Descentralización forestal y estrategias de vida en Guatemala · lizar las tendencias,...

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Descentralización forestal y estrategias de vida en Guatemala

2 DESCENTRALIZACIÓN FORESTAL Y ESTRATEGIAS DE VIDA EN GUATEMALA

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Descentralización forestaly estrategias de vida

en Guatemala

Anne M. LarsonJosé Miguel Barrios


Portada: BOSCOM -INAB. Bosque municipal del Pinalon, San Pedro Pinula, Jalapa, Guatemala.

Edición del texto: Martha Cuba-Cronkleton.

© Todos los derechos reservados. Este trabajo fue posible gracias al apoyo financiero del Centro Internacionalde Investigaciones para el Desarrollo, Ottawa, Canadá.Ninguna parte de esta publicación puede ser reproducida, almacenada en un sistema de recuperación o trasmitidade forma alguna o por medio alguno, ya sea electrónico, mecánico, por fotocopia o de otro modo sin autorizaciónprevia del CIFOR y el CIID. Las opiniones expresadas son las de los autores y no necesariamente reflejan lospuntos de vista de CIFOR , CIID y sus colaboradores.

Primera edición, febrero de 2006.

DL: 4-1-431-06

Producción:Plural editoresRosendo Gutiérrez 595 esq. EcuadorTeléfono: 2411018 / Casilla 5097, La Paz – BoliviaEmail: [email protected]

Impreso en Bolivia

Centro para la Investigación Forestal Internacional CIFOR

Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo CIID/IDRC

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Contenido

Lista de siglas y acrónimos .................................................................................................. 7

Presentación ........................................................................................................................... 9

1. Introducción ................................................................................................................... 111. Descentralización y estrategias de vida............................................................. 12

2. El sector forestal............................................................................................................. 151. Marco legal e institucional ................................................................................... 192. Problemas y oportunidades................................................................................. 223. Actores forestales marginados ............................................................................ 25

3. Marco legal e institucional de la descentralización ................................................. 271. La descentralización administrativa y fiscal..................................................... 272. La descentralización política: representación municipal y participación

ciudadana ............................................................................................................... 313. Descentralización, pobreza y el sector forestal en la concepción

de desarrollo........................................................................................................... 34

4. Políticas forestales y gestión local .............................................................................. 391. Las reglas de juego ................................................................................................ 402. Gestión forestal local............................................................................................. 413. Balance de la gestión local ................................................................................... 48

5. El impacto de la gestión forestal sobre el bienestar de los pequeñosproductores y las comunidades indígenas................................................................ 531. La autoridad y la legitimidad.............................................................................. 552. Mecanismos y problemas de acceso ................................................................... 563. Descentralización y el problema de acceso ....................................................... 61

6. Conclusiones: tendencias, problemas y oportunidades de la descentralización... 631. La descentralización forestal ............................................................................... 642. Los grupos marginados ........................................................................................ 66

Anexo 1. Agenda de investigación-acción....................................................................... 67Anexo 2. Lista de personas entrevistadas ........................................................................ 71

Reuniones ............................................................................................................. 72

Bibliografía ............................................................................................................................. 73

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Lista de siglas y acrónimos

AFEDES Asociación Forestal de Desarrollo SostenibleARFOVER Asociación de Regentes Forestales de Las VerapacesASILCOM Asociación de Silvicultores ComunitariosASILMA Asociación de Silvicultores por el Medio AmbienteANAM Asociación Nacional de MunicipalidadesBOSCOM Proyecto para el Fortalecimiento de Bosques Municipales

y ComunalesCIEN Centro de Investigaciones Económicas NacionalesCIID Centro Internacional de Investigaciones para el DesarrolloCIFOR Centro para la Investigación Forestal InternacionalCOCODE Consejo Comunitario de DesarrolloCOMG Concejo de Organizaciones Mayas de GuatemalaCOMUDE Consejo Municipal de DesarrolloCONAP Concejo Nacional de Áreas ProtegidasDAPMA Departamento de Áreas Protegidas y Medio AmbienteDIGEBOS Dirección General de BosquesDR-CAFTA Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, la República

Dominicana y Estados UnidosERP Estrategia para la Reducción de la PobrezaFEDECOVERA Federación de Cooperativas de las VerapacesFEDENMURG Federación Nacional de Mujeres Rurales de GuatemalaFODIGUA Fondo de Desarrollo Indígena de GuatemalaFONTIERRA Fondo Nacional de TierrasFORDIMG Federación de Organizaciones Rurales de Desarrollo Integral

de la Mujer GuatemaltecaFRG Frente Republicano GuatemaltecoGTZ Agencia Alemana de Cooperación TécnicaIARNA Instituto de Ambiente y Recursos Naturales RenovablesINAB Instituto Nacional de BosquesINAFOR Instituto Nacional ForestalINBAP Instituto Nacional de Bosques y Áreas ProtegidasINFOM Instituto de Fomento MunicipalIUSI Impuesto Único sobre InmueblesIVA Impuesto al Valor AgregadoMAGA Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación


MIBOSQUE Proyecto de Manejo Integrado de BosquesOARN Oficina de Ambiente y Recursos NaturalesOFM Oficina Forestal MunicipalPAC Patrulla de Autodefensa CivilPARPA Programa de Apoyo a la Reconversión Productiva

AgroalimentariaPPAFD Programa Piloto de Apoyos Forestales DirectosPINFOR Programa de Incentivos ForestalesPRONADE Programa Nacional de Autogestión para el Desarrollo EducativoSARN Sección de Agricultura y Recursos NaturalesSCEP Secretaria de Coordinación Ejecutiva de la PresidenciaSEPREM Secretaría de la Presidencia para la Mujer

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Este documento presenta los re-sultados del estudio “Descentraliza-ción Forestal en América Latina: Mi-rando hacia el Futuro”, realizado porel Centro para la Investigación Fores-tal Internacional (CIFOR ) con financia-miento del Centro Nacional de Inves-tigaciones para el Desarrollo (CIID).Desde la década de los noventa, va-rios países de América Latina se handedicado a promover la descentrali-zación administrativa, financiera ypolítica de los estados nacionales ha-cia niveles de gobierno más bajos enla jerarquía territorial, que en la ma-yoría de los países corresponde con elgobierno municipal. Aunque se haninvertido mayores esfuerzos en la des-centralización de los servicios socia-les (por ejemplo, educación y salud),gradualmente se ha dirigido mayoratención a descentralizar la gestión derecursos naturales, y particularmentede los forestales.

Presentación

El CIFOR se ha interesado en estaproblemática, principalmente en anali-zar los impactos que el proceso generalde descentralización, y particularmen-te de la gestión forestal, han tenido enel manejo de los recursos forestales y enla distribución de los beneficios econó-micos derivados de ese aprovechamien-to para todos los actores que dependende los recursos de los bosques. La reali-dad de la descentralización forestal hallevado a resultados bastante diversos.En ese orden, el CIFOR se ha interesadopor estudiar cuáles son las condicionesque explican por qué sólo en algunoscasos se llegan a obtener buenos resul-tados, cuáles los factores que limitan lagestión forestal y qué es lo que eso sig-nifica para el uso de los bosques y laequidad en el ámbito local.

La investigación que aquí se presen-ta parte de la premisa de que el objetivoprincipal para descentralizar las respon-


sabilidades y la toma de decisiones so-bre recursos forestales al nivel de gobier-no municipal debería ser el de mejorarlas oportunidades para los grupos loca-les, y particularmente de los grupos so-ciales marginados, de participación enla toma de decisiones sobre recursos fo-restales y ampliar los beneficios que ellosobtienen de esos recursos. Este estudiopretende: 1) analizar el estado actual dela descentralización forestal en la región,2) identificar sus efectos en los grupossociales que dependen de los recursosdel bosque, 3) desarrollar un marco con-ceptual para entender las interaccionesentre descentralización, gobernabilidad,y medios de vida, y 4) identificar las fu-turas direcciones para la investigación yacción que pueden llegar a mejorar los

beneficios de la descentralización fores-tal para los grupos sociales ligados a ac-tividades forestales.

Esta investigación incluye estudiosen Bolivia, la Amazonia Brasilera, Gua-temala, Honduras y Nicaragua, asícomo un documento síntesis, que pre-senta una propuesta de agenda regio-nal de investigación. Cada uno de es-tos estudios es publicado por separadocon la finalidad de facilitar su lectura ydistribución, y contribuir tanto al deba-te nacional sobre estos temas, pero tam-bién a los foros internacionales de dis-cusión. El equipo de investigación hasido compuesto por Anne Larson, Pa-blo Pacheco, Mario Vallejo, FabianoToni, José Miguel Barrios e Iván Guillén.

Doris CapistranoDirectora del Programa Bosques y Gobernanza, CIFOR

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Este estudio tiene el propósito deentender las oportunidades y desafíosque la descentralización democráticapresenta para los grupos marginados enel sector forestal. Partimos de la hipó-tesis que históricamente, los recursos fo-restales han sido importantes para lasestrategias de vida de grupos vulnera-bles (mujeres, indígenas, campesinos/agroforestales pobres) y, por lo menosen el caso de muchos pueblos indíge-nas, representan componentes esencia-les de su cultura. Por lo tanto, conside-ramos que el sector forestal puede ofre-cer oportunidades para estas poblacio-nes en términos del alivio o la supera-ción de la pobreza, sin olvidar la impor-tancia de la sostenibilidad.

Para promover los procesos que po-drían ayudar a abrir dichas oportuni-

1. Introducción1

dades, la descentralización, como unaforma de gobernar y tomar decisionessobre los recursos forestales en un ám-bito más cercano a la población local,debe fomentar mayor participación ciu-dadana en las decisiones sobre estosrecursos y una distribución más equi-tativa de sus beneficios.

El estudio tiene tres propósitos: ana-lizar las tendencias, oportunidades, pro-blemas y desafíos de la descentralizaciónforestal en la actualidad; identificar losproblemas y las necesidades de los gru-pos vulnerables y estratégicos vinculadosal sector forestal así como los beneficios yriesgos de la descentralización; y propo-ner una agenda de investigación y acciónsobre la descentralización forestal demo-crática en Guatemala en base a las con-sultas efectuadas con actores claves.

1 Agradecemos a Yovani Alvarado, Mynor Barillas, Timoteo López, Pablo Pacheco y Oscar Rojas por sus co-mentarios a una versión preliminar, y a Martha Cuba Cronkleton por la edición del texto. También agradecemos aBoscom y a la Universidad Rafael Landívar por el apoyo brindado en la organización de este estudio.


Dos hallazgos de investigacionesanteriores en varios países han influidoen el enfoque de este estudio. Primero,se ha encontrado que la descentraliza-ción, particularmente en el sector fores-tal, tiende a ser obstaculizada por losgobiernos centrales, aunque hay casosque la apoyan. Segundo, cuando haymayor participación de los gobiernoslocales en la gestión de recursos foresta-les, dicha gestión no necesariamente be-neficia a las poblaciones marginadas ovulnerables. Por lo tanto, para lograr unadescentralización en el sector forestal ypara que esa descentralización logre ali-viar la pobreza y la vulnerabilidad, se creenecesario, entre otras cosas, propiciar unaalianza entre actores de diferentes nive-les, que incluya estas mismas poblacio-nes, sus asociaciones y sus aliados.

Para ello, es importante que losmismos sectores vulnerables, ademásde los que trabajan con ellos, entiendanla manera en que la descentralizaciónpuede beneficiarlos o perjudicarlos. Deesta forma, podrán construir una visióncompartida sobre los propósitos de ladescentralización en el sector forestal y,al mismo tiempo, ir desarrollando lascapacidades necesarias para una ges-tión local sostenible.

1. Descentralización y estrategiasde vida

En general, la descentralización esentendida como la transferencia de po-

der y responsabilidad desde el gobiernocentral hacia órganos del gobierno en ni-veles territoriales y jerárquicos más bajos(Manor 1999; Ribot 2002). En términosmás amplios, hay que reconocer que ladescentralización es un proceso y no so-lamente un cambio estructural. En la prác-tica, sus diferentes modalidades teóricas,desde las más administrativas hasta lasmás políticas, se traducen en un sinnú-mero de formas y reformulaciones. Suimplementación implica luchas de poder,tensiones y contradicciones con otras po-líticas de gobierno y diferentes interpre-taciones de lo que es o debe ser, la des-centralización. Por esto, es un proceso quenunca resulta ser acabado.

¿Qué es la descentralización paralos pequeños productores o gruposmarginados? Se supone que la descen-tralización fomenta la democracia local,abriendo espacios para la participaciónciudadana en decisiones que afectan susvidas (Ribot 2004). No obstante, estu-dios sobre proyectos para el alivio de lapobreza demuestran que, en general,los gobiernos municipales no los prio-rizan, o hasta aprovechan los recursospara otros fines (Crook y Sverrisson2001; Fox 2002). Los éxitos se dan cuan-do el gobierno central implementa po-líticas de alivio a la pobreza con muchocompromiso y está dispuesto a lucharcontra las elites locales para ello (Crooky Sverrisson 2001), o cuando las orga-nizaciones sociales son fuertes, estánbien organizadas y cuentan con aliadosdentro del gobierno (Fox 2002).

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No todos los países consideran queel sector forestal desempeña, o podríadesempeñar, un papel en el alivio a lapobreza. En Guatemala, sí se lo contem-pla en las políticas de gobierno, y haycasos específicos de comunidades indí-genas que, por ejemplo, han logradobeneficiarse de los incentivos forestalespara la reforestación y protección debosques ofrecidos por el gobierno. Sinembargo, no hay duda que el alivio dela pobreza no forma parte de la visióncentral de la administración forestal.

Aún así, en Guatemala más que enmuchos otros países, los gobiernosmunicipales juegan un papel importan-te en la administración de los bosques.Existen autoridades locales que mane-jan considerables áreas de bosques,como las comunidades indígenas deTotonicapán y la comunidad de Palín.Las concesiones comunitarias del Peténrepresentan otro experimento relevan-te en la gestión forestal local. Pero engeneral, los pequeños productores fo-restales y agroforestales así como losgrupos comunitarios enfrentan proble-mas serios para acceder a los beneficiosde los bosques. Se trata en gran partede un problema de tenencia de tierra,pero el acceso también depende deldesempeño de muchas otras institucio-nes, las políticas públicas y los merca-dos (Ribot y Peluso 2003).

Los impactos de la descentraliza-ción sobre las estrategias de vida de laspoblaciones locales no son directos, sinoque están mediados por estos mismosfactores. Por ejemplo, la descentraliza-ción puede mejorar el bienestar de gru-pos que dependen de los recursos fo-restales si el gobierno local reconoce yapoya la gestión comunitaria de losejidos2. También puede contribuir si in-vierte en la mejora de caminos, o cuan-do permite que la población participeen decisiones referentes al gasto públi-co local, logrando así mayores inversio-nes en iniciativas que responden a susnecesidades. Asimismo, puede tener unimpacto sobre políticas del uso del sue-lo y la planificación territorial y/o am-biental, las que pueden garantizar el ac-ceso a los recursos, su conservación y usosostenible así como el acceso a capital ytecnología para el aprovechamiento ytransformación de los productos.

Este documento explora estos te-mas para el caso de Guatemala. Tienecinco secciones además de esta intro-ducción. En la primera presentamosinformación sobre el sector forestal ylos grupos sociales que dependen delos bosques. La siguiente analiza elmarco nacional para la descentraliza-ción fiscal, administrativa y política. Latercera examina la implementación delas políticas forestales y de descentra-

2 El término ejido utilizado en este documento se refiere a todas las tierras municipales o comunales en Guate-mala, “con que cuentan algunos municipios y que han utilizado como reservas de bosques, aguas y tierras agríco-las, para atender las demandas de los pobladores de las comunidades” (Thillet et al., 2003).

INTRODUCCIÓN


lización en la práctica, con un enfoquesobre la gestión local. La penúltimasección aborda los problemas foresta-les y las implicaciones de la descen-tralización para los grupos margina-

dos. Finalmente, la última sección pre-senta las conclusiones y algunos te-mas y acciones que podrían formarparte de una futura agenda de inves-tigación y acción.

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El 51% del territorio de Guatema-la, unos 55,000 km2, es de vocación fo-restal. Según el Inventario Forestal2002-2003, la cobertura actual com-prende aproximadamente 37% del te-rritorio nacional, de la cual la granmayoría está compuesta por bosquelatifoliado (82%), además de bosqueconífero (10%) y bosque mixto (8%)(INAB 2003a).

La tenencia de los bosques es va-riada: manos privadas 38%, Estado34%, tierras municipales o comunales23%, y 5% “otros” (INAB 2003a)3. El 55-56% de estos bosques se encuentran enáreas protegidas (Mapa de CoberturaForestal 2003; Cluster Forestal 2004).Una parte importante de los bosquesnacionales del país son los bosques la-tifoliados del Petén. Allí, más de 450,000

hectáreas están siendo manejadas bajola forma de 22 concesiones comunita-rias (Gómez y Méndez 2004) y otras130,000 bajo dos concesiones industria-les (INAB 2003b).

La contribución del sector forestalal PIB en el año 2003 fue del 2.5% (Clus-ter Forestal 2004) y representó el 1.1%de las exportaciones (INAB 2003b). Deéstas, sólo el 33% correspondieron aproductos industriales. Ese mismo año,el 22% de las exportaciones industria-les consistieron en muebles, otro 22%madera aserrada, 17% en tarimas, y elresto en puertas (13%), plywood (7%), pi-sos (5%), ataúdes (4%), ventanas (1%),forros (1%) y otros (8%); su destino prin-cipal fue Estados Unidos, seguido porMéxico, El Salvador y Honduras (Clus-ter Forestal 2004).

2. El sector forestal

3 Sin embargo, se trata de estimaciones gruesas, dada la falta de un catastro o registro actualizado de la propie-dad en el país.


Todavía se importa más del doble delo que se exporta en productos made-rables, principalmente por la importa-ción de papel y cartones. El balance co-mercial promedio en el período 1994-2001 fue negativo, habiendo alcanzadolos US$ 132 millones (INAB 2003b). En elaño 2003 las exportaciones bordearon losUS$ 82 millones (Cluster Forestal 2004).El Cluster Forestal estima que el sectorprovee 800,000 empleos directos e indi-rectos, aunque este monto parece estarsobredimensionado. Aún así, no cuentacon financiamiento como “tasas, perío-dos de gracia, plazos, costos, garantías,consensuado a las necesidades del sec-tor” (Cluster Forestal 2004); tan sólo conincentivos para la reforestación.

El aprovechamiento total anual seestima en unos 14.7 millones de metroscúbicos anuales, y casi el 94% corres-ponde a madera para leña, la fuenteenergética más importante para los po-bres del país. De ella, sólo una pequeñaparte es aprovechada con permisos. Delos 13.8 millones de metros cúbicos deleña, sólo 400,000 tienen autorización.

Los permisos para la extracción comer-cial de madera suman a unos 575,000m3 anuales (datos de 1999-2001), y seestima que hay extracción ilegal de un30% a 50% más (FAO 2004).

Una de las actividades centrales delsector forestal en Guatemala es lareforestación, particularmente a travésdel Proyecto de Incentivos Forestales(PINFOR), el cual consiste en dar un in-centivo económico a toda persona, co-munidad, cooperativa, etc. que reforesteáreas no menores de dos hectáreas y quese encuentren debidamente inscritas enel Registro de Propiedad. El proyectoha tenido un éxito enorme en compara-ción con las reforestaciones efectuadasbajo la modalidad anterior de reduccio-nes fiscales. Por ley, el proyecto recibecomo financiamiento el 1% del presu-puesto nacional, aunque en la prácticael porcentaje ha sido menor (Barillas, co-municación personal). En unos ochoaños se han reforestado 40,500 ha y otras48,600 ha de bosques naturales estánbajo manejo a través de este programa(Véase Cuadro 1).

17EL SECTOR FORESTAL

Fuente: Elaborado por Universidad del Valle de Guatemala UVG, Instituto Nacional de Bosques INAB, Consejo Nacional de Áreas Protegidas CONAP.


Sin embargo, este panorama del“sector forestal”, no toma en cuenta otrofactor muy importante para gran partede la población rural: el aspecto cultu-ral de los bosques. Aunque hay comu-nidades e individuos de origen mayaque participan en el aprovechamientode madera con fines comerciales, engeneral se percibe un choque de cultu-ras y visiones cuando se aborda el temade los bosques. El Plan de Acción Fo-restal Maya –una propuesta nacionalsobre la gestión forestal, hecha de ma-nera participativa por organizacionesmayas– no rechaza el aprovechamien-to comercial de los bosques. Al contra-rio, sostiene que “entre los Mayas el uso

Cuadro 1Proyecto PINFOR 2004: Número de proyectos, área y monto por tipo de usuario

Número de Reforestación M.B.N* R.R.N** Monto TotalTipo de usuario proyectos (hectáreas) (hectáreas) (hectáreas) (miles de US$)

Individuales 1,125 16,894.49 5,226.41 73.90 5,436

Empresas 413 15,950.89 5,481.47 50.00 4,480

Comunidades 7 154.64 1,793.50 0.00 56

Comités 23 505.10 47.16 0.00 139

Cooperativas 107 2,704.55 5,175.96 2.66 862

Org. Gobierno 6 201.39 0.00 0.00 45

Asociaciones 70 1,006.50 841.29 213.72 397

Fundaciones 59 490.23 24,473.58 0.00 338

Municipalidades 184 2,628.55 5,599.27 567.51 1,068

1,994 40,536.34 48,638.64 907.79 12,820

Fuente: de la Roca, entrevista personal, PINFORNotas: *M.B.N. = Manejo de Bosques Naturales, **R.R.N. = Regeneración Natural.Los montos de los incentivos son aproximaciones en miles de US$ calculadas para todos los años a la tasa de cambio de diciembre del 2004(US$1= Q7.69).

del bosque, regularmente, ha sido parala producción de leña de autoconsumoy alguna madera para la construcciónde viviendas. Entonces se deben apro-vechar los recursos de manera más sig-nificativa, a fin de que sean generadoresde ingresos importantes para las comu-nidades…” (PAF-Maya 1994). Pero la vi-sión que promueve es holística, comu-nitaria y basada en la cosmovisión maya,una perspectiva muy difícil de entenderpara los ladinos4 y también para algu-nos grupos indígenas (López, comuni-cación personal).

Este choque de culturas y el hechode que los ladinos dominen cargos del

4 No-indígenas, también conocidos como mestizos; incluye personas de origen indígena pero que no se consi-deran tales.

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gobierno y del sector productivo, haceque prevalezca la visión productivaforestal de los madereros y de los téc-nicos e ingenieros forestales del Insti-tuto Nacional de Bosques (INAB)5. Loslíderes indígenas sostienen que la LeyForestal no es compatible con la con-cepción que del bosque6 tiene la pobla-ción indígena (Chon, entrevista perso-nal). Por ejemplo, la ley “no reconocelas formas tradicionales y comunitariasde aprovechamiento y protección delos bosques comunales. Establece for-mas y procedimientos para el manejoforestal y programas de incentivos fo-restales, pero no incorpora los elemen-tos culturales y de administración co-lectiva de los bosques; más bien apoyaa la gestión individual o de las empre-sas privadas comerciales” (Thillet et al.2003). La formación técnica que reci-ben tanto ladinos como indígenas enel sector forestal los distancia de sustradiciones. Esta realidad lleva a mu-chos malentendidos y resentimientosde parte de un sector de la poblaciónrural hacia el INAB . La relación histó-rica entre la población indígena y elgobierno central hace que todo asuntorelacionado al “sector forestal” se veaplagado de desconfianzas y reivindi-caciones históricas sobre la tenencia de

la tierra, los derechos humanos, etc.(véase Larson 2005).

1. Marco legal e institucional

El marco legal e institucional no hacambiado de manera sustancial desdela publicación del libro Gestión ForestalMunicipal en América Latina (Ferroukhi2003), el primer esfuerzo conjunto en-tre CIFOR y CIID para analizar la descen-tralización forestal en América Latina.La Ley Forestal (1996) y la política fo-restal (MAGA /PAFG /INAB /CONAP

1999) vigentes son las mismas, y el enterector de los recursos forestales fuera delas áreas protegidas sigue siendo elINAB. Para no repetir el análisis ante-rior, aquí sólo presentamos un resumeny algunas iniciativas nuevas.

La ley forestal no tiene una visiónde descentralización de responsabilida-des o decisiones; más bien contemplala desconcentración de algunas tareashacia las municipalidades. Lo que en-fatiza es el apoyo de los gobiernos mu-nicipales a la gestión del INAB, en par-ticular en la educación y el control y lavigilancia de la actividad forestal. Tam-bién establece su derecho al 50% de los

5 También influye la alianza existente entre el sector privado y el INAB. Hace unos años, cuando el gobiernocentral trató de tomar el control del INAB, no logró su objetivo debido en parte al peso del sector privado y sudefensa en pro de la independencia de la institución (Agradezco a Oscar Rojas por este comentario). La CorteConstitucional se declaró en contra de la actuación del gobierno y el INAB logró mantener su autonomía.6 Como dijo un analista boliviano, “Un indígena sin bosque es un ser sin alma” (Mendoza 2004). Los indígenasen los bosques de Nicaragua reciben de los bosques sus ingresos (hoy madera, anteriormente tuno y chicle), sucomida (de la caza, pesca, musáceas y frutas), sus pangas, casas y medicinas. Es decir, el bosque no sólo tiene valor,lo es todo (Mendoza 2004).

EL SECTOR FORESTAL


impuestos sobre el valor de la maderaque cobra el gobierno para licencias deaprovechamiento forestal autorizadasen sus municipios (para ser invertidosen vigilancia). Una propuesta internadel INAB que tiene como objetivo des-centralizar la entrega de permisos paracortes domésticos no ha prosperado,aunque el instituto sí aprobó reciente-mente el desarrollo de un proyecto pi-loto para la gestión local participativa.No obstante, la ley estipula claramenteque su enlace con los gobiernos muni-cipales, las comisiones de medio am-biente, “en ningún caso serán instanciasde decisión, a excepción de las disposi-ciones contempladas en la presente ley”(Art. 8). Si bien la Ley General de Des-centralización establece el derecho detodos los gobiernos municipales de so-licitar la descentralización (Art. 8) ydesigna las áreas del “ambiente y losrecursos naturales” como prioritaria(Art. 9), no existe ningún plan en el sec-tor forestal que pueda responder talessolicitudes. Aún así, el sector ambien-tal ha sido explícitamente priorizadopor la nueva Política Nacional de Des-centralización (véase abajo).

Las instituciones forestales recono-cen que, desde el punto de vista legal,las municipalidades son dueñas de losbosques ejidales, cuando éstos no hansido legalmente entregados a las comu-nidades que los utilizan y, muchas ve-

ces, manejan7. De esta forma, tienen elderecho de aprovechar su bosque, conun plan de manejo aprobado, o partici-par en PINFOR como otros propietarios.Sin embargo, la tenencia de estos terre-nos es muy complicada; paulatinamen-te han ido desapareciendo como resul-tado de su traspaso a manos privadas;y/o aunque sean legalmente propiedadde la municipalidad, en la práctica sonde uso comunitario (Thillet et al. 2003).Por lo tanto, la gestión municipal enestos terrenos está más relacionada coneste uso comunitario que con el apro-vechamiento comercial de madera. Ha-remos referencia al tema de la tenenciade la tierra en la siguiente sección.

Una iniciativa que ha cobrado par-ticular importancia en los últimos añoses el llamado Cluster Forestal, formadoen mayo del 2001. Se trata de una ini-ciativa del gobierno con el sector priva-do cuyos ejes de trabajo enfatizan elaumento de la competitividad así comola promoción de la inversión los nego-cios. La política forestal es un importan-te punto de referencia puesto que per-mite el desarrollo de estrategias para en-frentar los problemas del sector. El Clus-ter Forestal ha auspiciado giras de ca-pacitación en otros países y la realiza-ción de ferias forestales. También pro-mueve la formación de asociaciones enáreas rurales. Actualmente existen 30asociaciones forestales que incluyen al

7 En muchos casos, las comunidades han establecido reglas sobre la extracción de diferentes tipos de productos(véase Thillet et al. 2003).

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sector privado y las comunidades (Gó-mez, comunicación personal).

Cuando se realizó esta investiga-ción, el gobierno estaba por lanzar elprograma “Reverdecer Guatemala”,que tiene entre sus metas duplicar latasa actual de reforestación en el país.También contempla las siguientes accio-nes: apoyar la política y el marco jurí-dico forestal, fomentar el respeto a lapropiedad privada y las concesiones,fortalecer las instituciones de gobierno,ampliar la infraestructura vial y de ser-vicios, coordinar e integrar esfuerzosforestales nacionales, facilitar el comer-cio, promover el uso sostenible de pro-ductos forestales, fomentar educacióny cultura forestal, fortalecer programasde fomento para la formación de masacrítica y buscar apoyo internacional(Cluster Forestal 2004). Sin embargo,para varios observadores, este proyec-to no ofrece ni metas ni estrategias nue-vas y está muy centralizado en la Presi-dencia de tal forma que se teme que setrate más bien de un “show” político.

La Gremial Forestal es la asociaciónforestal del sector privado más impor-tante del país. Está integrada por em-presarios, asociaciones forestales y coo-perativas. Una de sus metas es poderoperar bajo un sólo marco de regulacio-

nes para el aprovechamiento (Morales,comunicación personal)8. Actualmente,la Ley Ambiental y el Concejo Nacio-nal de Áreas Protegidas (CONAP) rigenlos recursos forestales, incluso para elaprovechamiento, en áreas protegidas.La Gremial desea independizar a laCONAP de la Secretaria de la Presiden-cia de la misma forma en que la Ley Fo-restal establece la independencia delINAB del Ministerio de Agricultura, Ga-nadería y Alimentación (MAGA)9. ElINAB es un ente autónomo cuya juntadirectiva está compuesta por miembrosde gobierno, municipalidades, repre-sentantes de la empresa privada, uni-versidades y ONGs. La Gremial Fores-tal considera que dicho esfuerzoagilizaría la gestión como lo ha hechola independencia del INAB, un paso quesin lugar a dudas ha incidido en suprofesionalismo y en la relativa ausen-cia de intereses políticos o partidariosen su manejo.

Otra importante innovación ha sidola creación de programas de reforesta-ción y/o protección de bosques natu-rales. Además de PINFOR, existen hoypor lo menos otros dos programas deincentivos, que aunque más pequeños,contemplan la participación de los pe-queños productores y personas que ca-recen de títulos de propiedad. Dichos

8 También desean obtener acceso a las zonas núcleo de las áreas protegidas. Ellos argumentan que se estándestruyendo estas zonas por falta de manejo: si no hay interés económico, como de concesionarios, nadie lasprotege, por ejemplo, de los incendios forestales (Morales, comunicación personal).9 A mediados del año 2005 también se prepararon por lo menos dos propuestas de ley para la creación delInstituto Nacional de Bosques y Áreas Protegidas (INBAP) (López, comunicación personal).

EL SECTOR FORESTAL


programas son: el Programa Piloto deApoyos Forestales Directos (PPAFD),componente del Programa de Apoyo ala Reconversión Productiva Agroali-mentaria (PARPA) del MAGA y el proyec-to de Fortalecimiento al Programa de In-centivos Forestales para PequeñosPropietarios de Bosques, financiado porel gobierno de Holanda y conocido in-formalmente como el Pinfor para peque-ños poseedores de tierra. El PPAFD sedesarrolla en las cuencas altas del país ytiene como objetivo el mantenimiento delos bosques naturales existentes que sonimportantes para la generación del agua.Los beneficiarios son las comunidades,municipalidades, individuos y organiza-ciones legales que son propietarios oposeen tierras con cobertura forestal enlas áreas estratégicas priorizadas. Los pe-queños propietarios tienen la opción dejuntarse para formar masas continuas deno menos de dos hectáreas.

El PINFOR para pequeños poseedoresde tierra está dirigido a los municipios másafectados por la pobreza y el hambre.Prioriza “grupos de productores, hombresy mujeres, cuyos terrenos de propiedadcomunal o municipal sobrepasan las quin-ce hectáreas en conjunto pero que indivi-dualmente son participantes con áreas deterreno muy pequeñas” (por lo general doshectáreas o menos). Asimismo, incentivael manejo de bosques naturales para la pro-tección o para la producción y los sistemasagroforestales. Los participantes que care-cen de título pueden presentar un certifi-cado de posesión de la alcaldía.

2. Problemas y oportunidades

En el año 2003, el INAB publicó suAgenda Nacional Forestal para el pe-ríodo 2003-2012 en base a una consultanacional de revisión del Programa Fo-restal Nacional de Guatemala. La agen-da identifica los principales problemasdel subsector forestal en las siguientesáreas:

– Conservación y protección del bos-que

Los incendios forestales así como lafalta de investigación y de mecanis-mos y modelos forestales sobre al-ternativas de manejo para la con-servación, producción de agua y elecoturismo.

– Producción y manejo sostenible

La degradación y fragmentación delos bosques, que afectan la rentabi-lidad; los altos costos de produc-ción; el bajo nivel de industrializa-ción y la falta de infraestructura, aligual que deficiencias de comuni-cación, que limitan el acceso a losmercados y el conocimiento de losmismos; otros problemas de merca-dos.

– Comercio e industria

Además de los mismos problemasmencionados en el inciso anterior,el desconocimiento de la tecnología

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necesaria y potenciales mercadospara especies secundarias; proble-mas de calidad, cantidad y cumpli-miento; y la débil articulación de lacadena productiva (particularmen-te entre el bosque y la industria).

– Servicios ambientales

Existen problemas de financia-miento, voluntad política, recursoshumanos especializados y norma-tiva específica para el pago de ser-vicios ambientales.

– Institucionalidad

Insuficiente implementación de lapolítica y legislación nacional, faltade apoyo a productos no made-rables, insuficiencia del marco jurí-dico, la falta de control efectivo deactividades ilícitas, poca coordina-ción entre el INAB y el CONAP, in-suficiente descentralización, faltade información y de “casos exitososde buen manejo forestal” al igualque problemas de competitividad.

Asimismo, conviene reconocer quela pobreza, el minifundismo y el cam-bio de uso de los bosques para la agri-cultura son problemas importantes. ElINAB estima que se pierden unos 11 mi-

llones de metros cúbicos anuales por laconversión del bosque para otros usos(2003b). La migración y el avance de lafrontera agrícola10 sigue siendo una delas principales causas de la deforesta-ción en el país, aunque no hay muchosestudios sobre sus dinámicas.

La tenencia de la tierra es un pro-blema en Guatemala en muchos senti-dos, pero en particular para las comu-nidades indígenas y las poblaciones encondición de pobreza y pobreza extema.Guatemala es parte de un grupo de paí-ses con la distribución de la tierra másdesigual en el mundo (Binswanger yDeininger 1997). Histórica y sistemá-ticamente, los indígenas han sido des-provistos de sus tierras y obligados aocupar minifundios en tierras altas.Además, los problemas de titulaciónson serios: mucha gente carece de títu-los, hay traslapes y reclamos múltiplessobre el mismo terreno y hay mucha in-seguridad sobre la tenencia, lo cual fo-menta visiones cortoplacistas y una con-tinua y profunda desigualdad. Lamen-tablemente, Guatemala no cuenta conun catastro nacional que incluya la me-dición geográfica de los terrenos11.

No obstante, existen varias leyesque sí reconocen los derechos de lascomunidades indígenas a los ejidos.

10 Por ejemplo, la tasa de crecimiento poblacional en el Petén es más del doble que en cualquier otro departamen-to del país debido a la alta tasa de inmigración (Cluster Forestal 2004).11 El 15 de junio del 2005, el Congreso de la República aprobó la Ley de Registro de Información Catastral (RIC),Decreto 41-2005. Aunque no descentraliza, crea las Direcciones Municipales de Registro de Información Catastraly estipula que el director de esa unidad debe preferentemente, entre otros requisitos, hablar el idioma indígenapredominante en el municipio (Alvarado, comunicación personal).

EL SECTOR FORESTAL


Estas incluyen la Constitución de laRepública (1985), el Convenio 169 de laOIT sobre Pueblos Indígenas y Tribalesen Países Independientes, adoptado porGuatemala en 1997, y el Código Muni-cipal del 2002, además de decretos pre-sidenciales, acuerdos gubernamentalesy los estatutos de las comunidades in-dígenas (Thillet et al. 2003). En el ámbi-to local, el nuevo Código Municipal esparticularmente importante para losderechos indígenas. Además de recono-cer el derecho de las comunidades in-dígenas a la personería jurídica, de pre-servar su cultura y costumbres y serconsultadas sobre asuntos municipales,“busca garantizar el uso, conservacióny administración de las tierras comuna-les (…) Es decir, se busca que las tierrasejidales o comunales tituladas e inscri-tas a nombre de las municipalidadespasen legalmente a la autoridad comu-nitaria indígena y a la comunidad engeneral para su administración” (Thilletet al. 2003). Sin embargo, esta titulaciónno se ha dado en la práctica.

Para poder aprovechar el bosque,por lo menos de manera legal, es nece-sario contar con un título de propiedado escritura pública; la seguridad de latenencia también es importante para res-paldar la visión de largo plazo necesariapara este sector. Como ya se dijo, el pro-grama PINFOR exige títulos de propiedady un área mínima de dos hectáreas. Aun-

que en la práctica ha realizado algunosesfuerzos para aumentar la participa-ción, ha sido criticado por las limitacio-nes que estos requisitos imponen sobrela participación de sectores pobres, loque ha dado paso a los otros dos pro-gramas antes mencionados.

El programa de incentivos foresta-les también enfrenta otros problemas.Los pagos directos, por ejemplo, se li-mitan a un período de seis años. Al tér-mino de los mismos, los beneficiariosdeben manejar sus bosques duranteotros 15 a 20 años, hasta la fecha delaprovechamiento de la madera. Pero enrealidad no existe garantía alguna12 quevayan a mantener y manejar esas áreaspor este lapso de tiempo. Tampoco hayestudios sobre los beneficios que po-drían haber durante esos años, en par-ticular para los pequeños productores,incluso, por ejemplo, para el aprovecha-miento de diámetros menores que de-ben salir de los raleos o para la ventade servicios ambientales. También pue-den necesitar asistencia técnica en esetiempo, existen problemas en el merca-do para vender diámetros menores yhay preocupación sobre lo que va a pa-sar con los precios de la madera cuan-do todas estas plantaciones entren almercado.

A pesar de los problemas, el sectorpresenta algunas oportunidades impor-

12 Aunque según el artículo 34 del reglamento del PINFOR, el propietario sí tiene que firmar un contrato decompromiso que incluye sanciones por incumplimiento (tiene que devolver el incentivo).

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tantes. No hay duda que la autonomíadel INAB ha contribuido a su profesio-nalismo, aunque dicho profesionalismono logre tomar en cuenta a la culturaindígena 13. Aún así, la gestión de losbosques de Guatemala ha logrado de-jar atrás cierto nivel de politización quetodavía existe –o hasta caracteriza alsector– en otros países. Además, se tra-ta de un sector que ha logrado cohesio-narse en parte debido a la necesidad deresponder a la intervención de INAB quehizo el gobierno anterior14 para buscarsoluciones, hasta cierto punto, conjun-tas (Morales, comunicación personal).En la actualidad hay una demanda cre-ciente de sectores marginados, marca-damente desatendidos por el servicioforestal (Barillas, comunicación perso-nal; López, comunicación personal).

3. Actores forestales marginados

En lo que se refiere a los pequeñosproductores y a las comunidades indí-genas en particular, la Agenda Nacio-nal Forestal de Guatemala reconoce: lafalta de incorporación del tema de fores-tería comunitaria en la política forestaly la gestión municipal, la falta de acce-so al financiamiento, la falta de asisten-cia técnica, el analfabetismo que dificul-ta la extensión y educación formal, elrechazo a la silvicultura e insuficienteorganización comunitaria para mejorar

el manejo del agua. En particular, iden-tifica la falta de una “cultura forestal” yel hecho que el marco jurídico sea in-compatible con la diversidad cultural eideológica, y con la cosmovisión maya(INAB 2003b).

En Guatemala, los actores tradicio-nalmente marginados incluyen variosgrupos. Las comunidades organizadasen las concesiones forestales del Peténson las que más se han beneficiado delas políticas y el apoyo del Estado. Ellaslograron aprovechar la coyuntura polí-tica y social de finales de la guerra, lafirma de los Acuerdos de Paz y el cre-ciente interés de los conservacionistasen esa región para presentarse como “elmenor de los males” entre las concesio-nes a empresas madereras y las conce-siones a comunidades (Maldidier 2005;Gómez y Méndez 2004).

Fuera del Petén, los grupos margi-nados pueden dividirse según la tenen-cia de la tierra y su participación en lagestión forestal. Estos incluyen gruposcomunitarios que aprovechan maderade sus bosques comunales o ejidos, eindividuos u asociaciones campesinasque aprovechan o quieren aprovecharmadera. De acuerdo al Cluster Fores-tal, no hay datos sobre la contribuciónde estos grupos a la producción fores-tal. Por otro lado, ellos pueden partici-par en programas de reforestación (el

13 Hay que reconocer que el INAB no fue creado con dicho propósito por lo que no es parte de su mandato.14 Véase pie de página 5.

EL SECTOR FORESTAL


Cuadro 1 muestra los diferentes usua-rios que se han beneficiado del PINFOR

–comités, cooperativas, comunidades yasociaciones– aunque casi el 78% de losincentivos está dirigido a empresas eindividuos15).

Hay otro grupo importante: todos losdemás pobres rurales, que no aprovechanmadera ni participan en programas dereforestación pero sí tienen interés y ne-cesidad de tener derechos de acceso a losrecursos forestales para obtener leña yotros productos. Algunas de estas perso-nas rechazan el aprovechamiento con fi-nes comerciales no sólo debido a aspec-tos culturales sino también por los ante-cedentes forestales del país, en particularla corrupción y la sobreexplotación de losbosques, sin manejo alguno, antes de quefuera creado el INAB (Barrillas, comuni-cación personal).

Si bien cuentan con poca tierra y nose sabe con seguridad la cantidad debosques que estos grupos manejan, se-gún Martínez (2000), tienen acceso al

70% de los bosques del país. En gene-ral, para los grupos pobres, el aprove-chamiento forestal o los incentivos parala reforestación representa una de va-rias fuentes de ingresos y no necesaria-mente la principal.

Aunque todavía son grupos margi-nados del sector en muchos sentidos,Guatemala también les brinda algunasoportunidades. En el caso de los peque-ños productores comunitarios e indíge-nas, los proyectos de reforestación hancontemplado más su incorporación. Lasconcesiones comunitarias del Petén sonuna innovación importante cuya evo-lución habrá que seguir en el tiempo.Asimismo, la formación de muchas aso-ciaciones forestales rurales en otras re-giones del país puede ayudar a aumen-tar la participación y beneficiar más alos sectores pobres. La creación de ofi-cinas forestales municipales, existentesya en un tercio de las municipalidadesdel país, también presenta una oportu-nidad, la cual será discutida más a fon-do en la tercera sección del documento.

15 La gran mayoría de estos “individuos” no son pequeños productores.

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En el año 2002, el gobierno de Gua-temala aprobó tres leyes importantesen el marco de la descentralización: laLey General de Descentralización, unnuevo Código Municipal y la Ley deConsejos de Desarrollo Urbano y Ru-ral. Estas leyes establecen el marco ju-rídico para la descentralización, el pa-pel de los municipios y la participaciónciudadana en el país. Los gobiernosmunicipales reciben un alto porcenta-je del presupuesto nacional a través detransferencias (las más altas en Centro-américa), pero por otro lado, tienenmuy pocos ingresos propios (los másbajos de la región). Esta sección anali-za la descentralización administrativay fiscal así como la descentralizaciónpolítica, antes de considerar otras po-líticas y estrategias de gobierno quenos permitan entender la importanciaque la descentralización tiene para elgobierno actual.

1. La descentralizaciónadministrativa y fiscal

Las municipalidades de Guatema-la manejan una porción bastante signi-ficativa del presupuesto nacional, porlo menos el 10%, a través de las transfe-rencias municipales establecidas por laConstitución y algunos impuestos na-cionales, particularmente el impuestosobre el valor agregado conocido comoel IVA-Paz. A la par de las transferen-cias existen también varios fondos so-ciales, que son manejados de maneracentralizada: el Fondo Nacional de Tie-rras (FONTIERRA), el Fondo de Desarro-llo Indígena (FODIGUA), el ProgramaNacional de Autogestión para el Desa-rrollo Educativo (PRONADEL), y muchosotros. Según dos estudios recientes, di-chos fondos funcionaron como “las ‘ca-jas chicas’ de los gobernantes de turno”y tienden a convertirse en instrumen-

3. Marco legal e institucional de la descentralización


tos fáciles para captar recursos, con po-ca fiscalización o transparencia (Velás-quez y Tavico 2003, AID 2004).

En términos de la descentralizaciónadministrativa, Guatemala es uno de lospocos países centroamericanos quecuenta con una política de descentrali-zación con responsabilidades definidaspara las municipalidades (AID 2004). Enla práctica, los gobiernos municipalesmanejan casi todos los servicios, comopor ejemplo el agua, los caminos rura-les, los desechos sólidos, la policía detránsito, los mercados públicos, etc.En cuanto a las otras prioridades es-tablecidas por la ley de descentraliza-ción –educación, salud y bienestar so-cial, seguridad, medioambiente, etc.–sólo las primeras dos han sido parcial-mente descentralizadas aunque no a lasmunicipalidades sino más bien a orga-nizaciones ciudadanas (AID 2004). Yaunque no hay datos referentes a losgastos de inversión, según un especia-lista, las municipalidades ya manejan el28-30% de la inversión del país (Gaitán,comunicación personal)16.

Aunque la descentralización fiscales significativa por las transferencias,los gobiernos municipales manejanmuy pocos fondos propios, lo que im-pide una verdadera autonomía muni-cipal. Para rectificar esta situación, se

necesita un Código Tributario Munici-pal y si bien hay un borrador en discu-sión, no existe una verdadera voluntadpolítica para tratar el tema.

Para el período 1998-99 se elaboró,con datos del Instituto de Fomento Mu-nicipal (INFOM), un análisis del “gradode autonomía financiera” de los gobier-nos locales (Pérez 2001). El siguiente cua-dro muestra que muy pocos municipiosgeneran fondos propios que son unaparte importante de sus ingresos.

Cuadro 2Porcentaje de ingresos propios

de las municipalidadescon relación a los ingresos totales

16 El estudio Trends in Decentralization, Municipal Strengthening and Citizen Participation in Central America, 1995-2003 (AID 2004) no ofrece datos, y esta cifra parece estar sobredimensionada por lo que merece más investigación.Sin embargo, dado el nivel de transferencias y la manera en que están ligadas a las inversiones, el dato puede sercierto.

Porcentajes No. de %municipios

Menos de 5% 161 48.8

5% a menos de 10% 60 18.2

10% a menos de 20% 62 18.8

20% a menos de 30% 21 6.4

30% a menos de 40% 16 4.8

40% a menos de 50% 8 2.4

50% o más 2 0.6

Otro estudio determinó que, si seexcluye a la municipalidad de Guate-mala, el nivel medio de recaudación nosupera el 8% de los ingresos munici-pales totales (PNUD 2001). El porcen-taje de impuestos locales que recopila-

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ban los gobiernos municipales de Gua-temala entre 1998-2002 constituía sóloel 0.12% del PIB.

Un estudio del Centro de Investi-gaciones Económicas Nacionales (CIEN)realizado en el 2001 concluyó que lacaptación de ingresos propios está enfunción de dos variables: la poblacióntotal del municipio (la relación es posi-tiva, mientras más habitantes tenga unmunicipio, más recursos recauda) y eltotal de hogares rurales (la relación esnegativa, mientras más hogares rurales,menor será la recaudación).

Transferencias

La Constitución de la República es-tablece la transferencia del 10% del pre-supuesto general de ingresos ordinariosdel Estado hacia las municipalidades17

(8% en 1986, 10% en 1996). El artículo 119del Código Municipal establece las mo-dalidades de dicha distribución: 25% enpartes iguales a todas las municipalida-des, 25% en proporción al número totalde habitantes, 25% proporcionalmente alingreso per cápita ordinario, 15% pro-porcionalmente al número de aldeas ycaseríos y 10% proporcionalmente al in-verso del ingreso per cápita ordinario decada municipio. Aunque los criterios dedistribución deberían de incentivar ypremiar una mayor eficiencia en la cap-

tación de ingresos propios, un estudiodel CIEN comprobó que este no es siem-pre el caso (2001).

Además de esta asignación consti-tucional, las municipalidades tambiénreciben una porción del Impuesto alValor Agregado (IVA) y de otros tres im-puestos: el impuesto a los derivados delpetróleo, a la circulación de vehículos yel Impuesto Único sobre Inmuebles(IUSI). Para el año 2003, éste último ha-bía sido descentralizado a casi 180 mu-nicipios (González y Molina 2004), re-presentando una fuente importante derecursos propios. La distribución delmonto correspondiente a las municipa-lidades sigue los mismos criterios dedistribución del 10% constitucional.

La Ley del Impuesto al Valor Agre-gado (Decreto 27-92) establece que el12.5% de lo recaudado por concepto dedicho impuesto sea transferido a lasmunicipalidades (IVA-Paz)18. De la mis-ma forma, el 8.33% de dichos fondosdebe ser utilizado para financiar los pro-gramas de los Consejos Regionales deDesarrollo, y otro 8.33%, destinado a losFondos para la Paz, mientras existan.La suma de lo recaudado, el 29.16% porconcepto de IVA, se destinará –de acuer-do a ley– “íntegramente para el finan-ciamiento de la paz y desarrollo, condestino a la ejecución de programas y

17 Un estudio determinó que entre 1998 y 2002, las municipalidades sólo habían recibido en promedio el 6%(AID 2004).18 En la práctica, la cantidad que recibe una municipalidad por concepto del IVA-Paz puede ser igual o hastamayor que la transferencia constitucional.

MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL DE LA DESCENTRALIZACIÓN


proyectos de educación, salud, infraes-tructura, introducción de servicios deagua potable, electricidad, drenajes,manejo de desechos o a la mejora de losservicios actuales” (Decreto 27-92).

Con respecto a los impuestos a loscombustibles, inicialmente correspon-día a las municipalidades un monto deQ 0.02 por galón de combustible vendi-do que luego fue aumentado a Q 0.2019.Del total recaudado del impuesto decirculación de vehículos, correspon-diente a vehículos particulares, de al-quiler y de transporte urbano de pasa-jeros, el 50% debe ser transferido a lasmunicipalidades. Del monto recauda-do por otro tipo de vehículos (trans-porte extra-urbano, uso agrícola, in-dustrial, yates, botes, aviones, etc.) elporcentaje que es transferido a las mu-nicipalidades es menor, 20 o 30%, se-gún sea el caso.

Un aspecto importante de lastransferencias es que, a excepción delimpuesto sobre el petróleo, hay nor-mas estrictas en cuanto a la propor-ción de los montos que las municipa-lidades pueden destinar a gastos defuncionamiento. La Constitución es-tablece que de la asignación constitu-cional a las municipalidades, se debe

destinar “por lo menos en un noven-ta por ciento para programas y pro-yectos de educación, salud preventi-va, obras de infraestructura y servi-cios públicos que mejoren la calidadde vida de los habitantes” (Art. 257).De lo correspondiente al impuesto decirculación de vehículos, solamente el2.5% puede ser destinado a funciona-miento y del IVA-Paz, el 0%20.

Deudas

A pesar de tener ingresos importan-tes por concepto de transferencias, losgobiernos municipales de Guatemalatambién tienen deudas. Estas se fueronacumulando durante gobiernos anterio-res cuando no existían restricciones so-bre los montos de los préstamos y elInstituto de Fomento Municipal funcio-naba básicamente como prestamista. Esdifícil conseguir datos sobre el nivel deendeudamiento hoy; parece que muchosgobiernos municipales ni siquiera sonconcientes de los compromisos que hanheredado. Los montos adeudados sondeducidos de las transferencias. El he-cho de que las municipalidades no ten-gan una idea clara acerca de sus deudasdemuestra que la capacidad local es aúnincipiente como para garantizar una des-centralización efectiva.

19 Dicho aumento se hizo efectivo con la aprobación, en 1992, de la Ley del Impuesto a la Distribución de Petró-leo Crudo y Combustibles Derivados del Petróleo (Decreto 38-92) en 1992.20 El Informe de Desarrollo Humano del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo correspondiente alaño 2001 señala que esta inflexibilidad limita la intención descentralizadora de las transferencias y también reducela posibilidad de contratar personal más calificado. Esta barrera a los gastos de funcionamiento tiene su origen enla desconfianza de que las municipalidades excedan su gasto en personal.

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2. La descentralización política:representación municipaly participación ciudadana

En Guatemala, todas las eleccionestienen lugar el mismo día y por perío-dos de cuatro años. El día de la elecciónhay cinco boletas: dos para diputadosal Congreso (una para el listado nacio-nal, y una para el listado distrital); unaboleta para presidente y vicepresiden-te, una para la alcaldía y otra para elParlamento Centroamericano. En todoslos casos se escoge una lista por parti-do. El Concejo Municipal se divide pro-porcionalmente entre el partido ganadory los perdedores, pero por lo generalentre el ganador y el que ocupa el segun-do lugar. No hay restricciones para la re-elección para diputados y alcaldes.

Para participar como candidato algobierno municipal, no es necesario sermiembro de un partido, sino simple-mente ser propuesto por un comité cí-vico; para todos los otros puestos polí-ticos hay que ser miembro de un parti-do. El sistema de los comités tiene al-gunas ventajas, entre otras, disminuyeo elimina el control central sobre elmovimiento local21. Actualmente enGuatemala, cada partido político –y hayvarios– tiene sus propias reglas y muypocos tienen elecciones primarias paralos candidatos. En algunos lugares se

eligieron candidatos locales pero a in-sistencia de la población, no como polí-tica de partido.

En general, los partidos políticos noson fuertes y no han existido por mu-cho tiempo, con excepción del FrenteRepublicano Guatemalteco (FRG). Des-de la transición a la democracia en 1986ningún partido ha sido reelecto para lapresidencia, y muchos han desapareci-do debido a que la ley electoral exigeque obtengan por lo menos un 5% delvoto o que en su defecto logren la elec-ción de un diputado (Rojas, comunica-ción personal). Las elecciones y los par-tidos en Guatemala giran más en tornoa personas y no se basan necesariamen-te en fundamentos ideológicos comoocurre en otros países.

Aunque por ley la autoridad localmáxima es el Concejo Municipal (Art.9 del Código Municipal), en la prácticalas municipalidades consideran al Al-calde como la autoridad. El código noestablece mecanismos específicos parala remoción de un alcalde por malosmanejos o gestión indebida, pero sí exis-ten otras leyes que son aplicables comola Ley Procesal Penal y el Código Civil.La ONG Defensoría Maya, por ejemplo,actualmente está apoyando varios ca-sos, dos contra el alcalde de Nebaj. Des-pués de la acusación formal al Ministe-

21 Pero también se lo critica por limitarse a ser otra plataforma política que sirve los intereses personales dealguna persona que salta de un partido a otro, de un comité a otro. Los comités cívicos también tienen grandesdesventajas en términos de financiamiento cuando compiten con partidos más organizados.



rio Público y la aceptación del caso, unjuzgado (ubicado en el municipio deAntigua) despoja al funcionario públi-co de su inmunidad, lo que le impideejercer sus funciones hasta que el casosea resuelto. Luego, el caso continúacomo cualquier otro procedimiento pe-nal. La ley permite que “querellantesadhesivos” acompañen el caso paraapoyar a las víctimas. En Nebaj, porejemplo, las acusaciones fueron hechaspor los Consejos Comunitarios de De-sarrollo (COCODES) en un caso y poruna asociación de mujeres, en otro. Sinembargo, estos casos no son sencillos yvarias personas involucradas en el pro-ceso han recibido amenazas por lo queya no se atreven a salir solas de sus ca-sas (Cruz, comunicación personal).

El mecanismo oficial de participa-ción ciudadana más importante es elConsejo de Desarrollo Urbano y Rural,establecido a nivel nacional, regional,departamental, municipal y comunita-rio. No se trata de un órgano de tomade decisiones, sino de consulta y parti-cipación social. Para entender mejor sudesempeño hoy, debemos conocer suhistoria. La primera ley sobre los con-sejos fue aprobada en 1987 y los prime-ros se formaron ese mismo año. En 1988se reformó el Código Municipal parapermitir la participación de la poblaciónlocal en la identificación de sus necesi-dades y la propuesta de soluciones. Sinembargo, en esa época, las labores delEstado todavía estaban dirigidas al con-trol social y no a la coordinación y par-

ticipación por lo que no hubo ni auto-nomía municipal ni participación realen dichos consejos (Hoffman 2001; Re-yes 1998). En todos los niveles, la polí-tica partidaria y las prácticas cliente-listas afectaban su funcionamiento (Car-dona 2001); la “participación” de losconsejos locales o comunitarios se limi-taba a la provisión de mano de obra, sinninguna participación en la toma dedecisiones (Reyes 1998). Los consejosmunicipales desconfiaban de los depar-tamentales, dirigidos por gobernadoresnombrados por el presidente de la Re-pública; muchas ONGs y ciudadanos losveían como herramientas del partidogobernante y/o el ejército. Eventual-mente, los consejos a nivel local y mu-nicipal fueron declarados inconstitucio-nales por interferir con la autonomíamunicipal (Reyes 1998).

A pesar de estos antecedentes, hoyel sistema de consejos es ampliamenteaceptado como un mecanismo impor-tante de participación. La re-implemen-tación de los consejos locales (COCODES)y municipales (COMUDES) fue incluidaen los Acuerdos de Paz y, como se men-cionó antes, en el año 2002 se aprobóuna nueva Ley de Consejos. Según lasorganizaciones indígenas que participa-ron en las negociaciones de paz, la leyfue aprobada “en un 80%” en la formaque ellos propusieron (Hernández, co-municación personal). Existe consensoque dichos consejos representan unaoportunidad muy importante perosiempre existe el riesgo de que sean

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manipulados por los partidos políticosy los alcaldes. Después de dos años, hayexperiencias muy variadas: de COCODES

muy efectivos y representativos, pa-sando por aquellos que apenas hanempezando a conocer el papel que de-ben desempeñar hasta los que han sido“disueltos” por el Alcalde porque losmiembros no eran los que él quería.Aunque los ciudadanos tienen mecanis-mos de recurso, como el caso de la De-fensoría Maya mencionado antes, seríacasi imposible afrontar estos casos sinel apoyo de una ONG.

En el ámbito comunitario, hay otraspreocupaciones en torno al tema de larepresentación. Con respecto a losCOCODES, se teme que éstos puedanremplazar, en vez de complementar, lasorganizaciones locales tradicionales.Por ello, hay esfuerzos por separar loque son las estructuras históricas y tra-dicionales (Cruz, comunicación perso-nal; Hernández, comunicación perso-nal) de las que se ven como importan-tes para la democracia participativa yla representación de las diversas fuer-zas sociales, económicas y políticas(López, comunicación personal).

Por otro lado, muchas comunidadesenfrentan problemas de liderazgo y re-presentación en la práctica. Para algu-nas, la idea de lo que debe ser un líderes muy limitada. Por ejemplo, la figuradel alcalde auxiliar, que históricamentesiempre fue de mucha importancia, esutilizada como castigo, aunque se trate

de un líder elegido por la comunidad yquien deba presidir el COCODE. En lainvestigación de campo encontramosinstancias en que ese cargo era conside-rado importante, en otros casos se trata-ba simplemente de una cuestión de ro-tación de responsabilidades entre loshombres de la comunidad, y en algunosde una persona que había sido elegidaporque se había negado a aportar a lacomunidad o no había cumplido con susresponsabilidades anteriores. Tambiénencontramos ejemplos de líderes queabusaban de su poder y autoridad.

El sistema de consejos, en teoría,debe funcionar de manera piramidal. Esdecir, los intereses de la ciudadanía de-ben ser representados en los consejoscomunitarios; de allí son llevados a losconsejos municipales, departamentales,regionales y finalmente a los nacionales.Pero como se mencionó en la secciónanterior sobre descentralización, en lapráctica no funcionan así. El hecho queel nivel departamental tenga un presi-dente designado y no elegido por votopopular, con fondos asignados del pre-supuesto nacional, socava los nivelesinferiores y se presta a una re-centrali-zación a este nivel. En ocasiones tambiénhay un manejo arbitrario de la informa-ción y una imposición de la autoridad.

Otros mecanismos importantes departicipación son las consultas a la po-blación garantizadas en los artículos 63al 66 del Código Municipal y el Conve-nio 169 de la OIT. En el Código Munici-



pal se establece el derecho de los ciuda-danos de exigir consultas sobre asun-tos que afectan a “todos los vecinos delmunicipio” y de las comunidades indí-genas o sus autoridades de exigir con-sultas sobre asuntos que afectan sus in-tereses o derechos. Una ley sobre con-cesiones, actualmente en discusión,también establecería la necesidad deconsultar a las comunidades indígenas.Organizaciones indígenas como el Con-cejo de Organizaciones Mayas de Gua-temala (COMG) están trabajando en unproyecto de ley (de participación y me-canismos de consulta de pueblos indí-genas) para definir un mecanismo efec-tivo, que no se limite a ser una consultacon los COCODES (Hernández, comuni-cación personal). Como su base legalutilizan el Convenio 169, que tambiénexige que los gobiernos consulten a lospueblos interesados “cada vez que seprevean medidas legislativas o admi-nistrativas susceptibles de afectarles di-rectamente” (Art. 6).

Con respecto al tema de la transpa-rencia, las leyes establecen el derechode los COMUDES y otras organizacionesciudadanas de solicitar un estado decuentas al gobierno municipal y de fis-calizar a todos los funcionarios e insti-tuciones públicas (auditoria social). Lasorganizaciones de ciudadanos puedensolicitar también una auditoría a la Con-traloría General de Cuentas de la Na-ción, encargada de la fiscalización delgobierno. Igualmente, la población pue-de solicitar cabildos abiertos y cualquier

decisión tomada allí tendrá que ser con-siderada por el Concejo Municipal.Hasta el momento, este es el mecanis-mo más conocido. Existen otras herra-mientas a disposición de los ciudada-nos para hacer un seguimiento de losproyectos de inversión: pueden pedircopias de los contratos suscritos entrelas empresas y los gobiernos municipa-les para corroborar si, en la práctica,estas empresas cumplen con lo estipu-lado (Cruz, comunicación personal).

Según el Código Municipal, todaslas municipalidades deben contar parael año 2006 con un sistema integrado demanejo financiero. La introducción deun nuevo sistema para manejar contra-taciones, llamado “Guate compras”,debe mejorar la transparencia en todotipo de proyecto, compra o contrato.Casi 200 de las 334 municipalidades sehan inscrito en el programa (Cruz, co-municación personal).

3. Descentralización, pobrezay el sector forestalen la concepción de desarrollo

Además de las tres leyes mencio-nadas en la introducción, Guatemalatambién dispone desde el año 2001deuna Estrategia para la Reducción de laPobreza (ERP), en la cual la descentrali-zación es un tema central, en particularcon referencia a los ámbitos de la salud,la educación y la infraestructura. Aun-que el Plan Nacional de Desarrollo no

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ha sido actualizado, el Presidente Ber-ger, quien asumió su mandato en enerodel 2003, expone su visión del desarro-llo en el plan de gobierno 2004-2008 yen el documento “Vamos Guatemala”,donde se fomenta “la reactivación eco-nómica y social” del país a través de tresejes o componentes estratégicos: GuateSolidaria, Guate Compite y Guate Cre-ce. El cuarto, Guate Verde, fue añadidocomo componente transversal22.

Todos estos documentos muestranamplio respeto, por lo menos en papel,a los Acuerdos de Paz suscritos en 1996después de más de treinta años de gue-rra. No debemos olvidar que la agre-sión contra los pueblos indígenas du-rante la guerra fue extrema –la pobla-ción fue sometida a una política de“tierra arrasada” que cobró más de100,000 vidas, incluyendo la desapari-ción de comunidades enteras (CEH

1999)– y que la paz es todavía recien-te. Pero gracias a las negociaciones depaz, los indígenas lograron, entre otrascosas, el compromiso de respetar susculturas y autoridades, una distribu-ción más equitativa del gasto público,el derecho de asociación comunitariapara defender sus derechos y ejecutarproyectos de desarrollo, la participa-ción ciudadana y la descentralizaciónhacia los gobiernos municipales. Todos

estos compromisos han sido tomadosen cuenta, de alguna forma, en las le-yes del 2002, aunque todavía subsis-ten ciertas deficiencias (Linares 2002).

En conjunto, estos documentos pa-recen también reconocer la interco-nexión de la descentralización con laparticipación ciudadana, la pobreza yel sector forestal. Como se mencionó enla sección sobre descentralización, laERP enfatiza en la expansión de servi-cios básicos e infraestructura hacia lasáreas rurales y remotas del país. Asimis-mo, reconoce la importancia de la par-ticipación ciudadana. Aunque la estra-tegia solamente menciona la importan-cia del sector forestal en la reducción dela pobreza, Vamos Guatemala desarro-lla esta idea un poco más, tanto en loque se refiere al componente Guate So-lidaria (sobre pobreza) como al compo-nente Guate Crece (sobre inversión). LaERP prometió la aprobación de las tresleyes que se sancionaron en el 2002, es-tableciendo el marco institucional parala descentralización y participación ciu-dadana y Vamos Guatemala destaca laimportancia de la participación en el de-sarrollo local y en el proceso de descen-tralización.

También es importante mencionarque el concepto de descentralización

22 Cada uno contempla aspectos “verdes”. El componente Guate Solidaria incluye acciones y proyectos ambien-tales sobre la vulnerabilidad, educación y proyectos productivos sostenibles; Guate Crece identifica oportunida-des basadas en bienes y servicios ambientales y la promoción de inversiones y producción sostenible; y GuateCompite busca aumentar la competitividad potenciando la ventaja comparativa del patrimonio natural y culturaldel país.



esbozado en la Ley General de Descen-tralización no se limita a la municipali-zación. Está definido como

“el proceso mediante el cual se trans-fiere desde el Organismo Ejecutivo alas municipalidades y demás institu-ciones del Estado, y a las comunidadesorganizadas legalmente, con participaciónde las municipalidades, el poder de deci-sión, la titularidad de la competencia,las funciones, los recursos de financia-miento para la aplicación de las políti-cas públicas nacionales, a través de laimplementación de políticas municipa-les y locales en el marco de la más am-plia participación de los ciudadanos(…)” (Art. 2, énfasis nuestro).

El reglamento de la Ley de Descen-tralización encomienda el seguimientode la ley a la Secretaria de Coordina-ción Ejecutiva de la Presidencia (SCEP)y estipula (1) la emisión de la políticanacional de descentralización, (2) la co-ordinación de un plan nacional de ca-pacitación para las municipalidades y(3) la formulación del presupuesto parala descentralización (Gaitán, comunica-ción personal). Además, la secretaríadebe desarrollar un plan de trabajoanual como instrumento de implemen-tación, para garantizar que ella se de enforma gradual. La SCEP no ha formula-do el presupuesto ni los planes anua-les, pero según dicha secretaría el plannacional de capacitación para los go-biernos municipales estaba siendo pre-parado cuando se realizaba este estu-dio (Arenas, comunicación personal).

En julio del 2004, el gobierno centralaprobó su Política Nacional de Descen-tralización, en la cual “asume el procesode descentralización como un mediocoadyuvante para combatir la pobreza ylas discriminaciones sociales, étnicas, degénero y geográficas; así como para cons-truir un país democrático y equitativo”(Secretaría de Coordinación Ejecutiva dela Presidencia 2004). Dicha política se basaen los Acuerdos de Paz, la planificaciónterritorial participativa y descentraliza-da, la diversidad como oportunidad yla plena participación de las mujeres ylos jóvenes. Reconoce la descentraliza-ción “de competencia, recursos y poderde decisión” y que “la participación ciu-dadana es consustancial y determinan-te”. Establece como principios rectores:la autonomía municipal, la eficiencia yeficacia en la prestación de servicios, lasolidaridad social, el respeto a la reali-dad multiétnica, pluricultural y multi-lingüe, la negociación y concertación delos aspectos sustantivos, la equidad eco-nómica, social y de género, la erradica-ción de la exclusión, discriminación ypobreza, la conservación del equilibrioambiental y el desarrollo humano, laparticipación ciudadana, la probidad yla transparencia. La política tiene objeti-vos específicos y líneas de acción confechas metas para proceder. Según ex-pertos en el tema, se trata de una políti-ca muy coherente, aunque no se empe-zó a divulgar hasta abril del 2005.

Además, hay problemas importan-tes en la conceptualización y la

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implementación práctica de estos pro-gramas y leyes23. Esto tiene que ver enparte con los problemas estructuralesarraigados en Guatemala, en particularla extrema desigualdad en términos detenencia de la tierra y riqueza. Sumadoa esto está el fuerte control empresarialdel país y el problema del crimen orga-nizado (el narcotráfico, la corrupción,el lavado de dinero y la violencia orga-nizada). En conjunto, estos factores di-ficultan la implementación de cambiosfundamentales como el aumento deimpuestos en el sector empresarial –unanecesidad ampliamente reconocidapara mejorar el presupuesto nacional–y una reforma agraria.

En este marco estructural, la visiónde desarrollo es inminentemente em-presarial, de libre mercado pero con uninterés real, por lo menos entre muchosen el gobierno, en el alivio a la pobreza.Sin embargo, no está claro hasta quépunto se pueda aliviar la pobreza sinllevar a cabo cambios estructurales defondo. El Tratado de Libre Comercioentre Centroamérica, la República Do-minicana y Estados Unidos (DR-CAFTA

por sus siglas en inglés) ya fue aproba-do por el Congreso guatemalteco a pe-sar de las protestas ciudadanas y unaseria preocupación sobre sus posiblesefectos en los sectores más pobres. La

inversión en recursos naturales es untema particularmente sensible cuandoéstos se ubican en áreas ocupadas porcomunidades indígenas. Las leyes yaexigen que las comunidades sean con-sultadas antes de la aprobación de di-chas inversiones, pero la metodologíapara estas consultas todavía no está cla-ra por lo que las ONGs indígenas temenque estos sistemas puedan ser manipu-lados o sean insuficientes como para lle-gar a consenso consciente.

Si bien en la práctica el tema de ladescentralización ha sido institucio-nalizado, muchos observadores con-cuerdan que el gobierno funciona conuna visión muy centralizada. Dos de lasinstituciones que más ejemplifican estasituación son los gobiernos departa-mentales y los consejos de desarrollodepartamentales. El gobernador depar-tamental no es elegido por el pueblosino designado por el Presidente y es lapersona encargada del consejo de de-sarrollo departamental. El gobiernocentral distribuye fondos a este nivel deconsejos; la fórmula no es transparentey tampoco hay seguimiento a los fon-dos24. En general se reconoce que lasprioridades de los consejos departa-mentales no provienen, como deberían,desde los COCODES y los COMUDES.Además, a nivel central, el diputado al

23 Con respecto a la implementación de la descentralización, los problemas se deben en parte al hecho de que losque están encargados, en la SCEP, desconocen muchos detalles sectoriales, en particular sobre el tema forestal ymanejo de recursos naturales (Arenas, comunicación personal).24 Aunque la ciudadanía tiene derecho a darle seguimiento, como con la auditoria social, todavía faltan liderazgoy experiencia para hacerlo.



Congreso de un departamento tiene lafacultad de cambiar las prioridades es-tablecidas por los consejos de desarro-llo si así lo quiere (Bonilla, comunica-ción personal).

Por todos estos factores, hay pre-ocupación en torno a la implementa-ción de la descentralización, en parti-cular porque la SCEP no ha buscado

personas con experiencia en el tema (yya han cometido algunos errores), yporque algunos de los designados tie-nen claras ambiciones políticas. Porello, se teme la “desnaturalización dela gestión pública”. Por otro lado, pa-reciera que el proceso ya estaba enmarcha otra vez; las áreas priorizadaspara descentralizar eran educación, sa-lud y medioambiente.

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Gracias al marco jurídico que explí-citamente promueve la descentraliza-ción y desconcentración de responsabi-lidades desde el INAB hacia los gobier-nos municipales (a pesar de todas suslimitaciones), Guatemala todavía repre-senta uno de los ejemplos más avanza-dos de descentralización –o por lo me-nos desconcentración– forestal enCentroamérica25. Como se mencionóarriba, hay cifras que indican que posi-blemente un cuarto de los bosques delpaís se ubican en terrenos municipalesy/o comunales, y más de una terceraparte de las municipalidades (116) yatienen una oficina forestal o ambientalque coordina con las entidades centra-

les: las Oficinas Forestales Municipa-les ( OFM s), los Departamentos deÁreas Protegidas y Medio Ambiente(DAPMAs), las Oficinas de Ambiente yRecursos Naturales (OARNs) y las Sec-ciones de Agricultura y Recursos Na-turales (SARNs), entre otras. Sin embar-go, desde el punto de vista legal parecehaber una contradicción ya que si bienla Ley General de Descentralizaciónorienta el proceso, la Ley Forestal inhibede manera directa la transferencia de po-deres de decisión hacia las municipalida-des. Por ello, seguimos hablando sólode una desconcentración en el sectorforestal, aunque ha representado unprimer paso que ha tenido sus logros26.

4. Políticas forestales y gestión local

25 En términos de tenencia de bosques, los gobiernos municipales de Honduras también son dueños de un por-centaje importante de los recursos forestales (mayor que en Guatemala) aunque en la práctica no han recibido elmismo nivel de apoyo de su instituto forestal para abordar responsabilidades (salvo contadas excepciones). EnNicaragua, por ley hay una descentralización real de autoridad de los recursos forestales hacia los gobiernosregionales autónomos, pero no hacia las municipalidades. Tampoco hay una buena coordinación entre el institutoforestal y los gobiernos municipales.26 Para cambios más sustanciales, es necesario modificar la legislación nacional (Álvarez, Arenas, Barrillas co-municación personal).


Varios programas gubernamentalesy no gubernamentales han apoyado lagestión forestal municipal y comunal.Por ejemplo, el Proyecto para el Mane-jo de los Recursos Naturales PMS/MAGA/INAB/GTZ que se ejecutó enejidos en el Petén y el Programa LasVerapaces (PLV) en Alta y Baja Verapazempezaron un proceso importante anivel municipal (y aunque ya finaliza-ron, continúan funcionando como par-te de otros proyectos), la Red de Am-biente y Recursos Naturales Renovablesde Huehuetenango, el proyecto ProBos-ques HELVETAS (al principio enfocadomás en áreas protegidas pero entrandoa una segunda fase con una visión másamplia), el Proyecto Manejo Integradode Bosques (MIBOSQUE) de CARE y elProyecto Fortalecimiento Forestal Mu-nicipal y Comunal (BOSCOM), el cual,como parte del INAB, coordina con es-tos otros. Es notable que a pesar de suresistencia a descentralizar poderes, elgobierno haya fomentado o implemen-tado importantes proyectos de apoyo,capacitación y acompañamiento a lasmunicipalidades, habiendo fortalecidoclaramente la gestión forestal municipal.

1. Las reglas de juego

Al igual que en otros países, enGuatemala se necesita un plan de ma-nejo para el aprovechamiento comercial

de los recursos forestales. En el caso delas tierras estatales, se debe licitar unaconcesión con el INAB, o con el CONAP sise ubica en un área protegida, mientrasque en el caso de las privadas, es nece-sario solicitar una licencia del INAB. Paraobtener la licencia se necesitan los si-guientes documentos: la solicitud firma-da por el dueño de la tierra, el plan demanejo y el título de propiedad27. Las tie-rras colectivas tienen los mismos requi-sitos que las privadas, con la particula-ridad que la solicitud debe ser realizadapor el representante legal de la tierra.Hay planes de manejo simplificado paraterrenos con áreas forestales menores a45 ha, pero todo plan de manejo debeser firmado por un Regente Forestal.

La ley no contempla el aprovecha-miento comercial de pequeñas cantida-des de árboles. Es decir, aunque un cam-pesino quiera vender uno o dos árbo-les, legalmente tiene que cumplir losmismos requisitos que otro que quiereaprovechar mayores cantidades. Estoresulta incentivando el uso de permi-sos domésticos para el aprovechamien-to comercial, o el aprovechamiento sinpermiso alguno (Barillas, comunicaciónpersonal).

El impuesto sobre el aprovecha-miento equivale al 10% del valor en piede la madera y debe ser cancelado poradelantado, según lo establece el plan

27 El Reglamento de la Ley Forestal exije “Certificación del Registro de la Propiedad Inmueble que acredite lapropiedad del bien (…). En caso que la propiedad no esté inscrita en el Registro de la Propiedad, se podrá aceptar,otro documento legalmente válido” (Art. 32).

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operativo anual. La regeneración delbosque es garantizada con una fianza,hipoteca u otra garantía, la cual será li-berada después de una inspección delterreno por parte del INAB. El reglamen-to forestal establece el procedimientopara cancelar la concesión o permiso encaso de encontrar anomalías u incum-plimiento de las obligaciones contrata-das. Las anomalías también pueden serremitidas al Ministerio Público; la LeyForestal caracteriza los delitos contra losrecursos forestales y las multas y san-ciones según el caso.

Hay por lo menos dos problemascon las sanciones forestales. Primero, elministerio público prioriza los delitosconsiderados más serios, como por ejem-plo la violencia contra personas, por en-cima de los delitos ambientales o fores-tales. Segundo, aunque en el caso de lospermisos forestales el delito es por logeneral cometido por el maderero, no esél quien firma el contrato con el INAB

sino más bien el dueño de la propiedad,por lo que muchas veces no hay manerade sancionar al verdadero culpable.

En Guatemala, además de los per-misos para el aprovechamiento comer-cial de madera, es necesario solicitartambién un permiso del INAB para apro-vechamientos familiares, de madera oleña de hasta 15 m3 por núcleo familiarpor año. Si el trámite se realiza directa-

mente con el INAB, no tiene costo algu-no pero es claro que queda estrictamen-te prohibido comercializar estos pro-ductos. Aunque muchos pequeños pro-ductores se sienten, o escogen ser, ex-cluidos del aprovechamiento forestalcomercial, el tema de los permisos fa-miliares es mucho más conflictivo por-que les afecta directamente en lo que essu vida cotidiana. Este tema será discu-tido más adelante.

2. Gestión forestal local

Si bien no tienen potestad para to-mar decisiones referidas al aprovecha-miento forestal (fuera de los ejidos mu-nicipales), las OFMs28 pueden desempe-ñar un papel importante en la gestiónlocal, ya que pueden hacerse cargo dela ejecución de sistemas de control y vi-gilancia forestal, la identificación deáreas de protección de agua y formula-ción de planes de protección y el fomen-to forestal. Dichas tareas incluyen acti-vidades diversas, como el desarrollo deviveros y la promoción de reforestación,la organización de brigadas de preven-ción y control de incendios, educaciónambiental y forestal, la promoción delprograma PINFOR y la gestión de apro-vechamientos de consumo familiar, li-cencias para rozas y registro de moto-sierras (entrevistas varias, Alvarado etal. 2003). Un estudio realizado en el de-

28 Aunque se las conoce con diferentes nombres, para simplificar aquí utilizamos el término genérico de “oficinaforestal municipal” (OFM).

POLÍTICAS FORESTALES Y GESTIÓN LOCAL


partamento de Quiché reveló que en ge-neral, las OFMs se hacen cargo parcial ototalmente de aprovechamientos fami-liares, registro de motosierras, controlde ilícitos, control de incendios foresta-les y estudios PINFOR, actividades quelos técnicos del INAB consideran les co-rresponde a dichas oficinas (INAB-GTZ-DDM-SECONRAD 2004).

Las licencias comerciales deben sergestionadas ante las oficinas subregio-nales del INAB, pero la OFM puede ser-vir de intermediario y facilitar los trá-mites. Aunque varias OFMs cuentan conla capacidad para trabajar con la pobla-ción, no tienen mucha experiencia en elcampo de extensión forestal (INAB-GTZ-DDM-SECONRAD 2004). Sin embargo,cuando cuentan con las calificacionesrequeridas, los técnicos pueden prestarservicios al sector privado y las comu-nidades en la formulación de planes demanejo, dictámenes técnicos y supervi-siones (Martínez 2000). En general, seconsidera que la labor de las OFMs estádirigida más a los pequeños producto-res y comunitarios; los grandes made-reros prefieren hacer sus gestiones di-rectamente con el INAB.

En algunos municipios, los progra-mas de apoyo a las municipalidadeshan fomentado la elaboración de ma-pas de uso de la tierra como una herra-mienta para identificar el uso potencialdel suelo y para el ordenamiento terri-

torial. El sistema utilizado en Las Vera-paces, por ejemplo, “integra el sistemanatural (recursos) con el sistema social(características de la población, dinámi-ca social) y permite planificar el buenuso de la finca, el uso adecuado de losrecursos de las microcuencas y priorizarlas áreas de acción en el nivel regional”(Martínez 2000)29.

Algunos técnicos forestales muni-cipales también han promovido la for-mulación participativa de políticas fo-restales municipales. En Cotzal, porejemplo, más de 180 personas de lasocho microregiones del municipio par-ticiparon en la formulación de la políti-ca forestal. Estos ejercicios parecen ser,con frecuencia, el mecanismo principalde participación ciudadana en el tema.Aunque en muchos casos no se han im-plementado por falta de financiamiento,poca difusión y una falta de asignaciónde responsabilidades, se ha fomentadoy mostrado la importancia de la plani-ficación municipal y se ha facilitado latoma de decisiones con respecto a losrecursos naturales (Alvarado et al. 2003).

Las OFMs son apreciadas por diver-sas razones. Como lo expresó un dele-gado subregional, desde el punto devista del INAB, el objetivo principal delas OFMs es facilitar la capacidad de di-cho instituto en lo que se refiere al apro-vechamiento legal e ilegal y a la descen-tralización de servicios a través de per-

29 El desarrollo de este sistema fue apoyado por el Proyecto Las Verapaces.

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sonas que conozcan las costumbres y elidioma local (García, comunicación per-sonal). Desde el punto de vista de losmadereros, uno de los papeles más im-portantes que desempeñan las OFMs esla sensibilización de la población en eltema forestal, en particular respecto alaprovechamiento; es decir, que se acep-te la idea de aprovechar los bosques confines comerciales (Morales, comunica-ción personal). Para los alcaldes, lasOFMs, además de los ingresos que pue-den generar, tienen la ventaja de redu-cir los conflictos sociales en torno altema forestal (por esta sensibilizaciónde la población). Finalmente, para elPINFOR, el beneficio principal es contarcon apoyo local a la hora de otorgar asis-tencia técnica a los beneficiarios, tareasque el proyecto o el INAB no podríanrealizar por sí mismos (de la Roca, co-municación personal).

En la práctica, los técnicos munici-pales pueden desempeñar un papel im-portante como intermediarios, no sola-mente desde arriba hacia abajo, como loconciben los que se encuentran en la par-te superior de la pirámide, sino tambiénpara sensibilizar al INAB y los mismosmadereros sobre las necesidades, valo-res y prácticas de la población local. Sinembargo, incluso los técnicos localesmuestran poca sensibilidad hacia lascostumbres de la población rural (Lar-son 2005), y en muchos casos carecende herramientas apropiadas para acer-carse a las poblaciones; es decir, se tra-ta de personal técnico con poca capaci-

dad de manejo en los aspectos sociales(Rojas, comunicación personal.).

Aunque la existencia de tantas ofi-cinas forestales municipales constituyeun claro avance en la gestión forestallocal, habría que evaluar hasta qué pun-to son efectivas en la práctica. El INAB

simplemente no tiene la capacidad dedar seguimiento, apoyo y acompaña-miento a todas. Tampoco se cuenta conun estudio o con una sistematización deexperiencias de las oficinas existentes,y se teme que su número haya aumen-tado a costa de la calidad (Alvarado,comunicación personal; Barillas, comu-nicación personal).

Con o sin una OFM , las alcaldíastambién manejan sus tierras ejidales.Thillet et al. (2003) identificaron tresmodelos de gestión, aunque con un pre-dominio de modelos verticales. En di-chos casos, el gobierno municipal nopromueve la organización local, las co-munidades tampoco se han organizadoy la autoridad local simplemente difun-de sus reglas por la radio y televisión.También hay ejemplos de cogestión en-tre municipalidad y comunidad, dondelas dos entidades trabajan de manera co-ordinada para garantizar la buena gestiónde recursos; en estos casos, las municipa-lidades aceptan las normas tradicionalesde control. Existen otros casos de admi-nistración comunal aunque las tierrassean legalmente municipales; en estasinstancias, la municipalidad interfierepoco en la gestión local.



Las reglas para el uso de los ejidos,cuando las hay, garantizan el acceso delos comunitarios30 a la leña, la broza(para abono), otros productos comohierbas, arbustos y minerales, y en oca-siones, a la madera para uso domésti-co. En general, no hay restricciones so-bre los usos con fines rituales. La ma-dera enfrenta mayores limitaciones: enocasiones, el acceso es libre a todo me-nos al derecho de cortar árboles. En elcaso de la leña, se suele permitir la re-colección sólo de ramas secas, árbolescaídos o enfermos y “chiriviscos” (ar-bustos secos). Para el aprovechamientode árboles, la municipalidad puede ex-tender una autorización especial, porejemplo, para obras comunales, y a ve-ces se puede aprovechar hasta cierto lí-mite por familia por año, siempre consu autorización. En contadas ocasiones,se puede permitir la extracción de ár-boles con fines comerciales, exigiendoel permiso otorgado por el INAB31 (Thi-llet et al. 2003).

Ingresos Municipales

Los ingresos municipales de la ges-tión forestal son variados, y por lo ge-neral, no es fácil acceder a este tipo dedatos. Los ingresos del municipio deSan Juan Chamelco alcanzaron los37,746 quetzales (US$ 4,900) en el año2004, mientras que en el municipio deSan Juan Cotzal bordearon los 32,600

quetzales (US$ 4,240). En el primer caso,prácticamente el 50 por ciento del mon-to es por concepto de impuestos delINAB mientras que en el segundo, lafuente principal de ingresos es la ventade plantas del vivero municipal, segui-da por el aporte del INAB. Otros ingre-sos incluyen recaudaciones por garite-ros ubicados en los caminos, la ventade árboles de terrenos municipales y elregistro de motosierras. También haydonaciones de proyectos de ayuda queno aparecen en estas cuentas, en espe-cial los que apoyaron la apertura de es-tas oficinas en sus primeros años.

En San Martín Jilotepeque, uno delos municipios de mayor potencial fo-restal de Chimaltenango, los ingresosde la OFM aumentaron de 82,000 quet-zales (más de US$ 10,000) en el año 2000a 121,275 (más de US$ 15,000) en el 2002.En todos los años del período 2000-2002,los ingresos excedieron los gastos (Alva-rado et al. 2003).

El Cuadro 3 resume el total entre-gado por concepto del 50% de los im-puestos sobre licencias y concesiones,calculado sobre el valor en pie de la ma-dera. En general, la mayor parte de es-tas transferencias van a la Región II (losdepartamentos de Alta y Baja Verapazy el municipio de Playa Grande Ixcán,departamento de Quiché), la cual reci-bió entre el año 2002 y 2003 alrededor

30 Las reglas pueden llegar a diferir, dependiendo si uno vive cerca o es “de fuera”.31 Según el INAB, la ley forestal exige que haya un proceso de concesión forestal para la autorización del aprove-chamiento de árboles con fines comerciales en tierras municipales. Hasta el momento no se ha dado un solo caso.

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del 30-38% de estos pagos. Al otro extre-mo se ubican las Regiones VI (los de-partamentos de Quetzaltenango, SanMarcos, Sololá y Totonicapán) y IX

(Suchitepéquez, Escuintla y los munici-pios costeros de Quetzaltenango, Re-talhuleu y San Marcos) que recibieronmontos considerablemente menores,entre 3% y 4% del total para estos años.

Además, las municipalidades queparticipan en los programas de refores-tación han recibido incentivos foresta-les a través del PINFOR (véase Cuadro4) y el PPAFD. Como se puede apreciar,desde el 2001, estos montos son muchomayores que los ingresos por impues-tos sobre aprovechamientos.

Problemas de gobernanza32 en lagestión forestal local

A pesar de los muchos avances enla gestión forestal, aún subsisten proble-mas de gobernanza en el ámbito muni-cipal que limitan las posibilidades deuna gestión efectiva, participativa y queayude en la lucha contra la pobreza. Confrecuencia, el alcalde sigue siendo el ca-cique. Aunque el concejo municipal os-tente el poder real y cuente con la repre-sentación de otros partidos políticos, esel alcalde quien toma las decisiones y, enocasiones, manipula a los demás. Al mis-mo tiempo, los años de guerra han deja-do una población que teme luchar porsus derechos, con un bajo nivel de orga-

Cuadro 3Transferencias por concepto del 50% del impuesto sobre la madera

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Total

Total transferido 29.6 144.5 149.2 200.9 197.1 222.6 205.9 1,149.8(miles de US$*)

*Las cantidades en US$ son estimaciones en base a la tasa de cambio de Dic. 2004(Q7.69/$) para todos los años.Fuente: INAB

Cuadro 4Municipalidades beneficiadas por PINFOR, 1998-2003

1998 1999 2000 2001 2002 2003

Número Municipalidades 7 9 15 14 32 56

Incentivo (miles US$*) 24 95 216 372 795 945

*Se utilizó la tasa de cambio de Dic. 2004 (Q7.69/$) para todos los años.Fuente: INAB

32 Aunque muchas veces se traduce del inglés como “gobernabilidad”, el concepto de “gobernanza” es másamplio: se refiere a todas las instituciones, reglas de juego, arreglos formales e informales y tipos de accionespolíticas, económicas y sociales que constituyen el fundamento para el ejercicio del poder y la autoridad, en estecaso, sobre el acceso, manejo y control de los recursos forestales (Oyono 2005).



nización. Sin embargo, la participaciónefectiva es necesaria para garantizar másconsistencia en las políticas frente a loscambios de gobierno.

En lo que respecta a las OFMs, és-tas enfrentan problemas de estabilidadde personal y limitados recursos finan-cieros que les impide contratar a per-sonas con experiencia. Igualmente, pri-man en los nombramientos criteriosque no tienen nada que ver con la ca-pacidad de la persona y también dis-crepancias entre las tareas específicasque corresponden a un cargo y lo quelas autoridades municipales esperandel mismo (Rojas, comunicación per-sonal). A veces, un nuevo gobierno nosolamente cesa en sus funciones al per-sonal del gobierno anterior sino quetambién ignora los documentos de pla-nificación que fueron elaborados bajosu gestión.

Las oficinas municipales podríanabordar el tema forestal de manera in-tegral, tocando otros temas como los de-sastres naturales, las áreas protegidas,el medio ambiente y el agua. Sin em-bargo, aunque los ministerios están dis-puestos a trasladarles responsabilida-des, no dan recursos económicos ni ins-trumentos técnicos que respalden suvoluntad política (Rojas, comunicaciónpersonal).

La SCEP reconoce que los ministe-rios aún se resisten a dejar sus “feudos”(Arenas, comunicación personal). Inclu-

so el mismo INAB a veces no respeta,subvalora o desconfía de las OFMs(Alvarado et al. 2003). Por otro lado, losgobiernos municipales se resisten a asu-mir ciertas responsabilidades porque noven ventaja alguna, en particular las detipo político (Arenas, comunicaciónpersonal).

Además de la tenencia de la tierra, elasesor forestal de la Asociación Nacionalde Municipalidades (ANAM) consideraque la falta de un código tributario mu-nicipal es otro problema serio que afectala gestión forestal municipal (Álvarez,comunicación personal). En la prácticala falta de dicho código aumenta a nivelmunicipal la dependencia de las transfe-rencias del gobierno central e interfierecon su autonomía. Esta realidad afecta lacapacidad y voluntad de los gobiernoslocales de pensar y actuar de manera in-dependiente, con criterios menos poli-tizados, que beneficien a la población lo-cal y con visiones de más largo plazo, con-diciones necesarias para la gestión fores-tal y ambiental sostenible.

Mecanismos de participaciónciudadana en la gestión forestal

Fuera de sus relaciones directas conlas OFMs, la población no tiene mayorcontacto con los gobiernos municipalesen lo que respecta al tema forestal. Aun-que los COMUDES cuentan con una co-misión que trata el tema del medio am-biente y los recursos naturales, en ge-neral el tema forestal no es prioritario.

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En ocasiones, las comisiones existen sóloen papel. En un municipio, se nos dijoque los temas ambientales y/o foresta-les no son tratados en el seno de losCOCODES o COMUDES; tampoco se tocael tema de desarrollo comunitario inte-gral y sólo se discuten obras de infraes-tructura. En otro municipio, donde exis-te una estructura municipal de autori-dad tradicional a la par de la alcaldía, eltema es abordado con frecuencia en lasreuniones semanales entre las dos auto-ridades y los alcaldes auxiliares, peroprincipalmente cuando aparecen conflic-tos. Dichos conflictos giran mayormen-te en torno al aprovechamiento de árbo-les en tierras reclamadas por otros.

Curiosamente, incluso en munici-pios donde la población “vive de lamadera”, como San Juan Chamelco33, elsector forestal no figura en los planesdel gobierno municipal ni en las deman-das de la población. Con frecuencia, eltema forestal sólo cobra importancia enmomentos específicos, como cuandohay incendios forestales o alguien hasido encarcelado por actividades ilega-les (Barillas, comunicación personal).

Es posible que el sector forestal sóloaparezca en la agenda cuando se tratedel único tema a ser discutido. Es decir,hay mucha participación cuando se or-ganizan talleres para formular la polí-tica forestal municipal o cuando se ha-

cen preguntas específicas sobre el sec-tor forestal, pero el tema en sí no apare-ce en reuniones que discuten el desa-rrollo local en general.

Una iniciativa en la región de LasVerapaces que tiene como objetivo in-cluir el tema forestal como componen-te de desarrollo socioeconómico es laconformación de la Mesa de Concer-tación y Política Forestal. Dicha mesarepresenta un esfuerzo del INAB con elapoyo de la Agencia Alemana de Co-operación Técnica (GTZ) y, por sus lo-gros en esta región, el INAB está fomen-tando la formación de mesas similaresen otros lugares del país. Actualmenteson miembros de la mesa de Las Vera-paces el INAB, la Asociación Forestal deDesarrollo Sostenible (AFEDES), la Aso-ciación de Silvicultores por el MedioAmbiente (ASILMA), la empresa con-sultora Georecursos, la Asociación deSilvicultores Comunitarios (ASILCOM),la Asociación de Regentes Forestales deLas Verapaces (ARFOVER), la extensiónde la Universidad Rafael Landívar(sede Verapaz) y la Federación de Coo-perativas de las Verapaces ( FEDE -COVERA). Es notable la ausencia de lasmunicipalidades, incluso sus OFMs,además de las carpinterías de la región.Tampoco están representados los de-partamentos de Baja Verapaz e Ixcán,los cuales conforman la región con AltaVerapaz.

33 El municipio es conocido por sus carpinteros artesanales. Existen 13 depósitos de madera inscritos en el regis-tro del INAB.



No obstante, la mesa ha tenido lo-gros importantes como el diseño de unaAgenda de Desarrollo Forestal para elperíodo 2003-2012. En función a cuatroejes temáticos (producción forestal, in-dustria y comercio, conservación y pro-tección, y política, legislación einstitucionalidad), identificó los proble-mas locales y propuso cinco programaspara aprovechar las potencialidades dela región. Para apoyar la implementaciónde la agenda, la mesa cuenta con finan-ciamiento de la Organización de Nacio-nes Unidas para la Agricultura y la Ali-mentación (FAO). También ha desarrolla-do una labor importante en la preven-ción y el combate de incendios y ha de-fendido la independencia del INAB.

Estructuras de clientelismoy corrupción

No hay duda alguna que el cliente-lismo aún define gran parte del ámbi-to político en Guatemala. Sin embar-go, en el sector forestal, en particular,tanto el clientelismo como la corrup-ción parecen haber disminuido de ma-nera significativa desde 1996 con la pro-fesionalización e independencia delINAB. Y este es precisamente el temor deesta institución que la descentralizaciónde poderes genere la politización o re-politización del sector forestal, y por estoquiere mantener el control sobre la dele-gación de responsabilidades hacia lasmunicipalidades. Su preocupación tienefundamentos. A pesar de los logros, elasesor forestal de la ANAM considera que

la delegación de responsabilidades en elsector forestal debe ser gradual y ofre-cer capacitación y acompañamiento a lasmunicipalidades (Álvarez, comunica-ción personal).

3. Balance de la gestión local

Luego de unos pocos años, es evi-dente que hay logros importantes en lagestión municipal en general y la ges-tión forestal en particular. No obstante,los sistemas de participación ciudadanaformales son todavía incipientes, y elcamino por recorrer es aún largo. Lasoficinas forestales tienen una experien-cia acumulada importante, aunque faltasistematizarla para poder llevar a caboun análisis efectivo que pueda llevar amejoras sustantivas. Asimismo, hay quereconocer las visiones encontradas de losdiferentes actores, y propiciar un enten-dimiento que no sólo conlleve a unamejor convivencia sino que tambiénofrezca mayores oportunidades a losmás pobres.

Los avances municipales

Un informe de BOSCOM identificalos siguientes logros en el ámbito mu-nicipal hasta el año 2003:

• incorporación de 16,700 ha de bos-ques municipales para manejo fo-restal de protección (4,100 ha a tra-vés de PINFOR y 12,600 ha a travésdel PPAFD),

49

• administración de 24 áreas protegi-das en tierras municipales,

• manejo forestal productivo en 1,500ha, certificadas por el Concejo de Ma-nejo Forestal (FSC) hasta el año 2003(ejido municipal de Sayaxché, Petén),

• reforestación de 3,112 ha en terrenosmunicipales, a través del PINFOR,durante el período 1998-2003,

• fomento de sistemas agroforestalescon una extensión de 1,500 ha,

• reducción de incidencia y daños cau-sados por incendios forestales me-diante la organización y capacitaciónde más de 100 brigadas municipalesy/o comunales que laboran en la pre-vención y control de incendios.

Los directores de BOSCOM nos ase-guran que el interés de los gobiernos mu-nicipales en el tema ha ido en aumento yque algunos incluso se han apropiado dela gestión forestal al punto de institu-cionalizarla como parte de su administra-ción; además, aunque las mancomunida-des sean nuevas, el tema forestal es uneje de trabajo en casi todas ellas. Las mu-nicipalidades están participando en laspolíticas y en proyectos nacionales, par-ticularmente los de reforestación; y mu-chos proyectos ya consideran a las muni-cipalidades con potencial de parti-cipación por su capacidad instalada. Enel ámbito local, se han implementado es-quemas de planificación municipal y departicipación ciudadana; ha aumentado

la demanda comunitaria de servicios fo-restales, incluso con algún repunte de or-ganizaciones de mujeres (López, comu-nicación personal); y hay mayor conoci-miento de los recursos naturales del mu-nicipio (Alvarado y Villagrán, comunica-ción personal, Alvarado et al. 2003).

Además, la Asociación de Munici-pios cuenta con un asesor forestal y unrepresentante en la junta directiva delINAB, del CONAP, en PARPA y en el pro-grama “Guate Verde” (Alvarado y Villa-grán, comunicación personal)34. El asesorforestal cita los siguientes logros de laparticipación municipal en la gestión fo-restal (Álvarez, comunicación personal):

– reducción de conflictos entre elINAB y la población gracias a la me-diación del gobierno municipal,

– incremento de ingresos locales porla venta de servicios y materiales asícomo transferencias forestales,

– generación de importantes proyec-tos forestales y ambientales,

– organización de actores forestales,– facilitación de permisos para apro-

vechamiento doméstico y la fiscali-zación de la reforestación,

– mayor tecnificación en las alcaldíascon producción de plantas, semillasmejoradas, etc.,

– mayor credibilidad y presencia delos gobiernos municipales ante lascomunidades,

34 También será miembro de la junta directiva del instituto de registro de información catastral, que está porformarse.



– creación de unidades técnicas comoresultado de la creación y experien-cia de las OFMs,

– inserción del tema forestal en losplanes y presupuestos anuales,

– mayor educación forestal,– mayor conocimiento de los gobiernos

municipales sobre todas las licen-cias aprobadas en sus municipios.

Sin embargo, todavía subsisten elabuso de poder y actos de corrupción.Muchas veces, las transferencias foresta-les no son reinvertidas en el sector fores-tal (Álvarez, comunicación personal).Asimismo, se ha puesto demasiado énfa-sis en lo técnico y no así en los aspectosculturales y en la participación local dehombres y mujeres (Barillas, comunica-ción personal, Larson 2005). En gran me-dida, esto último tiene que ver con la for-mación forestal media y universitariaexistente en el país, donde los aspectosprácticos de participación e investigaciónsocial no han sido incorporados a lacurrícula (Rojas, comunicación personal).Pero la mejora de la gestión forestal en elfuturo depende de un efectivo reconoci-miento de las diferentes visiones que exis-ten sobre los bosques y la reconciliaciónde las mismas en la práctica.

Visiones encontradas

El tema de regulación y controlmuestra las visiones encontradas que

existen en torno al sector forestal entreprofesionales y empresas y las comuni-dades indígenas. Todos reconocen quehay un “exceso de control” pero desdediferentes perspectivas. El Cluster Fores-tal argumenta que los institutos de go-bierno deben facilitar servicios a losmadereros y tratar de mitigar los dañosdel aprovechamiento y reponer árbolespero sin “ahogar el sistema” con contro-les (Gómez, entrevista personal). Por suparte, la Gremial Forestal se queja de lastrabas impuestas, principalmente por elCONAP y en menor grado por el INAB, ysu presidente argumenta que el excesode burocracia, o la tramitología, es cau-sa de la ilegalidad (Morales, comunica-ción personal). La Agenda Nacional Fo-restal elaborada por el INAB (2003b) ad-mite que, paradójicamente, a pesar de lafalta de control efectivo, hay al mismotiempo, exceso de regulación y control.

La población indígena también sequeja de los controles, pero a diferenciade los otros actores, su principal pro-blema gira en torno a la figura de lospermisos domésticos. El INAB conside-ra que el aprovechamiento para leña esuna de las actividades forestales másdestructoras del bosque por lo que debeser controlada. De allí que el uso de ma-dera para el hogar, aunque provenga dela propia finca, requiera de un permisoexpedido por el INAB35. El permiso noinvolucra costo alguno (aunque si se

35 Sin embargo, el Jefe de Operaciones del INAB explicó que la intención de los Permisos por Consumo Familiares facilitar el transporte de la madera en caso de que el propietario no viva en su finca.

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hace con la municipalidad, ésta con fre-cuencia cobra una tasa por el servicio)y los únicos documentos necesarios sonuna copia del título de propiedad odocumento de posesión y el formulariode solicitud debidamente llenado. Segúnel INAB, la idea es garantizar que el apro-vechamiento incluya la siembra de nue-vos árboles así como la regeneración,aunque dichos objetivos no estén espe-cificados en la ley ni en la práctica nece-sariamente formen parte del trámite.

Para la población rural, los permi-sos domésticos o familiares representanuna manera de controlar a la poblaciónindígena y culparla por la destrucciónde los bosques, dejando que los “ver-daderos transgresores”, los madereros,sigan sacando “camión tras camión” detrozas e incluso les quiten sus tierras(temor que prevalece ante la necesidadde mostrar el título). Si el espíritu de laley era el de asociar el aprovechamien-to para leña con la reforestación, esteobjetivo se ha perdido en la práctica. Porlo general, las comunidades indígenasconsideran al INAB como “la policía” delsector forestal. Desde su punto de vis-ta, sólo controla a “los pequeños” por-que los madereros son sus aliados.

Estas diferentes visiones muestranclaramente el desencuentro entre lo le-gítimo y lo legal (López, comunicaciónpersonal) y un aspecto importante delchoque entre las demandas y necesida-

des de las organizaciones indígenas yel marco legal vigente.

Desafíos y oportunidades

En este momento, la coyuntura delpaís presenta desafíos al igual que opor-tunidades para el sector. Como ya semencionó, cuando se realizaba este es-tudio, el gobierno estaba por lanzar lapolítica nacional de descentralización, laque si bien podría dar más ímpetu alproceso, genera preocupaciones en tor-no a su implementación. Algo similarpodemos decir del programa Reverde-cer Guatemala, tanto en lo que se refierea sus oportunidades como sus desafíos.Otro desarrollo se relaciona al esfuerzopor establecer la autonomía del CONAP,como se ha hecho en el caso del INAB

aunque este esfuerzo también tiene susriesgos, ya que depende de la composi-ción de la junta directiva que se forme.

Una de las nuevas iniciativas es elesfuerzo por compensar los ex miem-bros de las Patrullas de AutodefensaCivil (ex PAC). Dichas patrullas apoya-ron al ejército a combatir la insurgenciadurante la guerra36, y aunque sus miem-bros han sido señalados de haber vio-lado los derechos humanos, lograron unacuerdo con el gobierno para su indem-nización. Sin embargo, se acordó recien-temente que, en vez de una compensa-ción en efectivo, se deben impulsar pro-yectos de reforestación. Las institucio-

36 En muchos casos a la fuerza.



nes a cargo de dicha iniciativa podríanser el INAB y las municipalidades a tra-vés de las OFMs, aunque se teme queesto pueda resultar en la politizaciónde las OFMs37 o en la pérdida de legiti-midad de éstas por trabajar con estosgrupos38.

Otra iniciativa reciente es la deci-sión de requerir que un 5% de los fon-dos entregados a los consejos departa-mentales de desarrollo sean destinadosa la reforestación y otro 5% a activida-des con fines ambientales. El riesgo esque probablemente dicho esfuerzo sehaga a costas de la descentralización, sino se incluyen plenamente a las muni-cipalidades en las decisiones sobre eluso de estos fondos.

Hace poco, el INAB ha aprobado unproyecto piloto para la gestión munici-pal forestal participativa, en coordina-ción con el Proyecto Desarrollo y Des-centralización Municipal de la (GTZ) yel Instituto de Ambiente y Recursos Na-

turales Renovables (IARNA) de la Uni-versidad Rafael Landivar. La selecciónde municipios está empezando y, aun-que el proyecto aún no ha comenzado,presenta una oportunidad importantepara experimentar más a fondo la des-centralización en el sector forestal. Elproyecto reconoce que la gestión fores-tal todavía está muy centralizada, quehay condiciones jurídicas (varias leyes,aunque no la forestal, que apoyan la des-centralización) e instituciones (las OFMs)que permitirán crear alternativas másdescentralizadas ya que no es posibleatender a las demandas de la poblacióncon la estructura actual. Por ello propo-ne desarrollar un modelo de descentra-lización de funciones hacia los gobier-nos municipales y un modelo para lagestión municipal forestal participativa(IARNA-BOSCOM-GTZ-ANAM 2005). Esteexperimento podría ofrecer también unmodelo para el entendimiento y la ar-monía entre las diferentes visiones an-tes mencionadas, si se incluye esta pre-ocupación dentro del proyecto.

37 Los ex–PAC están asociados con el FRG.38 En este momento el asunto apunta más bien al MAGA y no al INAB, pero sí a tierras municipales y las OFMs(Alvarado, comunicación personal).

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Uno de los principales problemasque enfrentan los pequeños producto-res, comunitarios, indígenas, etc. es lafalta de reconocimiento y entendimien-to de la visión39 que ellos tienen de losbosques, así como el hecho que no seatomada en cuenta en las leyes e institu-ciones del país. En general, las organi-zaciones indígenas parecen sentirse máscercanas a las instituciones ambientales,que fomentan una visión más conserva-cionista, que al INAB debido al énfasisde este organismo en el aprovechamien-to comercial de la madera. Sin embar-go, no queda claro si la visión de estasorganizaciones coincide totalmente conla experiencia en las comunidades, quetambién han rechazado tajanmente, envarias oportunidades, la declaración deáreas protegidas40.

Por su parte, el INAB ha logrado seraceptado en algunas comunidades, enparticular a través del programa PINFOR

y del proyecto BOSCOM. Asimismo, haycomunidades (e individuos) indígenasque se han organizado para el aprove-chamiento comercial de la madera.También hay que reconocer que el INAB

es una excepción dentro de los organis-mos del Estado por el simple hecho dehaber propiciado un acercamiento conlas comunidades indígenas. Entonces,aunque las visiones no coincidan, dichoacercamiento representa una oportuni-dad importante.

Según el INAB, los bosques del paísse están perdiendo por un aprovecha-miento indiscriminado y descontrolado,en particular para leña así como otros

5. El impacto de la gestión forestal sobre el bienestarde los pequeños productores y las comunidades indígenas

39 Aunque aquí hemos enfatizado la perspectiva indígena, se puede decir lo mismo acerca de una perspectiva delos bosques que tome en cuenta las diferencias de género.40 En el municipio de Chajul, por ejemplo, han surgido serios conflictos entre la población y el CONAP a causade la declaración de un área protegida.


usos domésticos; debido al crecimientode la población, la extracción es mayorque la capacidad de regeneración natu-ral de los bosques (véase Martínez2000). En otras regiones, como la fron-tera agrícola, el problema principal esla extracción de la madera de mayorvalor y la quema y conversión del restodel área a agricultura o ganadería (Ro-jas, comunicación personal). Esta insti-tución por lo general considera que lapoblación no valoriza el bosque, y quela toma de conciencia de que éste po-dría generar ingresos locales llevaría acuidarlos más o mejor. Para ser sosteni-bles, las OFMs deben priorizar la capta-ción de ingresos; de esta forma podránser apreciadas e institucionalizadas enlas alcaldías y estarán en mejor capaci-dad de promover la valorización de losbosques a nivel local.

En la concepción de algunos líde-res indígenas, las comunidades mayassí aprecian y valorizan los bosques, perono necesariamente en términos econó-micos, sino más bien sociales, espiritua-les y culturales. Por ello, rechazan laidea que el aprovechamiento para leñasea la causa de la destrucción de los bos-ques. Más bien, argumentan que éstaresponde al aprovechamiento indiscri-minado de los grandes madereros, susaliados e intermediarios, aprovecha-mientos muchas veces avalados por elmismo INAB . Asimismo, la poblaciónpobre considera que está sujeta a ma-yor control que la población más aco-modada, con el agravante que sus po-

sibilidades de acceso al recurso sonconsiderablemente menores. En lospueblos rurales, muchos de los indíge-nas entrevistados para la realización deeste estudio compararon al “hombrepobre” que fue multado o encarceladopor tener tan sólo una carreta de leñacon las camionadas de trozas que pa-san por el camino “sin ser sometidas aningún tipo de control”.

Algunas autoridades rechazan elhecho de que la cosmovisión maya re-presente un factor relevante en la vidade los indígenas hoy en dia. Ellos venque hay comunidades que ya no tienenacceso a leña porque está escasa, que mu-chos bosques sí están degradados y quehay gente indígena que vende maderaigual que un ladino, ya sea legal o ilegal.Un entrevistado manifestó que la “visiónmaya sólo se presenta hacia fuera, perodentro de las comunidades hay muchatala ilícita”. En su concepción, la idea dela cosmovisión maya es utilizada paraganar espacio político y no concuerdacon la realidad de los pobres.

Estas diferentes concepciones de larealidad forestal y cultural, combinadacon el racismo y la exclusión histórica,dificultan la comunicación y coordina-ción en la búsqueda de soluciones. Engeneral, muchas comunidades indíge-nas piensan en la conservación de losbosques y la protección de fuentes deagua, por lo que existen más puntos encomún en el tema de reforestación ymanejo de bosques para la conserva-

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ción. En otros casos, sin embargo, lasautoridades forestales han logrado en-tender, a través de la comunicación ynegociación, que el rechazo al aprove-chamiento no necesariamente se refie-re a la extracción en sí, sino a la falta debeneficios locales: la gente no quiereque la madera salga de su municipio, opor lo menos que no salga sin valoragregado (Alvarado, comunicación per-sonal, entrevistas rurales varias). En estesentido, la descentralización deberíaayudar a entender las particularidadesde cada caso y buscar las solucionesapropiadas.

1. La autoridad y la legitimidad

Las decisiones y los conflictos en elsector forestal están estrechamente vin-culados a la cuestión de legitimidad. Enel sector forestal, fuera de las áreas pro-tegidas, los actores claves incluyen elINAB, las municipalidades y las autori-dades tradicionales indígenas. Pero lalegitimidad de cada autoridad depen-de del punto de vista de cada uno.

El INAB, como representante del go-bierno central, tiene autoridad sobre eltema forestal. Además, fue establecidocomo entidad autónoma y profesional,para reemplazar a la instancia forestalanterior (Dirección General de Bosques,

DIGEBOS) y limpiar su imagen41. Sin em-bargo, las comunidades rurales ven alINAB como un organismo policial injus-to. Para algunos líderes indígenas, estainstitución también forma parte de unEstado opresor que históricamente hasido el principal agresor contra sus pue-blos y un aliado de la empresa privada,la que ostenta el verdadero poder detrásde ese agresor. Aunque el Estado ha cam-biado y es, relativamente, mucho másdemocrático, persisten la desconfianzay el racismo. Tampoco podemos negarque las mafias ligadas a un sector de laempresa privada, siguen ejerciendo graninfluencia en el país.

Las municipalidades tienen la legi-timidad del proceso electoral. Desafor-tunadamente, los elegidos provienen deun sistema de partidos políticos que nola tiene, por lo que no son representan-tes de la sociedad. Como argumentaFonseca (2004): “el modelo de represen-tación que encontramos en las organi-zaciones partidarias de Guatemala esun modelo fundamentalmente elitista,patrimonialista y mayoritarista”. Sinembargo, incluso con los acuerdos depaz, la sociedad en general parece ha-ber aceptado este modelo y no otro,como propone Fonseca. A tan solo me-nos de 10 años desde los acuerdos depaz, se han dado avances con respectoa las municipalidades, tanto en su ca-

41 La historia claramente afecta la percepción actual de la gestión o aprovechamiento forestal. La DIGEBOS, yanteriormente el INAFOR, eran instituciones conformadas por mucha gente, la mayoría sin formación forestal. Sufunción era principalmente autorizar licencias para el aprovechamiento y no promover el manejo del bosque.Tampoco hay, hoy en día, muchas experiencias de manejo forestal que puedan servir como ejemplos.

IMPACTO DE LA GESTIÓN FORESTAL


pacidad como en su legitimidad. Peroaún hace falta mucho. Por otro lado,desde el punto de vista del INAB, lasmunicipalidades no son reconocidascomo actores legítimos en la toma dedecisiones sobre el sector forestal, sinocomo actores “de conveniencia” queen algunos casos pueden apoyar laimplementación de las políticas de di-cha institución.

En general, parece que las autori-dades tradicionales y comunitarias re-conocen la legitimidad de las munici-palidades como actores que manejan lasrelaciones burocráticas con el Estado,pero no las reconocen como líderes anivel local. Algunas autoridades tradi-cionales se ven a sí mismas como lasdefensoras de la cultura indígena. Adiferencia de otros países (véase porejemplo, Ntsebeza 2004), estas autori-dades no necesariamente tienen podereconómico sobre la población. Hay au-toridades locales que rechazan al INAB

pero que no tienen problema algunopara trabajar con la Alcaldía (como laAuxiliatura Indígena de Chichicas-tenango42) mientras que otras prefierentrabajar directamente con el INAB perono así con la Alcaldía (como la comuni-dad indígena de Palín43 o Ulew Ché Jade Totonicapán).

2. Mecanismos y problemasde acceso

La tenencia de la tierra. La tenencia dela tierra es un problema no solamentepor la falta de títulos y la inseguridadsino también por la distribución des-igual e inequitativa en Guatemala. Elminifundismo generalizado en la po-blación rural y la población indígenaen particular es un problema detrás dela dependencia de las poblaciones in-dígenas de los bosques ejidales y co-munales para la leña, la madera y otrosrecursos. Muchas veces su parcela paraaprovechamiento agrícola también estáubicada en terrenos ejidales por lo quedeben pagar un arrendamiento a lamunicipalidad. Pero si los pobres tie-nen acceso al 70% de los bosques delpaís en la práctica, como sostieneMartínez (2000), su actuación es clara-mente muy importante para el futurode estos.

Los gobiernos municipales tienenun efecto más directo sobre el acceso dela población a los recursos forestales através del manejo de los ejidos. Mien-tras las comunidades no tengan el po-der legal sobre estos terrenos, el gobier-no municipal tiene la última palabra.Hay casos en que las municipalidades

42 En Chichicastenango, la autoridad tradicional, formalmente conocida como la Alcaldía Indígena pero a nivellocal como la Auxiliatura Indígena, funciona a la par de la municipalidad e incluso supervisa las autoridadescomunitarias. La Auxiliatura ha condenado la injerencia del INAB en la municipalidad en parte porque rechaza elaprovechamiento forestal con fines comerciales. Esta oficina se asignó la tarea de otorgar los permisos domésticosque debe otorgar el INAB (Véase Larson 2005).43 Aunque ha habido más acercamiento con la alcaldía actual.

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han apoyado a las comunidades y otrosen que las han perjudicado. Por ejem-plo, hay municipalidades que han pres-tado terrenos a comunitarios y servidocomo su representante legal (por tenerel título), para que éstos pueden parti-cipar en proyectos como PINFOR. Encontraste, hay gobiernos municipalesque han cerrado el acceso a un ejido porlo que percibe como mal manejo, paraproteger una fuente de agua, o hastapara aprovechar la madera en benefi-cio de la municipalidad44. Por su parte,es probable que las comunidades quemanejan bien sus tierras sean tambiénlas que están en mejor capacidad deejercer presión sobre el gobierno muni-cipal que se las quiere quitar 45.

El serio problema del acceso a la tie-rra en Guatemala ha dado paso a desa-rrollos interesantes a la vez que preo-cupantes. Por ejemplo, en algunas áreashay narcotraficantes que han compra-do terrenos grandes para regalar partede ellos a los campesinos.

La falta de títulos o escrituras im-pide iniciar el procedimiento legal anteel INAB para el aprovechamiento legalforestal y también para la participaciónen PINFOR (Mus, comunicación perso-nal). Asimismo, en ocasiones existen

dos títulos inscritos para un mismo te-rreno. Esto pone en riesgo inversiones(como las de PINFOR) en estas áreas(Chen, comunicación personal).

Forestería comunitaria. La Agenda Fo-restal (INAB 2003b) reconoce que laforestería comunitaria no está incorpo-rada en la política forestal ni en la ges-tión municipal. Por ello, cuenta con pocoapoyo institucional, salvo del proyectoBOSCOM y del CONAP en el Petén. El pro-yecto BOSCOM tiene un componente co-munal además del municipal, a travésdel cual se atiende a 16 organizacionescomunitarias en diferentes regiones fo-restales del país, que aglutinan a 54 co-munidades de diferentes culturas. A es-tas comunidades se les ha brindado apo-yo en la elaboración de estudios técni-cos para su participación en el progra-ma PINFOR ya sea para la reforestación,la protección de bosques naturales y/oel manejo productivo de bosques. Entodas estas comunidades se trabaja enforma participativa y BOSCOM funcionacomo facilitador, brindando asesoría téc-nica y capacitación. En siete de estas or-ganizaciones comunitarias, se promovióel establecimiento de oficinas forestalescomunales, cinco de éstas vinculadas ala municipalidad (Alvarado, comunica-ción personal).

44 Si bien varios de los entrevistados describieron casos de este tipo, no hemos podido confirmar su existencia.45 Las decisiones de los Alcaldes dependen de una serie de cálculos: económicos, políticos y también ecológicos.Entre otras cosas, las decisiones sobre los ejidos dependen mucho de la relación histórica entre la comunidad y elbosque, así como del nivel de organización y presión de la comunidad. También influye el estado actual del bos-que: su valor (si presenta buenas oportunidades económicas), su estado actual (el nivel de degradación) y suvínculo (percibido o real) con problemas de abastecimiento de agua para la población.



Estas comunidades podrían apro-vechar madera pero a veces prefierenno hacerlo, para no perjudicar sus fuen-tes de agua. Sin embargo, al terminarlos seis años de incentivos, no hay sis-temas institucionalizados que permitancontinuar con el pago por serviciosambientales. Por ejemplo, la comunidadindígena de Palín ha invertido durantecasi seis años en la protección del bos-que, el pago de patrullas para controlarla caza y el aprovechamiento ilegal, laprevención de incendios incluyendo lasbrechas y el establecimiento de un vi-vero. Además, logró establecer una far-macia comunal. Pero cuando se termi-nen los incentivos46, deberán buscarfuentes alternativas de ingresos econó-micos para continuar manejando el bos-que (Junta Directiva y Comité ForestalPalín, comunicación personal).

Las 22 asociaciones forestales quehan recibido en concesión casi 450,000ha de bosque en el Petén tienen más de2,000 socios, entre hombres y mujeres yestán ubicadas mayormente en la zonade uso múltiple de la Reserva de Biós-fera Maya (Gómez y Méndez 2004)47.Según Maldidier (2005), estas “conce-siones forestales comunitarias parecenconfirmar, una vez más, que en el marcoinstitucional adecuado, los grupos loca-

les son los más aptos para cuidar y ma-nejar los bosques, y pueden obtener in-gresos suficientes para esta labor”. A tra-vés del aprovechamiento de madera, yen algunos casos su transformación, lossocios han logrado obtener ingresos queduplican el salario mínimo48. Casi todaslas organizaciones comunitarias hanbuscado mejorar el valor agregado,como madera aserrada con aserríos por-tátiles y la han exportado a Estados Uni-dos, México y Europa (Maldidier 2005).

Por su parte, estas concesiones en-frentan otro tipo de problemas, aunquesus experiencias han sido variadas. Sibien han recibido muchos fondos, toda-vía no está claro si todas las iniciativasson realmente rentables. Tampoco cuen-tan con apoyo del Estado (en este casoCONAP) o de ONGs para los aspectos so-ciales y organizativos de la gestión co-munitaria, a no ser la parte técnica. Porlo tanto, no se ha logrado el fortaleci-miento institucional necesario, se de-pende mucho de unos pocos líderes y,por supuesto, a veces hay líderes co-rruptos. Además, los que no entraron alas concesiones desde el principio hanquedado fuera, y en estas áreas hay pro-blemas todavía más serios como el trá-fico de drogas y de emigrantes, mayorincidencia de incendios forestales y nin-

46 Por el momento, la comunidad ha decidido continuar con el programa de incentivos forestales. Para ello haestablecido un área de reforestación nueva. Esta comunidad ganó un premio internacional por su gestión comuni-taria forestal.47 Hay dos otras concesiones industriales cuya extensión alcanzan las 130 mil hectáreas.48 Entre US$ 7.00 y US$ 10.00 por día, en comparación con un salario mínimo de unos US$ 4.00 (Cortave, citadoen Gómez y Méndez 2004).

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gún control sobre los recursos natura-les (Reyes, comunicación personal).

Tampoco se apoya la gestión fores-tal integrada. El énfasis ha sido estric-tamente en la madera, a pesar de quehay concesiones en lugares donde an-tes algunas de estas mismas comuni-dades extraían otros productos nomaderables como xate49, chicle y pi-mienta gorda. La estabilidad económi-ca y sostenibilidad de las concesionespuede depender de la diversificacióneconómica, pero esto implica la reo-rientación de los planes de manejo y lainstitucionalidad local hacia una mul-tiplicidad de objetivos (Maldidier2005)50.

Problemas sociales y económicos. Lapobreza y el analfabetismo son proble-mas en sí que inciden en la capacidadde gestión y participación. La guerratambién ha afectado el tejido social, elnivel de confianza y la capacidad deorganización local. El desarrollo de unasociedad civil todavía es incipiente enGuatemala. Estos problemas incremen-tan la vulnerabilidad de la población.Por ejemplo, existen intermediarios demadereros y autoridades que presionany engañan a los campesinos (Martínez

2000). También hay campesinos queprefieren vender la madera al precio porárbol o por docenas de árbol en vez deutilizar un sistema de medida que per-mitiría llegar a un precio mucho másjusto por pies tablares; esta situación seda muy probablemente porque el cam-pesino no se siente cómodo con la ma-temática y teme ser engañado.

A no ser por los 22 casos del Petény las organizaciones indígenas que tra-bajan con el proyecto BOSCOM, los pe-queños productores tienen poco accesoal financiamiento, asistencia técnica y/o incentivos económicos para la gestiónforestal sostenible y para la transforma-ción de productos. Hay poca integra-ción de la cadena forestal y limitadoconocimiento de las cadenas o merca-dos para productos no maderables.

Otro problema social organizativoestá relacionado a la corrupción y/o losintereses personales. En una de las co-munidades, cuando llegó el primerpago de incentivos de PINFOR, los líde-res querían utilizarlo como un présta-mo personal. Los intentos fracasarongracias a que un líder se opuso; de otromodo, hubieran perdido el derecho departicipar en el programa de incentivos

49 Hojas de la palma xate (chamaedorea elegans u oblongata), también conocida como jade (Maldidier 2005).50 También hay cierta inestabilidad porque la tierra no es suya. Un proyecto arqueológico y turístico, conocidocomo El Mirador, amenaza con desplazar a varias comunidades concesionarias. Por el momento, las accioneslegales rechazaron la declaratoria de El Mirador como nueva categoría de área protegida y se respetó el derecho delas concesiones comunitarias a manejar los bosques asignados (Rojas, comunicación personal). Sin embargo, labatalla no ha terminado. Un artículo en el periódico estadounidense Wall Street Journal (Noviembre 12, 2005) re-porta que el proponente principal del Mirador, el arqueólogo Richard Hansen, ha ganado el apoyo del famosoactor y director Mel Gibson para ayudarle en su iniciativa.



el año siguiente51. Después de este in-cidente, se logró cambiar la Junta Direc-tiva de la comunidad. En otros casos, esmás bien el interés personal y políticode los líderes que ha amenazado el futu-ro de las redes y organizaciones que sehan formado con amplia participación,incluso en el tema forestal y ambiental.

La situación de las mujeres es másprecaria aún que la de los hombres ru-rales. Cuando tienen acceso a la tierra,es generalmente a través del marido oun arreglo de arrendamiento y, si nologran tener un negocio propio, depen-den de la bondad de sus cónyuges paraobtener ingresos. Aunque hay líderesrurales mujeres de talla excepcional,ellas deben manejarse con mucho cui-dado entre las participantes de cual-quier gestión o proyecto. Muchas mu-jeres se resisten a participar, especial-mente a opinar en reuniones domina-das por hombres. Sin embargo, hay“mujeres forestales” que tienen viveros,elaboran artesanía de madera u otrosproductos del bosque (como la hoja depino) y venden medicinas naturales.

Las organizaciones e institucionesque apoyan a las mujeres guatemaltecas,como la Secretaría de la Presidencia parala Mujer (SEPREM), la Federación Nacio-nal de Mujeres Rurales de Guatemala(FEDENMURG), La Federación de Orga-nizaciones Rurales de Desarrollo In-

tegral de la Mujer Guatemalteca (FOR-DIMG), el foro de la mujer y la secreta-ria de obras sociales de la esposa delPresidente, han elaborado materialespopulares educativos, proyectos econó-micos y estrategias para incentivar laincorporación de la mujer en la toma dedecisiones mediante su participación enforos como los consejos de desarrollo yen la esfera política en general. LaSEPREM también está fomentando la for-mulación participativa de una políticanacional para mujeres (de Carpio, co-municación personal). Sin embargo, es-tas organizaciones trabajan poco contemas ambientales o forestales.

Reglas e instituciones. Como se men-cionó arriba, gran parte de la poblaciónrural se ha manifestado contra el requi-sito de obtener un permiso del INAB

para el uso doméstico de los recursosforestales. Este no es el caso en los eji-dos, por lo menos cuando las reglas sonformuladas por la comunidad toman-do en cuenta sus opiniones. Otro pro-blema institucional es la falta de inclu-sión de los bosques y recursos foresta-les en las políticas de desarrollo localy/o municipal.

Los que aprovechan madera demanera ilegal presentan una competen-cia desleal para los que operan dentrode la ley porque pueden vender su ma-dera a precios mucho más bajos. El INAB

51 No queremos decir que hacer préstamos formales con estos fondos sea incorrecto o esté fuera de las reglas dePINFOR. Los socios sí están en capacidad de tomar este tipo de decisiones siempre y cuando sea de maneraconjunta (Barillas, comunicación personal).

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no tiene la capacidad de frenar toda laactividad ilegal. Tampoco hay un es-fuerzo serio por formalizar la actividadde los pequeños productores, por lo quesu acceso a créditos, equipamiento yasistencia técnica es bastante limitado,en especial fuera del Petén. Existen ex-periencias, pero no suficientes recursospara tener un impacto significativo enlas economías locales.

Organizaciones y redes. Las asociacio-nes y organizaciones de productores fo-restales han apoyado a los pequeños pro-ductores en muchos sentidos. Por ejem-plo, es más fácil conseguir finan-ciamiento y proyectos de apoyo así comotambién financiar una mejor asistenciatécnica a través de organizaciones deprimer, segundo o tercer nivel. La Aso-ciación de Silvicultores Comunitarios(ASILCOM) de San Cristóbal Verapaz fuecreada gracias a un proyecto de la UniónEuropea que dejó un fideicomiso enBanrural como fuente de crédito para susmiembros. Sin embargo, según losmiembros de la asociación, esta entidadbancaria exige una serie de trámites en-gorrosos que no hacen otra cosa que di-ficultar el acceso al financiamiento.

La Federación de Cooperativas delas Verapaces (FEDECOVERA) es una or-ganización de segundo nivel; tiene unaoficina forestal y logró entrar de lleno alprograma PINFOR en 1997, cuando em-pezó. Según dicha organización, ese año,el 20% de la cobertura del programa deincentivos forestales, en términos de su-

perficie e incentivos, se hizo en terrenosde socios de la federación. Esto fue posi-ble por que la asociación existía hacía untiempo y estaba capacitada para estable-cer plantaciones forestales.

Asociaciones como estas tambiénpueden facilitar la transformación de lamadera y el acceso a mercados. ASILCOM

maneja un aserrío y FEDECOVERA ha he-cho investigaciones y experimentos conmercados de exportación. Sin embargo,dichos experimentos no fueron muyalentadores, por problemas de abasteci-miento y fallas en los diferentes pasosde la cadena de transformación así comoen el transporte; una carga que debíahaber demorado unas cuantas semanastardó meses en llegar. La FEDECOVERA

también presta servicios de regencia fo-restal y asistencia técnica a sus socios, aun precio menor que el sector privado(Morán, comunicación personal).

3. Descentralizacióny el problema de acceso

Las políticas de descentralizaciónpueden impactar directa e indirectamen-te el acceso de los pequeños productoresy comunidades indígenas a los recursosforestales. La descentralización en el sec-tor forestal ha influido más directamenteen el tema de acceso a los recursos a tra-vés de las oficinas forestales municipales.También influye el control legal que tie-nen los gobiernos municipales sobre lastierras ejidales y comunales.



Las oficinas forestales, por lo me-nos en algunos casos, han facilitado elacceso de grupos marginados a los in-centivos y servicios forestales para elaprovechamiento de madera. Aunquetambién pueden obtener este acceso pormedio del INAB, estos grupos prefierenhacer sus gestiones a través de las OFMsya que tienden a sentirse más cómodosal tratar directamente con alguien de suetnia, de su entorno local y en su idio-ma. Además, logísticamente, la OFM

está más cerca y accesible que las ofici-nas del INAB.

Por otro lado, las OFMs pueden con-trolar mejor algunas actividades y limi-tar así el acceso a los recursos a aque-llos que operan de manera ilegal o in-formal. Aunque esto podría beneficiarel recurso forestal, no todos consideranque los controles son justos o aplicadosde manera equitativa (Larson 2005). Porello, surgen demandas que exigen “des-centralizaciones” que no representenuna “municipalización”, como en elcaso de las concesiones del Petén y el

trabajo directo de Boscom/INAB con al-gunas comunidades indígenas.

En teoría, la descentralización de-bería aumentar la participación localen la toma de decisiones y fomentarel desarrollo de respuestas más ade-cuadas a las necesidades y particula-ridades locales. Tanto las OFMs comolos COCODES ofrecen oportunidadesen este sentido, aunque con limitacio-nes. La posibilidad que la poblaciónaproveche de manera efectiva estosespacios –para influir en las decisio-nes locales, mantener su acceso sobreáreas forestales donde históricamen-te lo han tenido y para fomentar unagestión forestal y de desarrollo a sufavor– es similar a su influencia sobrela gestión de los ejidos. Su éxito de-pende en cierto grado de la voluntadde los gobiernos municipales, los in-centivos relevantes y el papel del go-bierno central, y en parte del nivel or-ganizativo de los organismos localesy el apoyo de sus aliados para presio-nar a sus gobernantes.

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En los últimos años, ha habido unreconocimiento creciente de la impor-tancia de la participación plena de la po-blación pobre indígena en la vida polí-tica de Guatemala. Pero el camino esaún largo y son muchos los obstáculos.Lo que pasa en el sector forestal con lapoblación rural está estrechamente vin-culado a un proceso más amplio, el cualtiene como uno de sus ejes centrales ladescentralización fiscal, administrativay política del país. La legislación nacio-nal ofrece el marco jurídico para estadescentralización, pero el avance hasido muy lento, sujeto a intereses polí-ticos partidarios y personales y obsta-culizado por acciones contradictorias.

Aunque parece que este gobiernoha utilizado las transferencias munici-pales y otros fondos, como los fondossociales, de manera menos politizadaque el gobierno anterior, la tendenciahacia la centralización todavía es fuer-

te. Por ejemplo, los gobernadores depar-tamentales, que toman decisiones im-portantes y también manejan fondos deinversión para el desarrollo, son desig-nados por el presidente y no elegidospor la población. Como dijo un entre-vistado, los gobernadores son persona-lidades, no estructuras. Representan lacentralización a nivel departamental ysocavan la autoridad de las estructurasmunicipales elegidas.

Las autoridades municipales, por suparte, todavía tienden a prácticas autori-tarias y clientelistas; hay corrupción en elmanejo financiero; no se acepta la parti-cipación plena de la población. Sin em-bargo, para observadores que han traba-jado con las municipalidades desde losochenta, los avances son notables. Se hansuperado la mayoría de los problemas fi-nancieros que marcaron su pasado; hoylos alcaldes son más capaces y tienen cier-to grado de formación académica; se han

6. Conclusiones: tendencias, problemas y oportunidadesde la descentralización


fortalecido en aspectos técnicos y admi-nistrativos y la mayoría están más abier-tos a la participación local, por lo menoscon respecto a la priorización o ubicaciónde proyectos de infraestructura (Gaitan,comunicación personal). Las leyes apro-badas en el año 2002 fortalecen a las mu-nicipalidades, las estructuras formales departicipación ciudadana y los mecanis-mos disponibles para controlar a estas au-toridades.

El plan de desarrollo del gobiernoactual reconoce, por lo menos en papel,la estrecha relación entre la descentra-lización, el alivio de la pobreza, el de-sarrollo local y el sector forestal. Sinembargo, se trata de un gobierno elitistacon una concepción de desarrollo limi-tada, que toma en serio el problema dela pobreza y la discriminación históricapero sin entender a cabalidad el signi-ficado de las diferencias culturales opromover una visión de desarrollo au-daz e integral. Es más, no ha enfrenta-do los problemas estructurales que fo-mentan las diferencias sociales y econó-micas extremas que caracterizan el país.

1. La descentralización forestal

Dentro de este panorama de tensio-nes entre descentralización y centrali-zación, el sector forestal presenta opor-tunidades y desafíos importantes. Laindependencia del INAB facilita suprofesionalismo y distanciamiento delos intereses partidarios del gobierno de

turno. Las oficinas forestales municipa-les ofrecen una oportunidad para sen-sibilizar a los gobiernos municipalessobre el tema forestal y aumentar lascapacidades locales para la gestión fo-restal sostenible. Como han mostrado enalgunos casos, mejoran la capacidad téc-nica instalada a nivel local y ofrecen ser-vicios y posibilidades de ingresos a lapoblación de una forma menos burocrá-tica, más cercana y a través de un inter-locutor más accesible. Asimismo, permi-ten identificar mejor los intereses y lasnecesidades locales e incorporarlos en lapolítica y gestión forestal local.

Pero los desafíos son aún muchos.El INAB utiliza las OFMs para controlarmejor las actividades forestales de lapoblación e implementar “leyes hechasen la capital”, que muchas veces cho-can con la realidad local. Debido a queestán respaldadas por el marco jurídi-co formal, tanto el INAB como las OFMspueden exigir que se cumplan sus man-datos con arrogancia o, por otro lado,olvidar la meta más amplia: promoverla gestión forestal local sostenible. Aveces las OFMs permiten “informalizar”la implementación de las leyes con elespíritu de alcanzar dicha meta, y elbalance entre ésta y el bienestar local.Sin embargo, estos aspectos que aunqueinformales son importantes, no estáncontemplados en el marco político einstitucional actual.

En el ámbito municipal, las OFMsenfrentan otros desafíos como la politi-

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zación de sus decisiones o servicios, laburocratización y el abandono por elAlcalde. A veces, los técnicos forestalesno tienen presupuesto para movilizar-se o pasan su tiempo desempeñandootras funciones. Algunos desafíos adi-cionales incluyen aumentar la impor-tancia del sector forestal en la gestiónmunicipal y lograr integrar la gestiónforestal en los planes de desarrollo y deinversión local. Son desafíos no sólopara la municipalidad sino tambiénpara la población local.

Uno de los problemas principalesen el sector forestal, como se ha men-cionado, es precisamente el choque devisiones entre el sector forestal profe-sional (INAB, madereros, regentes) y porlo menos un sector importante de la po-blación indígena. En este contexto, ladescentralización presenta dos tipos deoportunidades, dependiendo de la pers-pectiva sobre su estrategia de imple-mentación: (1) fomenta acciones en elámbito local para tratar de cambiar lavisión indígena y/o (2) abre espaciospara un intercambio más efectivo entrelas dos visiones.

Hay un sector de la población queparece rechazar el aprovechamiento dela madera con fines comerciales y alINAB como institución, por promover-lo. Si este fuera el único problema, losesfuerzos del INAB dirigidos a modifi-car la percepción indígena, tal vez po-drían tener éxito. Pero existen otros fac-tores. Por ejemplo, no se reconoce que

el INAB no ha seguido el mismo caminoque sus antecesores, entidades conoci-das por su nivel de corrupción y apro-vechamiento “descontrolado” de losbosques, y persiste la percepción quefavorece a los sectores privilegiados.Aunque el INAB no es una institucióncorrupta, sí promueve el aprovecha-miento y todavía no logra controlar bienel sector. Además, sus principales usua-rios son madereros empresariales. Parala población rural, estas verdades secombinan con algunas acciones queganan importancia simbólica y que les“demuestran” que sus percepciones noestán equivocadas: las actitudes de al-gunos ingenieros forestales, la insisten-cia en “hacer cumplir la ley porque esla ley”, multas a un productor pobre poruna carretada de leña, en contraste conla pasada de camiones (legales) carga-das de madera en trozos. No hay queolvidar que el INAB es parte del Estado,y que hasta hace poco, dicho Estado erauno de los principales enemigos de lapoblación rural indígena, amén de quesus leyes son diseñadas en la capital sinparticipación de la población rural.

La descentralización presenta opor-tunidades para cambiar estas percepcio-nes, pero solamente si se reconoce lasegunda oportunidad que ella brinda. ElINAB (así como el sector privado y el Es-tado en general) tiene que aceptar la va-lidez de la otra visión y trabajar con lasdiferencias culturales, no en contra deellas. Para que la descentralización ten-ga éxito, también se debe permitir que

CONCLUSIONES: TENDENCIAS, PROBLEMAS Y OPORTUNIDADES


las municipalidades, y posiblementeotros actores locales, asuman la toma dedecisiones en algunos aspectos de lagestión forestal, por lo menos a travésde convenios experimentales.

2. Los grupos marginados

El efecto de la descentralizaciónsobre la población marginada ha sidomixto en parte por el hecho que no hasido implementada con el interés deampliar espacios para estas visiones lo-cales, sino para facilitar la implemen-tación de controles como, por ejemplo,sobre el aprovechamiento de la leña.Además, una descentralización que notoma en cuenta el problema de la tenen-cia de la tierra puede incrementar lavulnerabilidad de los pequeños produc-tores; es probable que sea más impor-tante cuando los recursos forestales tie-nen valor económico.

Con excepción de estos dos proble-mas, la descentralización forestal enGuatemala, específicamente la forma-ción de las OFMs, ha facilitado, por lomenos en algunos casos, el acceso a al-gunos servicios y beneficios forestalespara los grupos locales. Los grupos mar-ginados también han sido beneficiados

por otras políticas forestales, en parti-cular por las concesiones en el Petén ypor los diferentes programas de incen-tivos forestales directos. Si bien los pro-gramas de incentivos a veces han sidoimplementados con el apoyo de los go-biernos municipales, también hay mu-chas comunidades y asociaciones quetienen relaciones directas con el INAB yotros organismos de gestión.

En general, la sociedad civil es bas-tante débil en Guatemala, al igual quelos sistemas democráticos de gobierno.Aunque existen mecanismos de parti-cipación, su implementación y éxitodependen mucho de otros factorescomo la fuerza y nivel de organizaciónde los grupos marginados y las apertu-ras que ofrecen los gobernantes elegi-dos a nivel local. Varios autores han ar-gumentado que los éxitos de la descen-tralización o democratización depen-den de la generación de “círculos vir-tuosos” entre estos dos factores (Fox1996). En Guatemala, hay que seguirreconstruyendo el tejido social destrui-do por la guerra y fomentar el desarro-llo de la sociedad civil. Asimismo, de-ben fortalecerse las organizaciones lo-cales de manera que puedan facilitaruna verdadera apertura democrática enel ámbito municipal.

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Anexo 1Agenda de investigación-acción52

En este anexo, se incluyen otras acciones, estrategias y temas de investigación, enmuchos casos sugeridos por las personas entrevistadas durante la realización de este estu-dio, que también pueden aumentar los beneficios de los grupos marginados.

Con respecto al sector en general, hay un llamado para considerar a los bosques demanera integral y no simplemente como fuente de madera sino más bien de muchos otrosproductos, incluso el agua. También muchos comunitarios y pequeños productores hanexpresado la necesidad de que se lleven a cabo investigaciones sobre productos y merca-dos así como talleres de capacitación en todos los aspectos productivos, comerciales y em-presariales. Asimismo, se deben integrar las cadenas, la productiva con la industrial. Hayun deseo de sistematizar experiencias y de hacer intercambios entre grupos comunitarios,por ejemplo, para poder aprender de otros grupos en condiciones similares.

Hay muchas quejas, en las áreas rurales, de la forma en que funcionan organizacionescomo el INAB. “En vez de explicar la ley forestal, por ejemplo, y preguntar, cómo podemosponerla en práctica, ellos vienen a decir, esta es la ley” (Líder indígena de Nebaj). Se pue-den preparar materiales populares sobre las leyes referentes a los recursos naturales, nopara imponerlas sino más bien para explicarlas y discutirlas. Para ello, se debe capacitar alos educadores.

Sin embargo, la educación no es el único camino. Persiste la falta de entendimientoacerca de la cosmovisión maya y de las dimensiones culturales y sociales que los bosquestienen para la población indígena. Es necesario promover mayor diálogo así como inter-cambios, en particular entre los que estudian temas socioculturales y los profesionalesforestales, como los del INAB.

Bosques, desarrollo y los pobres

A pesar de ser importantes en la vida rural, los recursos forestales no están integrados altema de desarrollo. Ni las municipalidades ni la población rural los mencionan como temaprioritario. Se vislumbra por lo tanto la necesidad de:

52 Por falta de financiamiento, no fue posible entrevistar a todos los grupos que nos hubiera interesado o hacertalleres de discusión con miembros de grupos “marginados” sobre este tema, de la misma manera que lo hicimosen otros países. Por ello, las propuestas resultan de las entrevistas realizadas y del análisis de los problemas efec-tuado por los autores. Además, la Agenda Nacional Forestal de Guatemala incluye una lista extensa de investiga-ciones y acciones. Por lo tanto, esta sección tiene como objetivo presentar los intereses de los grupos marginados yel ámbito de gobernanza y descentralización en particular.

ANEXOS


– valorizar el tema forestal, relacionarlo de manera integral con el desarrollo soste-nible y hacer visible su importancia en la práctica a través de estudios que identi-fiquen y calculen en términos económicos, los beneficios de los bosques para lapoblación pobre; los estudios deben incluir grupos no organizados por un lado,que utilizan leña, madera y otros productos de los bosques y, por otro, poblacio-nes organizadas, como asociaciones forestales y comunidades indígenas, que ma-nejan áreas de bosque;

– analizar la gestión y problemática de la mujer en el sector para ayudar a desarrollarprogramas forestales con un enfoque de género;

– publicar y difundir los resultados de estos estudios en el ámbito rural;– organizar un taller nacional sobre el tema así como intercambios con otros países;– realizar estudios locales sobre la leña e identificar la problemática específica en cada

contexto (las fuentes de leña, la tenencia de la tierra, los efectos sobre los bosques y supapel en la economía local); dichos estudios no son sólo importantes porque permiti-rán resolver el problema de manera más efectiva sino también para abordar el tema enuna manera más sensible en los ojos de la población indígena

Educación

Hay mucho interés en educar acerca de la descentralización. Se cuenta ya con algunosmateriales; por ejemplo, se ha elaborado una serie de ocho cuadernos para mejorar la parti-cipación de la mujer que incluye los siguientes temas: descentralización, participación, polí-tica pública, cómo hacer planificación, el diagnóstico participativo con enfoque de género,cómo elaborar proyectos, la política fiscal y presupuesto nacional, y la auditoría social(SEPREM/Foro Nacional de la Mujer/Gobierno de Guatemala/PNUD/ASDI 2004). Como seve, no hay un módulo sobre los recursos naturales.

Liderazgo, representación y participación

Los grupos indígenas están particularmente interesados en los temas de liderazgo yrepresentación. Algunos ya están buscando formar jóvenes en temas políticos pero de unaforma que enfatice los valores y la identidad. Por ejemplo, hay especial interés en:

– desarrollar un proyecto que acompañe a algunos líderes elegidos a nivel municipal,buscando entender su problemática y apoyarlos durante el tiempo que dure su man-dato;

– enfatizar los temas sociales y de organización y no sólo los temas técnico-forestales enlos proyectos forestales comunitarios;

– formar una red entre las diferentes comunidades involucradas en la forestería comu-nitaria (ya hay una organización fuerte de los grupos en el Petén pero no en el restodel país);

– dar seguimiento a los mecanismos de participación ciudadana, por ejemplo, al im-pacto de los COCODES –y el sistema de consejos en su conjunto– sobre las estructuras

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tradicionales existentes; evaluar cuáles son las alternativas que realmente funcio-nan y difundir las lecciones aprendidas de esas experiencias; investigar los meca-nismos de participación referidos al tema ambiental y de recursos naturales enparticular;

– llevar a cabo encuestas con redes, organizaciones y oficinas existentes para analizar eltema de los bosques; en base a los resultados se podría preparar una segunda fase desensibilización sobre descentralización y el sector forestal;

– seguir y sistematizar la experiencia de las mesas de concertación, que están emergiendocomo un nuevo mecanismo en el ámbito departamental, y en particular analizar larelación de dichas mesas con las municipalidades en lo que concierne a la gestiónforestal en el marco de la descentralización;

– buscar cómo apoyar a los mecanismos que tiene la población rural como medidas derecurso, cuando las municipalidades y otras autoridades fallan en su gestión.

Las OFMs y las municipalidades

Una de las grandes ventajas que tiene Guatemala es el sistema de formación y apoyoa las OFMs. Hay que aprovechar la experiencia allí generada para mejorar sus resultados, ytambién dar a conocer estas iniciativas en otros países. Por lo tanto es necesario:

– estudiar las formas en que se puede organizar el trabajo dentro y entre las diferentesOFMs para que abarquen de manera integral temas relevantes al bosque: la preven-ción de desastres, el agua, la conservación, la reforestación, los productos forestales, lacosmovisión maya y la participación social; esa integración también puede ayudar aaumentar la visibilidad e importancia del tema;

– sistematizar las experiencias y lecciones aprendidas de las OFMs (¿Cómo están ope-rando?, ¿Cuáles han sido los resultados?, ¿Qué dicen sus políticas forestales munici-pales?, ¿Se están implementado?); identificar los beneficios y riesgos para las pobla-ciones locales de la gestión forestal local, y hasta qué punto la OFM representa susintereses; desarrollar indicadores de los efectos económicos y sociales de la descen-tralización;

– dar seguimiento al manejo de las tierras municipales y comunales para analizar suaprovechamiento y protección en la práctica, así como resultados para la pobla-ción local;

– estudiar los conflictos sobre tierra, bosques y agua a nivel comunitario;– realizar experimentos más directos en el ámbito de la descentralización forestal, como el

proyecto por iniciar sobre la gestión forestal municipal participativa, mencionado en eltexto y apoyado por GTZ, la Universidad Rafael Landívar y BOSCOM/INAB, entre otros;

– conocer las experiencias de otros países, en particular donde las condiciones sean si-milares (por ejemplo, la tenencia de la tierra);

– estudiar la ecología política de la administración de recursos naturales, no sólo losmodelos estatales; dar seguimiento al estudio de las concesiones forestales en elPetén.

ANEXOS


Otros

– Incentivos. Aunque hay un estudio en proceso cuyo contenido desconocemos, hayinterés en estudiar el tema de incentivos forestales, basados en las experiencias dePINFOR y el PPAFD para comparar los resultados con las experiencias de otros países.

– Frontera Agrícola. Hacen falta estudios sobre la dinámica de frontera agrícola enGuatemala.

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Anexo 2Lista de personas entrevistadas53

San Juan Chamelco/ Las Verapaces

Arriola, Carlos Alcaldía, Ex-asesor político (13 de abril)Ax Xol, Gladys Aracely Alcaldía, Responsable Oficina de la Mujer (20 de abril)Barrios, Harry Alcaldía, Técnico Forestal Municipal (12 de abril)Chen, Roberto Cooperativa Chicoj, Presidente (20 de mayo)Chub, Francisco Alcaldía, Tesorero (26 de abril)Chub, Isabel Comunidad Sesibché, COCODES (8 de mayo)Juarez Quim, Danilo Asoc. Verapacense por el Desarrollo/CARE (13 de abril)Lobos, Víctor Alcaldía, Oficina Municipal de Planificación (12 de abril)Méndez, Fernando AFEDES (26 de abril, 5 de mayo)Morán, Hugo FEDECOVERA, Jefe Departamento Forestal (15 de abril, 19 de

mayo)Moya, Roberto INAB, Director Sub-regional (14 de abril)Mus, Juan Pablo ASILCOM, Gerente (14 de abril, 19 de mayo)Paau, Mynor Comerciante de madera (14 de abril)Schwendenner, Waldemar ASILMA/ Mesa Concertación Las Verapaces (25 de abril)Xol, Herlinda CARE (4 de mayo)

Ciudad de Guatemala

Alvarado, Yovani INAB, Sub-director Boscom (23 de mayo)Alvarez, José Manuel ANAM, Coordinador forestal (17 de noviembre, 2004)Bonilla, Maria Isabel CIEN, Directora (26 de mayo)Cruz, Luis Defensoría Maya (26 de mayo)de Carpio, Violeta SEPREM, Directora (26 de mayo)de la Roca, Walter INAB, PINFOR (24 de mayo)Gaitan, Mario DDM-GTZ, Asesor (25 de mayo)Gómez, Axel Cluster Forestal, Gerente (24 de mayo)Hernández, Yolanda COMG, Coordinadora (26 de mayo)Linares, Luis Felipe ASIES, Director (25 de mayo)Luhmann, Peter GTZ, Director (25 de mayo)Morales, Oswaldo Gremial Forestal, Director (24 de mayo)Reyes, Virgilio FLACSO, Investigador (25 de mayo)Villagrán, Wilfredo INAB, Director BOSCOM (23 de mayo)

53 Todas las reuniones que no incluyen el año fueron realizadas en 2005.

ANEXOS


Chimaltenango

Caté, Margarita FEDENMURG, Presidenta (27 de mayo)Chicol, Alfoncina FORDIMG (27 de mayo)Morales, Angélica FEDENMURG, tesorera (27 de mayo)Xico, Hermelinda FORDIMG (27 de mayo)Xico, Felipa FORDIMG (27 de mayo)

Reuniones

INAB-24 de mayo

Alvarado, Yovani INAB, Sub-director BoscomAlvarez, José Manuel ANAM, Coordinador Forestal INAB-ANAM

Arenas, Carlos Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia, Jefede Fortalecimiento

Barillas, Mynor FLACSO, InvestigadorRojas, Oscar GTZ, AsesorSales, Ebal Programa Nacional Forestal, Asistente TécnicoVillagrán, Wilfredo INAB, Director BoscomZanoti, Rolando INAB, Sub-gerente

Comunidad Indígena de Palín-27 de mayo

Ajin Pérez, Paulino Comité de Protección ForestalCamisa, Florencio Vicente Vocal Específico IIConguache, Dionisio Vocal Forestal IICoroy Pérez, Pedro Vocal Específico ILobo García, Nicolás Tesorero Suplente IILópez García, Martin Comité de Protección forestalLópez Lobo, Roberto Tesorero Suplente ILópez López, Justo Rufino Comité de Protección ForestalLópez, Nicolás Pedro Vocal Específico IIILópez Velásquez, Elmir Técnico Forestal comunalMalchic Díaz, Gaspar Presidente, junta directivaPérez Ajín, Trinidad Vice presidente, Junta directivaPérez Pirique, Francisco Tesorero TitularRaguay Pérez, Oscar Presidente, Comité Forestal

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Descentralización forestal y estrategias de vida en Guatemala · lizar las tendencias,...

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