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Economia y Democracia. José Antonio Ocampo Publicado en “La Democracia en AL. Hacia una democracia de ciudadanos y ciudadanas.” PNUD, 2004 (Subrayados de LB) Existe una doble insatisfacción en América Latina: Por los resultados de la democracia Por el resultado de las reformas de mercado En el plano económico pese a una internacionalización relativamente exitosa (crecimiento del comercio internacional y de la IED)

Existe un bajo crecimiento económico. Desde 1990 AL creció al 2,6% anual (la mitad que entre los 50 y los 70) Se mantienen altos niveles de pobreza. El 1997 el PBI per capita es un 6% superior al de 1980 pero la pobreza es 3 puntos superior

Para la población ambas insatisfacciones están correlacionadas. El 51% de la población prefiere un régimen autoritario que tenga mejores resultados económicos. La nueva oleada de democratización que se inicio en los 80 asumió las reformas de mercado como su propia agenda. La tensión entre democracia y desarrollo económico puede estar llegando a un punto de inflexión. Tres principios para una buena relación entre economía y democracia Existe un concepto fuerte de democracia: la democracia es mucho mas que un régimen democrático: (O Donnell, 2002)

Instituciones electorales Equilibrio y control mutuo de poderes Responsabilidades de las mayorías Derecho de las minorías

También es extensión del concepto de igualdad jurídicos y de los derechos ciudadanos en un sentido amplio: Ciudadanía civil, política y social La democracia es identifica con una visión amplia de ciudadanía que es el resultado de un largo proceso histórico:

Derechos civiles y políticos que garantizan autonomía individual frente al poder del Estado y participación en las decisiones públicas Derechos económicos, sociales y culturales que responden a valores de igualdad, solidaridad y no discriminación (CEPAL, 2000)

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Debe destacarse la universalidad, indivisibilidad e interdependencia de este conjunto de derechos. Para los pobres sin derechos económicos y sociales, los derechos políticos pierden sentido. El reconocimiento de la igualdad jurídica es el avance más trascendental de la era moderna. En el pensamiento económico este concepto ha renacido en la literatura institucionalista: el buen funcionamiento del sistema jurídico, incluyendo igualdad ante la ley y respeto de los derechos de propiedad para reducir costos de transacción y buen funcionamiento de los mercados (North, 1990)- Sin embargo, existe una tensión entre igualdad social y derechos de propiedad: los segundos consolidan desigualdad en el ingreso y riqueza que genera el mercado. Es parte de la ambivalencia histórica entre el pensamiento liberal y la democracia. La superación –siempre incompleta- de la tensión entre igualdad y protección de la propiedad solo ha sido posible a través de la ciudadanía política, que ha ido incorporando el principio de la ciudadanía social. Medidas sociales distributivas y regulaciones económicas que buscan afectar la relación entre los mercados y la distribución del ingreso, lo que ha llevado al expansión del papel regulador y distributivo del Estado. Estas medidas no deben analizarse sólo por su efecto sobre los mercados (“distorsiones”) sino, en última instancia, en su eficacia para reducir desigualdades generadas por el mercado y los beneficios que se derivan de una mayor igualdad y cohesión social. Los beneficios son los siguientes:

Efectos positivos de la distribución del ingreso sobre el crecimiento económico. Cohesión social y estabilidad política: fuentes de competitividad internacional

en la era global En sociedades muy desiguales, como en AL, la tensión entre desigualdad y derechos de propiedad es particularmente compleja.

La efectiva igualdad de oportunidades es mas compleja (existe una combinación de carencias). Igualar oportunidades requiere una acción integral y positiva.

Se requieren políticas que compensen desigualdad de trayectorias. De acuerdo con esta visión la equidad social es un objetivo en sí misma, es una verdadera expresión de los propósitos colectivos que animan a la sociedad, es un principio básico de cohesión social La defensa de los derechos económicos, sociales y culturales y su redefinición hacia formas mas complejas (Borja, 2002) se transforman en el objetivo mismo del desarrollo económico y social. Asegurar los derechos sociales no es fácil requiere generar una masa de recursos y su adecuada asignación. Si instrumentación debe ser compatible con el grado de desarrollo alcanzado (circularidad). El objetivo es alcanzar los máximo dentro de lo realizable. Este “marco de derechos ciudadanos” tiene gran coincidencia con otras visiones contemporáneas de desarrollo: Desarrollo Humano (PNUD. 1994), Desarrollo con Libertad (Sen, 1999), CEPAL (CEPAL, 2000 ) y mas recientemente últimos enfoques de Banco Mundial.

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La visión integral del desarrollo va mas allá de la complementariedad entre las políticas sociales, económicas, ambiéntales y de ordenamiento democrático, es el sentido mismo del desarrollo. Las consecuencias de estas perspectivas son muy profundas. El sistema económico debe estar subordinado a objetivos sociales mas amplios Democracia es diversidad La ciudadanía pierde sentido cuando se carece de opciones. Existen “variedades de capitalismo” (Rodrik, 1999) Es una variedad de mezclas entre Estado y mercado. Por ejemplo: Estado de Bienestar limitado de EEUU Estados de bienestar avanzados en el Norte de Europa. La mezcla depende de dimensión del gasto social, la propiedad de empresas de servicios públicos, el diseño de los sistemas de seguridad social. El desarrollo institucional (“capital institucional”), así como la construcción de mecanismos de cohesión social (“capital social”) y la formación de “capital humano” y capacidad tecnológica son procesos esencialmente encógenos. (Rodrik, 2001). Debe existir un sentido de pertenencia (ownership) de las políticas nacionales. Por el contrario, el Washington Consensus constituye un modelo único de desarrollo. El enfoque WC amplio de “generación de reformas” lleva implícita la visión de procesos líneas y universales de desarrollo. La idea de que debe existir un patrón único de desarrollo es contraria a la democracia. La democracia, reglas macro sanas y fuertes son complementarias La valoración positiva del concepto de diversidad no inhibe la capacidad de juicio sobre experiencias concretas. “Populismo económico”: practicas macro que generan prosperidades transitorias (insostenibilidad del gasto publico). Mejor denominación “Facilismo macroeconómico” Como lo revela la experiencia de AL la inestabilidad macro es costosa en términos sociales. La inflación y la recesión generan consecuencias negativas. Consecuencias de la recesión: desorganización de servicios gubernamentales, perdida permanente de capital humano, aumento de desempleo y pobreza (histéresis en el empleo y la pobreza). Las crisis generan perdidas irreversibles de activos empresariales (tangibles e intangibles). La inestabilidad y el lento crecimiento tienen efectos distributivos adversos que se reflejan especialmente en la evolución de las Pymes. Consistencia y estabilidad son condiciones necesarias para lograr las metas del desarrollo incluyendo las de mejora en la distribución y en la generación de

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oportunidades. Con estabilidad la agenda de políticas tiene un horizonte de más largo plazo. Hay mayor predictibilidad, facilita el buen funcionamiento de la democracia. Pero no son condiciones suficientes: el conflicto no se plantea entre política social y estabilidad y consistencia de las reglas macro, sino entre estas ultimas y otras prioridades de largo plazo. Globalización y Democracia La tensión entre los principios de igualdad y protección de la propiedad adquieren nuevas dimensiones con la globalización. La “nivelación del campo de juego” (homogeneización normativa) da impulso a la defensa de los derechos de propiedad y de las reglas de países centrales (Tratos de protección de la Inversión, protección de propiedad intelectual) En un mundo con oportunidades de desarrollo desigualmente distribuidas, la homogeneización de las reglas de juego lleva a tensiones distributivas crecientes. La desigualdad internacional medida por la dispersión del ingreso por habitante de los diferentes países aumentó con al variabilidad de los ingresos (CEPAL, 2002) Aumenta también la desigualdad al interior de los países. El 57% de la población mundial vive en países cuya distribución del ingreso se deteriora. Solo el 16% de la población vive en países en los que se mejoró claramente la distribución (Cornia, 1999). La mayor desigualdad se explica por:

Mayores diferenciales de ingreso por calificación de la mano de obra. Asimetría creciente entre la movilidad de capital y trabajo.

Debilitamiento de instrumentos de protección social. La situacion es paradójico porque la globalización es un fenómeno multidimensional que incluyó la extensión gradual de principios éticos comunes (declaración de DH de la ONU) y luchas de la sociedad civil internacional. La globalización al tiempo que promovió la democracia erosiona la capacidad de accion de los gobiernos (la eficacia de instrumentos de regulación económica). El dilema se resuelve fortaleciendo la gobernabilidad global. El fomento de la democracia como valor universal solo adquiere sentido si se permite que los procesos nacionales de representación y participación determinen las estrategias de desarrollo económico y social y ejerzan una mediación eficaz de las tensiones de los procesos de globalización. Instituciones nacionales Hay que encontrar un nuevo equilibrio entre mercado e interés publico que permita hacer frente a las poderosas fuerzas centrifugas de los mercados globales. La definición de “interés publico” remite a discusiones clásicas sobre funciones del Estado o desarrollo institucional en términos del debate contemporáneo. Clasificación de funciones/instituciones publicas relevantes para el análisis de la relación entre democracia y política. 1. Las que garantizan el buen funcionamiento de los mercados.

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Reducción de costos de transacción (información, negociación, vigilancia/control) a través de la asignación de derechos de propiedad y de instituciones judiciales.

Manejo de bienes y espacios comunes (comos). Suministro de bienes públicos y

de los generan externalidades positivas.

Manejo directo regulación de mercados no competitivos (economías de escala, problemas de información, incertidumbre)

Metas macro. Evitando desequilibrios y creando condiciones para el crecimiento de largo plazo.

Incentivos y financiamiento de la innovación tecnológica

Acumulación de capital humano e inversión.

Superación de fallas de coordinación entre decisiones complementarias de

inversión. Desarrollo Institucional

Instituciones creadoras de mercados

Proveedoras de bienes públicos

regulación micro y macro. Estas funciones incluyen elementos de política social:

Capital humano, sujeto a externalidades, critico para el crecimiento

regulación de mercados laborales. Pero el buen funcionamiento de los mercados puede dar lugar a diferentes resultados distributivos. Optimo de Paretto eficiente desde el punto de vista de los mercados con diferentes combinaciones distributivas. 2. Funciones que vinculan los mercados con la cohesión social

Distributivas. distribución deseable de la propiedad de activos, del ingreso y de la provisión de servicios sociales y funcionamiento de los mercados (especialmente de factores) que garanticen esos resultados.

Manejo de conflictos generados por los mercados: acuerdos para administrarlos

y superarlos.

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participación en procesos decisorios. El ejercicio de la ciudadanía política es el medio mas efectivo para que los objetivos sociales están representados en las decisiones publicas.

Políticas públicas Es el ámbito de lo público, el punto de encuentro de los intereses colectivos más que actividades del Estado Hay que tener en cuenta las fallas de gobierno:

Problemas de representación y agencia Introducción de racionalidad no económicas en el funcionamiento de las

instituciones (burocráticas o clientelísticas) Reflejo de intereses económicos y políticos dominantes (problemas de economia

política) Captura de rentas en el accionar del Estado Problemas de información que afectan la accion de gobierno

Necesidad de institucionalidad fuerte (alta densidad institucional) con participación activa de múltiples actores (densidad democrática) Democracia, debate público y tecnocracia La economia debe estar sujeta a la política y, en particular, a procesos democráticos, porque esta es la manera en la que se dirimen controversias ideológicas. Existen escuelas de pensamiento antagónicas. Ideología tecnocratita: desarrollar instituciones aisladas de la democracia y dirigidas por una elite (“tecnocracia”) que adopta las decisiones económicas. Para que la economia esté sujeta a la política:

Necesidad de partidos políticos sólidos que ofrezcan opciones de ordenamiento económico y social

Garantizar el pluralismo en el debate académico y crear mecanismos que transforman los debates técnicos sociales.

El fortalecimiento de las instancias tecnocráticas y las autoridades económicas autónomas debe acompañarse de control político apropiado. Hacen faltas cuadros técnicos que apoyen a los parlamentos, partidos, sindicatos, organizaciones populares y empresariales.

El desarrollo de marcos integrados de política económica y social El cumplimiento de los objetivos sociales del desarrollo no se puede lograr sin incidir en el funcionamiento de los mercados. La búsqueda de mayores niveles de bienestar exige un crecimiento dinámico, pero es insuficiente cuando los patrones de desarrollo económico generan tendencias distributivas desfavorables. El desarrollo social es producto de tres factores básicos:

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Política social de largo plazo: destinado a garantizar la equidad y la inclusión. Crecimiento económico estable que genere volumen adecuado de empleos de

calidad y un ambiente favorable de progreso de las pequeñas empresas. Reducción del dualismo (o heterogeneidad estructural) de los sectores

productivos Solo mediante una estrategia de este tipo será posible consolidar el desarrollo económico. No se conocen sociedades industrializadas con niveles de desigualdad y segmentación social como en AL La desigualdad es una trampa para el desarrollo: la marginalización de amplios sectores reduce la acumulación de capital a pequeñas empresas y de capital humano. Ciertas características del mundo contemporáneo afianzan esta visión. Ventajas competitivas basadas en bajos salarios son frágiles e inestables. Parece competir en la sociedad del conocimiento se requiere producción eficiente, innovación, diseño, diferenciación de productos y desarrollo de servicios. Ello requiere capital humano calificado, con adaptación flexible a un mundo cambiante. El logro de consensos sociales estables es más difícil en sociedades desiguales. La desigualdad genera riesgos políticos para la actividad productiva y presiones redistributivas que reducen la predictibilidad de la política fiscal y de las decisiones gubernamentales. Las sociedades desiguales son campo fértil para los experimentos populistas La política social debe orientarse hacia la determinación del la distribución del ingreso: educación, empleo, distribución de la riqueza, así como a sus dimensiones étnicas y de género. Cuatro principios básicos de la política social: universalidad, solidaridad, eficiencia e indelegabilidad. Instrumentos en los últimos años: focalización, criterios de equivalencia entre contribuciones y beneficios, descentralización y participación del sector privado han guiado las reformas sociales. Este énfasis instrumental de las reformas sociales afectó su capacidad de convocatoria (Estado focalizador). En la etapa de industrialización liderada por el Estado: “Estado de bienestar segmentados” insostenibles financieramente generó nuevas formas de desigualdad. Es indispensable diseñar marcos integrados de política (en función de la relación entre desarrollo económico y social). Refuerzo mutuo entre distintas políticas sociales (especialmente para erradicar la pobreza) y entre políticas económicas (conexión macro y micro). Faltan instituciones que promuevan la integralidad . Las instituciones (incluido BC) deben crear normas que faciliten la evaluación de los efectos sociales de las políticas económicas:

Efecto sobre el empleo y los ingresos de los más pobres.

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Efectos distributivos del gasto publico y los impuestos Analizar los actores beneficiados de las políticas tecnológica, industrial y

agropecuaria.

Las prioridades sociales deben incorporarse al diseño de la política económica: política monetaria, fiscal, tecnológica y productiva. Espacios para la participación de los distintos actores sociales, en particular de los pobres. Políticas sobre la propiedad No se puede sustraer a la democracia los temas de organización económica, en primer lugar la definición de las reglas de propiedad. Este es el ámbito de las mayores diferencias entre las escuelas de pensamiento económico:

Limites a la propiedad privada (“función social de la propiedad”) Alcance de la propiedad estatal Fomento de la pequeña propiedad privada Formas alternativas de propiedad (cooperativa, comunal)

Existe una asociación entre la mala distribución de activos y de los ingresos en AL Gran propiedad privada Primer conjunto de límites

Limites a la desigualdad en la distribución de activos Tributación a las rentas del capital o a la riqueza para redistribuir propiedad e

ingresos Segundo Conjunto

Limites a los abusos de poder de mercado Tercer conjunto

Capacidad de poder económico de extender su influencia más allá de los mercados. Importancia de los medios de comunicación.

Propiedad estatal En la producción de bienes públicos o con fuertes externalidades o cuando su control confiere gran poder económico. Una opción a la propiedad estatal es la “regulación indirecta” por problemas de información asimétrica y “captura de la regulación”. La propiedad directa enfrenta “fallas de gobierno” e indefinición efectiva de derechos de propiedad. Dan origen a:

Apropiación privada de la empresa (control de la burocracia y de los contratos, corrupción)

Ausencia de incentivos económicos fuertes(restricciones presupuestarias débiles) lleva a deficiencias en la gestión.

La defensa de bienes y espacios comunes ha adquirido mayor importancia con la mayor conciencia ambiental.

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Fomento de la pequeña empresa Es el menos controvertible. La propiedad privada más afín con la democracia es la propiedad ampliamente difundida. Deben impulsarse formas asociativas de propiedad. Política fiscal y racionalidad estatal Las finanzas públicas son el centro de todo proceso democrático. Un solidó “pacto fiscal” contribuye a legitimar el papel del Estado y las responsabilidades en la esfera económica y social. Esto supone definir el nivel k, composición y tendencia del gasto público y de la carga tributaria. Cinco elementos claves del “Pacto Fiscal”.

Reglas claras de disciplina fiscal y estructura tributaria adecuada. Transparencia del gasto publico Criterios de eficiencia de la gestión del Estado Papel central de Presupuesto Publico en promoción de bienes de valor social y

en la distribución del ingreso Fomentar instituciones fiscales equilibradas y democráticas y abrir nuevos

espacios de participación. Metas de equilibrio presupuestario o limites a endeudamiento, presupuesto plurianual. Política fiscal de corto plazo para compensar el ciclo. En AL existe la tendencia al cargar al Estado con objetivos sin recursos suficientes generando desequilibrios nocivos para la democracia. Existen bajas cargas tributarias, muchas excepciones. Ningún ente (Ministerio de Hacienda fuerte o Juntas Fiscales) puede remplazar el rol del Parlamento: el Presupuesto, las leyes de responsabilidad fiscal. Importancia de la participación: presupuestos participativos. Las políticas públicas deben ser la unidad básica del análisis de la gestión pública. Política pública: flujo de información y cursos de acción relacionados con un objetivo público difundido en forma democrática y consistente con las orientaciones del Estado y el programa de gobierno votado. Hay políticas públicas de gobierno y de Estado. Las políticas públicas permiten ordenar en torno a una finalidad leyes, metas ministeriales, practicas administrativas y partidas presupuestarias. La capacidad de formular y ejercitar políticas públicas es un indicador de desarrollo político más sensible que la constitución o las leyes. Es necesaria una Reforma del Estado para cumplir con las políticas públicas cabalmente. Existen habitualmente los siguientes enfoques sobre Reforma : un enfoque de estructura, de corte cuantitativista, centrando en el logro de los objetivos y cambio por procesos. Ninguno toma en cuenta como objetivo las políticas públicas. Existe una evidente necesidad de racionalizar la estructura del Estado y de mejorar la calidad de sus recursos humanos y materiales, privilegiando el diseño, gestión y evaluación de conjuntos de líneas de accion y modificaciones institucionales referidas a un objetivo publico.

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