R-DCA-0185-2017

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. División de Contratación Administrativa.

San José, a las once horas treinta y ocho minutos del veintidós de marzo del dos mil diecisiete.-

Recurso de apelación interpuesto por la empresa COMPAÑÍAS DE MÁQUINAS DE COSTA

RICA C.D.M. S.A. en contra del acto de DECLARATORIA DE INFRUCTUOSIDAD de los Ítems

1 y 2 de la LICITACIÓN ABREVIADA No. 2016LA-0000016-01 promovida por el BANCO DE

COSTA RICA para la “Compra de máquinas contadores y verificadoras de billetes y máquinas

electrónicas contadoras de monedas, para diferentes oficinas del BCR”.--------------------------------

RESULTANDO

I.- Que la empresa Compañías de Máquinas de Costa Rica C.D.M. S.A., interpuso recurso de

apelación en contra del acto de declaratoria de infructuosidad de la licitación referida, ante esta

Contraloría General el veinticinco de enero del dos mil diecisiete.-----------------------------------------

II.- Que mediante auto de las doce horas del veintisiete de enero del dos mil diecisiete, esta

División solicitó al Banco de Costa Rica, remitir el expediente administrativo de la presente

licitación. Requerimiento que fue atendido según los términos del oficio No. OCA-21-2017 del

30 de enero del 2017.---------------------------------------------------------------------------------------------------

III.- Que mediante auto de las siete horas con treinta minutos del ocho de febrero del dos mil

diecisiete, este órgano contralor otorgó audiencia inicial a la Administración licitante, para que

se refiriera a los alegatos de la apelante, audiencia que fue contestada por el Banco de Costa

Rica según los términos del oficio OCA-35-2017 del 17 de febrero del 2017, agregado al

expediente de apelación.----------------------------------------------------------------------------------------------

IV.- Que mediante auto de las doce horas del dieciséis de febrero del dos mil diecisiete, se

rechazó gestión de ampliación del plazo para atender la audiencia inicial, solicitada por el

Banco de Costa Rica mediante oficio No. OCA-34-2017 del 15 de febrero del 2017 y se ordenó

atender en el plazo de un día hábil la audiencia inicial conferida para que se refiriera al recurso

interpuesto. Audiencia que fue atendida de manera extemporánea mediante oficio OCA-38-

2017 del 23 de febrero del presente año, agregado al expediente de apelación.-----------------------

V.- Que mediante auto de las catorce horas del seis de marzo del dos mil diecisiete, se otorgó

audiencia especial a la empresa apelante, para que se refiriera a la respuesta brindada por la

Administración, audiencia que fue atendida mediante escrito agregado al expediente de

apelación.------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

VI.- Que en el presente caso se han observado las prescripciones legales y reglamentarias

respectivas.----------------------------------------------------------------------------------------------------------------

2

CONSIDERANDO

I. Hechos Probados. Para la resolución del presente recurso se tienen por demostrados los

siguientes hechos de interés con vista en el expediente administrativo: 1) Que el Banco de

Costa Rica promovió la presente licitación abreviada para la compra de máquinas contadoras y

verificadoras de billetes y máquinas electrónicas contadoras de monedas para diferentes

oficinas del BCR, de conformidad con los términos del cartel definitivo (folios 0152 a 0123 del

expediente administrativo). 2) Que de conformidad con el Acta de Apertura de las 11:30 horas

del siete de setiembre del 2016, al concurso se presentaron las siguientes ofertas: CIA de

Máquinas de Costa Rica CMD S.A., Ramiz Supplies S.A., S Suplidora de Máquinas y

Reparaciones S.A. y Suplidora de Equipos S.A. (folios 0157 a 0158 del expediente

administrativo). 3) Que de acuerdo al Artículo II de la Reunión No. 48-2016 del 20 de diciembre

del 2016, se resolvió declarar infructuoso el procedimiento de Licitación Abreviada No. 2016LA-

000016-01, al respecto se indicó: “En nota adjunta emitida por el Sr. Henry Gutiérrez Badilla, Gerente

de Área Operación de Administración de Efectivo, se indica que ante consulta realizada la Gerencia

Corporativa Jurídica, en su oficio No. GCJ-NHM-0333-2016, manifestó que de conformidad con el

numeral 86 de Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, el concurso debe declararse

infructuoso, por no existir ofertas elegibles susceptibles de resultar adjudicatarias para la licitación en

referencia.” (folios 842 a 843 del expediente administrativo). 4) Que en oficio No. GOA-090-2016

de fecha 28 de octubre del 2016, la Gerencia Área de Operaciones de Administración de

Efectivo del Banco de Costa Rica, se indicó textualmente: “Resultado del análisis técnico de las

ofertas (…) y la aplicación del protocolo de pruebas para los equipos ofertados se obtienen los siguientes

resultados: Ítem #1 Compra de máquinas contadoras y verificadoras de las seguridades de los billetes” /

El protocolo de pruebas para las máquinas de billetes ofertadas para el Ítem #1 (…) consta de 19

requerimientos a verificar (No. 9 no aplica). / 1.Compañía de Máquinas CMD S.A.: El protocolo de

pruebas se aplicó en la máquina para procesamiento de billetes Marca MA, modelo NC-3500. Como

resultado se obtiene que dicha máquina cumple en su totalidad de los 19 requerimientos, sin embargo

requerimiento No. 3 lo incumple parcialmente. “Las máquinas deben tener la capacidad de identificar y

procesar billetes de todas las denominaciones en circulación de colones, dólares y euros (incluyendo el

billete de polímero).” ya que en la prueba no se logró procesar dólares con series de emisiones anteriores

al año 1990, mismos que se encuentran dentro de los billetes circulables. En virtud de la poca cantidad

de billetes de estas series y que conforme pasa el tiempo estas emisiones irán desapareciendo, el riesgo

disminuye. Asimismo tenemos carta de la Empresa CDM en dónde se compromete a entregar las

máquinas con la versión actualizada del software del software que permita detectar estos billetes,

además si por alguna circunstancia, las máquinas no detectan estos billetes y de ser alguno falso, se

3

comprometen asumir el costo faltante (carta adjunta). / ITEM #2 “Máquinas electrónicas contadoras de

monedas de circulación en Costa Rica, según denominación,”. / El protocolo de pruebas para las

máquinas ofertadas para el Ítem #2 (…) consta de 18 requerimientos a verificar. Resultados: 1.

Compañía de Máquinas CMD S.A.: El protocolo de pruebas se aplicó en la máquina Marca CMICO,

modelo NC-168N. La misma cumple con todo lo solicitado en el protocolo de pruebas, no obstante,

incumple con la cláusula 1.20 de las características técnicas “Al ser de trabajo pesado los motores debe

de ser de construcción sólida y de un consumo mínimo de entre 50 y 100 watts, lo cual debe ser probado

por el oferente con pruebas de laboratorio costarricense certificado, mediante carta dirigida directamente

al BCR”, según interpretación de los certificados realizada por la Oficina de Diseño y Construcción. Para

tener claro las implicaciones de este incumplimiento, se le pidió criterio técnico a la Oficina de Obras

Civiles quien realizó un análisis técnico de este consumo. El criterio del señor Maykel Vargas indica que:

“1. Consumo de 30 watts por encima de los 100 watts indicados: Esto No haría ninguna diferencia en el

equipo./ 2. Que consuma más potencia NO es indicativo que el motor es de mayor calidad o menor que

otro que consuma menos potencia. / 3. Un aumento de 30 watts de consumo, lo único que implicaría es

que el consumo de electricidad sería mayor con respecto a un equipo por debajo de los 100 watts” / “30

watts de consumo, pensando que estuviera el equipo funcionando por un periodo de 1 hora continuo

conllevaría a un costo de ¢2.25 más a un equipo que consuma 100 watts”. / 3.Suplidora de Equipos S.A.:

Oferta Principal. El equipo que ofertó la empresa y la cual fue objeto de aplicación de pruebas fue la

contadora de monedas marca Scan Coin, modelo SC-360, en la prueba se logran verificar que de los 18

requerimientos la máquina cumple en su totalidad con 16 de estos requerimientos. La máquina no cumple

con el punto No. 2. Debe poseer una velocidad de conteo mínima de entre 2.500 y 3.000 monedas por

minuto, la prueba consistió en procesar 2000 monedas circulables (¢25,00), las cuales deberán ser

procesadas en no más de 48 segundos. Para esto se realizarían tres pruebas para lograr el promedio, sin

embargo, la empresa obtuvo un promedio de 54.06 segundos. El otro requerimiento que incumple es el

No. 13. “El nivel de ruido producido por la máquina debe ser compatible con un medio ambiente laboral

saludable (65 dB máximo) ya que según informe facilitado por la unidad de Salud Ocupacional, unidad

encargada de realizar la prueba para verificar este requerimiento, el nivel de ruido no es aceptable.

Adjunto pruebas en el anexo 1. / Resumen máquinas contadoras y verificadoras de billetes: CM incumple

parcialmente el punto #3 relacionada con la detección de billetes, no obstante el incumplimiento es

solamente con los billetes en dólares emitidos del año 1990 hacia atrás, que en la actualidad circulan

muy poco. No obstante, se recomienda adjudicar el ítem 1 de esta licitación a la empresa CMD pues

existe carta de compromiso de la empresa por medio de la cual entregarán los equipos con el software

actualizado. / Suplidora de equipos, no es elegible porque las 2 máquinas propuestas incumplen el punto

#1 del protocolo relacionado con la velocidad. Igualmente ambos modelos incumplen con el nivel de ruido

el cual no es aceptable. Evidentemente, la velocidad es un requerimiento fundamental para la operativa

4

de la Oficina del Banco que la tuviera y afecta directamente el rendimiento del usuario. / De conformidad

con las pruebas y los resultados de todos los equipos descritos, así como con la finalidad de preservar el

concurso y las horas hombre invertidas en el proceso y por conveniencia institucional, ya que las

máquinas son urgentes para la operación de las tiendas del Banco, se recomienda adjudicar los 2 Ítems

de la licitación abreviada 2016LA-000016-01 (…) a la Compañía de Máquinas CDM S.A., tal como se

indica a continuación: (…) / (...)” (folios 811 a 801 de expediente administrativo). 5) Que mediante

oficio No. GOAE-113-2016 de fecha 13 de diciembre del 2016, la Gerencia Área de

Operaciones de Efectivo, indicó: “Remito informe enviado por don Nelson Hernández M. en respuesta

a una consulta que realicé sobre la recomendación de adjudicación presentada por esta gerencia en

referencia a la licitación abreviada 2016LA-000016-01 (...), donde se resuelve en la página 5 de dicho

informe lo siguiente: “En consecuencia, esta Gerencia considera que de conformidad con el numeral 86

del RLCA el concurso debe declararse infructuoso, por no existir ofertas elegibles de resultar

adjudicatarias de la licitación que interesa. (...) “” (folios 0832 a 0831 del expediente administrativo).

6) Que la empresa Compañías de Máquinas de Costa Rica C.D.M. S.A., en nota del 18 de

octubre del 2016 dirigida al Banco de Costa Rica, indicó expresamente: “En caso de resultar

nuestra Compañía adjudicataria de dicha línea, nos comprometemos con el Banco, a entregar el software

debidamente actualizado en relación a los billetes de las divisas de dólares anteriores a 1990, para

cumplir de esta manera a cabalidad con lo establecido para esta compra. Además en caso de que

nuestros equipos ofrecidos para esta línea, acepten un billete de dólar anterior a 1990, asumiremos la

responsabilidad de ello. (...)” (folio 736 del expediente administrativo). 7) Que la empresa

Compañías de Máquinas de Costa Rica C.D.M. S.A., aportó con el recurso de apelación copia

certificada de oficio suscrito por el señor Wang Wen-Tien, Sales Director de la compañía

Masterwork Automodules Tech Corp Ltda, en la que textualmente se indicó: “Por este medio la

fábrica Masterwork Automodules Tech Corp Ltda, como se lo ha hecho saber a COMPAÑÍA DE

MAQUINAS DE COSTA RICA, se compromete a entregar las contadoras de billetes NC-3500 si se

realiza la compra con la actualización de la divisa de los billetes de dólares anteriores a 1990. (...)” (folio

25 del expediente de apelación). 8) Que la empresa Compañías de Máquinas de Costa Rica

C.D.M. S.A., aportó con el recurso de apelación copia de un documento de Internet que asoció

al Departamento Federal de los Estados Unidos de América y la respectiva traducción libre del

documento en la que se indicó: “Cuando la moneda se deposita en un vano de la Reserva Federal, la

calidad de cada billete se evalúa mediante sofisticados equipos de procesamiento. Los billetes que

cumplen con nuestros estrictos criterios de calidad, es decir, que todavía están en buenas condiciones,

continúan circulando, mientras que las que no lo hacen son retiradas de la circulación y destruidas. Este

proceso determina la vida útil de un billete de la Reserva Federal. La vida útil de los billetes de Reserva

5

Federal varía según la denominación y depende de una serie de factores, incluyendo cómo la

denominación es utilizada por el público. Por ejemplo, las denominaciones más grandes, como los

billetes de $100, se usan a menudo como almacén de valor, lo que significa que pasan entre usuarios

con menos frecuencia que las denominaciones más bajas, como billetes de $5, que se utilizan con mayor

frecuencia para transacciones./

Denomination Estimated Lifespan*

$1 5,8 years

$5 5,5 years

$10 4,5 years

$20 7,9 years

$50 8,5 years

$100** 15,0 years

*Estimación de la esperanza de vida a partir de diciembre de 2013. Debido a que los billetes de $2 no

circulan ampliamente, no publicamos esperanza de vida estimada.

** Estimación de la vida útil a partir de diciembre de 2012. Debido a que la Reserva Federal emitió un

billete rediseñado de $100 en octubre de 2013, no disponemos de datos suficientes para proporcionar

una vida útil estimada para 2013.” (folio 19 del expediente de apelación). 9) Que en oficio No.

MDVG-31-2016 de fecha 7 de octubre del 2016, la Oficina de Diseño y Construcción del Banco

de Costa Rica, en relación con la revisión de los informes de medición del Laboratorio de

Eficiencia del ICE, indicó textualmente: “(…) el pasado 06 de octubre se reciben los cuatro informes

de las mediciones de potencia de las máquinas contadoras de monedas, los mismos se detallan a

continuación:

Empresa CDM

Cantidad Descripción Marca Modelo

1 Máquina contadora de monedas CMICO 168N

Empresa SUMAR

Cantidad Descripción Marca Modelo

1 Máquina contadora de monedas SUMAR TC-210

Empresa SUPLIDORA DE EQUIPOS S.A.

Cantidad Descripción Marca Modelo

1 Máquina contadora de monedas Scan Coin SC360

1 Máquina contadora de monedas Baijia BJ-19

(…) /

ANALISIS DE RESULTADOS / Empresa CMD / Se revisa la Tabla No. 1 y la Tabla No. 2 del documento

ICE-LEE-PEO-083-2016 /

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RESULTADOS DE MEDICION DE PARAMETROS ELECTRICOS

Mediciones sin carga

Parámetro Medición 1 Medición 2 Medición 3 Medición 4 Medición 5 Promedio

Potencia

Cosumida (W)

112,61 112,59 112,59 112,71 112,39 112,58

Mediciones Con Carga

Potencia

Cosumida (W)

129,19 127,27 127,75 129,43 126,71 127,86

Según lo solicitado en el punto 1.20 de las características técnicas el equipo Marca CMICO, Modelo 168N

se encuentra en todas su mediciones individuales con carga y sin carga (Se verificaron 5 con carga y 5

sin carga) y en el promedio de estas por encima de los 100 watts. / / CONCLUSIONES / Verificando

todas las mediciones de los equipos se llega a lo siguiente: Los equipos CMICO SUMAR, se encuentran

por encima de los 100 watts. / El equipo SCAN COIN es el único que se encuentra entre los 50 watts y

100 watts. (...)” (folios 770 a 766 del expediente administrativo).--------------------------------------------

II. Sobre la audiencia final de conclusiones. Siendo que en el presente caso, se cuenta con

los elementos de prueba suficientes y se han cursado las audiencias respectivas para efectos

de resolver el presente asunto y considerando que el artículo 190 del Reglamento a la Ley de

Contratación Administrativa, dispone que la audiencia final es facultativa para este órgano

contralor, se consideró prescindir en este caso de la audiencia final por las razones expuestas y

así se hace de conocimiento de las partes.-----------------------------------------------------------------------

III. Sobre el fondo del recurso de apelación presentado. a) Sobre la declaratoria de

infructuosidad del Ítem No. 1 “Compra de máquinas contadoras y verificadoras de las

seguridades de los billetes”. Señala la empresa apelante que en un primer momento

mediante el criterio técnico oficio No. GOAE-090-2016, se recomendó la adjudicación a favor de

su representada, toda vez que las otras ofertas presentadas, arrojaron una serie de

inconsistencias técnicas graves que generaron su exclusión del concurso, mientras que su

propuesta para el Ítem No. 1 solamente presenta un incumplimiento, el cual considera

intrascendente y que fue debidamente subsanado, no obstante el Banco por recomendación del

área legal emitida en oficio No. GCJ-NHM-0333-2016, decidió declarar infructuoso el concurso,

por considerar que todas las ofertas incumplieron con la condición técnica más importante, que

se relación directamente con el objeto del concurso. Manifiesta que en el criterio técnico se

indicó que: “CMD, incumple parcialmente el punto #3 relacionada (sic) con la detección de billetes, no

obstante el incumplimiento es solamente con los billetes en dólares emitidos del año 1990 hacia atrás,

7

que en la actualidad circulan muy poco. No obstante se recomienda adjudicar el ítem 1 de esta licitación

a la empresa CDM pues existe carta de compromiso de la empresa por medio de la cual entregarán los

equipos con el software actualizado”. Al respecto, considera que el Departamento Técnico

determinó que el incumplimiento señalado a su representada es intrascendente, considerando

que existe una manifestación formal de su empresa de que las contadoras si tendrán la plena

capacidad de detectar dólares emitidos con anterioridad al mencionado año. Como prueba ante

esta sede aporta nota emitida por el fabricante del equipo, en la cual se ratifica que la contadora

de billetes NC-3500 será entregada con la capacidad de detectar ese tipo de billetes, ya que se

trata de un aspecto configurable (actualización del software), de manera tal que se cumple con

el cartel, razón por la cual considera que el incumplimiento es intrascendente pues dicha

denominación de billetes no circulan usualmente en ningún mercado del mundo (incluyendo

Costa Rica) ya que técnicamente deberían estar fuera de circulación según el Departamento

Federal de USA (documento que aporta como prueba) pues tienen más de 25 años de uso y su

vida útil ya expiró, así el incumplimiento no se le puede achacar al equipo sometido a prueba,

sino al deterioro mostrado por los billetes de esas emisiones. Por lo expuesto, considera el

apelante que no todo incumplimiento conlleva la exclusión de una oferta, sino solo por vicios

trascendentales, de manera que el accionar del Banco debe estar dirigido por el principio de

eficiencia y conservación de las ofertas, considerando además que su representada subsanó el

punto. La Administración, reitera los términos del oficio de la Gerencia Corporativa Jurídica

No. GCJ-NHM-0333-2016 y mediante ampliación a dicho criterio contenida en oficio No. GCJ-

NHM-0052-2017 manifiesta que ninguna de las ofertas cumplió con los requerimientos del

cartel, al no cumplir al 100% con los requisitos técnicos solicitados, los cuales se verificaron a

través de las pruebas practicadas a las máquinas entregadas como muestra de lo ofrecido. En

ese contexto está claro que la oficina usuaria señaló que ninguna oferta cumplía con los

requerimientos técnicos, no obstante consultó el criterio legal sobre la vialidad de adjudicar a la

oferta que menos incumplimientos tenía, sobre lo cual se dijo que si ninguna de las ofertas es

elegible no podría aplicarse el sistema de evaluación, pues la regla es adjudicar ofertas que

resulten elegibles bajo las reglas cartelarias, mas tampoco se había aplicado el instituto de la

subsanación que hubiere permitido verificar la corrección de aspectos subsanables, de manera

que de acuerdo con los autos y manifestación expresa de la Administración, concluye que del

análisis de ofertas ninguna cumplió con el 100% de las especificaciones técnicas, sin que

conste en el expediente que los incumplimientos achacados a la empresa apelante sean

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intrascendentes, por loa que se considera que tales incumplimientos fueron graves o

sustanciales por tratarse de requisitos invariables. Concretamente manifiesta la Administración

que el punto 1.3 de las especificaciones técnicas estableció: “1.3 Las máquinas deber tener la

capacidad de identificar y procesar billetes de todas las denominaciones en circulación de colones,

dólares y euros (incluyendo el billete de polímero”, partiendo de lo anterior, el punto 1.22 estableció

que el Banco realizaría las pruebas de rendimiento del billete mixto nuevo, usado y deteriorado

a la máxima velocidad para verificar el rendimiento del mismo, de la misma forma con todas las

especificaciones técnicas mínimas, para ello se solicitó entregar una muestra del equipo igual al

ofertado para verificar el cumplimiento del cartel, reglas consolidadas, invariables, sustanciales

e insubsanables, de cumplimiento obligatorio y necesarias para determinar la elegibilidad de las

ofertas, para ser sometidas al sistema de evaluación. Señala que equipo de muestra ofrecido

por la empresa apelante no logró procesar billetes de dólares con series de emisiones

anteriores al año 1990, los cuales aún se encuentran en circulación, lo que para la asesoría

jurídica significa que la oferta adolece de un vicio grave insubsanable, de lo contrario hubiera

sido posible su subsanación en la etapa procesal oportuna, sin que implicara una ventaja

indebida. De esta manera la Gerencia Corporativa Jurídica consideró que la justificación de la

oficina usuaria para recomendar la adjudicación a una oferta inelegible, está al margen del

cartel y no tiene asidero legal al transgredir los principios de igualdad de trato y seguridad

jurídica, pues esa motivación se basó en la promesa de la empresa de suplir los equipos con el

software configurado para que reconociera los billetes anteriores a 1990, manifestación

contundente para comprobar que lo ofrecido no cumplió con lo solicitado, pues al haberse

aceptado la posición de la Administración se hubiera adjudicado un equipo que no ha sido

sometido a las pruebas, es decir sin la certeza de que reconociera los billetes anteriores a 1990,

que el cambio de software pudiera afectar el cumplimiento de otras especificaciones técnicas,

con lo cual si resultaría evidente el otorgamiento de una ventaja indebida al recurrente, al

adjudicar un equipo no probado en perjuicio de las otras participantes incumplientes también.

Sobre la prueba aportada manifiesta que revisando la traducción libre de la nota del FED de los

Estados Unidos, no se acredita que los billetes van a salir de circulación, lo que se menciona es

la vida útil estimada de los billetes según su denominación, pero no que los billetes anteriores al

año 1990 van a salir de circulación. Agrega además que cambiar el software por uno que si

detecte esos billetes como lo indica la nota del fabricante, se desprende una contradicción al

manifestar que la máquina no los detecta por el supuesto grado de deterioro, por lo que queda

9

la duda al Banco, si realmente el problema se solventará con el cambio de software, que a

pesar de la supuesta actualización no procesaría los billetes con esa denominación que se

encuentren deteriorados, siendo esta una condición que se sometería a prueba. Concluye el

Banco que la declaratoria de infructuosidad en cuanto a este ítem se encuentra debidamente

fundamentada por cuanto como se manifestó ninguna de las participantes cumplió con un

aspecto trascendente del objeto que se pretende adquirir, sin que exista motivo para perdonar a

una sola de ellas un incumplimiento que las demás también tienen. Criterio de la División. En

el caso, se tiene que el Banco de Costa Rica promovió la presente licitación abreviada con el

objeto de adquirir máquinas contadoras y verificadoras de billetes y máquinas electrónicas

contadoras de monedas para las diferentes oficinas de esta entidad bancaria (hecho probado

1), procedimiento en el que participó la empresa Compañías de Máquinas de Costa Rica S.A.

(hecho probado 2) y fue declarado infructuoso por recomendación de la Gerencia Corporativa

Jurídica, en virtud de que no se presentaron ofertas elegibles (hecho probado 3). Al respecto,

en primer término se debe considerar que el cartel solicitó en el punto 1.3 del Anexo #1 de las

Especificaciones Técnicas Mínimas en cuanto al ítem #1 sobre la compra de máquinas

contadoras y verificadoras de las seguridades de los billetes, lo siguiente: “1.3 Las máquinas

deben tener la capacidad de identificar y procesar billetes de todas las denominaciones en circulación de

colones, dólares y euros (incluyendo el billete de polímero)” (folio 0144 del expediente

administrativo). En relación con lo que dispone la citada cláusula cartelaria, la oferta presentada

por la empresa recurrente fue declarada inelegible técnicamente por cuanto la máquina ofrecida

una vez sometida a las pruebas respectivas, no logró procesar billetes de dólares con series de

emisiones anteriores al año 1990, aspectos que se consignaron en el Criterio Técnico de las

ofertas mediante oficio No. GOAE-092-2016 elaborado por la Gerencia Área de Operaciones de

Administración de Efectivo de ese Banco, no obstante en este mismo criterio, se indicó también

que tales denominaciones de billetes aun circulan en poca cantidad e irán desapareciendo, con

lo cual el riesgo disminuye, razón por la cual en un primer momento fue recomendada por esa

Gerencia para adjudicarle este ítem, en la medida que la oferente se comprometió a entregar

los equipos con el software que si detecta estas denominaciones de billetes e indicó asumir el

riesgo por cualquiera que no fuere reconocido por sus equipos (hecho probado 4). De esa

forma, el criterio técnico indicó: “En virtud de la poca cantidad de billetes de estas series y que

conforme pasa el tiempo estas emisiones irán desapareciendo, el riesgo disminuye. Asimismo tenemos

carta de la Empresa CDM en dónde se compromete a entregar las máquinas con la versión actualizada

del software del software que permita detectar estos billetes, además si por alguna circunstancia, las

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máquinas no detectan estos billetes y de ser alguno falso, se comprometen a asumir el costo faltante (...)”

(hecho probado 4). No obstante lo anterior, posteriormente la Gerencia Área de Operaciones de

Administración de Efectivo mediante oficio No. GOAE-113-2016 del 13 de diciembre del 2016,

consideró proceder de conformidad con el criterio contemplado en el oficio No. GCJ-NHM-0333-

2016 que emitió la Gerencia Corporativa Jurídica, por lo que se estimó necesario declarar

infructuoso el concurso, señalando al respecto: “En consecuencia, esta Gerencia considera que de

conformidad con el numeral 86 del RLCA el concurso debe declararse infructuoso, por no existir ofertas

elegibles de resultar adjudicatarias de la licitación que interesa. (...) ” (hecho probado 5). Debe

agregarse que, la empresa recurrente con el recurso de apelación aportó carta del fabricante

ratificando el compromiso manifestado al Banco mediante nota del 18 de octubre del 2016

(hecho probado 6), respecto de entregar las máquinas contadoras de billetes NC-3500 -si se

realiza la compra- con la actualización de la divisa de los billetes de dólares anteriores a 1990

(hecho probado 7). En relación con la exclusión que se discute, estima esta División que en el

caso debe considerarse que el cartel se consolidó con el requerimiento de que las máquinas

deben tener la capacidad de identificar y procesar billetes de todas las denominaciones en

circulación de colones, dólares y euros, lo cual no fue objetado por ninguna de las empresas

participantes y por ello se consolidó como una especificación técnica obligatoria. Desde luego,

esta simple circunstancia no basta para la exclusión de una oferta, sino que atendiendo los

principios de eficiencia y de conservación de las ofertas se requiere un análisis de

trascendencia del incumplimiento, que en este caso resulta precisamente matizado por la

consideración técnica del Banco que si bien reconoce el incumplimiento señala que existe un

compromiso de la empresa oferente y su fabricante para actualizar el software del equipo y

cubrir cualquier costo faltante. Sobre el particular, estima este órgano contralor que de la lectura

del criterio técnico no se desprende una consideración concluyente de que se cumpla lo

requerido en el cartel sino que se parte de una posibilidad de que efectivamente la actualización

del software pueda cumplir el cartel, lo cual se ignora al punto de que se afirme por la parte

técnica que un potencial incumplimiento será cubierto en cuanto al costo faltante. De esa forma,

no se aprecia sino un análisis técnico que no solo no resulta concluyente desde la óptica

técnica, sino que asume valoraciones de oportunidad y responsabilidad para concluir la

elegibilidad de la empresa apelante, lo cual pareciera exceder la dimensión técnica. Es por ello

que debe coincidirse con el análisis jurídico que realiza el Banco como sustento de la

declaratoria de infructuoso del concurso para este ítem, en la medida que existe claramente un

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riesgo potencial de adquirir un equipo que no cumpla los requerimientos cartelarios. De esa

forma, de una lectura del criterio técnico se desprende que efectivamente existe un riesgo

asociado a lo no detección de una denominación de billetes, el cual no ha sido desvirtuado ni

por la empresa recurrente ni por el área técnica del Banco. Es decir, la empresa se ofrece

entregar un equipo que no ha sido debidamente probado por esa Administración y sobre el cual

no existe certeza técnica de que el software actualizado no tendrá alguna implicación en otras

funcionalidades y además de que efectivamente podrá procesar los billetes de esas

denominaciones en cualquier estado de deterioro, bajo el simple compromiso de la misma

empresa, respecto de lo cual no se aportó documentación técnica que permita solventar

cualquier duda sobre las posibilidades del software frente al requerimiento cartelario. Es por ello

que de la documentación remitida, estima este órgano contralor que no demuestra la apelante

que técnicamente el equipo funcionará tal como se requiere con cada una de sus condiciones

técnicas debidamente aceptadas, lo cual implica que mantiene su condición de inelegible en el

concurso. No se pierde de vista que otro argumento planteado por la empresa recurrente para

relativizar el incumplimiento, ha sido precisamente una traducción de un documento

supuestamente emitido por el Departamento Federal de los Estados Unidos (hecho probado 8),

para acreditar que los billetes de denominaciones anteriores al año 1990 ya deberían esta fuera

de circulación por estar expirada la vida útil, respecto de lo cual estima este órgano contralor

que no logra el apelante acreditar por medio de este documento que los billetes de

denominaciones anteriores al año 1990, efectivamente ya no se encuentren en circulación, ni

que resulte imposible que estos billetes requieran ser revisados en el quehacer del Banco, sin

perjuicio de que formalmente se desconoce las condiciones de emisión del documento y si

efectivamente corresponde a una información emitida oficialmente por el Departamento Federal

de los Estados Unidos de América. Bajo estas consideraciones, este órgano contralor declara

sin lugar el recurso de apelación presentado por la recurrente sobre el este ítem 1. b) Sobre la

declaratoria de infructuoso del Ítem No. 2 Máquinas electrónicas contadoras de monedas

de circulación en Costa Rica según denominación. Indica la empresa apelante que el

criterio técnico determinó que: “CDM, incumple con la cláusula #1.20 del cartel relacionada con los

watts, no obstante y tal como se indicó al inicio de este informe, técnicamente esto no significa ningún

problema en el rendimiento del equipo, así lo expresa el informe de la Oficina de Obras Civiles. Por eso

(sic) motivo se recomienda adjudicar el ítem 2 de esta licitación a CDM.” Al respecto, señala el

apelante que lo importante en este punto es determinar si el vicio es o no sustancial, así como

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que las demás ofertas fueron descalificadas por presentar otros incumplimientos

trascendentales. Agrega que el criterio técnico de los profesionales del Banco, determinaron

que el consumo por encima de los 100 watts es totalmente intrascendente, pues el consumo

adicional de sus equipos no genera ningún tipo de perjuicio en detrimento de la satisfacción de

la necesidad, por lo que no es un indicador para concluir que los equipos sean de mejor calidad

o rendimiento, siendo que el cartel estableció un consumo mínimo entre 50 y 100 watts, así

cualquier equipo que se encuentre por encima de los 100 watts cumpliría con el requisito, ya

que solo se establece un mínimo, es decir un piso sin limitar la posibilidad de que los equipos

superen esa cantidad de watts, de manera que no se pude descalificar su oferta por esta razón,

considerando que las otras ofertas presentaron otros incumplimientos trascendentales. La

Administración, señala que en igual sentido que el alegato anterior, el recurrente parte del

supuesto de adjudicar a la oferta menos incumpliente como una opción legal válida, que como

ya se indicó no es viable jurídicamente desde el punto de vista del principio de eficiencia. Sobre

este aspecto destaca el Banco que al menos hay una oferta que si cumplió con el punto 1.20,

por lo que no puede obviarse dicho incumplimiento, solo por ser el único que la recurrente

presenta. Criterio de la División. Considera esta Contraloría General que los argumentos

planteados en relación con el presente alegato, deben enfocarse en la discusión sobre la

trascendencia del incumplimiento achacado a la empresa recurrente. En relación con este

punto, en el Anexo #2 del cartel del apartado de Especificaciones Técnicas Mínimas para el

caso del ítem No. 2 referido a Máquinas electrónicas contadoras de monedas de circulación en

Costa Rica según su denominación, se dispuso entre las condiciones técnicas mínimas lo

siguiente: “1.20 Al ser de trabajo pesado los motores deben de ser de construcción sólida y de

un consumo mínimo de entre 50 y 100 Watts, lo cual debe ser probado por el oferente con

pruebas de laboratorio costarricense certificado, mediante carta dirigida directamente al BCR.”

(...)” (folio 0134 del expediente administrativo. Lo subrayado no es del original). Partiendo de lo

establecido en el cartel, en el criterio técnico contenido en el oficio No. GOAE-090-2016 del 28

de octubre del 2016, se concluyó que la máquina ofertada por el recurrente cumplió con todo lo

solicitado en el protocolo de pruebas (hecho probado 4), no obstante el único incumplimiento

señalado tiene que ver con el punto 1.20 del cartel en relación con el consumo mínimo

requerido de entre 50 y 100 watts, sobre lo cual la Oficina de Obras Civiles del Banco determinó

que el consumo de 30 watts por encima de los 100 watts no hace ninguna diferencia en el

equipo, ya que el hecho de que consuma más potencia no es indicativo que el motor sea de

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mayor o menor calidad, que otro que consuma menos, lo único que implicaría es que el

consumo de electricidad sería mayor con respecto a un equipo por debajo de los 100 watts y

esto implica que el consumo de 30 watts pensando en una hora de funcionamiento del equipo

conllevaría un costo de ¢2,25 más, sobre un equipo que consuma los 100 watts (hecho probado

4). Así las cosas, mediante el oficio GOAE-113-2016 de fecha 13 de diciembre del 2016, la

Gerencia Área de Operaciones de Efectivo, estimó acoger el criterio de la Gerencia Corporativa

Jurídica No. GCJ-NHM-0333-2016; por lo que se consideró necesario también declarar

infructuoso este ítem del concurso. (hecho probado 5). Relacionado con lo anterior, resulta de

importancia destacar que en el Oficio No. MDVG-31-2016 de la Oficina de Diseño y

Construcción del Banco, se destacó el análisis de resultados de las mediciones de los

parámetros eléctricos en cuanto a la Potencia Consumida (W), que para la empresa CMD, se

determinó que el promedio de tales mediciones se encontraba por encima de los 100 watts

(112, 58 y 127,86), (hecho probado 9). En cuanto a lo discutido, estima esta Contraloría

General que ciertamente el cartel estableció un rango mínimo de consumo de watts, sobre lo

cual valga señalar que la redacción cartelaria no indicó que se hubiese dispuesto de un tope

máximo de consumo permitido, que se consolidara como un parámetro objetivo y motivado para

excluir cualquier oferta que lo superara, sino que la redacción definió un consumo mínimo. A

ello, debe agregarse que, tal y como se indicó respecto del punto anterior el artículo 83 del

Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa refiere la consideración de incumplimientos

sustanciales, lo que requiere que se haga el análisis de trascendencia del incumplimiento

cartelario de frente a la necesidad que se pretende atender. Esto implica que el ejercicio del

operador jurídico no es únicamente una verificación automática del cartel, sino que el interés

público requiere de una valoración de los incumplimientos que pueda detectarse y la

consecución del fin público. En este caso, de la lectura de los argumentos del Banco no se

desprenden justificaciones técnicas de peso que logren demostrar que el único incumplimiento

de la oferta recurrente en relación con este punto, sea trascendental para el cumplimiento del

fin que se persigue, lo cual contrasta con la propia valoración técnica que sí ponderó que el

consumo de 30 watts por encima de los 100 watts no hace ninguna diferencia en el equipo, ya

que el hecho de que consuma más potencia no es indicativo que el motor sea de mayor o

menor calidad (hecho probado 4), lo cual no es rebatido o desvirtuado con posterioridad a

declarar infructuoso el concurso. No se pierde de vista que en la respuesta el Banco ha insistido

en la protección al principio de igualdad en la valoración técnica de otras ofertas, lo cual se ha

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utilizado como argumento para no recomendar la adjudicación sobre este ítem. Al respecto, se

refiere que otra empresa sí cumplió con el mínimo de watts permitido en el cartel, como lo

señaló la Oficina de Diseño y Construcción mediante el oficio No. MDVG-31-2016, en el cual se

indicó que en relación a la revisión de los Informes de Medición del Laboratorio de Eficiencia

Energética del ICE, que el único equipo que se encontraba entre los 50 y 100 watts

corresponde al equipo Scan Coin ofertado por la empresa Suplidora de Equipos S.A. (Máquina

contadora de monedas, marca Scan Coin, modelo SC360) (hecho probado 9), sin embargo no

se visualiza en las explicaciones brindadas por el Banco, la referencia de que esa oferta

presentó otros incumplimientos por los cuales fue considerada inelegible en el concurso, ya que

de conformidad con el criterio técnico de recomendación , en relación con este mismo equipo

se indicó que cumplió con 16 de los 18 requerimientos técnicos, de manera que se consignó

que no cumplió con la velocidad de conteo mínima y el nivel de ruido producido por la máquina

no fue aceptable, por lo que fue descalificada técnicamente del concurso por otros

incumplimientos (hecho probado 4). De esa forma, se observa que tampoco se ha realizado un

análisis de cómo los incumplimientos de esa oferta resultan equiparables a la oferta de la

apelante, ni tampoco cómo frente a esa situación se puede comparar los incumplimientos

técnicos para concluir que están en situación de paridad o igualdad y por ello relativizar uno de

ellos genere una lesión al principio de igualdad. Aunado a lo anterior, no se ha concluido que

existan incumplimientos desde el punto de vista técnico en relación con el funcionamiento o

rendimiento esperado de las máquinas contadores de monedas, ni desde el punto de vista de

costos que podrían afectar a la Administración en términos económicos por ese consumo de

más, de manera que se brindara una justificación motivada para no permitir adjudicar la oferta

de la recurrente bajo esos términos, considerando que fue el único aspecto imputado y que en

esta discusión no se ha demostrado que sea de trascendencia. Así las cosas y partiendo del

principio de eficiencia que aplica en esta materia, no se ha demostrado la trascendencia del

único incumplimiento técnico que se le imputó a la oferta presentada por la empresa recurrente,

por lo que partiendo de los mismos términos del criterio técnico rendido al respecto, se declara

con lugar el recurso de apelación y se anula el acto de declaratoria de infructuoso para el

ítem No. 2 máquinas electrónicas contadoras de monedas.-------------------------------------------------

POR TANTO

De conformidad con lo expuesto y lo dispuesto por el artículo 34 de la Ley Orgánica de la

Contraloría General de la República y 190 en adelante del Reglamento a la Ley de Contratación

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Administrativa, SE RESUELVE: 1) DECLARAR SIN LUGAR el recurso de apelación

interpuesto por la empresa COMPAÑÍAS DE MÁQUINAS DE COSTA RICA C.D.M. S.A. en

contra del acto de DECLARATORIA DE INFRUCTUOSO en relación con el Ítem No. 1. 2)

DECLARAR CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto por la empresa COMPAÑÍAS

DE MÁQUINAS DE COSTA RICA C.D.M. S.A. en contra del acto de DECLARATORIA DE

INFRUCTUOSO en relación con el Ítem No. 2, la cual SE ANULA de conformidad con los

términos de la presente resolución, ambos ítems de la de la LICITACIÓN ABREVIADA No.

2016LA-0000016-01 promovida por el BANCO DE COSTA RICA para la “Compra de máquinas

contadores y verificadoras de billetes y máquinas electrónicas contadoras de monedas, para

diferentes oficinas del BCR”. 3) Se da por agotada la vía administrativa.--------------------------------

NOTIFÍQUESE. ----------------------------------------------------------------------------------------------------------

Allan Ugalde Rojas

Gerente de División

Elard Gonzalo Ortega Pérez Marlene Chinchilla Carmiol

Gerente Asociado Gerente Asociada

Estudio y Redacción: Rebeca Bejarano Ramírez, Fiscalizadora. RBR/chc Ni: 1797, 2267, 4113, 4263, 4490,4491, 4487, 4522, 5113, 6371. Ci: Archivo central NN: 03526 (DCA-0656) G: 2017000876-2