ECONOMíA

DEL MEDIO AMBIENTEEN AMÉRICA LATINA

JUAN IGNACIO VARAS C.'

Es muy frecuente escuchar en los más diversos foros, argumentos sobre una

comradicción entre desarrollo económico y desarrollo sustentable: o eOlrepolíticas económicas orientadas a incrementa¡ las tasas de crecimiento y laconservación del medio ambiente. Dichas posiciones se sustentan en algunasevidencias empíricas que mostrarían una asociación positiva entre contamina­ción (producción de desperdicios) y progreso económico. Avala este plantea­miento la limitada capacidad de absorción de la nalUraleza, lo que explicaríaque una vez superada dicha capacidad la eliminación de residuos ocasionaríaun deterioro del medio ambiente.

En los últimos años numerosos economistas han comenzado a investigar larelación entre eficiencia económica y calidad ambiental. Alguna evidenciasobre el particular permitiría pensar que esta aparente dicotomía puede serfalsa y que políticas económicas eficientes tambi{:n pueden ser beneficiosaspara el ambiente.

El proceso de apertura económica iniciado en Chile hace más de una década,y recientemente seguido por varios otros países latinoamericanos, ha incrementadoel interés por activar procesos de integración económica a través de la creaciónde áreas de libre comercio. En nuestro continente se destacan en este aspecto:el Acuerdo Trilateral de Libre Comercio en Norteamérica, los eventualesacuerdos de integración económica Chile-Argentina, Chile-México y el acuerdode Mar del Plata entre Brasil, Argentina, Paraguay y Uruguay. La mayoría deestas inicialivas plantean la conveniencia de discutir una eventual armonizaciónde las políticas ambientales.

1prore$Or en el Inst,tuto de Economia y ProrrectOl' de la Pontificia Universicbd C:uólica

de Chile.

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Por aIra parte, el aumento significativo que han tenido las exportacioneslatinoamericanas hacia los mercados de Estados Unidos y Europa, ha elevadola importancia de las políticas ambientales para las economías sudamericanas.En algunos países del hemisferio norte han surgido grupos que denuncian laexistencia de precios de exporlación ·predalOrios", debido a la ausencia decontroles ambienlales, ode políticas menos rigurosas que difieren significativamemede las existentes en los países de mayor desarrollo.

Las razones anleriormente descritas, entre aIras que encomramos en lalileratura concernieme al tema del medio amblente, me motivaron a organizaren el InslilulO de Economía de la Universidad Cat6lica una ConferenciaImernacional sobre Economía del Medio Ambienle.

El presente capítulo tiene por objelo presenlar algunos aspectos de la relaciónentre economía y medio ambienle, deslacando aquellos t6picos que fueronanalizados en dicha conferencia y que son de mayor lrascendencia en AméricaLaUna. Mis comenlarios se extenderán en aquellos temas que considero demayor imponancia en la actualidad, como son: la relación entre progreso económicoy calidad ambiental, los efectos de la apertura económica y el medio ambiente,el rol del Estado, las regulaciones y el mercado, la evaluación del impacto ambiental.No obstante, la Conferencia incluyó orros aspecros de gran trascendencia, como es,en especial, la relación entre suslentabilidad y crecimiento demográfico.

PROGRESO ECONÓMICOy CALIDAD DEl MEDIO AMBIENTE

Un aspeclO preocupante que continuamente aparece en la Iileratura sobreeconomía del medio ambiente y que da origen a mucha controversia es larelación entre medio ambiente y desarrollo económico. El estudio sobre elproceso de desarrollo de Estados Unidos, Japón y Europa indica que en lasprimeras etapas de crecimiento existe una relación direcla entre crecimiento ycomaminación, la que a partir de un cierto nivel de ingreso se revierte. Serepresenta entonces la relación entre progreso económico y deterioro ambien­lal, por una curva con forma de una U invertida. Este punto ha quedadodemostrado en los diversos est~dios empíricos realizados, los cuales se ilustranen forma muy destacada en el World Developme1lt Report preparado por elBanco Mundial en 1992, y que fueran presentados por Dennis Mahar en suconferencia inauguraP.

'Ver la fillura" "Envlronlllefllal indiolOrs al differenl counuy lncome levels", en World

Det'tlopment Repon 1992, reproducida en la sección silluienle.

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ECONOMI.t. DIl MWlO~ • _ ....~.

Los estudios realizados en base a la experiencia de los países desarrolseñalan que el punto de máximo deterioro ambiental se produce paraingreso per cápita cercano a los USS 5.000 anuales. Países comoJapón, Estad!Unidos y airas del continente europeo cuyos ingresos ya son superiores a estacifra se encuentran en una situación tal que las condiciones ambientalesmejoran a la par de su crecimiento económico. Pero, ¿qué sucede con los parsesen vías de desarrollo, cuyos ingresos per dpila aún no alcanzan esta cifra? ¿Es

que acaso estos países deben soportar el deterioro de sus condicionesambientales hasta que alcancen ese nivel de ingresos?

En mi opinión, cabe preguntarse hasta qué puntO esta correlación positiva esreOejo de que los países en vías de desarrollo han seguido políticas dedesarrollo basadas en la promoción artificial de los sectores de industriasbásicas en lugar de políticas orientadas a aprovechar de la mejor forma susventajas comparativas. Si este ultimo fuera el caso, podría sustentarse lahipótesis de que el progreso económico no necesariamente debe ir asociadoa un deterioro significativo del medio ambiente, o que políticas económicaseficientes pueden aminorar los efectos ambientales adversos.

El análisis empírico de esta hipótesis será muy útil para definir políticaseconómicas que permitan atenuar esta relación adversa, suavizar esta curva, otrasladarla hacia abajo de tal forma de disminuir el deterioro ambiental hastaque se alcance el señalado punlO de inflexión.

la evidencia empirica ilustrada en los gráficos de la conferencia de O. Mahar(ver capítulo siguiente), si bien confirma que en un primer momento elcrecimiento industrial aumenta los niveles de contaminación, también reOejaque a medida que se eleva el ingreso de las personas esta situad6n se reviene. EIJose explica principalmente por la concurrencia de varios factores mitigantes,siendo los principales los efectos del aumento de la demanda por una mayorcalidad ambiental y la adopo6n de tecnologías nuevas más limpias que tiendena preservar la calidad del medio ambiente.

/'En efecto, los estudios de demanda muestran que las amenidades ambientalestienen elasticidades de ingreso relativamente altas, por lo que a medida que lospaíses progresan la sociedad se interesa por incrementar el consumo de bienesbenevolentes desde el puntO de vista ambiental. Sin embargo, para que esteefecto se manifieste significativamente parece ser necesario que el progresoeconómico alcance a los más desposeídos.

APERTURA ECONÓMICAy MEDIO AMBIENTE

De los csrudios rmpiricos realizados en Jos últimos años, uno de los resultadosmás intrrrsanles sr rrfiere a la correlación entre apertura y medio ambiente.Al-cootrario de lo que muchos pudieran creer, los resultados revelan que laalic:bd ambiental y la apertura al exterior son variables que se mueven en unmismo sentido, lo que podría ser otro factor que explique la parte decrecientede: la curva antes mencionada. Este resultado es alentador y abre la esperanzaen el sentido de que "políticas económicas efici~ntes no se conlraponen conpolíticas ambientales eficientes·}.

Varias razones se han encontrado para explicar este fenómeno. Por de pronto,cuando los países implementan políticas económicas orientadas a aprovecharsus ventajas comparalÍvas, la estructura de producción tiende a reasignarsehacia procesos relativamente más intensivos en el uso de mano de obra, los queen general corresponden a ¡ecnologías menos perjudiciales para el medioambiente. Aun más, la apertura en la mayoría de los casos produce una contraccióndel sector manufacturero substitutivo de importaciones y una expansión de laproducción de exporlaciones, lo cual requiere nece~ariamente la adopción de¡ecnologías más avanzadas que suelen ser más limpias que las antiguas.

Otro faclOr que refuerza esta asociación directa entre apertura externa ycalidad ambiental que ha sido deslacada en algunos trabajos, se refiere alefecto de la creciente globalización de los mercados y aumento de compa­ñías transnacionales. la no discriminación en contra de inversionistasextranjeros así como la internacionalización de la producción ha !endido ahomogeneizar los procesos empleados en distinlOs países por compañíastransnacionales, lo que ha facilitado la incorporación de tecnologías menoscontaminantes en los países de menor desarrollo.

Es interesante señalar que la competitividad del sector Iransable no se veaparentemente afectada por los casios de los elemenlOs de prolección ambien­tal, debido a que éstos representan una fracción muy baja de los costos deproducción. De tal forma, independientemente de las normativas sobre conta­minación ambiental que puedan ¡ener los países de menor desarrollo, el hechode que se desarrollen nuevas tecnologías en países de gran demanda porcalidad ambiental promueve una transferencia tecnológica beneficiosa para elambiente.

1 Nanc)' Birdsall )' David Wheler han analizado formaJmeme este as~10.

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ECOHO/oIIA OH MUllO AMIlfJrn fIII~

Estos aspectos son analizados en forma extensa en la segunda parte delibro por los profesores Ramón López y Nancy Birdsall. En dicha sección seincluyen además interesantes consideraciones del economista y profesormexkano Juan Carlos Belausteguigoitia sobre el Tratado de Libre Comercio deNorteamérica.

EVALUACiÓN DElIMPACTO AMBIENTAL

Otro tópico largamente analizado en la literatura y revisado en la conferenciase refiere a las metodologías para la evaluación del impacto ambiental~~nicas actuales en eyaluación social de proyectos se ceDlraD eo corregi~

fallas en los mecanismos de precios por distorsiones en los mercados y lapresencia de externalidadeJ.lAbara bien, en el caso del daño ambiental unaparte importante de los efectos cae en la categoría de intangibles.

Un aporte interesante a estas metodologías ha realizado{Maureen CroopeLquien presenta en la tercera parte del libro, a través de ejemplos de proyectOSambientales, cuáles son los beneficios que se deben medir y cómo se puedeefectuar dicha medicióJl4En su presentación enfatiza qut{.E mayor dificultaden la medición de los beneficios en proyectos ambientales es su cuantificaci6nfísica más que su valoració~

Para determinar qué es lo que se debe medir, la profesora Croopper presentados aproximaciones interesantest!-a primera es estimar los beneficios físicosderivados del proyecto (p. ej.: reducir número de días de enfermedad,aumentar expectativas de vida, etc.) pata luego cuantificar dichos beneficios.Su gran ventaja es que permite utilizar sus resultados en otras aplicaciones. Lasegunda alternativa, basada en el método de valor de contingencia, consiste enseñalarle directamente a la gente que valore los cambios ambientales produ­cidos asociados a la realización de un proyectgJEste método presenta laventaja de que obli a a cuantificar los beneficios del pro e tO uno a~ que estima en base a la disposición a pagar e las personas (o la.. --'compensación mínima que estarían dispuestos a recibir); pero presenta ladesventaja que no es aplicable de un caso a otro.

La leoría del valor de contingencia puede ser útil si es bien aplicada, pero

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presenla la gran dificultad de asumir percepciones individuales acerca de lacalidad del medio ambiente que suelen ser inestables por corresponder apreguntas hipotéticas.

En todo caso, podemos concluir que para evaluar el efecto ambiental no esnecesario medir la totalidad de los benencios de un proyect~asta con quelos benencios cuantificables excedan los costos, para determinar la convenien·cia de realizar dicho proyect.!!.JEn la tercera parte del libro se incluyen dosaproximaciones empíricas a la evaluación de los problemas ambientales en lasalud: uno del economista brasileño Ronaldo Sefoa da Mona y el OlrO delchileno José Miguel Sánchez.

EL ROL DEl ESTADO,

LAS REGULACIONES AMBIENTALES y

EL MERCADO

la cuarta parte del libro corresponde a otro punto de gran importancia para lamayoría de los problemas ambientales existentes en América Latina, el cual serefiere al uso de mecanismos de mercado como alternativa a los controlesdirectos u otras regulaciones del Estado orientadas a alcanzar objetivosambientales.

El costo relativamente bajo de los controles ambientales podría dar pie parapensar que el rol del Estado y la normativa institucional son poco importantesen la definición de políticas de desarrollo económico en países pobres. Ellopodría, a su vez, restar importancia a qué instrumentos de polílica son los másadecuados para enfrentar el cuidado del ambiente.

Sin embargo, la tendencia a aumentar los acuerdos bilaterales entre países, asícomo la eventual formación de áreas de libre comercio. ponen de relieve elestudio sobre la coordinación de las políticas ambientales de los países, demodo de enfrentar y corregir eventuales externalidades. En esta materia es muyimportante distinguir dos tipos de situaciones. En primer lugar, aquellasexternalidades que, si bien ocasionan fallas en el funcionamiemo de losmercados, sus efectos se perciben en el país mismo, no causando porconsiguiente ningún perjuicio a países vecinos; y aquellas externalidades entrepaíses, que se generan en uno pero que provocan sus efectos en otros.

Un ejemplo de las primeras es el problema del smog en Santiago o cualquierotra ciudad latinoamericana en que las causas y los efectos del problema

afectan exclusivamente al país; mientras que un ejemplo de las 5egun<bspodría ser las deficientes condiciones higiénico-sanitarias en la manipulaciónde la fruta destinada a la exportación de un país, que acarrearía problemassanüarios para los paises importadores de esa fruta.

La teoría económica nos recomendaría no considerar las primeras como objetode regulaciones internacionales, mientras que las segundas requerirían deacuerdos interhacionales compensatorios. Sin embargo, frecuentemente no sehace esta distinción y se considera como práctica de comercio desleal cualquierdiferencia de políticas ambientales entre paises en desarrollo y países desarró­liados. Toda regulación en este aspecto debe exantinarse con cautela, ya quefácilmente ella puede terminar siendo un mecanismo para establecer barrerasproteccionistas de tipo parnarnncelarias, aduciendo que se trata de un dumpingecológico.

Un caso bastante importante para Chile son las regulaciones ambientalesindustriales ante una eventual incorporación al Trntado de Libre Comercio deNorteamérica. Así, por ejemplo, las emanaciones de gases en los procesos derefinación de cobre en Chuquicamata o El Salvador pueden ser muy superioresa las existentes en minas de cobre en los Estados Unidos y estar sobre la normaestablecida en dicho país. Los Estados Unidos podrlan, en consecuencia,solicitar que Chile se ajustara a sus propias normas, argumentando que deno hacerlo habría competencia desleal por el uso de tecnología máscontaminante.

No cabe duda de que, en el caso de este ejemplo, el argumenlO no es válidodesde el punto de vista económico para Chile, por varias razones: en primerlugar, porque los efectos de las externalidades deben valorarse en función deldaño ocasionado y no de las emanaciones producidas. Si no fuese así, tambiénse podría argumentar, por analogía, que constituye una competencia desleal elhecho de contar con mano de obr-J más barata en Chile, o cualquier otro factorque en el fondo no hace sino explicar la base de las ventaias comparativas deun país.

La excepción a las externalidades ambiemales que son internalizadas por elpaís se encuentra en el caso de aquellas que producen un daño global, dondesí debe haber regulaciones o compensaciones con el fin de corregirlas.Ejemplos de ello, que podemos citar, son el adelgazamiemo de la capa deozono, el posible efecto de recalentamiento de la tierra originado por ladeforestación de los trópicos, la disposición de sustancias peligrosas tóxku)+otros problemas ambientales de naturaleza global.

lo"", IGNACIO VACAS

Las dificultades para lograr un enlendimiento en eslos casos radican endiversos (aClores, como son la inadecuada información existenle sobre losfenómenos de dispersión de los daños enlre países, la conveniencia de quererser ·un free rider-, y la dificultad de establecer los mecanismos y montos decompensación enlre países. En opinión de muchos economistas, la conlribu­ción que los países desarrollados están realizando en compensación por losproblemas ambienlales globales que ellos mismos producen es absolutamenteinsuficiente.

Es imposible lograr superar los problemas sociales del tercer mundo ypretender además que estos países consliluyan las reservas de recursosnaturales y foreslales que aseguren una sustentabilídad global.

La discusión de estos temas pone de manifiesto que el origen de los problemasde asignación de recursos en bienes ambientales está básicameOle en proble­mas de mala especificación de derechos de propiedad y que el esfuerzo deberíacentrarse en diseñar políticas que faciliten el establecimiento de tales dere­chos.

En la conferencia diclada por el profesor Charles Kolstad, y que se transcribeen la parte cuarta del libro, se analizan las posibilidades de diseñar mecanismosde mercado como una alternativa a las regulaciones coercilivas o de conlroldirecto. En su presenlación, se revisa la experiencia internacional en la materia,destacándose que si bien en los Estados Unidos ésta no ha sido una prácticamuy generalizada en el pasado, en Europa, y espeCialmente en Alemania, sehan implememado desde mediados de los años selenta algunos programasbasados en incenlivos de mercado.

En dicha sección es de inlerés además leer atentamenle una aplicación alproblema de tarificación vial en Santiago preparado por el profesorJorge Claro,así como las consideraciones al caso mexicano del profesor Juan CarlosBelausteguigoitia.

CRECIMIENTO DEMOGRÁFICO y

SU5TENTABIlIDAD

En la quinta parte del libro se revisan algunos aspectos relacionados concrecimiento económico y sustentabilidad.

Se analizan, además, los problemas de medición de los bienes ambieOlales y

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el sesgo que introduce en el sistema de cuentas nacionales el no incluir ladepreciación del capital natural. Este tema está a cargo del economistabrasileño Ronaldo Seróa da Motta\. Es relevante tener en consideración que eldesempeño de los gobernantes suele medirse en términos de indicadores decrecimiento económico y no de Otras consideraciones o parámetros quereflejen la calidad de vida. Parella, el no incluir la depreciación de los recursosnaturales como medisión del uso del medio ambiente en la contabilidad social,genera un incentivo a la sobreexplotación de éstos en el corto plazo, sinconsiderar el costo que deben asumir la sociedad y las generadones futuras.

Además, se incluye en esta parte una revisión de los factores determinantes delas actitudes sociales hacia el medio ambiente. Se trata de un estudio empíricoexploratorio del profesor Gonzalo Edwards, del Instituto de Economía de laPontificia Universidad Católica de Chile, sobre las actitudes, intereses yconocimientos de los problemas ambientales de una pequeña muestra dehogares en Chile.

COMENTARIO FINAL

Como acto de clausura de la Conferencia se realizó un panel en el cualparticiparon varios de los invitados extranjeros, cuyo objetivo fue intentardefinir cuáles serían los grandes temas del futuro; en particular el rol que debenasumir las instituciones del mercado para abordar la problemática ambiental.

En dicho panel hubo acuerdo en que los convenios internacionales son unelemento necesario en el cuidado de nuestro medio ambiente cuando lasituación afecla a un conjunto de países, pero que los problemas ambientalesinternos de cada país deben abordarse mediante políticas nacionales.

Cuando las distorsiones de mercado no generan externalidades a otros países,las políticas domésticas soó las encargadas de corregir la asignación de losrecursos productivos, evitando los costos económicos externos que se generenen cada proceso productivo. Dado el car:icter local de estas silUaciones, pareceincorreClO proponer polílicas económicas, regulaciones o normas ambientalessupra nacionales comunes e iguales en todos los países, ya que es evidente quelas condiciones económicas y la magnitud de [as externalidades son diferentes

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para cada uno de ellos. Sobre este panicular, no se debe menospreciar el rolfundamemal que puede tener un sistema de asignación de derechos depropiedad y el mecanismo de precios en la corrección de externalidades ycontrol de la sobreexplotación de los bienes públicos.

Algunas de las consideraciones planteadas durante el debate producido en esaocasión son desarrolladas por el profesor Gen Wagner en la última sección dellibro. En su ensayo analiza los desafíos que plantea la Ley de Medio Ambienterecientemente promulgada en Chile, así como los alcances de las políticaspúblicas y fiscales. Muy interesantes son sus apreciaciones sobre el eventualrol del seclOr privado en la provisión de bienes ambientales.

Con esta introducción, los invito a leer los artículos contenidos en este libro.

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