Dictamen 07/2013 sobre el Anteproyecto de Ley reguladora ... · cando de forma automática el...

CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA

Con fecha de 16 de septiembre de 2013 tuvoentrada en el Consejo Económico y Socialescrito de la ministra de Empleo y Seguri-dad Social en el que se solicitaba, al amparode lo dispuesto en el artículo 7.1.1.a) de laLey 21/1991, de 17 de junio, de Creación delConsejo Económico y Social, que elcesemi-tiera dictamen sobre el Anteproyecto de Leyreguladora del Factor de sostenibilidad ydel índice de revalorización del sistema depensiones de la Seguridad Social. Dicha so-licitud fue trasladada a la comisión de tra-bajo de Relaciones Laborales, Empleo y Se-guridad Social para que procediera a la

elaboración de la correspondiente propues-ta de dictamen.El Anteproyecto viene acompañado

de una Memoria de análisis de su impac-to normativo, en la que se justifica laoportunidad de la propuesta, se describeel contenido de las medidas que contem-pla a lo largo de su articulado, y se anali-zan los diferentes impactos que surtirásu aplicación, en términos de adecuaciónde la norma al orden de distribución decompetencias, a su impacto económico ypresupuestario, así como a su impactopor razón de género.

1. Antecedentes

DICTAMEN 7 2013

SESIÓN ORDINARIA DEL PLENO 26 DE SEPTIEMBRE DE 2013

Sobre el Anteproyecto de Ley reguladora del Factor desostenibilidad y del índice de revalorización del sistemade pensiones de la Seguridad Social

De conformidad con las competencias atribuidas al Consejo Económico y Socialpor la Ley 21/1991, de 17 de junio, previo análisis y tramitación por la comisión detrabajo de Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social, y de acuerdo con elprocedimiento previsto en el Reglamento de organización y funcionamiento in-terno, el Pleno del Consejo Económico y Social aprueba en su sesión ordinariadel día 26 de septiembre de 2013 el siguiente dictamen:

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El mantenimiento de un régimen públi-co de Seguridad Social forma parte de losprincipios rectores de la política social yeconómica. Junto a la garantía institucionalde la existencia misma de la SeguridadSocial, el artículo 41 ce introdujo el princi-pio de la protección a todos los ciudadanosante las situaciones de necesidad, así comoel de la suficiencia de la protección dispen-sada por el sistema público ante dichassituaciones. Valga recordar asimismo, porsu estrecha relación con el Anteproyectoobjeto de dictamen, la trascendencia delmandato constitucional contenido en elartículo 50 ce, que encomienda a los pode-res públicos “garantizar mediante pensio-nes adecuadas y periódicamente actualiza-das, la suficiencia económica a los ciudada-nos durante la tercera edad […]”. En las últimas tres décadas no han deja-

do de abordarse numerosas modificacionessobre el complejo entramado protector delsistema de Seguridad Social, en un procesocontinuo de adaptación y anticipación delas principales figuras de la protecciónsocial a los cambios sociales, demográficosy económicos que se han sucedido a lolargo de este tiempo. Este recorrido havenido marcado por la búsqueda del equili-brio entre el reforzamiento de la sostenibi-lidad del sistema de Seguridad Social y lanecesidad de mantener, modernizar ymejorar su acción protectora, al mismotiempo que se racionalizaba su gestión y seprocuraba proporcionar una respuestaadecuada a las circunstancias económicasde cada momento. Un rasgo distintivo en el

caso español ha sido la búsqueda de lacorrelación de fuerzas políticas y sociales ala hora de abordar las principales reformasen esta materia, mediante la que se ha pro-curado ir forjando los objetivos comunes através de acuerdos que, cuando se han con-seguido, han reforzado la efectividad de lasmedidas adoptadas, a las que han conferidouna mayor legitimación social. A partir de1995, el proceso se institucionalizó a travésdel consenso alcanzado por las fuerzas par-lamentarias en torno a las recomendacio-nes del Pacto de Toledo, que a partir deentonces orientarían las futuras reformasdel sistema de pensiones con el fin degarantizar su viabilidad y mejora. A ellohay que añadir la decisiva participación delos agentes sociales, a través de los sucesi-vos acuerdos suscritos con el Gobierno enel marco del diálogo social, que han prece-dido a la mayor parte de las modificacionessustanciales para el sistema.Tras la adopción del Pacto de Toledo, de

entre las reformas que guardan mayor rela-ción con el objeto del presente dictamen,valga recordar que el Acuerdo suscrito el 9de octubre de 1996 por el Gobierno y lossindicatos más representativos a nivelestatal daría lugar a la Ley 24/1997, deConsolidación y racionalización del sistemade Seguridad Social que, entre otras medi-das, estableció la separación de fuentes definanciación, la obligación de constituciónde reservas con cargo a excedentes e intro-dujo en el texto de la Ley general de laSeguridad Social la revalorización automáti-ca de las pensiones con arreglo a la variación

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anual de los precios. Posteriormente, elcontenido del Acuerdo de 16 de septiembrede 1999 entre el Gobierno y las organizacio-nes sindicales más representativas de ámbi-to estatal sobre mejora de las pensiones,que se dirigía prioritariamente al manteni-miento del poder adquisitivo de las pensio-nes, fue llevado a la Ley 54/1999, de 29 dediciembre, de Presupuestos Generales delEstado para el año 2000. Más adelante sesuscribió el Acuerdo para la mejora del sis-tema de protección social suscrito en abrilde 2001 entre el Gobierno, ccoo, ceoe ycepyme, que avanzaba en el cumplimientode las recomendaciones del Pacto deToledo, a través de un amplio elenco de pre-visiones origen, entre otros desarrollos nor-mativos, de la Ley 35/2002, de 12 de junio,de Medidas para el establecimiento de unsistema de jubilación gradual y flexible.Cabe mencionar también, por su trascen-dencia para las personas mayores, elAcuerdo sobre la acción protectora de laatención a las situaciones de dependencia,suscrito por el Gobierno, ccoo, ugt, ceoe ycepyme en diciembre de 2005, que daríalugar a la Ley 39/2006, de Promoción de laautonomía y atención a las personas ensituación de dependencia. El Acuerdosobre medidas en materia de SeguridadSocial, suscrito el 13 de julio de 2006 por elGobierno ceoe, cepyme, ccoo y ugt, estu-vo asimismo en el origen de la Ley 40/2007,de 4 de diciembre, de Medidas en materiade Seguridad Social.Ya en 2011, en un contexto económico

y de empleo muy desfavorable, tras la

aprobación de las recomendaciones delinforme de evaluación y reforma del Pactode Toledo, aprobado por el Pleno delCongreso de los Diputados el 25 de enerode 2011, se alcanzó el Acuerdo social y eco-nómico suscrito por el Gobierno y las con-federaciones empresariales (ceoe y cepy-me) y sindicales (ccoo y ugt) más repre-sentativas de ámbito estatal. Pieza sustan-cial del mismo fue el Acuerdo para la refor-ma y fortalecimiento del sistema público depensiones. El Acuerdo introdujo una seriede reformas de hondo calado para asegurarla sostenibilidad financiera y la viabilidadfutura del sistema de Seguridad Social. Sinánimo de exhaustividad, se acordaron cam-bios sustanciales en materia de edad dejubilación, forma de cálculo de la pensión, eincentivos a la prolongación voluntaria dela vida laboral. Además, con el objetivo demantener la proporcionalidad entre lascontribuciones al sistema y las prestacio-nes esperadas del mismo y garantizar susostenibilidad, se acordó que a partir de2027 los parámetros fundamentales del sis-tema se revisarán por las diferencias entrela evolución de la esperanza de vida a los 67años de la población en el año en que seefectúe la revisión y la esperanza de vida alos 67 años en 2027. La mayor parte delcontenido del Acuerdo, incluyendo la pre-visión a futuro del factor de sostenibilidad,fue recogido por la Ley 27/2011, de 1 deagosto, sobre Actualización, adecuación ymodernización del sistema de SeguridadSocial, la última gran reforma del sistema,que entraría en vigor en 2013.


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Más recientemente, tras los pronuncia-mientos del Tribunal de Justicia de laUnión Europea, en su sentencia de 22 denoviembre de 2012, y del TribunalConstitucional en su sentencia de 14 demarzo de 2013, se alcanzó el Acuerdo parala mejora de las condiciones de acceso a laprotección social de los trabajadores atiempo parcial, suscrito en julio de 2013 porel Gobierno y las confederaciones empre-sariales (ceoe y cepyme) y sindicales(ccoo yugt), que ha precedido a la aproba-ción de las necesarias modificaciones de lanormativa de Seguridad Social, incorpora-das a través del Real Decreto-ley 11/2013,de 2 de agosto, para la protección de los tra-bajadores a tiempo parcial y otras medidasurgentes en el orden económico y social.

El antecedente normativo más inme-diato del texto objeto de dictamen vienedado por la Ley 27/2011 que, junto a la tras-lación de la mayor parte de las medidascontempladas en el Acuerdo para la refor-ma y fortalecimiento del sistema público depensiones, incorporó parte de las recomen-daciones adoptadas en la reformulación delPacto de Toledo en 2010, e introdujo cam-bios sustanciales orientados a reforzar lacapacidad de respuesta del sistema a loscambios socioeconómicos, en un marcofinanciero estable, que garantice la acciónprotectora y su suficiencia a las generacio-nes futuras en el largo plazo. Por lo queinteresa al objeto de este dictamen, la Ley

introduce en su artículo 8 bajo la rúbrica“factor de sostenibilidad” una nueva dispo-sición adicional 59.ª en el trlgss que, con elobjetivo de mantener la proporcionalidadentre las contribuciones al sistema y lasprestaciones esperadas del mismo, prevé larevisión quinquenal a partir de 2027 de losparámetros fundamentales del sistema, enfunción de la evolución de la esperanza devida a los 67 años de la población en el añoen que se efectúe la revisión y la esperanzade vida a los 67 años en 2027, utilizando aeste fin las previsiones realizadas por losorganismos oficiales competentes.

Posteriormente, la Ley Orgánica 2/2012,de 27 de abril, de Estabilidad presupuestariay sostenibilidad financiera, en concreciónde las previsiones del artículo 135 de la ce,reformado el año anterior, establece en suartículo 18 que el Gobierno, en caso de pro-yectar un déficit en el largo plazo del siste-ma de pensiones, revisará el sistema apli-cando de forma automática el factor desostenibilidad en los términos y condi-ciones previstos en la Ley 27/2011.

En la recomendación del Consejo de laUE sobre el Programa Nacional de Reformas(PNR) de 2012 de España1, tras una valora-ción positiva de la reforma de las pensionesde 2011, se señalaba que el deterioro de lasperspectivas de la economía española esta-ba limitando los efectos de la reformasobre la previsión de gastos públicos, por loque recomendaba, entre otras cuestiones,

1 COM (2012) 310 final. Bruselas, 30.5.2012.

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2 COM (2013) 359 final. Bruselas, 29.5.2013.

acelerar la introducción del factor de soste-nibilidad. Posteriormente, en la recomenda-ción referente al PNR de 20132, la Comisiónvolvía a incidir en esta cuestión y señalabala necesidad de culminar la regulación delfactor de sostenibilidad a finales de 2013.A través del Real Decreto-ley 5/2013, de

15 de marzo, de medidas para favorecer lacontinuidad de la vida laboral de los traba-jadores de mayor edad y promover el enve-jecimiento activo, mediante la disposiciónadicional novena, se encomendó alGobierno la creación de un Comité deExpertos independientes para la elabora-ción de un informe sobre el factor de soste-nibilidad del sistema de Seguridad Social,para su remisión a la Comisión del Pacto deToledo. Tras la presentación por parte delGobierno de un informe de base sobre elfactor de sostenibilidad en el sistema de laSeguridad Social, se acordó por Consejo deMinistros de 12 de abril de 2013 la creaciónde dicho Comité de expertos, cuyo informefue presentado el 7 de junio de 2013.El informe del Comité de Expertos

sobre el factor de sostenibilidad del siste-ma público de pensiones, proponía un fac-tor de sostenibilidad con dos componen-tes: el primero, el Factor de EquidadIntergeneracional (FEI), respondería enpuridad al desarrollo del mandato de laLey 27/2011 y supone la adecuación de lapensión inicial a la evolución de la espe-ranza de vida, previéndose su aplicación

únicamente a los nuevos pensionistas. Elsegundo, el Factor de Revalorización Anual(FRA) –que no estaba previsto en dicha Ley–,afectaría a todas las pensiones y sustituiríala revalorización actual basada en la evolu-ción del IPC, por un factor que tiene encuenta diferentes variables relacionadascon la situación financiera del sistema,como son la evolución de los ingresos, elnúmero de pensionistas, el efecto sustitu-ción y la diferencia entre ingresos y gastosdel sistema a lo largo del ciclo económico.El informe señalaba además la necesidadde adelantar la aplicación del factor de sos-tenibilidad a 2014, en lugar de 2027 comoestablecía la Ley 27/2011 y, en cualquiercaso, dentro del periodo 2014-2019.El informe del Comité de Expertos fue

remitido a los interlocutores sociales asícomo a la Comisión de Seguimiento yEvaluación de los Acuerdos del Pacto deToledo, iniciándose el 18 de junio un perio-do de comparecencias en el seno de dichaComisión (tanto de los miembros delComité de Expertos que habían elaboradoel informe como de diferentes expertos enla materia, y de los interlocutores sociales),cuyos trabajos, a fecha de la recepción delpresente Anteproyecto objeto de dictamen,no habían finalizado. Cabe recordar que elInforme de Evaluación y Reforma del Pactode Toledo de 2010, en su segunda recomen-dación, “defiende el mantenimiento delpoder adquisitivo de los pensionistas, su


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garantía por Ley y su preservación median-te la adopción de medidas encaminadas aasegurar el equilibrio financiero del sistemade pensiones en el futuro”. Además, señala-ba la conveniencia de “estudiar (para suposterior análisis y valoración por laComisión) la posibilidad de utilizar otrosíndices de revalorización basados, entreotros, en el crecimiento de los salarios, laevolución de la economía o el comporta-miento de las cotizaciones a la SeguridadSocial, siendo recomendable que se tenganen cuenta los efectos que dichos índices hantenido sobre la sostenibilidad del sistema depensiones en los países de nuestro entorno”.En cuanto a los antecedentes normati-

vos de la revalorización automática de laspensiones a la que se refiere el FRA, caberecordar que aunque según la práctica delos sucesivos Gobiernos la actualización delas pensiones ya solía ajustarse a las varia-ciones de los precios, especialmentedesde mediados de los años ochenta, fuela Ley 24/1997 la que estableció legal-mente la obligación de revalorizaciónautomática de las pensiones de laSeguridad Social al comienzo de cada añoen función del correspondiente índice deprecios al consumo previsto para dichoaño. Actualmente, se encuentra reguladaen el artículo 48 del TRLGSS, que establececomo regla de carácter general que “laspensiones de la Seguridad Social en sumodalidad contributiva, incluido el impor-te de la pensión mínima, serán revaloriza-das al comienzo de cada año, en función delcorrespondiente índice de precios al con-

sumo previsto para dicho año”, y conside-ra como periodo a tener en cuenta para elcálculo de dicho índice, “el periodo com-prendido entre noviembre del ejercicioanterior y noviembre del ejercicio econó-mico al que se refiere la revalorización”.Asimismo, establece un mecanismo decompensación ante las posibles desviacio-nes que se produzcan si el índice de preciosal consumo previsto es inferior al que final-mente resulta, es decir si el coste de la vidaes superior al aumento del importe de lapensión. En dicho supuesto se procederá aabonar una paga compensatoria por elimporte de la diferencia antes del 1 de abrildel ejercicio posterior.Por su parte, el artículo 49 del TRLGSS

establece el límite máximo que podráalcanzar dicha revalorización en cadasupuesto individual, que no es otro que elimporte de la pensión máxima que se esta-blezca para cada año en la correspondienteLey de Presupuestos Generales del Estado,sumado en su caso, al importe anual ínte-gro ya revalorizado de las otras pensionespúblicas percibidas por su titular.Durante los últimos años de crisis eco-

nómica y financiera, la aplicación del proce-dimiento de revalorización automática delas pensiones se ha visto suspendida omodificada en algunas ocasiones, en el con-texto de las sucesivas medidas adoptadas,en su mayoría por el procedimiento deurgencia, para cumplir con los objetivos dela consolidación fiscal y la estabilidad pre-supuestaria. De este modo, el Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se

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adoptaban medidas para la reducción deldéficit público, así como la Ley 39/2010, de22 de diciembre, de Presupuestos Generalesdel Estado para el año 2011 suspendían laaplicación de la mencionada normativasobre revalorización de pensiones para2011, dejando fuera de su ámbito de aplica-ción a las pensiones mínimas del sistema deSeguridad Social, a las pensiones del extin-guido SOVI no concurrentes y a las pensionesno contributivas. Posteriormente, el RealDecreto 20/2011, de 30 de diciembre esta-bleció que para el año 2012 las pensionescontributivas del sistema de SeguridadSocial así como las pensiones de clases pasi-vas del Estado se incrementarían en un 1por 100, conforme a los artículos 48 y 7 delos textos refundidos de las Leyes generalde la Seguridad Social y de Clases pasivasdel Estado, respectivamente. Para las pen-siones mínimas del sistema, las del SOVI noconcurrentes y las no contributivas (que sehabían revalorizado en un 1 por 100), seestableció que recibirían antes del 1 de abrilde 2012 en un único pago la cantidad equi-valente a la diferencia entre la pensión per-cibida en 2011 y la que les hubiera corres-pondido de haberse aplicado a las cuantíasmínimas de esas pensiones la variación realdel IPC de noviembre de 2010 a noviembrede 2011. En el contexto de la intensificaciónde la crisis económica en 2012, se aprobó elReal Decreto-ley 28/2012, de 30 de noviem-bre, de medidas de consolidación y garantíadel sistema de la Seguridad Social, que dejósin efecto para 2012 la actualización de laspensiones y suspendió la revalorización de

las pensiones para el ejercicio 2013, estable-ciendo un incremento del 1 por 100 concarácter general y del 2 por 100 para aqué-llas que no superen los 1.000 euros mensua-les o 14.000 anuales.En este proceso permanente de cam-

bios normativos en materia de SeguridadSocial, han sido numerosas las ocasionesen las que el CES, desde los primerosmomentos de su creación, ha tenido laoportunidad de pronunciarse. Sin ánimode exhaustividad, valga recordar elDictamen 1/1993, sobre el Anteproyecto deLey por el que se modifica parcialmente lafinanciación del Régimen Especial Agrariode la Seguridad Social; el Dictamen2/1994, sobre el Proyecto de Real Decretolegislativo por el que se aprueba el textorefundido de la Ley general de SeguridadSocial; el Dictamen 8/1996, sobre elAnteproyecto de Ley de Consolidación yracionalización del sistema de SeguridadSocial; el Dictamen 2/2003, sobre elAnteproyecto de Ley reguladora del Fondode Reserva de la Seguridad Social; elDictamen 4/2003, sobre el Anteproyectode Ley de Disposiciones específicas enmateria de Seguridad Social; el Dictamen13/1996, sobre el Anteproyecto de Ley porel que se procede a la Integración de lostrabajadores por cuenta propia delRégimen Especial Agrario de la SeguridadSocial en el Régimen Especial de laSeguridad Social de los Trabajadores porCuenta Propia o Autónomos o el Dictamen1/2007, sobre el Anteproyecto de Ley deMedidas en materia de Seguridad Social.


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Finalmente, el CES tuvo la oportunidad depronunciarse sobre el Anteproyecto de laLey 27/2011 a través de su Dictamen3/2011, sobre el Anteproyecto de Ley sobreActualización, adecuación y moderniza-ción del sistema de Seguridad Social,cuyas observaciones tuvieron un elevadogrado de acogida en la norma finalmenteaprobada.Desde esta institución se han abordado

también, en varios informes a iniciativa pro-pia, cuestiones estrechamente relacionadascon la modernización, adecuación y soste-nibilidad del sistema de Seguridad Social,como es el caso del Informe 2/1999, La eco-

nomía sumergida en relación a la QuintaRecomendación del Pacto de Toledo, elInforme 2/2000, Vida laboral y prejubila-ciones, el Informe 4/2000, La protecciónsocial de las mujeres, o el Informe 3/2013,Distribución de la renta en España: desigual-dad, cambios estructurales y ciclos.Asimismo, anualmente el CES trata en

la Memoria socioeconómica y laboraltodas las cuestiones relacionadas con lasreformas de la Seguridad Social y el desa-rrollo del Pacto de Toledo, así como laevolución de las principales magnitudesdel sistema y muy especialmente de lasprestaciones y sus beneficiarios.

2. Contenido

El Anteproyecto sometido a dictamen cons-ta de siete artículos, una disposición adicio-nal única y cuatro disposiciones finales. Lossiete artículos están estructurados en doscapítulos, consagrados respectivamente alfactor de sostenibilidad de las pensiones dejubilación y al índice de revalorización. En el capítulo I se define el factor de

sostenibilidad como un instrumento quecon carácter automático permite vincular elimporte de las pensiones de jubilación delsistema de la Seguridad Social a la evoluciónde la esperanza de vida de los pensionistas(artículo 1). Asimismo, se regulan en estecapítulo el ámbito de aplicación del factorde sostenibilidad (artículo 2), sus elementosde cálculo (artículo 3), su fórmula de cálcu-

lo (artículo 4) y su revisión (artículo 5), quetendrá una periodicidad quinquenal. Elcapítulo concluye, en el artículo 6, indican-do que el factor de sostenibilidad se aplicarásin perjuicio del derecho a percepción de loscomplementos por mínimos.El capítulo II consta de un solo

artículo (artículo 7) que modifica elartículo 48 del texto refundido de la Leygeneral de la Seguridad Social, aprobadopor el Real Decreto legislativo 1/1994, de20 de junio, que regula la revalorizaciónde las pensiones contributivas. Así, lanueva formulación establece una revalo-rización de dichas pensiones basada enun índice cuya expresión matemáticaconsidera el total de ingresos y gastos,


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incluido el efecto sustitución y el núme-ro de pensiones, estableciendo ademásunos límites máximo y mínimo quegarantizan que en ningún caso el incre-mento de las pensiones será inferior al0,25 por 100 ni superior al IPC más el 0,25por 100. El índice se publicará anualmente en la

correspondiente Ley de PresupuestosGenerales del Estado. A efectos de su ela-boración, el Ministerio de Economía yCompetitividad facilitará a la Administra-ción de la Seguridad Social las previsionesde las variables macroeconómicas corres-pondientes. La disposición adicional única es la

relativa a la aplicación transparente tantodel factor de sostenibilidad como delíndice de revalorización. En el caso delprimero, dicha transparencia se basará enla publicación del seguimiento sistemáti-co de la esperanza de vida así como de lapertinente información a los pensionistassobre el efecto que sobre el cálculo de supensión inicial tendrá la aplicación delfactor de sostenibilidad. En el caso delíndice de revalorización, se prevé lapublicación anual de las variables queintervienen en su cálculo.

La disposición final primera señala eltítulo competencial en virtud del cual sedicta la presente Ley, a saber, el artículo149.1.17 de la Constitución Española, queatribuye al Estado la competencia exclusi-va sobre legislación básica y régimen eco-nómico de la Seguridad Social.La disposición final segunda modifica el

apartado 1 del artículo 163 del texto refundi-do de la Ley general de la Seguridad Social,aprobado por el Real Decreto legislativo1/1994, de 20 de junio, añadiendo la mencióna la aplicación del factor de sostenibilidadcorrespondiente a la cuantía de la pensióndeterminada por dicho apartado.La disposición final tercera faculta al

Gobierno y a la ministra de Empleo ySeguridad Social para que, en el ámbito desus respectivas competencias, dicten las dis-posiciones y adopten las medidas necesariaspara la aplicación y desarrollo de la Ley. Por último, la disposición final cuarta

establece que la fecha de entrada en vigorde la Ley será la del día siguiente al de supublicación en el Boletín Oficial del Estado(BOE), y que la aplicación del factor de sos-tenibilidad corresponderá a las pensionesde jubilación que se causen a partir del 1 deenero de 2019.

El sistema de pensiones de la Seguridad So-cial constituye uno de los pilares más sóli-dos de la protección social, cuyo manteni-

miento, alcance universal, adecuación y su-ficiencia constituyen principios rectores dela política social y económica. Dentro del

3. Observaciones generales


conjunto del sistema de prestaciones so-ciales, las pensiones de jubilación revistenuna importancia medular para la cohesiónsocial. Unido a lo anterior, como ha puestode relieve el CES recientemente en su Infor-me 3/20133, el sistema público de pensio-nes español, basado en los principios decontributividad, equidad y solidaridad quelo caracterizan como de reparto, constitu-ye el programa de rentas públicas con ma-yor potencia redistributiva. Las pensionesrepresentan, además, las transferencias pú-blicas de carácter económico más impor-tantes, principal partida del gasto social,que desempeña una importante funcióncomo estabilizador automático de la eco-nomía en momentos de crisis, como se estáhaciendo especialmente patente en la co-yuntura actual. De ahí que garantizar susuficiencia y sostenibilidad financiera re-sulte un objetivo primordial. A lo largo delas tres últimas décadas, las sucesivas re-formas de la normativa de Seguridad So-cial han estado guiadas en buena medidapor el objetivo de anticiparse a las conse-cuencias de los cambios sociodemográfi-cos, especialmente el envejecimiento de lapoblación. A tal fin, se ha ido reforzando elprincipio de contributividad con el objeti-vo de asegurar la sostenibilidad financieradel sistema, al mismo tiempo que tambiénse ha ido perfeccionando y modernizandosu alcance subjetivo, con un balance muypositivo en términos de equidad.

En opinión del CES, las medidas que seadopten en un terreno que ha sufrido yanumerosas modificaciones en los últimosaños deberán ser especialmente cuidado-sas a la hora de respetar el equilibrio entrelos principios de contributividad, equidady solidaridad intergeneracional. De unaparte, la aplicación de las nuevas fórmulasno debe ir en detrimento del elemento decontributividad del sistema, debiendo evi-tarse que el temor a un excesivo impactonegativo en la cuantía de la pensión finalen proporción al esfuerzo de cotización alo largo de la vida laboral de lugar a con-ductas elusorias de la cotización: los coti-zantes deben poder percibir con claridadque su esfuerzo contributivo merece lapena. Por otro lado, no se puede obviarque en España existe un gran volumen depensionistas en tramos medios o bajos decuantía. A este respecto, en el LibroBlanco sobre la adecuación de las pensio-nes la Comisión Europea advertía hacepoco tiempo cómo ligeras oscilaciones enla cuantía de las pensiones más bajas pue-den producir cambios muy visibles en lastasas de pobreza en la tercera edad, por loque recomienda a los Estados que procu-ren que sus sistemas de pensiones favo-rezcan la prevención de este problema.Debe hacerse un ejercicio de transparen-cia en esta dirección y, al mismo tiempo,de transmisión de confianza a los destina-tarios de la norma.

3 Informe CES 3/2013, Distribución de la renta en España: desigualdad, cambios estructurales y ciclos.

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El CES considera que constituye unaobligación de los poderes públicos, detodas las fuerzas políticas y de los agentessociales contribuir a garantizar la estabili-dad del sistema público de pensiones en elpresente, pero también en el medio y largoplazo, respetando y reforzando los princi-pios de contributividad, equidad y solida-ridad intergeneracional que caracterizanel sistema español de reparto. A ello havenido coadyuvando hasta el momento, lapeculiar dinámica que han seguido lasreformas en materia de Seguridad Socialen nuestro país, basadas en el trabajodesarrollado en el seno de la Comisión delPacto de Toledo, así como en el diálogosocial y la negociación con los interlocuto-res sociales, con carácter previo a la adop-ción de las medidas. El consenso así alcan-zado constituye un valioso activo, querefuerza la legitimidad y la comprensiónde las medidas, contribuye a facilitar suaplicación y, especialmente en un ámbitotan sensible como las pensiones, transmi-te confianza en el futuro. Precisamentepor la gravedad de la situación económicay social que atraviesa el país, y la urgenciade las medidas que hay que abordar parasuperarla, el CES considera necesario man-tener y reimpulsar estos cauces, que histó-ricamente han constituido una fortalezade nuestro sistema económico.De ahí que, con carácter previo a las

observaciones sobre el contenido delAnteproyecto, el CES deba poner de mani-fiesto que el procedimiento seguido enesta ocasión se aparta del habitual, por el

que se remiten a esta institución losAnteproyectos de Ley y Proyectos deReales Decretos una vez agotadas las víasprevias de negociación en el marco deldiálogo social y/o, en su caso, una vezevacuadas las consultas pertinentes conlas organizaciones, de modo que el CESemite su dictamen sobre una versiónfinal del Anteproyecto, inmediatamenteanterior a la presentación del Proyectode Ley ante el Parlamento. Sin embargo,en esta ocasión la solicitud de dictamenal CES se ha hecho coincidir en el tiempocon las consultas a los agentes sociales,grupos parlamentarios, la Comisión delPacto de Toledo y diferentes agentes ysectores representativos de interés eneste ámbito, lo que, en opinión de esteConsejo, resulta inadecuado, al tener quedictaminar un texto que todavía no cuen-ta con el suficiente grado de madurez,siendo, en consecuencia, susceptible demodificaciones que no va a poder dicta-minar este Órgano.Ello ha condicionado en gran manera

la discusión en el seno de la comisión detrabajo encargada de la elaboración deldictamen, a lo que se añade la perento-riedad del plazo para su emisión, habidacuenta de la trascendencia de la materia,que comporta una reforma de gran cala-do y complejidad de un elemento tanesencial del sistema público de pensio-nes como es la cuantía de la pensión dejubilación.El CES debe poner de manifiesto que la

singularidad del procedimiento por el que


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se ha optado esta vez, junto a la premura delos plazos para la emisión de este dictamenno ha facilitado el ejercicio de reflexiónconjunta y el acercamiento de posicionessobre una norma de la trascendencia de laque nos ocupa en la que, aun existiendoalgunos elementos para el consenso, exis-ten también evidentes opiniones divergen-tes sobre algunos aspectos entre las organi-zaciones que componen este Órgano.El Anteproyecto aborda dos figuras

claramente diferenciadas que merecenuna distinta opinión por parte de esteConsejo. Así, el CES comparte la necesi-dad de desarrollar el factor de sostenibi-lidad, tal y como se contemplaba en elAcuerdo para la reforma y fortalecimien-to del sistema público de pensiones y seincorporó a la Ley 27/2011, aunque con lasalvedad de la observación realizada poreste Consejo en su Dictamen 3/2011,sobre el Anteproyecto de Ley sobreActualización, adecuación y moderniza-ción del sistema de Seguridad Social, a laque más adelante se hará referencia, asícomo con los matices que se expresaránen las observaciones al articulado. Sinembargo, el Anteproyecto no se ajusta ensus actuales términos a aquella propues-ta, ni en la formulación concreta del fac-tor, ni en el plazo previsto para su entra-da en vigor. Mayores dudas plantea laincorporación de la nueva figura delíndice de revalorización, que se prevé deaplicación inmediata ya en 2014.Entre las justificaciones de las nuevas

medidas que se exponen tanto en la

exposición de motivos como en laMemoria explicativa, el CES echa en faltauna diferenciación entre los retos decarácter coyuntural a los que se enfrentaactualmente el sistema —relacionadosfundamentalmente con la caída de la afi-liación en el contexto de la crisis econó-mica—, y aquellos otros, de carácterestructural, vinculados al envejecimien-to de la población. Un cambio de la rele-vancia que comporta el contenido delAnteproyecto debería venir conveniente-mente justificado, de modo que a los des-tinatarios de la norma les queden claroslos motivos para abordar una nuevamodificación de este calado, cuando aúnno ha transcurrido un año desde la entra-da en vigor de la profunda reforma con-templada por la Ley 27/2011.En lo que concierne a la Memoria del

análisis de impacto normativo que acom-paña al Anteproyecto sometido a dicta-men, el CES echa en falta, además, un aná-lisis más exhaustivo sobre la oportunidadde la propuesta y su impacto. En concreto,a juicio de este Consejo, la Memoria con-templa únicamente algunas variablesdemográficas con incidencia en la evolu-ción del gasto del sistema, relacionadascon el envejecimiento de la población,variables que desde la última reforma nohan sufrido cambios particularmente lla-mativos. No se hace mención, en cambio, ala evolución de los ingresos, marcada enlos años más recientes por el desplome delempleo y, en consecuencia, de la recauda-ción por cotizaciones sociales, principal



factor explicativo del deterioro registradopor el saldo presupuestario del sistema dela Seguridad Social. Sin embargo, a juiciodel CES, en un sistema de carácter eminen-temente contributivo como el español, laevolución del empleo y sus características,constituye un factor tanto o más impor-tante que las proyecciones demográficas,cuyo elemento de incertidumbre y suvariabilidad, en el caso de la esperanza devida, por otro lado, no debería obviarse.

El CES, consciente de la adversa situa-ción que atraviesa actualmente el siste-ma, comparte la necesidad de actuar alrespecto, para lo cual estima más adecua-do llevar a cabo, en el marco del diálogosocial y de la Comisión del Pacto deToledo, una profunda reflexión en torno

a la posibilidad de estudiar vías alternati-vas de financiación del sistema que con-tribuyan a su sostenibilidad y suficiencia.

Por último, el CES considera apropia-do insistir en la necesidad de realizar unmayor ejercicio de transparencia en esteámbito, a través de una mayor comunica-ción y difusión a la opinión pública, tantode la concreción de la reforma planteadapor el Anteproyecto, como de su impactosocial y económico, a fin de generarseguridad en el futuro y confianza en elsistema de Seguridad Social y, con ello,reforzar el sentido de pertenencia almismo en línea con la SéptimaRecomendación del Pacto de Toledo,sobre modernización e información alciudadano.

4. Observaciones particulares

Exposición de motivosEn coherencia con la observación de carác-ter general relativa a la necesidad de justi-ficar adecuadamente las medidas que secontemplan en el Anteproyecto, llama laatención al CES, en cuanto a que puede in-ducir a error, la referencia parcial que serealiza a la Segunda Recomendación delPacto de Toledo, relativa al mantenimien-to del poder adquisitivo y mejora de laspensiones. Cabe recordar que, como rezaliteralmente la misma en su primer párrafo:“La Comisión, como ha venido haciendo enel pasado, defiende el mantenimiento del

poder adquisitivo de los pensionistas, sugarantía por ley y su preservación mediantela adopción de medidas encaminadas a ase-gurar el equilibrio financiero del sistema depensiones en el futuro”.

Por otra parte, el CES estima que laexposición de motivos contiene una inter-pretación errónea de la observación rea-lizada por este Consejo en su Dictamen3/2011 al artículo 8 del Anteproyecto deLey sobre Actualización, adecuación ymodernización del sistema de la SeguridadSocial. En aquella observación, el CES, refi-riéndose exclusivamente al “factor de




sostenibilidad” regulado en dicho artículoseñalaba, que “aun siendo la esperanza devida una variable determinante de laevolución del gasto en pensiones, la futuraconcreción del factor de sostenibilidaddebería contemplar, además, otras variablesdeterminantes de la sostenibilidad del sis-tema de pensiones, como las relacionadascon la actividad económica, la evolucióndel empleo, o la participación laboral”.Como se ha expuesto en las observa-

ciones de carácter general, la evolucióndel empleo y sus características, consti-tuyen un factor tanto o más importanteque las proyecciones demográficas, cuyoelemento de incertidumbre y su variabili-dad, en el caso de la esperanza de vida,por otro lado, no debería obviarse. A ello serefería el CES en su dictamen, a efectos dela posibilidad de completar las variablesdeterminantes del factor de sostenibili-dad. No resulta, por tanto, adecuado rela-cionar dicha observación con la justifi-cación de la introducción del índice derevalorización, que no se contemplaba enmodo alguno en aquel Anteproyecto.

Artículo 1. DefiniciónEste artículo define el factor de sostenibi-lidad como un instrumento que con carác-ter automático permite vincular el importede las pensiones de jubilación del sistemade la Seguridad Social a la evolución de laesperanza de vida de los pensionistas. Al CES le preocupan los efectos de la

automaticidad de la aplicación de este fac-

tor, basado exclusivamente en la evolu-ción de la esperanza de vida, especial-mente teniendo en cuenta que se trata dedeterminar un elemento, la cuantía inicialde la pensión, de especial trascendencia,por cuanto es la referencia básica de loque se percibirá a lo largo de todos losaños de jubilación sobre la que se apli-carán las revalorizaciones que correspon-dan. En este sentido, teniendo en cuentala variabilidad que arroja este indicadoren función de variables como el género, laregión o el estatus socioocupacional, caberecordar, en el sentido de la observaciónrealizada por el CES en su Dictamen3/2011, que sería conveniente estudiar laposibilidad de modular dicha automatici-dad combinándola con la evolución deotras variables con incidencia positivasobre los ingresos, como el empleo, laactividad económica o la participaciónlaboral, como ocurre en otros países denuestro entorno, algunos de los cuales semencionan en la Memoria explicativa. Por otro lado, la consideración de la

edad de 67 años como referencia a la horade calcular la esperanza de vida tambiénplantea la cuestión de la excesiva rigidezdel mecanismo, resultando un solo valoraplicable a toda la población que acceda ala jubilación, independientemente de laedad de acceso a la misma.

Artículo 2. Ámbito de aplicaciónEn este artículo se señala que el factor desostenibilidad se aplicará por una sola vez



para la determinación del importe inicial delas nuevas pensiones de jubilación del sis-tema de la Seguridad Social. A este respecto,el CES considera que hay que ponerlo enrelación con la disposición final segundadel Anteproyecto, que establece la modifi-cación del artículo 163.1 del texto refundi-do de la Ley general de la Seguridad Social,que regula las cuantías de las pensiones dejubilación contributivas, quedando así aco-tado de forma más precisa el ámbito de apli-cación del factor de sostenibilidad.El CES, no obstante, considera que

debería aclararse la situación en quequedan los beneficiarios de pensiones deincapacidad permanente que al alcanzarla edad legal de jubilación tienen la con-sideración de pensiones de jubilación, aefectos de su inclusión o no en el ámbito deaplicación de la Ley.

Artículo 3. Elementos de cálculoLos elementos de cálculo del factor desostenibilidad serán, por un lado, las tablasde mortalidad de la población pensionistade jubilación del sistema de la SeguridadSocial elaboradas por la propia SeguridadSocial, y por otro lado, la edad de 67 años co-mo edad de referencia. En opinión del CES, existen varias

cuestiones que convendría aclarar a lahora de establecer dichos elementos decálculo del factor de sostenibilidad. Enprimer lugar, el Anteproyecto deberíaconcretar cuáles serán dichas bases dedatos, y asegurar su periodicidad anual,

pues la Seguridad Social no ha publicadohasta la fecha tablas de mortalidad conve-nientemente actualizadas. Además, tam-bién sería necesario determinar de formaprecisa si los datos de esperanza de vidase elaborarán a partir de proyeccioneslineales a futuro (como parecía sugerir elinforme de expertos en que se inspiró elAnteproyecto), con el consiguiente factorde incertidumbre que conlleva, o de datosreales calculados a posteriori.Será necesario en todo caso que, en

virtud de la necesidad de transparenciaen la aplicación del factor de sostenibili-dad, en el sentido expresado en lasobservaciones generales, los elementosde cálculo de la fórmula sean convenien-temente actualizados y puestos a disposi-ción de la población.

Artículo 4. Fórmula de cálculoEl Anteproyecto opta por calcular el factorde sostenibilidad a partir de la variación in-teranual, en un periodo quinquenal, de laesperanza de vida a los 67 años, tomandocomo referencia el primer y el último añode dicho periodo quinquenal. La fórmula solo tiene en consideración

dos valores (el primero y el último) delquinquenio de referencia, a partir de loscuales se halla la variación media inter-anual, lo que somete el resultado a unamayor volatilidad que si la fórmula secalculara a partir de una media móvil detodos los años del quinquenio, de formaanáloga a como se hace en el caso del




índice de revalorización para la tasa devariación de ingresos y gastos.

Artículo 7. Modificación del textorefundido de la Ley generalde la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto legislativo 1/1994, de 20 de junioEn este artículo se da nueva redacción alartículo 48 del TRLGSS,que regula en su aparta-do uno la revalorización anual automáticade las pensiones, en función del correspon-diente IPC previsto para dicho año, así comosu actualización en un pago único a los pen-sionistas en el supuesto de desviaciones alalza respecto a dicha previsión. El An-teproyecto establece la sustitución de estemecanismo por la aplicación a todas laspensiones de la Seguridad Social en sumodalidad contributiva de un “índice derevalorización”, que se prevé incluir en lacorrespondiente LGPGE.Se trata de una figura que el

Anteproyecto introduce ex novo, que no secontemplaba en la Ley 27/2011 ni en elAcuerdo para la reforma y fortalecimientodel sistema público de pensiones que estuvoen el origen de la misma y que formabaparte sustancial del Acuerdo social yeconómico para el crecimiento, el empleo yla garantía de las pensiones, del año 2011.Cabe recordar que dicho Acuerdo fuesuscrito entre Gobierno e interlocutoressociales que, en un momento extremada-mente crítico de la situación económica y elempleo, pactaron una batería de medidas en

un ejercicio de responsabilidad, en elentendimiento de que era trascendentalafrontar juntos el reto fundamental degenerar empleo y crecimiento sostenido,marcándose para ello la actuaciónsimultánea en varios frentes: el equilibrio delas cuentas públicas, garantizar la sosteni-bilidad a largo plazo del sistema público deSeguridad Social y fomentar el dinamismo yla competitividad de nuestra economía.Comoquiera que dichos retos per-

manecen, mientras el compromiso de losinterlocutores sociales para alcanzaracuerdos sigue vivo, el CES lamenta que elprocedimiento de concepción de unamedida de consecuencias tan relevantespara las actuales y futuras generaciones depensionistas se haya apartado de los caucesespecíficos por los que han discurrido lasprincipales reformas en el ámbito de laSeguridad Social desde mediados de losnoventa, la Comisión del Pacto de Toledo yel diálogo social, que tanto han coadyuva-do a brindar estabilidad y seguridad en elfuturo a los pensionistas, contribuyendo aque el sistema público de pensiones y —porende— la Seguridad Social figure entre lasinstituciones más valoradas por los ciu-dadanos.El CES no es ajeno a la situación

coyuntural de las cuentas de la SeguridadSocial en los próximos años, ni a los com-promisos en materia de consolidaciónfiscal, por lo que considera convenienteque se abran los cauces del diálogo socialpertinentes para, sobre la base del con-senso y como se ha hecho en anteriores



ocasiones, continuar con el proceso dereforzamiento de la viabilidad del sistema,respetando los principios de contributivi-dad, equidad, solidaridad intergenera-cional y suficiencia de las pensiones, y garan-tizando el derecho a su revalorización,preservando en todo caso su poderadquisitivo.El CES entiende que el objetivo expre-

sado por la Recomendación Segunda delPacto de Toledo no se consigue con laformulación del índice de revalorizaciónque propone el Anteproyecto para laactualización anual de la cuantía de laspensiones contributivas de la SeguridadSocial, basada en la previsión de una seriede variables con incidencia en los gastos eingresos del sistema, con unos límitesmáximo y mínimo que garantizan que enningún caso el incremento nominal de laspensiones será inferior al 0,25 por 100 nisuperior al IPC más el 0,25 por 100. A esterespecto, y dada la inmediatez de lapropuesta de entrada en vigor, fijada para2014, el CES considera que con este índice,que busca ser un mecanismo automáticoque permita la adecuación de las cuentaspúblicas del sistema de la Seguridad Social,se produce una pérdida de poder adquisiti-vo de las pensiones en contextos de crisiscomo el actual, que en principio no llegaríaa recuperarse. Por ello, el CES considera quedeberían establecerse medidas que com-plementen a las reformas proyectadastendentes a la recuperación del poderadquisitivo cuando las circunstancias lopermitan, en el medio o largo plazo.

Por otra parte, el Anteproyecto pro-pone la utilización lineal del índice derevalorización para el conjunto de pen-siones contributivas del sistema, sindiferenciar por clases ni cuantías, lo que ajuicio de este Consejo actuaría en contrade la equidad del sistema de pensiones.Cabe recordar que en torno al 50 por 100de las pensiones contributivas se sitúan pordebajo de los 650 euros mensuales, y queel 27,7 por 100 de las pensiones tienencomplementos por mínimo, al no alcanzarla cuantía mínima del sistema. Además, taly como se señala en las observacionesgenerales, las pensiones desempeñan unaimportante función como estabilizadorautomático de la economía en periodos decrisis, como se está haciendo patente en laactualidad. No en vano, de acuerdo conlos datos que ofrece la Encuesta dePoblación Activa del INE, actualmentehay 4,6 millones de hogares en España enlos que la fuente principal de ingresos pro-cede de las pensiones. En este sentido, lapoblación pensionista está teniendo unpapel decisivo en la economía española yen el mantenimiento de la cohesión social,contribuyendo a paliar las dificultadeseconómicas de las familias.Por lo que respecta a los determinantes

de la fórmula del índice de revalorización,el CES quiere llamar la atención sobre elhecho de que la mayor parte se basan enestimaciones y previsiones de múltiplesvariables en el largo plazo, que ademásde estar sujetas a un alto grado de incer-tidumbre, muestran un margen de error.





Además, existe un alto grado de discre-cionalidad en la aplicación de la fórmu-la, en la medida en que algunas de susvariables dependen de decisiones políticas.A mayor abundamiento, la introducción deeste índice podría significar que, aunquelas circunstancias económicas evolucio-nen favorablemente y se vayan obteniendosuperávit en los próximos años, difícil-mente las revalorizaciones de pensionessuperarían el tope mínimo, es decir, el 0,25por 100, ya que, posiblemente, se neutrali-cen estos con los déficit obtenidos anterior-mente. Esto daría lugar a una disminuciónsignificativa de la pensión en términosreales, por lo que, a juicio de este Consejo,sería conveniente establecer algún ele-mento adicional de corrección que permi-ta modular el índice y, en caso de obtenciónde superávit, proporcione una actua-lización que preserve el poder adquisitivo. El CES echa en falta, además, una mayor

transparencia en la determinación de lafórmula, para lo cual considera necesarioque se clarifique cuáles son los determi-nantes concretos de la misma, a fin de nogenerar confusión y alarma entre los bene-ficiarios del sistema de la Seguridad Social.En otro orden de cosas, unido a lo

anterior, el artículo parece dar nuevaredacción a la totalidad del artículo 48 delTRLGSS pese a que la Memoria explicativaparece referirse únicamente al apartadouno. El apartado dos de este artículo, en suredacción actual, regula la revalorizaciónperiódica por el Gobierno del resto de laspensiones teniendo en cuenta, entre otros

factores indicativos, la elevación del nivelmedio de los salarios, el IPC y la evolucióngeneral de la economía, así como las posi-bilidades económicas del sistema de laSeguridad Social. El Anteproyecto no especifica nada con

respecto a la revalorización de las pen-siones no contributivas, si bien permaneceen vigor el artículo 52 del TRLGSS, queestablece que estas serán actualizadas en lacorrespondiente, Ley de PresupuestosGenerales del Estado al menos en el mismoporcentaje que dicha Ley establezca comoincremento general de las pensiones con-tributivas de la Seguridad Social. Surge asíla duda de si, pese a que el ámbito de apli-cación de la medida según el artículo 48.1,se restringe a la modalidad contributiva delas pensiones, incluida la mínima, les seríade aplicación indirecta a las no contributi-vas en virtud del artículo 52.Por todo lo manifestado, el CES aconseja

al Gobierno que reconsidere la oportunidadde sustituir la regulación actual del artículo48 del TRLGSS, que garantiza el manten-imiento del poder adquisitivo de las pen-siones, a favor del índice de revalorización,que podría conllevar una pérdida de poderadquisitivo de las pensiones.

Disposición adicional única. Aplicacióntransparente del factor desostenibilidad y del índice derevalorizaciónEn opinión del CES, llama la atención que,pese a que esta disposición alude a que el




factor de sostenibilidad y el índice de re-valorización se aplicarán “con absoluta trans-parencia”, no especifica una serie de aspec-tos fundamentales para que la misma sematerialice, como son, la periodicidad y el

organismo competente tanto para la publi-cación de la esperanza de vida como de lasvariables que inciden en el índice de reva-lorización que, en todo caso, deberían serenumeradas en este mismo precepto.

Madrid, 26 de septiembre de 2013

Vº. Bº El Presidente

Marcos Peña Pinto

La Secretaria General

Soledad Córdova Garrido

5. Conclusiones

Con respecto a las conclusiones del presentedictamen, el CESse remite a las que se despren-

den de lo expresado en las observaciones ge-nerales y particulares contenidas en el mismo.



Artículo 7, 5.° párrafo, página 18A través de la enmienda número 6 presenta-da por los consejeros del grupo terceropertenecientes al grupo de expertos nom-brados por el Gobierno, se introducen lassiguientes modificaciones sobre el texto ini-cial del dictamen (en cursiva):“A este respecto y, dada la inmediatez

de la propuesta de entrada en vigor, fijadapara 2014 el CES considera que con esteíndice, que busca ser un mecanismoautomático que permita la adecuación delas cuentas públicas del sistema de laSeguridad Social, se produce una pérdidade poder adquisitivo de las pensiones encontextos de crisis como el actual, que enprincipio no llegaría a recuperarse. Porello, el CES considera que deberían estable-cerse medidas que complementen a lasreformas proyectadas, tendentes a la recu-peración del poder adquisitivo cuando lascircunstancias lo permitan, en el medio olargo plazo.”La inclusión de dicha enmienda

número 6, no se adecua ni ajusta al diag-nóstico y opinión expresada por el CES alo largo de su dictamen, respecto alestablecimiento y la regulación del índicede revalorización de pensiones. Asimismo,su asunción o aceptación no es coherentecon la actuación exteriorizada por el Plenoal rechazar las enmiendas núm. 5, núm. 8 y

núm. 10, del mismo tenor, finalidad y justi-ficación.

La modificación y adición que lleva acabo esta enmienda, pudiera llevar a lainterpretación errónea de que el CES,primero, ve con buenos ojos la imple-mentación de este índice de revalorizaciónen el sistema de pensiones y segundo, queasiente y da su conformidad a la posibilidadque las pensiones puedan perder poderadquisitivo. O expresado de otra manera,que el CES da su consentimiento a que lospensionistas dejen de mantener su poderadquisitivo. Cuando ello, ni mucho menosse deduce del resto del contenido del dicta-men y menos aún de las deliberacionesproducidas en la comisión de trabajoencargada de elaborar el mismo. A lo largo del dictamen podemos

encontrar multitud de ejemplos quedemuestran la contradicción que intro-duce esta enmienda y su incongruenciacon el contenido del dictamen.Así por ejemplo, en el apartado 3 de

Observaciones generales es indudable queel CES, al afirmar que “Mayores dudasplantea (al CES) la incorporación de la nuevafigura del índice de revalorización, que seprevé de aplicación inmediata ya en 2014”,está poniendo en tela de juicio la incorpo-ración de este índice de revalorización.

Voto particular que formulan los consejeros del grupo primero del CES enrepresentación de UGT y CCOO, al que se adhieren los consejeros de COAG,UPA, UCE y CIG




Por otro lado, en el apartado de lasObservaciones particulares al artículo 7 delAnteproyecto de Ley, en su párrafo 4.º, semanifiesta que el CES considera convenienteque se abran los cauces del dialogo socialpara reforzar la viabilidad del sistema,“respetando […] y garantizando el derecho asu revalorización (de las pensiones), preser-vando en todo caso su poder adquisitivo”. No hay duda que la expresión “preser-

var en todo caso su poder adquisitivo”,demuestra que el CES defiende la conser-vación del poder adquisitivo de las pen-siones tanto en el presente como en elcorto, en el medio y en el largo plazo.Por si quedara alguna duda, en el pá-

rrafo siguiente se expresa con rotundi-dad que “El CES entiende que el objetivoexpresado por la Recomendación Segundadel Pacto de Toledo (esto es, la defensa delmantenimiento del poder adquisitivo delos pensionistas y su garantía por ley) nose consigue con la formulación del índicede revalorización que propone elAnteproyecto […]”.Finalmente, quizás la prueba más con-

cluyente respecto a la importancia y valorque el dictamen del CES otorga a la preser-vación del poder adquisitivo de las pen-siones, se contiene en el último párrafo delas observaciones particulares al artículo 7,cuando con toda claridad “el CES aconsejaal Gobierno que reconsidere la oportu-nidad de sustituir la regulación actualdel artículo 48 del TRLGSS, que garantizael mantenimiento del poder adquisitivode las pensiones, a favor del índice de

revalorización, que podría conllevar unapérdida de poder adquisitivo de las pen-siones”.Por todo ello, en beneficio de la

coherencia, congruencia, transparencia yclaridad que destila el dictamen del CESen su conjunto, se hace especialmentetranscendental recuperar y atender altenor literal íntegro del texto inicial resul-tante de la comisión de trabajo. Es esencial que, en una materia tan

sensible como es la afectada por elAnteproyecto de Ley dictaminado, el juicioy sentir que el CES traslada al ejecutivo y ala opinión pública no cuente con fisuraalguna que pueda inducir a error o equivo-cación en su valoración, como es el caso dela enmienda referida. En este sentido, los consejeros fir-

mantes quieren dejar claro que el CES, en sudictamen sobre el Anteproyecto de Leyreguladora del Factor de sostenibilidad ydel índice de revalorización del sistema depensiones de la Seguridad Social:• Respalda la necesidad y obligaciónconstitucional de los poderes públicosde garantizar el derecho a la revalorizaciónde las pensiones, y mantener en todo casosu poder adquisitivo. Especialmente sen-sible en la actualidad y a corto plazo, dadala vulnerabilidad del colectivo afectado.

• Dictamina que el objetivo de defenderel mantenimiento del poder adquisiti-vo de los pensionistas y su garantía porley, no se consigue con la formulacióndel índice de revalorización que pro-pone el Gobierno en el Anteproyecto



objeto de dictamen, sino todo lo con-trario.

• Hace pública su preocupación por quese sustituya la regulación actual sobrela revalorización de las pensiones, que

garantiza el mantenimiento del poderadquisitivo de las pensiones, por unanueva (índice de revalorización) quepodría conllevar una pérdida de poderadquisitivo de las pensiones.





Voto particular que formulan los consejeros del grupo primero del CES enrepresentación de ELA y CIG

El Anteproyecto de Ley reguladora del Fac-tor de sostenibilidad y del índice de reva-lorización del sistema de pensiones de la Se-guridad Social sigue la vía de ajustes y recortesmarcada en las últimas reformas llevadas acabo en materia de pensiones. Reformas enlas que las organizaciones sindicales ELA yCIG ya han mostrado su desacuerdo y han lla-mado a movilizaciones contra las mismas.La propuesta del Gobierno del Estado se

presentó a los agentes que componen el “diá-logo social” a comienzos de septiembre, y confecha de 16 de septiembre tuvo entrada en elConsejo Económico y Social (CES). Transcu-rridos diez días, el 26 de septiembre, se haaprobado el dictamen elaborado por esta insti-tución. Siempre que el ejecutivo ha mostradosu pretensión de aprobar esta futura Ley en elParlamento antes de que finalice el año. Este Anteproyecto se enmarca en las

recomendaciones dadas por el Comité deExpertos en el mes de junio. Bajo el pretextodel aumento de la esperanza de vida, el cadavez mayor número de personas pensionistasy el excesivo gasto en pensiones, se busca unajuste permanente de las pensiones, queafectará tanto a las nuevas pensiones comoa las ya existentes. Todo, según ellos, “parasalvaguardar un sistema de pensionespúblico, solidario y comprometido”.Con esto, el Gobierno del Estado concre-

ta el denominado “factor de sostenibilidad”.Este es un instrumento de ajuste permanente

de las pensiones, que afectará tanto a lasnuevas pensiones como a las ya existentes. Altiempo que establece un nuevo índice derevalorización de las pensiones, que eliminala referencia del IPC vigente hasta la fecha.El CES debe de hacer una valoración

negativa del Anteproyecto en cuanto que sucontenido supone una notable reducciónde las pensiones.Para justificar esta afirmación expo-

nemos a continuación un resumen de lasmedidas más importantes del Antepro-yecto, un apartado de conclusiones, y porúltimo otro apartado de propuestas.

1. Resumen de las medidasLas medidas más importantes que se reco-gen en el Anteproyecto son:

a) Reducción de las nuevas pensionesEl denominado factor de sostenibilidadparte de la idea de que cada vez vivimosmás años, “por lo que la cuantía de la pen-sión debe modularse en función del tiem-po que se vaya a recibir”. Es decir, que lasnuevas pensiones deben ser cada año másbajas. Cuanto mayor sea la esperanza devida, más deben bajar las nuevas pensiones.En concreto, y en relación con el factor

de sostenibilidad, se pretende:• Aplicarlo a partir de 2019. Afectará a lasnuevas pensiones desde 2019.



• Revisar su contenido cada 5 años. • En cuanto a los porcentajes de reducción,se asumen las recomendaciones del cita-do grupo, que establecía un recorte pro-gresivo de las nuevas pensiones, que lle-gaba al 20 por 100 en 2050. El Gobiernoconcreta que en los primeros años el recorteserá de un 0,47 por 100 anual acumulativo.

b) El índice de revalorizaciónde las pensionesEl Gobierno ha decidido eliminar la obligaciónlegal de que las pensiones crezcan lo que subeel IPC. En lugar de esto se establece el índicede revalorización que cada año figurará en laLey General de Presupuestos, que supuesta-mente tomará en cuenta factores como los in-gresos de la Seguridad Social y el número depensiones contributivas.Con el objetivo “teórico” de dar “con-

fianza, tranquilidad y certidumbre a las per-sonas que perciben una pensión” proponen:• Establecer un techo máximo fijado en lavariación anual del IPCmás 0,25 por 100y un suelo mínimo del 0,25 por 100.

• Este nuevo índice se aplicará a partir de2014.Los cálculos del Gobierno confirman

que en los próximos años todas las pen-siones van a perder poder adquisitivo, yaque los incrementos van a quedarse en el0,25 por 100.

2. Conclusiones1. El procedimiento utilizado por el

Gobierno para la presentación del

Anteproyecto de la Ley reguladora delFactor de sostenibilidad y del índice derevalorización del sistema de pensionesde la Seguridad Social, enviando al ces elAnteproyecto para su tramitación urgenteen diez días, al mismo tiempo que se estáhaciendo la consulta al denominado Pactode Toledo y a los integrantes del diálogosocial, es inadmisible.En primer lugar, no es de recibo trami-

tar por urgencia una reforma de la magni-tud e importancia que tiene esta reformade pensiones, cuando se lleva tiempo va-lorando y sopesando la misma. Esta formade actuar solo se entiende desde un inten-to de evitar el debate social cerrando lareforma cuanto antes. Este procedimientocarece de todo sentido democrático y es,por tanto, inadmisible.Por otro lado, el ces debe dictaminar

sobre un texto que tiene visos de ser modi-ficado en cualquiera de las consultas que seestán llevando a cabo, aspecto que carecede cualquier sentido práctico.2. Las confederaciones sindicales cig

y ela se mostraron contrarias a la anteriorreforma de pensiones que dio lugar a la Ley27/2011, tal y como consta en el voto par-ticular que emitieron en el Dictamen delces 3/2011.Esta reforma supuso retrasar y endure-

cer el acceso a las jubilaciones al mismotiempo que las recortó. La reforma a la que ahora nos referimos

sigue la senda marcada por las anteriores,sin que ni siquiera haya pasado el tiemposuficiente como para ver el resultado de las





mismas. Esto muestra que la única inten-ción de las reformas, tanto de la llevada acabo en 2011 como de la actual, es recortarlas pensiones y dificultar la jubilación.3. Este Anteproyecto pretende que

todas las personas pensionistas pierdanpoder adquisitivo a partir de 2014. Es unaestrategia de empobrecimiento de unaparte muy importante de la población, quehoy en día subsiste con unos ingresos bajos.Cabe recordar que en torno al 50 por 100 delas pensiones contributivas a nivel delEstado se sitúan por debajo de los 650 eurosmensuales, y que el 27,7 por 100 de las pen-siones tienen complementos por mínimo, alno alcanzar la cuantía mínima del sistema.A estas personas se les condena a una

pérdida permanente de poder adquisitivo,ya que sus pensiones se van a subir en lospróximos años un 0,25 por 100. Según losdatos del Gobierno esto supondrá unareducción del valor de las pensiones del 9por 100 aproximadamente en los próximoscinco años. Harían falta 42 años para recuperar lo

perdido en seis años. Pero además de eso,la propuesta del Gobierno depende deonce valores, la mayoría subjetivos, en losque se basarán las previsiones. Por lo quepropia revalorización dependerá de lasvariables económicas que presente elorganismo competente en ese momento.

A partir de 2019 las nuevas pensiones sevan a reducir, pudiendo llegar su recorte al20 por 100, como señaló el Comité deExpertos. 4. Este Anteproyecto se motiva por la

coyuntural situación de crisis, pero noobstante, sus consecuencias no tienen uncarácter temporal, sino definitivo.5. Esta política pretende recortar los

ingresos a la población pensionista, eimpulsar el negocio de las pensiones pri-vadas de las entidades financieras.

3. Propuestas• Que no se aprueben nuevos recortes enlas pensiones, y que se dé marcha atrásen las medidas aprobadas en los últimosaños, que han reducido la cuantía de lasnuevas pensiones y han supuesto una pér-dida de poder adquisitivo de las personaspensionistas.

• Que la legislación sobre las pensionessea transferida a Galiza y Euskal Herria.

• Que se actúe sobre los ingresos de la Se-guridad Social por vía impositiva. La re-caudación mediante una fiscalidad justapara la clase trabajadora y que eleve con-siderablemente la presión fiscal existenteresolvería la problemática de falta de in-gresos por las cotizaciones en la Seguri-dad Social.



Voto particular que formulan los consejeros del grupo tercero del CES donJuan Iranzo Martín, don Juan Llovet Verdugo, don José Andrés Sánchez Pe-droche, doña Ana Matorras Díaz-Caneja y don Juan García Blasco

Existe un consenso generalizado en la necesi-dad de garantizar la sostenibilidad y ade-cuación del sistema de pensiones, (Acuerdoeconómico y social de 2011, Recomendacionesdel Pacto de Toledo, Ley 27/2011, y el propioDictamen del CES 2/2011). Así, como bien hamanifestado el CES, constituye una obligaciónde los poderes públicos, de todas las fuerzaspolíticas y de los agentes sociales contribuira garantizar la estabilidad del sistema públi-co de pensiones en el presente, pero tam-bién en el medio y largo plazo, respetando yreforzando los principios de contributivi-dad, equidad y solidaridad intergenera-cional que caracterizan el sistema españolde reparto. El riesgo demográfico a medio plazo y

los ciclos económicos hacen necesario ase-gurar con suficiente antelación la sosteni-bilidad de nuestro sistema público de pen-siones y dotarlo de los instrumentos pre-cisos garantizando al mismo tiempo pen-siones adecuadas.Además, tal y como se recoge en el dic-

tamen, la Recomendación del Consejo dela UE establece la necesidad de culminarla regulación de un factor de sostenibili-dad antes de finalizar 2013. El RealDecreto-ley 5/2013, de 15 de marzo, demedidas para favorecer la continuidad dela vida laboral de los trabajadores de mayoredad y promover el envejecimiento acti-

vo, mediante la disposición adicionalnovena, encomendó al Gobierno lacreación de un Comité de Expertos inde-pendientes para la elaboración de uninforme sobre el factor de sostenibilidaddel sistema de Seguridad Social, para suremisión a la Comisión del Pacto deToledo. El 18 de junio se inicia un periodode comparecencias en el seno de dichaComisión, tanto de los miembros delComité de Expertos que habían elaboradoel informe como de diferentes expertosen la materia, así como de representantesde los interlocutores sociales.Con estos antecedentes, el Gobierno

presentó, el 2 de septiembre de 2013 supropuesta a los interlocutores sociales, ini-ciando la fase de diálogo social, mantenien-do distintas reuniones, e iniciando casisimultáneamente su tramitación comoAnteproyecto de Ley para poder darcumplimiento a los plazos establecidos enla normativa vigente. El Anteproyecto se centra en garantizar

a los trabajadores de las generaciones pre-sentes y futuras un sistema de pensionescontributivo, público y de reparto. La implantación del factor de sostenibili-

dad y del índice de revalorización suponedotar al sistema de los mecanismosrequeridos para lograr la sostenibilidad y laadecuación de las pensiones.




El sistema de la Seguridad Social es unsistema de reparto, en el que existe unainterrelación de solidaridad entre genera-ciones y entre diferentes colectivos, porello el factor de sostenibilidad mide elavance global de la esperanza de vida, sindescender a situaciones individualizadaslo que sería más propio de un sistema decapitalización. El Anteproyecto elige la edad de 67

años por ser la edad legal de jubilación yademás presenta variaciones inferiores a lade los 65 años, consiguiendo con ello unamenor repercusión en las pensiones. Las tablas de mortalidad responden a

periodos pasados, es decir para el cálculodel factor de sostenibilidad que se aplicaráen los años 2019 a 2023 se utilizarán lastablas de mortalidad elaboradas con datosciertos del periodo 2012 a 2017, utilizandolas bases de datos de la Seguridad Social.Además el valor aplicable será el mismodurante cinco años. De acuerdo con el Anteproyecto la

Seguridad Social elaborará las tablas demortalidad de los pensionistas de jubi-lación, sin distinción de género, que seránpublicadas y se utilizarán para efectuar elcálculo del factor de sostenibilidad.Es cierto que existen diferentes formas

de cuantificar la variación de la esperanzade vida, y el Anteproyecto a los efectos depreservar la mayor estabilidad posible,atiende a la definición dada por la Ley27/2011 considerándolo un valor revisablecada cinco años. La fórmula propuesta enel Anteproyecto, frente a otras posibles,

cumple la premisa citada y además es unestadístico que estima la tendencia, es decirla evolución creciente o decreciente logra-da en un periodo de cinco años. Es muy importante destacar que la

fórmula empleada en el Anteproyecto esigual que la inversa de la media geométricade las variaciones de cada año de las esperan-zas de vida del quinquenio. Por tanto, apesar de que en apariencia parece que solose utilizan las esperanzas de vida de dosmomentos, se están utilizando las varia-ciones de las esperanzas de vida de cadauno de los años que forman el quinquenio. En todo caso, adviértase que el factor de

sostenibilidad únicamente se aplica a laspensiones de jubilación contributivas y noa las de incapacidad permanente, tampococuando estas pasan a ser consideradas dejubilación.España en los últimos años se ha visto

obligada a dejar sin efecto la revalorizaciónde las pensiones de acuerdo con el IPC,(congelación de pensiones en el año 2011,revalorización del 1 por 100 en 2012, y en2013 revalorizaciones del 2 por 100 y del 1por 100 según la cuantía de la pensión).Por ello, en consonancia con las refor-

mas ya introducidas en otros países, enlos que la revalorización de pensionesdepende de diversos factores económicosy demográficos, consideramos necesaria laintroducción de un índice de revalorizaciónque contemple la evolución de todas lasvariables que intervienen en el sistemade la Seguridad Social, garantizando unarevalorización automática de las pensiones




que preserve el poder adquisitivo en elmedio y largo plazo acorde con las posi-bilidades del sistema, con crecimientosnominales continuos. El índice de revalorización se aplica de

forma lineal del mismo modo que la regu-lación actual que considera el IPC, siendo lafórmula que no desincentiva la cotizaciónal sistema puesto que las pensionesmantienen su proporción a lo largo deltiempo.Por todo lo anterior, consideramos que

el Anteproyecto de Ley objeto del dictamen

ha sido tramitado respetando los cauces yprocedimientos establecidos, responde a laurgente necesidad de garantizar la sosteni-bilidad financiera del sistema público depensiones, limitando los efectos de los ries-gos demográficos y económicos a los que seenfrenta, garantiza la equidad del mismo ycontribuye al mantenimiento del poderadquisitivo en el medio y largo plazo.En consecuencia, nos apartamos con

este voto particular del dictamen aprobadopor el Pleno del Consejo Económico ySocial.




Aunque reconozco los esfuerzos que sehan hecho para alcanzar un amplio con-senso en la emisión del dictamen, no hepodido finalmente participar en él. La razónfundamental de mi discrepancia con el tex-to aprobado se encuentra en el mante-nimiento del último párrafo de las consi-deraciones dedicadas al artículo 7 delAnteproyecto, dedicado al índice de reva-lorización, en cuya virtud “el CES aconsejaal Gobierno que reconsidere la oportunidadde sustituir la regulación actual del artícu-lo 48 del TRLGSS, que garantiza el mante-nimiento del poder adquisitivo de las pen-siones, a favor del índice de revalorización,que podría conllevar una pérdida de poderadquisitivo de las pensiones”.

Dada la situación de las cuentas de laSeguridad Social, no creo que puedaponerse en cuestión la oportunidad de lapuesta en marcha de mecanismos rela-cionados con su sostenibilidad. Sobreesto reflexionan mis compañeros exper-tos en su voto particular, algunas decuyas consideraciones comparto. Pero,sobre todo, y con todos los respetos a laposición mayoritaria, entiendo que estepárrafo resulta redundante o es inco-herente.

Si lo que supone es una invitación alGobierno a considerar las restantes obser-

vaciones que se hacen al indicado artículo7 –que también comparto en lo sustancial–,el párrafo es reiterativo y podría haberseeliminado. Pero, también puede leerse enel sentido de una toma de postura a favordel mantenimiento del actual sistema derevalorización automática; y entonces setorna contradictorio con el resto del dicta-men. Son varias las consideraciones quese hacen en éste respecto a la necesidadde que las decisiones en relación contemas tan delicados como el que nosocupa se tomen en el contexto del consen-so, en el ámbito político o en el de la con-certación social.

Sin embargo, el párrafo que critico sesepara de esta línea puesto que su literali-dad condiciona el diálogo, requisito nece-sario del consenso. Parece querer conver-tir el precepto vigente en intangible y, conello, privar al Gobierno, en el marco de laconcertación social, o al partido que losustenta, en el ámbito de la Comisión delPacto de Toledo, de la posibilidad dedefender las medidas necesarias para lasostenibilidad del sistema público de pen-siones. No me parece en modo algunorazonable, sobre todo si se tienen en cuen-ta los acuciantes problemas que presentaen este terreno –a los que también alude eldictamen.

Voto particular que formula el consejero del grupo tercero del CES donJosé M.ª Goerlich Peset



Por ello, la supresión de ese párrafohubiera sido, a mi juicio, más coherente conel conjunto del texto. Habría favorecido lavía del consenso, abriendo un diálogo libre y

sin prejuicios que creo que es particular-mente necesario en este momento, dadoslos retos estructurales y coyunturales a losque se enfrenta el sistema de pensiones.



Dictamen 07/2013 sobre el Anteproyecto de Ley reguladora ... · cando de forma automática el...

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