EAE POLÍTICA DE OT ECOSISTEMAS...
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EAE POLÍTICA DE OT ECOSISTEMAS ESTRATÉGICOS
Evaluación Ambiental Estratégica para la Formulación de Políticas de Ordenamiento
Territorial de Ecosistemas Estratégicos.
Estudio de Caso Complejo de Páramos Jurisdicciones – Santurbán – Berlín
Daniel Camilo Cortés Orjuela
Universidad Distrital Francisco José de Caldas
Notas del autor
Daniel Camilo Cortés Orjuela, Facultad de Medio Ambiente y Recursos Naturales,
Universidad Distrital Francisco José de Caldas
Este proyecto ha sido financiado por el propio alumno
La correspondencia relacionada con este proyecto debe ser dirigido a Jaime Eddy Ussa
Universidad Distrital Francisco José de Caldas, Carrera 5 Este No 15-82 Bogotá D.C.
Contacto: [email protected] [email protected]
EAE POLÍTICA DE OT ECOSISTEMAS ESTRATÉGICOS
CONTENIDO
ABREVIATURAS ...................................................................................................................... i
LISTA DE TABLAS ................................................................................................................. iii
LISTA DE ILUSTRACIONES .................................................................................................. v
RESUMEN ............................................................................................................................. 1
PALABRAS CLAVES .......................................................................................................... 1
ABSTRACT ........................................................................................................................... 2
KEYWORDS ......................................................................................................................... 2
INTRODUCCIÓN ..................................................................................................................... 3
JUSTIFICACIÓN ...................................................................................................................... 6
OBJETIVOS .............................................................................................................................. 8
General ................................................................................................................................... 8
Específicos ............................................................................................................................. 8
MARCO CONCEPTUAL .......................................................................................................... 9
EVALUACIÓN AMBIENTAL ............................................................................................. 9
ORDENAMIENTO TERRITORIAL .................................................................................. 10
ECOSISTEMAS ESTRATÉGICOS .................................................................................... 10
COMISIÓN QUINTA CONSTITUCIONAL PERMANENTE .......................................... 11
AUTORIDADES AMBIENTALES .................................................................................... 11
COMPLEJOS DE PÁRAMOS ............................................................................................ 12
EAE POLÍTICA DE OT ECOSISTEMAS ESTRATÉGICOS
EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA ................................................................. 9
GUÍA DE EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA DEL MINISTERIO DE
MEDIO AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL ................................ 13
MARCO CONTEXTUAL ....................................................................................................... 14
FASES DE LA GUÍA .............................................................................................................. 16
FASE 1: MARCO AMBIENTAL ESTRATÉGICO ........................................................... 18
a. Establecer el marco institucional de la planificación .............................................. 18
1. Establecimiento de un marco institucional genérico ................................................ 18
2. Particularización del marco institucional ................................................................. 20
3. Análisis del marco institucional ............................................................................... 21
4. Obtención de conclusiones y generación de informe final ...................................... 33
b. Establecer el marco de agentes de la planificación ................................................. 35
1. Establecimiento de un marco genérico de agentes ................................................... 35
2. Particularización del marco de agentes .................................................................... 37
3. Análisis del marco de agentes .................................................................................. 39
4. Obtención de conclusiones y generación de informe final ...................................... 45
c. Identificación preliminar de efectos ambientales de la política .............................. 50
d. Identificación de las alternativas ambientales de la planificación .......................... 50
e. Establecimiento de los objetivos ambientales de la política ................................... 51
EAE POLÍTICA DE OT ECOSISTEMAS ESTRATÉGICOS
1. Estudio del marco general de política y definición de los objetivos ambientales
de la política. ..................................................................................................................... 51
2. Establecimiento de los objetivos ambientales operativos de la política................... 58
3. Definición y control del alcance real de los objetivos ambientales en el proceso de
planificación. ..................................................................................................................... 59
f. Identificación de la dimensión ambiental estratégica de la política ....................... 61
1. Identificación preliminar de los efectos ambientales o los problemas ambientales
clave del sector .................................................................................................................. 61
2. Identificación preliminar de factores que inciden sobre los efectos o problemas
ambientales identificados .................................................................................................. 62
3. Identificación preliminar de dinámicas ambientales sectoriales ......................... 64
g. Planificación del proceso de participación ............................................................. 65
h. Elaboración del plan de comunicación ................................................................... 66
i. Elaboración del documento de marco ambiental de la EAE................................... 67
FASE 2: ALCANCE DE LA EAE ....................................................................................... 72
a. Elaboración de la documentación inicial de EAE de la política (DM-EAE) ............... 72
b. Consultas a los agentes y público interesado y comunicación ..................................... 81
FASE 3: MODELO DE LA EAE ........................................................................................ 82
a. Definición de las herramientas de EAE ....................................................................... 82
1. Elaborar un modelo sistémico adaptado a la realidad de la política ................... 82
2. Elaboración de los mapas del SAS ...................................................................... 91
EAE POLÍTICA DE OT ECOSISTEMAS ESTRATÉGICOS
3. Recopilar y analizar la información necesaria para el diagnóstico del estado
actual del SAS ................................................................................................................... 95
4. Llevar a cabo el diagnóstico del estado actual del SAS ...................................... 96
5. Utilizar el SAS para la valoración de los objetivos operativos de la política ..... 97
b. Definición del sistema de información ambiental ........................................................ 98
FASE 4: ANÁLISIS Y DIAGNÓSTICO AMBIENTAL .................................................... 99
a. Análisis y diagnóstico ambiental situación actual ........................................................ 99
b. Definición de objetivos ambientales operativos ........................................................ 100
c. Consultas a los agentes y público interesado y comunicación ................................... 101
FASE 5: EVALUACIÓN AMBIENTAL DE OPCIONES ............................................... 102
a. Evaluación de alternativas de objetivos ..................................................................... 102
b. Evaluación de alternativas estratégicas ...................................................................... 103
c. Evaluación de alternativas operativas ........................................................................ 103
d. Consultas a los agentes y público interesado y comunicación ................................... 104
FASE 6: PREVENCIÓN Y SEGUIMIENTO ................................................................... 105
Elaborar medidas de seguimiento (Medidas de seguimiento de la política) .................. 105
1. Objetivos y contenido del plan de seguimiento ................................................ 105
2. Plan de Revisión ................................................................................................ 105
3. Criterios ambientales para el desarrollo de EIA de los proyectos de la Política106
4. Sistema de indicadores ambientales de evaluación ........................................... 108
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FASE 7: ELABORACIÓN Y CONSULTA DE INFORMES FINALES ......................... 110
a. Consultas a los agentes y público interesado y comunicación ................................... 110
b. Informe resumen del proceso EAE ............................................................................ 110
ANÁLISIS DE LA EAE ........................................................................................................ 112
CONCLUSIONES ................................................................................................................. 113
RECOMENDACIONES ........................................................................................................ 115
BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................................... 116
i
ABREVIATURAS
ANLA Agencia Nacional de Licencias Ambientales
ANM Agencia Nacional de Minería
CDMB Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de
Bucaramanga
CEID Centro de estudios para el Desarrollo Sostenible
CMNUCC Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
COP Conferencia de las Partes
CORPONOR Corporación Autónoma Regional de La Frontera Nororiental
COT Comisión de Ordenamiento Territorial
DAA Diagnóstico Ambiental de Alternativas
DBBSE Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos
DNP Departamento de Planeación Nacional
DPS Departamento de Prosperidad Social
EAE Evaluación Ambiental Estratégica
EIA Evaluación Ambiental de Impactos
IAvH Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von
Humboldt
ICA Informe de Cumplimiento Ambiental
IDEAM Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales
INCODER Instituto Colombiano de Desarrollo Rural
IPCC Panel Internacional de Cambio Climático (Por sus siglas en inglés)
MinAgricultura Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
ii
MinAmbiente Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
MinComercio Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
MinInterior Ministerio del Interior
MinMinas Ministerio de Minas y Energía
MinTrabajo Ministerio del Trabajo
MinVivienda Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
PMA Plan de Manejo Ambiental
PNGIBSE Política Nacional para la Gestión Integral de la Biodiversidad y sus
Servicios Ecosistémicos
PNOM Plan Nacional de Ordenamiento Minero
POD Plan de Ordenamiento Departamental
POMCA Plan de Ordenamiento y Manejo de Cuencas Hidrográficas
POT Plan de Ordenamiento Territorial
POTEE Política de Ordenamiento Territorial de Ecosistemas Estratégicos
SAS Sistema Ambiental Sectorial
SCDB Secretaria del Convenio de Diversidad Biológica
SINAP Sistema Nacional de Áreas Protegidas
SISCLIMA Sistema Nacional de Cambio Climático
UNGRD Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres
UPME Unidad de Planeación Minero Energética
UPRA Unidad de Planeación Rural Agropecuaria
WWF Fondo Mundial para la Naturaleza (Por sus siglas en inglés)
iii
LISTA DE TABLAS
Tabla 1 Ficha marco legal Acuerdo de París ........................................................................... 21
Tabla 2 Ficha marco legal Ley 99 de 1993 .............................................................................. 22
Tabla 3 Ficha marco legal Ley 1454 de 2011 .......................................................................... 23
Tabla 4 Ficha marco legal Decreto 2372 de 2010 .................................................................... 25
Tabla 5 Ficha marco legal Ley 1523 de 2012 .......................................................................... 28
Tabla 6 Ficha marco legal Decreto 870 de 2017 ...................................................................... 29
Tabla 7 Ficha marco legal Resolución 2090 de 2014 .............................................................. 30
Tabla 8 Ficha marco legal Sentencia T-361 de 2017 ............................................................... 32
Tabla 10 Ficha Agentes Congreso de la República ................................................................. 39
Tabla 11 Ficha Agentes MinAmbiente .................................................................................... 39
Tabla 12 Ficha Agentes MinAgricultura .................................................................................. 39
Tabla 13 Ficha Agentes MinTrabajo ........................................................................................ 40
Tabla 14 Ficha Agentes MinComercio .................................................................................... 40
Tabla 15 Ficha Agentes MinMinas .......................................................................................... 40
Tabla 16 Ficha Agentes MinVivienda ..................................................................................... 41
Tabla 17 Ficha Agentes ANM ................................................................................................. 41
Tabla 18 Ficha Agentes DNP ................................................................................................... 41
Tabla 19 Ficha Agentes COT ................................................................................................... 42
Tabla 20 Ficha Agentes CDMB ............................................................................................... 42
Tabla 21 Ficha Agentes CORPONOR ..................................................................................... 43
Tabla 22 Ficha Agentes MinInterior ........................................................................................ 43
Tabla 23 Ficha Agentes DPS ................................................................................................... 43
iv
Tabla 24 Ficha Agentes Alcaldes ............................................................................................. 44
Tabla 25 Ficha Agentes Gobernadores .................................................................................... 44
Tabla 26 Ficha Agentes Gremios ............................................................................................. 44
Tabla 27 Ficha Agentes Minorías Étnicas ............................................................................... 45
Tabla 28 Definición de Metas e Indicadores para el Objetivo Ambiental ............................... 59
Tabla 29 Efectos ambientales claves del sector ....................................................................... 61
Tabla 30 Preguntas clave para identificación preliminar de dimensión ambiental estratégica de
Política .......................................................................................................................................... 62
Tabla 31 Proceso de participación ........................................................................................... 66
Tabla 32 Contenidos básicos para el documento Marco Ambiental Estratégico de la EAE ... 67
Tabla 33 Contenidos básicos para el Documento Marco de la EAE de la Política.................. 72
Tabla 34 Elementos del Sistema Ambiental Sectorial ............................................................. 86
Tabla 35 Relaciones de los elementos del SAS ....................................................................... 90
Tabla 36 Carácter de sostenibilidad de las relaciones del SAS................................................ 96
Tabla 37 Carácter de sostenibilidad de las relaciones del SAS (%)......................................... 96
Tabla 38 Bucles identificados en el SAS ................................................................................. 97
Tabla 39 Matriz de Objetivos ambientales vs. Objetivos operativos ..................................... 102
Tabla 40 Matriz de Bucles considerados vs. Objetivos operativos ........................................ 102
Tabla 41 Matriz de Líneas estratégicas vs. Objetivos operativos .......................................... 103
Tabla 42 Cuestionario de criterios ambientales ..................................................................... 104
v
LISTA DE ILUSTRACIONES
Ilustración 1. Marco Institucional del Ordenamiento Territorial en el páramo de Santurbán . 92
Ilustración 2. Las políticas y los discursos del Ordenamiento Territorial en el páramo de
Santurbán ...................................................................................................................................... 94
1
RESUMEN
En Colombia, se han identificado 36 complejos de páramos, distribuidos en las montañas del
país. El Complejo de Páramos Jurisdicciones – Santurbán – Berlín con un área aproximada de
129.743 Ha fue el primero en ser delimitado por medio de la resolución 2090 de 2014, sin
embargo fue derogada en noviembre de 2017. Este complejo ha sido el más estudiado y
polémico en los últimos años en el país debido a que la explotación minera compromete las
reservas de agua de las comunidades de la zona fronteriza entre Colombia y Venezuela,
incluyendo la ciudad de Bucaramanga, Santander. El presente documento desarrolla la
metodología de Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) para el caso mencionado, con el
objetivo de contribuir a la discusión y construcción de una Política de Ordenamiento Territorial
de Ecosistemas Estratégicos (POTEE), que logre dar cuenta de problemáticas territoriales y
multisectoriales desde una perspectiva de sostenibilidad. Como conclusión de este estudio es
posible afirmar la imperativa necesidad de incorporar la metodología EAE, en los diferentes
ecosistemas estratégicos, a la toma de decisiones a nivel nacional a través del debate de dichos
resultados en el Congreso de la República y sus diferentes comisiones.
PALABRAS CLAVES
Legislación Ambiental - Ecosistemas Estratégicos - Ordenamiento Territorial – Evaluación
Ambiental Estratégica - Páramos
2
ABSTRACT
In Colombia, 36 paramos complexes have been identified, distributed in the mountains of the
country. The Complex of Paramos Jurisdictions - Santurbán - Berlin with an approximate area of
129,743 hectares was the first to be delimited by resolution 2090 of 2014, however it was
repealed in November 2017. This complex has been the most studied and controversial in the last
years in the country because the mining exploitation compromises the water reserves of the
communities of the border area between Colombia and Venezuela, including the city of
Bucaramanga, Santander. This document develops the methodology of Strategic Environmental
Assessment (SEA) for the aforementioned case, with the aim of contributing to the discussion
and construction of a Territorial Organization Policy of Strategic Ecosystems (TOPSE), which
manages to account for the territorial problems and multisector from a sustainability perspective.
As a conclusion of this study, it is possible to affirm the need to incorporate the SEA, in the
different strategic ecosystems, to the decision-making at the national level through the debate of
the results in the Congress of the Republic and its different committees.
KEYWORDS
Strategic Environmental Assessment - Environmental Legislation - Strategic Ecosystems -
Territorial Planning - Paramos
3
INTRODUCCIÓN
La gran disponibilidad de recursos naturales que tiene Colombia y el sistema económico de
extracción de recursos no renovables, ha generado una gran presión en los diferentes ecosistemas
y ha afectado su capacidad de resiliencia, lo cual se perfila como un problema sobre el que es
necesario actuar rápidamente puesto que las zonas afectadas también son frágiles y pueden
perder sus condiciones de manera más rápida que en otros lugares del mundo.
Las condiciones descritas tienen un escenario inmediato en el país: los ecosistemas de alta
montaña, los cuales son encargados de brindar la mayor cantidad de servicios ecosistémicos a la
población, en especial el agua potable, con el fin de cubrir las necesidades básicas. Pero la
preservación de estos ecosistemas se ve amenazada constantemente por la falta de regulación en
temas de ordenamiento territorial, actividades de explotación ilegal y lo que se presenta como un
debate irreconciliable entre crecimiento económico y sostenibilidad ambiental. Lo anterior ha
implicado que el país enfrente una coyuntura en la que temas como el ordenamiento territorial, la
gestión de riesgo y el cambio climático, entre otros, son considerados primordiales para el
desarrollo sostenible del país y sus regiones y se está buscando la mejor manera de crear los
sistemas que estructuren cada uno de ellos. (Useche & Londoño, 2012)
Con el objetivo de contribuir a la estructuración de sistemas, se ha desarrollado la Evaluación
Ambiental Estratégica (en adelante EAE) es un instrumento de apoyo para la incorporación de la
dimensión ambiental a la toma de decisiones estratégicas, las que usualmente se identifican con
políticas, planes o programas, y como tal es un procedimiento de mejora de estos instrumentos
de planificación. A pesar de ser una herramienta efectiva para la toma de decisiones en sectores
4
como transporte y energía, esta no ha sido implementada en los análisis de legislación ambiental
y territorial.
El presente documento estudia el caso del Complejo de Páramos Jurisdicciones – Santurbán –
Berlín, y el trámite de los proyectos de ley #192/2015C Conservación de páramos y humedales,
el #126/2016C Conservación de páramos y el #044/2014C Ecosistemas de páramo, en la
Comisión Quinta Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes del Congreso de la
República de Colombia.
Como respuesta a las problemáticas anteriormente descritas se realiza una EAE para la
formulación de una Política de Ordenamiento Territorial de Ecosistemas Estratégicos (POTEE)
para dar apoyo técnico en los debates de proyectos de ley relacionados con ecosistemas
estratégicos, principalmente páramos y humedales, tomando como caso de estudio el complejo
de páramos Jurisdicciones-Santurbán-Berlín.
En el documento se desarrolla primero el marco conceptual, que orienta al lector con las
temáticas más relevantes del trabajo, seguido a esto se desarrolla el marco contextual en el que se
describe la situación actual del complejo de páramos Jurisdicciones-Santurbán-Berlín y se
explica la problemática existente. En ese punto se introduce y desarrollan las 7 fases de la EAE,
en la primera fase se desarrolla el marco ambiental estratégico que comprende el marco
institucional, el marco de agentes, identificación de principales dinámicas ambientales, el
proceso de participación y el plan de comunicación. En la segunda fase se determina el alcance
de la EAE por medio de la elaboración del documento marco de la EAE de la política. En la
5
tercera fase se elabora el modelo de la EAE por medio del Sistema Ambiental Sectorial (SAS) y
el sistema de información ambiental. En la cuarta fase se identifica la situación actual del SAS en
el complejo de páramos Jurisdicciones-Santurbán-Berlín. En la quinta fase se evalúa
ambientalmente la viabilidad de los diferentes objetivos y estrategias que se implementaran en la
EAE. En la sexta fase se explica el plan de seguimiento de la EAE y se dictan los criterios
ambientales que se deben tener en cuenta para el desarrollo de EIA de los proyectos que se
desprenden de la POTEE. En la séptima fase se explican que contenidos debe tener el informe
resumen del proceso EAE que se logra cuando se han desarrollado todas las consultas a los
agentes y público interesado. Finalmente se hace un análisis del trabajo realizado para la
pasantía, con las conclusiones generadas y las recomendaciones que se aportan.
6
JUSTIFICACIÓN
La baja importancia que adquiere actualmente los ecosistemas estratégicos como nodos
esenciales de ordenamiento territorial, a pesar del marco legal que las soporta como
determinantes en los procesos de planeación del territorio es una problemática que ha generado
el incremento de conflictos interinstitucionales por ocupación del territorio y los servicios
ecosistémicos, persistencia en la pérdida de biodiversidad e incremento y agudización de
conflictos socioambientales (entre sectores productivos, autoridades, entes territoriales, sociedad
civil y comunidades) tales como conflictos de uso de suelo, deficiente gestión de recurso hídrico,
procesos de colonización dirigida y ocupación de tierras declaradas dentro del Sistema Nacional
de Áreas Protegidas (SINAP).
En respuesta a los planteamientos antes expuestos se hace necesario fortalecer la legislación
ambiental colombiana para garantizar la protección de los recursos naturales y la calidad de los
bienes y servicios ambientales que prestan los ecosistemas estratégicos del país. Por esta razón
adquiere relevancia el avance en el debate de los proyectos de ley relacionados a la conservación
de ecosistemas estratégicos, por esto la EAE se presenta como una solución para dar apoyo
técnico en la toma de decisiones y avance de dichos proyectos.
La protección de ecosistemas estratégicos permite generar un desarrollo sostenible, que se
perfila con los objetivos de mitigación y adaptación al cambio climático expuestos en el Acuerdo
de Paris, del cual Colombia se ha comprometido a participar. El Panel Internacional de Cambio
Climático (IPCC en inglés), define la mitigación como: "Intervención antropogénica para reducir
las fuentes o aumentar los sumideros de gases de efecto invernadero". Igualmente, define la
7
adaptación como: "El ajuste de los sistemas humanos y naturales en respuesta a los cambios
climáticos o sus efectos presentes y aquellos pronosticados, con el propósito de moderar el daño
o sacar beneficio de las oportunidades que se presentan". (Davoudi, 2009)
Este trabajo fue elaborado en el marco de la pasantía realizada en 2016 en la Comisión Quinta
Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes del Congreso de la República de
Colombia.
8
OBJETIVOS
GENERAL
Realizar la Evaluación Ambiental Estratégica para una Política de Ordenamiento Territorial
de Ecosistemas Estratégicos como directriz para la formulación y debate de proyectos de ley
relacionados con el tema.
ESPECÍFICOS
1. Establecer el Marco Ambiental Estratégico sobre el que se desarrolla la Evaluación
Ambiental Estratégica según la guía propuesta por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible.
2. Determinar el modelo sistémico del Sistema Ambiental Sectorial de la Planificación
(SAS).
3. Elaborar el diagnóstico ambiental estratégico del complejo de páramos Jurisdicciones-
Santurbán-Berlín.
4. Proponer criterios e indicadores ambientales como parte del plan de seguimiento de la
Política de Ordenamiento Territorial de Ecosistemas Estratégicos.
9
MARCO CONCEPTUAL
A continuación se exponen los conceptos que orientan el siguiente estudio, para lograr un
mayor entendimiento del lector:
EVALUACIÓN AMBIENTAL
La evaluación ambiental es el procedimiento para analizar los efectos previsibles sobre el
medio ambiente de los planes, programas y proyectos antes de su aprobación, desde la fase de
diseño del propio plan o proyecto. El objetivo de esta evaluación previa es la prevención y
corrección de los posibles impactos negativos derivados de la implementación del plan,
programa o actuación. (Junta de Andalucia Consejeria de Medio Ambiente y Ordenación del
Territorio, 2017)
La evaluación ambiental incluye tanto la evaluación ambiental estratégica como la evaluación
de impacto ambiental.
EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA
La Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) es un instrumento de apoyo para la
incorporación de la dimensión ambiental a la toma de decisiones estratégicas, las que usualmente
se identifican con políticas, estrategias, planes o programas, y como tal es un procedimiento de
mejora de estos instrumentos de planificación. Su objetivo fundamental es el de avanzar en el
desarrollo íntegro de las políticas ambientales y de sostenibilidad desde las primeras fases de
decisión, aquellas en las que se definen los marcos básicos de intervención y, por lo tanto, las
que en general tienen una mayor capacidad de determinar los efectos ambientales finales en el
entorno y su sostenibilidad a mediano y largo plazo. (Jiliberto & Bonilla, 2008, p. 10)
10
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Según la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), es un instrumento de
planificación y de gestión de las entidades territoriales y un proceso de construcción colectiva de
país, que se da de manera progresiva, gradual y flexible, con responsabilidad fiscal, tendiente a
lograr una adecuada organización político administrativa del Estado en el territorio, para facilitar
el desarrollo institucional, el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial,
entendido este como desarrollo económicamente competitivo, socialmente justo, ambientalmente
y fiscalmente sostenible, regionalmente armónico, culturalmente pertinente, atendiendo a la
diversidad cultural y físico-geográfica de Colombia. (Congreso de la Republica, 2011)
Se conoce a la ciencia interdisciplinaria que es a su vez ciencia aplicada, política y técnica
administrativa, concebida con un enfoque interdisciplinario y global, que analiza, desarrolla y
gestiona los procesos de planificación y desarrollo de los espacios geográficos y territorios, de
escala local, regional o nacional, según sus posibilidades ambientales, económicas y sociales,
propiciando su desarrollo sostenible. (Boville & Sánchez, 2007)
ECOSISTEMAS ESTRATÉGICOS
Los ecosistemas estratégicos garantizan la oferta de bienes y servicios ambientales esenciales
para el desarrollo humano sostenible del país. Estos ecosistemas se caracterizan por mantener
equilibrios y procesos ecológicos básicos tales como la regulación de climas, del agua, realizar la
función de depuradores del aire, agua y suelos; la conservación de la biodiversidad. (Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2017)
Como se afirma en el decreto 3600 de 2007: “las áreas de especial importancia ecosistémica,
tales como páramos y subpáramos, nacimientos de agua, zonas de recarga de acuíferos, rondas
11
hidráulicas de los cuerpos de agua, humedales, pantanos, lagos, lagunas, ciénagas, manglares y
reservas de flora y fauna.” (Presidencia de la República de Colombia, 2007)
COMISIÓN QUINTA CONSTITUCIONAL PERMANENTE
En la constitución política de Colombia de 1991 se determinó que el país es una república
presidencialista y un estado unitario. En el capítulo 1 del título 5 se define la estructura del
estado colombiano mediante la división del poder público en tres ramas: la ejecutiva, la
legislativa y la judicial. La rama legislativa está constituida por el Congreso, el cual es bicameral
y está formado por el Senado (cámara alta) y la Cámara de Representantes (cámara baja). Dentro
de estas cámaras existen 7 comisiones constitucionales encargadas de un grupo de temáticas,
integradas por congresistas de las 2 cámaras (senadores y representantes).
La comisión quinta constitucional permanente es la encargada de legislar temáticas
agropecuarias, del mar y de ambiente; esta “conocerá de: régimen agropecuario; ecología; medio
ambiente y recursos naturales; adjudicación y recuperación de tierras; recursos ictiológicos y
asuntos del mar; minas y energía; corporaciones autónomas regionales.” (Congreso de la
República, 1992)
AUTORIDADES AMBIENTALES
Se entiende como la capacidad de una persona jurídica de derecho público, que con sujeción a
los lineamientos de poder, adopta decisiones con el objetivo de controlar la conducta de las
personas naturales y jurídicas en su relación con el ambiente respecto a la adecuada utilización
del patrimonio ecológico de la nación; en todo caso, desde los principios de sostenibilidad y
12
coordinación en el territorio del Estado colombiano, con el objeto de garantizar el derecho de sus
habitantes a gozar de un ambiente sano. (Molina, 2014)
Con relación al campo de acción de las autoridades ambientales; debe advertirse que cuando
la expresión autoridad ambiental se modifica por una connotación plural -autoridades
ambientales-, se supone la existencia de múltiples entidades que en un espacio geográfico
determinado, y dentro de un ámbito de competencia, concurren a la satisfacción de un mismo
objetivo.
En Colombia el Sistema Nacional Ambiental - SINA, y sus instituciones, que ejercen la
función de autoridad ambiental.
COMPLEJOS DE PÁRAMOS
Los páramos de Colombia forman una especie de “archipiélago” en un mar de bosque.
Durante las glaciaciones una parte de estas “islas” podían unirse, con relación al descenso del
límite bosque-páramo, permitiendo cierto intercambio directo de especies; otras islas se
ampliaron temporalmente, sin posibilidad de intercambio directo. Así resultaron diferentes
grados de aislamiento de las áreas de páramo.
El conjunto de diferentes grados de aislamiento o conexión, los procesos y posibilidades de
distribución de semillas y esporas, la especiación y extinción, las grandes transformaciones
climáticas y los asociados cambios de límite bosque-páramo, resultaron en regiones y áreas
diferenciadas en diferentes grados en cuanto a su flora y fauna. Para estas áreas biogeográficas se
han establecido categorías jerárquicas: provincias, sectores, distritos y complejos. (Van der
Hammen, 1998)
13
Un complejo de páramos es un grupo de localidades paramunas con similitudes
biogeográficas; es la menor categoría del sistema de clasificación adoptado en Colombia para
estos ecosistemas. Se han identificado 5 sectores, 17 distritos y 36 complejos.
GUÍA DE EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA DEL MINISTERIO DE
MEDIO AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL
Por su parte, el Ministerio del Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial de Colombia
(MAVDT) junto con el Departamento Nacional de Planeación elaboran en 2004 una primera
aproximación a las metodologías de EAE, incorporando de forma literal varios de los principios
y aproximaciones de una EAE orientada a la decisión y en particular de los aportes del
mencionado proyecto europeo ANSEA. (Departamento Nacional de Planeación, 2004)
Con posterioridad el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial junto con
TAU Consultora Ambiental y la Universidad Externado de Colombia realizaron una capacitación
en EAE que terminaría en un libro que recoge los avances de la EAE en Colombia. (Amaya &
Bonilla, 2007)
Según la tabla 26 de la Guía de Evaluación Ambiental Estratégica, existen tres escenarios en
de implementación, para el presente trabajo se utilizara el segundo escenario “II.- Elaboración de
una política, plan o programa estratégica sectorial de sostenibilidad” y con esto se pretende
realizar el “proceso de construcción de una decisión específica,- política, estrategia, plan,
programa, destinada a dar cuenta de un problema sectorial desde una perspectiva de
sostenibilidad utilizando herramientas de EAE en su diseño” (Jiliberto & Bonilla, 2008, p. 200)
14
MARCO CONTEXTUAL
Colombia es un país megadiverso y cuenta con una variedad de ecosistemas, los cuales
prestan bienes y servicios a los habitantes de las diferentes regiones. El artículo 8 de la
constitución política dicta: "Es obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas
culturales y naturales de la Nación". El Capítulo 3 (De los derechos colectivos y del ambiente)
del título 2, el articulo 78 dicta: "La ley regulará el control de calidad de bienes y servicios
ofrecidos y prestados a la comunidad, así como la información que debe suministrarse al público
en su comercialización.". El articulo 79 dicta: "Todas las personas tienen derecho a gozar de un
ambiente sano. [...] Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente,
conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de
estos fines.". El articulo 80 dicta: " El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los
recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución.". (Asamblea Nacional Constituyente, 1991)
Los ecosistemas estratégicos garantizan la oferta de bienes y servicios ambientales esenciales
para el desarrollo humano sostenible del país. Estos ecosistemas se caracterizan por mantener
equilibrios y procesos ecológicos básicos tales como la regulación de climas, del agua, realizar la
función de depuradores del aire, agua y suelos; la conservación de la biodiversidad. Entre los
más importantes están los páramos y humedales, principales actores del ciclo hidrológico.
La cordillera Oriental tenía un gran número de “islas” de páramo, donde se pudo desarrollar
cierto endemismo y un número considerable de especies. La cordillera Central se encuentra
bastante aislada de la Oriental por el valle del Magdalena, pero tiene más continuidad de norte a
15
sur; en ella se presenta un área larga de páramos conectados. Es además fuertemente volcánica.
La cordillera Occidental es todavía más aislada (por el valle geográfico del Cauca) y tiene
solamente áreas relativamente pequeñas de páramo, ya que en ella no se encuentran altitudes
mayores a 4.200 msnm. Finalmente, la Sierra Nevada de Santa Marta se encuentra también
bastante alejada. (Van der Hammen, 1998)
Actualmente los páramos se encuentran amenazados por la intervención de actividades
antropogénicas, como la agricultura, la ganadería y las actividades de extracción de recursos no
renovables, especialmente la minería. La fragilidad de estos ecosistemas genera una perdida en
su resiliencia al recibir presiones por dichas actividades económicas.
En vista de esta problemática, las autoridades ambientales deben tomar medidas para la
conservación, preservación y recuperación de los páramos y humedales que ofrecen servicios
ecosistémicos y proporcionan una regulación hídrica en las cuencas hidrográficas, garantizando
la disponibilidad de agua potable y evitando los desastres naturales derivados de procesos de
erosión y remoción en masa.
16
FASES DE LA GUÍA
El proceso de EAE que propone la guía se organiza en siete fases que constituyen un
programa autónomo, con tareas y productos específicos, pero plenamente integrado en el proceso
de formulación del Política, llegando incluso determinados productos de la EAE a constituir
productos de la propia Política.
1. Marco Ambiental Estratégico
2. Alcance de la Evaluación Ambiental Estratégica
3. Modelo de la Evaluación Ambiental Estratégica
4. Análisis y Diagnóstico Ambiental
5. Evaluación Ambiental de Opciones
6. Prevención y Seguimiento
7. Elaboración y Consulta de Informes Finales
A continuación se desarrollaran las 7 fases de la EAE para la propuesta de Política de
Ordenamiento Territorial de Ecosistemas Estratégicos (POTEE), en la primera fase se desarrolla
el marco ambiental estratégico que comprende el marco institucional, el marco de agentes,
identificación de principales dinámicas ambientales, el proceso de participación y el plan de
comunicación. En la segunda fase se determina el alcance de la EAE por medio de la elaboración
del documento marco de la EAE de la política. En la tercera fase se elabora el modelo de la EAE
por medio del Sistema Ambiental Sectorial (SAS) y el sistema de información ambiental. En la
cuarta fase se identifica la situación actual del SAS en el complejo de páramos Jurisdicciones-
Santurbán-Berlín. En la quinta fase se evalúa ambientalmente la viabilidad de los diferentes
objetivos y estrategias que se implementaran en la EAE. En la sexta fase se explica el plan de
17
seguimiento de la EAE y se dictan los criterios ambientales que se deben tener en cuenta para el
desarrollo de EIA de los proyectos que se desprenden de la POTEE. En la séptima fase se
explican que contenidos debe tener el informe resumen del proceso EAE que se logra cuando se
han desarrollado todas las consultas a los agentes y público interesado.
18
FASE 1: MARCO AMBIENTAL ESTRATÉGICO
En esta fase se desarrolla el marco ambiental estratégico que comprende el marco
institucional, donde se detalla la normativa que se tendrá en cuenta para la elaboración de la
política; el marco de agentes, donde se detallan los actores que intervienen en la política;
identificación de las alternativas ambientales que mejoran el sector de ordenamiento territorial.
Con la información recopilada hasta este punto, se indaga en los objetivos de la normativa
más relevante y se generan los objetivos ambientales de la política, después se identifica la
dimensión ambiental estratégica, expresando las principales dinámicas ambientales, y finalmente
el proceso de participación y el plan de comunicación.
Finalmente el producto de esta fase es el documento del Marco Ambiental Estratégico de la
EAE que esta expresado en una tabla que sintetiza los datos obtenidos.
a. Establecer el marco institucional de la planificación
1. Establecimiento de un marco institucional genérico
Documentos Normativos
1. Política Nacional de biodiversidad (1996)
2. Política Nacional de producción más limpia (1997)
3. Objetivos de desarrollo del milenio (2000)
4. Consolidación del SINAP (Conpes 3680 de 2010)
5. Conpes cambio climático (Conpes 3700 de 2011)
6. Política Nacional de Cambio Climático (2017)
7. Plan Nacional de Ordenamiento Minero (2014)
8. Acuerdo de Paris (Acuerdo COP21) (2015)
19
9. Lineamientos Política Nacional de pago por servicios Ambientales (Conpes 3886
de 2017)
Documentos Jurídicos
1. Código Nacional de Recursos Naturales (Decreto Ley 2811 de 1974)
2. Creación del SINA (Ley 99 de 1993)
3. Ley Orgánica del Plan de Desarrollo (Ley 152 de 1994)
4. Ley de Desarrollo Territorial (Ley 388 de 1997)
5. Protección, conservación y sostenibilidad de Paramos (Resolución 769 de 2002)
6. Plan de Manejo Ambiental para Paramos (Resolución 839 de 2003)
7. Instrumentos de planificación ambiental (Decreto 1200 de 2004)
8. Ordenamiento del suelo rural (Decreto 3600 de 2007)
9. Reglamentación del SINAP (Decreto 2372 de 2010)
10. Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (Ley 1454 de 2011)
11. Instrumentos de planificación y ordenamiento de cuencas (Decreto 1640 de 2012)
12. Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (Ley 1523 de 2012)
13. Delimitación páramo Santurbán (Resolución 2090 de 2014)
14. Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible
(Decreto 1076 de 2015)
15. Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio (Decreto
1076 de 2015)
16. Declaración de áreas protegidas (Resolución 1125 de 2015)
17. Creación del SISCLIMA (Decreto 298 de 2016)
20
18. Inexequibilidad de minería en páramos y humedales (Sentencia C-035 de 2016
[Corte Constitucional de Colombia])
19. Mesa de Trabajo para investigar impactos de la minería en Colombia (Resolución
0931 de 2017)
20. Adopción del Acuerdo de Paris (Ley 1844 de 2017)
21. Pago por Servicios Ambientales (Decreto Ley 870 de 2017)
22. Derogación de la delimitación del páramo de Santurbán (Sentencia T-361 de 2017
[Corte Constitucional de Colombia])
2. Particularización del marco institucional
A continuación se identifican las normativas e instrumentos que son de aplicación en el
ámbito concreto de actuación relacionado con la Política, ordenado desde lo internacional
hacia lo local.
1. Acuerdo de Paris (Acuerdo COP21) (2015)
2. Creación del SINA (Ley 99 de 1993)
3. Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (Ley 1454 de 2011)
4. Reglamentación del SINAP (Decreto 2372 de 2010)
5. Política Nacional de Cambio Climático (2017)
6. Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (Ley 1523 de 2012)
7. Pago por Servicios Ambientales (Decreto Ley 870 de 2017)
8. Delimitación Páramo Santurbán (Resolución 2090 de 2014)
9. Derogación de la delimitación del páramo de Santurbán (Sentencia T-361 de 2017
[Corte Constitucional de Colombia])
21
3. Análisis del marco institucional
1. Acuerdo de París (Acuerdo COP21)
Tabla 1
Ficha marco legal Acuerdo de París
FICHA MARCO LEGAL – ACUERDO DE PARÍS
DENOMINACIÓN Acuerdo de París (Acuerdo de la COP21)
FECHA APROBACIÓN Diciembre 12 de 2015
NATURALEZA
Normativa marco X
Instrumento de aplicación concreta
AMBITO ESPACIAL APLICACIÓN
Internacional X
Estatal
Regional
Departamental
Municipal
VIGENCIA 2030
RESUMEN CONTENIDOS
Es un acuerdo dentro del marco de la Convención
Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio
Climático que establece medidas para la reducción de
las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI)
a través de la mitigación, adaptación y resiliencia de
los ecosistemas a efectos del Calentamiento Global.
(CMNUCC, 2015)
RELACIÓN CON EL PLAN
Procedimiento
Metas, objetivos, enfoques,
orientaciones
X
Contenido: general-índice
Contenido: Medidas propuestas
Financiación e incentivos
FASE AFECTADA DEL PROCESO
Antecedentes X
Definición de objetivos
Inventario, análisis y diagnostico
Fase estratégica
Planeación operativa
22
CONSIDERACIÓN EN EL PROCESO
Consideración obligada X
Consideración opcional (mejora en
el proceso de planificación)
RELACIÓN CON AGENTES
Implica directamente a agentes
(Especificar cuáles)
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
Departamento Nacional de Planeación, Comisión
Quinta de Senado y Cámara de Representantes.
No implica directamente a agentes
RELACIÓN CON OTRA
NORMATIVA
Ley 1844 de 2017 (Aprobación del Acuerdo de
París [Congreso de la República])
Formato: (Jiliberto & Bonilla, 2008, p. 102) (Fuente: Elaboración propia)
2. Creación del SINA (Ley 99 de 1993)
Tabla 2
Ficha marco legal Ley 99 de 1993
FICHA MARCO LEGAL – LEY 99 DE 1993
DENOMINACIÓN
Sistema Nacional Ambiental SINA
(Ley 99 de 1993)
FECHA APROBACIÓN Diciembre 22 de 1993
NATURALEZA
Normativa marco X
Instrumento de aplicación concreta
AMBITO ESPACIAL APLICACIÓN
Internacional
Estatal X
Regional
Departamental
Municipal
VIGENCIA Ilimitada
RESUMEN CONTENIDOS Créase el Ministerio del Medio Ambiente
como organismo rector de la gestión del medio
ambiente y de los recursos naturales
renovables, encargado de impulsar una relación
de respeto y armonía del hombre con la
naturaleza y de definir, en los términos de la
presente Ley, las políticas y regulaciones a las
23
que se sujetarán la recuperación, conservación,
protección, ordenamiento, manejo, uso y
aprovechamiento de los recursos naturales
renovables y el medio ambiente de la Nación, a
fin de asegurar el desarrollo sostenible.
(Congreso de la Republica, 1993)
RELACIÓN CON EL PLAN
Procedimiento X
Metas, objetivos, enfoques, orientaciones
Contenido: general-índice
Contenido: Medidas propuestas
Financiación e incentivos
FASE AFECTADA DEL PROCESO
Antecedentes X
Definición de objetivos
Inventario, análisis y diagnostico
Fase estratégica
Planeación operativa
CONSIDERACIÓN EN EL PROCESO
Consideración obligada X
Consideración opcional (mejora en el
proceso de planificación)
RELACIÓN CON AGENTES
Implica directamente a agentes
(Especificar cuáles)
Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, Comisión Quinta de Senado y
Cámara de Representantes
No implica directamente a agentes
RELACIÓN CON OTRA NORMATIVA Decreto 1713 de 2002, Decreto 3600 de
2007, Decreto 2372 de 2010
Formato: (Jiliberto & Bonilla, 2008, p. 102) (Fuente: Elaboración propia)
3. Ley orgánica de ordenamiento territorial (2011)
Tabla 3
Ficha marco legal Ley 1454 de 2011
FICHA MARCO LEGAL – LEY 1454 DE 2011
DENOMINACIÓN
Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial
(Ley 1454 de 2011)
24
FECHA APROBACIÓN Junio 28 de 2011
NATURALEZA
Normativa marco X
Instrumento de aplicación concreta
AMBITO ESPACIAL APLICACIÓN
Internacional
Estatal X
Regional
Departamental
Municipal
VIGENCIA Ilimitada
RESUMEN CONTENIDOS
Dicta las normas orgánicas para la
organización político administrativa del
territorio colombiano; enmarca en las mismas el
ejercicio de la actividad legislativa en materia de
normas y disposiciones de carácter orgánico
relativas a la organización político
administrativa del Estado en el territorio.
(Congreso de la Republica, 2011)
RELACIÓN CON EL PLAN
Procedimiento X
Metas, objetivos, enfoques,
orientaciones X
Contenido: general-índice
Contenido: Medidas propuestas X
Financiación e incentivos
FASE AFECTADA DEL PROCESO
Antecedentes X
Definición de objetivos X
Inventario, análisis y diagnostico
Fase estratégica
Planeación operativa
CONSIDERACIÓN EN EL PROCESO
Consideración obligada X
Consideración opcional (mejora en el
proceso de planificación)
RELACIÓN CON AGENTES
Implica directamente a agentes
(Especificar cuáles)
Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, Ministerio de Interior, Departamento
25
Nacional de Planeación, Comisión de
Ordenamiento Territorial (COT)
No implica directamente a agentes
RELACIÓN CON OTRA
NORMATIVA Decreto 3680 de 2011 (COT)
Formato: (Jiliberto & Bonilla, 2008, p. 102) (Fuente: Elaboración propia)
4. Reglamentación del SINAP (Decreto 2372 de 2010)
Tabla 4
Ficha marco legal Decreto 2372 de 2010
FICHA MARCO LEGAL – DECRETO 2372 DE 2010
DENOMINACIÓN
Reglamentación del SINAP
(Decreto 2372 de 2010)
FECHA APROBACIÓN Julio 1 de 2010
NATURALEZA
Normativa marco X
Instrumento de aplicación concreta
AMBITO ESPACIAL APLICACIÓN
Internacional
Estatal X
Regional
Departamental
Municipal
VIGENCIA Ilimitada
RESUMEN CONTENIDOS
Reglamentar el Sistema Nacional de Áreas
Protegidas, las categorías de manejo que lo
conforman y los procedimientos generales
relacionados con este. (Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
2010)
RELACION CON EL PLAN
Procedimiento X
Metas, objetivos, enfoques, orientaciones
Contenido: general-índice
Contenido: Medidas propuestas
Financiación e incentivos
FASE AFECTADA DEL PROCESO
26
Antecedentes X
Definición de objetivos X
Inventario, análisis y diagnostico
Fase estratégica
Planeación operativa
CONSIDERACIÓN EN EL PROCESO
Consideración obligada X
Consideración opcional (mejora en el
proceso de planificación)
RELACIÓN CON AGENTES
Implica directamente a agentes
(Especificar cuáles)
Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, Sistema Nacional de Áreas
Protegidas, Departamento Nacional de
Planeación
No implica directamente a agentes
RELACION CON OTRA NORMATIVA Ley 99 de 1993, Ley 165 de 1994
Formato: (Jiliberto & Bonilla, 2008, p. 102) (Fuente: Elaboración propia)
5. Política Nacional de Cambio Climático (2017)
Tabla 5
Ficha marco legal Política Nacional de Cambio Climático
FICHA MARCO LEGAL – POLÍTICA NACIONAL DE CAMBIO CLIMÁTICO
DENOMINACIÓN Política Nacional de Cambio Climático
FECHA APROBACIÓN Junio de 2017
NATURALEZA
Normativa marco
Instrumento de aplicación concreta X
AMBITO ESPACIAL APLICACIÓN
Internacional
Estatal X
Regional
Departamental
Municipal
VIGENCIA Ilimitada
RESUMEN CONTENIDOS Incorporar la gestión del cambio climático en las
decisiones públicas y privadas para avanzar en una
senda de desarrollo resiliente al clima y baja en
27
carbono, que reduzca los riesgos del cambio
climático y permita aprovechar las oportunidades que
este genera. (Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible , 2017)
RELACIÓN CON EL PLAN
Procedimiento
Metas, objetivos, enfoques,
orientaciones
X
Contenido: general-índice
Contenido: Medidas propuestas X
Financiación e incentivos X
FASE AFECTADA DEL PROCESO
Antecedentes
Definición de objetivos X
Inventario, análisis y diagnostico
Fase estratégica X
Planeación operativa
CONSIDERACIÓN EN EL PROCESO
Consideración obligada X
Consideración opcional (mejora en
el proceso de planificación)
RELACIÓN CON AGENTES
Implica directamente a agentes
(Especificar cuáles)
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
Departamento Nacional de Planeación
No implica directamente a agentes
RELACIÓN CON OTRA
NORMATIVA
Estrategia colombiana de desarrollo bajo en
carbono (ECDBC), Estrategia nacional para la
reducción de las emisiones debidas a la deforestación
y la degradación forestal (ENREDD+), Plan nacional
de adaptación al cambio climático (PNACC)
Formato: (Jiliberto & Bonilla, 2008, p. 102) (Fuente: Elaboración propia)
28
6. Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (Ley 1523 de 2012)
Tabla 5
Ficha marco legal Ley 1523 de 2012
FICHA MARCO LEGAL – POLÍTICA NACIONAL DE GESTION DEL RIESGO
DENOMINACIÓN
Política Nacional de Gestión del Riesgo de
Desastres (Ley 1523 de 2012)
FECHA APROBACIÓN Abril 24 de 2012
NATURALEZA
Normativa marco X
Instrumento de aplicación concreta
AMBITO ESPACIAL APLICACIÓN
Internacional
Estatal X
Regional
Departamental
Municipal
VIGENCIA Ilimitada
RESUMEN CONTENIDOS
Se adopta la Política Nacional de Gestión
del Riesgo de Desastres y se establece el
Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de
Desastres. (Congreso de la Republica, 2012)
RELACIÓN CON EL PLAN
Procedimiento
Metas, objetivos, enfoques, orientaciones
Contenido: general-índice X
Contenido: Medidas propuestas
Financiación e incentivos
FASE AFECTADA DEL PROCESO
Antecedentes X
Definición de objetivos X
Inventario, análisis y diagnostico
Fase estratégica X
Planeación operativa
CONSIDERACIÓN EN EL PROCESO
Consideración obligada X
Consideración opcional (mejora en el
proceso de planificación)
RELACIÓN CON AGENTES
29
Implica directamente a agentes
(Especificar cuáles)
Departamento Nacional de Planeación,
Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de
Desastres, Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio
No implica directamente a agentes
RELACIÓN CON OTRA NORMATIVA Decreto 4830 de 2010
Formato: (Jiliberto & Bonilla, 2008, p. 102) (Fuente: Elaboración propia)
7. Pago por Servicios Ambientales (Decreto Ley 870 de 2017)
Tabla 6
Ficha marco legal Decreto 870 de 2017
FICHA MARCO LEGAL – DECRETO 870 DE 2017
DENOMINACIÓN
Pago por Servicios Ambientales (Decreto Ley
870 de 2017)
FECHA APROBACIÓN Mayo 25 de 2017
NATURALEZA
Normativa marco
Instrumento de aplicación concreta X
AMBITO ESPACIAL APLICACIÓN
Internacional
Estatal X
Regional
Departamental
Municipal
VIGENCIA 2030
RESUMEN CONTENIDOS
Establecer las directrices para el desarrollo de los
Pagos por Servicios Ambientales y otros incentivos
a la conservación que permitan el mantenimiento y
generación de servicios ambientales en áreas y
ecosistemas estratégicos, a través de acciones de
preservación y restauración. (Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2017)
RELACIÓN CON EL PLAN
Procedimiento X
Metas, objetivos, enfoques,
orientaciones
Contenido: general-índice
30
Contenido: Medidas propuestas X
Financiación e incentivos X
FASE AFECTADA DEL PROCESO
Antecedentes
Definición de objetivos
Inventario, análisis y diagnostico
Fase estratégica X
Planeación operativa X
CONSIDERACIÓN EN EL PROCESO
Consideración obligada X
Consideración opcional (mejora en el
proceso de planificación)
RELACIÓN CON AGENTES
Implica directamente a agentes
(Especificar cuáles)
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
Ministerio de Interior, Ministerio de Hacienda,
Departamento Nacional de Planeación
No implica directamente a agentes
RELACIÓN CON OTRA
NORMATIVA
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto
y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.
Formato: (Jiliberto & Bonilla, 2008, p. 102) (Fuente: Elaboración propia)
8. Delimitación Paramo Santurbán (Resolución 2090 de 2014)
Tabla 7
Ficha marco legal Resolución 2090 de 2014
FICHA MARCO LEGAL – RESOLUCIÓN 2090 DE 2014
DENOMINACIÓN
Resolución que delimita paramo Santurbán
(Resolución 2090 de 2014)
FECHA APROBACIÓN Diciembre 19 de 2014
NATURALEZA
Normativa marco
Instrumento de aplicación concreta X
AMBITO ESPACIAL APLICACIÓN
Internacional
Estatal
Regional X
Departamental
31
Municipal
VIGENCIA Ilimitada
RESUMEN CONTENIDOS
Delimitar el Páramo Jurisdicciones –
Santurbán – Berlín, localizado entre Santander
y Norte de Santander. (Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible, 2014)
RELACIÓN CON EL PLAN
Procedimiento X
Metas, objetivos, enfoques, orientaciones X
Contenido: general-índice
Contenido: Medidas propuestas X
Financiación e incentivos
FASE AFECTADA DEL PROCESO
Antecedentes
Definición de objetivos
Inventario, análisis y diagnostico X
Fase estratégica X
Planeación operativa X
CONSIDERACIÓN EN EL PROCESO
Consideración obligada X
Consideración opcional (mejora en el
proceso de planificación)
RELACIÓN CON AGENTES
Implica directamente a agentes
(Especificar cuáles)
Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, Sistema Nacional de Áreas
Protegidas, Departamento Nacional de
Planeación, Municipios implicados, Gremios
de la región, Departamento de Prosperidad
Social (DPS)
No implica directamente a agentes
RELACION CON OTRA NORMATIVA Plan Nacional de Desarrollo
(Ley 1450 de 2011)
Formato: (Jiliberto & Bonilla, 2008, p. 102) (Fuente: Elaboración propia)
32
9. Derogación de la delimitación del páramo de Santurbán (Sentencia T-361 de 2017 [Corte
Constitucional de Colombia])
Tabla 8
Ficha marco legal Sentencia T-361 de 2017
FICHA MARCO LEGAL – DEROGACIÓN DELIMITACIÓN SANTURBÁN
DENOMINACIÓN
Derogación de la delimitación del páramo
de Santurbán (Sentencia T-361 de 2017
[Corte Constitucional de Colombia])
FECHA APROBACIÓN Noviembre 2017
NATURALEZA
Normativa marco X
Instrumento de aplicación concreta
AMBITO ESPACIAL APLICACIÓN
Internacional
Estatal X
Regional
Departamental
Municipal
VIGENCIA 2018
RESUMEN CONTENIDOS
Se deroga la delimitación del páramo de
Santurbán, por la tutela interpuesta contra el
MinAmbiente
RELACIÓN CON EL PLAN
Procedimiento
Metas, objetivos, enfoques, orientaciones X
Contenido: general-índice
Contenido: Medidas propuestas
Financiación e incentivos
FASE AFECTADA DEL PROCESO
Antecedentes X
Definición de objetivos X
Inventario, análisis y diagnostico
Fase estratégica X
Planeación operativa
CONSIDERACIÓN EN EL PROCESO
Consideración obligada X
33
Consideración opcional (mejora en el
proceso de planificación)
RELACIÓN CON AGENTES
Implica directamente a agentes
(Especificar cuáles)
MinAmbiente, IAvH, Departamento
Nacional de Planeación, MinMinas
No implica directamente a agentes
RELACIÓN CON OTRA NORMATIVA Resolución 2090 de 2014
Formato: (Jiliberto & Bonilla, 2008, p. 102) (Fuente: Elaboración propia)
5. Obtención de conclusiones y generación de informe final
Una vez se examina el marco institucional, se organiza en documentos que dentro del
desarrollo de la EAE son de obligada consideración (de mayor a menor urgencia de
consideración) y de mayor importancia (de mayor a menor importancia), así mismo se resumen
los principales aportes del análisis del marco institucional al proceso de la EAE.
Normas legales e instrumentos de política de obligada consideración
Documentos Normativos
a. Acuerdo de Paris (Acuerdo COP21) (2015)
b. Política Nacional de Cambio Climático (2017)
Documentos Jurídicos
a. Adopción del Acuerdo de Paris (Ley 1844 de 2017)
b. Delimitación Páramo Santurbán (Resolución 2090 de 2014)
c. Derogación de la Delimitación Páramo Santurbán (Sentencia T-361 de 2017
[Corte Constitucional de Colombia])
d. Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (Ley 1454 de 2011)
e. Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (Ley 1523 de 2012)
34
f. Reglamentación del SINAP (Decreto 2372 de 2010)
g. Pago por Servicios Ambientales (Decreto Ley 870 de 2017)
Normas legales e instrumentos de política de mayor importancia
Documentos Normativos
a. Política Nacional de Cambio Climático (2017)
Documentos Jurídicos
a. Delimitación Páramo Santurbán (Resolución 2090 de 2014)
b. Derogación de la Delimitación Páramo Santurbán (Sentencia T-361 de 2017
[Corte Constitucional de Colombia])
c. Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (Ley 1454 de 2011)
d. Pago por Servicios Ambientales (Decreto Ley 870 de 2017)
e. Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (Ley 1523 de 2012)
Principales aportaciones del análisis del marco al proceso de Planificación
Toda la normativa compilada anteriormente sirve para la fase 4 de Análisis y Diagnóstico
Ambiental, para determinar el estado actual de la legislación, al igual que para la fase 5 de
Evaluación Ambiental de Opciones para el correcto desarrollo de la Evaluación Ambiental
Estratégica
35
b. Establecer el marco de agentes de la planificación
A continuación se establece un marco genérico que reúne los agentes relacionados con el
proceso de planificación sectorial, para luego hacer una identificación de los grupos concretos de
actuación, estos se identifican entre internacionales y nacionales, a su vez los últimos se
identifican por legisladores, planificadores y ejecutores de la POTEE.
1. Establecimiento de un marco genérico de agentes
Agentes Internacionales
1. Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF)
2. Greenpeace
3. Convención Ramsar de Humedales
4. Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
(CMNUCC)
5. Países vecinos que comparten cuencas hidrográficas
6. Grupos ecologistas y ambientalistas
7. Secretaria del Convenio de Diversidad Biológica (SCDB)
8. Conferencia de las Partes (COP)
Agentes Nacionales
Legisladores de la Política
a. Congreso de la Republica de Colombia
b. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MinAmbiente)
36
Planificadores de la Política
a. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MinAgricultura)
b. Ministerio del Trabajo (MinTrabajo)
c. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MinComercio)
d. Ministerio de Minas y Energía (MinMinas)
e. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (MinVivienda)
f. Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt
(IAvH)
g. Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM)
h. Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos (DBBSE)
i. Departamento Nacional de Planeación (DNP)
j. Agencia Nacional de Minería (ANM)
k. Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER)
l. Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD)
m. Unidad de Planeación Minero Energética (UPME)
n. Unidad de Planeación Rural Agropecuaria (UPRA)
o. Centro de estudios para el Desarrollo Sostenible (CEID)
Planificadores y ejecutores de la Política
a. Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga
(CDMB)
b. Corporación Autónoma Regional de La Frontera Nororiental (CORPONOR)
c. Ministerio del Interior (MinInterior)
37
d. Parque Nacionales Naturales de Colombia
e. Departamento de Prosperidad Social (DPS)
f. Gobernadores de los departamentos implicados
g. Alcaldías de los municipios implicados
h. Mineros de los municipios implicados
i. Gremios de actividades económicas
j. Minorías étnicas
k. Población beneficiada con servicios ambientales de ecosistemas estratégicos que
viven a lo largo de las cuencas hidrográficas
l. Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD)
m. Sistema Nacional de Cambio Climático (SISCLIMA)
n. Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP)
o. Comisión de Ordenamiento Territorial (COT)
p. Unidad de Planeación Minero Energética (UPME)
q. Unidad de Planeación Rural Agropecuaria (UPRA)
r. Centro de estudios para el Desarrollo Sostenible (CEID)
2. Particularización del marco de agentes
Una vez establecido el marco genérico de agentes, se particulariza para el ámbito concreto de
actuación de la Política, es especial aquellos que ejerzan algún tipo de labor de coordinación en
la región.
Legisladores de la Política
a. Congreso de la República de Colombia
38
b. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MinAmbiente)
Planificadores de la Política
a. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MinAgricultura)
b. Ministerio del Trabajo (MinTrabajo)
c. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MinComercio)
d. Ministerio de Minas y Energía (MinMinas)
e. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (MinVivienda)
f. Agencia Nacional de Minería (ANM)
g. Departamento de Planeación Nacional (DNP)
h. Comisión de Ordenamiento Territorial (COT)
Planificadores y ejecutores de la Política
a. Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga
(CDMB)
b. Corporación Autónoma Regional de La Frontera Nororiental (CORPONOR)
c. Ministerio del Interior (MinInterior)
d. Departamento de Prosperidad Social (DPS)
e. Alcaldes municipales del área de estudio
f. Gobernadores del área de estudio
g. Gremios presentes en la región de estudio
h. Minorías étnicas
39
3. Análisis del marco de agentes
Legisladores de la Política
a. Congreso de la República de Colombia
Tabla 9
Ficha Agentes Congreso de la República
FICHA AGENTES – CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Relación con la Política Legislador
Obligatoriedad de consulta Obligatorio
Consideración de su opinión Vinculante
Momento de consideración dentro del
proceso de planificación
Definición de objetivos
Formato: (Jiliberto & Bonilla, 2008, p. 107) (Fuente: Elaboración propia)
b. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MinAmbiente)
Tabla 10
Ficha Agentes MinAmbiente
FICHA AGENTES – MINAMBIENTE
Relación con la Política Planificador
Obligatoriedad de consulta Obligatorio (Ley 99 de 1993)
Consideración de su opinión Vinculante
Momento de consideración dentro del
proceso de planificación
Definición de objetivos, inventario,
análisis y diagnóstico, planificación operativa
Formato: (Jiliberto & Bonilla, 2008, p. 107) (Fuente: Elaboración propia)
Planificadores de la Política
a. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MinAgricultura)
Tabla 11
Ficha Agentes MinAgricultura
FICHA AGENTES – MINAGRICULTURA
Relación con la Política Planificador
Obligatoriedad de consulta Obligatorio
Consideración de su opinión Vinculante
40
Momento de consideración dentro del
proceso de planificación
Definición de objetivos, inventario,
análisis y diagnóstico, planificación operativa
Formato: (Jiliberto & Bonilla, 2008, p. 107) (Fuente: Elaboración propia)
b. Ministerio del Trabajo (MinTrabajo)
Tabla 12
Ficha Agentes MinTrabajo
FICHA AGENTES – MINTRABAJO
Relación con la Política Planificador
Obligatoriedad de consulta Obligatorio
Consideración de su opinión Vinculante
Momento de consideración dentro del
proceso de planificación
Inventario, análisis y diagnóstico,
planificación operativa
Formato: (Jiliberto & Bonilla, 2008, p. 107) (Fuente: Elaboración propia)
c. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MinComercio)
Tabla 13
Ficha Agentes MinComercio
FICHA AGENTES – MINCOMERCIO
Relación con la Política Planificador
Obligatoriedad de consulta Obligatorio
Consideración de su opinión Vinculante
Momento de consideración dentro del
proceso de planificación
Inventario, análisis y diagnóstico,
planificación operativa
Formato: (Jiliberto & Bonilla, 2008, p. 107) (Fuente: Elaboración propia)
d. Ministerio de Minas y Energía (MinMinas)
Tabla 14
Ficha Agentes MinMinas
FICHA AGENTES – MINMINAS
Relación con la Política Planificador
Obligatoriedad de consulta Obligatorio
Consideración de su opinión Vinculante
41
Momento de consideración dentro del
proceso de planificación
Definición de objetivos, inventario,
análisis y diagnóstico, planificación operativa
Formato: (Jiliberto & Bonilla, 2008, p. 107) (Fuente: Elaboración propia)
e. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (MinVivienda)
Tabla 15
Ficha Agentes MinVivienda
FICHA AGENTES – MINVIVIENDA
Relación con la Política Planificador
Obligatoriedad de consulta Obligatorio
Consideración de su opinión Vinculante
Momento de consideración dentro del
proceso de planificación
Inventario, análisis y diagnóstico,
planificación operativa
Formato: (Jiliberto & Bonilla, 2008, p. 107) (Fuente: Elaboración propia)
f. Agencia Nacional de Minería (ANM)
Tabla 16
Ficha Agentes ANM
FICHA AGENTES – ANM
Relación con la Política Informador
Obligatoriedad de consulta Importante
Consideración de su opinión Informativo
Momento de consideración dentro del
proceso de planificación
Inventario, análisis y diagnóstico
Formato: (Jiliberto & Bonilla, 2008, p. 107) (Fuente: Elaboración propia)
g. Departamento de Planeación Nacional (DNP)
Tabla 17
Ficha Agentes DNP
FICHA AGENTES – DNP
Relación con la Política Planificador
Obligatoriedad de consulta Obligatorio
42
Consideración de su opinión Vinculante
Momento de consideración dentro del
proceso de planificación
Definición de objetivos, inventario,
análisis y diagnóstico, planificación operativa
Formato: (Jiliberto & Bonilla, 2008, p. 107) (Fuente: Elaboración propia)
h. Comisión de Ordenamiento Territorial (COT)
Tabla 18
Ficha Agentes COT
FICHA AGENTES – COT
Relación con la Política Planificador y ejecutor de la Política
Obligatoriedad de consulta Obligatorio
Consideración de su opinión Informativo
Momento de consideración dentro del
proceso de planificación
Definición de objetivos, inventario,
análisis y diagnóstico, planificación operativa
Formato: (Jiliberto & Bonilla, 2008, p. 107) (Fuente: Elaboración propia)
Planificadores y ejecutores de la Política
a. Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga
(CDMB)
Tabla 19
Ficha Agentes CDMB
FICHA AGENTES – CDMB
Relación con la Política Planificador y ejecutor de la Política
Obligatoriedad de consulta Obligatorio (Ley 99 de 1993)
Consideración de su opinión Vinculante
Momento de consideración dentro del
proceso de planificación
Definición de objetivos, inventario,
análisis y diagnóstico, planificación operativa
Formato: (Jiliberto & Bonilla, 2008, p. 107) (Fuente: Elaboración propia)
b. Corporación Autónoma Regional de La Frontera Nororiental (CORPONOR)
43
Tabla 20
Ficha Agentes CORPONOR
FICHA AGENTES – CORPONOR
Relación con la Política Planificador y ejecutor de la Política
Obligatoriedad de consulta Obligatorio (Ley 99 de 1993)
Consideración de su opinión Vinculante
Momento de consideración dentro del
proceso de planificación
Definición de objetivos, inventario,
análisis y diagnóstico, planificación operativa
Formato: (Jiliberto & Bonilla, 2008, p. 107) (Fuente: Elaboración propia)
c. Ministerio del Interior (MinInterior)
Tabla 21
Ficha Agentes MinInterior
FICHA AGENTES – MININTERIOR
Relación con la Política Planificador
Obligatoriedad de consulta Obligatorio
Consideración de su opinión Vinculante
Momento de consideración dentro del
proceso de planificación
Planificación operativa
Formato: (Jiliberto & Bonilla, 2008, p. 107) (Fuente: Elaboración propia)
d. Departamento de Prosperidad Social (DPS)
Tabla 22
Ficha Agentes DPS
FICHA AGENTES – DPS
Relación con la Política Ejecutor de la Política
Obligatoriedad de consulta Importante
Consideración de su opinión Informativo
Momento de consideración dentro del
proceso de planificación
Planificación operativa
Formato: (Jiliberto & Bonilla, 2008, p. 107) (Fuente: Elaboración propia)
e. Alcaldes municipales del área de estudio
44
Tabla 23
Ficha Agentes Alcaldes
FICHA AGENTES – ALCALDES
Relación con la Política Ejecutor de la Política
Obligatoriedad de consulta Importante
Consideración de su opinión Informativo
Momento de consideración dentro del
proceso de planificación
Planificación operativa
Formato: (Jiliberto & Bonilla, 2008, p. 107) (Fuente: Elaboración propia)
f. Gobernadores del área de estudio
Tabla 24
Ficha Agentes Gobernadores
FICHA AGENTES – GOBERNADORES
Relación con la Política Ejecutor de la Política
Obligatoriedad de consulta Importante
Consideración de su opinión Informativo
Momento de consideración dentro del
proceso de planificación
Planificación operativa
Formato: (Jiliberto & Bonilla, 2008, p. 107) (Fuente: Elaboración propia)
g. Gremios presentes en la región de estudio
Tabla 25
Ficha Agentes Gremios
FICHA AGENTES – GREMIOS
Relación con la Política Planificador
Obligatoriedad de consideración Obligatorio
Importancia en la dinámica
socioeconómica
Importante
Conflictos con la Política Cambio a prácticas sostenibles
Conflictos con otros grupos implicados Congreso de la Republica, MinAmbiente,
CDMB, CORPONOR
Momento de consideración dentro del
proceso de planificación
Definición de objetivos, inventario,
análisis y diagnóstico, planificación operativa
45
Objeto de su participación Asegurar la transparencia y democracia en
las decisiones sobre las actividades
económicas de la región
Formato: (Jiliberto & Bonilla, 2008, p. 107) (Fuente: Elaboración propia)
h. Minorías étnicas
Tabla 26
Ficha Agentes Minorías Étnicas
FICHA AGENTES – MINORÍAS ÉTNICAS
Relación con la Política Planificador
Obligatoriedad de consideración Obligatorio
Importancia en la dinámica
socioeconómica
Importante
Conflictos con la Política Ninguno
Conflictos con otros grupos implicados Ninguno
Momento de consideración dentro del
proceso de planificación
Definición de objetivos, inventario,
análisis y diagnóstico, planificación operativa
Objeto de su participación Velar por los derechos e intereses de las
minorías étnicas
Formato: (Jiliberto & Bonilla, 2008, p. 107) (Fuente: Elaboración propia)
4. Obtención de conclusiones y generación de informe final
Una vez se examina el marco de agentes, se organiza entre aquellos, que dentro del desarrollo
de la EAE, son de obligada consideración (de mayor a menor urgencia de consideración), de
mayor importancia (de mayor a menor importancia) y de mayor conflictividad (de mayor a
menor fuerza en el conflicto de intereses), luego se determinan las principales interrelaciones
entre actores y se definen los agentes claves en el proceso de participación pública. Por último se
resumen los principales aportes del análisis del marco de agentes al proceso de la EAE.
46
Agentes de obligatoria consideración en el proceso de Planificación
Legisladores de la Política
a. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MinAmbiente)
Planificadores de la Política
a. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MinAgricultura)
b. Ministerio de Minas y Energía (MinMinas)
c. Ministerio del Trabajo (MinTrabajo)
d. Departamento de Planeación Nacional (DNP)
e. Comisión de Ordenamiento Territorial (COT)
Planificadores y ejecutores de la Política
a. Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga
(CDMB)
b. Corporación Autónoma Regional de La Frontera Nororiental (CORPONOR)
c. Alcaldes municipales del área de estudio
d. Gobernadores del área de estudio
e. Gremios presentes en la región de estudio
f. Minorías étnicas
Los agentes de consideración son organizados según el nivel de urgencia en el que su opinión
afecta el desarrollo de la EAE y su proceso de planificación. Sin estos agentes no se cubriría los
diferentes puntos de vista que permiten realizar un trabajo holístico e interdisciplinario.
47
Agentes más importantes en el proceso de Planificación
Legisladores de la Política
a. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MinAmbiente)
Planificadores de la Política
a. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MinAgricultura)
b. Ministerio de Minas y Energía (MinMinas)
c. Ministerio del Trabajo (MinTrabajo)
d. Departamento de Planeación Nacional (DNP)
Planificadores y ejecutores de la Política
a. Alcaldes municipales del área de estudio
b. Gremios presentes en la región de estudio
c. Minorías étnicas
d. Departamento de Prosperidad Social (DPS)
Aunque existen diversidad de agentes y opiniones, los considerados anteriormente son los que
componen los puntos de vista más importantes para el desarrollo de la EAE.
Agentes de mayor conflictividad
Legisladores de la Política
a. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MinAmbiente)
Planificadores de la Política
a. Agencia Nacional de Minería (ANM)
b. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MinAgricultura)
48
c. Ministerio del Trabajo (MinTrabajo)
Planificadores y ejecutores de la Política
a. Gremios presentes en la región de estudio
b. Alcaldes municipales del área de estudio
c. Gobernadores del área de estudio
d. Minorías étnicas
Puesto que estamos considerando diversas opiniones e intereses es normal que se presenten
conflictos en la toma de decisiones sobre el territorio y la temática ambiental, por eso se
clasifican los actores anteriores.
Principales interrelaciones entre agentes
1. Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga
(CDMB) y Corporación Autónoma Regional de La Frontera Nororiental
(CORPONOR)
2. Ministerio del Trabajo (MinTrabajo) y Departamento de Prosperidad Social (DPS)
3. Ministerio de Minas y Energía (MinMinas) y Agencia Nacional de Minería (ANM)
4. Departamento de Planeación Nacional (DNP) y Comisión de Ordenamiento
Territorial (COT)
5. Alcaldes municipales del área de estudio y Gremios presentes en la región de estudio
6. Gobernadores del área de estudio y Gremios presentes en la región de estudio
Se consideran las interrelaciones de los actores que tienen características y puntos de vista
similares en el marco de agentes.
49
Agentes clave en relación con el proceso de participación pública
Legisladores de la Política
a. Congreso de la Republica de Colombia
Planificadores de la Política
a. Ministerio del Trabajo (MinTrabajo)
b. Departamento de Prosperidad Social (DPS)
Planificadores y ejecutores de la Política
a. Alcaldes municipales del área de estudio
b. Gremios presentes en la región de estudio
Para garantizar la toma de decisiones equitativa, se debe garantizar la participación pública en
la construcción de la EAE, por eso estos agentes son los encargados de ejecutar las herramientas
necesarias para tal fin.
Al haber identificado a los agentes que intervienen en las diferentes categorías anteriormente
expuestas, entendemos cuales son los que debemos escuchar, darle más importancia a su opinión
para la satisfactoria construcción de decisiones que favorezcan a la naturaleza sin dejar atrás el
desarrollo económico de la sociedad, garantizando así un desarrollo sostenible.
50
c. Identificación preliminar de efectos ambientales de la política
A continuación se enumeran los efectos positivos y negativos (problemas ambientales) típicos
de las actividades del sector de ordenamiento territorial y los indicios de efectos acumulativos de
esas actividades.
1. Aumento de la deforestación
2. Pérdida de biodiversidad
3. Cambio en los ciclos biogeoquímicos
4. Generación de empleo
5. Baja conservación de hábitats y especies
6. Falta de ordenación de cuencas
7. Mejora en la cadena productiva
d. Identificación de las alternativas ambientales de la planificación
Encontramos opciones estratégicas disponibles y ya validadas por el estado del arte a nivel
nacional o internacional para el sector de planificación territorial. Se presentan a continuación
instrumentos de gestión ambiental directa que deben ser considerados en el proceso de
planificación como soluciones válidas y legitimas a los problemas de gestión ambiental de las
actividades sectoriales
1. Agricultura sostenible
2. Ordenación de cuencas prevalece sobre ordenamiento territorial municipal
3. Pago por servicios ambientales
4. Sistemas silvopastoriles
5. Reforestación
51
e. Establecimiento de los objetivos ambientales de la política
1. Estudio del marco general de política y definición de los objetivos
ambientales de la política: revisión del estado del arte en relación con los
objetivos ambientales que debe incorporar la planificación sectorial o
territorial y fijación de objetivos ambientales de la política .
Objetivos de Desarrollo Sostenible (2015)
(1) Poner fin a la pobreza en todas sus formas en todo el mundo.
(2) Poner fin al hambre, lograr la seguridad alimentaria y la mejora de la nutrición y promover
la agricultura sostenible.
(3) Garantizar una vida sana y promover el bienestar para todos en todas las edades.
(6) Garantizar la disponibilidad de agua y su gestión sostenible y el saneamiento para todos.
(8) Promover el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y
productivo y el trabajo decente para todos.
(11) Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros,
resilientes y sostenibles.
(12) Garantizar modalidades de consumo y producción sostenibles.
(13) Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos.
(15) Proteger, restablecer y promover el uso sostenible de los ecosistemas terrestres, gestionar
los bosques de forma sostenible, luchar contra la desertificación, detener e invertir la
degradación de las tierras y poner freno a la pérdida de la diversidad biológica.
52
(16) Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el
acceso a la justicia para todos y crear instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los
niveles.
(17) Fortalecer los medios de ejecución y revitalizar la Alianza Mundial para el Desarrollo
Sostenible. (Organización de las Naciones Unidas, 2015)
Objetivos Acuerdo de Paris (2015)
Mantener el aumento de la temperatura media mundial muy por debajo de 2 ºC con
respecto a los niveles preindustriales, y proseguir los esfuerzos para limitar ese
aumento de la temperatura a 1,5 ºC con respecto a los niveles preindustriales,
reconociendo que ello reduciría considerablemente los riesgos y los efectos del cambio
climático.
Aumentar la capacidad de adaptación a los efectos adversos del cambio climático y
promover la resiliencia al clima y un desarrollo con bajas emisiones de gases de efecto
invernadero, de un modo que no comprometa la producción de alimentos.
Elevar las corrientes financieras a un nivel compatible con una trayectoria que
conduzca a un desarrollo resiliente al clima y con bajas emisiones de gases de efecto
invernadero. (CMNUCC, 2015)
Objetivos del Convenio de Diversidad Biológica (1992)
Conservación de la diversidad biológica.
Utilización sostenible de sus componentes.
53
Participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilización de los
recursos genéticos. (Organizacion de las Naciones Unidas, 1992)
Objetivo de Protocolo de Cartagena de Bioseguridad (2000)
Garantizar un nivel adecuado de protección en la esfera de la transferencia,
manipulación y utilización seguras de los organismos vivos modificados resultantes de
la biotecnología moderna que puedan tener efectos adversos para la conservación y la
utilización sostenible de la diversidad biológica, teniendo también en cuenta los
riesgos para la salud humana, y centrándose concretamente en los movimientos
transfronterizos. (Organización de las Naciones Unidas, 2000)
Objetivo de los Principios Relativos a los bosques (1992)
Aportar una contribución a la ordenación, la conservación y el desarrollo sostenible de
los bosques y de tomar disposiciones respecto de sus funciones y usos múltiples y
complementarios.
Objetivo de Declaración de Rio (1992)
Procurar alcanzar acuerdos internacionales en los que se respeten los intereses de
todos, se proteja el medio ambiente y el desarrollo mundial. (Organización de las
Naciones Unidas, 1992)
Objetivo de Convención Ramsar de Humedales (1971)
54
Conservación y el uso racional de los humedales mediante acciones locales, regionales
y nacionales y gracias a la cooperación internacional, como contribución al logro de
un desarrollo sostenible en todo el mundo.
Objetivos de Programa para Manejo Sostenible y Restauración de ecosistemas de alta
montaña colombiana (2002)
Desarrollar programas de investigación sobre bienes y servicios ecológicos de los
ecosistemas de páramo; estructura y función ecosistémica; restauración ecológica; y
vulnerabilidad de estos ecosistemas al cambio climático global.
Realizar la zonificación y el ordenamiento ambiental de ecosistemas de páramo a nivel
regional y local, y formular e implementar Planes de manejo ambiental bajo una visión
ecosistémica
Identificar y priorizar áreas y especies de flora y fauna para la implementación de
proyectos piloto en restauración ecológica, conservación y uso sostenible de
ecosistemas de páramo.
Iniciar el desarrollo de un marco regulatorio sobre protección, conservación, manejo y
uso sostenible de ecosistemas de páramo.
Promover la conservación de ecosistemas de páramo sobre la base de formas de uso de
la tierra ecológica, social y económicamente sustentables.
Generar estrategias de sensibilización y vinculación activa de la comunidad y el sector
público y privado en general, en la identificación y desarrollo de iniciativas y
propuestas para el manejo sostenible, protección, conservación y restauración
ecológica de ecosistemas de páramo.
55
Diseñar la estrategia financiera y de sostenibilidad del Programa propuesto, que
considere la cuantificación de costos y fuentes, destinos, responsables y
responsabilidades de las entidades del SINA, así como del sector público y privado
relacionado.
Desarrollar una estrategia de comunicación y socialización sobre el estado de
conocimiento del páramo y su conservación.
Contribuir con el desarrollo de las actividades propuestas en el capítulo 13 de la
Agenda 21: “Ordenación de ecosistemas frágiles: desarrollo sostenible de las zonas de
montaña”.
Aportar elementos técnicos para fortalecer el desarrollo de tratados, acuerdos y la
cooperación técnica nacional e internacional relacionada con los ecosistemas de
páramo.
Consolidar alianzas estratégicas para la puesta en marcha del “Programa para el
manejo sostenible y restauración de ecosistemas de la alta montaña colombiana:
PARAMOS”. (Ministerio de Medio Ambiente, 2002)
Objetivos de Conpes Pago por Servicios Ambientales (2017)
Generar lineamientos y directrices técnicas, operativas y de investigación, que
faciliten la preparación e implementación de los PSA en el país.
Promover la coordinación y articulación interinstitucional que fortalezcan las
capacidades técnicas de entidades nacionales y subnacionales para la implementación
de los esquemas de PSA.
56
Brindar orientaciones para articular fuentes de recursos de todos los niveles de
gobierno, los privados y la cooperación internacional, para mejorar la sostenibilidad
financiera de los PSA.
Orientar la construcción de un marco normativo alineado a la política para brindar
seguridad jurídica en la inversión de recursos en PSA. (Departamento Nacional de
Planeación, 2017)
Objetivos del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (2012)
Llevar a cabo el proceso social de la gestión del riesgo con el propósito de ofrecer
protección a la población en el territorio colombiano, mejorar la seguridad, el
bienestar y la calidad de vida y contribuir al desarrollo sostenible.
Desarrollar, mantener y garantizar el proceso de conocimiento del riesgo.
Desarrollar y mantener el proceso de reducción del riesgo.
Desarrollar, mantener y garantizar el proceso de manejo de desastres. (Congreso de la
Republica, 2012)
Objetivo de la Política Nacional para la Gestión Integral de la Biodiversidad y sus Servicios
Ecosistémicos (PNGIBSE) (2012)
Promover la Gestión Integral de la Biodiversidad y sus Servicios Ecosistémicos
(GIBSE), de manera que se mantenga y mejore la resiliencia de los sistemas
socioecológicos, a escalas nacional, regional, local y transfronteriza, considerando
escenarios de cambio y a través de la acción conjunta, coordinada y concertada del
Estado, el sector productivo y la sociedad civil. (Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, 2012)
Objetivo de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (2011)
57
Dictar las normas orgánicas para la organización político administrativa del territorio
colombiano.
Enmarcar en las mismas el ejercicio de la actividad legislativa en materia de normas y
disposiciones de carácter orgánico relativas a la organización político administrativa
del Estado en el territorio.
Establecer los principios rectores del ordenamiento.
Definir el marco institucional e instrumentos para el desarrollo territorial.
Definir competencias en materia de ordenamiento territorial entre la Nación, las
entidades territoriales y las áreas metropolitanas.
Establecer las normas generales para la organización territorial. (Congreso de la
Republica, 2011)
Objetivo de la Política Nacional de Cambio Climático (2017)
Incorporar la gestión del cambio climático en las decisiones públicas y privadas para
avanzar en una senda de desarrollo resiliente al clima y baja en carbono, que reduzca
los riesgos del cambio climático y permita aprovechar las oportunidades que el cambio
climático genera. (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible , 2017)
Como resultado de revisar los objetivos contenidos en los documentos anteriores, se llega a la
consolidación del objetivo ambiental general de la Política de Ordenamiento Territorial de
Ecosistemas Estratégicos (POTEE), siendo tenidos en cuenta temáticas como el desarrollo
sostenible, el ordenamiento territorial, el cambio climático, la gestión del riesgo de desastres, la
protección de humedales, la protección de paramos, la gestión de la biodiversidad y los servicios
ambientales ecosistémicos; la cual se presenta a continuación:
58
Objetivo ambiental de la Política de Ordenamiento Territorial de Ecosistemas
Estratégicos (POTEE)
Promover el uso sostenible de los recursos naturales y la biodiversidad mediante la
ocupación ordenada del territorio de acuerdo a las potencialidades del mismo, la
conservación del ambiente, el bienestar de la población y la gestión del cambio
climático.
2. Establecimiento de los objetivos ambientales operativos de la política.
A continuación se procede a determinar los objetivos ambientales operativos que cumplen
satisfactoriamente con el objetivo ambiental general de la POTEE, en los que se da potencialidad
al suelo y del cual se desprenden las líneas estratégicas que rigen la formulación de planes de
acción:
Fomentar la conservación, uso sostenible y rehabilitación de los diferentes ecosistemas
estratégicos según sus características ecológicas y socioeconómicas, asegurando así su
alta prestación de servicios ecosistémicos.
Incorporar la gestión del riesgo y el desastre en la planificación del ordenamiento
territorial para garantizar la protección de las comunidades ante eventuales desastres
naturales.
Fortalecer la gestión del cambio climático en ámbitos del desarrollo sostenible en
donde intervengan decisiones territoriales y sectoriales, por medio de un correcto
ordenamiento territorial y uso del suelo.
59
Incentivar el conocimiento de los ecosistemas estratégicos y su relación con la
biodiversidad en las cuencas hidrográficas, por medio de la educación ambiental.
Las líneas estratégicas de la POTEE son: ordenamiento territorial, servicios ecosistémicos,
gestión del riesgo y desastre, cambio climático, desarrollo sostenible, biodiversidad y educación
ambiental.
3. Definición y control del alcance real de los objetivos ambientales en el
proceso de planificación.
Tabla 27
Definición de Metas e Indicadores para el Objetivo Ambiental
OBJETIVO
AMBIENTAL
GENERAL
OBJETIVO
AMBIENTAL
OPERATIVO
META INDICADOR
Promover el uso
sostenible de los
recursos naturales y
la biodiversidad
mediante la
ocupación ordenada
del territorio de
acuerdo a las
potencialidades del
mismo, la
conservación del
ambiente, el
bienestar de la
población y la
gestión del cambio
climático
Fortalecer la gestión
del cambio climático en
ámbitos del desarrollo
sostenible en donde
intervengan decisiones
territoriales y
sectoriales, por medio
de un correcto
ordenamiento territorial
y uso del suelo
Tener presente en
todos los Planes de
Desarrollo, los
lineamientos de
adaptación al cambio
climático
Planes de desarrollo
con lineamientos de
cambio climático /
Planes de desarrollo
con jurisdicción en el
ecosistema estratégico
Realizar una
conversión de todas
las actividades
económicas para
generar practicas
sostenibles
Hectáreas de
actividades sostenibles
/ Hectáreas de
actividades
económicas
Tener presente en
todos los POT's,
POMCA's y POD´s los
lineamientos de
adaptación al cambio
climático
Documentos de
planeación con
lineamientos de
cambio climático /
Documentos de
planeación con
60
jurisdicción en el
ecosistema estratégico
Incentivar el
conocimiento de los
ecosistemas estratégicos
y su relación con la
biodiversidad en las
cuencas hidrográficas,
por medio de la
educación ambiental
Monitorear la
biodiversidad del
100% de los
ecosistemas
estratégicos
Ecosistemas
estratégicos
monitoreados /
Ecosistemas
estratégicos
Realizar programas
de educación
ambiental a nivel
académico, laboral y
civil
Programas de
educación ambiental
ejecutados / Programas
de educación
ambiental propuestos
Fomentar la
conservación, uso
sostenible y
rehabilitación de los
diferentes ecosistemas
estratégicos según sus
características
ecológicas y
socioeconómicas,
asegurando así su alta
prestación de servicios
ecosistémicos
Delimitar en un
100% los ecosistemas
de paramos y
humedales del país
Ecosistemas
estratégicos
delimitados /
Ecosistemas
estratégicos
Controlar los
caudales de los ríos
que proveen agua a los
acueductos de las
ciudades capitales
Caudal del año
anterior vs. caudal
actual
Incorporar la gestión
del riesgo y el desastre
en la planificación del
ordenamiento territorial
para garantizar la
protección de las
comunidades ante
eventuales desastres
naturales
Tener presente en
todos los POT's,
POMCA's y POD´s la
gestión del riesgo y el
desastre
Documentos de
planeación con gestión
de riesgo /
Documentos de
planeación con
jurisdicción en el
ecosistema estratégico
(Fuente: Elaboración propia)
61
f. Identificación de la dimensión ambiental estratégica de la política
En la metodología de EAE lo que se pretende es que el proceso planificador entienda el marco
estructural, el patrón sistémico que determina y explica el estado actual de los efectos
ambientales que genera la actividad del sector visto como un todo. Es por esto que se identifican
las estructuras detrás de los hechos y comportamientos de un sector lo cual requiere de nuevas
herramientas de análisis. Se busca establecer relaciones causales entre una actividad sectorial y
un efecto. Este es el punto de partida para la identificación de las cadenas causales más
complejas que conforman el Sistema Ambiental Sectorial, que se desarrollara en la Fase 3.
1. Identificación preliminar de los efectos ambientales o los problemas
ambientales clave del sector
La utilidad de esta identificación dependerá fundamentalmente de la capacidad para
diferenciar los efectos significativos posibles más relevantes para el sector de ordenamiento
territorial de ecosistemas estratégicos.
Tabla 28
Efectos ambientales claves del sector
COMPONENTE
AMBIENTAL
PROBLEMAS AMBIENTALES SIGNIFICATIVOS
Aire Uso inadecuado e ineficiente de agroquímicos en cultivos.
Menor purificación del aire por cuenta de la deforestación en
ecosistemas de alta montaña.
Agua Altos consumos de agua en las minas y cultivos.
Vertimientos de aguas residuales utilizadas en las actividades
antropogénicas que afectan las fuentes de agua.
Perdida por deforestación de nacimientos y cauces por expansión de
la frontera productiva.
Cambio en el ciclo biogeoquímico del agua
Suelo Manejo inadecuado de agua de escorrentía contribuyendo a
procesos erosivos.
62
Inadecuado manejo de residuos sólidos generados en la región.
Perdida de suelo por actividades de minería y agricultura.
Reducción de la fertilidad del suelo por la constante presión ejercida
por actividades agropecuarias.
Fauna y Flora Desconocimiento de la biodiversidad presente en el área de
influencia.
Pérdida de biodiversidad y especies endémicas de los ecosistemas
estratégicos.
Reducción de poblaciones de especies endémicas en vía de
extinción
Aumento en la deforestación de ecosistemas de alta montaña
Entorno Social Migración de las familias campesinas del campo a la ciudad.
Aumento en el desempleo por prohibición de actividades
económicas sin participación de la comunidad afectada
Fuente: Elaboración propia
2. Identificación preliminar de factores que inciden sobre los efectos o
problemas ambientales identificados
A partir del análisis del marco institucional y de agentes, es posible identificar factores que
están detrás de los principales problemas ambientales identificados en el punto anterior. Se
avanza un paso más en la identificación de las cadenas causales que condicionan los problemas o
efectos ambientales sectoriales. Para esto es necesario responder preguntas orientadoras que
estructuren la información necesaria para la toma de decisiones, como se hace a continuación:
Tabla 29
Preguntas clave para identificación preliminar de dimensión ambiental estratégica de Política
ASPECTO
CLAVE
PREGUNTA CLAVE
Los efectos
ambientales
¿Cuáles son los problemas o efectos ambientales actuales que definen el
perfil ambiental del sector como totalidad?
-Aumento de la deforestación
-Pérdida de biodiversidad
-Cambio en los ciclos biogeoquímicos
-Generación de empleo
63
-Baja conservación de hábitats y especies
-Falta de ordenación de cuencas
-Mejora en la cadena productiva
¿Cuáles son los pasivos ambientales significativos sin capacidad de
gestionarse?
- Minas en ecosistemas estratégicos activas o abandonadas
El marco
normativo
¿Cuál es el marco normativo que ha condicionado las actividades del
sector?
- Delimitación páramo Santurbán (Resolución 2090 de 2014)
- Derogación de la Delimitación Paramo Santurbán (Sentencia T-361
de 2017 [Corte Constitucional de Colombia])
- Creación del SINA (Ley 99 de 1993)
- Consolidación del SINAP (Conpes 3680 de 2010)
- Ley orgánica de ordenamiento territorial (Ley 1454 de 2011)
- Ordenamiento del suelo rural (Decreto 3600 de 2007)
- Protección, conservación y sostenibilidad de Paramos (Resolución
769 de 2002)
- Código Nacional de Recursos Naturales (Decreto Ley 2811 de 1974)
- Plan de Manejo Ambiental para Paramos (Resolución 839 de 2003)
¿Cuáles son las debilidades de ese marco normativo para dar cuenta de
los problemas ambientales del sector?
-Las estrategias del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014
incentivaron la locomotora minera lo cual genero una gran cantidad de
licencias ambientales aprobadas en territorio de ecosistemas estratégicos.
Pero con la creciente delimitación de los páramos y la entrada en vigencia
del Acuerdo de Paris, Colombia está cambiando el modelo económico, con
ayuda del Pago por servicios ambientales.
Los planes y
políticas
¿Cuáles son los objetivos ambientales de política que han prevalecido en
el sector?
-Conservación de recursos naturales, identificación de ecosistemas y
generación de información cartográfica
¿Cuál ha sido la efectividad de los instrumentos de gestión ambiental
utilizados?
-Las licencias ambientales se posicionan como un buen instrumento de
gestión ambiental en el mundo, pero la correcta ejecución de los planes de
seguimiento y planes de manejo no se ha hecho presente; generando así
problemas ambientales evidentes.
64
Las
instituciones
disponibles
¿Cuáles son las instituciones relevantes con responsabilidad en la gestión
del sector?
-El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y las Corporaciones
Autónomas Regionales
¿Cuál es la capacidad de las instituciones responsables relevantes para la
gestión ambiental adecuada del sector?
-Tienen la capacidad total en los estudios previos para conceder
licencias ambientales, pero siguiendo los lineamientos del PND 2010-2014
se pasaron por alto la correcta ejecución de las consultas previas con las
comunidades.
Los valores
existentes
¿Cuáles son los servicios y valores ambientales existentes vinculados al
sector?
-Servicios ecosistémicos de apoyo, de aprovisionamiento, de regulación
y culturales
¿Cuáles son los valores ambientales existentes reconocidos por la
sociedad?
-La megabiodiversidad que posee el país en todas sus regiones
Las
opciones
ambientales de
política
aplicadas
históricamente
¿Cuáles son las opciones ambientales de política que se han aplicado
históricamente para gestionar los problemas ambientales generados por el
sector?
- Código Nacional de Recursos Naturales (Decreto Ley 2811 de 1974)
y Protección, conservación y sostenibilidad de Paramos (Resolución 769 de
2002)
¿Cuáles son las medidas de prevención o compensación que se han
aplicado históricamente para evitar los problemas ambientales del sector?
-Reforestación de cuencas hidrográficas
-Pago de regalías
Formato: (Jiliberto & Bonilla, 2008, p. 46) (Fuente: Elaboración propia)
3. Identificación preliminar de dinámicas ambientales sectoriales
Lo que se busca es identificar las dinámicas sectoriales de mayor incidencia ambiental, como
paso último para identificar preliminarmente ese patrón estructural que determina el perfil
ambiental del sector. Los que se logra mediante la unión de los efectos y los factores
identificados en los dos putos anteriores. Las dinámicas ambientales son bucles que se
65
retroalimentan en el marco de la planificación y son susceptibles de generar efectos ambientales
indeseados.
Principales dinámicas de incidencia ambiental negativa
Pérdida de Biodiversidad: La falta de conocimiento por parte de la población afecta la
biodiversidad de los ecosistemas estratégicos, por acción de las actividades antropogénicas como
la minería, la agricultura extensiva y la ganadería extensiva.
Contaminación hídrica: Las actividades económicas que no son sostenibles generan
vertimientos que afectan las corrientes hídricas, y cuando se presenta en ecosistemas e alta
montaña como los páramos, termina afectando a toda la cuenca hidrográfica y por consiguiente
toda la población de se ve influenciada.
g. Planificación del proceso de participación
Los procesos de participación pública permiten la incorporación de los valores sociales sobre
la sostenibilidad en las decisiones de la planificación. Mejorar los procesos de comunicación a la
opinión pública puede facilitar la apertura de la decisión a otras administraciones públicas y a
entidades privadas, incluir la opinión de expertos y el conocimiento y los valores de la población.
La participación debe ser paralela e integrada al proceso de decisión. Esto puede evitar fuertes
procesos de contestación pública que pueden hacer fracasar el proceso, tal como se vio con la
derogación de la delimitación del complejo de páramos de Jurisdicciones-Santurbán-Berlín.
Por eso se proponen las siguientes actividades y en los momentos correspondientes de la
EAE, así:
66
Consultas previas
Cabildos abiertos
Tabla 30
Proceso de participación
FASE DE LA EAE CONTENIDO DEL PROCESO DE
PARTICIPACIÓN
Alcance de la EAE El documento inicial se pone a disposición de los
agentes participantes, y se inicia el proceso de
participación y el plan de comunicación.
Análisis y diagnóstico
ambiental
Poner a disposición de todos los agentes participantes
en el proceso de consultas el diagnóstico ambiental del
Plan
Evaluación ambiental de
opciones
Informar al público interesado (agentes y público
interesado) sobre el proceso de evaluación.
Elaboración y consultas de
informes finales
La versión preliminar del Plan y del Informe de la EAE
del Plan, se ponen a disposición de los agentes públicos
con competencias que pudieran verse afectadas y del
público interesado con el fin de fin de integrar nuevas
opiniones e introducir mejoras al proceso.
(Fuente: Elaboración propia)
h. Elaboración del plan de comunicación
Crear una página web donde todos los agentes pueden revisar el estado actual de la
EAE, garantizando así la información actualizada y transparente.
Otras tareas preliminares de planificación
- Estadísticas de cambio de las actividades productivas en la región
67
i. Elaboración del documento de marco ambiental de la EAE
Como resultado de esta primera fase se sintetiza en la Tabla 32 los contenidos básicos que
debe incluir el documento del Marco Ambiental Estratégico de la EAE, que sirve de orientación
para el desarrollo de las demás fases.
Tabla 31
Contenidos básicos para el documento Marco Ambiental Estratégico de la EAE
ASPECTO CONTENIDO
Análisis del
marco institucional
Normas legales e instrumentos de política de obligada consideración
Documentos Normativos
Acuerdo de Paris (Acuerdo COP21) (2015)
Política Nacional de Cambio Climático (2017)
Documentos Jurídicos
Adopción del Acuerdo de Paris (Ley 1844 de 2017)
Delimitación Páramo Santurbán (Resolución 2090 de 2014)
Derogación de la Delimitación Páramo Santurbán (Sentencia T-361
de 2017 [Corte Constitucional de Colombia])
Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (Ley 1454 de 2011)
Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (Ley 1523 de
2012)
Reglamentación del SINAP (Decreto 2372 de 2010)
Pago por Servicios Ambientales (Decreto Ley 870 de 2017)
Normas legales e instrumentos de política de mayor importancia
Documentos Normativos
Política Nacional de Cambio Climático (2017)
Documentos Jurídicos
Delimitación Páramo Santurbán (Resolución 2090 de 2014)
Derogación de la Delimitación Páramo Santurbán (Sentencia T-361
de 2017 [Corte Constitucional de Colombia])
Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (Ley 1454 de 2011)
Pago por Servicios Ambientales (Decreto Ley 870 de 2017)
Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (Ley 1523 de
2012)
68
Análisis de
agentes implicados
Agentes de obligatoria consideración en el proceso de Planificación
Legisladores de la Política
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MinAmbiente)
Planificadores de la Política
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MinAgricultura)
Ministerio de Minas y Energía (MinMinas)
Ministerio del Trabajo (MinTrabajo)
Departamento de Planeación Nacional (DNP)
Comisión de Ordenamiento Territorial (COT)
Planificadores y ejecutores de la Política
Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de
Bucaramanga (CDMB)
Corporación Autónoma Regional de La Frontera Nororiental
(CORPONOR)
Alcaldes municipales del área de estudio
Gobernadores del área de estudio
Gremios presentes en la región de estudio
Minorías étnicas
Agentes más importantes en el proceso de Planificación
Legisladores de la Política
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MinAmbiente)
Planificadores de la Política
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MinAgricultura)
Ministerio de Minas y Energía (MinMinas)
Ministerio del Trabajo (MinTrabajo)
Departamento de Planeación Nacional (DNP)
Planificadores y ejecutores de la Política
Alcaldes municipales del área de estudio
Gremios presentes en la región de estudio
Minorías étnicas
Departamento de Prosperidad Social (DPS)
Agentes de mayor conflictividad
Legisladores de la Política
69
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MinAmbiente)
Planificadores de la Política
Agencia Nacional de Minería (ANM)
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MinAgricultura)
Ministerio del Trabajo (MinTrabajo)
Planificadores y ejecutores de la Política
Gremios presentes en la región de estudio
Alcaldes municipales del área de estudio
Gobernadores del área de estudio
Minorías étnicas
Principales interrelaciones entre agentes
Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de
Bucaramanga (CDMB) y Corporación Autónoma Regional de La
Frontera Nororiental (CORPONOR)
Ministerio del Trabajo (MinTrabajo) y Departamento de Prosperidad
Social (DPS)
Ministerio de Minas y Energía (MinMinas) y Agencia Nacional de
Minería (ANM)
Departamento de Planeación Nacional (DNP) y Comisión de
Ordenamiento Territorial (COT)
Alcaldes municipales del área de estudio y Gremios presentes en la
región de estudio
Gobernadores del área de estudio y Gremios presentes en la región
de estudio
Agentes clave en relación con el proceso de participación pública
Legisladores de la Política
Congreso de la Republica de Colombia
Planificadores de la Política
Ministerio del Trabajo (MinTrabajo)
Departamento de Prosperidad Social (DPS)
Planificadores y ejecutores de la Política
Alcaldes municipales del área de estudio
Gremios presentes en la región de estudio
Objetivos
Ambientales de la
Objetivo ambiental de la Política de Ordenamiento Territorial de
Ecosistemas Estratégicos (POTEE)
70
política y de la
planificación
sectorial
Promover el uso sostenible de los recursos naturales y la
biodiversidad mediante la ocupación ordenada del territorio de
acuerdo a las potencialidades del mismo, la conservación del
ambiente, el bienestar de la población y la gestión del cambio
climático.
Objetivos ambientales operativos de la Política de Ordenamiento
Territorial de Ecosistemas Estratégicos (POTEE)
Fortalecer la gestión del cambio climático en ámbitos del desarrollo
sostenible en donde intervengan decisiones territoriales y sectoriales,
por medio de un correcto ordenamiento territorial y uso del suelo.
Incentivar el conocimiento de los ecosistemas estratégicos y su
relación con la biodiversidad en las cuencas hidrográficas, por medio
de la educación ambiental.
Fomentar la conservación, uso sostenible y rehabilitación de los
diferentes ecosistemas estratégicos según sus características
ecológicas y socioeconómicas, asegurando así su alta prestación de
servicios ecosistémicos.
Incorporar la gestión del riesgo y el desastre en la planificación del
ordenamiento territorial para garantizar la protección de las
comunidades ante eventuales desastres naturales.
Alternativas
ambientales
disponibles en
materia ambiental
en el sector
Agricultura sostenible (intensiva)
Ordenación de cuencas prevalece sobre ordenamiento territorial
municipal (POMCA mas importante que POT)
Pago por servicios ambientales
Sistemas silvopastoriles
Reforestación
Conservación y declaración de áreas de protección ambiental
Identificación de
la dimensión
ambiental
estratégica
Principales dinámicas de incidencia ambiental negativa
Pérdida de Biodiversidad: La falta de conocimiento por parte de la
población afecta la biodiversidad de los ecosistemas estratégicos, por
acción de las actividades antropogénicas como la minería, la agricultura
extensiva y la ganadería extensiva.
Contaminación hídrica: Las actividades económicas que no son
sostenibles generan vertimientos que afectan las corrientes hídricas, y
cuando se presenta en ecosistemas e alta montaña como los páramos,
termina afectando a toda la cuenca hidrográfica y por consiguiente toda
la población de se ve influenciada.
71
Recomendacion
es para la
participación de la
Política
Consultas previas
Cabildos abiertos
Con estas opciones se permite tener una participación en los 4
momentos cruciales de consulta:
La determinación del alcance de la EAE
El análisis y diagnóstico ambiental
La evaluación de alternativas
Los informes finales de la EAE
Recomendacion
es para la
comunicación de la
Política
Crear una página web donde todos los agentes pueden revisar el
estado actual de la EAE, garantizando así la información actualizada y
transparente.
El programa
detallado del
proceso previsto de
EAE
El programa del proceso de ejecución le corresponde definirlo al
Departamento de Planeación Nacional, en conjunto con la Comisión de
Ordenamiento Territorial (COT) y el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible.
Formato: (Jiliberto & Bonilla, 2008, p. 58) (Fuente: Elaboración propia)
72
FASE 2: ALCANCE DE LA EAE
En esta fase se explican los contenidos mínimos que debe tener el Documento Marco de EAE
(DM - EAE), que han sido sintetizados en la anterior fase, mediante la identificación del Marco
Ambiental Estratégico. En la tabla 33, que se encuentra a continuación se detallan los aspectos a
tener en cuenta y el contenido obtenido. Estos resultados deben ser socializados con todos los
agentes y público interesado en la elaboración de la presente EAE.
a. Elaboración de la documentación inicial de EAE de la política (DM-EAE)
Tabla 32
Contenidos básicos para el Documento Marco de la EAE de la Política
ASPECTO CONTENIDO
El procedimiento
de EAE
Fases de la EAE
1. Marco ambiental estratégico
2. Alcance de la EAE
3. Modelo de la EAE
4. Análisis y diagnóstico ambiental
5. Evaluación ambiental de opciones
6. Prevención y seguimiento
7. Elaboración y consulta de informes finales
El proceso de
elaboración del plan
Decisiones claves de la Política
Delimitación y acciones de conservación a tomar de ecosistemas
estratégicos como los páramos y humedales a nivel nacional, que
puede replicarse en otros países con estos ecosistemas.
Conversión de actividades económicas prohibidas según el uso del
suelo a actividades económicas sostenibles.
Teniendo en cuenta estas decisiones claves se debe evaluar por
medio de la EAE toda la Política, teniendo en cuenta que no es una
política existente sino que se está formulando.
El marco
institucional y de
agentes de la política
MARCO INSTITUCIONAL
Normas legales e instrumentos de política de obligada
consideración
Documentos Normativos
Acuerdo de Paris (Acuerdo COP21) (2015)
Política Nacional de Cambio Climático (2017)
73
Documentos Jurídicos
Adopción del Acuerdo de Paris (Ley 1844 de 2017)
Delimitación Páramo Santurbán (Resolución 2090 de 2014)
Derogación de la Delimitación Páramo Santurbán (Sentencia T-361
de 2017 [Corte Constitucional de Colombia])
Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (Ley 1454 de 2011)
Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (Ley 1523 de
2012)
Reglamentación del SINAP (Decreto 2372 de 2010)
Pago por Servicios Ambientales (Decreto Ley 870 de 2017)
Normas legales e instrumentos de política de mayor importancia
Documentos Normativos
Política Nacional de Cambio Climático (2017)
Documentos Jurídicos
Delimitación Páramo Santurbán (Resolución 2090 de 2014)
Derogación de la Delimitación Páramo Santurbán (Sentencia T-361
de 2017 [Corte Constitucional de Colombia])
Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (Ley 1454 de 2011)
Pago por Servicios Ambientales (Decreto Ley 870 de 2017)
Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (Ley 1523 de
2012)
MARCO DE AGENTES
Agentes de obligatoria consideración en el proceso de Planificación
Legisladores de la Política
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MinAmbiente)
Planificadores de la Política
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MinAgricultura)
Ministerio de Minas y Energía (MinMinas)
Ministerio del Trabajo (MinTrabajo)
Departamento de Planeación Nacional (DNP)
Comisión de Ordenamiento Territorial (COT)
Planificadores y ejecutores de la Política
Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de
Bucaramanga (CDMB)
74
Corporación Autónoma Regional de La Frontera Nororiental
(CORPONOR)
Alcaldes municipales del área de estudio
Gobernadores del área de estudio
Gremios presentes en la región de estudio
Minorías étnicas
Agentes más importantes en el proceso de Planificación
Legisladores de la Política
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MinAmbiente)
Planificadores de la Política
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MinAgricultura)
Ministerio de Minas y Energía (MinMinas)
Ministerio del Trabajo (MinTrabajo)
Departamento de Planeación Nacional (DNP)
Planificadores y ejecutores de la Política
Alcaldes municipales del área de estudio
Gremios presentes en la región de estudio
Minorías étnicas
Departamento de Prosperidad Social (DPS)
Agentes de mayor conflictividad
Legisladores de la Política
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MinAmbiente)
Planificadores de la Política
Agencia Nacional de Minería (ANM)
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MinAgricultura)
Ministerio del Trabajo (MinTrabajo)
Planificadores y ejecutores de la Política
Gremios presentes en la región de estudio
Alcaldes municipales del área de estudio
Gobernadores del área de estudio
Minorías étnicas
Principales interrelaciones entre agentes
75
Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de
Bucaramanga (CDMB) y Corporación Autónoma Regional de La
Frontera Nororiental (CORPONOR)
Ministerio del Trabajo (MinTrabajo) y Departamento de
Prosperidad Social (DPS)
Ministerio de Minas y Energía (MinMinas) y Agencia Nacional de
Minería (ANM)
Departamento de Planeación Nacional (DNP) y Comisión de
Ordenamiento Territorial (COT)
Alcaldes municipales del área de estudio y Gremios presentes en la
región de estudio
Gobernadores del área de estudio y Gremios presentes en la región
de estudio
Agentes clave en relación con el proceso de participación pública
Legisladores de la Política
Congreso de la Republica de Colombia
Planificadores de la Política
Ministerio del Trabajo (MinTrabajo)
Departamento de Prosperidad Social (DPS)
Planificadores y ejecutores de la Política
Alcaldes municipales del área de estudio
Gremios presentes en la región de estudio
Los efectos
ambientales,
territoriales e
institucionales
claves del sector
Principales efectos ambientales
Aumento de la deforestación
Pérdida de biodiversidad
Cambio en los ciclos biogeoquímicos
Generación de empleo
Baja conservación de hábitats y especies
Falta de ordenación de cuencas
Mejora en la cadena productiva
Los objetivos
ambientales de la
política y de la
planificación
sectorial
Objetivos de Desarrollo Sostenible (2015)
(1) Poner fin a la pobreza en todas sus formas en todo el mundo
(2) Poner fin al hambre, lograr la seguridad alimentaria y la mejora
de la nutrición y promover la agricultura sostenible
(3) Garantizar una vida sana y promover el bienestar para todos en
todas las edades
76
(6) Garantizar la disponibilidad de agua y su gestión sostenible y el
saneamiento para todos
(8) Promover el crecimiento económico sostenido, inclusivo y
sostenible, el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos
(11) Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean
inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles
(12) Garantizar modalidades de consumo y producción sostenibles
(13) Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y
sus efectos
(15) Proteger, restablecer y promover el uso sostenible de
los ecosistemas terrestres, gestionar los bosques de forma sostenible,
luchar contra la desertificación, detener e invertir la degradación de las
tierras y poner freno a la pérdida de la diversidad biológica
(16) Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo
sostenible, facilitar el acceso a la justicia para todos y crear
instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles
(17) Fortalecer los medios de ejecución y revitalizar la Alianza
Mundial para el Desarrollo Sostenible
Objetivos Acuerdo de Paris (2015)
Mantener el aumento de la temperatura media mundial muy por
debajo de 2 ºC con respecto a los niveles preindustriales, y
proseguir los esfuerzos para limitar ese aumento de la temperatura
a 1,5 ºC con respecto a los niveles preindustriales, reconociendo
que ello reduciría considerablemente los riesgos y los efectos del
cambio climático.
Aumentar la capacidad de adaptación a los efectos adversos del
cambio climático y promover la resiliencia al clima y un desarrollo
con bajas emisiones de gases de efecto invernadero, de un modo
que no comprometa la producción de alimentos.
Elevar las corrientes financieras a un nivel compatible con una
trayectoria que conduzca a un desarrollo resiliente al clima y con
bajas emisiones de gases de efecto invernadero.
Objetivos del Convenio de Diversidad Biológica (1992)
Conservación de la diversidad biológica
Utilización sostenible de sus componentes
Participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de
la utilización de los recursos genéticos
77
Objetivo de Protocolo de Cartagena de Bioseguridad (2000)
Garantizar un nivel adecuado de protección en la esfera de la
transferencia, manipulación y utilización seguras de los organismos
vivos modificados resultantes de la biotecnología moderna que
puedan tener efectos adversos para la conservación y la utilización
sostenible de la diversidad biológica, teniendo también en cuenta
los riesgos para la salud humana, y centrándose concretamente en
los movimientos transfronterizos.
Objetivo de los Principios Relativos a los bosques (1992)
Aportar una contribución a la ordenación, la conservación y el
desarrollo sostenible de los bosques y de tomar disposiciones
respecto de sus funciones y usos múltiples y complementarios.
Objetivo de Declaración de Rio (1992)
Procurar alcanzar acuerdos internacionales en los que se respeten
los intereses de todos, se proteja el medio ambiente y el desarrollo
mundial.
Objetivo de Convención Ramsar de Humedales (1971)
Conservación y el uso racional de los humedales mediante acciones
locales, regionales y nacionales y gracias a la cooperación
internacional, como contribución al logro de un desarrollo
sostenible en todo el mundo
Objetivos de Programa para Manejo Sostenible y Restauración de
ecosistemas de alta montaña colombiana (2002)
Desarrollar programas de investigación sobre bienes y servicios
ecológicos de los ecosistemas de páramo; estructura y función
ecosistémica; restauración ecológica; y vulnerabilidad de estos
ecosistemas al cambio climático global.
Realizar la zonificación y el ordenamiento ambiental de
ecosistemas de páramo a nivel regional y local, y formular e
implementar Planes de manejo ambiental bajo una visión
ecosistémica
Identificar y priorizar áreas y especies de flora y fauna para la
implementación de proyectos piloto en restauración ecológica,
conservación y uso sostenible de ecosistemas de páramo.
Iniciar el desarrollo de un marco regulatorio sobre protección,
conservación, manejo y uso sostenible de ecosistemas de páramo.
78
Promover la conservación de ecosistemas de páramo sobre la base
de formas de uso de la tierra ecológica, social y económicamente
sustentables.
Generar estrategias de sensibilización y vinculación activa de la
comunidad y el sector público y privado en general, en la
identificación y desarrollo de iniciativas y propuestas para el
manejo sostenible, protección, conservación y restauración
ecológica de ecosistemas de páramo.
Diseñar la estrategia financiera y de sostenibilidad del Programa
propuesto, que considere la cuantificación de costos y fuentes,
destinos, responsables y responsabilidades de las entidades del
SINA, así como del sector público y privado relacionado.
Desarrollar una estrategia de comunicación y socialización sobre el
estado de conocimiento del páramo y su conservación.
Contribuir con el desarrollo de las actividades propuestas en el
capítulo 13 de la Agenda 21: “Ordenación de ecosistemas frágiles:
desarrollo sostenible de las zonas de montaña”
Aportar elementos técnicos para fortalecer el desarrollo de tratados,
acuerdos y la cooperación técnica nacional e internacional
relacionada con los ecosistemas de páramo
Consolidar alianzas estratégicas para la puesta en marcha del
“Programa para el manejo sostenible y restauración de ecosistemas
de la alta montaña colombiana: PARAMOS”
Objetivos de Conpes Pago por Servicios Ambientales (2017)
Generar lineamientos y directrices técnicas, operativas y de
investigación, que faciliten la preparación e implementación de los
PSA en el país.
Promover la coordinación y articulación interinstitucional que
fortalezcan las capacidades técnicas de entidades nacionales y
subnacionales para la implementación de los esquemas de PSA
Brindar orientaciones para articular fuentes de recursos de todos los
niveles de gobierno, los privados y la cooperación internacional, para
mejorar la sostenibilidad financiera de los PSA.
Orientar la construcción de un marco normativo alineado a la
política para brindar seguridad jurídica en la inversión de recursos en
PSA
Objetivos del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres
(2012)
79
Llevar a cabo el proceso social de la gestión del riesgo con el
propósito de ofrecer protección a la población en el territorio
colombiano, mejorar la seguridad, el bienestar y la calidad de vida y
contribuir al desarrollo sostenible.
Desarrollar, mantener y garantizar el proceso de conocimiento del
riesgo.
Desarrollar y mantener el proceso de reducción del riesgo.
Desarrollar, mantener y garantizar el proceso de manejo de
desastres.
Objetivo de la Política Nacional para la Gestión Integral de la
Biodiversidad y sus Servicios Ecosistémicos (PNGIBSE) (2012)
Promover la Gestión Integral de la Biodiversidad y sus Servicios
Ecosistémicos (Gibse), de manera que se mantenga y mejore la
resiliencia de los sistemas socioecológicos, a escalas nacional, regional,
local y transfronteriza, considerando escenarios de cambio y a través de
la acción conjunta, coordinada y concertada del Estado, el sector
productivo y la sociedad civil.
Objetivo de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (2011)
Dictar las normas orgánicas para la organización político
administrativa del territorio colombiano.
Enmarcar en las mismas el ejercicio de la actividad legislativa en
materia de normas y disposiciones de carácter orgánico relativas a la
organización político administrativa del Estado en el territorio.
Establecer los principios rectores del ordenamiento.
Definir el marco institucional e instrumentos para el desarrollo
territorial.
Definir competencias en materia de ordenamiento territorial entre la
Nación, las entidades territoriales y las áreas metropolitanas.
Establecer las normas generales para la organización territorial.
Objetivo de la Política Nacional de Cambio Climático (2017)
Incorporar la gestión del cambio climático en las decisiones
públicas y privadas para avanzar en una senda de desarrollo resiliente
al clima y baja en carbono, que reduzca los riesgos del cambio
climático y permita aprovechar las oportunidades que el cambio
climático genera.
80
Las opciones
ambientales claves
en el sector
En la resolución 2090 de 2014, por la cual se delimita el Páramo
Jurisdicciones – Santurbán – Berlín, define 3 tipos de zonas para la
ordenación del territorio:
Zona de preservación
Incorporan áreas que por sus condiciones naturales y su fragilidad
ecológica han de mantenerse ajenas a la transformación de sus
estructuras naturales a partir de las intervenciones humanas. Los usos y
las actividades que allí se permitan deberán mantener la composición,
estructura y función de la biodiversidad.
Zona de restauración
Incorporan áreas que han sufrido alteraciones en sus condiciones
naturales que deben ser restauradas para mejorar el flujo de los
servicios ecosistémicos del páramo. Los usos y las actividades que allí
se permitan deberán buscar restablecer parcial o totalmente la
composición, estructura y función de la biodiversidad que haya sido
alterada y degradada.
Zona de uso sostenible
Incorporan áreas que por sus características naturales y las
condiciones actuales de uso deberán ser manejadas de manera que las
actividades productivas que allí se lleven a cabo aporten al flujo de los
servicios ecosistémicos. Todos los usos y las actividades que allí se
desarrollen o se permitan, deberán utilizar los componentes de la
biodiversidad de un modo y a un ritmo que no ocasione su disminución
o degradación a largo plazo.
La dimensión
ambiental
estratégica de la
política
Principales dinámicas de incidencia ambiental negativa
Pérdida de Biodiversidad: La falta de conocimiento por parte de la
población afecta la biodiversidad de los ecosistemas estratégicos, por
acción de las actividades antropogénicas como la minería, la
agricultura extensiva y la ganadería extensiva.
Contaminación hídrica: Las actividades económicas que no son
sostenibles generan vertimientos que afectan las corrientes hídricas, y
cuando se presenta en ecosistemas e alta montaña como los páramos,
termina afectando a toda la cuenca hidrográfica y por consiguiente toda
la población de se ve influenciada.
81
Recomendaciones
de la EAE al proceso
de elaboración de la
política
1. Consultas previas
2. Cabildos abiertos
Con estas opciones se permite tener una participación en los 4
momentos cruciales de consulta:
La determinación del alcance de la EAE
El análisis y diagnóstico ambiental
La evaluación de alternativas
Los informes finales de la EAE
Plan de
participación
Crear una página web donde todos los agentes pueden revisar el
estado actual de la EAE, garantizando así la información actualizada y
transparente.
Plan de
comunicación
El programa del proceso de ejecución le corresponde definirlo al
Departamento de Planeación Nacional, en conjunto con la Comisión de
Ordenamiento Territorial (COT) y el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible.
Formato: (Jiliberto & Bonilla, 2008, p. 64) (Fuente: Elaboración propia)
b. Consultas a los agentes y público interesado y comunicación
Realice consultas a las autoridades ambientales pertinentes, al público y a los agentes
privados interesados, para así determinar mejor y lo antes posible cuáles deberán ser los temas
ambientales prioritarios a considerar en el proceso de EAE
82
FASE 3: MODELO DE LA EAE
En esta fase se realiza el Sistema Ambiental Sectorial (SAS) de la EAE, con esta herramienta
se pretende crear un modelo de sostenibilidad que sirve de guía para la evaluación y el análisis
ambiental estratégico de la Política de Ordenamiento Territorial de Ecosistemas Estratégicos
(POTEE). El SAS se crea a partir de la identificación de los discursos ambientales de carácter
multisectorial y territorial, además la definición de los temas claves que describan la situación
actual del área de estudio.
Es necesario identificar las relaciones de los diferentes temas clave con el objetivo de crear
mapas conceptuales que representan el SAS, en este caso se elaboran dos mapas, que son: 1.
Marco institucional del ordenamiento territorial en el páramo de Santurbán y 2. Las políticas y
los discursos del ordenamiento territorial en el páramo de Santurbán.
Una vez desarrollado el SAS, se procede a realizar el análisis del estado actual del mismo,
calificando como las relaciones de forma compensadora o descompensadora, también se
identifican las principales problemáticas o bucles de relaciones que serán de ayuda para la
formulación de los objetivos operativos. Finalmente se recomienda sobre cómo debe funcionar el
sistema de información ambiental que retroalimenta al SAS.
a. Definición de las herramientas de EAE
Para hacer operativo el SAS en una EAE específica se propone seguir los siguientes pasos:
1. Elaborar un modelo sistémico adaptado a la realidad d e la política
Lo primero que se hace es identificar los discursos ambientales sectoriales y diagnósticos
claves que ayuden al lector a entender el contexto del complejo de páramos Jurisdicciones-
83
Santurbán-Berlín. También se define el listado de Temas Claves para la construcción de los
mapas del Sistema Ambiental Sectorial (SAS).
Diagnósticos claves de los ecosistemas estratégicos de páramos y humedales (estudio de caso:
Complejo de páramos Jurisdicciones-Santurbán-Berlín)
El DANE, por solicitud del Instituto Humboldt, ha estimado que al menos 8985
habitantes se encontrarían ubicados en al interior del complejo paramuno, equivalentes
al 2.3% del total de habitantes de los municipios que poseen territorios en dicho
complejo (Sarmiento & Ungar, 2014)
El complejo se ubica primordialmente en las zonas altas de los municipios de Silos,
Mutiscua, Arboledas, Vetas y Cucutilla (Instituto de Investigación de Recursos
Biológicos, 2007)
La cartográfica de delimitación del complejo (realizada por el IGAC), comprende un
área total de paramo potencial de 129.743 ha dividido en 3 categorías: 1. Páramo
funcional delimitado (98.954 ha [76%]), 2. Área para restauración (25.287 ha [20%])
y 3. Área para agricultura sostenible (5.502 ha [4%]).
Se considera que el límite inferior del páramo se ubica hacia los 3100 ± 100 m en la
mayoría del área de estudio. No obstante, se identifican múltiples sectores que
muestran un descenso del ecosistema paramuno hasta 2800 m.s.n.m. en cuencas con
tendencia seca y/o sobre cimas o cuchillas aisladas. (Sarmiento & Ungar, 2014)
El agua proveniente de los páramos sirve al 70% de los colombianos (MinAmbiente)
Los ecosistemas estratégicos son determinantes ambientales en el ordenamiento
territorial
84
El Plan de Desarrollo de Vetas 2012–2015 reconoce el fenómeno del desempleo así:
“aunque es bien conocido que la actividad minera en el municipio de Vetas remonta
más de 400 años de historia, en los últimos 3 años las multinacionales han adquirido
más del 70% de los títulos mineros del municipio”.
Con la evaluación de aspectos socioeconómicos desarrollada a lo largo del presente
estudio, es claro que la delimitación de páramo, bajo el marco normativo actual y en
cualquier escenario de delimitación que se considere, tendrá efectos significativos en
los renglones económicos de los municipios que tienen territorio en páramo,
especialmente en Tona y Vetas (Sarmiento & Ungar, 2014)
La delimitación del páramo garantiza la conservación de lo conservado e inicia la
recuperación de las zonas intervenidas en diferentes actividades económicas para
llevarlas a prácticas sostenibles
El Crecimiento Verde es una estrategia envolvente en el Plan Nacional de Desarrollo
2014 – 2018
Los humedales del complejo son de origen periglacial y se localizan entre los 3.500 y
3.800 msnm. En total existen 57 lagunas, de las cuales 22 se encuentran en Santander
y 35 en Norte de Santander ( Instituto de Investigación de Recursos Biológicos, 2007)
Colombia posee el 49% de los páramos en el mundo
Los páramos ahorran millones en tratamiento de agua y en infraestructura para
transportarla
Los principales beneficiarios, en términos de número de usuarios, son las ciudades de
Bucaramanga, Cúcuta y Pamplona, el distrito de riego del Zulia y la termoeléctrica
Tasajero. Si se define el área de influencia regional del CJSB con base en los límites
85
físicos de sus siete subzonas hidrográficas, esta comprende 68 municipios distribuidos
en los departamentos de Boyacá (2 municipios), Cesar (6 municipios), Norte de
Santander (40 municipios) y Santander (20 municipios), en los cuales
aproximadamente 2 500 000 personas se benefician directa o indirectamente de las
fuentes hídricas del complejo. (Sarmiento & Ungar, 2014)
La gestión de las cuencas es un complemento fundamental a la protección de los
ecosistemas de páramo
En cuanto a la hidrografía, según el sistema del (Ideam, 2006) el complejo podría
definirse como una estrella fluvial, ya que pertenece a las áreas hidrográficas Caribe,
Magdalena–Cauca y Orinoco, y se divide en las zonas de los ríos Catatumbo, Medio
Magdalena y Arauca, y en siete subzonas hidrográficas, especialmente las de los ríos
Zulia, Lebrija y Chitagá.
Armonizar la conservación y la aplicación de la prohibición de actividades mineras y
agropecuarias, con las necesidades de las comunidades que habitan los páramos
garantiza un Desarrollo Sostenible.
Listado de Temas Claves para la construcción de los mapas del SAS
Teniendo en cuenta el diagnóstico realizado y el contexto de la región del complejo de
páramos Jurisdicciones-Santurbán-Berlín se identifican, en la tabla 34, las temáticas o elementos
claves que definen la situación actual y la más favorable ambientalmente del territorio, con el fin
de construir un modelo que permita avanzar desde lo que se tiene y formular planes de acción en
la Política propuesta.
86
Tabla 33
Elementos del Sistema Ambiental Sectorial
N° ELEMENTO DIMENSIÓN ALCANCE
1 Preocupación por el
Cambio climático
Ambiental En las últimas décadas se ha
presentado cambios notables en el clima
global, es por esto que cada vez más
personas son conscientes del cambio
climático
2 Relevancia de
humedales
Ambiental Aunque existe una Política Nacional
de Humedales, solo hasta el PND 2010-
2014 se puso como objetivo la
delimitación de los mismos
3 Región con
problemas ambientales
singulares y
plenamente
identificados
Ambiental Contaminación hídrica, déficit de
recurso hídrico (superficial y
subsuperficial localizada), antropización
de las zonas de páramo, contaminación
de aire en corredores industriales,
desarrollo rural desordenado y
modificación del uso del suelo.
4 Pasivo ambiental
significativo sin
capacidad de
gestionarlo y riesgo de
que se incremente
Ambiental Existe en la región una extensión
importante de áreas mineras
abandonadas o con proceso de
recuperación desvirtuados. En la
consideración de este elemento se ha
tenido en cuenta que pasivo ambiental
minero no es lo mismo que simple
abandono inadecuado de una
explotación. Se reconoce que malas
prácticas actuales generan un riesgo de
que el pasivo existente se incremente.
5 Existen importantes
efectos ambientales, y
territoriales en el
ámbito de explotación
llegando en algunos
casos a la escala micro
regional
Ambiental A escala regional son generalizados
los bajos niveles de desempeño
ambiental de las actividades económicas,
generando afectación a los diferentes
elementos del ambiente (intrusión
paisajística, afectación a la salud, riesgos
sobre la infraestructura y comunidades,
aporte de contaminación hídrica y
atmosférica.)
87
6 Especies objeto de
conservación
Ambiental La megabiodiversidad de Colombia y
el deterioro de los diferentes ecosistemas
exigen que se tengan en cuenta especies
animales o vegetales que se encuentran
en vía de extinción y deben ser
conservadas
7 Una región que
presta servicios
ambientales
importantes para la
región, que dispone de
valores ecológicos
singulares
Ambiental Los complejos de paramos tienen un
valor ambiental singular. Por un lado,
presta importantes servicios ambientales
a la región. Por otro lado, cuenta con
valores ecológicos singulares (páramos,
zonas de recarga hidrogeológica, reserva
forestal, etc.). Este tema caracteriza el
valor ambiental de los complejos de
Paramos.
8 Conservación
ecosistemas
estratégicos
Ambiental La reciente delimitación de paramos
ha sido de gran ayuda en la gestión de la
conservación de ecosistemas estratégicos
9 Presencia de
patrimonio
arqueológico en la
región
Cultural La presencia de patrimonio
arqueológico en la región es parte de los
servicios ecosistémicos ambientales
culturales.
10 Pago por servicios
ambientales
Económica Como parte del acuerdo para la
terminación del conflicto se encamina la
economía del país a el pago por servicios
ecosistémicos, lo cual beneficia la
conservación de ecosistemas estratégicos
11 Actividades
económicas
sostenibles
Económica La delimitación del páramo de
Santurbán estableció lineamientos para
implementar practicas sostenibles en las
actividades económicas de la región
12 Implementación del
ecoturismo
Económica Los atractivos turísticos en los
ecosistemas estratégicos son la puerta a
implementar una economía en torno al
turismo ecológico
13 Sustitución de
actividades prohibidas
en paramos
Económica Con la delimitación de paramos se
busca implementar un correcto
ordenamiento territorial de estos
ecosistemas, sustituyendo actividades
prohibidas que se presentaban
88
14 Existencia de
instrumentos de
gestión minero-
ambiental en el ámbito
de las explotaciones
Gestión Se dispone de instrumentos de gestión
minero-ambiental suficientes y su
práctica esta validada.
15 Gestión en el
Ordenamiento
Territorial de cuencas
hidrográficas
Gestión La implementación de POMCA´s por
parte de las Corporaciones Autónomas
Regionales es cada vez mayor, al igual
que la formulación del Plan de
Ordenamiento Departamental de
Santander que es pionero en la materia.
16 Gestión del riesgo
por instituciones
Institucional Después del Fenómeno de “La Niña”
de 2010-2011 presentado en Colombia,
se hizo evidente la importancia de la
gestión del riesgo por parte de todas las
instituciones, generando un uso
adecuado de los recursos naturales.
17 Norma de
regulación de áreas
para minería
Institucional El Plan Nacional de Ordenamiento
Minero (PNOM) fija los lineamientos y
acciones estratégicas para la minería en
Colombia.
18 Diversidad de
instrumentos de
protección ambiental
de espacios regionales
Institucional Los espacios identificados con valores
ambientales cuentan con los
instrumentos necesarios para su
protección.
19 Ausencia de
decisiones estratégicas
de OT regional
Política La ausencia de ordenación territorial
regional impide caracterizar el valor
ecológico de los ecosistemas
estratégicos.
20 Discurso ambiental
defensivo
Política Existe desconfianza a que la
aplicación de los instrumentos de gestión
ambiental por la industria extractiva sea
efectiva, lo que favorece un discurso que
privilegia la exclusión territorial como
herramienta de protección ambiental.
Además de los efectos del Cambio
Climático.
21 Inconstitucionalidad
de la minería en los
paramos
Política La Corte Constitucional declaro que
el articulo del PND 2010-2014 que
89
permite la minería en paramos es
inconstitucional
22 Conflicto sociales
derivados de la
actividad minera
Social Se evidencian conflictos de escala
local, debido a malas prácticas mineras o
a ordenamientos territoriales
desordenados.
23 Marginalización
social producto de la
minería No sostenible
Social La minería no sostenible, favorece la
generación de un mercado de trabajo
informal, de trabajo infantil,
infravivienda y condiciones de
desarrollos urbanos marginales y otras
externalidades sociales.
24 Programas de
reconversión minera a
otras actividades
económicas
Tecnológica En áreas donde no pude desarrollarse
la actividad minera se está promoviendo
por actividades económicas sostenibles.
25 Tecnología
ambiental disponible
Tecnológica Disponibilidad de tecnología que
asegura una actividades y practicas
sostenibles
26 Creciente
delimitación de los
paramos
Territorial Se están delimitando con respaldo de
resoluciones los páramos identificados
por el IAvH a escala 1:25.000
27 Importante nivel de
competencia por los
usos del suelo en la
Región
Territorial Existe una alta competencia en los
usos del suelo que genera tensión en la
elaboración y aplicación de los
instrumentos de ordenación del territorio.
28 Áreas protegidas
por Parque Naturales
de Colombia
Territorial Existen diferentes niveles de área de
protección, y estas pueden ser
identificadas por la comunidad para
proteger ecosistemas estratégicos
Fuente: Elaboración Propia
Una vez se han identificado los temas claves que definen el SAS y su alcance y presencia en
los ecosistemas estratégicos, se procede a emparejar las diferentes relaciones que se llevan a
cabo en el territorio y los diferentes sectores que intervienen en el ordenamiento territorial.
90
Relaciones de los elementos del Sistema Ambiental Sectorial
En la tabla 35 se encuentran las diferentes relaciones que se presentan entre los elementos
identificados en la tabla 34, que conforman el Sistema Ambiental Sectorial
Tabla 34
Relaciones de los elementos del SAS
# Relación # Relación # Relación # Relación
1 1 estimula 8 43 6 soporta 21 85 12 decrece 27 127 20 fomenta 1
2 1 genera 11 44 6 fomenta 24 86 12 incrementa 28 128 20 fomenta 8
3 1 incrementa 13 45 6 fomenta 26 87 13 decrece 3 129 20 favorece 10
4 1 fomenta 19 46 6 soporta 28 88 13 decrece 4 130 20 favorece 11
5 1 incrementa 20 47 7 favorece 2 89 13 decrece 5 131 20 genera 21
6 1 estimula 25 48 7 genera 5 90 13 favorece 8 132 20 favorece 26
7 1 incrementa 28 49 7 soporta 8 91 13 favorece 11 133 21 decrece 5
8 2 fomenta 8 50 7 crea 10 92 13 favorece 15 134 21 fomenta 8
9 2 favorece 15 51 7 fomenta 12 93 13 genera 21 135 21 favorece 13
10 2 favorece 19 52 7 fomenta 15 94 13 desfavorece 22 136 21 decrece 22
11 2 soporta 20 53 7 fomenta 19 95 13 decrece 27 137 22 incrementa 3
12 2 estimula 25 54 7 favorece 20 96 14 decrece 3 138 22 incrementa 5
13 2 incrementa 28 55 7 genera 21 97 14 decrece 5 139 22 desfavorece 11
14 3 incrementa 1 56 7 favorece 26 98 14 favorece 8 140 22 favorece 23
15 3 favorece 2 57 7 fomenta 28 99 14 favorece 13 141 22 desfavorece 24
16 3 genera 5 58 8 desfavorece 3 100 14 favorece 17 142 22 favorece 27
17 3 fomenta 11 59 8 decrece 4 101 14 desfavorece 22 143 23 incrementa 3
18 3 soporta 13 60 8 decrece 5 102 14 fomenta 24 144 23 incrementa 5
19 3 fomenta 16 61 8 genera 7 103 14 favorece 19 145 23 genera 22
20 3 fomenta 17 62 8 genera 10 104 15 decrece 3 146 23 favorece 27
21 3 soporta 20 63 8 favorece 13 105 15 decrece 5 147 24 decrece 3
22 3 favorece 26 64 8 desfavorece 22 106 15 favorece 8 148 24 limita 4
23 4 incrementa 3 65 8 incrementa 26 107 15 favorece 16 149 24 decrece 5
24 4 soporta 21 66 8 incrementa 28 108 15 favorece 19 150 24 favorece 15
25 4 genera 24 67 9 favorece 12 109 15decrece 27 151 24 decrece 27
26 4 favorece 26 68 9 incrementa 18 110 15 favorece 28 152 25 favorece 11
27 5 genera 1 69 9 fomenta 19 111 16 desfavorece 3 153 25 decrece 27
28 5 incrementa 2 70 10 favorece 2 112 16 favorece 19 154 26 favorece 7
29 5 estimula 8 71 10 favorece 6 113 16 decrece 27 155 26 favorece 8
30 5 desfavorece 7 72 10 fomenta 8 114 17 favorece 14 156 26 fomenta 11
91
31 5 favorece 13 73 10 fomenta 13 115 17 desfavorece 22 157 26 incrementa 13
32 5 estimula 16 74 10 decrece 22 116 17 desfavorece 23 158 26 incrementa 28
33 5 fomenta 18 75 10 decrece 23 117 17 favorece 24 159 27 genera 1
34 5 causa 20 76 10 decrece 25 118 18 decrece 5 160 27 genera 3
35 5 favorece 26 77 11 decrece 3 119 18 favorece 14 161 27 genera 5
36 6 genera 2 78 11 decrece 5 120 18 favorece 24 162 27 favorece 22
37 6 fomenta 8 79 12 favorece 12 121 18 desfavorece 27 163 28 favorece 2
38 6 favorece 10 80 11 fomenta 13 122 19 decrece 3 164 28 favorece 6
39 6 fomenta 12 81 11 favorece 19 123 19 decrece 5 165 28 favorece 8
40 6 genera 13 82 11 incrementa 25 124 19 favorece 8 166 28 favorece 10
41 6 genera 17 83 11 decrece 27 125 19 decrece 22 167 28 fomenta 12
42 6 favorece 20 84 12 favorece 13 126 19 decrece 27 168 28 favorece 19
Favorable ambientalmente (Compensadoras)
Desfavorable ambientalmente (Descompensadoras)
(Fuente: Elaboración Propia)
En la tabla 36 y 37 se muestra el análisis de las 168 relaciones que conforman el Sistema
Ambiental Sectorial
2. Elaboración de los mapas del SAS. Una vez que se ha definido el conjunto de
relaciones entre los elementos se debe generar los mapas. La relación entre elementos del
sistema va acompañada de un verbo que la caracteriza, por ejemplo, incrementa,
influencia, limita. El tipo de relación sirve para que los mapas que se construyen faciliten
la comprensión del discurso emergente.
Para la presente EAE se elaboraron 2 mapas que definen el modelo, en primer lugar está el
mapa del marco institucional del ordenamiento territorial, que define el sistema que debe existir
para garantizar la sostenibilidad del territorio. En segundo lugar encontramos el mapa de las
92
políticas y los discursos del ordenamiento territorial en el que intervienen las acciones políticas y
el discurso ambiental, económico y social.
Marco Institucional del Ordenamiento Territorial en el páramo de Santurbán
Ilustración 1. Marco Institucional del Ordenamiento Territorial en el páramo de Santurbán (Fuente: Elaboración
Propia)
Los efectos ambientales locales y regionales negativos, la aplicación de instrumentos de
gestión minero-ambiental y la reciente decisión de inconstitucionalidad de minería en paramos
favorecen la sustitución de actividades prohibidas en paramos y humedales; lo cual es fomentado
por el pago por servicios ambientales ecosistémicos y es soportado por los problemas
ambientales regionales.
93
La gestión del riesgo por parte de instituciones disminuye los problemas ambientales
regionales y la alta competencia de uso del suelo, además favorece las decisiones estratégicas de
ordenamiento territorial regional.
Los problemas ambientales regionales y los efectos ambientales locales y regionales negativos
estimulan la gestión del riesgo por parte de instituciones. Los problemas ambientales regionales
fomentan la norma de regulación de áreas para minería, que es favorecida por los instrumentos
de gestión minero-ambiental.
La diversidad de instrumentos de protección ambiental disminuye los efectos ambientales
locales y regionales negativos y la alta competencia de uso del suelo, además, junto con la norma
de regulación de áreas para minería favorecen a los instrumentos de gestión minero-ambiental.
Los efectos ambientales locales y regionales fomentan la diversidad de instrumentos de
protección ambiental. Los problemas ambientales regionales fomentan la gestión del riesgo por
parte de instituciones, la gestión del riesgo por instituciones desfavorece los problemas
ambientales regionales. Los instrumentos de gestión minero-ambiental favorecen la sustitución
de actividades prohibidas en paramos y la norma de regulación de áreas para minería.
94
Las políticas y los discursos del Ordenamiento Territorial en el páramo de Santurbán
Ilustración 2. Las políticas y los discursos del Ordenamiento Territorial en el páramo de Santurbán (Fuente:
Elaboración Propia)
Las decisiones estratégicas de ordenamiento territorial regional disminuyen los problemas
ambientales regionales, los efectos ambientales locales y regionales negativos, los conflictos
sociales por minería y la alta competencia de uso del suelo; además favorece la conservación de
ecosistemas estratégicos.
El discurso ambiental defensivo fomenta la preocupación por el cambio climático y la
conservación de ecosistemas estratégicos; favorece el pago por servicios ambientales
95
ecosistémicos, las actividades económicas sostenibles y la creciente delimitación de paramos, y
además genera la decisión de inconstitucionalidad de minería en paramos.
La inconstitucionalidad de minería en paramos fomenta la conservación de ecosistemas
estratégicos y la sustitución de actividades prohibidas en paramos, y disminuye los efectos
ambientales locales y regionales negativos y los conflictos sociales por minería.
La preocupación por el cambio climático incrementa el discurso ambiental defensivo. La
relevancia de humedales y los problemas ambientales regionales soportan el discurso ambiental
defensivo. Los efectos ambientales locales y regionales negativos causan que el discurso
ambiental sea defensivo. Las especies objeto de conservación y los altos servicios ecosistémicos
ambientales regionales favorecen el discurso ambiental defensivo.
3. Recopilar y analizar la información necesaria para el diagnóstico del estado
actual del SAS
Actualmente la Agencia Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), que es una dependencia
del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MinAmbiente), cuanta con 4 instrumentos
de protección ambiental y minero-ambiental para las Licencias Ambientales, los cuales son: el
Informe de Cumplimiento Ambiental (ICA), la Evaluación de Impactos Ambientales (EIA), el
Plan de Manejo Ambiental (PMA) y el Diagnostico Ambiental de Alternativas.
La minería a pequeña escala se deferencia en: 1. Artesanal, es la que hace la extracción con
título minero, y 2. Ilegal, que hace extracción sin título minero.
96
En este punto se revisan los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) y los Planes de
Desarrollo de los municipios del área de influencia de la delimitación del Páramo de
Jurisdicciones - Santurbán – Berlín.
4. Llevar a cabo el diagnóstico del estado actual del SAS
Tabla 35
Carácter de sostenibilidad de las relaciones del SAS
Estado actual
Relaciones Totales Muy presente Presente Débilmente presente
Compensadoras 144 24 66 54
Descompensadoras 24 17 4 3
Totales 168 41 70 57
El SAS está compuesto de 168 relaciones, de las cuales, 24 tienen una naturaleza
descompensadora y 144 una compensadora. De acuerdo con los principios con los cuales se ha
construido el modelo, el número de relaciones no resulta tan relevante. En principio se supone
que el SAS contiene los elementos que pueden llevar a un estado de sostenibilidad, lo que
determina que esto sea así o no, es el grado de intensidad de cada una de esas relaciones
compensadoras o descompensadoras. Esto se ha medido con el grado de presencia de cada una
de las relaciones, siendo posible tres estados: débilmente presente, presente o muy presente.
Tabla 36
Carácter de sostenibilidad de las relaciones del SAS (%)
Distribución porcentual
Relaciones Totales Muy presente Presente Débilmente presente
Compensadoras 85,7% 16,7% 45,8% 37,5%
Descompensadoras 14,3% 70,8% 16,7% 12,5%
97
Como reflejan los datos de la Tabla 37, el SAS se encuentra desequilibrado. El 14,3% de las
relaciones identificadas tienen una naturaleza descompensadora y el 85,7% compensadora. Las
relaciones descompensadoras se encuentran en un 87,5% (70,8% + 16,7%) en un estado de
presencia o desarrollo potencial alto o muy alto, en tanto que las relaciones compensadoras se
encuentran en un 37.5% en un estado de presencia débil. Desde una perspectiva de sostenibilidad
el sistema se encuentra en un estado bueno pero es necesario considerar más relaciones
descompensadoras.
5. Utilizar el SAS para la valoración de los objetivos operativos de la política
En la tabla 38, se identifican las principales relaciones causales o bucles del Sistema
Ambiental Sectorial, que definen las principales problemáticas y sobre las cuales se determinan
los objetivos operativos de la Política de Ordenamiento Territorial de Ecosistemas Estratégicos
(POTEE).
Tabla 37
Bucles identificados en el SAS
Bucles del SAS
# Relaciones # Relaciones
1 3 fomenta 16
5
3 incrementa 1
16 fomenta 3 3 genera 5
2
5 fomenta 18 5 genera 1
18 desfavorece 27 27 genera 1
27 genera 5 27 genera 3
3
5 causa 20 27 genera 5
20 genera 21 6
22 favorece 27
21 decrece 5 27 favorece 22
4
5 desfavorece 7
7
3 genera 5
7 genera 5 5 estimula 8
5 estimula 8 8 desfavorece 3
8 decrece 5
8
3 incrementa 1
5 fomenta 18 3 genera 5
18 decrece 5 5 genera 1
(Fuente: Elaboración propia)
98
b. Definición del sistema de información ambiental
El Sistema de Información Ambiental para Colombia (SIAC) es el sistema utilizado para la
política, puesto que compone datos del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de los
cinco institutos de investigación del SINA, que son: Instituto de Investigaciones Biológicas
Alexander von Humboldt (IAvH), Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales
(IDEAM), Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas “SINCHI”, Instituto de
Investigaciones Marinas y Costeras, José Benito Vives de Andréis (INVEMAR) e Instituto de
Investigaciones Ambientales del Pacífico (IIAP); lo cual hace que sea una herramienta útil para
la toma de decisiones por su información actualizada.
99
FASE 4: ANÁLISIS Y DIAGNÓSTICO AMBIENTAL
En esta fase se enuncian los principales problemas y las dinámicas ambientales identificadas
en la elaboración del SAS, también se definen los objetivos ambientales operativos de la Política
de Ordenamiento Territorial de Ecosistemas Estratégicos (POTEE).
Toda esta información debe ser socializada y retroalimentada por los agentes y el público
interesado, para generar una validación del proceso de EAE.
a. Análisis y diagnóstico ambiental situación actual
Principales problemas identificados
Conflictos sociales por gran minería
Reconversión de actividades productivas prohibidas en páramos, por tratarse de
tradiciones de las comunidades
Problemas ambientales regionales por pérdida de biodiversidad y ecosistemas
estratégicos
Efectos ambientales negativos, especialmente en el agua y el suelo
Poca gestión de riesgos y desastre
Ordenamiento territorial inadecuado y falta de control en la correcta ejecución de la
zonificación ambiental de los POT´s municipales
Dinámicas ambientales identificadas
A continuación se detallan las dinámicas ambientales más importantes identificadas en el
Sistema Ambiental Sectorial de la fase 3:
100
Los problemas ambientales regionales fomentan la gestión del riesgo por instituciones.
La gestión del riesgo por instituciones desfavorece los problemas ambientales
regionales.
Los efectos ambientales regionales fomentan la diversidad de instrumentos de
protección ambiental, lo cual desfavorece la alta competencia de uso del suelo.
El discurso ambiental defensivo genera la inconstitucionalidad de minería en paramos
y esto disminuye los efectos ambientales locales y regionales.
La conservación de ecosistemas estratégicos y la diversidad de instrumentos de
protección ambiental disminuyen los efectos ambientales locales y regionales, los
cuales desfavorecen la alta oferta de servicios ecosistémicos ambientales regionales.
La preocupación por el cambio climático, los problemas ambientales regionales y los
efectos ambientales locales y regionales son generados por la alta competencia del uso
del suelo.
Los conflictos sociales por minería favorecen la alta competencia del uso del suelo.
Los problemas ambientales regionales generan efectos ambientales locales y
regionales, y esto estimula la conservación de ecosistemas estratégicos.
Los efectos ambientales locales y regionales generados por los problemas ambientales
regionales, generan un incremento en la preocupación por el cambio climático.
b. Definición de objetivos ambientales operativos
Una vez elaborado el diagnóstico ambiental se definen, en coherencia con el mismo y a partir
de los objetivos marco de política definidos en la fase 1, los objetivos ambientales operativos de
101
la POTEE, que deberán orientarse a la superación de los problemas identificados previamente en
el diagnóstico ambiental. Teniendo en cuenta estos criterios, se formulan los siguientes objetivos:
Fomentar la conservación, uso sostenible y rehabilitación de los diferentes ecosistemas
estratégicos según sus características ecológicas y socioeconómicas, asegurando así su
alta prestación de servicios ecosistémicos.
Incorporar la gestión del riesgo y el desastre en la planificación del ordenamiento
territorial para garantizar la protección de las comunidades ante eventuales desastres
naturales.
Fortalecer la gestión del cambio climático en ámbitos del desarrollo sostenible en
donde intervengan decisiones territoriales y sectoriales, por medio de un correcto
ordenamiento territorial y uso del suelo.
Incentivar el conocimiento de los ecosistemas estratégicos y su relación con la
biodiversidad en las cuencas hidrográficas, por medio de la educación ambiental.
c. Consultas a los agentes y público interesado y comunicación
Poner a disposición de todos los agentes participantes en el proceso de consultas el
diagnóstico ambiental de la Política.
102
FASE 5: EVALUACIÓN AMBIENTAL DE OPCIONES
En esta fase se realiza la evaluación de alternativas de objetivos, alternativas estratégicas y
alternativas operativas por medio de matrices donde se refleja que el nivel de satisfacción y
concordancia es el adecuado para las opciones que se escogieron.
Toda esta información debe ser socializada y retroalimentada por los agentes y el público
interesado, para generar una validación del proceso de EAE.
a. Evaluación de alternativas de objetivos
A continuación se realiza una matriz de objetivos ambientales vs. objetivos operativos para
ver que se cumplan satisfactoriamente los primeros
Tabla 38
Matriz de Objetivos ambientales vs. Objetivos operativos
Objetivos Ambientales
Objetivos operativos
OA1
OO1 X
OO2 X
OO3 X
OO4 X
Fuente: (Elaboración propia)
A continuación se realiza una matriz de doble entrada, donde se incluyan por un lado los
bucles considerados y por otro, las diferentes alternativas de objetivos operativos. Se cualifican
cualitativamente con una graduación sencilla de valores positivos y negativos.
Tabla 39
Matriz de Bucles considerados vs. Objetivos operativos
Objetivos operativos
Bucles
considerados
OO1 OO2 OO3 OO4 Total
B1 -1 -1 1 1 0
B2 1 -1 1 -1 0
B3 1 -1 1 -1 0
103
B4 1 1 1 1 4
B5 1 -1 1 1 2
B6 1 -1 1 -1 0
B7 1 1 1 -1 2
B8 1 -1 1 1 2
Total 6 -4 8 0 10
Fuente: (Elaboración propia)
b. Evaluación de alternativas estratégicas
A continuación se realiza una matriz de objetivos operativos vs. estrategias para ver que se
cumplan satisfactoriamente los primeros
Tabla 40
Matriz de Líneas estratégicas vs. Objetivos operativos
Objetivos Operativos
Líneas
Estratégicas
OO1 OO2 OO3 OO4
Cambio climático X
Gestión del Riesgo y
desastre
X
Ordenamiento Territorial X X
Servicios ecosistémicos X
Desarrollo Sostenible X X
Biodiversidad X
Educación Ambiental X
Fuente: (Elaboración propia)
c. Evaluación de alternativas operativas
La evaluación de coherencia de las actuaciones propuestas con la estrategia elegida de la
política puede ser realizada mediante un cuestionario en torno a los principales criterios
ambientales que se quieren desarrollar en la Política.
104
Tabla 41
Cuestionario de criterios ambientales
PREGUNTA SI NO
¿Las acciones propuestas contribuyen a la adaptación al cambio climático? X
¿En la realización de la Evaluación Ambiental Estratégica se tiene en
cuenta la gestión del riesgo y el desastre?
X
¿La Política propuesta aporta algo a la actual legislación de Ordenamiento
Territorial?
X
¿El marco ambiental estratégico tiene en cuenta los servicios ecosistémicos
de los ecosistemas estratégicos?
X
¿La protección de ecosistemas estratégicos hace parte del desarrollo
sostenible?
X
¿La biodiversidad es importante en los ecosistemas estratégicos? X
¿La mejor forma de integrar a la población en temas ambientales es por
medio de la educación ambiental?
X
(Fuente: Elaboración propia)
d. Consultas a los agentes y público interesado y comunicación
Informar al público interesado (agentes y público interesado) sobre el proceso de evaluación.
105
FASE 6: PREVENCIÓN Y SEGUIMIENTO
En esta fase se explica el plan de seguimiento de la EAE, el plan de revisión y se dictan los
criterios ambientales que se deben tener en cuenta para el desarrollo de EIA de los proyectos que
se desprenden de la POTEE. Por último se describe el sistema de indicadores ambientales de
evaluación.
Elaborar medidas de seguimiento (Medidas de seguimiento de la política)
El plan de seguimiento de los objetivos ambientales de la Política
Aconseja la revisión periódica de los objetivos de la planificación, que afectará especialmente
a planes y programas con un horizonte de desarrollo a mediano o largo plazo.
1. Objetivos y contenido del plan de seguimiento
Prever la revisión periódica de la Política, actualizando objetivos y contenidos de acuerdo a la
evolución real de las demandas sociales
Proponer un listado de criterios ambientales que derivan de la EAE de la Política para la
mejora de los procesos de Evaluación de Impacto Ambiental de los proyectos que desarrollen el
Plan
Evaluar el grado de cumplimiento de la Política a través de un sistema de indicadores de
seguimiento de su ejecución
Evaluar el desarrollo de los proyectos a través de indicadores de impacto ambiental.
2. Plan de Revisión
En vista el acelerado desarrollo en cuestión a la adaptación al cambio climático, se debería
hacer una revisión anual, para incorporar nueva legislación que ayude a la implementación de la
política y contribuya al desarrollo sostenible en Colombia
106
3. Criterios ambientales para el desarrollo de EIA de los proyectos de la
Política
Criterios de desarrollo sostenible, cohesión social y competitividad. Crecimiento sostenible en
las regiones y mejoramiento de la calidad de vida.
Contribución a la diversificación y especialización económica de las zonas de influencia
de ecosistemas estratégicos, impulsando la creación y el mantenimiento del empleo y
renta en otros sectores.
Compatibilidad con otras actividades económicas, especialmente los usos tradicionales
sostenibles, contribuyendo a la conciliación del desarrollo económico con la conservación
y uso responsable de los recursos.
Contribuir a una mejor calidad de vida de los habitantes, facilitando su acceso a bienes y
servicios en un contexto de desarrollo armónico y equilibrado, y un ambiente saludable y
bien conservado, con especial consideración a la situación de los terrenos de titularidad
colectiva y resguardos indígenas.
Criterios de uso ordenado sostenible del territorio y de los recursos naturales.
La planificación debe promover con eficacia la compatibilidad de usos y la utilización
racional del espacio, la diversificación económica y la mejora en la dotación de
infraestructuras y equipamientos, contribuyendo con ello a un territorio equilibrado y
sostenible.
Contribución al modelo de desarrollo territorial y su sostenibilidad, en el marco de una
ordenación y gestión equilibrada e integrada en el territorio.
107
Compatibilidad con los objetivos de planificación y ordenación del territorio,
promoviendo el uso racional y equilibrado del territorio entre los diferentes intereses
generales, incluyendo la conservación del ambiente y la gestión eficaz de los recursos
naturales.
Criterios para el cambio climático y la reducción emisiones de gases de efecto invernadero
(GEI). Eficiencia energética y energías limpias.
En línea con la Política Nacional de cambio climático en Colombia, se debe promover el
manejo y conservación de ecosistemas y sus servicios ecosistémicos para el desarrollo
bajo en carbono y resiliente al clima, en materia de reducción de emisiones de gases
efecto invernadero y de adaptación al cambio climático.
Contribución a reducir las emisiones de GEI y el consumo de energía y de recursos
naturales, apoyando estrategias de eficiencia energética, incluyendo el fomento de formas
más eficientes y limpias de producción, entre ellas una organización mejor y la limitación
del consumo de recursos no renovables.
Conciliación del Ordenamiento territorial con la Política Nacional de cambio climático, en
conformidad con lo que establezcan los planes sectoriales de adaptación y mitigación del
cambio climático
Criterios para la protección y conservación de la naturaleza y la biodiversidad.
Reducción de la afectación a la biodiversidad de ecosistemas estratégicos, asegurando la
compatibilidad de los usos del suelo con la conservación de la biodiversidad y los
servicios ecosistémicos, integrando esta visión en la planificación.
108
Reducción de la afectación a la funcionalidad de paramos y humedales.
Reducción de la afectación al paisaje.
Facilidad para establecer medidas preventivas y correctoras del daño ambiental y reducir
el riesgo de pasivos ambientales.
4. Sistema de indicadores ambientales de evaluación
Consolidar las acciones orientadas a la conservación del patrimonio natural: número
de hectáreas protegidas con régimen especial; tasa de deforestación e incremento de
cobertura vegetal.
Disminuir el riesgo por desabastecimiento de agua: población en riesgo por
desabastecimiento de agua.
Racionalizar y optimizar el consumo de recursos naturales renovables: intensidad
energética medido como la relación entre barriles equivalentes de petróleo y millones
de pesos de PIB departamental (BEP/M$PIB); consumo de agua en los sectores
productivos (industrial, comercial, agrícola y pecuario) medido como consumo de
agua sobre producción o hectáreas; residuos sólidos aprovechados sobre generación
total de residuos y residuos sólidos dispuestos adecuadamente sobre generación total
de residuos.
Generar empleos e ingresos por el uso sostenible de la biodiversidad y sistemas de
producción sostenible: volumen de ventas de las empresas dedicadas a mercados
verdes.
Reducir los efectos en la salud asociados a problemas ambientales: tasa de
morbimortalidad por Infección Respiratoria Aguda, IRA; tasa de morbimortalidad por
109
Enfermedad Diarreica Aguda, EDA; tasa de morbimortalidad por Dengue y tasa de
morbimortalidad por Malaria.
Disminuir la población en riesgo asociado a fenómenos naturales: personas afectadas a
causa de fenómenos naturales en el año y pérdidas económicas a causa de fenómenos
naturales al año.
110
FASE 7: ELABORACIÓN Y CONSULTA DE INFORMES FINALES
En esta fase se explican que contenidos debe tener el informe resumen del proceso EAE que
se logra cuando se han desarrollado todas las consultas a los agentes y público interesado, así
como la validación y retroalimentación dela EAE en su totalidad.
a. Consultas a los agentes y público interesado y comunicación
Este proceso final de celebración de consultas debe incluir necesariamente no sólo a los
agentes institucionales relevantes, sino al conjunto de la opinión pública.
Los documentos de información y consulta son el Informe de la EAE y el borrador de la
Política.
Se debe establecer un plazo de consulta para la formulación de observaciones por parte de los
agentes interesados en tiempo y forma.
Tras ese plazo se abre un período de recepción de consultas que deberán quedar incorporadas
en el informe de la EAE.
b. Informe resumen del proceso EAE
Una vez realizado todo el proceso de la EAE y hechas todas las consultas, se deberá realizar
el Informe Resumen del proceso EAE, para culminar con las directrices que darán forma a la
Política de Ordenamiento Territorial de Ecosistemas Estratégicos (POTEE)
Entre los contenidos del IR-EAE se debe incluir al menos:
111
1. Un resumen del proceso de EAE y de la manera en que se han integrado en la Política los
aspectos ambientales
2. Una descripción del alcance de la integración en la Política de los contenidos del Informe
de la EAE, los resultados del proceso de participación pública y la memoria del proceso
3. Una descripción justificativa de las razones de la elección de la Política aprobada, en
relación con las alternativas consideradas.
Se debe divulgar el IR-EAE, junto con la política aprobada de acuerdo al plan de
comunicación diseñado al inicio del proceso.
112
ANÁLISIS DE LA EAE
La implementación de la Evaluación Ambiental Estratégica como proceso de construcción de
una política destinada a dar cuenta de problemáticas territoriales y multisectoriales desde una
perspectiva de sostenibilidad, ayuda a integrar los objetivos de la pasantía por medio de un
estudio de todos los aspectos abióticos y bióticos relacionados con un territorio especifico, como
lo es en este caso el Complejo de Páramos Jurisdicciones – Santurbán – Berlín.
Entendiendo que los Complejos de Páramos existentes en el país se relacionan por tener un
mismo tipo de ecosistemas, es normal encontrar varias jurisdicciones sobre el territorio, es por
esto que se debe dar mayor importancia a los lineamientos contemplados en las resoluciones de
delimitación de los páramos, con el que todas las acciones de los municipios y departamentos se
encaminen a cumplirlos para garantizar la conservación y recuperación de las condiciones
naturales.
La sustitución de actividades prohibidas se está realizando con un trabajo integrado entre el
Departamento de Prosperidad Social, el Ministerio de Trabajo y el Ministerio de Ambiente; para
garantizar un acompañamiento a la comunidad y lograr conjuntamente la formulación de Planes
de Desarrollo y Planes de Ordenamiento, a nivel municipal y departamental.
La EAE realizada sirve como un instrumento inicial para la creación de la Política de
Ordenamiento Territorial de Ecosistemas Estratégicos (POTEE), la cual se perfila en la
protección de ecosistemas estratégicos, especialmente los páramos y humedales de Colombia,
que considerando su extensión, son un factor importante en la regulación del ciclo hídrico, la
erosión y los desastres naturales derivados de los fenómenos climáticos del país. También sirve
como instrumento para replicar en otros países que tengan ecosistemas de paramo.
113
CONCLUSIONES
La Evaluación Ambiental Estratégica es una herramienta de análisis muy importante para
desarrollar un razonamiento estratégico, inclusivo y ambientalmente sostenible, en la creación o
modificación de legislación.
En Colombia debe legislarse nueva normativa que esté encaminada a la protección de
ecosistemas estratégicos, pues se observa que actualmente se presenta una explotación y
extracción de recursos indiscriminada, en dichos ecosistemas, que afecta las condiciones
ambientales a nivel nacional e internacional.
La toma de decisiones ambientales requiere de un abanico de opiniones holístico e
interdisciplinario, es por esto que deben ser tenidos en cuenta tanto la población civil, como las
instituciones y entes del estado.
La Política de Ordenamiento Territorial de Ecosistemas Estratégicos posiciona los
ecosistemas estratégicos, dándoles la importancia necesaria -como determinantes ambientales-,
en procesos de ordenamiento territorial.
Ante el inminente cambio climático que se ha evidenciado en los últimos años, es necesario
proteger ecosistemas estratégicos como herramienta de conservación para cumplir con los
objetivos del Acuerdo de Paris.
114
El Sistema Ambiental Sectorial (SAS) es una herramienta óptima para relacionar los distintos
elementos que se presentan a nivel sectorial o territorial, y de esta manera contribuir a la
planificación de objetivos ambientales para políticas, planes y programas.
El Sistema de Información Ambiental de Colombia (SIAC) se posiciona como una
herramienta vital para la consolidación de datos precisos para la toma de decisiones en el ámbito
ambiental
La delimitación del Complejo de páramos de Jurisdicciones – Santurbán – Berlín ha
permitido un avance en el desarrollo sostenible del país, al reformular las actividades económicas
y mejorar el ordenamiento territorial, aunque su derogación permitirá realizar un trabajo
retroalimentado por la comunidad de la región.
El plan de seguimiento de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) permite tener una guía
para determinar los criterios e indicadores ambientales que deben tener las Evaluaciones
Ambientales de Impacto (EIA) de los proyectos que se desprendan de la Política de
Ordenamiento Territorial de Ecosistemas Estratégicos (POTEE)
Los ecosistemas estratégicos brindan una gran cantidad de servicios ecosistémicos, por esta
razón se debe velar por su protección y conservación.
115
RECOMENDACIONES
Complementar y ejecutar la Evaluación Ambiental Estratégica de la Política de Ordenamiento
Territorial de Ecosistemas Estratégicos (POTEE) para mejorar la legislación ambiental en
materia de protección de páramos y humedales.
Tener en cuenta los lineamientos expresados en esta Evaluación Ambiental Estratégica para la
formulación de proyectos de ley en la Comisión Quinta del Senado de la República y de la
Cámara de Representantes, al igual que en las Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso
de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes.
116
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