos de condiciones de vida material para la población. Tal situación
produjo una resignificación de lo que la política social moderna entendería por
pobreza, reservándose este concepto para aquellos que no podían satisfacer sus
necesidades pese a la aplicación de las anteriores políticas sociales. Esto originó una
modificación en la tercera zona de la política social, que es la política asistencial.
Considerada como un conjunto de mecanismos de transferencia de bienes y servicios
a las personas que no eran absorbidas por el mercado de trabajo o que solo lo eran de
modo tenue e irregular (Fallappa y Andrenacci, 2008).
En el mismo sentido Daniel Arroyo (2003) se ocupa de analizar los diferentes
tipos de políticas sociales que se pueden llevar a cabo desde un nivel local. Entre las
diversas categorías, se destacan, con un interés especial para nuestro estudio, las que
se vinculan con el eje de la capacitación o fortalecimiento. El autor las describe como
aquellas en donde el municipio contrata a alguien que desarrolla un oficio en particular,
para que le enseñe a un grupo determinado de personas y luego que éstas puedan
insertarse en algún ámbito laboral de la localidad. Arroyo destaca que este tipo de
actividades de capacitación han promovido redes y articulación a la gente del lugar.
Esta clase de política social está relacionada con la economía social y la idea de
concretar, en el nivel local, instancias de servicios urbanos, capacitando a la personas
para oficios.
Daniel Arroyo menciona otro tipo de políticas sociales, las cuales coinciden con
las categorías mencionadas por Fallapa y Andrenacci (2008), es la referida a los
programas de empleo. Arroyo se encarga de resaltar que el punto clave es que estos
programas no pueden funcionar si no hay capital de trabajo en el nivel local: “No hay
manera de generar políticas sociales articuladas con el empleo si no se acompaña con
capital de trabajo. Si no va acompañado de capital de trabajo queda condenado
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simplemente a otorgar subsidios y la persona no tiene la posibilidad de interactuar en
el mercado de trabajo” (Arroyo, 2003:13).
En su análisis, Arroyo considera que la verdadera articulación de las políticas
sociales con el desarrollo local empieza a hacerse evidente, en el momento que
programas de capacitación, los programas de empleo que se generan y los
emprendimientos productivos están orientados al perfil de desarrollo.
En los últimos años en la Argentina se ha planteado el objetivo de lograr una
articulación entre desarrollo local y políticas sociales a partir de una dinámica territorial
propia, trabajando en forma coordinada desde el terreno geográfico. Se impuso la
necesidad de trabajar desde el concepto de inclusión social, en pos de estrategias que
involucren a aquellos sectores en condiciones de vulnerabilidad social. Esta
problemática está íntimamente ligada al eje del empleo y la distribución de ingresos,
por lo que resulta necesario pensar soluciones a la problemática de los desocupados,
y de personas que se ubican en el sector informal de la economía.
En cuanto a las políticas sociales que se venían desarrollando desde el período
posterior a la crisis del 2001, ciertas modificaciones que se produjeron en el área de
los programas del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación permitieron lograr una
mejor adecuación de la gestión y objetivos más estratégicos de las políticas. Se
produjo el reemplazo gradual del principal programa de emergencia, el Plan Jefes y
Jefas, por estrategias más maduras para dar impulso a la reinserción laboral y
generación de ingresos. Los cambios más significativos han venido de la mano de la
creación de nuevos programas como el Manos a la Obra y el Familias, a los cuales se
propuso transferir gradualmente a los beneficiarios del Plan Jefes y Jefas (Fallappa y
Andrenacci, 2008). Estos programas forman parte del esfuerzo del Gobierno Nacional
para impulsar el desarrollo local, como un sistema de apoyo a las iniciativas locales,
especialmente de los sectores de más bajos recursos.
La gravedad de la crisis vivida en Argentina y los desafíos para la nueva
política social según Chiara y Di Virgilio (2006): “plantean la pregunta de acerca cuáles
son las condiciones en las que se puede contribuir efectivamente al desarrollo de
espacios locales de gestión pública con capacidad para reorientar políticas hacia el
desarrollo local y la promoción de formas alternativas de economía social” (Chiara y Di
Virgilio, 2006: 215). Estos autores al hablar de espacios locales de gestión se refieren
a procesos con cierto grado de complejidad por los cuales se busca aumentar y
producir la capacidad de actores para reencauzar recursos (por ejemplo los de
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programas sociales y políticas) articulándolos en una política local en la que prevalece
la lógica de la política entendida como la profundización de una capacidad autónoma
de los actores por sobre la del mercado. Por lo que estos autores también agregan
que un política de desarrollo local en tal sentido contribuye a la mejora en la calidad de
vida de la población en el aspecto económico, tales como el ingreso, satisfacción de
necesidades, trabajo; lo cultural, referido a la identidad; lo social con elementos como
la integración, salud, educación; y lo político con la participación en las decisiones
públicas entre otros.
Al mismo tiempo surge la incógnita acerca del rol que deben jugar los
gobiernos locales y las políticas sociales en el incentivo que facilite a estas escalas
locales articularse de manera satisfactoria en el marco de una política de desarrollo
local. Por lo tanto, el debate debe concentrarse en el desarrollo de políticas sociales
promotoras de formas de producción y reproducción social basadas en la necesidades
de las comunidades tal como aclaran Chiara y Di Virgilio (2006). Es por eso que se
puede señalar que un gobierno local cuando ha consolidado su capacidad
institucional, se transformara en un actor clave del proceso de desarrollo local por su
capacidad de articular los recursos de los programas sociales en una política local.
Desde el punto de vista del rol del Estado (en sus distintos niveles) este se
enfrenta a la tarea de lograr llevar adelante procesos de negociación entre actores con
el fin de mejorar la calidad de vida de las personas. A su vez, se hace necesario que
en estas políticas se involucre a diferentes organismos y ministerios (Trabajo,
Economía, Producción, Salud, Educación, entre otros) y no solo a las áreas
relacionadas con lo social para fortalecer espacios locales (Chiara y Di Virgilio 2006).
Por lo tanto, el desarrollo local debe plantearse como una de sus prioridades para el
correcto desarrollo de las políticas en el territorio generar un proceso sinérgico, en un
contexto político institucional que posibilite la formación de alianzas más amplias entre
distintos actores sociales para enfrentar las diferentes problemáticas y acciones a
emprender.
4.2 Diagnóstico e indicadores socio-laborales del contexto de Post-crisis en la
ciudad de Rafaela
Como mencionábamos anteriormente, a partir de los años posteriores a la
crisis del 2001 se comienza a evidenciar un nuevo proceso de crecimiento en el país.
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El mismo se verá reflejando tanto en las diferentes partes de la Argentina como así
también repercutirá en el proceso de desarrollo local de Rafaela.
Como comenta Pablo Costamagna en la entrevista que se le realizó para la
investigación, las circunstancias en las que se encontraba el país distaban mucho del
anterior panorama negativo de crisis: “El contexto de construcción en 2003 en
adelante era altamente positivo, entonces vos trabajabas hacia delante, había más
recursos para hacer desarrollo territorial, había más programas nacionales, había
mejores perspectivas de inserción internacional. Los cambios propositivos, en el caso
de Rafaela no cambiaron tanto la idea sino que puso un clima de trabajo distinto”
(Entrevista realizada por el autor a Pablo Costamagna, 6 de diciembre de 2012).
Para comprender y analizar mejor cómo fueron evolucionando los indicadores
socio-económicos, en especial la situación socio-laboral de la ciudad de Rafaela luego
de la crisis experimentada en 2001, una buena medida es observar los relevamientos
socioeconómicos de la misma. Estos relevamientos se vienen produciendo por parte
del municipio a través del ICEDeL desde el año 1993 brindando esta información a la
comunidad y a las instituciones de la ciudad. Como se explica en los documentos de
cada año, la Municipalidad utiliza la información relevada para evaluar y direccionar
políticas y acciones en sus distintas áreas, especialmente en temas relacionados con
vivienda, salud pública, empleo, promoción social, desarrollo local y fortalecimiento
institucional entre otros.
Para nuestro análisis comenzaremos con el Relevamiento Socioeconómico del
año 2002 para ver las consecuencias más inmediatas de la crisis del 2001 y a su vez
observar qué valores relevantes en sus indicadores poseía la ciudad de Rafaela. Es
importante también mencionar, como se hace en el documento de ese año, que en un
momento de escasos recursos disponer de datos actualizados del entramado
económico y social de la localidad permite brindar elementos claros y precisos para la
toma de decisiones.
Comenzamos observando con respecto a la Educación que un 97,8% de los
rafaelinos saben leer y escribir para el año 2002, por lo cual la alfabetización alcanza
casi a la totalidad de la población. Otro indicador social para observar es el que nos
presenta que un 46% de la población tienen menos de 30 años, caracterizando el
signo joven de la sociedad rafaelina.
Pero como mencionamos anteriormente, a la hora de observar indicadores nos
centraremos principalmente en la situación laboral de la población rafaelina, en primer
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lugar haciendo hincapié en la Población Desocupada22. Para el año 2002 la PEA
alcanza un valor de 43,4 % del cual 19% es el valor de la Tasa de Desocupación. El
valor de la Tasa de Desocupación es el más alto obtenido desde que se realizan los
relevamientos en la ciudad, dando cuenta de la profundidad de la crisis económica
social que se vivía en esos años.
Cuadro 4: Tasa de desocupación de la ciudad de Rafaela (2001 – 2010)
Fuente: ICEDel 2010
A la hora de hablar del desempleo hay cuestiones interesantes para observar,
como las características de la población desocupada. Por ejemplo, en primer lugar
podemos referirnos a la desocupación por sectores de la economía. En el informe del
año 2002 se menciona que los datos confirman la tendencia que se observaba en el
informe del 2001 donde el sector industrial es uno de los sectores que crece en la
expulsión de mano de obra. Un 31,7 % de los desocupados (casi 1 de cada 3) que
tuvieron una ocupación anterior declaro que su último trabajo fue en el sector
industrial. Esta situación irá variando en los años posteriores donde el sector de la
22 Población Desocupada: se refiere a las personas que, no teniendo una ocupación, están
buscando activamente trabajo. Corresponde a Desocupación Abierta. Este concepto no incluye
otras formas de precariedad laboral tales como personas que realicen trabajo transitorios
mientras buscan activamente otra ocupación, aquellas que trabajan jornadas involuntariamente
por debajo de lo normal, los desocupados que han suspendido la búsqueda por falta de
oportunidades visibles de empleo, los ocupados en puestos de trabajo por debajo de la
remuneración vital mínima o en puestos de trabajo por debajo de su calificación, etc.
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Industria tendrá una mayor absorción relativa de la mano de obra como se observa en
el Cuadro a continuación:
Cuadro 5: Estructura de la ocupación según sectores económicos en la
ciudad de Rafaela (2001 – 2010).
Fuente: ICEDel 2010
También podemos centrarnos en la relación del desempleo y el nivel de
formación a la que hacen mención varios de los relevamientos. Esta relación surge al
observar la composición de los desocupados respecto de la PEA, por niveles de
educación, de lo cual surge que los desocupados con escuela primaria representan
casi el 44%, pero en la PEA este grupo es del 36,1%. En cambio, son menos los
desocupados con mayor nivel educativo.
Para completar el perfil del desocupado en el año 2002 podemos mencionar:
-El 43% de los desocupados tiene menos de 30 años.
-En las mujeres se puede notar una concentración de la desocupación entre las
personas de 20 a 44 años, alcanzando el 53,2%. El mismo rango en los varones se
concentra en un 33.4%.
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-El 55,3% de las personas desocupadas hace menos de un año que está
buscando trabajo.
-El 60% de los desocupados son nacidos en Rafaela y el 23% en otras
localidades de la Provincia de Santa Fe.
-El 70.9% de los desocupados es propietario de su vivienda o terreno.
Para el Relevamiento Socioeconómico del año 2005 podemos ver que el perfil
del desocupado mantiene algunas características iguales al anterior. Un perfil definido
mayoritariamente como de personas jóvenes, hijos de jefes de familia,
predominantemente de sexo femenino y educación primaria incompleta. En relación a
esto, para el año 2006 se hace mención a la mayor participación que año a año los
jóvenes tienen en el desempleo de la ciudad. Esto es así ya que hacia el año 2004
representaban la mitad de los desempleados, un año después subió hasta el 60% para
en el año 2006 alcanzar el 65%. Pero se alude como un dato alentador que casi tres
de cada cuatro de estos jóvenes que están en busca de un trabajo tuvieron
anteriormente algún empleo. En el siguiente cuadro podemos observar el porcentaje
total de desempleados que son menores de 30 años por cada año:
Cuadro 6: Desempleo (%) en Rafaela, menores de 30 años (2001 – 2010)
Fuente: ICEDel 2010
Un hecho significativo de los años que siguieron a la crisis del 2001 consiste en
que si nos detenemos a observar cómo fue evolucionando la tasa de desempleo del
año 2002 en adelante observaremos que se irá consolidando un descenso de la
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misma. Advertimos que el valor del año 2002 del 19% se reduce para el año 2003 en
un 14,9 %, para luego descender a valores de un dígito alrededor del 9% en los años
2004, 2005 y 2006. Luego habrá una baja en el año 2006 al valor de 6,6 %, para
finalmente en el año 2008 alcanzar el 5,4%, la menor tasa de desocupación desde
1993, cuando se comienzan a realizar los relevamientos.
Podemos apreciar la disminución de la tasa de desempleo a través de los años
en el siguiente gráfico:
Gráfico 1: Evolución de la tasa de desempleo en la ciudad de Rafaela
(2001 – 2008)
Fuente: ICEDel 2010
Estos valores de desempleo en los años de post-crisis necesitan una
aclaración con respecto al lugar que ocupan los beneficiarios de los planes sociales23.
Se observa a partir del R.S 2004 un mayor trabajo sobre los datos de personas que
reciben estos planes. Es así que se advierte en los datos que en el año 2003 los
beneficiarios eran 3.752 personas, un 11, 4 % de la Ocupación Total, incidencia que
para el 2004 se reduciría a 9,5 % y continuaría decreciendo en los años posteriores.
Para apreciar la evolución de la desocupación e incidencia de los planes sociales
tenemos el siguiente gráfico:
23 En el Relevamiento Socioeconómico de 2005 se aclara que para el relevamiento se utilizan
las definiciones conceptuales indicadas por el Instituto Nacional de Estadística y Censos
(INDEC) a fin de que lo datos sean comparables. Es por ello que para el cálculo de nivel de
desocupación se categorizó a quienes integran el Plan Jefes de Hogar según su situación
laboral en la semana de referencia.
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Gráfico 2: Evolución de la desocupación e incidencia de los planes
sociales (2003 – 2008)
Fuente: Relevamiento Socioeconómico 2008- ICEDel
4.3 Nuevos enfoques de las políticas socio-laborales
Es en el marco de este nuevo contexto de mejoramiento de los indicadores
sociales que aparece la idea de encaminarse hacia un desarrollo territorial, de articular
políticas en el territorio con el Estado Nacional como nuevos desafíos para la localidad
y sus actores. Se observan además, en el caso específico de Rafaela, ciertas
desatenciones que había tenido el desarrollo local en los noventa en algunos
aspectos, como puede ser en la falta de relación entre lo productivo y lo social, como
hace mención Costamagna: “La relación entre lo productivo y lo social, lo productivo
siempre fue muy contundente, fuerte, con mucha carne y lo social hacía cosas pero no
articulaba. Había debilidad en la participación política, se notaba- en la falta de
articulación de los programas, en la práctica lo social estaba más desvinculado a lo
productivo. Hay un intento hoy de revisar eso...” (Entrevista realizada por el autor a
Pablo Costamagna, 6 de diciembre de 2012).
Como podremos observar más adelante, a través de la generación y
articulación de políticas desde el municipio, se tratara de saldar estas cuestiones
enfrentando así el desafío de aprovechar el nuevo contexto en el que se encontraba la
economía y la sociedad rafaelina.
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En el anterior capítulo prestamos atención a cómo en el nivel local se puso a
prueba la red de asistencia de los municipios, que al estallar la crisis se orientaron en
concentrar sus recursos para hacer frente a la emergencia. Este momento delicado del
país brindo la posibilidad de replantear el desarrollo local enmarcado en uno de tipo
nacional, de una definición que incluya el problema de la inclusión social. Eso se
explica por dos elementos importantes: la modificación del patrón de acumulación (el
crecimiento económico en el periodo de pos-convertibilidad se apoyó en la
revalorización del sector productivo) y la implementación de políticas nacionales
orientadas al desarrollo local.
Por mencionar algunos ejemplos, el nuevo gobierno que asumió en el año 2003
puso en marcha el Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la
Obra” que buscó atender la cuestión social mediante una respuesta productiva
anclada territorialmente a nivel local. También surgieron en 2005 desde la órbita
nacional, específicamente el Ministerio de Economía, la ejecución de los programas
“Más y Mejor Trabajo” y “AREA”, Del Ministerio de Empleo y Seguridad Social.
En relación a esto, Bárbara Altschuler menciona que al menos el 50 % de los
gobiernos locales que habían sido parte de un estudio24 no se encontraban vinculados
a ningún organismo nacional para mediados de 2003. Esta situación se verá
modificada al aumentar en los años posteriores el porcentaje de municipios
vinculados, coincidentemente con el surgimiento del Plan “Manos a la Obra”, del
Ministerio de Desarrollo de la Nación. Se observa una mayor vinculación de los
municipios con este Ministerio, como otros organismos y algunas universidades. Algo
similar surge en la vinculación de municipios con el Gobierno Provincial, reforzando la
tendencia a una convergencia entre niveles de gobierno, organismos y programas.
Así, las características de la economía se presentaron más favorables para el
desenvolvimiento de las fuerzas productivas, posibilitando una nueva etapa de
crecimiento en la que se busque la inclusión del desarrollo local en la agenda nacional.
4.4 Políticas socio-laborales llevadas a cabo en Rafaela
A partir del año 2003 tienen lugar en Rafaela diferentes políticas socio-
laborales, las cuales algunas descienden desde la esfera nacional para luego
24 Estudio realizado sobre un total de 215 gobiernos locales en el marco del Instituto Federal de
Asuntos Municipales (IFAM) entre 2002 Y 2003.
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articularse en el ámbito local, como así también otras experiencias innovadoras que
responden a la iniciativa de los actores en el territorio.
Podemos observar cómo la influencia del enfoque del desarrollo local ha hecho
que las políticas públicas hayan ido incorporando diferentes criterios a partir de 2003.
Alguno de los que hace mención Alejandro Casalis, e identificamos en los ejemplos
tomados para nuestra investigación, son la endogeneidad, ya que los proyectos deben
surgir de los actores u organizaciones a nivel local, como son el gobierno local, actores
económicos o sociales, mediante un diagnóstico de la problemática local. Además, la
conformación de un equipo municipal que actúe como contraparte de los programas
nacionales, que tendrán como funciones la de revelar información, realizar
capacitaciones, articular y concertar entre actores, ejecutar y hacer el seguimiento de
la propuesta territorial. También resulta importante el constituir un ámbito de
concertación integrado por los actores locales, teniendo por objetivo que se
institucionalicen las políticas para el desarrollo local. Esto se logra a través de la
conformación de una mesa local, preferentemente multisectorial, que integre la visión
de los diferentes actores locales y que sea la responsable de fijar objetivos
compartidos como de formular proyectos y detectar las potencialidades del territorio
(Casalis, 2010).
A continuación detallaremos detenidamente las políticas que se llevan a cabo
en Rafaela para los años de post crisis.
Plan Más y Mejor Trabajo
En el año 2004, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social presentó
el Plan Integral Más y Mejor Trabajo como herramienta de política integral para
promover la inserción laboral de trabajadores desocupados en empleos de calidad y
mejorar su empleabilidad. Este plan define como una de sus estrategias principales la
intervención territorial que se ejecuta a través de Acuerdos Territoriales de Promoción
del Empleo para que, en el marco de procesos de desarrollo económico local, se
pueda dar respuesta a los problemas de empleo de los territorios, partiendo de
considerar las potencialidades y debilidades de los mismos. Se trata de promover
intervenciones de los actores locales, con el liderazgo municipal y el apoyo del
Ministerio de Trabajo y otras entidades del Estado, para dar respuesta a los problemas
del empleo y a las necesidades de calificación de las personas, en el marco de los
procesos y oportunidades de desarrollo en un territorio (López, 2007).
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Tanto el Jóvenes con Más y Mejor Trabajo como el Plan Más y Mejor Trabajo
responde a lo que Roberto Mirabella refiere como un cambio de las políticas
nacionales: “Hubo un cambio en función de la política social, primero porque también
hubo una readecuación, reformulación de las políticas sociales nacionales, cambiamos
el plan jefes y jefas donde fueron saliendo muchos, incorporándose al sistema
económico pero además se fueron reformulando, incluyendo nuevas políticas.
Aparecen los programas de capacitación y entrenamiento para el empleo, los
programas de capacitación manos a la obra para los mayores de 18 años a 24 años, y
yo creo que la gran capacidad del sector público local fue la capacidad de gestión para
incorporar todos esos programas nacionales”. (Entrevista realizada por el autor a
Roberto Mirabella, 7 de diciembre de 2012).
En tal sentido, se realizaron cursos de capacitación para el empleo que
tuvieran en cuenta las demandas y necesidades de los principales sectores
productivos de la ciudad. Las capacitaciones abarcan la soldadura, tornería, operario
para la industria alimenticia con especialización en el sector lácteo y un programa de
mejora continua para el sector de pequeños tallerista mecánicos.
Programa Manos a la Obra
Como una de las primeras políticas enmarcadas en un nuevo enfoque el
Ministerio de Desarrollo Social de la Nación lanzó en el mes de Agosto de 2003 el Plan
Nacional de Desarrollo Social y Economía Social. Este Programa se planteó mejorar
los ingresos de la población vulnerable; promover el sector de la economía social; y,
fortalecer a las organizaciones públicas y privadas, así como impulsar espacios y
redes para mejorar los procesos de desarrollo local. De esto se desprende que el
objetivo general fuera el de fortalecer el desarrollo de iniciativas y emprendimientos
asociados al modo de pequeñas unidades económicas solidarias, con el objeto de
promover y apoyar experiencias de grupos en condiciones de vulnerabilidad social que
coadyuven al proceso de desarrollo comunitario. A esto se le suman cuatro objetivos
específicos:
-Brindar asistencia financiera mediante el otorgamiento de subsidios para
asistir a emprendimientos asociativos.
-Generar puestos de trabajo.
-Mejorar los ingresos por hogar, disminuir los niveles de pobreza y exclusión.
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-Aprovechar los recursos y la capacidad institucional existente en la ciudad
para poner en marcha una política social integral (López, 2007).
Así se desprende que la implementación del Programa Manos a la Obra se
basa en brindar apoyo a grupos orientados a la autoproducción o a la comercialización
en el mercado mediante el financiamiento para la compra de insumos, herramientas y
maquinarias hasta un monto de $5.000. Es de relevancia mencionar que el subsidio
otorgado tiene una devolución no monetaria que se realiza con una donación
equivalente al 20% de lo recibido en productos o servicios a lo largo del año.
En el caso de Rafaela, el municipio comenzó a implementar el plan en el año
2004 a partir de un convenio firmado con el Ministerio de Trabajo de la Nación, los
Ministerios de Educación y de la Producción de la Provincia de Santa Fe y la
Municipalidad de Rafaela a través de las áreas de Educación y Desarrollo Humano25.
De acuerdo a las bases del programa, los emprendimientos que se presentan deben
tener obligatoriamente las siguientes características: carácter asociativo,
sustentabilidad económica, realizar un aporte al desarrollo local ya que la actividad
realizada debe guardar relación con las características productivas de la ciudad,
sustentabilidad en el tiempo, experiencia y creación de puestos de trabajo26.
Se suman al proceso de ejecución del programa otras secretarias, tales como
Programación Económica, Hacienda y Salud y Medio Ambiente, cuya participación
genera nuevas perspectivas e interdisciplinariedad al proceso de implementación. La
dirección del programa se constituye por un ámbito público-privado denominado
Consejo Consultivo Local27, compuesto por representantes de diversas instituciones de
la ciudad que se encargan de la evaluación de los emprendimientos, dictaminando de
acuerdo a criterios locales que se suman a los ya planteados por el programa Manos a
la Obra.
25 Tiempo después la tarea pasaría a ser articulada entre la Secretaría de Desarrollo,
Innovación y Relaciones Internacionales y la Secretaría de Desarrollo Social del Municipio
Local. 26
Secretaria de Producción Económica, "Plan Manos a la Obra", publicación del sitio web de la
Municipalidad de Rafaela, 10/01/2006. Disponible en sitio web:
http://www.rafaela.gov.ar/Nuevo/Noticias-amp.aspx?s=7&index=440&i=370&v=lista
[Consultado el 10/04/2013] 27Superada la coyuntura crítica que le diera origen en el año 2001, el Consejo actualmente es
un ámbito de diálogo, consenso y consulta. Funciona como intermediario entre el Estado local y
la comunidad, aspirando a reforzar la participación y la implicación ciudadano en los temas
públicos. Es además el marco institucional en el que se desarrolla la Agenda Estratégica
Rafaela 2010-2016.
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Los proyectos del programa son aprobados por el Ministerio de Desarrollo
Social de la Nación y tienen que ser presentados a través de ONG locales o
municipios. Las instancias de evaluación del proyecto en el caso de Rafaela son
cuatro:
-Secretaría de Programación Económica y Secretaría de Desarrollo Humano
-Fundación Potenciar (tiene como misión declarada apoyar y generalizar
investigaciones, acciones y herramientas para el desarrollo socioeconómico).
-Consejo Consultivo Social de la ciudad de Rafaela
-Equipo técnico del Ministerio de Desarrollo Social
Durante el año 2005 se implementó un sistema de monitoreo a
emprendimientos productivos, que consiste en brindar asistencia permanente a los
emprendedores mediante visitas periódicas realizadas por un equipo de pasantes
universitarios capacitados. La función de estos alumnos además consiste en detectar
puntos fuertes y débiles de cada proyecto con el objetivo de atender esas zonas
débiles de la mejor manera posible (López, 2007).
Lo que se destaca como distintivo de este programa es el fuerte componente
innovador que incorporó la Municipalidad de Rafaela en su implementación, que
comprende los siguientes aspectos:
-Convenio con Fundación Potenciar para la realización de la pre-evaluación de
proyectos, selección de pasantes y capacitación a emprendedores y pasantes
monitores
-Convenio con Universidad Local e Instituto del Profesorado: el municipio
seleccionó estudiantes avanzados de la carrera Administración de Empresas del
Instituto Terciario Local. Los mismos fueron capacitados respecto al Programa Manos
a la Obra, costos y comunicación social a fin de que puedan desempeñar
correctamente las tareas correspondientes al sistema de monitoreo permanente. Este
aspecto innovador encuentra relación con uno de los elementos considerados por
Daniel Arroyo para el desarrollo local, denominado el estilo político. En el caso de
Rafaela estaríamos ante el modelo de gestión asociada, el cual supone que en la
planificación y en la ejecución, se trabaja en conjunto entre el municipio y las
organizaciones sociales. Un correcto funcionamiento de ese modelo lleva a la
sustentabilidad, entendida como aquella situación donde a pesar del cambio de
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autoridades en el gobierno y organizaciones pero el proceso continúa al encontrarse
institucionalizado (Arroyo, 2003).
-Inclusión en los distintos programas de capacitación no solo a los beneficiarios
del Programa Manos a la obra sino también a aquellas personas excluidas del
mercado laboral que deseen perfeccionarse en oficios para luego insertarse en el
mundo del trabajo, tanto en relación de dependencia como en un emprendimiento
propio.
-Otro aspecto innovador que resulta importante destacar es la realización de
las capacitaciones en oficios en los talleres correspondientes (metalúrgico, soldadura,
tornería, carpintería, mecánica del automotor y costura).
Dentro de este programa también se puede evidenciar el cambio en la política
social que se aleja del periodo más difícil de la crisis, como menciona Mirabella: “…hay
un salto cualitativo en la política social, considero yo, de tener una política social más
desde el territorio, mas enfocada en los equipos territoriales, digamos, los
profesionales que trabajan en el tema más de carácter interdisciplinario y enfocándose
cada uno en el territorio, no desde la oficina y no desde la contención”. (Entrevista
realizada por el autor a Roberto Mirabella, 7 de diciembre de 2012).
Como resultados de la implementación del Programa se pueden mencionar la
presentación de ciento once proyectos entre 2003 y 2007, de los cuales se aprobaron
sesenta y uno emprendimientos productivos por un monto de $485.040,86. Los rubros
de los proyectos fueron; fábrica de premoldeados, alimenticio, carpintería, metalúrgica,
herrería, fábrica de uniformes y guardapolvos, diferenciación y venta de residuos, taller
de pintura de autos, entre otros. Y se generaron 222 puestos de trabajos desde la
implementación del programa. La mayoría de los emprendimientos fueron liderados
por desocupados y/o beneficiarios de planes sociales. El 80% de estos
emprendimientos continúan en funcionamiento, y participan activamente en distintas
acciones de apoyo que llevan a cabo diversas instituciones de la ciudad orientadas al
desarrollo emprendedor.
Rafaela Emprende
Años más tarde en la ciudad de Rafaela daría inicio una instancia superadora
con fines similares, el Rafaela Emprende. Proponiéndose como objetivo el estimular el
espíritu emprendedor en Rafaela y la región, y fomentar la creación de
emprendimientos productivos, se pone en marcha en el año 2009. Con un diseño de
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manera conjunta por parte de la Municipalidad de Rafaela, la Asociación Civil para el
Desarrollo y la Innovación Competitiva Agencia Rafaela (ACDICAR) a través del
Programa de Competitividad territorial que financia el BID FOMIN, el Centro Comercial
e Industrial de Rafaela y Región (CCIRR) y la Fundación Empretec. Rafaela Emprende
lo que busca es tomar aprendizajes anteriores e incorpora nuevos actores en el
proceso de acompañamiento del emprendedor, para brindarle una impronta integral a
la asistencia. Entre estos actores se destacan:
- Tutores; profesionales jóvenes con un perfil vinculado a las ciencias
empresariales, son la figura más cercana al emprendedor.
- Asistentes Técnicos; 4 profesionales, docentes de universidades, con
experiencia en temáticas como Plan de Negocios y Marketing, Costos y
Finanzas, Aspectos Legales e Impositivos y Calidad y Programación de
la Producción.
- Mentor; empresarios de reconocida trayectoria que pertenecen al
Centro Comercial e Industrial de Rafaela y Región (CCIRR). A través de
diversos encuentros se generan diversas transferencias de vivencias,
de visiones generales de negocios.
Rafaela Emprende tiene como sus objetivos específicos asistir a los
emprendedores en la creación de sus empresas; capacitar en el desarrollo de
competencias y conocimientos; vincular los emprendimientos con diversas fuentes de
financiamiento e identificar casos exitosos para difundir los aprendizajes. El programa
se distingue claramente en 4 etapas: Sensibilización, Talleres y Capacitación, Tutorías
y Financiamiento.
La etapa de la Sensibilización consiste en realizar diferentes actividades de
difusión con el objetivo de instalar el tema "emprendedorismo" en la ciudad. En la
etapa de la capacitación se llevan a cabo diferentes talleres (54hs de capacitación a lo
largo de seis meses), que brinden herramientas de sencilla aplicación a los
emprendedores. Luego en la etapa de la Tutorías se asiste en el transcurso del
programa a los emprendedores mediante visitas periódicas. Finalmente en el
Financiamiento, dependiendo de la etapa en que se encuentre el emprendimiento, se
prevé gestionar financiamiento para aquellos proyectos con mayor potencial de
crecimiento.
El Programa en su primer año de funcionamiento tuvo un número de cincuenta
emprendimientos iniciales, donde los sectores involucrados fueron de alimentos,
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vidriería, mecánica, software, diseño, textil, etc. El número de proyectos de
financiamiento presentados fueron nueve, por un monto de $183.800.
Programa Aprender en la Fábrica
El Programa Aprender en la Fábrica de la Municipalidad de Rafaela surge en el
año 2004 en plena recuperación económica del país, mediante la sugerencia de
diversos representantes del sector industrial de la ciudad, los cuales manifestaron a
las autoridades locales la falta de mano de obra calificada para sus procesos
productivos. Este problema se identificaba como la principal necesidad de uno de los
sectores más dinámicos de la industria de la ciudad, el metalmecánico. Roberto
Mirabella hace mención a ello en la entrevista que se le realizó: “Porque al ponerse
nuevamente en funcionamiento, por ejemplo, el sistema metalmecánico en la ciudad
rápidamente, lo que hizo fue que necesitara mano de obra capacitada. El Aprender en
la Fábrica nace en este escenario, en como el Estado podía articular la demanda de
empleo y como podía insertarse en la demanda productiva”. (Entrevista realizada por
el autor a Roberto Mirabella, 7 de diciembre de 2012).
Es necesario mencionar y recordar que durante la década del noventa las
escuelas técnicas en la Argentina perdieron protagonismo y se encontraban
sumamente debilitadas debido a la política nacional28. Frente a un nuevo escenario
económico y de activación industrial el desafío del Programa era el de poder generar
rápidamente técnicos metalmecánicos (soldadores, torneros, operarios en corte y
plegado de chapa), así como técnicos en mantenimiento electromecánico.
Por lo tanto, el gobierno local escuchó la demanda del sector empresario, y
mediante las Secretarías de Producción y de Desarrollo Social, se creó el Programa
Aprender en la Fábrica. Como hace mención Omar Perotti, aparecía la reacción rápida
del Estado: “…generando políticas de empleo en formación de nuestra gente, de
nuestros jóvenes, nosotros sabíamos que el que reaccionaba más rápido se quedaba
con el mercado, el que más rápido incorporaba gente a sus empresas era el que podía
dar un salto. Y allí nosotros teníamos que estar ayudando, esto es el haber moldeado
un estado que reacciona rápido de acuerdo a las necesidades del territorio y que
28 En 1991, con la Ley de Transferencias, se disuelve el Consejo Nacional de Educación
Técnica (CONET). Más adelante, en 1993 se sanciona la Ley Federal de Educación, que en su
articulado no hace referencia a la modalidad técnica de nivel medio, y da origen al Polimodal de
3 años. Además se transfieren las Escuelas Nacionales de Enseñanza Técnica (ENET) a las
provincias y se agregan los llamados Trayectos Técnicos Profesionales (TTP) para las “ex
escuelas” técnicas, de modo de cubrir algunos de los contenidos específicos que anteriormente
disponían (Judengloben, Mirta Irene, 2010).
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mantiene vínculos muy sólidos con todos esos actores con capacidad para moldear.”
(Entrevista realizada por el autor a Omar Perotti, 7 de diciembre de 2012). Surge así
una solución al problema en la industria mediante una rápida formación de recursos
humanos para la empresa, implementando un esquema de aportes compartidos entre
el sector público y privado, una alianza estratégica entre el municipio local y las
cámaras gremiales empresarias integradas al Centro Comercial e Industrial de
Rafaela. Esto viene a colación de lo que menciona Pablo Costamagna en la entrevista
acerca de que los gremios comienzan a adquirir cada vez más importancia en las
políticas, a diferencia con lo que podía pasar años atrás: “…después de la crisis, 2003,
2004, 2005, había mucho más dialogo, sentando al sector empresarial, sector sindical
y sector público. Si no estás adentro de las políticas son más débiles y menos
integradas” (Entrevista realizada por el autor a Pablo Costamagna, 6 de diciembre de
2012). A su vez, el programa lo que busca brindar son oportunidades de inserción
laboral a sectores vulnerables de la población, compuesto por jóvenes desocupados
que tienen entre 18 y 25 años, sin ningún tipo de formación ni oficio y con altos niveles
de exclusión. Se enfoca en este sector de la población dado que, como vimos en los
relevamientos socioeconómicos que se realizan anualmente en la ciudad, se observan
los mayores niveles de desocupación en este rango de edad. Los jóvenes representan
a lo largo de los diferentes relevamientos estudiados aproximadamente la mitad de los
desempleados de la ciudad.
Lo innovador de este programa, y que lo diferencia de otros, es que tal proceso
de capacitación no se lleva a cabo en un aula o en un taller de una institución
educativa sino en la misma empresa, en los propios talleres de producción. La ventaja
de esta experiencia radica en que el alumno toma contacto con la tecnología y el
procedimiento que utilizan las empresas, que son las mismas que hallará luego si
tienen la oportunidad de ingresar a un puesto de trabajo. Simultáneamente, toma
contacto con las normas, las políticas de seguridad de la empresa, los modos de
convivencia entre los diferentes niveles jerárquicos y mandos medios, lo que aporta un
plus significativo a su socialización como futuros empleados (Peiretti, 2011).
Las capacitaciones se realizan fuera del horario habitual de trabajo de las
empresas, y se extiende durante doce semanas, con una carga horaria total de 72 hs.
Al comienzo del Programa las empresas participantes pertenecían exclusivamente a
los rubros metalmecánico y luego se incorporaron el alimenticio, a través de dos
frigoríficos.
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Los instructores de los jóvenes son empleados calificados de la misma
empresa, aquellos en los que la firma confía porque conocen a fondo su oficio. El
programa se plantea promover la generación de un vínculo instructor-aprendiz donde
se transmite no sólo un saber técnico, sino un saber que en muchos casos cubre una
carencia de aptitudes que se requieren a la hora iniciar un nuevo trabajo.
Para hablar más detalladamente de la articulación entre el sector privado y
público que se da lugar en el Programa Aprender en la fábrica, podemos mencionar
los aportes de cada uno. Las empresas formalizan el acuerdo mediante un convenio
marco con el municipio en el cual se comprometen a aportar al proyecto: el espacio
físico, maquinarias y herramientas, insumos y materiales necesarios para el
aprendizaje, elementos de seguridad, indumentaria y capacitadores, empleados con
mucha experiencia capaces de poder transmitirla.
Mientras que en el caso de la Municipalidad aporta: coordinación general del
Programa; costos de seguros personales contra accidentes de trabajo para cada uno
de los alumnos; honorarios de los capacitadores y coordinación conjunta con el
Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo (Peiretti, 2011).
En la primera etapa del programa, del año 2004 al 2007, estos alumnos eran
seleccionados de una base de datos que construye la Oficina de Empleo Municipal,
ámbito donde se concentra la información sobre perfiles laborales de la población
desocupada de la ciudad. A partir del año 2009, los alumnos seleccionados provienen
del programa nacional Jóvenes con Más y Mejor Trabajo, promovido por el Ministerio
de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación (MTESSN) que fomenta la mejora
de la empleabilidad de los sectores más vulnerables, y que se pone en marcha en
Rafaela también en el año 2009. Estos jóvenes reciben diversos contenidos de
formación con el objetivo de facilitar el acceso al mundo del trabajo. Al tener objetivos
similares, quienes están a cargo del Programa Aprender en la Fábrica, decidieron
trabajar articuladamente con este programa Nacional.
A la hora de hablar del impacto del Programa, los resultados indican que desde
su primera etapa (2004-2007), el 50% de los egresados (200 alumnos) logran
insertarse en alguna de las 20 empresas participantes, o bien son recomendados para
su ingreso en otras empresas del sector. Algunas de las empresas que participaron del
Programa fueron: RB Refrigeraciones (tornería y soldadura), BASSO S.A (procesos de
fabricación), Giuliani HNOS (soldadura en la empresa), SODECAR S.A (desposte en
la empresa) y VALVO S.A (corte y plegado de chapa).
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En los años 2007 y 2008 el programa se detiene; pero se retoma en el 2009
con continuidad, se abre aquí la segunda etapa. En el 2009 se capacitaron 75 jóvenes
en distintas empresas, logrando insertarse en las mismas el 50% de ellos. En el 2010,
los alumnos participantes fueron 45, de los cuales lograron una inserción inmediata el
30% de ellos. La cifra aumentó a un 60% luego de seis meses de finalizada la
capacitación. Este resultado es debido al trabajo posterior que se realiza desde el
mismo programa difundiendo en distintas empresas de la ciudad los perfiles de los
jóvenes capacitados que no fueron incorporados en una primera instancia por las
empresas capacitadoras.
También se reconocen obstáculos que debe enfrentar el Programa Aprender
en la Fábrica, se menciona la deserción de los jóvenes cuando aparece alguna
“changa”29. Como solución se plantea la necesidad de ayudarlos a descubrir que
pueden organizar las horas de curso con las horas de las “changas” y así, ganar el
dinero necesario y seguir capacitándose (Peiretti, 2011).
Para seguir el análisis sobre este Programa en una nota para un periódico de
Rafaela, Diego Peiretti30 menciona que el poder llevar a cabo este tipo de programas
en el ámbito local, como es el caso de Aprender en la Fábrica, no es obra de la suerte
sino una consecuencia de un proceso de la ciudad. Rafaela posee características que
la distinguen, principalmente como observamos la concepción de la articulación
público-privada a partir de la década del noventa como necesario para intervenir en
una estrategia de desarrollo territorial.
Entre los elementos mencionados para llevar a cabo un programa de estas
magnitudes destaca: la construcción de confianza entre los actores, tener una visión
estratégica compartida; una visión de ciudad compartida, generar liderazgos
institucionales; para poder conducir los procesos, establecer consensos; para dar
forma a los procesos y finalmente, coordinación entre Programa nacional y local.
Como comenta Peretti: “Se estableció una buena coordinación entre dos programas
con objetivos similares. Esto hizo que se evite la superposición de esfuerzos, logrando
29 Trabajo eventual, de corta duración, generalmente informal y de cobro inmediato, como por
ejemplo carga y descarga de camiones, desmalezamiento de espacios verdes, entre otros 30 Desempeña funciones en el Municipio de Rafaela, en la Provincia de Santa Fe, desde el año
1997 hasta la actualidad, donde se desempeña como Director de la Secretaría de Desarrollo,
Innovación y RRII. Trabaja en la formulación e implementación de programas y políticas de
apoyo al sector productivo, principalmente con emprendedores y Pymes de la ciudad. Además,
es Coordinador Técnico de la Asociación Civil para el Desarrollo y la Innovación Competitiva,
Agencia Rafaela (ACDICAR), y coordinador ejecutivo de la Asociación Civil Innovación y
Territorio (INTE).
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una complementación que potenció los impactos. El programa Aprender en la Fábrica,
y el Programa Jóvenes con más y mejor trabajo han podido convivir en un mismo
territorio, potenciando sus alcances”31.
Jóvenes con Más y Mejor Trabajo
El Estado Nacional a través del Ministerio de Trabajo de la Nación, lanzó en
junio de 2008 el Programa “Jóvenes con Más y Mejor Trabajo”. Su propósito es
generar oportunidades de inclusión social, educativa y laboral para jóvenes de 18 a 24
años, que no haya completado el nivel primario o secundario de educación formal y
obligatoria y se encuentren en situación de desempleo y vulnerabilidad social. Es a
partir junio de 2009 que se aplica desde la Secretaría de Desarrollo Social de la
Municipalidad de Rafaela en convenio con el ministerio de Trabajo, Empleo y
Seguridad Social de la Nación. Vale destacar que Rafaela fue la primera ciudad del
norte de la Provincia de Santa Fe que comenzó a implementar este programa. El
objetivo principal de este programa es el de generar oportunidades de inclusión social
y laboral, mediante las siguientes líneas de acción;
-recuperación de la idea de un proyecto de vida basado en la formación y el
trabajo
-finalización de estudios obligatorios
-formación en oficios demandados en la comunidad
inserción en ambientes reales de trabajo.
Este programa como se mencionaba anteriormente comparte el espíritu de
Aprender en la Fábrica, por lo que resulto natural la articulación de ambos. El plan de
formación es desarrollado durante dos meses, con un cursado de 12 horas semanales
donde se trabaja en cuatro módulos: proyecto formativo ocupacional, seguridad e
higiene, derecho laboral y alfabetización informática.
Como mencionamos, en el año 2009, donde comienza la articulación, se
inscribieron para participar 250 jóvenes y al año siguiente 180. De esta población se
nutre el programa Aprender en la Fábrica, luego de los dos meses de formación. Cabe
destacar además que el equipo de trabajo del programa nacional participa del
31 Diario "La Opinión de Rafaela", Acciones relevantes de la experiencia por Diego Peiretti,
17/06/12. Disponible en: http://www.diariolaopinion.com.ar/Sitio/VerNoticia.aspx?s=1&i=55647
[Consultado el 10/04/2013]
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seguimiento de alumnos que se incorporan al Aprender en la Fábrica, asistiendo en el
apoyo y seguimiento de cada uno de los participantes, manteniendo un estrecho
contacto con los instructores de las empresas, quienes semanalmente informan acerca
del desempeño de los jóvenes, no solo desde el aspecto técnico, sino también desde
lo aptitudinal (Peiretti, 2011).
Cuadro 7: Políticas sociales según origen del mismo y año de
implementación
Fuente: elaboración propia
Políticas Nacional Municipal
Más y Mejor Trabajo 2004
Manos a la Obra 2003 2004
Rafaela Emprende - 2009
Aprender en la Fábrica - 2004
Jóvenes con Más y Mejor Trabajo 2008 2009
Para poder analizar algunas de las características en común y aspectos de las
políticas mencionadas, tomaremos información brindada por el informe del I Encuentro
Nacional para la promoción del empleo decente y el desarrollo económico local que se
llevo a cabo en el año 2006. En este encuentro se buscó dar a conocer las más
destacadas experiencias argentinas y latinoamericanas en el campo del desarrollo
económico local, especialmente sobre su impacto en el desarrollo y la promoción del
empleo. Entre los casos seleccionados dos pertenecían a la ciudad de Rafaela, el
Aprender en la Fábrica y el Manos a la Obra, que fueron ubicados dentro de la
Origen/Imple
mentación
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temática de Integración de esfuerzos y recursos en el nivel local. Como aclara el
informe final gran parte de las experiencias escogidas puede encuadrarse en más de
una de las temáticas planteadas por la convocatoria. Sin embargo, se hizo el esfuerzo
por ubicarlas solamente en alguno de los temas establecidos considerando el tipo de
estrategias o actividades predominantes.
Lo interesante a destacar del informe son algunas consideraciones generales y
características comunes que se reflejan entre las experiencias, por ejemplo, en primer
lugar se destaca la asimilación por parte de los gobiernos locales de su rol como
agentes promotores del desarrollo económico. En segundo lugar, se menciona que las
experiencias surgieron como respuestas a las elevadas tasas de desempleo y a la
inadecuada calificación de la mano de obra local para satisfacer la demanda de
empleo existente o la demanda que puede ser generada a futuro (López, 2007). Esto
se puede comprobar en el análisis que se realizó sobre los indicadores y valores
brindados en los diferentes relevamientos socioeconómicos de Rafaela en el apartado
2 del presente capítulo. A través de los años la problemática del desempleo en los
sectores jóvenes y con escasa formación surge como un factor clave.
En relación a esto el informe menciona que los casos de políticas en Rafaela
aparecen planteados como parte del grupo que constituye a las estrategias dirigidas a
mejorar la empleabilidad de los recursos humanos de las localidades. Se trata,
principalmente de acciones dirigidas a mejorar las capacidades técnicas de la
población desocupada a partir de la educación formal, cursos generales y cursos
específicos, capacitación en empresas, vinculación entre oferta y demanda, entre
otras. Dentro de este grupo de Instrumentos para mejorar la empleabilidad el informe
reconoce diferentes estrategias llevadas a cabo en las experiencias:
-Mediación entre oferta y demanda: a partir de una oficina de empleo o un área
particular del municipio se sistematiza la información y los datos existentes sobre
empleo que permitan vincular la demanda laboral generada por el empresariado local
y la oferta de recursos humanos existentes en cada localidad. Esta es una estrategia
que han desarrollado varios municipios por iniciativa del MTESSN, siendo esta
iniciativa un instrumento central de su política de empleo.
En el caso de Rafaela, el ICEDel se muestra como un organismo fundamental
en el relevamiento de la información de la sociedad Rafaelina, para que luego los
diferentes organismos del municipio, especialmente la Oficina de Empleo puedan
trabajar con ellos y encarar políticas con un buen diagnóstico hacia la población que
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se dirigirán. Además este tipo de información sobre el mercado laboral es la que
permitirá una mejor articulación entre los sectores públicos y privados, reconociendo la
realidad económica y las necesidades del territorio.
-Capacitación de desempleados en empresas: el objetivo es introducir a
jóvenes desempleados, o simplemente desempleados, provenientes de sectores
diferentes, a un ámbito de trabajo formal o distinto al que tradicionalmente estuvo
empleado, con el objetivo de generar más allá de la ambientación, un posible vínculo a
futuro con el potencial empleador.
Esta última estrategia es la que se identificada como la que se lleva a cabo en
la ciudad de Rafaela en las políticas de Aprender en la Fábrica como el Programa
Jóvenes. Para muchos de estos jóvenes esta experiencia resulta su primer trabajo o
trabajo formal, de allí radica la importancia de poder a través de las características del
programa asegurar su empleabilidad. Sin dudas que el compromiso del sector privado
es fundamental, por ello debe asegurarse un constante compromiso por parte de todos
los actores de involucrados de mantener esta iniciativa y a su vez ir ampliando la
cantidad de empresas vinculadas.
A la hora de hablar de la organización institucional para llevar adelante las
estrategias, se menciona que predominan los casos en que una cantidad importante-
en términos de número y tipo- de instituciones participan en la formulación e
implementación de las mismas. Estos múltiples actores son las cámaras de comercio,
instituciones empresarias, sindicatos y fundaciones, entre otros. Se refiere a que en la
mayoría de estos casos las acciones en primer lugar son impulsadas por el municipio y
es éste quien convoca al resto de los actores mencionados para organizar la
propuesta, mejorar la implementación y el control sobre la misma (López, 2007).
Como observamos está es una característica fundamental de las políticas
llevadas a cabo en Rafaela, donde en cada caso se produce la articulación entre más
de unas de las oficinas y secretarias del municipio. El importante entramado
institucional, especialmente desarrollado durante la década del noventa, sumado a la
creación de nuevas secretarías desde el municipio permite tener una base de
instituciones para llevar adelante las diferentes políticas. Y a su vez se debe reconocer
el liderazgo de la Municipalidad de Rafaela en el momento de impulsar los programas,
pero que a su vez abre el panorama para la inclusión y acompañamiento del resto de
los actores, como por ejemplo a la hora de proponer acciones o tareas de control
sobre los programas o políticas.
Página | 71
A la hora de hablar en términos de recursos humanos, la mayoría de las
experiencias utilizan recursos locales para llevar a cabo, formular e implementar los
procesos para el desarrollo local. El aporte en este sentido por parte de instituciones
provinciales, nacionales o internacionales surge en momentos específicos en el ciclo
de elaboración y ejecución de las experiencias.
Vemos reflejado este aspecto en los casos estudiados, tanto en la
conformación de equipos dedicado exclusivamente a la implementación de los
programas como así también la articulación de otros actores del territorio como ya sea
organizaciones sociales, universidades, gremios, etc. Este es un aspecto fundamental
en el proceso de desarrollo local, la conformación de equipos de profesionales con
actuación sobre el territorio. Como pudimos observar en los diferentes casos de
políticas, cada vez se requiere más equipos para la implementación y
acompañamiento de las mismas. De este compromiso deben ser parte tanto los
organismos estatales, como las universidades y empresas que se desempeñan en
Rafaela y la región.
En referencia a los recursos financieros utilizados para ejecutar las propuestas,
sólo un número reducido de las experiencias analizadas en el informe utilizan fondos
propios en cantidades importantes como es el caso de Rafaela. En la situación del
Aprender en la Fábrica en su primera etapa cuando surge en el año 2004 se financia
con aportes del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación pero para su segunda los
fondos para el financiamiento los aporta la Municipalidad de Rafaela, a través de su
Secretaría de Desarrollo, Innovación y Relaciones Internacionales.
Por último en el aspecto de integración de los programas viene a colación lo
que Fabio Quetglas comenta sobre la necesidad de construir otra concepción del
Estado, una que se base en una convergencia funcional de niveles del Estado sobre
los problemas de la agenda pública. Por lo que es importante aclarar que no será lo
mismo considerar que un municipio disponga de más recursos o más competencias
que en cambio imaginar el diseño articulado de políticas públicas de modo
convergente.
Así se dispondrá de espacios políticos locales organizacionales de mayor
funcionalidad y también de mayor responsabilidad. Se desprende que en el camino de
mejorar en este sentido se busque incrementar la incidencia de esos actores locales
sobre las decisiones. Como lo resume Quetglas “…lo que es mucho más que
Página | 72
“fortalecer los gobiernos locales”, es cambiar el modo de decidir las políticas y pensar
los territorios” (2008:67).
Esta búsqueda de la articulación de diferentes actores por parte de
administraciones para actuar sobre el territorio se impone luego de evidenciar la
inoperancia de las políticas parciales (ya sea locales o nacionales) sobre algunos
fenómenos. La emergencia de una nueva estrategia en las políticas socio-laborales se
hace notoria en el nuevo contexto tanto de la ciudad de Rafaela como del país.
Página | 73
Consideraciones Finales
En la introducción de este trabajo nos interrogábamos acerca de la incidencia
que tuvo el contexto nacional e internacional sobre la política de desarrollo local en la
ciudad de Rafaela, y de la posibilidad de determinar la existencia de una continuidad
de esta política. Además nos preguntábamos sobre la política socio-laboral que se
llevo a cabo en la Municipalidad de Rafaela en los años posteriores a la crisis del
2001.
Recordando lo que hemos trabajado en torno al desarrollo en el marco teórico
de nuestra investigación creemos que es necesario, como plantea Madoery, hacer
referencia a proyectos de desarrollo y no de modelos. Existe una disputa por proyectos
de sociedades, por lo que el desarrollo debe ser reconocido como un concepto político
y no sólo económico. Incurriríamos en un error al considerar al desarrollo como una
categoría neutral. Por lo que las articulaciones y relaciones entre los actores de un
territorio no son neutrales, son espacios de lucha.
Fue así que en primer lugar en el trabajo describimos el surgimiento de las
primeras experiencias de desarrollo local en la Argentina hacia la década del noventa.
Comprobamos cómo el desarrollo local no puede ser analizado sin tener en cuenta la
situación económica, social y política, condición que fue tenida en cuenta a lo largo de
todo el trabajo. Así es como la política de desarrollo local fue fuertemente
condicionada y adaptada al contexto que se vivía en nuestro país, con un
achicamiento del Estado nacional y la atribución de funciones a municipios que no
estaban, en gran parte de los casos, en condiciones de llevarlas a cabo.
Luego nos referimos a la situación socio-económica de Rafaela en la década
del noventa y expusimos la idea de que Rafaela dispone de un perfil de desarrollo.
Comprobamos la composición de su economía, sus principales sectores económicos e
indicadores sociales para determinar cómo se fue constituyendo a lo largo de los años
y en qué situación se encontraba. También nos abocamos a describir y explicar con
testimonios de protagonistas el proceso de institucionalización que caracterizo y marco
el proceso de desarrollo local en Rafaela en la década del noventa, sin olvidar
mencionar que la ciudad no escapaba al empeoramiento de las condiciones sociales,
como el caso del desempleo, que se vivía a lo largo del país para fines de la década.
Página | 74
Destacamos el papel del ambiente local, donde el desarrollo de las empresas se ve
acompañado de un desarrollo institucional impulsado desde el sector público local.
Más adelante en la investigación se trabajó la crisis del 2001 en la Argentina,
como acontecimiento fundamental para los años posteriores de la política del país. Se
describieron los hechos acontecidos a fines del año 2001, como los principales
sucesos políticos y sociales hasta la asunción del presidente Kirchner en 2003. Los
municipios debieron atender las necesidades más básicas de su población por lo que
el desarrollo local quedo relegado. En las reacciones por parte de los gobiernos
locales predominó el dialogo de actores en clave multisectorial, la intensificación de
vínculos con otras administraciones y el diseño de nuevas intervenciones.
Otro tema trabajado fue la cuestión de una revisión en torno al desarrollo local,
se plantearon diversas críticas a su concepción en la década del noventa y se planteó
la necesidad de concebir un nuevo enfoque enmarcado en la idea de un proyecto
nacional de desarrollo. Ante este nuevo panorama se presentó la oportunidad de
generalizar experiencias de desarrollo local a través de una política nacional que
tengan una estrategia económica distinta. Esta pone énfasis en la valoración
productiva, garantizando una elevada tasa de crecimiento y de generación de empleo.
Pudimos observar cómo se comenzó a plantear una diferencia con respecto a
la década del noventa donde el desarrollo local fue más un producto, en la mayoría de
los casos, una elección de circunstancia y opción para enfrentar un contexto adverso
frente a las medidas que se llevaban a cabo en el nivel nacional. A partir del nuevo
milenio la política del desarrollo local tuvo la característica de ser planificada, debatida
en el marco de un contexto favorable en sintonía de actores de nivel local, regional y
nacional. El enfoque del desarrollo local fue incorporado y difundido cada vez más por
un Estado Nacional, que a través de sus políticas comenzaba a recobrar las fuerzas
que había perdido años atrás.
A la hora de hablar sobre las políticas sociales y su relación con el desarrollo
local se partió de la idea de que el desarrollo local debe asegurar acciones para
contribuir a la inclusión de los sectores que se encuentran marginados en los países
de la región. Sin duda esta problemática está ligada al eje del empleo y de la
distribución del ingreso. Un punto destacado es pensar acerca de estas políticas y la
relación entre las políticas de empleo y el capital de trabajo que se encuentra en el
territorio.
Página | 75
Luego detallamos los principales indicadores sociales de la ciudad de Rafaela,
reflejándose la mejora de estos valores en los años de recuperación económica.
Pudimos observar la recuperación del empleo, como de varios sectores de la
economía. Sin embargo, el desempleo juvenil, como a todo lo ancho del país, sigue
siendo una cuestión pendiente a solucionar. También pudimos observar la estrecha
relación que se establece entre el desempleo y el nivel de formación, determinando la
importancia que adquieren las políticas de formación y capacitación. Gran cantidad de
las personas que estaban en busca de un trabajo en la ciudad de Rafaela disponían
de niveles de educación primaria completos o no habían podido finalizar la educación
secundaria.
A partir del año 2003 comenzaron a tener lugar diferentes políticas socio-
laborales en la ciudad de Rafaela. Comprobamos que poseían de algún carácter de
endogeneidad, como también disponían de equipos de trabajo municipales. De la
información relevada observamos que parte de estas políticas surgieron como
respuesta a la inadecuada calificación de la mano de obra local para satisfacer la
demanda de empleo existente. Surge en base a esto la capacidad de la ciudad de
mirar adelante.
En relación a esta visión a futuro se puede inscribir el reconocimiento por parte
de los actores del territorio de la problemática de la población joven y el tema del
desempleo. A partir de los datos relevados en los diferentes informes, este sector de la
población aparecía como uno de los más vulnerables de la comunidad. De allí que
tanto el esfuerzo local, como así también el nacional al brindar políticas en este mismo
camino, permitieron empezar a actuar en poder brindar salidas y caminos laborales
para la inserción de los jóvenes. No es un tema resuelto la problemática de la
juventud, pero el reconocer el acceso a un empleo como derecho de inclusión es un
paso más que importante.
En las diferentes políticas estudiadas se pudo remarcar que la organización
institucional fue un factor clave para poder llevar adelante las diferentes políticas,
como así también fue de gran importancia el rol de liderazgo que siempre mantuvo la
Municipalidad de Rafaela en los diferentes procesos y etapas. Comprobamos el rol
clave del municipio para llevar a cabo estas políticas, el rol del actor público local es el
que lleva la iniciativa al resto de los actores, que luego acompañan y brindan sus
recursos para las iniciativas.
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Un elemento a destacar dentro de las políticas estudiadas debe ser la
posibilidad del Municipio de Rafaela de poder crear su propia política desde el ámbito
de lo local articulando con otros actores del territorio. El ambiente propicio de un
contexto de recuperación económica, con el consiguiente repunte de las industrias de
la ciudad generaron una oportunidad de actuar hacia una política de empleabilidad
para aquellos sectores que aún se encontraban desempleados.
Pero la lección del caso que debemos tener siempre en consideración es que
la política nunca es solamente local, al tiempo que se proponen cursos de acción
planificados a escala local, deben estar siendo instrumentados en sintonía con un
proyecto de desarrollo global, que tenga como eje poner en acción decisiones
animadas por los mismos objetivos y aspiraciones de la iniciativa local.
Se presenta como desafío para la gestión local el continuar en la búsqueda de
la articulación entre lo productivo y lo social. Existe un reconocimiento por parte de los
agentes del territorio en avanzar en este sentido, por lo que se deben generar más
políticas con miras a este eje articulador como así también institucionalizar los
esfuerzos con la creación de secretarias o subsecretarias. A su vez esto debe
acompañarse con la profundización de los espacios de participación, para involucrar
cada vez más a la comunidad en estos procesos.
Otra recomendación para el futuro es la de poder consolidar la articulación
entre actores locales que se observa en la implementación de las diversas políticas en
el territorio. Como así también la posibilidad de incorporar nuevos protagonistas
sociales para reforzar la legitimidad de lo llevado a cabo en el marco de las políticas y
el desarrollo local de Rafaela.
Muchas veces a lo largo de los años se ha referido a Rafaela como una isla,
de progreso, de bienestar, entre otros adjetivos. Pero ningún territorio es una isla
desde un punto de vista político, sí lo puede ser en el sentido geográfico. Como
pudimos comprobar Rafaela no pudo escapar de las condiciones de su contexto, de
allí la necesidad e importancia de que su fortaleza no sea entendida como un
bienestar aislado, sino que surge de compartir un proyecto a nivel regional y nacional.
En el mismo sentido, un modelo de desarrollo de tipo endógeno requiere que las
sociedades y actores locales dejen de querer ser como, en este caso podría ser el
caso de Rafaela, para pasar a reflexionar qué se puede ser y hacer, a partir de poder
reconocer y valorar las propias potencialidades.
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Lo que se buscó en esta investigación fue dar cuenta de la articulación de la
política y el territorio en un determinado contexto. Rescatar la posibilidad de llevar a
cabo un proyecto de desarrollo en donde tanto desde una esfera local, como nacional,
se articulen esfuerzos a través de diferentes políticas territoriales con ejes socio-
laborales. Considerar este tipo de estrategias en pos de impulsar un economía con
orientación productiva y con eje en la generación de trabajo, porque al fin de cuentas,
el sentido del desarrollo es el de poder garantizar derechos reales para la sociedad.
Página | 78
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Entrevistas
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Mirabella, R. (7 de diciembre de 2012). Entrevista Personal.
Perotti, O. (7 de diciembre de 2012). Entrevista Personal.
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Anexo
Entrevistas
Preguntas
1- ¿Cuál es su visión acerca del desarrollo local de la ciudad de Rafaela en la década del 90?
2- ¿Con respecto a la década anterior que cambios se produjeron en la perspectiva del desarrollo local de la ciudad para el periodo 2003-2011?
3- ¿Qué papel jugó el nuevo contexto político/económico y en especial el fortalecimiento de la figura del Estado nacional?
4- ¿Qué rol ocupan las políticas sociales/ sociolaborales dentro del desarrollo local de la ciudad? ¿Cuales se implementaron/implementan y que vinculación existe con políticas nacionales/provinciales?
5- ¿Cuáles son los desafíos que quedan por afrontar en el desarrollo local de Rafaela?
Entrevista Pablo Costamagna (06/12/12)
-¿Cuál es su visión acerca del desarrollo local en la ciudad de Rafaela en la década
del noventa?
Rafaela traía un diferencial como territorio producto de su historia, la manera en cómo
se dividió la tierra, los saberes que trajeron los inmigrantes, los recursos naturales
como la buena tierra, la escuela de mecánicos agrícolas, la escuela técnica, la
universidad tecnológica, el rol de sus dirigentes, había una base como tienen todas las
ciudades, acá están más ordenadas. Que era como algunos dirigentes, como la
cultura, como los espacios institucionales había hecho de Rafaela una ciudad un poco
diferentes al resto de las comunas de la región. De hecho Rafaela se consolidad como
una ciudad centro cuando a principios del SXX todas eran iguales. Ahí hay un
diferencial, la escuela, los comercios, los ferrocarriles, el rol de los dirigentes. Es un
proceso que vos decís antes de la década del 90 hay que revisar la historia y hay
antecedentes.
El diferencial de la década del 90 es el rol del Estado. Década del 90 es globalización,
apertura indiscriminada en la argentina, frente a un escenario de esas características
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Rafaela no hace lo que indicaba el manual del consenso de Washington. Y define un
rol del estado vinculado al desarrollo local. Entonces el primer dato de la década del
90 era cuando esto no se entendía, cuando había que ir para otro lado, había un lógica
que pensaba un rol protagónico del gobierno en el desarrollo y hay una cantidad de
acciones. El gobierno y el espíritu del sector privado desarrollan un segundo tema muy
importante para el enfoque que es el dialogo y el consenso. Entonces segundo tema
del desarrollo territorial en Rafaela tiene que ver con los dialogo y el consenso. Se
produce entre el sector productivo local y el gobierno una serie de instituciones y
acciones que son clave en la década del 90. Tenes rol del Estado, dialogo público-
privado, instrumentos de políticas. Eso creo yo que es la base que responde al
desarrollo local de la década del 90 en donde Rafaela define un nuevo modelo de
desarrollo. Te insisto no solamente es década del 90, década del 90, crisis, el impacto
del modelo en la crisis del 2001, como se intenta resolver mejor desde lo local hizo
continuidad en la época de una macro distinta con crecimiento económico. Y Rafaela
sigue en ese modelo y además lo hace desde un visión propositva, antes era reactiva
frente a la globalización.
- Especifique el sector educativo en los 90 como se involucra en el desarrollo local
Del sector educativo hay un involucramiento mayor después del 2000, el sector
educativo en ese momento estaba básicamente representado por la Universidad
Tecnológica, hacia esfuerzos, había instrumentos como la pasantía, el intercambio con
Alemania. Se empezaba a cocinar un esquema de articulación que toma muchos mas
fuerza, 2003-2004-2005, con el programa de competitividad territorial con una decisión
política muy importante de la región de sumar al sector educativo y científico-
tecnológico. Pero Volviendo había una vinculación la Universidad Tecnológica y con la
escuela técnica, con instrumentos, con decisión de empezar a acercarse pero no
siendo profunda. Si vos me hablabas a final de los 90 que faltaba, profundizar la
relación con el sector educativo.
-¿Con respecto a la década anterior que cambios se produjeron en la perspectiva del
desarrollo local de la ciudad para el período 2003-2011?
Básicamente es uno, como hacemos un par de talleres al salir de la crisis, queda claro
que había que ir a la región por cuestiones de escala, hay temas que se resuelven en
la ciudad y hay temas que no se resuelven en la ciudad, había que salir de los
servicios y hablar de cadenas, había que incorporar al sector del conocimiento. Y
había que incorporar otras dimensiones del desarrollo territorial porque hasta ahora el
eje fundamental había sido el desarrollo económico territorial, y había que avanzar
hacia las dimensiones ambientales, integrarlas no porque no se haya hecho anda.
Esos eran los 3 o 4 ejes más importantes.
-¿Qué papel jugó el nuevo contexto político económico y en especial el fortalecimiento
de la figura del Estado nacional?
Contexto se dio básicamente en que si vos tenes una visión sistémica del desarrollo
territorial como yo la pienso, y vos podes no tenerla y es súper respetuoso, donde lo
territorial se relaciona con lo macroeconómico, lo macroeconómico influye en el
territorio y lo territorial influye en el territorio en relación con lo macroeconómico. En la
década del 90 el contexto de construcción era muy complejo, porque las empresas
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iban para atrás. El contexto de construcción en 2003 en adelante era altamente
propositivo, entonces vos trabajabas hacia adelante, había más recursos para hacer
desarrollo territorial, había más programas nacionales, había mejores perspectivas de
inserción internacional. Los cambios propositivos, en el caso de Rafaela no cambiaron
tanto la idea sino que puso un clima de trabajo distinto. Ahora este clima de trabajo
distinto tuvo un momento importante con la crisis del campo, porque afecto al dialogo
durante los momentos más álgidos de la región. Porque el dialogo si es un valor en
ese momento se complico. Pero el clima propositivo en los sectores empresariales,
industriales sobre todo ayudo a bajar/trabajar 8.05 de manera distinta.
-¿Qué rol ocupan las políticas socio-laborales dentro del desarrollo local en la ciudad?
¿Cuáles se implementan y que vinculación existe con políticas de otros niveles
gubernamentales?
Rafaela arrastra del 90 varias faltantes en el modelo, por prioridad, por pensamiento
político, aun cuando Rafaela tiene su base en la lógica del peronismo, porque la lógica
del 90 es una lógica de una vertiente del peronismo, que no es Menem. Aun cuando
viene de ahí dentro de las cosas que el modelo debería ir incorporando faltaría sentar
en la mesa de los diálogos grandes al sector de sindicatos, que no estaba en la lógica.
Eso no implico que no se dialogue mano a mano con el sector sindical. Con lo cual te
digo este se empezó a superar después de la crisis, 2003,2004, 2005 había mucho
mas dialogo, sentando sector empresarial, sector sindical y sector publico. En la
segunda etapa del modelo en el dialogo entra el sector sindical. Si no estas adentro
las políticas son más débiles y menos integradas. Había políticas ligadas al empleo en
los 90 y en los 2000. Hoy hay dos programas que son señeros, uno es aprender en la
fábrica y el otro es Rafaela emprende. Son dos programas muy vinculados al tema del
empleo, el aprender en la fábrica tiene un vínculo con desarrollo social. Pero ahí viene
el segundo elemento que tiene que seguir profundizándose. La relación entre lo
productivo y lo social, lo productivo siempre fue muy contundente, fuerte con mucha
carne y lo social hacia cosas, 10.20 pero no articulaba. Había debilidad en la
participación política, se notaba, en la falta de articulación de los programas, en la
práctica lo social estaba más desvinculado a lo productivo. Hay un intento hoy de
revisar eso a través del área de economía social, todavía no hay resultados, hay un
año.
Las políticas nacionales tienen en desarrollo territorial en las segundas y terceras
líneas. No es un tema de agenda de primera línea, cristina no habla de desarrollo
territorial, habla de vez en cuando de Pymes, y si habla de desarrollo regional, pero no
entiende lo local, no sé si la palabra es no entiende, me parece un poco fuerte. Yo
pensé que venía ahora en la sintonía fina, están ahí, están a medio paso. Eso no
significa que las segundas y terceras líneas no tengan. Hay muchos programas que
tienen vinculación con lo local, aunque siguen teniendo un tinte centralista, que se
piensan desde Bs. as. Aun así Rafaela a aprovechado muchísimos programas del min.
de trabajo para reforzar las políticas locales. Hay vinculación hay que seguir
trabajándolas.
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-¿Cuáles son los desafíos que quedan por afrontar en el desarrollo local de Rafaela?
Vincular más lo social con lo productivo. Está claro que esta identificado dentro de la
agenda publica porque se crea la subsecretaria de economía social. Un
reconocimiento de la política pública que hay un espacio que cubrir. Del lado de la
política de producción hay que profundizar los procesos de conocimientos, del lado del
proceso político hay que profundizar la subsecretaria de gestión y participación y hay
que profundizar los procesos de construcción donde dotas a los que no tienen voz,
donde fortaleces el consejo consultivo, fortaleces el proceso de participación. Yo creo
que hay que pasar 13.14 proceso de fortalecimiento y de ampliación de las miradas
del desarrollo económico local hacia la del desarrollo territorial yo creo que esos son
los desafíos que tiene. En particular después hay unas cosas, economía social,
innovación, más participación.
Entrevista Roberto Mirabella (7/12/12)
(Luego de una pequeña conversación sobre el tema de la tesis el entrevistado
comienza hablando)
Yo en realidad no lo pondría esos años, yo no sé porque vos pones esos años, es el
periodo que tal vez encaja los años de gobierno de Omar, pero yo pondría mas el
enfoque de la política pública de post-crisis. ¿Qué paso?, lo que fue la salida de la
convertibilidad, diría que ahí se desata la crisis muy fuerte, donde la política social
estuvo mucho mas enfocada en la asistencia y en la contención. La política del
empleo en realidad solo estaba dirigida a ver si canalizaba la mano de obra
desocupada en servicio y obra pública. Fue en el momento que empieza a reactivar
el sistema económico en el segundo semestre del 2002, empezamos quizás a tener un
poquito más de pensar un poquito más otra cosa. Ahí me parece que cuando ya está
la salida de la crisis, imagínate que la desocupación, porque si vos ves la evolución de
la desocupación marca la curva claramente de cómo impacta la crisis, se reactiva el
aparato productivo. Luego ves que del 20, 19% que llega en el 2002, mayo y otro
tanto en desocupación demandante, con lo cual la mitad de la población
económicamente activa estaba con problemas serios laborales ves como eso baja del
19 al 14 de desocupación. Y en 2003, 2004 creo que baja, en dos años bajo la mitad.
Fue muy fuerte, como se recompuso el sistema económico y productivo. Entonces me
parece que ahí comienza otra etapa donde empezó a ver algún formato de políticas
de empleo que estaba ligada con el reactivamiento del aparato productivo. Entonces
por ahí aparece en el 2004 el Aprender en la Fabrica, ¿porque? Porque al ponerse
nuevamente en funcionamiento por ejemplo el sistema metalmecánico en la ciudad
rápidamente, lo que hizo fue que necesitara mano de obra capacitada. El aprender en
la fábrica nace en este escenario, en como el estado podía articular la demanda de
empleo, podía insertarse en la demanda productiva. Entonces ahí aparece, hagamos
una articulación, un programita de interface que podamos capacitar a la mano de obra
para que se pueda insertar en la parte productiva lo que hoy está demandando. Y así
aparece el aprender en la fábrica, que tuvo un éxito importante, porque tenía
innovación en cómo está concebido, como estaba armado. Estaba muy ligado a la
demanda productiva.
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Hubo una salida de la crisis en 2002 , 2003, me parece que hubo un impacto
importante en la contención y la asistencia en poder implementar rápidamente los
programas nacionales , el plan jefes y jefas , y que gran parte de ellas que les
podamos encontrar prestaciones porque por ejemplo todo el sistema de readoquinado
de la ciudad , habría que ver cada uno de ellos pero mucha gente que se quedo sin
laburo , con poca especialización laboral que recibía un plan jefes y jefas, que en
realidad la gestión de todo el tramite se hacía desde el municipio, desde la oficina de
empleo. Se busco rápidamente, para no perder la cultura del trabajo,
contraprestaciones laborales. Lo más visible creo que fue eso, que impacto bastante.
Pero bueno yo me acuerdo que no solamente eso, que yo en ese momento estaba en
la secretaría de programación económica y habíamos buscado planes jefes y jefas de
gente que estaba con el secundario terminado, que tenia titulo terciario universitario y
rápidamente le encontramos alguna ubicación para él, y después bueno se inserto en
el sector privado. Yo me acuerdo que hubo ahí una preocupación por primero tener
rápidamente implementados los programas nacionales de contención y asistencia, y
después buscarle algún mecanismo de inserción laboral para que no pierda la cultura
del trabajo.
-¿Te iba a decir por el rol del concejo consultivo social que arranca en 2002?
El concejo consultivo es un ámbito de participación ciudadana, donde confluye el
estado y confluye el sector gremial-empresario, el sector gremial-obrero y la iglesia
católica, y alguna entidad de bien público como caritas. Que nace en el 2002, 2001-
2002, con el objetivo de monitorear la implementación de los programas sociales, con
este objetivo entonces. Después el CCS se reformula a fines del 2007, que lo
reformulamos nosotros cuando asumimos la secretaria con mi participación y
reformulamos tanto su composición institucional como sus objetivos que están hasta
hoy. Hoy se abre la participación a todos los sectores institucionales de la ciudad que
están representados y además sus objetivos están planteados mas allá de lo social,
como un ámbito de dialogo de las distintas instituciones de la ciudad en temas que
tienen que ver con desarrollo. Fue el ámbito donde llevamos adelante la agenda
estratégica.
-¿La agenda estratégica parte de la secretaria?
La agenda estratégica la impulsamos desde la secretaria como una segunda etapa de
lo que había sido el plan estratégico de Rafaela, PER empezó en el 96 y en todo ese
proceso tuvo una cosa así brusca que se corto por la crisis del 2001. Donde nos
cambio la agenda tanto estratégica como coyuntural, porque ahí lo estratégico era
como llegábamos al día de mañana. Porque generalmente ubicamos lo estratégico
con el tiempo, creemos que lo estratégico es el largo plazo, y muchas veces cuando
estás en el medio del rió ahogándote, lo estratégico es ver como llegas a la orilla.
Entonces ahí nos cambio un poco la agenda, después en el 2003 con el cambio de
gobierno y otra cosa, fue una etapa de mucha implementación de muchas cosas que
se habían cortado producto de la crisis, de proyectos importantes por ejemplo la
reformulación de la ruta 34, eso se hizo con financiamiento nacional o concluir la
Terminal de colectivos porque eso se hizo con aportes donde se intereso el sector
privado. O terminar con proyectos de infraestructura básica, por ejemplo las cloacas
de un sector importante de la ciudad que nos faltaba, llegar al 88% de la ciudad
cubierta como tenemos hoy. Hay un momento de mucha implementación de terminar
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el aeródromo, hay una implementación de muchos proyectos que se había cortado
con la crisis y se venían discutiendo en el plan estratégico. Por eso a fines de 2007
nos replanteamos lanzar este debate sobre los temas estratégicos de Rafaela.
Vuelvo al tema socio-laboral, la ciudad tiene algunos sectores urbanos, está
claramente visible, los que son los más vulnerables, uno sector norte de la ciudad
donde hubo un programa de vivienda pública no solamente de recalificación urbana
ahí en Barranquitas sino en los nuevos barrios al norte, que es el Zazpe, Virgen del
Rosario, Mora, Zazpe es el más vulnerable de todos. Y por otro lado el sector del Villa
Podio que en realidad que queda entramado en el barrio que es el 2 de abril, la política
social estuvo en esos años más ligada a la contención a la asistencia que otra cosa,
la oficina de empleo tuvo un rol clave, importante en como reconducir la demanda
laboral, en programas de capacitación y de formación para el empleo. Y en muchas
cuestiones que tienen que ver con la asistencia que no están dentro de las áreas
sociales propiamente dichas, o sea no están dentro del área viste de desarrollo social.
Por ejemplo los temas educativos, el municipio tienen un programa que no es de
ahora, de muchos años, de becas para estudiantes primarios y secundarios tanto para
comprar elementos escolares como para comprar ropa para chicos de escasos
recursos, eso esta implementado hace muchos años y está en todas las escuelas
primarias y secundarias. Y eso me parece que también, por ahí no está, pero tiene una
importancia clave en el punto de vista de la contención social. Y me parece que ahí
hay un cambio en el 2007, 2008 porque se empieza, primero porque estaba claro la
recuperación económica, y de la capacidad instalada del sector industrial de Rafaela,
que tuvo un crecimiento increíble en capacidad de absorber mano de obra también
increíble. Y hubo un cambio en función de eso de la política social que estuvo,
primero porque también hubo una readecuación, reformulación de las políticas
sociales nacionales, cambiamos el plan jefes y jefas donde fueron saliendo muchos,
incorporándose al sistema económico pero además se fueron reformulando,
incluyendo nuevas políticas. Aparecen los programas de capacitación y entrenamiento
para el empleo, los programas de capacitación manos a la obra para los mayores de
18 años a 24 años, y yo creo que la gran capacidad del sector público local fue la
capacidad de gestión para incorporar todos esos programas nacionales. Eso el
ICEDEL, es la organización administradora de la capacitación de los programas de
jóvenes de 18 a 24 años, lleva no sé, pero 1200 calculo personas capacitadas que
pasaron por el programa. Y una clara demostración de cómo una política pública se
descentraliza del ministerio de trabajo concibe el programa y descentraliza los
recursos para que se ejecute a nivel local, entonces una cosa muy buena.
Enfocadas las políticas en los temas de jóvenes fue una constante si vos analizas la
encuesta permanente de hogares de Rafaela en los últimos años que la constante del
desempleo está enfocada en los jóvenes menores de 30 años, fundamentalmente las
mujeres. Y obviamente a menor nivel de capacitación mayor nivel de desocupación.
Con lo cual estos programas nacionales a nosotros nos venían muy bien porque
atacaban precisamente el núcleo del problema del desempleo en Rafaela. Y ahí se
empieza a afinar un poquito más la política social en esta segunda etapa, porque hay
un salto cualitativo en la política social, considero yo, de tener una política social más
desde el territorio, mas enfocada en los equipos territoriales, digamos los profesionales
que laburaban en el tema más de carácter interdisciplinario y laburando cada uno en el
territorio, no desde la oficina y no de la contención. Y me parece que hubo un salto
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cualitativo ahí, desde el punto de vista de cómo pensar la política social, de cómo
articular, el trabajo en red, las instituciones del barrio, la contención. Ahí nace para mí
un programa, que tiene una dimensión social impresionante, que es el programa de
inclusión educativa de los pibes que terminan 7 grado y no van al colegio secundario.
Ese programa aparece en este laburo y justo en el momento que se sanciona la ley
de educación nueva donde obliga a todos las personas a terminar el colegio
secundario. Eso se empieza a implementar en el 2009-2010 que tiene un perfil de
inclusión social enorme, ¿por qué? Porque el laburo era sobre tres escuelas primarias
de la ciudad de los sectores más vulnerables y se detecta ciento y pico, ciento
cincuenta pibes que no van al colegio secundario. Eran tanto los pibes que no se
anotaban, porque nosotros lo que hicimos fue censar los barrios, entonces agarrar la
secundaria y ver quien estaba anotado. Cruzamos y detectamos que muchos no se
habían anotado y después muchos que habían dicho que iban que no fueron. En ese
universo, obtuvimos un dispositivo, 30 personas, un seguimiento personalizado para
que el pibe se incorpore en la escuela.
Tremendo porque esos pibes vienen de situaciones muy duras, en su situación familiar
y social, viven en lugares complicados y su familia son los lazos que tienen débiles.
Entonces generalmente ese pibe a los 13 años si no está en el colegio secundario,
¿dónde está? O sale a laburar o sale a la calle. Ese pibe, muchos a los 15 años están
en la plaza haciendo nada y muy sensible de entrar en la falopa. De hecho un gran
porcentaje de delitos hoy están ligados a los menores de 16 años. Entonces un
programa que es clave en la política social, y no salió digamos, fue un emergente de la
política social, apareció ahí. Digamos lo detectamos ahí, en este nuevo
reconfiguración que estábamos haciendo de la política social, porque estábamos justo
en un debate de la agenda estratégica con estos temas, con un consultor que nos
ayudo mucho en esta implementación. Fue muy novedoso, sigue hoy, me parece que
cumple un rol de inclusión. En ese marco después ¿que aparece? Como muchos
pibes no pueden sostenerse en el colegio secundario, aparece el cruzando fronteras.
Qué hacemos con un montón de pibes que tienen 16 años, en realidad pueden
aprender un oficio e insertarse laboralmente, pero la escuela secundaria no lo puede
contener por x razón. Bueno ahí aparece cruzando fronteras, que este año se armo la
escuela municipal de oficios. Porque el sistema educativo argentino está en deuda con
eso, porque el sistema italiano por ejemplo vos podes hacer un oficio y te lo reconocen
como titulo secundario, acá no. Yo creo que ahí en esta segunda etapa aparecen
cosas donde hay un salto cualitativo tanto en la política de empleo, social, educativa.
El programa de capacitación para integrar a los jóvenes sigue, ha andado muy bien,
tiene un seguimiento personalizado , gente que hace actividades económicas de
autoempleo, eso se combina con programas nacionales , con créditos, equipamientos,
si vos queres poder poner un taller hay programas de asistencia que te compran el
equipamiento para poder poner tu empresa, también de micro créditos . Digamos el
municipio trata de articular y ver esa herramienta que hay de políticas públicas
nacionales bajarla al territorio. También de dispositivos locales, por ejemplo hay un
programa de empleo local con fondos propios locales donde el ministerio de trabajo en
un convenio nos da la cobertura legal en la relación contractual, y también eso se
armo a nivel local. El ministerio de trabajo eso luego lo uso como modelo para hacerlo
en otros municipios de la argentina.
-¿Eso de que año es?
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No, eso es de la primera etapa de Omar. ¿Sabes porque lo inventamos a eso? Porque
en los programas jefes y jefas nosotros obligábamos a la contraprestación, pero en un
momento termino siendo poca plata, entonces para poder pagarles más plata
inventamos eso con fondos propios. Pero no había forma de resolverlo legalmente,
porque la relación contractual laboral vise hay leyes de legislación laboral, bueno
entonces eso nos permitió.
A ver me parece esto, digamos como, como una sucesión de etapas, una es la salida
de la crisis que se pudo hacer un dispositivo, cuando en esta primera etapa se ve
claramente cuando se reacomoda el aparato productivo hubo una, asistía a los que
estaban en el margen y tratar de cualificar la política de empleo para que se inserten
rápidamente en esta reactivación económica. Y una segunda etapa donde fue mucho
más puntual, especifica, ya personalizada, porque esta política de inclusión educativa
fue mucho más personalizada. Imagínate que hay una docente que sigue al alumno
con nombre y apellido que sabe donde vive, le hace un seguimiento.
También hay que tener en claro una cosa Rafaela, ¿cuál es su problemática social? La
problemática social de Rafaela está más ligada a cuestiones psicosociales que
cuestiones de enfermedades infectocontagiosas. ¿Porque? Porque Rafaela tienen una
gran cobertura en infraestructura socio sanitaria, por ejemplo agua corriente y cloacas.
Por ejemplo el dispositivo sanitario, entonces cuando tenes mucho agua corriente y
cloacas, no hay enfermedades infecto contagiosas porque eso te lo anula. Ahora hay
problemas psicosociales, digamos hay problemas barrio Zazpe, típico problema de la
droga, la adicción o enfermos crónicos, digo de tipos que son adictos. O la
delincuencia juvenil asociada a la falopa, o violencia familiar, violencia escolar, los
problemas son mas de ese tipo. Entonces los dispositivos están pensados hoy en esa
línea. A lo mejor en otras ciudades , el caso de la ciudad de Santa Fe vos tenes un
cordón que es el lugar que se inundo hace 10 años atrás por primera vez que , todo el
cordón oeste pegado al salado no tienen nada,. Eso está expuesto constantemente a
otro tipo de problemáticas además de las que yo describo. ¿Porque? Porque ahí no
hay cloacas, agua, los pibes están en la basura, acá no vive más nadie en el basural
como vivía gente hace 12 años atrás. Hace 12 años atrás había 100 personas que
vivían en la basura, eso no existe más ni la gente que vivía en el basural y el basural,
en Rosario hay 300 mini basurales. Acá la ciudad tiene otra perspectiva y el
dispositivo es otra cosa.
-¿Cuales piensa que son los desafíos a atender en cuanto al desarrollo local de
Rafaela?
Rafaela tiene varios desafíos por delante, uno tienen que ver fundamentalmente con
,para seguir con esta temática, con los temas de inclusión de aceptación de la
diversidad y de recalificación urbana para tener una ciudad más equilibrada, no que
haya lugares para los ricos y barrios para los más pobres, y ghettos a los unos y los
otros. Una calificación para tener una ciudad un poco más diversa, heterogénea, y
esto tienen que ver más con la política urbanística con la política social. Hay un
desafió ahí, sería muy malo, como así es muy bueno que la ciudad no tiene barrios
cerrados , sería muy malo para la ciudad que se consolide esa visión que hoy
tenemos que el sur es para los ricos y el norte para los pobres. Y además desde el
punto de vista cultural, digamos utilizando términos gramscianos, la cultura
hegemónica local es una cultura muy ligada a la inmigración piamontesa y está bien,
en cierto sentido, el sentido del esfuerzo, del trabajo, la capacidad que tiene la
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comunidad para desarrollar cosas, porque esto es clave en el desarrollo local., el
esfuerzo que pone la comunidad para hacerlos, las ganas, eso es muy positivo. Lo
negativo por ahí, es que le cuesta aceptar otras culturas, hoy vivimos en una sociedad
más diversa, una nueva realidad. Diversa en todos sentidos, y esto me parece que hay
un desafío por delante digamos, porque la clase media rafaelina da muchos rumores
dando vuelta, en un momento había un rumor fuerte dando vuelta que lo negros
habían copado el centro, como para usar un estereotipo, no es que yo piense eso lo
aclaro. Pero había un rumor fuerte, en ese sentido no. Había un desprecio a sectores
sociales, referenciado con esa característica y este concepto Como esos sectores
sociales no tenían derecho a ocupar ciertos espacios públicos. Eso me parece jodido
desde el punto de vista de construir una ciudad más plural. Entonces ahí hay un
desafío que tiene que ver con la inclusión social para ponerle un nombre pero es más
amplio, no está referida solamente a que los pibes coman me entendes o que los
pibes vayan a la escuela, pasa por una ciudad equilibrada socialmente, lo cultural, la
heterogeneidad urbana, no construir ghettos.
El otro desafió que me parece importante es como tienen la ciudad la capacidad para
seguir siendo competitiva. Nosotros planteamos que Rafaela se caracteriza por 4
cosas, una un sistema Pyme fundamentalmente ligado de base industrial muy
diversificado, un alto nivel de competitividad además empresas internacionalizadas,
muchas de ellas en la barrera de la tecnología mundial. Otra característica importante
es el sistema institucional encontramos diversidad y heterogeneidad institucional en
muchas instituciones ligadas a un montón de aspectos de la vida social, sociales
gremiales empresariales ligadas al movimiento productivo pero también instituciones
de la discapacidad, del culto, instituciones educativas, culturales. Hay una
heterogeneidad institucional que no tiene que ver con los últimos años solamente sino
que tienen que ver con toda su historia de Rafaela. La capacidad de toda la zona en
construcción institucional de que esto está vinculado con el desarrollo. La otra
característica es el sistema de valores sobre el que se asienta la comunidad, esto que
hablábamos antes tomando los valores de la cultura hegemónica desde el punto de
vista positivo y como esto ayudo, contribuyo al desarrollo local. Y el cuarto aspecto es
el rol que jugó el estado en los últimos 20 años, y acá hubo un estado local que
entendió esto y se puso al enfrente para liderar una estrategia de desarrollo local.
Estos cuatro factores que caracterizaron la ciudad, que la hacen por ahí distinta a
otras regiones o por lo que sobresale en Latinoamérica. Entonces ahí me parece que
hay un desafío con la competitividad de cómo lo sostenemos en el tiempo porque mas
hoy en una economía mundial donde impacta terriblemente. Y ahí hay un desafío
grande, Rafaela se asienta sobre dos cadenas, una la cadena láctea y muchos
sectores industriales están ligados a la cadena láctea, sector químico, metalmecánico.
Y el otro es el sector autopartista, y hoy por hoy hay que estar atento viste, hay estar
en esto de cómo se sostiene la cultura emprendedora, la aparición de nuevas
empresas, la creación de nuevas empresas. El otro desafío me parece que tiene que
ver con la innovación, digamos la innovación entendida en un sentido amplio, no
solamente a nivel productivo , como sostenemos una sociedad que sea innovadora
desde todos los puntos de vista, y esto tiene que ver con el conocimiento, como se
derrama el conocimiento en la comunidad, como circula , como decodifican los
diferentes actores la información dando vueltas, como logramos posicionar a Rafaela
como una ciudad universitaria con lo que todo eso implica. La vinculación del sistema
universitario y de investigación ligada a la realidad social y productiva local, ahí hay un
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desafío. Y el otro desafío que me parece a mí los temas que tienen que ver con
desarrollo urbano ambiental, Rafaela esta en un momento donde empieza a tener
preponderan los temas urbanos ambientales, en eso en el tema ambiental trabajo
muchísimo, ahí hay una acontecimiento importante que es toda la nueva economía
ligada a la filosofía ambiental, pero los temas urbanos, la recalificación urbana, los
espacios públicos.
Entrevista Omar Perotti (7/12/12)
-¿Cuál es su visión acerca del desarrollo local en la ciudad de Rafaela en la década
del noventa?
Fueron dos etapas, la etapa de los 90, etapa donde nosotros hacemos la irrupción del
tema del desarrollo local, una época donde no se hablaba nada de desarrollo local y
donde el rol del estado en realidad estaba muy circunscripto a algo muy básico,
alumbrado, barrido y limpieza. Y es hasta que políticamente estaba aceptado el rol de
los municipios era ese y había que encuadrarse allí. Y nadie te veía, para que vos
hagas otras cosas, nadie veía un potencial en los municipios para desarrollar o
encarar otras cosas. Era una época donde estaba muy marcado el rol del estado
nacional, del estado provincial y además en los 90 una definición de ausencia, de un
estado más chico, el estado empieza a retirarse. En ese marco, la decisión nuestra fue
hacer una política de desarrollo local con un estado presente.
-¿Y cómo aparece el desarrollo local?
Quizás de nuestra formación política, el peronismo siempre tuvo un elemento básico,
la comunidad organizada. Como una comunidad organizada era artífice de su destino.
Y teniendo además en claro, que había, nosotros veníamos trabajando previo a esto
en algún esquema de producción, vinculado a los sectores productivos, que uno veía
como la mediana y pequeña empresa necesitaba si o si un esquema asociativo y de
cercanía con un estado que la ayude, que la empuje para potenciarlo. Eso fue lo que
nos llevo a plantear en el municipio vamos a desarrollar una estrategia diferente. Que
irrumpa en ciertas cosas que eran tabúes o cosas no planteadas .Los yuyos en la vía
no se cortan porque son del estado nacional, entonces los cortara algún día el estado
nacional. El estado nacional, los ferrocarriles no los cortan y los del otro lado de la vía
no se veían nunca con los de este lado porque nadie los cortaba. Doy ejemplos, las
escuelas son provinciales por lo cual el municipio no tiene nada que hacer en una
escuela, eso es de la provincia. Los chicos que se educan en una escuela son
rafaelinos, por lo cual la formación de nuestra gente es un rol ineludible del estado
local, tenga escuelas o no tenga escuelas. A partir de esa mirada la problemática
local se mete en todas partes iguales, incluso y claramente en los temas productivos.
Ahí es donde se marca el área de programación económica, en ese momento quizás
fue lo más visible, lo más marcado como elemento de la época, si nosotros vamos a
desarrollar una política de desarrollo local, de desarrollo económico local. Y así
generar un área que sea el brazo de vinculación con los actores productivos. En
aquellos momentos esa área tuvo algunas miradas criticas, como diciendo que hace
un municipio con estos temas, estas cosas son de la provincia o la nación. Los 90
venían planteando un desafió fuerte de conceptos de apertura, de internacionalización,
de globalización, donde había una definición política de incorporar a la argentina de
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lleno y con un estado sin un rol por lo cual, en realidad con un rol, menor estado, mas
ausente, de fuerte presencia del mercado como regulador de la actividad y ahí es
donde nosotros nos plantamos este escenario. El empleo en nuestra ciudad se genera
en las Pymes, se genera en las micro, si no estamos cerca de ellas vamos a tener
problemas y allí fue donde necesitamos quien generara ese vinculo con todo el sector
productivo local. Algunos podían plantear, pero bueno eso se encargan las entidades
empresarias, están enlazados, tienen sus cámaras. Por lo cual hay instituciones,
cámaras que trabajan bien, hay algunas que son más representativas y otras menos
representativas, pero si hay algo claro , es que no todos los comercios que estaban en
la ciudad eran parte de la cámara del centro comercial , no todas las industrias eran
parte del centro comercial , las pequeñas tampoco tenían un esquema de asociación
entre si y sentían que las actividades de las entidades de las cámaras y del centro
eran para empresas más grandes, no tenían los problemas chicos que tenían ellos por
los cuales no iban. Sumando gran parte de todas las chicas generaban el mismo
empleo que una de las más grande, en su momento el frigorífico ocupaba casi 900
personas y había entre todas las chicas más de 1000. Entonces el primer planteo
nuestro fue de esto si alguien no se encarga nos barren, ¿por qué? En ese momento
había un importante auge de la exportación, no había un esquema organizativo de
ventas, de compra conjunta, que te permitiera abaratar costos, se le complicaba a
muchos la posibilidad de competir. Y allí el ejemplo en la lógica de un área social del
municipio que tiene un barrido de cómo es cada barrio, donde están las necesidades
básicas, las familias que necesitan atención, los abuelos, os niños, eso de acuerdo al
perfil que después cada uno en lo local quiera darle. Eso no estaba dado en lo
productivo, nadie sabía cuántos talleres había, cuantas micro había, cuanta gente
formaba o recibía capacitación o no. Bueno se barrió la ciudad, se barrio la ciudad
con eso, se barrió la ciudad con una actitud de no solamente de ir sino de generar un
vinculo, ¿para qué? Para tratar de ayudar y generar un esquema asociativo y de
sostener ese esquema de trabajo con un estado presente. Que se lo visualiza al
estado como un actor concreto de la vida económica de la ciudad. Sin ir en contra
de ninguna institución, lo contrario, tratando de hacer cosas con todas las
instituciones, pero todos los que no estaban participando de alguna manera generar
los ámbitos para ir involucrándolos. Obviamente que cada una de estas acciones va
moldeando el estado con presencia que involucra y genera a las entidades
intermedias incorporándolas en las comisiones asesoras de cultura, deporte,
actividades de bien público. En definitiva que cada uno no se sienta solo y gire, sino
que se organice, que tenga un rol, donde cada uno pueda hacer las actividades que
considere clave inherentes a su sector, a su especificidad, pero que no pierda la visión
de conjunto, que se vincule con el conjunto. Entonces en esta estrategia de trabajo es
como potenciamos un territorio, como dar la posibilidad de transferir conocimiento, de
transferir experiencia , de que tengamos en claro que un municipio fuerte no es el
municipio que más recursos presupuestarios tiene sino el municipio que más recursos
moviliza, entonces ahí el concepto del municipio como actor local diferente en la
política es que ve más allá de su presupuesto y sus posibilidades se involucra en ver
como dinamiza la economía local y como esos recursos dan vuelta la mayor cantidad
de veces posible en la ciudad antes de salir.
Tener en claro que ese esquema de apertura que hablábamos que iba a venir nos iba
a pegar y no es que iba a pasar en la Argentina, al lado, iba a pasar en nuestra
ciudad, en cada uno de los pueblos y eso iba a impactar. Y cuanto de anticipación
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podías ponerle a eso era, era cuanto de anticipación cuando veías que la gente venía
a golpear las puertas del municipio para pedirte empleo porque se cerró su empresa,
porque su taller no va más. Entonces allí aparece un rol fuerte marcado, que en se
momento no había, de desarrollo productivo en la provincia ni había municipios
involucrándose fuerte de esa manera en el esquema de desarrollo local. Es decir
hubo que ir haciendo escuela propia y siempre tratando de ir tomando y
enriqueciéndonos de experiencias internacionales. Donde generamos las
vinculaciones con los organismos de cooperación tanto los de formación como
pueden ser CEPAL, el banco interamericano y allí nos fuimos nutriendo de buenas
experiencias de buenos conceptos para el desarrollo local. Pero cada uno tenía
desde su ámbito, su área, esta visión, o sea el que estaba en cultura miraba las cosas
de esta manera, el que estaba en deporte la miraba de esta manera, el que estaba en
obra pública sabia que los suyo era parte de un estrategia general, si hacia una
cuadra de pavimento eso tenía un porqué. Y esto marca una impronta fuerte de una
gestión que comienza aquí en los 90. Y que después fuimos planteándolo con más
profundidad , sobre ese accionar que hubo que ir acomodando la expectativa de la
gente con nuestros deseos , cuanto de futuro le pones al presente es la clave de eso,
cuanto de futuro le traíamos a nuestra gente era lo que había que dimensionar.
Nosotros veníamos de entrada de que íbamos con el plan estratégico , y claro que
veíamos que si no resolvíamos ciertos elementos fuertes de la coyuntura local la
gente no miraba tres años, cinco años adelante , esperaban que resuelvas lo que
esperaban hace 3, 5 años. Teníamos un fuerte problema de obras pagadas y no
hechas, nosotros ganamos una elección posterior a una intervención local, con lo cual
había una serie de elementos y cuestionamientos muy duros hacia la administración,
la desconfianza hacia la administración. Con lo cual fue clave generar una fuerte
confianza de la población con el municipio, y esto es transparentar la información,
acercar la información, dejar clara la administración de los recursos, ser muy eficiente
con lo que son los recursos. Ahí empieza algo que se ha respetado hasta hoy, es el
único municipio de la argentina que lo ha hecho, presupuesto en tiempo y en forma la
leyes establecen que el 30 de septiembre hay que tener elevado el presupuesto y
nosotros lo hemos cumplido a rajatabla. Como una forma de ordenar la administración
y si nosotros estamos exigiendo lo que tenemos que hacer, exigirnos nosotros de la
misma manera. Si hablábamos a los empresarios de calidad, nosotros teníamos que
incorporar calidad dentro del municipio, el municipio gana en ese período el premio
nacional a la calidad para el sector publico en definitiva de que lo que decimos se
condiga con el vamos haciendo. Eso fue demorando quizás el lanzamiento de un plan
estratégico como luego la ciudad lo tuvo, fuimos haciendo algunos elementos de ir
generando, sobre todo en los últimos años algunos elementos de sensibilización para
entrar. Pero fue clave en ese momento acomodar ese desfasaje de expectativas de la
gente de lo inmediato con su visión de “justo” 13.35 nadie ve lejos si no tiene resuelto
algunas cosas en lo inmediato sino mejoro, sino genero confianza, ese proceso hubo
que hacerlo y bueno eso es lo que da pie a esa estrategia de desarrollo local se
proyecte después en muchos años. El desarrollo local es un blanco móvil, nunca
alcanzas siempre tenes un elemento diferente, siempre hay otras cosas. Siempre hay
un desafío para que el territorio este acomodándose, formándose, captando las
mejores condiciones para ser competitivo para mejorar la empleabilidad, la educación,
para generar en definitiva las condiciones de vida en esos lugares.
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Esto después nos mete en una segunda etapa donde sin dudad el cambio de política
económica permite jugar mucho más a fondo con esta estrategia porque permite
encarar en la ciudad, poner a la ciudad mucho más al día en infraestructura pública.
Tenemos el periodo de mayor inversión en infraestructura en la ciudad, nosotros
tenemos todos los mensajes al concejo municipal, las comisiones de balances anuales
de gestión, eso son datos que te lo voy a prepara para que puedas tener esa
información.
Ahí comienza una etapa de fuerte impulso de la obra pública para el hecho de decir
nosotros vamos a poner la ciudad en las mejore condiciones de infraestructura para
la producción y la calidad de vida de la gente. Esto es a fondo con el tema de la
infraestructura en los parques industriales , a fondo con el tema de agua, a fondo con
el tema de cloacas , de pavimentación , de mejoras y de identificación e incorporación
de espacios verdes para la gente y muy fuerte otra vez el tema educación ya en esta
etapa el tema de la conectividad , jugar fuerte en todo el tema de la incorporación de
formación de los docentes en la pedagogía para que incorporen pedagógicamente los
conceptos de las nuevas tecnologías, información y comunicación y el equipamiento
en las escuelas. En definitiva metimos el tema informático muy fuerte y acompañando
una política de equipamiento muy fuerte en las escuelas. ¿Esto es por qué? Cuál es
la lectura que nosotros hacemos ahí, la ciudad tiene… el planteo que siempre nos
movilizo dentro de las acciones que el municipio realizaba de apoyo a los sectores de
la producción, era la internacionalización de las empresas, nosotros tenemos el
concepto de que Rafaela es una ciudad internacional desde sus orígenes un alemán
con once familias piamontesas, por lo cual el vinculo al exterior fue de siempre. Y el
comercio exterior en nuestras empresas, en particular a las medianas y pequeñas
empresas le dio en etapa de la economía argentina, mercado interno muy chico, les
dio vigor a algunas. Por eso mantener vínculos con el exterior tenía que ser un
elemento que vaya más allá de que un empresario tenga claro eso, la comunidad
tenía que tener en claro eso y preparar los recursos humanos para eso. Por eso era
clave q nuestros chicos que estén con los mismos niveles de formación en informática
que cualquiera en otro lugar del mundo.
Esto lleva a que la mirada vaya abriéndose a todo el tema educativo en los sectores
medios, en como preocuparnos en la organización. Te habrá hablado Roberto de
porque surge su área, la necesidad de la misma manera que en aquel momento
veíamos se necesitaba un brazo de vinculo de los sectores productivos con el estado.
Sentíamos que una comunidad para participar, para tener motivación y fortaleza en
sus instituciones, tenes que tener gente con impulso democrático nadie nace
democrático y participativo se hace y se hace de acuerdo a los estímulos que recibe.
Si tiene una comunidad donde esto permanente te invita estar, motivarte vos ves que
las instituciones tienen un rol efectivo , hacen cosas positivas, vos te vas largar a
participar , si no tenes eso veras , te irás haciendo porque bueno se vota de vez en
cuando. Entonces allí aparece un área que irrumpe muy fuertemente, que irrumpe
fuerte en el mantenimiento del concejo consultivo social, de definir una agenda
estratégica. Algunas cuestiones fortalezas en el tema estratégico, algunas críticas a
veces del tema del planeamiento permanente que a veces te inmoviliza, siempre estar
detrás de esto te inmoviliza o te lleva tan lejos las metas que perdes la posibilidad de
ajustarlos , a veces tu agenda es más flexible y te permite el ajuste más directo. Pero
fundamentalmente manteniendo el concepto de participación de los distintos actores
de una comunidad junto al Estado en la fijación de las políticas generales. Y ahí vas a
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encontrar con este concepto lo hecho en lo social, en lo educativo, lo hecho en
infraestructura. La búsqueda de tener una Rafaela vinculada, conectada , parte de
sostener un territorio productivo vinculado al mundo, con gente formada de igual a
igual, de vocación de crecimiento de mejora , y de tratar de incentivar becas que
tenemos para el esquema universitario generando prioridades. Salvo el merito siempre
distingue 23.45
La búsqueda de nuevos actores de la economía y tratar nosotros pudiéramos
incorporar un desafió que los 90 dejaron. Los 90 le dejaron a la ciudad un 20 % de
desocupación y ese 20% no es fácil de absorber. Entonces una ciudad como la
nuestra tuvo que asumir ese fuerte desafió, migración fuerte a la ciudad en los 90,
desocupación fuerte en los 90 y como mantenemos una idiosincrasia de ciudad, una
ciudad con valores muy altos de cuidarla, de quererla, de mantenerla linda, limpia con
pautas culturales distintas a la de nuestra idiosincrasia histórica. Ese fue un desafío
enorme y lo que nos llevo a una tarea de docencia muy fuerte de servicios públicos.
25.08 Eso han sido pautas culturales de trabajo de inclusión, de irrupción que han
llevado a que esos barrios primero visualicen que claramente el estado estaba allí.
Con los SAMCO, con sus vecinales que son verdaderos lugares de contención social,
salones comunitarios muy buenos para que se puedan reunir las familias, para que
puedan festejar, para que puedan discutir las ideas del barrio, donde la tecnología
llego, donde son centros tecnológicos barriales para la formación, para la vinculación.,
para trámites y consultas municipales. Es decir claramente un estado presente en
cada rincón de la ciudad, y generando la inclusión. A partir de allí, de que uno está
presente sobre el lugar, se actúa y se trabaja de otra forma. Entonces las políticas
sociales tienen una impronta muy fuerte, y la infraestructura y crecer en infraestructura
de vinculación con los barrios, de penetración con la iluminación tienen que ver con
esto. No tienen que quedar sectores alejados, excluidos, marginales donde se piense
aquellos del centro, nosotros de acá, esa división que se marca y complica. Sin duda
que ese es uno de los desafíos grandes que nos ha tocado llevar porque el
crecimiento poblacional exigía un nivel de política de vivienda donde ahí el municipio
no tiene la espalda por si solo para llegar. Se hicieron intentos, se hicieron algunos
trabajos muy buenos con el instituto municipal para ir dando algunas señales en la
gestión con programas, caritas y el ministerio de infraestructura de la nación, en la
incorporación de terrenos para que el instituto pueda tener y desarrollar una política
de tierras que creo es la que va a marcar también esta etapa. Hay que tener lotes
para que no haya asentamientos, prácticamente no los hemos tenido, una de las
ciudades que capaz pueda marcar y pueda identificar uno o dos lugares donde había
un asentamiento pequeño concreto. Y no es que no había necesidades y no es que
no había lugares para hacerlos, la presencia permanente sobre el lugar era lo que
evitaba que alguien pudiera ir a ese paso. En definitiva ahí es donde la instancia de
una estrategia de desarrollo local se marca más allá de la del desarrollo económico.
Trabajamos fuerte ese esquema, es una estrategia donde en definitiva movilizar a los
actores del territorio para que ellos sean con sus energías puedan moldear la
capacidad de una región. Y una región es competitiva cuando su estado lo es, cuando
sus empresas también lo son. Ahí está la verdadera fortaleza del territorio definido en
un concepto de región y en el que uno ve claramente que cuando hay un mercado
interno fuerte, cuando hay una defensa de la industria nacional, sin duda que hay un
vigor mucho más marcado, porque allí vas a favor de eso. Y allí generando políticas de
empleo en formación de nuestra gente, de nuestros jóvenes, nosotros sabíamos que el
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que reaccionaba más rápido se quedaba con el mercado, el que más rápido
incorporaba gente a sus empresas era el que podía dar un salto. Y allí nosotros
teníamos que estar ayudando, esto es el haber moldeado un estado que reaccionado
rápido de acuerdo a las necesidades del territorio y que mantiene vínculos muy
sólidos con todos esos actores con capacidad para moldear. Los jóvenes decían no
conseguimos trabajo, después de ese casi 20% de ocupación, los empresarios veían
que la cosa se iba recuperando, que las pautas que se habían planteado desde punto
de vista económico de Kirchner. En adelante venían marcándote que no tenemos
gente. Porque los 90 el parámetro ¿cual fue?, me achico, despido, subsisto, importo
una parte y hago otra. Esa gente, algunos salieron a buscar esa gente despedida,
nosotros en algunos casos recurrimos a algunos de ellos para que nos ayuden a
formar y la otra, el aprender en la fábrica surge claramente des esto. Che si vos me
decís que no tenes gente formada, yo tengo jóvenes que dicen que no tienen trabajo y
que hicieron cursos de capacitación y vos no los tomas, “no porque van a hacer
capacitación a esos lugares donde tienen un torno que hace 40 años que no se usa
mas” . Entonces la formación se hace acá, en tu empresa. Los resguardos de seguro,
resguardos legales, la búsqueda de estos chicos y ese programa tienen niveles de
incorporación cercana al 70%. Entonces estas son, cuando vos tenes un estado
presente, un oído atento al esquema de la producción, un oído vinculado con el tema
social allí podes, y ese es el rol que nosotros sentimos que tiene que tener un estado
local hoy.
-¿Cómo articula el municipio las políticas laborales con instancias superiores, como
puede ser el Estado nacional?
Cuando vos tenes un municipio preparado con esta lectura, es el que mejor te puede
bajar cualquier programa nacional o provincial. ¿Por qué? Porque tiene lo que
nosotros siempre llamamos “efecto cercanía”, sos el que esta todos los días. Entonces
al estar todos los días vos sos el que sabes que programa hay, quien lo usa, que
necesidad tiene y a quien le sirve esto. Es imposible que alguien desde la nación, de
una secretaria Pyme pueda estar en las 24 provincias del país, más de 2000 ciudades
del país al mismo tiempo, no puede. Lo que tiene es que esa área da un marco
conceptual, de programas, una batería y después cada uno las usa, las apropia. Y
para eso que tiene que estar, tenemos que tener una formación en agentes que
trabajen ese territorio. En el territorio hay que formar actores, porque si el proceso
demanda algo es actores con capacidad para interactuar en el sector privado, sobre
todo en el sector publico con diferentes actores sociales. Entonces la formación de
recursos humanos es uno de los elementos básicos para el éxito de este programa.
¿Por qué? Todos cambiamos, los intendentes cambian, los secretarios cambian, los
presidentes de las entidades intermedias también van cambiando, entonces vos tenes
que mantener un esquema de formación y filosofía de trabajo. Y esto del desarrollo
local, de la articulación público privada es algo que nosotros lo hemos machacado,
¿para qué? Porque esto tiene que ser una filosofía de vida de la ciudad. Y esto nos
lleva a decir que no somos una ciudad modelo, somos un modelo de ciudad. Nosotros
moldeamos esta filosofía de trabajo, ¿porque? Una ciudad chica, de este tamaño, sino
coordina, sino suma energía de cada uno, sino hace sinergia, sino tiene la posibilidad
de no duplicar esfuerzos, porque mire hacia dónde va y junta energía no podemos
tener más cosas. Vos tenes un potencial de recursos humanos, de instituciones,
desafío que cada uno se planteo. Este disparador que cada uno asumió desde su rol
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dirigencial, sobre los que se trabajo desde los inicios, previo al ICEDEL que se
hicieron. Esa es otra herramienta que genera información para distintas acciones de
desarrollo local, que generan recursos humanos para este proceso, es también el que
te formo gente en los niveles dirigenciales para que las vecinales tengan, para que la
misma política tenga. En definitiva esto es en lo que nosotros creemos, desde nuestra
concepción del peronismo sentimos que tiene que ver con el tema de una comunidad
organizada, con el asenso social que te permite cuando vos generas una comunidad
que valora el esfuerzo , que valora la incorporación al sistema educativo y que le da
posibilidades en su propia ciudad. Que nosotros tengamos la gran mayoría parte de
los estudiantes que se va afuera que vuelvan esto no se da en todos lados y esto
¿porque? Porque la ciudad ha generado la capacidad de traer respuestas laborales
y con respuestas laborales, la posibilidad que vos desde acá digas voy a ejercer mi
profesión.
-¿Qué desafíos quedan por abordar para el desarrollo local de la ciudad y la región?
Yo creo que la ciudad tiene algo que venimos planteándonos de hace tiempo, el
abastecimiento de agua potable y el retraso en que la provincia nos ha metido en los
últimos años es grave. No solamente es grave para los rafaelinos sino para 1 millón de
santafesinos en roda la franja oeste que no tienen agua potable en cantidad y calidad,
y que en las últimas sequías no mantuvieron los niveles de sales concentrada, por lo
cual el agua desmejoro su calidad salinica. Nosotros tenemos un abastecimiento
limitado del acuífero huelche que vine de esperanza por eso la necesidad de esto es
básico y elemental. La infraestructura ferroviaria, sin dudas es otro elemento, el país
necesita recuperar, la ciudad va a tener que estar atenta a ese proceso. El vínculo de
las infraestructuras yo creo que en los diseños estamos cerca. Tenemos una ruta
nacional como la 19 convertida en autovía, la 34 pasado y siempre esperemos se
supera estas cosas, hay un mal concesionario que no está ejecutando una decisión
política de convertir plenamente la 34 en autovía.
Todos los vínculos de comunicaron, mantener un vinculo aéreo terrestre ferroviario de
vinculación a los puertos va a ser claves por los costos y logística. Y mantener muy
alto, nosotros tenemos que ser la ciudad que tenga el número más alto de estudiantes
en los niveles universitarios, eso es lo que nos va a mantener con el espíritu
emprendedor en la región, la posibilidad de surgimiento de nuevas empresas, y en
nuevos sectores. Y yo creo que hay muchos de los sectores metal mecánicos que
tienen que estar muy atentos a la evolución de todo el tema minero, todo el tema
petrolero, de las energías alternativas y la económica verde. Como esos sectores son
los que permiten que estemos presentes produciendo bienes para sectores…
La posibilidad de tener una zona de alto conocimiento, y de capacidad emprendedora,
nosotros tenemos que generar permanentemente esas condiciones, hay que
alentarlas. Los sectores tradicionales tienen asimismo que tener renovación,
incorporación de nuevas tecnologías, y el mayor vinculo con el sistema científico-
tecnológico nacional. Yo creo que allí, mantener vinculadas a nuestras empresas con
el sistema científico tecnológico nacional es clave. Tal vez no es necesario tener el
mejor centro científico en el país pero si el acceso y la comunicación para aprovechar
esos conocimientos vinculados al tema productivo. Y evitar el desganamiento en el
esquema del secundario, eso te deja mucha gente para seguir… si a vos en el
esquema universitario te aparece la tarifa todo este esfuerzo de empujar no lo podes
centrar. En eso nosotros tenemos adelantando esa mirada a futuro.
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Y el vinculo regional es fuerte, yo creo en esto la ciudad tienen que convertirse en un
vinculo que articule ya de la mejor manera en comunicación, en acceso con todos los
pueblos locales para no crecer desacomodadamente. Necesitamos un Lehman más
grande, una Susana más grande, necesitamos un Roca más grande, un Bella Italia
más grande, un Torino más grande. Cada uno de los pueblos locales tiene que crecer
sabiendo que articula con toda esta región y que permite calidad de vida en pueblos
que ya tienen un nivel de organización. Entonces en eso nosotros no tenemos que
pretender ir creciendo sin que crezcan ellos, cada uno de los pueblos tiene que
crecer, tienen su organización, tienen su escuela, tienen su Sancor. Por lo cual si
queres verlo, son barrios con su organización donde eligen sus propias autoridades,
tienen su idiosincrasia, su preocupación por cuidarse. Eso se debe enriquecer, y tener
buenos accesos, buena comunicación, buenos transportes, buenos vínculos. Para que
la fluidez de acceso te permita sentirte que vivís en un territorio no solamente en una
ciudad, vivís en un territorio. Que tiene condiciones como para tener calidad de vida,
como para tener seguridad, donde vos podes tener condiciones de trabajo que te
arraiguen. Eso es lo que tenemos en la cabeza desde años y para eso trabajamos.
