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ASAMBLEA PARLAMENTARIA EURO-LATINOAMERICANA

EURO-LATIN AMERICAN PARLIAMENTARY ASSEMBLY

ASSEMBLEIA PARLAMENTAR EURO-LATINO-AMERICANA

ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE EURO-LATINO- AMÉRICAINE

PARLAMENTARISCHE VERSAMMLUNG EUROPA-LATEINAMERIKA

Comisión de Asuntos Políticos, de Seguridad y de Derechos Humanos

7.4.2016

DOCUMENTO DE TRABAJOsobre restructuración de la deuda soberana

Comisión de Asuntos Políticos, de Seguridad y de Derechos Humanos

Ponente: Ernest Urtasun

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I. INTRODUCCIÓN

La crisis de la deuda soberana es un problema recurrente a lo largo de la historia,frecuentemente asociado a los países en vías de desarrollo y a los sistemas democráticos pococonsolidados, por cuanto, gran parte de las obligaciones externas fueron contraídas a partir dela llegada al poder de gobiernos autoritarios o dictatoriales en América Latina y África,-continentes que tradicionalmente encabezaron el ranking de los países deudores- y de unadinámica de relaciones económicas internacionales de gran desigualdad entre el norte y el sur.

No obstante, en los últimos años, la deuda ha dejado de ser una cuestión exclusiva de lospaíses menos desarrollados, afectando a Estados de ingresos medios y altos, como es el casode algunos países mediterráneos europeos -(Grecia y España por ejemplo)-.

Los niveles de endeudamiento externo han aumentado repentinamente, alcanzando nivelesrecord en tiempos de paz en países desarrollados, mientras que los de ingresos medios y bajosdeberán hacer frente a problemas tales como la especulación financiera y los altos costes endesarrollo humano (European Network on debt and development, 2014). Esta situaciónresulta de la transferencia de recursos, destinados a los servicios de deuda, hipotecando eldesarrollo y afectando a las generaciones presentes y futuras.

Desde 1950 existieron alrededor de seiscientos casos de reestructuración en noventa y cincopaíses del mundo, un promedio de diez por año.

La reestructuración, proceso al cual los países recurren en último caso, debido a lasconsecuencias que el mismo posee sobre la economía y el sistema bancario, por lo generalllega demasiado tarde, incrementando los costes económicos, sociales y financieros.

Tradicionalmente, estos procesos se desarrollaron de manera más o menos ordenada, debido aque los acreedores, en su gran mayoría, estaban representados por consorcios de bancosinternacionales e instituciones de financiamiento- tales como el FMI y el Banco Mundial- queotorgaban créditos con rentabilidades fijas o variables a los gobiernos. Se trataba pues, de unadeuda institucional.

Fue a partir del Plan Brady, impulsado por el Secretario del Tesoro de los Estados Unidos,Nicolás Brady, a finales de los años 80, que la mayor parte de la deuda pasó a ser titulizada, locual, implicó cambios significativos, cuyas consecuencias se extienden hasta el presente.

El Plan Brady, consintió básicamente en el canje de los préstamos sindicados por bonos decomercialización libre. De este modo, ingresó al mercado financiero una gran cantidad detítulos públicos o bonos, considerados un activo más, de fácil acceso y con grandes tasas derentabilidad futura, atrayendo a ahorristas e inversores de toda clase - particularmenteaquellos especializados en la especulación financiera -.

Rápidamente se fue consolidando el mercado de los bonos soberanos adquiridos ycomercializados en condiciones de mercado, a los cuales se podía acceder, sin ningún tipo derestricción en mercados secundarios, a precios extremadamente bajos.

No obstante, y pese a la mirada optimista de gobernantes y del sistema internacional -representado principalmente por el FMI- esto trajo innumerables complicaciones, que sehicieron evidentes cuando los países deudores, sujetos a una presión financiera tal, que se

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vieron obligados a iniciar los procesos de negociación con sus innumerables y en muchoscasos, desconocidos acreedores, en pos de la reestructuración de sus deudas soberanas.

Restructuraciones que, tal como fue afirmado anteriormente, llegaron en momentos en los quelas economías atravesaban situaciones sumamente preocupantes.

II. EL TRATAMIENTO EN EL MARCO DE LAS NACIONES UNIDAS

1) Introducción

La problemática de la deuda soberana constituyó durante mucho tiempo una materiapendiente, por cuanto ésta fue incluida en numerosas declaraciones y reuniones de alto nivelde las Naciones Unidas, a pesar de lo cual, no se establecieron acciones concretas en lamateria.

Un antecedente destacado es el Consenso de Monterrey, alcanzado en la Conferencia sobre“Financiación para el Desarrollo” en 2002, a partir del cual, se reforzó el mandato en pos de laconstrucción de un sistema financiero más justo.

La repercusión del paradigmático caso argentino, llevó a que se formulen posibles soluciones- el propio FMI propuso la creación del Mecanismo para la Reestructuración de la DeudaSoberana en 2002- tras un proceso de autocrítica y revisión de sus pasadas actuaciones,motivado principalmente por la crisis argentina.

El conflicto con los holdouts (2012) condujo a que la comunidad internacional reaccionara,manifestando su apoyo al país sudamericano y reiterando la necesidad de construirmecanismos más justos y equilibrados para la reestructuración de las deudas soberanas, enacuerdo a los principios del Derecho Internacional.

Argentina, con el apoyo del G77 más China, el grupo de países en vías de desarrollo quereúne a 134 de los 193 miembros de las Naciones Unidas, promovió una iniciativa a sertratada en la Asamblea General de la ONU. De este modo, Bolivia, país que ocupaba lapresidencia del G77 durante el período 2014/2015, presentó el 4 de septiembre de 2014 elproyecto de resolución: “Hacia el establecimiento de un marco legal multilateral para losprocesos de reestructuración de la deuda soberana”, interpelando a la comunidad internacionala hacer frente a una problemática recurrente, cuyas consecuencias políticas, económicas ysociales comprometen las posibilidades de desarrollo sostenible de los países y las sociedadesinvolucradas. Paralelamente, se reiteraba la necesidad de construir un mecanismo para lareestructuración de las deudas soberanas, el establecimiento de políticas para la prevención delas crisis financieras internacionales y el fortalecimiento de los sistemas financierosnacionales, reafirmándose que los esfuerzos de los Estados en pos de reestructurar sus deudassoberanas, no deben ser impedidos o frustrados por los acreedores comerciales, incluyendo aaquellos especializados en la especulación financiera.

Finalmente, por medio de la adopción de la resolución, se buscaba incrementar la eficiencia,estabilidad y predictibilidad del sistema financiero internacional, así como también, lograr eldesarrollo económico sostenible, equitativo e inclusivo, de acuerdo a las circunstancias yprioridades nacionales.

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Posteriormente, el 9 de septiembre de 2014, la Asamblea General de las Naciones Unidas,adoptó dicha resolución, con el objeto de hallar una solución oportuna, eficaz, completa yduradera al problema de la deuda, para lo cual, resolvió elaborar y adoptar a través de unproceso de negociaciones intergubernamentales de carácter urgente, durante su sexagésimonoveno periodo de sesiones, un marco legal para los procesos de reestructuración de deudasoberana. Cabe destacar que la misma fue aprobada con 124 votos a favor, 11 votos en contray 41 abstenciones.

El canciller argentino sostuvo que la Asamblea General era el lugar adecuado para llevaradelante las discusiones en pos de encaminar el tratamiento de la temática hacia una vía ética,legal y política, para terminar con la especulación y mejorar la seguridad económica mundial.

El representante de los Estados Unidos expresó por su parte, que la creación de un mecanismopara la reestructuración de la deuda soberana podría crear incertidumbre, afectando lasposibilidades de financiamiento de los países en desarrollo.

La Unión Europea expresó con pesar que no se encontraba en condiciones de brindar suapoyo a la iniciativa, por cuanto existían preocupaciones acerca de la sustancia de la misma yobjeciones sobre el modo en que se realizó su tratamiento (la rapidez con que fue abordada latemática, cuyo resultado ya se conocía de antemano). Resaltó su participación activa en lostrabajos llevados adelante por el FMI sobre el marco contractual para resolver los problemasde acción colectiva en los procesos de reestructuración de la deuda soberana y la necesidad dellevar a cabo un análisis comprehensivo y sustancial sobre la situación de la deuda externa enlos países en vías de desarrollo y los mecanismos de resolución que tengan en cuenta lasmúltiples dimensiones de la sostenibilidad de la deuda.

El 5 de diciembre de 2014, mediante la resolución GA/EF/3417, se estableció la creación deun Comité ad hoc encargado de la elaboración del marco legal multilateral para los procesosde reestructuración de la deuda soberana, de acuerdo a los términos de los proyectos deresolución aprobados por el Comité Económico y Financiero.

La resolución A/RES 69/247 “Modalidades para la implementación de la resolución 68/304”fue aprobada por la Asamblea General el 29 de diciembre de 2014, con 128 votos a favor, 16en contra y 34 abstenciones. En ella se invitaba a las organizaciones del sistema de NacionesUnidas, actores relevantes como el FMI, el Banco Mundial, Organizaciones InternacionalesGubernamentales, academia, etc., a colaborar en el debate. Se estableció a su vez, que elComité se reuniría en tres oportunidades (enero, mayo y junio/ julio de 2015).

Estados Unidos sostuvo a través de su representante, que se trataba de un asunto técnicamentecomplejo, cuyos pormenores estaban siendo tratados en instituciones más adecuadas, talescomo el FMI.

Luego, el Comité adoptó el proyecto de resolución “Deuda externa, sostenibilidad ydesarrollo” con 128 votos en favor, 4 en contra (Israel, Japón, Estados Unidos y Canadá) y 46abstenciones.

El representante de la Unión Europea sostuvo que el FMI es el foro primario donde debe serdiscutido el asunto y el Comité ad hoc, debe estar limitado a la elaboración de una serie deprincipios no vinculantes construidos sobre una aproximación contractual voluntaria, quetengan en cuenta el trabajo que sobre la materia se viene desarrollando en el FMI.

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Estados Unidos afirmó que se vio obligado a votar en contra de la resolución, debido a que lamisma no fue adoptaba por consenso, tal como establecen las normas de procedimiento.

2) Principios que deben guiar los procesos de reestructuración de las deudas soberanas

En la tercera sesión de trabajo, el 24 de julio de 2015, el Comité ad hoc, expresó que debenencontrarse soluciones que garanticen la estabilidad financiera, a través de la reducción delriesgo excesivo, asegurando una salida más justa y eficiente de las crisis.

En la misma, se estableció el siguiente conjunto de principios que deben guiar los procesosde reestructuración de las deudas soberanas:

a) Un Estado soberano tiene el derecho de designar su política macroeconómica, incluida lareestructuración de la deuda soberana, la cual no puede ser frustrada o impedida por ningunamedida abusiva.

b) Buena fe

El deudor soberano y todos sus acreedores deben actuar de buena fe en las negociaciones dereestructuración de la deuda soberana y en las demás etapas del proceso, con el propósito derestablecer la sostenibilidad de la deuda y el servicio de la deuda de manera rápida y duradera,y obtener el apoyo de una masa crítica de acreedores mediante un diálogo constructivo acercade las condiciones de la reestructuración.

c) Transparencia

El proceso debe llevarse adelante con transparencia para aumentar la rendición de cuentas delos interesados, lo que puede lograrse compartiendo oportunamente tanto datos comoprocesos relacionados con la renegociación de la deuda soberana.

d) Imparcialidad

Todas las instituciones y agentes involucrados en las reestructuraciones de la deuda soberana,incluso a nivel regional, de conformidad con sus mandatos respectivos, deben serindependientes y abstenerse de ejercer toda influencia indebida en el proceso, en otrosinteresados o de realizar actos que generen conflictos de interés, corrupción o ambos.

e) Tratamiento equitativo

Los Estados deben abstenerse de discriminar arbitrariamente a los acreedores, a menos que ladiferencia de trato esté justificada conforme al derecho, sea razonable, se corresponda con lascaracterísticas del crédito, sea examinada por todos los acreedores y garantice la igualdadentre los mismos.

Los acreedores tienen derecho a recibir el mismo trato en proporción con su crédito, lascaracterísticas de este, y ningún acreedor o grupo de acreedores debe ser excluido a priori delproceso de reestructuración de la deuda soberana.

f) Inmunidad soberana

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El principio de la inmunidad soberana de jurisdicción y ejecución en materia dereestructuración de la deuda soberana es un derecho de los Estados y las excepciones deberáninterpretarse de manera restrictiva.

g) Legitimidad

El establecimiento de las instituciones y las operaciones relacionadas a los trabajos dereestructuración de la deuda soberana, debe respetar los requisitos de inclusión y la primacíadel derecho, en todos los niveles.

h) Sostenibilidad

Las reestructuraciones de la deuda soberana deben realizarse de manera oportuna y eficiente ycrear una situación de endeudamiento estable en el Estado deudor, preservando desde el iniciolos derechos de los acreedores y promoviendo a su vez, el crecimiento económico sostenido einclusivo y el desarrollo sostenible; minimizando los costos económicos y sociales,garantizando la estabilidad del sistema financiero internacional y respetando los derechoshumanos.

i) Reestructuración por mayoría

Los acuerdos de reestructuración de la deuda soberana que sean aprobados por una mayoríacualificada de los acreedores de un Estado no se verán afectados, perjudicados uobstaculizados de otro modo por otros Estados o por una minoría no representativa deacreedores, que deben respetar las decisiones adoptadas por la mayoría. Los Estados debenincluir cláusulas de acción colectiva en sus emisiones de deuda soberana.

3) Importancia de la propuesta de las Naciones Unidas

El tratamiento de la deuda soberana en el seno de las Naciones Unidas representa unaoportunidad decisiva para hacer frente a una problemática recurrente, cuyas consecuenciascomprometen las posibilidades de desarrollo sostenible de los países que, en muchos casos yante situaciones desesperadas, se ven obligados a ceder ante las pretensiones de un grupominoritario de acreedores- que aprovechando la inexistencia de marcos regulatorios en lamateria- anteponen sus intereses especulativos.

Si bien, tal como fue señalado por los representantes de Estados Unidos y la Unión Europea,en el seno del FMI se viene estudiando la creación de un mecanismo para facilitar lareestructuración de las deudas soberanas, el mismo está centrado en la inclusión y/ omodificación de las cláusulas de acción colectiva, desde una perspectiva contractual. Además,se trata de acuerdos de participación voluntaria, por cuanto son no vinculantes. Por otra parte,sus detractores señalan que no hay predictibilidad legal ni garantías de que los fondos buitresno intentarán entorpecer los procesos de negociación, mientras que las decisiones sobre lasostenibilidad o insostenibilidad de la deuda seguirán emanando del FMI y su cuerpoejecutivo, no existiendo interacción con los parlamentos y la sociedad civil, lo cual planteadudas acerca de la transparencia y el carácter inclusivo del proceso (European network ondebt and development, 2014).

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El abordaje de Naciones Unidas dista exponencialmente de las propuestas del FMI, porcuanto está centrado en la promoción del desarrollo, la democracia y los Derechos Humanos,y se basa en los principios de corresponsabilidad, buena fe y colaboración entre deudores yacreedores al momento de solicitar y otorgar financiación y en todos los demás procesosrelacionados, en pos de alcanzar soluciones eficientes, rápidas y justas.

Además, al llevarse a cabo en la Asamblea General de las Naciones y estar abierto a laparticipación de los actores internacionales interesados (Instituciones financierasinternacionales, ONGs, organizaciones internacionales intergubernamentales, sociedad civil,academia, parlamentos, etc.), el proceso se torna mucho más democrático y transparente.

En lo que respecta a la efectividad y viabilidad de las resoluciones adoptadas por la AsambleaGeneral y el Comité ad hoc de las Naciones Unidas, cabe destacar que estas dependerán, unavez más, de la voluntad política de los gobiernos y la comunidad internacional en su conjunto.

III. POSIBLES SOLUCIONES PARA EL PROBLEMA DE LA DEUDA SOBERANA

A partir de las resoluciones adoptadas por la Asamblea General de las Naciones Unidas sobrela reestructuración de la deuda soberana abordadas anteriormente, la inclusión de estaproblemática en resoluciones tales como: “El sistema financiero y el desarrollo” , “Inclusiónfinanciera para el desarrollo sostenible”, “La sostenibilidad de la deuda externa y eldesarrollo”, y el tratamiento de la misma en la Conferencia sobre el Desarrollo en AddisAbaba (2015), la comunidad internacional parece haber llegado a un acuerdo, al menos,respecto a la importancia que dicha temática reviste y la necesidad de emprender reformas enel sistema financiero internacional, en vistas a la democratización del mismo y la prevenciónde crisis futuras, cuyos costos económicos y sociales son extremadamente elevados.

El papel de los distintos actores internacionales en este proceso, entre ellos los parlamentos,quienes deben promover la adopción de medidas concretas, tales como la introducción de loscompromisos internacionales en sus respectivas legislaciones nacionales, el trabajo enconjunto en pos de la prevención de crisis futuras, la inclusión de las cláusulas de accióncolectiva (CACs), la movilización de esfuerzos internacionales, etc.

Respecto a las cláusulas de acción colectiva, la agregación es un elemento que el FMI estáconsiderando como salida al problema, por cuanto propone la inclusión de una única votaciónpara todos los instrumentos afectados en la reestructuración. Como salvaguarda, todos losacreedores deben recibir el mismo menú de instrumentos, mientras que el mínimo de votosdebe representar el 75% del monto agregado del pendiente principal de pago de todas lasseries afectadas (Fondo Monetario Internacional, 2014). Además, la cláusula debe ser flexible,permitiendo la diferenciación de acreedores cuando corresponda.

De este modo, se busca limitar las posibilidades de bloqueo que poseen bajo los contratosactuales, los acreedores que no aceptan ingresar en los procesos de reestructuración, tal comoquedó demostrado en el caso argentino.