Desarrollo rural y sector agrario - UPA · el desarrollo sostenible, fortaleciendo la cohe-sión...

Desarrollo rural y sector agrario

72Agricultura Familiar en España 2010

La política de desarrollo rural en la UE(hoy mal denominada “segundo pilar”de la PAC) siempre ha tenido un ancla-

je polémico. De un lado, los defensores de unapolítica agraria clásica entienden que la integra-ción del desarrollo rural en la PAC desvirtúa latrascendencia del sector agrario en el medio ru-ral; de otro lado, los partidarios de una políticaterritorial ortodoxa consideran que dicha inte-gración supone mediatizar la política en el terri-torio a partir de un solo sector (la agricultura)que no tiene el mayor peso cuantitativo.

Con la aparición del instrumento financieroque conforma la política europea de desarrollorural (el fondo FEADER), el conjunto variopintode medidas que hoy la integran ha ido asignán-dose al mencionado segundo pilar de la PAC máspor razones de conveniencia u oportunidad queno como consecuencia de un proceso de refle-xión específica y como resultado de un consen-so político y técnico sobre sus objetivos y medi-das. Entre las razones que han provocado estasituación se encuentran, de una parte, la nece-sidad de legitimar y “reverdecer” la PAC y, deotra, las relaciones y tensiones de la PAC con la

Política Regional de la UE a la hora de la distri-bución de los fondos estructurales (ante la posi-ción negociadora de distintos Estados miembros,para no perder saldos netos en las diferentes re-formas).

En medio de este proceso de cambio, las or-ganizaciones agrarias europeas perciben que lapolítica de desarrollo rural es la vía de “escape”por donde se transfieren a sectores no agrarioslos fondos que deberían corresponderles a losagricultores y ganaderos a través de las políticasde mercados y del sistema de ayudas directas.De esta percepción ha surgido una dinámica derecelo (cuando no de enfrentamiento más o me-nos explicito) en la cual las organizaciones agra-rias difunden la idea de que la política de de -sarrollo rural se financia exclusivamente con re-cursos que se detraen a la agricultura.

A esa confrontación contribuye también elhecho de que el desarrollo rural suele ser identi-ficado por las organizaciones agrarias con la ini-ciativa Leader, donde estas organizaciones handesempeñado un papel prácticamente nulo ensus foros de decisión y opinión (básicamente,en las juntas directivas de los Grupos de Acción

Juan SebastiánCastillo Valero

[email protected]

Instituto deDesarrollo Regional.

Universidad deCastilla-La Mancha

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Desarrollo rural y sector agrarioRazones para la confluencia desde la experiencia deldesencuentro

12CastilloValero:Maquetación 1 23/06/10 9:58 Página 72



Local). Asimismo, ha contribuido a ello la valora-ción peyorativa que las organizaciones agrariastienen sobre la metodología participativa y endó-gena de la iniciativa Leader o sobre la imple-mentación de las políticas ambientales (sobretodo, las incluidas en el Eje 2 del FEADER), que,en opinión del sector agrario, interfieren (restrin-giendo) el desarrollo de una agricultura intensi-va y competitiva.

La importancia que ha tenido la PAC en laformación de las rentas agrarias y rurales a tra-vés de diversos instrumentos (precios de garan-tía, mecanismos de protección en frontera, fo-mento del productivismo, actuaciones en formade ayudas no vinculadas a la producción, accio-nes en materia de desarrollo rural…) explica, dealgún modo, que el análisis de la imbricación delas políticas agrarias y las políticas territorialessea particularmente complejo, máxime cuandoel concepto de ruralidad se sobrepone al con-cepto de lo agrario, y el enfoque territorial se con-catena con el sectorial.

Desde los foros de la UE se ha venido argu-mentando que la sociedad europea actual es másrica y plural y se decanta por nuevas demandasa introducir en las políticas comunes. Así, aun-que se ha mantenido la exigencia social de ga-rantizar el abastecimiento alimentario y la esta-bilidad de los mercados agrarios, esta necesi-

dad se ha percibido de una forma profundamen-te diferente a como se hacía en las décadas ini-ciales de la PAC. Por ello, según esta visión, lasdemandas sociales europeas han evolucionadodesde los objetivos comunes iniciales (relativa-mente simples y muy vinculados a la actividadproductiva del sector agrario) hasta los de ca-rácter territorial y estratégico actuales (centra-dos en buena medida en cuestiones ambienta-les y de biodiversidad y en la metodología parti-cipativa o, más recientemente, en el cambioclimático, la necesidad de innovación, la calidadalimentaria, la gestión del agua o las fuentes deenergías renovables).

Dentro de esta dinámica, el desarrollo rural(en su dimensión territorial) se ha planteado co-mo una estrategia común, integrada y recipien-daria de la PAC, que permite a esta política legi-timarse socialmente para, sin abandonar su di-mensión sectorial/productiva, hacer frente amuchos de los nuevos retos y exigencias de lasociedad europea. El problema surge del hechode que, utilizada para tratar de legitimar la PAC,la política de desarrollo rural se ha deslegitimadoante los agricultores y la industria agroalimenta-ria, que la ven como una política “invasora/su-plantadora” de un espacio protagonizado tradi-cionalmente por los grupos de intereses agrarios.

La actual política europea de desarrollo rural

En la etapa actual, la política europea de desa -rrollo rural gira en torno al Reglamento 1290/2005 y al fondo FEADER. Se trata de un modelode gobernanza exógeno (las directrices y ejes deactuación se definen en un reglamento europeo),aunque se fundamente en el desarrollo endóge-no, tome como referencia el territorio, se baseen un sistema de contractualización interés pú-blico-interés privado y promueva la participaciónsocial y económica.

El FEADER ha constituido un avance en lasimplificación administrativa de la ejecución dela política de desarrollo rural aglutinando, bajo eldistintivo “agrario”, las medidas tradicionales depolítica de estructuras (que se ejecutaban en losprogramas operativos del FEOGA-Orientación, y,en el caso de regiones que no son Objetivo 1,directamente por el FEOGA-G), las medidas deactuación medioambiental (incluyendo las pro-cedentes de las medidas de acompañamientoya señaladas) y finalmente la iniciativa Leader(que también se insertaba en la política territo-rial).

▼Desde los foros dela UE se ha venidoargumentando quela sociedadeuropea actual esmás rica y plural yse decanta pornuevas demandasa introducir en laspolíticas comunes




Se genera, así, la confluencia de una políticaterritorial y de otra sectorial, introduciendo al FEADER en la dinámica de su propia contradic-ción, dada la forma en que ha sido concebido.Por un lado, el FEADER funciona como un fon-do estructural, planificando actuaciones en elperíodo de programación, necesitando de cofi-nanciación y estableciendo medidas y ejes deactuación con fundamentos de política de des-arrollo territorial. Pero, por otro lado, es un fondoque está bajo la tutela de una política sectorial(la PAC), que es utilizado como forma de legiti-marla y que se constituye en una especie de re-cipiente para justificar que los fondos que hande aminorarse a la política de mercados pasenal desarrollo rural sin dejar de salir de la PAC pa-ra evitar las reticencias de los agricultores.

Para situar en su justa medida la importan-cia de la nueva política europea de desarrollorural se puede hacer una sintética comparaciónentre lo que representan las ayudas del FEA-DER y el peso que tienen las ayudas directas dela PAC en los ejercicios presupuestarios más re-cientes (ver gráfico 1). Los datos consolidadosnos indican que España recibe más porcentajepor las medidas del primer pilar de la PAC (mer-cado y ayudas directas) que por las del segun-do pilar, por la programación de desarrollo ruralen términos relativos, en comparación con laUE-27.

La Ley para el Desarrollo Sostenible delMedio Rural

La política de desarrollo rural en España adquie-re una dimensión cualitativa propia y diferencia-da de la europea, gracias a la aprobación de laLey 45/2007, para el Desarrollo Sostenible delMedio Rural. Esta ley aborda, pretendidamentecon visión integral y suprasectorial, la política ru-ral en su conjunto, superando la visión estricta-mente sectorial con la que se había movido has-ta ahora. El objetivo final de la ley española eslograr el mantenimiento de la población rural yla mejora de sus condiciones de vida y rentassin tomar a la agricultura como referencia priori-taria, y dotando al objetivo final del desarrollo ru-ral con un instrumento transversal (una “cesta”de políticas que ejecutan diversos ministerios,tanto horizontales como sectoriales).

La ley se ampara en la importancia que tieneel mundo rural en el conjunto de España, al re-presentar el 90% de nuestro territorio y un terciode la población española, además de ser el me-dio que aglutina la práctica totalidad de nues-tros recursos naturales y una muy significativaparte de nuestro patrimonio cultural. La ley sepropone incrementar y coordinar la atención quelas diversas Administraciones públicas dispen-san a las zonas rurales (educación, cultura, sa-nidad, vivienda, transporte, comunicación entreterritorios y seguridad) con objeto de favorecerel desarrollo sostenible, fortaleciendo la cohe-sión territorial, económica y social del medio ru-ral.

Todas las actuaciones planificadas y estruc-turadas en la ley son recogidas y coordinadas enun Programa de Desarrollo Rural Sostenible quetiene carácter plurianual (a similitud del previstopara el FEADER) y que integra a la Administra-ción central, las comunidades autónomas y lasentidades locales. La puesta en marcha de la leyha comenzado con la implementación de pro-yectos piloto durante los años 2009 y 2010.

En lo que se refiere al papel del sector agra-rio, lo más novedoso de la ley radica en conside-rar las implicaciones territoriales de la agricultu-ra (o la responsabilidad ambiental de la activi-dad agraria), profundizando en su dimensiónmultifuncional. La agricultura es concebida enel marco de la ley no sólo como productora dealimentos, sino sobre todo como fuente de pro-visión de paisajes, de preservación de la biodi-versidad, de previsión de riesgos ambientales y,en definitiva, como fuente básica de generaciónde empleo y bienestar en el medio rural. Ade-

GRÁFICO 1AYUDAS DIRECTAS DE LA PAC VERSUS AYUDAS DESARROLLO RURAL

(MEDIA EJERCICIOS PRESUPUESTARIOS 2007-2008)

28,9%

19,3%

Fuente: Elaboración propia con los datos de partida del Informe Financiero Comisión Europea: 22Septiembre 2009.

▼La ley se proponeincrementar ycoordinar laatención que lasdiversasAdministracionespúblicas dispensana las zonas rurales




más, hay que reseñar que el modelo contractualde relaciones (el denominado contrato territo-rial), que determina y explicita los derechos ydeberes de los ciudadanos frente a la sociedadque les retribuye mediante apoyo público, es unode los ejes básicos instrumentales de la ley, enun escenario próximo al pago por servicios am-bientales puede ser un verdadero botón demuestra de la viabilidad práctica.

La puesta en marcha de la ley no está exen-ta de problemas y disfunciones, puesto que seha topado, por un lado, con las dificultades decompaginar y compatibilizar los ámbitos compe-tenciales entre niveles de Administraciones quehay en España (que, recuérdese, sitúa en las co-munidades autónomas la competencia exclusi-va en materia de agricultura y desarrollo rural),y, por otro lado, los problemas de compatibilizary aprovechar sinergias con la aplicación del FE-ADER en España, y todo ello sin olvidar las ré-moras de las actuales restricciones presupues-tarias y la gestión regional de la ley, lejos de losámbitos locales ya “capitalizados socialmente”.

El papel de la agricultura en la política dedesarrollo rural después de 2013

En todo caso, la experiencia debe hacernos re-flexionar sobre las perspectivas de futuro y de-cantarnos por la mejor opción para el devenir dela política de desarrollo rural en la UE: ya sea suinserción en una política sectorial agraria comoes la PAC, ya sea su inmersión en una política

de desarrollo territorial, como es la política regio-nal de los fondos estructurales.

Para ello vamos a centrar nuestra reflexión,por un lado, en el análisis de la sedimentacióndel concepto de ruralidad en el marco de la polí-tica de desarrollo regional y las actuaciones so-bre el territorio y, por otro, en la consideraciónde ese mismo concepto como basamento de lanueva PAC, pese a ser tradicionalmente una po-lítica específicamente sectorial en lo productivo.Finalmente, valoraremos la confluencia o diver-gencia de ambas políticas (sectorial y territorial)en el contexto europeo, y la que creo debe ser laubicación más coherente de la política de de -sarrollo rural.

El desarrollo rural europeo se ha movido, deuna parte, en la vertiente de política estructuralrural dentro de la política sectorial y, de otra, enla caracterización de desarrollo local dentro dela política territorial. De este modo, el desarrollorural ha servido de justificación y legitimaciónpara la falta de receptividad, por parte de la opi-nión pública, de los argumentos de la defensadel sector agrario en términos de necesitar ayu-das financieras para desarrollar la actividad pro-ductiva que lleva implícita. Pero también ha des-plegado una metodología de actuación (Leader)endógena, participativa e integrada en el ámbitodel desarrollo territorial, pero con una escasa in-tegración de la óptica agrarista e incluso en al-gunos momentos en evidente contradicción y ten-sión. Tampoco han faltado fases de hibridacio-nes incoherentes, como fue la inserción delFEOGA-Orientación como fondo estructural pa-




ra las zonas-objetivo, mientras el FEOGA-Garan-tía ejecutaba la misma política de estructurasagrarias en los territorios no priorizados por lapolítica regional.

En el plano estricto de la política sectorialagraria, la PAC, que como hemos visto se con-forma, en la etapa más reciente, en una duali-dad mixta (de medidas de regulación de merca-dos y de medidas de tipo estructural adiciona-das en la política rural), ha sedimentado en unaclara dicotomía agraria en el mundo rural, comopuede observarse en el gráfico 2.

En la etapa actual, desde la aparición del FEADER, la política de desarrollo rural se ha in-tegrado totalmente en el engranaje de la PAC.Ello es consecuencia lógica de la experiencia (conun gran despilfarro de recursos y escasos resul-tados desde la óptica social del mantenimientodel mundo rural para ofertar a las generacionesfuturas), de la falta de legitimidad de la PAC pa-ra priorizar las ayudas a los agricultores de lospaíses desarrollados a costa de los países sub-desarrollados, de la problemática de la calidad yla sanidad alimentaria, o de la presión medioam-biental en el contexto del cambio climático, porcitar los temas más recurrentes. En nuestra opi-nión, la justificación de la política agraria en Eu-ropa debe venir por separar la multitud de agri-culturas territoriales que existen (sobre todo, ensus potencialidades productivas y sociales) y pa-ra ello necesita compartir su actuación sectorialcon el desarrollo rural.

En todo caso, será muy importante para eldebate establecer y clarificar el futuro papel deldesarrollo rural y dotarlo de un contenido cohe-rente y nítido que responda a las demandas delos ciudadanos europeos, aportando elementosevidentes de “valor añadido europeo”. Este esun valor que o bien debe actuar como verdaderoeje central de la PAC aprovechando la ineludiblenecesidad de legitimidad social de esta política yla sostenibilidad ambiental y social que hoy seencuentran en entredicho, o bien debe posicio-narse como baluarte específico dentro de la granpolítica regional más allá de la tradición residualque ha tenido en el pasado como iniciativa co-munitaria (fondos estructurales no distribuidosentre países), estableciéndose en ese caso la ine -lu dible sinergia entre objetivos de programaciónestructural y mecanismos de par ticipación co-lectiva.

Instrumentalmente, es evidente que la filo-sofía que está calando en la mayor parte de losámbitos, es la de la relación contractual, que aú-na los derechos de apoyo público con los debe-res de retornos en los planos sociales y me-dioambientales. El punto de partida para estatransformación se encuentra en dotar al desa -rrollo rural de respuestas concretas a demandasconocidas, y en que, en cualquier caso, el dine-ro de las políticas públicas se conceda sólo a losactores y obras colectivas que demuestren en-tregar a cambio bienes y servicios demandadospor la sociedad. Este enfoque lleva a caracteri-

GRÁFICO 2DUALIDAD AGRARIA EN EL MUNDO RURAL EN LA UE

Agricultura competitivay eficiente

Agricultura extensiva y marginal en multifuncióncomo rasgo distintivo

Avances tecnológicos y de gestiónOrientación a mercado interior y exterior

Bases comercializadoras y de calidad

Pluriactividad: Rentas multiexplotación

Agricultura de subsistencia/abandono

Política Agrorural Común2013

Presión medioambiental intensivista:Degradación y residuos

Presión medioambiental por defecto:Despoblamiento y erosión

FEADER

EJE 1

EJE 3

EJE 2

EJE 2

hacia

}Incidencia reformas PAC 1992 y 2003

▼La filosofía queestá calando en lamayor parte de losámbitos, es la de larelacióncontractual, queaúna los derechosde apoyo públicocon los deberes deretornos en losplanos sociales ymedioambientales




zar con dos componentes determinantes al nue-vo desarrollo rural: su carácter territorial y su na-turaleza contractual.

Por todo ello, nos decantamos por que el desarrollo rural sea el gran aliado de la agricul-tura, y viceversa. Si la nueva política rural y eldesarrollo de los pilares de la PAC como “vasoscomunicantes” se diseñan de acuerdo con laspremisas de modernización y con las exigenciasde la ciudadanía europea, el desarrollo rural con-taría con un patrimonio de legitimidad del queno gozaría una política pública de tipo mercanti-lista sobre el sector primario.

Este posicionamiento requiere no minusva-lorar una actuación determinada por aspectosvinculados a la equidad personal y territorial (nosólo intracomunitaria) y al bienestar colectivo,pues así podría justificarse el mantenimiento deuna gran Política Agraria y Rural sin afectar a loscimientos de la misma construcción política eu-ropea.

Por todo ello, nuestra posición es meridiana-mente clara en la dirección de conseguir una ver-dadera imbricación de la política rural en la políti-ca agraria y en la sociedad europea del bienestar,ya que sólo así es posible argumentar que estanueva política puede ser coherente con la uniónpolítica futura de Europa.

En otros términos, hay que concienciarse deque el apoyo general y no diferenciado como has-ta ahora al sector agrario no es posible que se man-tenga en el futuro, pero sí parece posible que sepueda aceptar un apoyo dual y coherente. Porello, la diferenciación de actuaciones y ayudasdebe empezar por el espacio de aplicación.

Si es generalmente admitido que los proce-sos de integración económica afectan de mane-

ra desigual a los territorios, habrá que discernirque también afectan a los sectores productivosde esos territorios, y que, además, el sector pri-mario (y el mundo rural con él) es el que antesse adapta a los cambios económicos, llevandoademás implícito un modus vivendi. De este mo-do, la actuación pública debe preservar un ajus-te socialmente adecuado. Ello sería factible si seelimina la necesidad de mantener un apoyo ho-rizontal homogéneo, puesto que las situacionesde partida de las distintas agriculturas regiona-les son bien distintas, al haberse aplicado unamisma política a estructuras diferenciadas, pro-vocando efectos no precisamente neutrales.

Conclusiones

Las reflexiones desarrolladas en este artículo nosllevan a realizar cuatro puntualizaciones que de-berán ser tomadas en consideración para el de-bate sobre las perspectivas de futuro de las polí-ticas de desarrollo rural y su imbricación en lapolítica agraria.> El sector agroalimentario es el verdadero eje

vehiculador de la tipología rural. Por ello esnecesario definir el vector que programática yconceptualmente le da sentido integral e inte-grador a la actuación pública en el medio ru-ral, y el que sobre todo legitima a esos dos ám-bitos (el agrario y el rural) que jamás debieronser dicotómicos.

> Hay que dar el paso definitivo para situar enla escala de los objetivos de las políticas pú-blicas el plano de la protección medioam-biental y la lucha contra el cambio climáticosobre el fundamento productivo. Se debe pri-




mar la consecución del equilibrio territorialfrente a la propagación de la especialización,no debiendo ampararse en la actuación pú-blica, tal como se mantiene en algunos ámbi-tos. Se conseguiría por esta vía atenuar el ni-vel de rechazo de una sociedad que ha varia-do su escala de preferencias sociales, y selograría también que el “cultivo” de lo me-dioambiental, la biorruralidad o la cointegri-dad ecológica y social se transformen en opor-tunidades y no en riesgos.

> Los dos apartados anteriores validarían la po-sibilidad de concatenar la actuación europeaen la agricultura con la metodología participa-tiva y la capitalización social, siendo la corres-ponsabilidad y la solidaridad elementos de co-hesión y variables definitorias de un procesodinámico y rico, aun en sus contradicciones.De una vez por todas, la participación de lasOPA y las cooperativas agroalimentarias en lapropia gestión de la política de desarrollo ru-ral (incluyendo los Grupos de Desarrollo Ru-ral) debería ser, estructuralmente hablando,el verdadero “pilar” legitimador del desarrollorural.

> Deberá producirse un cambio cualitativo enla aplicación del principio de subsidiariedadde la actuación europea comunitaria, defi-niendo un nuevo rol para el principio de ru-ralidad y promoviendo una geosimbiosis en-tre organizaciones sociales y entidades pri-vadas (con y sin ánimo de lucro). Estasorganizaciones pueden diagnosticar y asu-mir la diferenciación de unas directrices máso menos homogéneas y, a su vez, puedenacercar a los ciudadanos las posibilidadesde actuación. De este modo contribuirían alegitimar políticas, objetivos e instrumentosde la actuación pública y, en su caso, de lagestión de los denominados bienes sociales,que, en el caso del desarrollo rural es, ade-más, el territorio. La UE debe llevar a cabo, con todas sus con-

secuencias, su filosofía de multifuncionalidadcon un verdadero cambio de rumbo de las di-rectrices de la PAC y de la política de desarrollorural. Debe apostar por un plano de equidad es-pacial más consistente, que propicie un lucrosocial no cesante, la gestión consensuada de losbienes públicos y una gestión comunal verdade-ramente participativa sin directrices apriorísti-cas. En el plano sectorial, la UE debe diseñar,en determinados ámbitos, estrategias de oportu-nidades y potencialidades que compatibilicendefinitivamente agricultura y medio rural desdebases programáticas y no tanto desde la filosofíade pilares presupuestarios.

Esta nueva direccionalidad debe venir mar-cada por la objetividad y transparencia, tanto en-dógena (a través de la sistematización de objeti-vos e instrumentos) como exógena en tanto mar-co estable para la toma de decisiones públicas yprivadas. De este modo, se marcarían pautas deintersección objetivas y un claro posicionamien-to de la UE por una relación armónica entre lapolítica sectorial y la política territorial en benefi-cio de la sociedad europea. ■

Cuadro 1OPORTUNIDADES DE FUTURO PARA LA POLÍTICA DE DESARROLLO RURAL

Principios rectores• El sector agroalimentario como vector de cointegración rural.• Mantenimiento tejido demográfico y productivo.• Integridad ecológica y social: cultivo medioambiental y legitimidad.• Implicación y solidaridad intergeneracional.• Corresponsabilidad horizontal y vertical.• Sostenibilidad ejecutiva y legislativa.• Modelo participativo.• Caracterización positivismo e innovación.• Discriminación positiva agentes y colectivos desvinculados: juventud, género,

inmigración, tercera edad y principio de ruralidad. Endogeneización diferen-cias culturales y sociales.

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