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DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO EN MÉXICO: IMPACTO SOCIAL Y ECONÓMICO
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DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO EN MÉXICO:
IMPACTO SOCIAL Y ECONÓMICO
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Índice
Presentación ......................................................................................................................................... 2
1. Visión General del Gasto Público ...................................................................................................... 4
1.1 Importancia del Gasto Público para las Economías .................................................................... 5
1.2 Enfoques Teóricos sobre el Papel del Gasto Público en la Actividad Económica ....................... 7
2. Gasto del Sector Público en México ................................................................................................. 9
2.1 Enfoque de la Política de Gasto Vigente en México ................................................................. 11
2.2 Evolución del Gasto del Sector Público 2000-2015 .................................................................. 14
2.3 Clasificación Económica del Gasto Público ............................................................................... 20
2.4 Evolución del Gasto Corriente y del Gasto de Capital .............................................................. 22
2.5 Composición del Gasto Corriente en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2015 ................ 24
2.6 Principales Programas de Subsidios de la Administración Pública Federal en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2015 ................................................................................................ 27
3. Análisis de Correlación entre el Gasto en Subsidios y el PIB Per Cápita en México en el Periodo 2000-2015 ...................................................................................................................................... 31
4. Conclusiones ................................................................................................................................... 35
Fuentes de Información ...................................................................................................................... 38
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Presentación
El presente documento tiene como finalidad analizar y describir la composición del Gasto Público en México
en su clasificación económica, con especial énfasis en la estructura del Gasto Corriente para advertir los
efectos económicos y sociales que a través de los subsidios puede tener sobre la población.
El gasto público federal, a través de subsidios, tiene un gran potencial redistributivo y de impulso al desarrollo
de la población, al tiempo que genera y fortalece al capital humano.
Para lograr el cometido, se inicia el trabajo con una revisión teórica de la importancia que tiene el gasto
público para las economías, en particular en materia de bienestar social. En ese sentido, se presentaran
algunos enfoques teóricos que dan cuenta del tamaño óptimo y las funciones que debe cumplir el Sector
Público para disminuir la desigualdad e incrementar el bienestar de la población.
A continuación, en el segundo capítulo, se realiza un estudio del Gasto Público en México para el periodo
2000-2015, expuesto en seis apartados. En el primero, se presenta el enfoque de política de gasto vigente en
el país plasmado en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 a través de un objetivo general “llevar a México
a su máximo potencial” y las metas nacionales.
En el segundo apartado, se analiza la evolución del Gasto del Sector Público de 2000 al 2015, desagregándolo
en Gasto Programable y no programable, así como en su clasificación administrativa. En particular, se destaca
que el ritmo de crecimiento del Gasto Neto es mayor a la tasa de crecimiento de la economía mexicana, lo
cual ha implicado que su proporción respecto al PIB mantuviera una tendencia al alza en el periodo de estudio.
Asimismo, se muestra que México cuenta con finanzas públicas deficitarias (sólo en 2007 se logró un equilibrio
presupestario) y se hace referencia a la regla de balance estructural incorporada en 2014 en la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
En el tercero, se presenta la clasificación económica del Gasto Público. En ese sentido, se define al Gasto
Corriente y al Gasto de Capital. Se precisa que el concepto de Gasto Corriente, no es exclusivo al gasto en
servicios personales o gasto de operación, y que justo a través de los subsidios puede generar activos para la
sociedad y para la economía del país.
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En el cuarto apartado, se muestra la evolución del Gasto Corriente y del Gasto de Capital en el periodo de
estudio, resaltando la preponderancia del primero sobre el segundo. No obstante, se destaca el crecimiento
que ha tenido el Gasto de Capital, lo cual obedece a la propia política de gasto que busca implementar el
gobierno, a través de una participación activa del Estado con políticas expansivas que permitan mayores
recursos en inversión pública para establecer las condiciones propicias para la inversión productiva.
En el quinto, con la finalidad de mostrar el peso relativo que tienen cada uno de los componentes del Gasto
Corriente, se realiza una descripción de los mismos tomando como punto de partida los montos de gasto
asignados en el Presupuesto de Egresos de la Federación de 2015.
En el último apartado del capítulo segundo, se exponen los principales programas de subsidios de la
Administración Pública Federal para 2015. Se subraya el papel que juegan los subsidios como redistribuidor
del ingreso, y su impactando en el bienestar y el desarrollo de la sociedad. A través de este renglón de gasto,
el gobierno transfiere a la sociedad recursos para el desarrollo de diversas acciones en materia productiva, de
salud y educación, principalmente. En el caso de México, se sostiene que la heterogeneidad y desigualdad
existentes entre la población, así como las características políticas, económicas y sociales de cada una de las
entidades federativas del país, han generado una oferta variada de políticas y programas sociales que buscan
dar atención a segmentos poblacionales muy diferentes entre sí y específicos. No obstante, se señala que no
necesariamente todo el gasto público que se realiza en subsidios impacta en el bienestar de la sociedad.
En el tercer capítulo, con la finalidad de contar con una medida de la relación o el grado de asociación que
existe entre el gasto social en subsidios y el PIB per cápita, entendido éste como un indicador de bienestar, se
realiza el cálculo del coeficiente de correlación entre ambas variables. Se encuentra una correlación positiva
significativa, pero se señala que por sí solo un mayor gasto del gobierno en subsidios no amplía el conjunto
de oportunidades de vida para los individuos y, por ende, incrementa la calidad de vida de la población.
Finalmente, se presenta un capítulo de conclusiones en el cual se incorpora un resumen de los temas
estudiados y las propuestas de acciones que deben implementarse para mejorar el impacto del Gasto
Corriente, en particular de los subsidios, en el desarrollo económico y social de la población en México.
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1. Visión General del Gasto Público
La mayor o menor presencia del sector público, a través de su gasto, es una cuestión controvertida desde el
punto de vista económico, toda vez que a lo largo de la historia del pensamiento económico existen diversas
corrientes que dan cuenta del papel que debe jugar el Estado.
Por un lado, las escuelas ortodoxas abogan por el libre mercado y, en
consecuencia, por un Estado mínimo, que se limite a garantizar el orden
social y la seguridad nacional. Bajo esta óptica, se considera que la
intervención del Estado en la actividad económica genera efectos
distorsionadores sobre el sistema de precios y la producción privada.
Por otro lado, existen escuelas heterodoxas que platean al Estado como motor de la economía, mediante un
creciente gasto público que genere un mayor consumo, mayor demanda y, por ende, mayor producción y
empleo.
No obstante, en general, la mayoría de las prescripciones teóricas para el manejo óptimo de la política fiscal
apuntan hacia una política fiscal contracíclica (Madero y Ramos Francia, 2000).
Dentro de la corriente ortodoxa, la escuela neoclásica plantea la posibilidad de una política fiscal contracíclica
en el marco de una maximización de los ingresos tributarios o minimización de los costos de recaudación,
donde el principal objetivo suele ser conservar un déficit intertemporal equilibrado a lo largo de todos los
periodos (Villagómez y Navarro, 2010).
Al interior de la corriente heterodoxa, en el modelo keynesiano una política fiscal contracíclica puede tomar
básicamente dos formas: reducir impuestos o aumentar gasto público (o una combinación de ambos).
En la práctica, el tamaño del sector público y el diseño de la política fiscal está moldeada por diferentes grados
de intervención del Estado, dependiendo del país de que se trate y de la doctrina que predomine en la
delineación de sus políticas públicas.
En las últimas décadas, es una práctica común el adelgazamiento del Estado en la mayoría de los países, pues
se observan esfuerzos por disminuir el aparato gubernamental para contrarrestar la activa inversión pública
La teoría neoclásica considera que la inversión
pública desplaza a la inversión privada, por lo
cual se inhibe el crecimiento futuro y la productividad
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que predominó hasta la década de los ochenta, reconociéndose a la par que debe haber una participación
mínima del Estado en los asuntos económicos para el funcionamiento óptimo del mercado, mediante el
aprovisionamiento de infraestructura económica y social.
En consecuencia, con frecuencia los gobiernos aplican severas medidas de ajuste económico que se traducen
en recortes al gasto público, que reducen particularmente la inversión pública. En países donde se han
aplicado estas medidas, se ha dado lugar a déficit de infraestructura económica: insuficiencia y malas
condiciones del sistema carretero, deficientes sistemas de provisión de energía, escasez de puertos y
aeropuertos, entre otras.
Asimismo, se han producido carencias en infraestructura social: sistemas de salud no universales e ineficientes
y poca efectividad del sistema educativo; lo que ha provocado que se incrementen los costos de transacción
y que sólo se invierta en los proyectos más rentables, en perjuicio de la población más vulnerable.
Derivado de estas experiencias, han surgido recomendaciones, tanto por parte de la academia como de
organismos nacionales e internacionales, para que más allá de reducir al mínimo la inversión pública, ésta se
focalice de manera adecuada y complemente a la inversión privada. Adicionalmente, promueven una política
social más activa por parte del sector público, procurando un uso eficiente y eficaz de los recursos que permita
disminuir la desigualdad y aumentar el bienestar de la población objetivo.
El Fondo Monetario Internacional, en su publicación Monitor Fiscal de abril de 2015, sostiene que “la política
fiscal sigue siendo esencial… para generar confianza y, cuando corresponda, apuntalar la demanda agregada”.
1.1 Importancia del Gasto Público para las Economías
Uno de los objetivos fundamentales del gasto que realiza el sector público consiste en incrementar el
bienestar de la sociedad mediante la producción y/o provisión de bienes o servicios imprescindibles para el
desarrollo, tales como la educación y los servicios de salud y seguridad; o bien, mediante programas de
prestaciones económicas para garantizarles a las personas un nivel de vida digno (por ejemplo, las
transferencias monetarias vía el seguro de desempleo y las pensiones, entre otras).
El gasto público, de acuerdo con diversos autores, lejos de ser una carga para las economías, es el motor
impulsor para la provisión de diversos servicios básicos para el desarrollo de la población; así como, para la
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construcción de infraestructura imprescindible para el desarrollo social y la actividad económica, como es el
caso de la infraestructura hidráulica, eléctrica y de comunicaciones y transportes.
El gasto público se ha utilizado como una política contracíclica, para brindar estímulos económicos que
contrarresten recesiones y/o propicien la inversión privada en áreas estratégicas para el desarrollo de las
economías.
La importancia del gasto público para las economías está comprobada empíricamente, diversos estudios de
la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y la Comisión Económica para América
Latina y el Caribe (CEPAL) han encontrado evidencia estadística de la existencia de un vínculo entre el gasto
público y el crecimiento económico, tanto para países en vías de desarrollo como desarrollados.
De acuerdo a Hall, en su documento ¿Por qué es necesario el Gasto Público?:
El gasto público tiene un papel crucial en inversiones en infraestructura. Hay beneficios para toda la
economía por tener buenas carreteras, ferrocarriles, suministros de electricidad y agua, pero no
resulta beneficioso para los inversores privados construirlos. En todos los países, la inversión en
infraestructura ha sido conducido por el sector público: la mayoría de los beneficios de productividad
en la “edad de oro” de la economía de los EEUU se debieron a la inversión pública en infraestructura
incluyendo carreteras y electricidad.
Con relación al gasto social y la capacidad redistributiva del mismo, Hall argumenta que:
Las políticas de redistribución respaldadas por el estado pueden acelerar el ritmo de la actividad
económica hasta el punto que proporcionan ingresos adicionales a familias con alto consumo marginal
relativamente altas.1
1 “La redistribución de los ingresos aumenta la demanda del consumidor. Esto es debido a que la gente pobre gasta una parte proporcional más grande de sus ingresos, por lo que la redistribución de los ingresos de los ricos a los pobres, a través de un sistema de beneficios estimula el crecimiento económico” (Hall, 2010).
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Los servicios públicos son un eficiente mecanismo de seguro colectivo a largo plazo… Proveer de
servicios públicos y seguridad social permite a la gente gastar más en lugar de ahorrar para
protegerse.
Existe un beneficio general de la estabilidad socioeconómica. Los posibles patrones de evolución
económica de acuerdo con la opción de no-estado-de-bien-estar incluyen caos, estancamiento y el
desarrollo de sistemas económicos posiblemente nuevos y sin precedentes.
Por otra parte, se ha encontrado evidencia empírica del efecto positivo de la política fiscal en la actividad
económica. López, Duque y Gómez (2009) mostraron que “aquellos países en los cuales se presentó un ahorro
público en los años de buen crecimiento económico, son a su vez, los que tienen un mayor margen de acción
para la política fiscal y en los que, también, el sector productivo logra asimilar en forma más eficaz las medidas
instrumentadas por los gobiernos en tiempos de crisis. Adicionalmente, es el Gasto de Capital (infraestructura)
un mecanismo idóneo para impulsar el crecimiento económico en fases de bajo crecimiento”.
1.2 Enfoques Teóricos sobre el Papel del Gasto Público en la Actividad Económica
Ley de Wagner
Entre los principales trabajos empíricos respecto a la relación entre gasto público y crecimiento económico,
está el de Adolph H. G. Wagner, al demostrar un vínculo a largo plazo entre el gasto público y el crecimiento
económico, lo cual es conocido como la “Ley de Wagner”; dicho vínculo ha sido confirmado repetidamente
en la gran mayoría de estudios realizados desde entonces.
En términos generales, lo que dice la “Ley de Wagner” es que a medida que aumenta el ingreso per cápita en
los países en vías de industrialización, el Estado aumenta su participación en el Producto Interno Bruto (PIB);
hay tres razones para explicar este fenómeno (Bulacio, 2000):
a) El aumento de la densidad de población y la urbanización incrementan la necesidad de regulación
económica, ampliando los requerimientos de funciones administrativas y protectoras por parte del
Estado.
b) El incremento de los gastos culturales y de bienestar, especialmente los relativos a educación y
redistribución de la renta. Estos bienes son superiores y por lo tanto su elasticidad con respecto al
ingreso es mayor a la unidad.
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c) El aumento de la industrialización da lugar a la aparición de grandes monopolios que requieren la
presencia del Estado para su regulación económica, o bien para hacerse cargo de ellos.
Los diversos intentos de probar la vigencia de la ley de Wagner para distintos países y periodos de tiempo, se
han limitado a un análisis bivariante en el que la variable
independiente es el ingreso (Y) y la dependiente el gasto público (G).
Teoría keynesiana
De acuerdo con la teoría keynesiana el incremento del gasto público
conlleva a un mayor crecimiento económico, de manera que bajo este enfoque la variable dependiente es el
ingreso y la independiente es el gasto público.
Keynes sostiene que el gasto público estimula la actividad económica, toda vez que aumenta la demanda de
insumos, propicia el crecimiento de la demanda de mano de obra y el incremento de la masa de consumidores,
dando lugar a un aumento de la demanda y, en consecuencia, del producto.
Teoría del crecimiento endógeno
En la década de los noventa, con el nacimiento de la teoría del
crecimiento endógeno, se introduce el concepto de gasto público
productivo, como un gasto que realiza el sector público en creación
de infraestructura económica y que genera efectos en la producción
misma o en la productividad de los factores de la producción, con la
particularidad de que dicho gasto es complementario a la
producción privada.
Se parte del supuesto de que todo el gasto público incluido dentro de la función producción es productivo,
encontrando evidencia empírica para una relación positiva entre la inversión pública y el crecimiento del
producto.
En la Tabla 1, se presenta un cuadro resumen de las dos corrientes teóricas antes mencionadas, así como de
la escuela neoclásica, resaltando el papel que juega el Estado a través del tipo de regulación que proponen y
las recomendaciones de política económica que formulan.
Con la aparición y desarrollo de la
teoría del crecimiento endógeno,
se despertó el interés por
desarrollar modelos en los que se
vinculara el gasto público con la
tasa de crecimiento de largo plazo
de una economía
Relación del Gasto Público y el Crecimiento Económico
• Ley de Wagner: Y → G
• Hipótesis Keynesiana: G → Y
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Tabla 1. Principales Enfoques de la relación Gasto Público y Crecimiento Económico
Fuente: Hernández Mota, José Luis, La Composición del Gasto Público y el Crecimiento Económico, en Análisis Económico Núm. 55, vol. XXIV, México 2009.
2. Gasto del Sector Público en México
El gasto público forma parte de la demanda agregada total y como tal, se considera a la hora de calcular las
cuentas nacionales. Su expansión puede acelerar la economía pero también producir inflación y
endeudamiento; su contracción, en cambio, puede llevar a una etapa de recesión pero, en contrapartida,
generar las condiciones para una moneda más estable y un crecimiento y finanzas públicas más saludable.
Dentro del Producto Interno Bruto, se registran las compras de bienes y servicios por parte del sector público.
Incluye partidas como los gastos de defensa, la construcción de infraestructuras, los sueldos y los salarios.
Estas partidas son aprobadas previamente en los presupuestos generales del Estado. Es interesante
diferenciar entre gasto público y pagos o desembolsos del sector público, puesto que el primero se refiere
únicamente a las compras de bienes y servicios y los últimos a las compras más las transferencias (corrientes
y de capital).
El gasto público, tiene el propósito de lograr el bienestar socioeconómico de la población y coadyuvar al
crecimiento económico nacional. El análisis del gasto público, está relacionado a su incidencia y a su eficiencia
en el logro de sus objetivos determinados.
Vertiente Teórica
Teorías y Modelos
Hipótesis Supuestos e Inferencias
Tipo de Regulación Principales Políticas
Neoclásico
Neoclásicas de crecimiento y movilidad de
factores
El libre juego de las fuerzas del
mercado propicia la
convergencia económica
Concurrencia perfecta, rendimientos constantes,
rendimientos decrecientes del capital;
la demanda se ajusta pasivamente a la oferta;
progreso técnico exógeno
Pasiva: Estado neutral y subsidiario vela por el libre
juego de las fuerzas del mercado y asegura el orden
económico monetario y fiscal, sin interferencia sectorial o
regional
Políticas de liberalización económica y de desregulación orientadas a asegurar el
libre juego de las fuerzas del mercado; no se considera necesario aplicar políticas
regionales específicas de carácter general
Keynesiano Keynesianas y
postkeynesianas
El libre juego de las fuerzas del
mercado genera desempleo y acentúa las
desigualdades económicas
Concurrencia imperfecta y rendimientos
crecientes; externalidades
Activa: Intervención estatal, tanto directa como indirecta,
orientada a promover el crecimiento económico; se
requieren políticas específicas para impulsar el crecimiento
regional
Políticas públicas imperativas (inversión y empresas públicas) e indicativas
(incentivos, subsidios, precios, aranceles, etc.) diferenciadas sectorial y
territorialmente
Endógeno
Nuevas teorías neoclásicas del
crecimiento o de crecimiento endógeno
El juego de las fuerzas del
mercado no asegura la
convergencia económica
Crecimiento depende de acumulación de
capital físico, humano y técnico; externalidades
y rendimientos crecientes; generación endógena de progreso
técnico
Intermedia: regulación con el propósito de generar un ambiente favorable a la valorización del capital,
atractivo para la inversión privada
Políticas públicas buscan asegurar gestión de externalidades y provisión de bienes
públicos, garantizar derechos de propiedad intelectual y física, regular sector
financiero y relaciones económicas externas, eliminar distorsiones económicas y mantener marco legal garante del orden
público; política regional orientada a activar el potencial endógeno del lugar
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De acuerdo a la SHCP (2012):
El gasto público permite que el gobierno proporcione servicios como educación y salud, realice obras
públicas como carreteras y puentes, y otorgue servicios básicos como agua y electricidad; también hace
posible la operación de programas sociales de combate a la pobreza, seguridad pública y desarrollo
económico, así como el funcionamiento del Congreso de la Unión, el sistema electoral, el federalismo y la
procuración e impartición de justicia.
En medio de la propia evolución del pensamiento económico, el papel que ha jugado el Estado en la actividad
económica del país ha estado marcado por diversas etapas.
En la crisis de 1982, se hicieron evidentes tres graves problemas para la economía nacional: el fuerte
endeudamiento externo contraído por el Estado desde los años setentas, la dependencia económica a los
ingresos petroleros, y el desequilibrio del mercado interno, mismo que propiciaba carestía, pobreza, mayor
desempleo y decrecimiento económico en general. Es entonces que la intervención del Estado en la economía,
se puso en tela de juicio, toda vez que sus actuaciones en la economía nacional se hacían cada vez más
insostenibles financiera y políticamente, por lo que fue necesario hacer un replanteamiento acerca del propio
Estado, sus funciones y su nivel de actuación en diferentes ámbitos (económicos, políticos y sociales). Este
replanteamiento que delimitaba la intervención económica estatal se hizo a la luz del modelo neoliberal.
Así, en la década de los ochenta y noventa, bajo un modelo neoliberal de corte ortodoxo, se dio un proceso
de desincorporación de empresas de participación estatal mayoritaria, con el argumento de baja
competitividad en mercados abiertos aunada a crecientes necesidades financieras.
A partir de la década de los 80’s se inició la reforma del Estado mexicano, que incluyó un conjunto de
cambios estructurales orientados a elevar la eficiencia de la actividad gubernamental y privada. Esta
reforma se tradujo en un proceso de apertura comercial y firma de tratados de libre comercio, privatización
de empresas paraestatales, desregulación, reconversión de la planta productiva, reformas a la seguridad
social, entre otras, lo que transformó el concepto, tendencia y montos del gasto público (Barnés, 2000).
Este proceso, permitió al Estado destinar una mayor proporción de recursos al gasto social, focalizados hacia
educación, salud, vivienda, alimentación y ecología, entre otros. A través de esta vía, el Estado busca procurar
los principios de equidad, solidaridad y subsidiariedad social.
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En general, la política presupuestal del sector público tiene tres objetivos (Barnés, 2000):
i) Procurar la mayor eficiencia económica, de forma tal que se optimice el bienestar social.
ii) Propiciar condiciones de equidad, vertical y horizontal, entre los sectores sociales y agentes
económicos.
iii) Mantener la estabilidad macroeconómica.
En cuanto al proceso presupuestario, en México, éste se modernizó drásticamente al inicio de los años
ochenta y se formalizó en 2006 en un cuerpo normativo, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria (LFPRH), que actualizó la norma presupuestaria, estableció como obligación la evaluación del
desempeño y promovió la armonización financiera y presupuestaria entre los distintos órdenes de gobierno.
Las diversas reformas implementadas establecieron, a nivel constitucional, la pertinencia de evaluar el gasto
público e implantaron la necesidad de una adecuada transparencia en su planeación, programación,
presupuestación, ejercicio, control y evaluación, esto es, transparencia a lo largo de todo el proceso
presupuestario. Cobró relevancia la forma en que se asignan los recursos en el sector público y cómo se
controla su aplicación en tiempo y forma.
2.1 Enfoque de la Política de Gasto Vigente en México
La política económica es el conjunto de directrices y lineamientos mediante los cuales el Estado regula y
orienta el proceso económico del país. Asimismo, define los criterios generales que sustentan, de acuerdo a
la estrategia general de desarrollo, los ámbitos fundamentales e instrumentos correspondientes al sistema
financiero nacional, al gasto público, a las empresas públicas, a la vinculación con la economía mundial y a la
capacitación y la productividad.
En particular, la política fiscal se define como el conjunto de instrumentos y medidas diseñadas para obtener
ingresos y distribuirlos a través del gasto, a fin de contribuir a cumplir los objetivos generales de la política
económica.
Las metas de la política fiscal que se persiguen en México, están delineadas en el Plan Nacional de Desarrollo
(PND); lo cual obedece al mandato constitucional establecido en el Artículo 26 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM):
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Habrá un plan nacional de desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la
Administración Pública Federal.
El Sistema Nacional de Planeación Democrática guía y coordina las acciones y esfuerzo de las entidades de la
Administración Pública Federal para alcanzar las Metas Nacionales. El PND es un documento de trabajo que
rige la programación y presupuestación de toda la Administración Pública Federal. Bajo sus lineamientos, se
definen las acciones de gobierno que deberán incluir los Programas Sectoriales, Especiales, Institucionales y
Regionales.
Para alcanzar las metas que se trazan en el PND el Estado requiere recursos, a los cuales se les denomina
Gasto Público. La orientación, destino y el tipo de gasto se detalla en el Presupuesto de Egresos de la
Federación (PEF), documento que autoriza la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.
El Presupuesto de Egresos especifica el monto y destino de los recursos económicos que el Gobierno
requiere durante un ejercicio fiscal, es decir, un año, para obtener los resultados comprometidos y
demandados por los diversos sectores de la sociedad (SHCP, 2015).
El Gasto Público se utiliza con la finalidad de: proporcionar servicios educativos y de salud; construir carreteras
y vivienda; apoyar el desarrollo del campo; generar y distribuir electricidad; garantizar la soberanía y seguridad
nacional; procurar e impartir justicia; desarrollar actividades legislativas; transferir recursos a los estados y
municipios; sostener relaciones con otros países y para atender el costo financiero de la deuda, entre otros.
La Ley de Planeación mandata que el Presupuesto de Egresos de la Federación concuerde con los programas
anuales para la ejecución del PND.
Con base en el Artículo 21 de la Ley de Planeación, el PND “deberá elaborarse, aprobarse y publicarse dentro
de un plazo de seis meses contados a partir de la fecha en que toma posesión el Presidente de la República, y
su vigencia no excederá del periodo constitucional que le corresponda, aunque podrá contener
consideraciones y proyecciones de más largo plazo”.
De esa forma, el enfoque de la actual política de gasto que instrumenta el Estado está diseñado en el Plan
Nacional de Desarrollo 2013-2018, cuyo objetivo general es llevar a México a su máximo potencial,
estableciendo como Metas Nacionales: un México en Paz, un México Incluyente, un México con Educación de
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Calidad, un México Próspero y un México con Responsabilidad Global; así como Estrategias Transversales:
Democratizar la Productividad, Gobierno Cercano y Moderno y Perspectiva de Género.
En particular, con la segunda meta nacional se busca acelerar el crecimiento económico para construir un
México Próspero. En congruencia, las acciones se orientan a propiciar el desarrollo, abatir la pobreza y
alcanzar una mejor calidad de vida para toda la población. La política económica está enfocada a incrementar
y democratizar la productividad en un clima de estabilidad económica y mediante la generación de igualdad
de oportunidades.
Es importante señalar que con el objetivo de elevar la productividad, en el marco del Pacto por México,2 se
llevaron a cabo seis reformas (Presidencia, 2014):
i) Energética, a fin de garantizar el abasto, a precios competitivos, de energéticos y modernizar el
sector para detonar inversión, crecimiento económico y creación de empleos.
ii) Hacendaria para incrementar de manera equitativa la recaudación para atender las necesidades
prioritarias de la población, además de generar nuevos mecanismos para incentivar la formalidad.
iii) Financiera, la cual crea las condiciones para que los hogares y el sector productivo en México
cuente con más crédito y más barato.
iv) Laboral, que flexibiliza el mercado de trabajo, estimula la formalidad y facilita el desarrollo
profesional.
v) Competencia Económica, con el objetivo de asegurar la sana competencia, con mayor variedad
de productos y servicios a mejores precios.
vi) Telecomunicaciones y Radiodifusión, para fomentar la competencia efectiva en estos sectores y
generar más y mejores opciones para los consumidores y contribuir a cerrar la brecha digital.
Para implementar y consolidar las reformas, así como alcanzar las Metas Nacionales trazadas en el PND
2013-2018, el PEF para el ejercicio fiscal 2015 contiene la siguiente política de gasto, enmarcada bajo la
eficiencia del gasto público, la transparencia y la rendición de cuentas.
2 Publicado el 2 de diciembre de 2012, y firmado por las principales fuerzas políticas de México, su objetivo es sentar las bases de un nuevo acuerdo para impulsar el crecimiento económico que genere empleos de calidad para los mexicanos, y permita producir bienestar para toda la población, disminuir la pobreza y la desigualdad social.
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Con relación a la meta México en Paz, la prioridad del gobierno es promover y fortalecer la gobernabilidad
democrática, mejorar las condiciones de seguridad y justicia, lograr una procuración de justifica eficaz y
eficiente y reducir la impunidad.
Para lograr un México Incluyente se propone garantizar el ejercicio de los derechos sociales y cerrar las
brechas de desigualdad social.
En el marco de la meta un México con Educación de Calidad el gobierno busca fortalecer la implementación
de la reforma educativa, apoyar a jóvenes en situación económica adversa para garantizar sus posibilidades
de acceso y permanencia en la educación superior y fomentar la ciencia y el desarrollo tecnológico.
Con la finalidad de abonar a la meta un México Próspero el gasto está dirigido a impulsar las políticas que
eleven la capacidad del aparato productivo, fortalezcan el mercado interno, incrementen los flujos de
inversión extranjera y aprovechen las ventajas competitivas.
Respecto a la meta un México con Responsabilidad Global, el gobierno se propone dar un renovado impulso
a la imagen de México como destino estratégico para la inversión extranjera, a través de la promoción de sus
ventajas competitivas.
Para la consecución de cada una de las metas y objetivos, los recursos aprobados por la Cámara de Diputados
para el PEF 2015 asciende a 4 billones 694 mil 677.4 millones de pesos (mdp), esto representa un incremento
de 0.4 por ciento con respecto a lo propuesto por el Ejecutivo Federal y de 1.6 por ciento real con relación a
lo aprobado en 2014 (4 billones 467 mil 225.8 mdp).
2.2 Evolución del Gasto del Sector Público 2000-2015
El gasto público, hace referencia a los gastos realizados por las instituciones, entidades y organismos
integrantes del sector público de la economía nacional. En México, el gasto público federal comprende las
erogaciones por concepto de Gasto Corriente, incluyendo los pagos de pasivo de la deuda pública; inversión
física; inversión financiera; así como responsabilidad patrimonial; realizado por el Estado y sus Organismos
Autónomos, las Corporaciones Locales, las Empresas Públicas y la Seguridad Social. Por medio del gasto
público se trata de dar respuesta a las necesidades de carácter público.
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El Gasto Neto del sector público, entendido como el total de las erogaciones realizadas por el Gobierno Federal
y Organismos y Empresas de Control Presupuestario Directo, en cumplimiento de sus atribuciones para
proveer bienes y servicios públicos a la población, las cuales no incluyen las amortizaciones de la deuda
pública, ha mantenido una tendencia creciente en el periodo 2000-2015 al registrar una tasa de crecimiento
promedio anual de 4.2 por ciento (véase Gráfica 1).
Gráfica 1
Fuente: Elaborado con datos de la SHCP
El Gasto Neto del sector público se puede desagregar en Gasto Programable y Gasto No Programable. El Gasto
Programable, de acuerdo a la LFPRH, comprende las erogaciones que la Federación realiza en cumplimiento
de sus atribuciones conforme a los programas para proveer bienes y servicios públicos a la población. En tanto
que, la parte no programable se destina al cumplimiento de obligaciones legales o del Decreto de Presupuesto
de Egresos y no corresponde directamente a los programas para proveer bienes y servicios públicos a la
población, lo que significa que no financia la operación de las instituciones del Gobierno Federal.
Entre 2000 y 2015, el Gasto Programable ha representado el 75.8 por ciento del total y ha crecido a una tasa
promedio anual de 5.1 por ciento. A su interior, la Administración Pública Centralizada y los Organismos y
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Empresas de Control Presupuestario Directo, rubros que concentran los mayores recursos, crecieron a tasas
promedio de 5.1 y 5.2 por ciento, respectivamente.
La Administración Pública Centralizada ha ejercido, en promedio, 5 de cada 10 pesos gastados por el sector
público (véase Gráfica 2). El 51.6 por ciento es erogado por los Ramos Generales conformados por los Ramos
19 “Aportaciones a Seguridad Social”, 23 “Provisiones Salariales y Económicas”, 25 “Previsiones y
Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos” y 33 “Aportaciones
Federales para Entidades Federativas y Municipios”.
Gráfica 2
Fuente: Elaborado con datos de la SHCP
A partir de 2009, el gasto asignado a los Ramos Generales nuevamente ha venido cobrando un mayor peso.
En particular, la evolución está marcada por los mayores recursos a los Ramos 19 y 33, el primero agrupa las
provisiones de los recursos para financiar el cumplimiento de las obligaciones establecidas por las leyes y
disposiciones aplicables en materia de seguridad social. En este Ramo se presupuestan y programan las
transferencias fiscales, a cargo del Gobierno Federal, destinadas a cubrir el pago de pensiones, cuotas,
aportaciones, subsidios, apoyos y otras erogaciones de seguridad social, las cuales son ministradas a los
Institutos de Seguridad Social (IMSS, ISSSTE e ISSFAM) y a otros beneficiarios (SHCP, 2014b).
17
El segundo, Ramo 33, son recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los Estados, Distrito
Federal, y en su caso, de los Municipios cuyo gasto está condicionado a la consecución y cumplimiento de los
objetivos que la Ley de Coordinación Fiscal dispone (tiene como fin asignar recursos en proporción directa a
los rezagos y necesidades que observan los estados en materia de salud, educación, infraestructura y
desarrollo social, principalmente).
El restante 48.4 por ciento del gasto de la Administración Pública Centralizada es ejercido por los Ramos
Administrativos,3 por medio de los cuales se asignan recursos en el PEF a las dependencias y, en su caso,
entidades, a la Presidencia de la República, a la Procuraduría General de la República y a los tribunales
administrativos.
Por otra parte, en promedio, 3 de cada 10 pesos se han destinado a los Organismos y Empresas de Control
Presupuestario Directo entre 2000 y 2015, conformados por el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), el
ISSSTE y, hasta 2014, por las empresas productivas del Estado, Petróleos Mexicanos (PEMEX) y la Comisión
Federal de Electricidad (CFE); aunque, su participación en el Gasto Neto ha mantenido una tendencia
decreciente a partir de 2009.
En lo que respecta al Gasto No Programable, entre 2000 y 2015, ha representado, en promedio, el 24.2 por
ciento del total del Gasto Neto del sector público y ha crecido a una tasa promedio anual de 1.7 por ciento. El
Gasto No Programable comprende a los Ramos Generales 24 “Deuda Pública”, 28 “Participaciones a Entidades
Federativas y Municipios”, 29 “Erogaciones para las Operaciones y Programas de Saneamiento Financiero”,
30 “Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores” y 34 “Erogaciones para los Programas de Apoyo a Ahorradores
y Deudores de la Banca”, así como las erogaciones correspondientes al costo financiero de las entidades
paraestatales bajo control presupuestario directo.
En general, el ritmo de crecimiento del Gasto Neto del sector público (4.2%) ha sido mayor al avance de la
economía mexicana; entre 2000 y 2015, el Producto Interno Bruto (PIB) habría crecido en promedio 2.2 por
3 En 2015, son 24 los Ramos Administrativos, dos más que en 2014 por la incorporación de los Ramos 45 “Comisión Reguladora de Energía” y 46 “Comisión Nacional de Hidrocarburos”, los cuales fungen como los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética y cuya creación deriva de las Reformas Energéticas publicadas en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 20 de diciembre de 2013 (hasta 2014 ambas comisiones estaban sectorizadas al Ramo 18 “Energía”).
18
ciento.45 Por ende, la proporción del Gasto Neto dentro de la actividad económica pasó de 19.2 por ciento en
2000 a 25.8 por ciento en 2015 (véase Gráfica 3).
En el periodo de estudio, la proporción del Gasto Neto del sector público en el PIB, alcanzó un máximo en
2014, pero se prevé que la tendencia alcista se frene para 2015. Más aún, si se toma en cuenta que el 31 de
enero de 2015 el Ejecutivo Federal, a través de la SHCP, anunció un recorte al gasto por 124 mil 300 mdp para
el presente ejercicio fiscal, por lo que se podría observar una participación de hasta 25.1 por ciento, misma
cifra a la alcanzada en 2011 (mínimo reciente, posterior a la crisis de 2009).
Gráfica 3
Fuente: Elaborado con datos de la SHCP
La proporción del gasto del sector público mexicano es bajo si se compara con el promedio de los países de la
OCDE (46.5% en 2011). Empero, es necesario tener presente que, en general, el peso del sector público
depende de varios factores, por ejemplo: la estructura federal o centralista del régimen constitucional, el nivel
de recaudación y de la propensión del Estado a intervenir en la economía.
De acuerdo con información del Instituto Mexicano para la Competitividad A.C. (IMCO), para países
centralizados como Reino Unido, con un gran sistema de seguridad social, el gasto gubernamental es de casi
la mitad de su PIB. Esto mismo sucede con Estados Unidos, cuyo gasto público total alcanza cerca de 45 por
4 Incluye los Ramos Administrativos y los Ramos Generales. 5 Para el cálculo del PIB de 2015 se utilizó el promedio del rango de estimación dado a conocer por la SHCP en el Documento Relativo al Cumplimiento de las Disposiciones Contenidas en el Artículo 42, Fracción I, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, correspondiente a 2015.
19
ciento del PIB. En contraste, en Brasil el gasto del gobierno es del 25 por ciento de su PIB y en Chile de 20 por
ciento.
Una característica para México, si bien no exclusiva, es que el Gasto Neto del sector público es mayor a lo que
se recauda, lo que da lugar a un saldo negativo en el balance presupuestario. En 2000, dicho saldo representó
-0.9 por ciento del PIB, en tanto que para 2015 el Congreso de la Unión aprobó un saldo del balance tradicional
considerando un nivel de inversión en proyectos de alto impacto económico y social de -3.5 por ciento con
respecto al producto. En este periodo de tiempo, solamente en 2007 se logró un equilibrio presupuestario
(véase Gráfica 4).
Gráfica 4
Fuente: Elaborado con datos de la SHCP
Cabe precisar que la LFPRH en su Artículo 17, establece que el Gasto Neto total deberá contribuir al equilibrio
presupuestario; no obstante, circunstancialmente, y debido a las condiciones económicas y sociales que
priven en el país, las iniciativas de Ley de Ingresos y de Presupuesto de Egresos podrán prever un déficit
presupuestario. Dicha excepción prevista en la Ley se utilizó por primera vez en 2010, con el fin de cubrir el
componente temporal de la reducción en los ingresos asociado a una actividad económica por debajo de su
tendencia de mediano plazo afectada por la crisis económica de 2009. Desde ese año, el Ejecutivo Federal ha
tenido que recurrir de forma extraordinaria al déficit para evitar que una reducción en el gasto acentúe la
desaceleración económica. De acuerdo con los Criterios Generales de Política Económica (CGPE) de 2014, se
alcanzará un presupuesto balanceado hasta 2017.
20
En ese contexto, es importante destacar que en 2014, se aprobaron modificaciones a la LFPRH para fortalecer
la regla de balance estructural, añadiendo un límite máximo de crecimiento al Gasto Corriente para generar
ahorro en la parte alta del ciclo económico y garantizar una mayor calidad del gasto público. El Gasto Corriente
estructural se establece en el Artículo 2, Fracción XXIV Bis, de la LFPRH como “el monto correspondiente al
Gasto Neto total, excluyendo los gastos por concepto de costo financiero, participaciones a las entidades
federativas, a los municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal, adeudos de ejercicios fiscales
anteriores, combustibles utilizados para la generación de electricidad, pago de pensiones y jubilaciones del
sector público, y la inversión física y financiera directa de la Administración Pública Federal”.
Específicamente, se estableció como límite máximo del Gasto Corriente estructural el Gasto Corriente
estructural de la última Cuenta Pública (disponible al presentar el proyecto de Presupuesto de Egresos) más
un incremento real por cada año, que deberá ser menor a la tasa anual de crecimiento potencial del Producto
Interno Bruto (determinado en términos del Reglamento de la LFPRH).
Para los ejercicios fiscales de 2015 y 2016, el Gasto Corriente estructural propuesto no podrá ser mayor en
2.0 por ciento en términos reales, respecto al Gasto Corriente estructural aprobado en el PEF de 2014 y 2015,
respectivamente. Asimismo, el Gasto Corriente estructural que se ejerza en 2015 y 2016 no podrá ser superior
al Gasto Corriente estructural contenido en la Cuenta Pública de los ejercicios fiscales 2014 y 2015, en ese
orden, más un incremento de 2.0 por ciento en términos reales.
2.3 Clasificación Económica del Gasto Público El Gasto Neto Presupuestario del sector público se puede clasificar en tres dimensiones: por ejecutor del gasto
(clasificación administrativa, ¿quién gasta?); de acuerdo al tipo de bienes y servicios que se adquieren
(clasificación económica, ¿en qué se gasta?); y con base en el propósito a que se destina cada gasto
(clasificación funcional, ¿para qué se gasta?).
La dimensión económica del gasto, permite identificar el monto de los recursos que se utilizarán para adquirir
insumos y servicios para la operación cotidiana de las instituciones del gobierno federal (SHCP, 2015). Esta
clasificación del gasto sólo aplica al Gasto Programable, toda vez que el PEF no detalla el tipo de gasto
(corriente o de capital) al que serán aplicadas las asignaciones para transferir a los estados.
21
De esa forma, el Gasto Programable del sector público, de acuerdo con su clasificación económica, se divide
en Gasto Corriente y Gasto de Capital. Esta clasificación del gasto revela la naturaleza económica de las
erogaciones, lo cual ayuda a identificar su impacto en la economía, al responder a la pregunta ¿en qué se
gasta? (véase Diagrama 1).
Diagrama 1. Clasificación Económica del Gasto Programable
El Gasto Corriente se refiere a la adquisición de bienes y servicios que realiza el sector público durante el
ejercicio fiscal sin incrementar el patrimonio federal. Este tipo de gasto incluye las erogaciones necesarias
para que las instituciones del gobierno proporcionen servicios públicos de salud, educación, energía eléctrica,
agua potable y alcantarillado, entre otros; así como, para cubrir el pago de las pensiones y los subsidios
destinados a elevar el bienestar de la población de menores ingresos. En este tipo de gasto, se incluyen
también los subsidios para los programas de desarrollo rural, la compra de medicamentos y las
remuneraciones a maestros, médicos, enfermeras, policías y personal militar.
Esta conceptualización del Gasto Corriente, si bien precisa que no incrementa el patrimonio federal, no
excluye el hecho de que genere de manera indirecta activos para la sociedad y para el conjunto de la economía
del país; como en el caso de capital humano o infraestructura (creada a través de los subsidios que se brinda
a los sectores productivos). Ejemplos de programas de subsidios que apoyan incluso directamente a la
generación de infraestructura, podemos encontrar los siguientes: Programa de Infraestructura Indígena,
Programa de prevención de riesgos en los asentamientos humanos, Programa de vivienda digna, Programa
de Vivienda Rural y Programa de Fomento a la Urbanización Rural, entre otros.
Componentes
Naturaleza del Gasto
Gasto Programable
Clasificación Económica
Corriente
- Servicios personales
- Otros gastos de operación
- Pensiones y jubilaciones
- Subsidios, transferencias yaportaciones
- Ayudas y otros gastos
Capital
- Inversión física
-- Directa
-- Indirecta
- Inversión financiera y otras
22
El Gasto de Capital, por su parte, comprende las erogaciones que incrementan el patrimonio público e incluye
el gasto de inversión que realizan las dependencias y entidades de la administración pública federal.
El Gasto de Capital se desagrega en inversión física, que incluye el gasto que se destina a la construcción de
obra pública y a la adquisición de bienes de capital para la obra pública; e inversión financiera, que comprende
el gasto que realiza el sector público en la adquisición de acciones, bonos y otros títulos, así como préstamos
otorgados a diversos agentes económicos y a países del resto del mundo. Se incluyen aportaciones de capital
a las empresas de participación estatal y organismos descentralizados que producen bienes y/o servicios para
su venta en el mercado y la adquisición de otros derechos.
Es importante señalar que esta distinción entre Gasto Corriente y Gasto de Capital es útil para efectos
contables, pero no refleja con precisión el impacto que tiene cada tipo de gasto sobre la economía y las
personas.
Por ejemplo, si bien es cierto que el Gasto Corriente no incrementa el patrimonio público federal, la mayor
parte de dichas erogaciones, particularmente las destinadas a educación y salud, son fundamentales para
incrementar el capital humano y aumentar el bienestar de la población. Asimismo, a través de los subsidios
que se otorgan mediante programas de desarrollo social, se mejoran las oportunidades y la calidad de vida de
los grupos con mayores carencias y rezagos.
2.4 Evolución del Gasto Corriente y del Gasto de Capital Entre 2000 y 2015, el Gasto Programable se ha conformado, en promedio, en 77.8 por ciento de Gasto
Corriente y en 22.2 por ciento de Gasto de Capital (véase Gráfica 5 panel a). Dicha composición se ha venido
modificando durante este periodo.
Hasta 2006, en promedio, el 82.0 por ciento de las erogaciones estaban conformadas por Gasto Corriente; no
obstante, a partir de 2007 el Gasto de Capital empieza a cobrar mayor relevancia: para 2015, de acuerdo con
el presupuesto aprobado, alcanzará una participación de 23.8 por ciento (en 2013 logró un máximo en 26.4%),
véase Gráfica 5 panel b.
El Gasto de Capital forma parte fundamental de las teorías de crecimiento económico, ya que puede impactar
en muchos aspectos del funcionamiento de la economía, por ejemplo a través del gasto en infraestructura o
23
en capital físico. “La infraestructura es necesaria para la movilidad de bienes, para la comunicación y el
despliegue de funcionamiento en redes. También tiene un fuerte impacto en el desarrollo social, pues implica
la provisión de servicios básicos de agua y drenaje, así como infraestructura hospitalaria” (IMCO, 2010).
Gráfica 5 (a)
Fuente: Elaborado con datos de la SHCP
(b)
Fuente: Elaborado con datos de la SHCP
Ese cambio en la estructura económica del gasto público está influida precisamente por la propia política de
gasto que busca implementar el gobierno, a través de una participación activa del Estado con políticas
expansivas que permitan un mayor gasto en inversión pública para establecer las condiciones propicias para
24
la inversión productiva. De esa forma, entre 2000 y 2015, el Gasto Corriente creció a una tasa promedio anual
de 4.5 por ciento, en tanto que el Gasto de Capital avanzó a un ritmo de 7.4 por ciento (véase Gráfica 6).
Gráfica 6
Fuente: Elaborado con datos de la SHCP
Sin embargo, es necesario tener presente que la eficacia de las acciones de la política económica para impulsar
el crecimiento económico no solamente proviene de un mayor gasto público de capital o inversión física, sino
que a la par es importante potenciar el capital humano y mejorar el bienestar de la población a través del
gasto social, pues este también contribuye a incrementar las oportunidades, reducir las desigualdades y
generar riqueza.
2.5 Composición del Gasto Corriente en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2015 De acuerdo con el PEF 2015, el Gasto Corriente del Gasto Programable asciende a 2 billones 795 mil 285.3
mdp y está conformado de la siguiente forma (véase Gráfica 7):
1) Servicios Personales, representa el 26.9 por ciento del total (346 mil 123.3 mdp).
2) Pensiones, absorben el 19.6 por ciento (549 mil 173.6 mdp).
3) Aportaciones Federales, con 15.8 por ciento (441,432.9 mdp).
4) Otros Corrientes, con una participación de 37.7 por ciento (1 billón 052mil 338.4 mdp).
25
Gráfica 7
Fuente: Elaborado con datos de la SHCP
Los Servicios Personales (capítulo 1000 de acuerdo al Clasificador por Objeto de Gasto) agrupan “las
remuneraciones del personal al servicio de los entes públicos, tales como: sueldos, salarios, dietas, honorarios
asimilables al salario, prestaciones y gastos de seguridad social, obligaciones laborales y otras prestaciones
derivadas de una relación laboral; pudiendo ser de carácter permanente o transitorio” (SHCP, 2011).
Al interior de los Servicios Personales, el 33.8 por ciento corresponde al concepto de Otras prestaciones
sociales y económicas, las cuales están conformadas por Cuotas para el fondo de ahorro y fondo de trabajo,
Indemnizaciones, Prestaciones y haberes de retiro, Prestaciones contractuales, Apoyos a la capacitación de
los servidores públicos y Otras prestaciones sociales y económicas, tales como pago extraordinario por riesgo
(véase Gráfica 8).
Gráfica 8
Fuente: Elaborado con datos de la SHCP
26
Por el monto de gasto que representan, le siguen en importancia Remuneraciones al personal de carácter
permanente (23.8%), Remuneraciones adicionales y especiales (21.8%), y Seguridad Social (10.2%).
A las primeras corresponden las partidas: Dietas, Haberes, Sueldos base al personal permanente y
Remuneraciones por adscripción laboral en el extranjero. Las segundas, Remuneraciones adicionales y
especiales, están conformadas por el gasto destino al pago de las partidas: Primas por años de servicios
efectivos prestados; Primas de vacaciones, dominical y gratificación de fin de año; Horas extraordinarias;
Compensaciones; Sobrehaberes; Asignaciones de técnico, de mando, por comisión, de vuelo y de técnico
especial; Honorarios especiales, y Participaciones por vigilancia en el cumplimiento de las leyes y custodia de
valores. En tanto que el concepto de Seguridad Social se destina a cubrir Aportaciones de seguridad social,
Aportaciones a fondos de vivienda, Aportaciones al sistema para el retiro y Aportaciones para seguros de los
trabajadores activos.
Es necesario precisar que, si bien los gastos de los Servicios Personales incluyen las erogaciones
correspondientes a los trabajadores administrativos, quienes hacen posible que funcione el aparato
gubernamental, también están incluidos los sueldos y salarios de los servidores públicos encargados de
proporcionar servicios públicos básicos y necesarios para el desarrollo y bienestar de la población en su
conjunto, vinculados con los ámbitos de: salud, educación, seguridad pública, infraestructura de
comunicaciones, transportes y social (parques, centros culturales, museos y centros de investigación, entre
otros).
Con relación a las Pensiones, este rubro representa el pasivo laboral a cargo del sector público, se trata de un
compromiso ineludible derivado de disposiciones legales y contractuales y constituye una de las principales
presiones presupuestarias sobre las finanzas públicas. El gasto en pensiones se concentra en tres funciones:
Salud, Protección Social y Combustibles y Energía.
Por su parte, las Aportaciones Federales del Gasto Corriente comprenden los servicios personales (78.4%) y
otros (21.6%) conceptos asociados al Ramo 33 “portaciones Federales para Entidades Federativas y
Municipios” y al Ramo 25 “Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal,
Tecnológica y de Adultos”. Básicamente se destina al pago de servicios personales del Fondo de Aportaciones
27
para los Servicios de Salud (FASSA)6 y al Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo
(FONE); esto es, se destina al pago de la nómina de médicos y profesores.7
En tanto que el rubro de Otros Corrientes, engloba a los Gastos de Operación, los Subsidios y Otros. En general,
58.0 por ciento de las erogaciones de este rubro se ejercen en los Ramos Administrativos, 19.8 por ciento en
las Empresas Productivas, 10.3 por ciento en los Ramos Generales, 9.8 por ciento en las Entidades de Control
Directo y sólo 2.1 por ciento en los Poderes y Entes Autónomos.
2.6 Principales Programas de Subsidios de la Administración Pública Federal en el
Presupuesto de Egresos de la Federación 2015 Un componente del Gasto Corriente a destacar es el correspondiente a subsidios, por el importante papel que
juega como redistribuidor del ingreso, impactando en el bienestar y el desarrollo de la sociedad. A través de
este renglón de gasto, el gobierno transfiere a la sociedad recursos para el desarrollo de diversas acciones en
materia productiva, de salud y educación, principalmente.
En ocasiones, suele soslayarse la contribución del Gasto Corriente, mediante los subsidios, al desarrollo
económico y social. En contraste se suele enaltecerse el papel del Gasto de Capital, perdiendo de vista que las
erogaciones en subsidios también son una inversión en el capital humano de la sociedad.
La heterogeneidad y desigualdad existentes entre la población mexicana, así como las características políticas,
económicas y sociales de cada una de las entidades federativas en México, han generado una oferta variada
de políticas y programas sociales que buscan dar atención a segmentos poblacionales muy diferentes entre sí
y específicos.
6 El FASSA tiene como principal objetivo disminuir las diferencias que existen en los servicios de salud que se prestan a la población abierta, es decir, aquella que no se encuentra incorporada en ningún régimen de seguridad social en el país. Así, con el FASSA se atiende a las personas que no tienen un empleo formal con acceso a seguridad social, para lo cual el Estado estructuró desde 1943 un sistema de salud para la denominada población abierta, donde el usuario paga el servicio y medicamentos por medio de una cuota de recuperación. El fondo busca preservar la capacidad operativa de las entidades federativas y una mayor equidad del gasto público al distribuir los recursos remanentes mediante una fórmula de asignación, la cual busca otorgar más recursos a aquellas entidades con mayores necesidades y rezagos. 7 El FONE incluye los recursos para cubrir los gastos en servicios personales correspondientes al personal que ocupa las plazas transferidas a los Estados en el marco del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 19 de mayo de 1992, así como por los convenios que de conformidad con el mismo fueron formalizados con los estados por parte de la Federación.
28
Muchos mexicanos se enfrentan a una serie de factores que los mantienen en círculos viciosos de desarrollo
donde las oportunidades de progreso son escasas. En 2012, de acurdo al Consejo Nacional de Evaluación de
la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), 45.5 por ciento de la población vivía en condiciones de pobreza y
9.8 por ciento en condiciones de pobreza extrema.
En concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 y los Programas Sectoriales de Desarrollo
Social, de Desarrollo Agropecuario, Pesquero y Alimentario, de Salud y de Educación 2013-2018, los
programas establecen objetivos asociados a las Metas Nacionales: México en Paz, México Incluyente, México
con Educación de Calidad, México Próspero y México con Responsabilidad Global, y a las tres estrategias
transversales: Democratizar la Productividad; Gobierno Cercano y Moderno; y Perspectiva de Género.
En 2015, 13.9 por ciento del total del Gasto Programable de la Administración Pública Federal (excluye del
total del Sector Público a los Ramos Autónomos y al Ramo 40 “Información Nacional Estadística y Geográfica”)
se concentra en los subsidios, esto es, el 18.4 por ciento del Gasto Corriente.
El total del gasto en subsidios lo ejerce el Gobierno Federal (497 mil 679.7 mdp), mediante siete modalidades
(véase Gráfica 9). Destacan por su importancia, los S “Sujetos a Reglas de Operación” (303 mil 859.8 mdp) y
los U “Otros Subsidios” (189 mil 742.7 mdp).
Gráfica 9
Fuente: Elaborado con datos de la SHCP
29
Los Sujetos a Reglas de Operación, son aquellos cuyos programas destinan recursos económicos para realizar
estrategias que van desde el combate a la pobreza o la realización de obras públicas, donde los beneficiarios,
ya sea población o gobiernos locales, a los que van dirigidos deben cumplir algunos requisitos. En tanto que,
los Otros Subsidios están diseñados para otorgar subsidios no sujetos a reglas de operación pero que se
otorgan mediante convenios.
En el PEF 2015, se presupuestaron 90 programas presupuestarios Sujetos a Reglas de Operación y 89 bajo la
modalidad Otros Subsidios. Los primeros se distribuyen en 13 Ramos, siendo los Ramo 20 “Desarrollo Social”
(35.4%), 8 “Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación" (25.7%) y 11 “Educación Pública”
(21.9%), los que concentran los mayores recursos.
Los segundos, Otros Subsidios, están distribuidos en 16 Ramos, pero sólo dos concentran el 88.2 por ciento
de los recursos: 11 “Educación Pública” (52.6%) y 12 “Salud” (35.6%).
Los programas de subsidio asociados al Desarrollo Social garantizan el ejercicio efectivo de los derechos
sociales de todos los mexicanos, cuya estrategia plasmada en el PND va más allá del asistencialismo, pues
busca conectar el capital humano con las oportunidades que genera la economía en el marco de una nueva
productividad social, disminuir las brechas de desigualdad y promover la más amplia participación social en
las políticas públicas como factor de cohesión y ciudadanía. Lo anterior en concordancia con lo establecido en
el PND, en particular hacia el logro de las Metas Nacionales de México Incluyente y México Próspero.
Dentro del Ramo 8, los programas de subsidios buscan, principalmente, impulsar la productividad en el sector
agroalimentario, para lo cual se destinan recursos básicamente a once programas de subsidios, a través de los
cuales se pretende transitar de subsidios aislados, hacia inversiones e incentivos fiscales complementarios a
la actividad agropecuaria, que detonen las potencialidades de las inversiones en el sector, en el corto y
mediano plazos.
En Educación Pública, los programas sujetos a reglas de operación buscan incrementar la calidad de la
educación, enfocándose principalmente a garantizar el desarrollo integral de los mexicanos, contando con un
capital humano preparado e innovador. Estos programas guardan congruencia con la Meta Nacional México
con Educación de Calidad, específicamente con los objetivos: Desarrollar el potencial humano de los
30
mexicanos con educación de calidad; Garantizar la inclusión y la equidad en el Sistema Educativo; y Desarrollar
el Potencial Humano de los Mexicanos con Educación de Calidad, entre otros.
Por su parte, los programas de subsidios del Ramo Salud, en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo
2013-2018 y el Programa Sectorial de Salud 2013-2018, persiguen los objetivos asociados a las Metas
Nacionales México Incluyente y México Próspero. Dichos Objetivos son los siguientes:
• Consolidar las acciones de protección, promoción de la salud y prevención de enfermedades.
• Asegurar el acceso efectivo a servicios de salud con calidad.
• Reducir los riesgos que afectan la salud de la población en cualquier actividad de su vida.
• Cerrar las brechas existentes en salud entre diferentes grupos sociales y regiones del país.
• Asegurar la generación y el uso efectivo de los recursos en salud. y
• Avanzar en la construcción del Sistema Nacional de Salud Universal bajo la rectora de la Secretaría de
Salud.
Es necesario comentar que no todo el gasto público que se realiza en subsidios tiene necesariamente un
impacto redistributivo del ingreso y, por ende, genera bienestar económico y social. Por ello, es fundamental
estudiar la relación que existe entre el gasto en subsidios y el PIB per cápita, entendido éste como una medida
de bienestar, a fin de poder diseñar las políticas de gasto adecuadas para la población.
Asimismo, es preciso realizar un análisis de incidencia del gasto, para medir la eficiencia en el logro de sus
objetivos. Si bien este tipo de análisis escapa a los alcances de este trabajo, es pertinente comentar que, de
acuerdo con estudios de la CEPAL, en el caso de América Latina son los sectores de mayores ingresos los que
se benefician más del gasto social; sin embargo, como proporción de los ingresos de cada estrato, los subsidios
que se canalizan a través de dicho gasto son mayores para los sectores más pobres de la población.
Lo anterior, a decir de la CEPAL, es el resultado de los diferentes impactos distributivos que tienen los distintos
tipos de gastos sociales. En este sentido se ha encontrado un impacto positivo elevado para los estratos más
pobres cuando se trata de gastos sociales en salud, educación primaria y, en menor medida, educación
secundaria. Por el contrario, los gastos en seguridad social y en educación superior tienen una tendencia
generalmente regresiva, beneficiándose en mayor medida los estratos medios y altos.
31
3. Análisis de Correlación entre el Gasto en Subsidios y el PIB Per Cápita
en México en el Periodo 2000-2015 Los objetivos de la política social en México son: elevar los niveles de bienestar y calidad de vida de la
población; propiciar la igualdad de oportunidades y de condiciones, garantizando los derechos individuales y
colectivos; y disminuir la pobreza y la exclusión social.
La política social de gasto pretende crear condiciones básicas para que las familias tengan acceso a mejores
niveles de vida con una perspectiva de largo plazo. Con la finalidad de contar con una medida que indique la
fuerza o el grado de asociación lineal que existe entre los subsidios (principal instrumento de la política social)
y el bienestar de la población se realizó el cálculo del coeficiente de correlación entre el gasto en subsidios y
el PIB per cápita.
El resultado arrojó un coeficiente de correlación positivo de 0.85, lo cual sugiere que en efecto cuando ha
aumentado el gasto en subsidios se ha dado también una mejora en el PIB per cápita (véase Gráfica 10).
Gráfica 10
Fuente: Elaborado con datos de la SHCP y del INEGI
32
Si bien se ha encontrado que en el caso de México existe un alto coeficiente de correlación entre el gasto en
subsidios y el PIB per cápita, debe señalarse que por sí solo un mayor gasto gubernamental en subsidios no
amplía el conjunto de oportunidades de vida para los individuos y, por ende, incrementa la calidad de vida de
la población.
Para lograr esto último, los recursos federales deben generar un valor adicional, como calidad educativa o
confiabilidad y oportunidad en los servicios de salud, e incidir o favorecer a los grupos con mayores
desventajas sociales y económicas, pues en caso contrario el gasto gubernamental puede representar sólo un
derroche para la sociedad.
A fin de que el gasto público cumpla sus objetivos en materia social, y logre tener un verdadero impacto sobre
el desarrollo humano de la población, deben reducirse al máximo las distorsiones en la transmisión de las
preferencias ciudadanas sobre la ejecución del gasto público, tales como la corrupción, la presencia de fuertes
presiones grupales o una baja calidad de la burocracia. Por lo tanto, se debe trabajar hacia una focalización
eficiente del gasto.
De acuerdo con la CEPAL, focalizar consiste en concentrar
los recursos disponibles en una población de
beneficiarios potenciales, claramente identificada, y
luego diseñar el programa o proyecto con que se
pretende atender un determinado problema o necesidad
insatisfecha, teniendo en cuenta las características de esa
población, a fin de elevar el impacto o beneficio potencial
per cápita.
Este organismo precisa que toda vez que la economía mexicana, pese a las importantes erogaciones federales
en materia social, continúa caracterizándose por la inequidad, baja calidad de la educación y de los servicios
de salud, resulta indispensable que el gasto en estas materias se focalice, a fin de romper con la dispersión de
recursos que conlleva beneficiar a sectores no pobres por un mal diseño o generalización de la población
objetivo de determinadas acciones, o por la mayor presión que ejercen grupos con menores necesidades pero
con mayor organización social y política. En última instancia, implica relegitimar al Estado frente a los sectores
más desfavorecidos.
Focalización del Gasto
Social
Optimiza el diseño de
los programas
Incrementa la eficiencia y el impacto del
gasto del programa
Permite la exclusión de la población
que no necesita de
los programas sociales
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En consecuencia, aun cuando en México el gasto federal a través de subsidios representa 13.9 por ciento del
total del Gasto Programable de la Administración Pública, todavía falta fortalecer la focalización de los
programas sociales mediante los cuales se ejercen dichos recursos, pues de acuerdo con el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en su Informe sobre Desarrollo Humano México 2011, en el país
el gasto federal en educación se dirige en mayor medida a los más pobres por ingreso y el gasto en salud y las
transferencias al ingreso se concentran en los más ricos, lo que al final propicia que la distribución del
denominado gasto federal en desarrollo humano promueve la desigualdad en vez de corregirla.
En relación al gasto en educación, si bien el sistema educativo de México ha logrado una cobertura casi
universal de la educación primaria; resulta notoria la cobertura restringida hacia el final de la educación básica,
y sigue vigente el reto histórico de ampliarla en educación media superior que, a diferencia de otros países,
es baja.
Además, la educación pública enfrenta grandes carencias en infraestructura, pues prácticamente el 90 por
ciento del gasto público en educación básica en México se destina al pago de salarios a maestros. De tal forma
que la proporción de recursos que se destina a otros insumos para el proceso de enseñanza-aprendizaje
resulta limitado y se refleja en el equipamiento de las escuelas a las que acuden los niños y niñas más pobres,
las cuales generalmente no cuentan con electricidad, baño, pisos limpios, libros ni computadoras.
Con base en estudios del PNUD, en el caso de México aún se desconoce el impacto real del gasto público, pues
se carece de información completa y consistente de muchos componentes del gasto, además de que las
decisiones presupuestales son vulnerables a las acciones de grupos de interés y a la dinámica político-
institucional. Lo anterior, no quiere decir que el gasto público no cumple su función, sino que en muchos casos
simplemente se desconoce si lo hace bien y el
impacto real que este gasto tiene sobre la
población objetivo. De manera que, para
eficientar la aplicación del gasto social en el
país, aún falta mucho por avanzar, tanto en
materia de focalización del gasto, como en la
mejora de los mecanismos de seguimiento de
los programas, así como en la transparencia
de su aplicación.
El examen de la equidad delgasto público debe ir más allá deidentificar a los beneficiarios porestratos de ingreso y analizar,mediante el uso de indicadoresmultidimensionales nomonetarios, la correspondenciaentre el gasto y las carencias onecesidades que debería atender(Bourguignon y Pleskovic 2007).
Indicadores multidimensionales
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El gasto público federal a través de subsidios tiene un gran potencial redistributivo y de impulso al desarrollo
humano de la población, esto es, para expandir las capacidades básicas de las personas y promover un trato
equitativo entre individuos y regiones. No obstante, ese potencial está lejos de ser aprovechado plenamente,
por lo que es necesario que los 497 mil 679.7 mdp que se están destinando a subsidios en México tengan un
mayor impacto en el bienestar de la población.
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4. Conclusiones
La mayor o menor presencia del sector público, a través de su gasto, es una cuestión controvertida desde el
punto de vista económico; no obstante, el consenso actual ha girado en torno a eficientar el gasto del
gobierno. En ese sentido, se promueve que la inversión pública se focalice de manera adecuada y
complemente a la inversión privada. Asimismo, se impulsa una política social más activa, procurando un uso
eficiente y eficaz de los recursos para disminuir la desigualdad y aumentar el bienestar de la población.
La importancia del gasto público para las economías está comprobada empíricamente, diversos estudios han
demostrado la existencia de un vínculo entre los niveles de gasto público y el crecimiento económico. En
general, el gasto público, tiene el propósito de lograr el bienestar socioeconómico de la población y coadyuvar
al crecimiento económico nacional.
En México, en la década de los ochenta y noventa, bajo un modelo neoliberal de corte ortodoxo, se dio un
proceso de desincorporación de empresas de participación estatal mayoritaria. Este proceso, permitió al
Estado destinar una mayor proporción de recursos al gasto social, focalizados hacia educación, salud, vivienda,
alimentación y ecología, entre otros. A través de esta vía, el Estado procura los principios de equidad,
solidaridad y subsidiariedad social.
Las metas de la política fiscal que se persiguen en México están delineadas en el PND 2013-2018, documento
de trabajo que además rige la programación y presupuestación de toda la Administración Pública Federal. En
particular, la Ley de Planeación mandata que el PEF concuerde con los programas anuales para la ejecución
del PND. Para la consecución de cada una de las metas y objetivos, el gasto aprobado por la Cámara de
Diputados en el PEF 2015 asciende a 4 billones 694 mil 677.4 millones de pesos (mdp), esto representa un
incremento de 1.6 por ciento real con relación a lo aprobado en 2014.
En el periodo 2000-2015, el Gasto Neto del sector público ha mantenido una tendencia creciente al registrar
un crecimiento promedio anual de 4.2 por ciento. A su interior, el Gasto Programable ha aumentado a una
tasa promedio anual de 5.1 por ciento, representando el 75.8 por ciento del total, y el Gasto No Programable
se ha incrementado en 1.7 por ciento (constituyendo el 24.2% restante).
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El ritmo de crecimiento del Gasto Neto del sector público ha sido mayor al avance de la economía mexicana;
entre 2000 y 2015, el PIB habría crecido en promedio 2.2 por ciento. Por ende, la proporción del Gasto Neto
dentro de la actividad económica pasó de 19.2 por ciento en 2000 a 25.8 por ciento en 2015. Dicha proporción
es baja si se compara con el promedio de los países de la OCDE (46.5% en 2011); empero, es necesario tener
presente que el peso del sector público depende de varios factores, por ejemplo: la estructura federal o
centralista del régimen constitucional, el nivel de recaudación y de la propensión del Estado a intervenir en la
economía.
El Gasto Programable del sector público entre 2000 y 2015, se ha conformado, en promedio, en 77.8 por
ciento de Gasto Corriente y en 22.2 por ciento de Gasto de Capital. Dicha composición se ha venido
modificando durante este periodo. Hasta 2006, en promedio, el 82.0 por ciento de las erogaciones estaban
conformadas por el primero de ellos; no obstante, a partir de 2007 el Gasto de Capital empieza a cobrar mayor
relevancia.
Ese cambio en la estructura económica del gasto público está influida precisamente por la propia política de
gasto que busca implementar el gobierno, a través de una participación activa del Estado con políticas
expansivas que permitan un mayor gasto en inversión pública para establecer las condiciones propicias para
la inversión productiva. De esa forma, entre 2000 y 2015, el Gasto Corriente creció a una tasa promedio anual
de 4.5 por ciento, en tanto que el Gasto de Capital avanzó a un ritmo de 7.4 por ciento.
Si bien la definición del Gasto Corriente se refiere a la adquisición de bienes y servicios que realiza el sector
público durante el ejercicio fiscal sin incrementar el patrimonio federal. Esta conceptualización del Gasto
Corriente, no excluye el hecho de que genere de manera indirecta activos para la sociedad y para el conjunto
de la economía del país, por ejemplo capital humano o infraestructura (creados a través de los subsidios).
De acuerdo con el PEF 2015, el Gasto Corriente del Gasto Programable asciende a 2 billones 795 mil 285.3
mdp; en particular, el gasto en Subsidios representa el 18.4 por ciento. Esta partida juega un papel central
como redistribuidor del ingreso y tiene el potencial de impactar el bienestar y el desarrollo de una sociedad.
El total del gasto en subsidios lo ejerce el Gobierno Federal (497 mil 679.7 mdp), mediante siete modalidades.
Sobresalen por su importancia, los S “Sujetos a Reglas de Operación” (303 mil 859.8 mdp) y los U “Otros
Subsidios” (189 mil 742.7 mdp).
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Los Sujetos a Reglas de Operación, son aquellos cuyos programas destinan recursos económicos para realizar
estrategias que van desde el combate a la pobreza o la realización de obras públicas, donde los beneficiarios,
ya sea población o gobiernos locales, a los que van dirigidos deben cumplir algunos requisitos. En tanto que,
los Otros Subsidios están diseñados para otorgar subsidios no sujetos a reglas de operación pero que se
otorgan mediante convenios.
En el PEF 2015, se presupuestaron 90 programas presupuestarios Sujetos a Reglas de Operación y 89 bajo la
modalidad Otros Subsidios. Los primeros se distribuyen en 13 Ramos, siendo los Ramo 20 “Desarrollo Social”
(35.4%), 8 “Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación" (25.7%) y 11 “Educación Pública”
(21.9%), los que concentran los mayores recursos. Los segundos, Otros Subsidios, están distribuidos en 16
Ramos, pero sólo dos concentran el 88.2 por ciento de los recursos: 11 “Educación Pública” (52.6%) y 12
“Salud” (35.6%).
En México, existe una correlación positiva de 0.85 entre el gasto en subsidios y el PIB per cápita para el periodo
2000-2015, lo cual indica que hay una asociación lineal entre el principal instrumento de la política social y el
bienestar de la población.
Sin embargo, a fin de que el gasto público cumpla sus objetivos en materia social, y logre tener un verdadero
impacto sobre el desarrollo humano de la población, deben reducirse al máximo las distorsiones en la
transmisión de las preferencias ciudadanas sobre la ejecución del gasto público, tales como la corrupción, la
presencia de fuertes presiones grupales o una baja calidad de la burocracia. Por lo tanto, se debe trabajar
hacia una focalización eficiente del gasto y mejorar los mecanismos de seguimiento de los programas, así
como en la transparencia de la aplicación de los recursos.
Para lograr esto último, los recursos federales deben generar un valor adicional, como calidad educativa o
confiabilidad y oportunidad en los servicios de salud, e incidir o favorecer a los grupos con mayores
desventajas sociales y económicas, pues en caso contrario el gasto gubernamental puede representar sólo un
derroche para la sociedad.
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