POLITICA AMBIENTAL Y PATRIMONIO NATURAL

lvaro Gonzlez Ros David Ortega del Valle

Fernando Mondragn Galicia Francisco Chapela Juan Jos Consejo

Jorge Eduardo Lpez Paniagua Leonardo Hernndez Montiel

Marco Antonio Gonzlez Salvador Anta Fonseca

Yanga Villagmez Velzquez Yolanda Lara

Oaxaca de Jurez, junio de 2013

Propuesta de trabajo desde

la sociedad civil con los

gobiernos estatal y federal

en el Estado de Oaxaca

1

Presentacin

El presente documento proviene de la reflexin y discusin de un grupo de personas con ms de 20 aos de experiencia en el sector ambiental en el Estado de Oaxaca. El trabajo realizado durante estos aos obliga a reflexionar y repensar los logros, alcances y tambin el desempeo que ha tenido este sector.

En este sentido, una consecuencia de este ejercicio tiene que ver con la propuesta de tomar un nuevo rumbo, en el que sea posible desarrollar un modelo integral de gestin ambiental y desarrollo rural sustentable, considerando la proteccin de la biodiversidad, el mantenimiento de los servicios ecosistmicos, as como el respeto de los derechos de las comunidades indgenas y campesinas, frente al modelo de desarrollo actual.

Construir este modelo que proponemos, requiere de la participacin y coordinacin del gobierno, comunidades y sociedad civil, bajo principios de participacin democrtica, dilogo, respeto y acuerdos informados. Para lograrlo, es importante construir un espacio formal donde se analice la poltica ambiental, sus alcances e impactos en los diferentes actores, y sea posible la bsqueda de propuestas para mejorar y estar en condiciones de lograr un desarrollo equitativo. Se trata as, de contribuir desde la sociedad para hacer ms eficiente y eficaz la accin de gobierno en un nuevo marco de gobernanza.

Importancia socio-ambiental del estado de Oaxaca

Para alcanzar este nuevo modelo gestin ambiental se deben considerar varios aspectos como la riqueza natural y social que posee el estado, entre otros. El territorio oaxaqueo, con ms de 9 millones de hectreas, ocupa por su extensin, el quinto sitio dentro de la Repblica Mexicana. Dentro de esta superficie existen una amplia variedad de condiciones fsicas (forma del terreno, clima, tipos de roca y de suelos) cuya interrelacin permite la presencia de una amplia variedad de ecosistemas y tipos de vegetacin, desde matorrales espinosos en las zonas ridas hasta bosques tropicales siempre verdes en las zonas ms hmedas, o el ecosistema marino, arrecifes de coral y manglares en la costa del Pacfico hasta bosques de niebla, encinares, pinares y bosques de oyamel en las montaas ms altas.1

A esta amplia variedad de condiciones ambientales, se suma que el estado se localiza en la zona de encuentro de las regiones biogeogrficas nertica y neotropical, dando como resultado la entidad con mayor riqueza de plantas y animales de Mxico, no solo por el nmero, sino tambin por los organismos exclusivos del territorio oaxaqueo.

1 de vila Blomberg, A. (2010). "Diversidad cultural y diversidad biolgica en Oaxaca." http://cbs.xoc.uam.mx/fonan/docs/alejandodeavila.pdf

2

Respecto a sus caractersticas sociales, sobresale la alta dispersin de sus poblaciones, ya que 98.5% de sus localidades son de menos de 2 mil 500 habitantes y una densidad de poblacin con 41 habitantes/ km22, lo cual coloca a Oaxaca dentro de los 10 estados con menos densidad de poblacin. Esta alta dispersin es, en opinin de algunos especialistas, resultado de una muy antigua presencia del hombre en el territorio, calculada en aproximadamente 12 mil aos de antigedad.

Esto nos ofrece una primera explicacin de la diversidad cultural que existe en el estado, con la presencia de 16 grupos tnicos y un impresionante nmero de variantes lingsticas3. No es extrao que exista una estrecha vinculacin de sus habitantes con su entorno natural variado y complejo, y por ello la riqueza natural y cultural son procesos que se retroalimentan.

Adems de su importante componente indgena, hay que sumar que es un estado fundamentalmente rural, donde ms del 40% de sus habitantes se dedican a las actividades agropecuarias y forestales. Sin embargo a pesar de esta alta proporcin de habitantes dedicados a las actividades primarias, es el sector de servicios el que aporta el 69% del producto interno bruto (INEGI, 2008). Dada la aun alta presencia de poblacin rural en Oaxaca, el vnculo sociedad-medio ambiente es muy importante como factor de obtencin de medios de vida: alimentos, materias primas, madera-lea, etc.

La propiedad social en el estado4, est distribuida entre mil 564 ncleos agrarios, de los cuales 850 son ejidos y 714 comunidades, lo que equivale a ms del 78 por ciento de la superficie total del territorio oaxaqueo5. Estas comunidades y ejidos, son la base para un sinnmero de experiencias en gestin y manejo de recursos naturales, la mayor parte de ellas con importantes procesos de mantenimiento y conservacin de la biodiversidad. Cabe destacar que entre estos casos, la comunidad es la unidad fundamental de organizacin, donde por medio de su Asamblea General de comuneros o ejidatarios se discuten y deciden las acciones y medidas que rigen su vida cotidiana y productiva. La estructura comunitaria a travs de los sistemas de cargos, corresponsabiliza al ciudadano con su entorno social y natural. Cabe mencionar que la dinmica comunitaria ha permeado a los municipios, ya que de los 570 existentes en el estado, en 418 de ellos las elecciones de presidente municipal se realizan por usos y costumbres.

En muchos de los casos, estas experiencias han recibido reconocimiento no solo a nivel del estado, sino inclusive a nivel nacional e internacional, as ha sucedido con la conservacin de la biodiversidad bajo cafetales de sombra, proyectos productivos sustentables, proyectos de restauracin, unidades para la conservacin y manejo sustentable de la vida silvestre, ordenamientos territoriales comunitarios, manejo forestal comunitario y reas destinadas por las comunidades de forma voluntaria a la conservacin. En 2004 se identificaron 616 localidades con experiencias en manejo sostenible de recursos naturales, de las cuales 200 presentaron avances notables por su buen manejo6.

2 INEGI (2011). Principales resultados del Censo de Poblacin y Vivienda 2010. Mxico D.F., Instituto Nacional de Estadstica y Geografa

3 de vila Blomberg, A. (2010). "Diversidad cultural y diversidad biolgica en Oaxaca." http://cbs.xoc.uam.mx/fonan/docs/alejandodeavila.pdf

4 7 millones 359 mil 680 hectreas

5 SEDATU (2012). "EL 78% DE LA SUPERFICIE DE OAXACA SON EJIDOS Y COMUNIDADES." Comunicado

6 Anta, S. y P. Prez. 2004. Atlas de Experiencias Comunitarias en Manejo Sostenible de los Recursos Naturales en Oaxaca. Semarnar. Mxico

3

Estos son algunos ejemplos que permiten hacer ms eficiente el desempeo de la instituciones del sector ambiental, tanto federal y estatal.

Una parte importante de estos avances de gestin ambiental comunitaria, es resultado del esfuerzo y bsqueda de alternativas socio-ambientales de organizaciones sociales, organismos de la sociedad civil y centros de investigacin, quienes a travs de asesora y acompaamiento tcnico vienen fortaleciendo los procesos de conservacin y manejo sostenible de los recursos naturales.

Riqueza amenazada

Desgraciadamente, esta riqueza tanto natural como social se ha visto amenazada, especialmente en los ltimos cuarenta aos, por acontecimientos que provocan un impacto destructivo en ella. En efecto, Oaxaca ocupa el 10 lugar en Mxico por su tasa de deforestacin, la cual ha sido provocada en buena parte por el cambio de uso del suelo y por la consecuente destruccin de ecosistemas, plantas y animales, y la erosin de los suelos. Otros elementos que inciden de manera importante en la deforestacin, son las redes de corrupcin que permiten el saqueo de recursos forestales en algunas regiones, vinculadas a mercados tradicionales mal regulados y a los procesos de despojo de tierras comunales por parte de caciques ganaderos en otras zonas del Estado.

Asimismo hay que destacar que los procesos de erosin son un problema recurrente en el estado, esto a pesar de que ha sido en Oaxaca donde se han logrado las mejores experiencias de restauracin de reas degradadas con la participacin activa de las comunidades indgenas. Fue un oaxaqueo quien obtuvo el Premio Goldman, considerado el premio Nobel ambiental, por sus logros en restauracin participativa.

Un componente ms de este deterioro es el fuerte rezago social que enfrenta el territorio oaxaqueo . De los 570 municipios del estado, 182 estn catalogados como de Muy Alta Marginacin, 276 considerados como de Alta Marginacin en las estadsticas de SEDESOL (2000) lo cual nos permite deducir que el 80% de los municipios del estado presentan niveles muy precarios en cuanto a las condiciones de calidad de vida de la poblacin.

El 5.3% de la poblacin estatal tiene una condicin de migrante, ya que entre 1995 y 2000, 157,326.00 personas cambiaron de lugar de residencia (la mayor proporcin de estos migraron hacia el interior del estado o bien a otro estado de la Republica, aunque existe un nmero importante de migrantes a los EU). Existen varias regiones que inclusive cuentan con una tasa negativa de crecimiento. De acuerdo a las cifras del Instituto Oaxaqueo de la Migracin, se calcula que un milln y medio de oaxaqueos residen de manera temporal o definitiva en Estados Unidos, de los cuales, se calcula que ms de un 50 por ciento estn de manera indocumentada. Por otra parte, existe una migracin denominada interna, en la que algunas las regiones como la de Valles Centrales, Papaloapam y Costa son atractoras de poblacin migrante.

Como se mencion en prrafos anteriores, la economa del estado se basa en las actividades primarias. La agricultura es la principal actividad del sector primario y se caracteriza por ser extensiva, temporalera, tradicional y de subsistencia. Aunque el maz ocupa 80% de las tierras agrcolas y 93% de la superficie dedicada a granos bsicos, el estado registra un dficit anual superior a las cien mil toneladas de maz, lo que implica una constante importacin para satisfacer la demanda de una poblacin en crecimiento.

4

La actividad ganadera no ofrece un mejor panorama, pues en general los sistemas de produccin presentan altos costos de produccin y bajos rendimientos, adems de un fuerte impacto ambiental, siendo una de los factores importantes del proceso de deforestacin y degradacin en la entidad.

Aunque la pesca en otros tiempos fue relevante, en la actualidad este sector vive una fuerte crisis, por falta de infraestructura, deterioro de reas de pesca y esfuerzo de pesca no regulado. Las polticas pblicas de atencin a los pescadores, ha disminuido, de una secretara de pesca a una subsecretara dentro de SEMARNAP y finalmente a una Comisin, con sede en Mazatln y desatendiendo el resto del pas. Esto no es ajeno a Oaxaca, donde dentro de la estructura del gobierno estatal slo existe una direccin de pesca con poca presencia y atribuciones a pesar de que el estado cuenta con un litoral de cerca de 600 kilmetros de longitud.

Por su parte el manejo forestal viene generando importantes beneficios econmicos para las 120 comunidades forestales con permiso de aprovechamiento, estimando que generan 35,000 empleos directos e indirectos7. De hecho Oaxaca es reconocido como uno de los lderes de la silvicultura comunitaria, que cuenta con una docena de empresas forestales comunales reconocidas internacionalmente por sus sistemas de manejo sostenibles, adems de ser el cuarto productor forestal nacional. Sin embargo existe falta de rumbo en cuanto al fomento del desarrollo forestal, con una produccin an lejos de satisfacer las necesidades del mercado interno8.

La cobertura forestal del estado est enfrentando un fuerte proceso de deterioro, debido a una tasa de deforestacin de entre 24, 000 y 35,981 hectreas anuales91011. Pero adems de la prdida de cobertura forestal, existen algunos estudios en algunas zonas del territorio oaxaqueo que, muestran que el cambio ms significativo es el de la condicin de la masa forestal, esto es que en los ltimos 25 aos la vegetacin primaria ha reducido al mnimo12

7 Gobierno del Estado de Oaxaca (2011). Gabino Cu Monteagudo. SEGUNDO INFORME DE GOBIERNO. Oaxaca de Jurez, Oaxaca, Mxico, GOBIERNO DEL

ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE OAXACA 8 CONAFOR (2011). Seminario Internacional sobre Evaluacin de Polticas Pblicas Forestales. Mxico, Organizacin Internacional de las Maderas Tropicales

(ITTO) - Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) Comisin Nacional Forestal (CONAFOR). 9 Velzquez, A. Duran, E. Ramrez, I. Mas, J.F. Bocco, G. Ramrez, G. y J.L. Palacio. 2003. Land use-cover change in highly biodiverse areas: the case of Oaxaca,

Mxico. Global Environmental Change 13: 175-184 10

Sosa Cedillo, V. E. (2008). Programa Estratgico Forestal del Estado de Oaxaca 2007 - 2030, Gobierno del Estado de Oaxaca - SEMARNAT - CONAFOR: 253. 11

Cspedes Flores, S. E. y E. Moreno Snchez (2010). "Estimacin del valor de la prdida de recurso forestal y su relacin con la reforestacin en las entidades federativas de Mxico." Investigacin ambiental 2(2): 9.

12 Resumen del Plan Comn para un Bien Comn / Borrador. Instituto de la Naturaleza y la Sociedad de Oaxaca (INSO),

http://plancomunparaunbiencomun.wordpress.com/

5

Las reas Naturales Protegidas que se encuentran en el estado comprenden una superficie de 228 mil 633.71 hectreas. Una estrategia importante que est contribuyendo al mantenimiento de la superficie forestal son las reas dedicadas voluntariamente a la conservacin, donde Oaxaca destaca por ser el estado con un mayor nmero de estas iniciativas13, sin embargo son pocos los apoyos y estmulos que hay para ellas .

Por ltimo, resulta muy importante mencionar el impulso de megaproyectos de desarrollo, que en diferentes ocasiones han significado un desencuentro entre beneficio social, la atencin al medio ambiente y los derechos de los propietarios de las comunidades agrarias. Tales son los casos de proyectos hidrolgicos, carreteros, mineros y tursticos parques de energa elica , en los que resulta de vital importancia establecer mecanismos donde exista un equilibrio entre el desarrollo, el impacto ambiental y social.

Instituciones y poltica ambiental

La poltica ambiental en el estado tiene como uno de sus principales retos que el gobierno estatal tome un liderazgo respecto a la implementacin de la poltica ambiental dentro del territorio oaxaqueo, esto de acuerdo a las condiciones y prioridades del Estado.

La actual administracin ha mostrado una particular preocupacin por el tema ambiental. Prueba de ello son, el que se haya incluido el tema de sustentabilidad como un eje transversal de la poltica pblica del Plan Estatal de Desarrollo, los proceso de construccin de la Estrategia para la Conservacin y Uso Sustentable de la Biodiversidad de Oaxaca y el Programa Estatal de Accin ante el Cambio Climtico; as como su involucramiento en los primeros pasos para la implementacin de la estrategia de Reduccin de emisiones por Deforestacin y Degradacin de los bosques (REDD+).

Hay que aadir a lo anterior, el esfuerzo por promulgar una Ley Forestal Estatal, el inters por la Ley de Pesca y Acuacultura Sustentables, ambas para el Estado de Oaxaca, la insistencia por parte de una fraccin del cuerpo legislativo en formar una Secretara Estatal de Medio Ambiente, as como las propuestas de las comisiones Forestal y de Biodiversidad para el Estado de Oaxaca. Dentro de estos temas el Congreso del Estado juega un papel muy importante.

Sin embargo, a pesar del inters, la poltica de este sector sigue sin tener un lugar de importancia para la toma de decisiones a nivel estatal. Por mencionar un ejemplo, el ejercicio de la poltica ambiental se encuentra fragmentado en al menos dos dependencias, la Secretara de las Infraestructuras y Ordenamiento Territorial Sustentable (SINFRA) y la Secretara de Desarrollo Agropecuario Forestal Pesca y Acuacultura (SEDAFPA), provocando situaciones de una falta de liderazgo, falta de coordinacin o bien de actuacin fuera del concepto de sustentabilidad.

13

de la Maza, R. (2010). reas naturales certificadas. Patrimonio Natural de Mxico. cien casos de xito. J. Julia Carabias, J. Sarukhn, J. de la Maza y C. Galindo. Mxico, D.F., Comisin Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad: 18 - 19.

6

Respecto al gobierno federal, la poltica ambiental enfrenta la visin sectorial, en la que la valoracin de la biodiversidad y sus servicios ambientales no son consideradas como temas centrales que deben ser comunes y compartidos en responsabilidades por los sectores de la administracin pblica federal que tienen mayor impacto territorial, y para los tres mbitos de gobierno14.

Lo relevante de esta concepcin de gestin sectorizada es que, en su adaptacin e implementacin, puede enfatizar los esfuerzos de planificacin y coordinacin sin hacer consideraciones explcitas sobre aspectos ambientales y de sustentabilidad15.

En realidad la gestin ambiental debera ser parte de una poltica integral del desarrollo urbano, rural y social, como marco institucional de accin y coordinacin de esfuerzos no solo del ambiental, de varios sectores como son el agropecuario, energtico, turstico, de comunicaciones, entre otros. Algo similar a lo que se est proponiendo dentro del Plan Nacional de Cambio Climtico y de la Estrategia Nacional de REDD+.

LA PROPUESTA: ESPACIO DE DILOGO Y REFLEXIN

OBJETIVO: ESPACIO DE DILOGO

Oaxaca se ha caracterizado por desarrollar modelos innovadores, basados en su riqueza cultural y ambiental, lo cual muestra que existen las condiciones para desarrollar el modelo propuesto y en esea medida, estar en condiciones de enfrentar las amenazas de manera eficiente y benfica para la sociedad.

Por tal razn se hace la propuesta de creacin de un espacio de dilogo y reflexin entre la sociedad civil y el gobierno estatal, que permita hacer ms eficiente el proceso de planeacin, ejecucin y operacin de los proyectos de desarrollo, y cuyo principal objetivo sea brindar apoyo a las autoridades del estado mediante una serie de recomendaciones que permitan lograr el mejor desempeo de la poltica ambiental estatal.

El espacio pretende fomentar la coordinacin interinstitucional en los distintos mbitos de gobierno y sectores de la sociedad, para consolidar los procesos de desarrollo sustentable, as como fortalecer con informacin y criterios de desempeo la poltica transversal de sustentabilidad a travs de un proceso permanente y continuo de monitoreo, que enriquezcan el Plan Estatal de Desarrollo

El espacio propuesto debe tener el liderazgo del Gobierno del Estado, tanto en la convocatoria y coordinacin, e integrado por los representantes de las dependencias federales y estatales, as como representantes de la sociedad civil y de las comunidades.

14

Carabias, J., A. Mohar, et al. (2008). Retos y riesgos en el uso de la biodiversidad. Capital natural de Mxico. CONABIO. Mxico, D.F., Comisin Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad

15 Monforte Garca, G., I. Aguilar Bentez, et al. (2012). "Limitaciones de una gestin sectorizada para la sustentabilidad del agua: Caso Monterrey, Mxico."

Bitcora 20 2012(1): 11.

7

ESTRATEGIA DE TRABAJO

AGENDA DE PRIORIDADES

Una tarea primordial es delimitar una agenda de prioridades para identificar los aspectos ms relevantes de la gestin ambiental relacionados con el desarrollo rural y social y de sustentabilidad en el estado, programas y/o proyectos gubernamentales a los que se considera importante insertar en el proceso de seguimiento e impulsar una visin de sistemas socio-ambientales, como estrategia alternativa a los enfoques sectorizados. Debido a su importancia social y ambiental, deben ser considerados como puntos prioritarios, los megaproyectos que se estn desarrollando en el territorio estatal.

GRUPOS DE TRABAJO

A partir de esta agenda y dependiendo de la priorizacin de los programas y/o proyectos, se conformar un grupos de trabajo a nivel regional en el rea de influencia de los proyectos, integrado por miembros de las instituciones estatales y federales relacionadas, integrantes de las OSCs locales y representantes de las comunidades. Este grupo ser el responsable de llevar a cabo un anlisis detallado de los programas y/o proyectos, que sirva como base para preparar una propuesta con recomendaciones de acciones y monitoreo.

Sus responsabilidades sern las siguientes:

1. Realizar la compilacin exhaustiva de la informacin disponible, estableciendo los actores que estn involucrados en la implementacin de los programas y/o proyectos.

2. Organizar un taller de trabajo en el que se realice el anlisis de la informacin, considerando arreglos institucionales, diagnstico de los problemas sociales, culturales y ambientales, considerando escenarios de corto, mediano y largo plazo.

3. Realizar anlisis de la informacin a fin de establecer las tareas que permitan minimizar los riesgos sociales, culturales y ambientales

4. Proponer acciones de mejora en la ejecucin de la poltica ambiental basadas en informacin, investigacin, seguimiento y evaluacin

5. Definir indicadores para monitorear las acciones de mejora y su impacto social, cultural y ambiental

6. Presentar una propuesta de acciones y seguimiento a corto mediano y largo plazo

8

La tarea de monitoreo debe de partir de la construccin de protocolos en los que se especifiquen los temas, variables e indicadores, acordes con el proyecto o poltica que se va a dar seguimiento. Estos protocolos deben de considerar al menos cuatro puntos bsicos:

Consentimiento, previo, libre e informado

Normatividad ambiental

Impacto social y cultural

Impacto ambiental

Desempeo

MESA DE SEGUIMIENTO Y ACUERDOS

Una vez realizadas las actividades anteriores, se llevarn a cabo las reuniones de trabajo, a las que se convocar a los titulares de las dependencias que estn relacionadas con los programas o proyectos, con el fin de mostrar los resultados y las recomendaciones pertinentes a corto, mediano y largo plazo. Se establecern acuerdos de seguimiento y las fechas en que se realizaran las evaluaciones de avance. Un resumen de la estrategia se presenta en el siguiente diagrama:

9