EL CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVOEN VENEZUELA *

POB

ALLAN B. BEEWEB-CABÍAS

Director del Instituto de Derecho PúblicoUniversidad Central de Venezuela

SUMARIO: I, INTBODUCCIÓN.—II. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DENTBO DEL SISTEMA DEDISTRIBUCIÓN DEL PODER PÚBLICO: 1. La distribución vertical del Poder público y lossujetos de derecho estatales. 2. La distribución horizontal del Poder público y laAdministración pública como complejo orgánico. 3. ¿os personas jurídicas en elDerecho administrativo y la interaplicación del Derecho público y privado.—III. LAFUNCIÓN ADMINISTRATIVA DENTRO DE LAS FUNCIONES DEL ESTADO—IV. LA ACTIVIDAD ADMINIS-TRATIVA DENTBO DE LAS ACTIVIDADES DEL ESTADO: 1. La actividad administrativa comoactividad formal del Estado. 2. La actividad administrativa del Estado sometidaal Derecho y controlable jurisdiccionalmente. 3. Lo actividad administrativa y losadministrados.—V. CONCLUSIÓN.

INTRODUCCIÓN

Podría parecer extraño que un profesor de Derecho Administra-tivo, con más de dos décadas ininterrumpidas de docencia y de in-vestigación, comience una conferencia como ésta, sobre el tema ge-neral del Derecho Administrativo en Venezuela, con una definicióndel Derecho Administrativo. Todos hemos pasado por ciclo de de-finir y de negar los intentos definitorios de nuestra disciplina, ytodos hemos pensado, en más de una ocasión, en la posibilidad deencontrar ese criterio clave, casi mágico, para definir el DerechoAdministrativo, que por los esfuerzos que han hecho tantos colegasen todo el mundo podría semejarse, para quien cuente la historiade la investigación en Derecho Administrativo, a la incesante bús-queda de El Dorado que motivó a muchos de nuestros conquista-dores y que moldeó, más de lo que nos imaginamos, el carácterdel latinoamericano.

Pues bien, heme aquí, en esta extraordinaria ciudad por dondesalió todo el oro imaginable hacia Europa y que celebra los cua-trocientos cincuenta años de su fundación; en este magnífico Pri-

* Texto de la Conferencia leída en el Primer Congreso de Derecho Adminis-trativo Bolivariano, Cartagena, del 17 al 22 de julio de 1983.

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raer Congreso Boliviano de Derecho Administrativo que organizannuestros colegas de esta tierra colombiana, con la cual los venezo-lanos estamos unidos desde la Independencia, que protagonizó Bo-livar, cuyo natalicio, hace doscientos años, también conmemoramos-,heme aquí, decía en el intento de exponerles, en el lapso de unaconferencia, las líneas generales que caracterizan el Derecho Admi-nistrativo en Venezuela, y para ello es que precisamente he pensadoque lo mejor es partir de una definición que, de entrada, les digo,renuncia a la existencia de un criterio mágico, pues tengo el con-vencimiento de que en nuestra disciplina no existe El Dorado.

Entendemos por Derecho Administrativo aquella rama del De-recho que regula a la Administración pública como complejo orgá-nico, su organización y funcionamiento; que norma el ejercicio dela función administrativa por los órganos del Estado; que regulala actividad administrativa del Estado, y que norma también lasrelaciones jurídicas que se establecen entre la Administración públicay los administrados, con motivo del ejercicio de la función adminis-trativa o de alguna actividad administrativa.

De esta definición, por supuesto, resulta claro nuestro rechazoa adoptar un criterio único para definir nuestra disciplina. No setrata de una definición orgánica, ni de una definición material, nide una definición formal. Insistimos. El Dorado no existe, y no cree-mos que exista el criterio clave absoluto para definir el DerechoAdministrativo. De allí que optemos por una definición mixta, quemezcla los diversos criterios, y ello responde a una realidad de nues-tra materia: el contenido de la misma es heterogéneo y mutable.El Derecho Administrativo de hace cinco o tres décadas no es elmismo del mundo contemporáneo, y ello por una razón fundamen-tal: el Derecho Administrativo regula una parcela fundamental dela acción del Estado, y el Estado de la década de los años treintao cincuenta, sobre todo en nuestros países latinoamericanos, no tienenada que ver con el Estado contemporáneo. Por ello, siendo el con-tenido del Derecho Administrativo heterogéneo y mutable, mal po-dríamos encontrar un criterio único e inmutable para definirlo.

Ahora bien, en la definición que hemos dado, sin embargo, síestá la clave para identificar el contenido del Derecho Administrativo,particularmente en Venezuela.

Hemos dicho que nuestra disciplina regula, en primer lugar, a laAdministración pública como complejo orgánico dentro de la estruc-tura del poder del Estado. Ello nos conduce, necesariamente, a iden-

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tificar el sistema de distribución del Poder público en Venezuela,donde encontramos una de las bases fundamentales de nuestro De-recho Administrativo, distribución que por nuestra peculiar formafederal del Estado no sólo es horizontal, sino vertical. A comentareste aspecto dedicaremos la primera parte de esta conferencia.

También hemos dicho, en segundo lugar, que el Derecho Admi-nistrativo regula el ejercicio de la función administrativa, lo quenos obliga a identificar las diversas funciones del Estado como ta-reas esenciales, cuya diferenciación no coincide ni con la separaciónde poderes ni con determinadas actividades estatales. Allí está lasegunda de las bases constitucionales del Derecho Administrativoen Venezuela, la cual analizaremos en una segunda parte.

Además hemos dicho que el Derecho Administrativo regula ala actividad administrativa, como una de las actividades del Estado,que en nuestro país se realiza por todos los órganos del mismo, enejercicio de variadas funciones. Identificar la actividad administra-tiva, renunciando al criterio orgánico, pues no sólo es la resultantede la actuación de la Administración pública, y renunciando al cri-terio material, pues no sólo es la resultante del ejercicio de la fun-ción administrativa, es la tercera de las bases constitucionales delDerecho Administrativo venezolano, que trataremos en una terceraparte y que nos resulta de la definición propuesta.

Por supuesto, también hemos dicho, en cuarto lugar, que el De-recho Administrativo regula el conjunto de relaciones que se es-tablecen entre la Administración pública y los administrados o entrelos órganos estatales y éstos con motivo del ejercicio de la funciónadministrativa o de una actividad administrativa, y ello no es otracosa que un colorarlo de los tres elementos anteriores.

Esto nos conduce a identificar los sujetos de derecho que actúanen el campo del Derecho Administrativo y que pueden entrar en esarelación jurídica. En cuanto a los sujetos estatales, su identificación,en muchos países, resulta del sistema de distribución del Poder pú-blico en forma horizontal y del proceso de descentralización funcio-nal que ha provocado la aparición en el mundo contemporáneo deentidades descentralizadas con personalidad propia, lo cual, comodijimos, estudiaremos en la primera parte, y en cuanto a los admi-nistrados, su ámbito de acción está íntimamente vinculado al ám-bito de intervención del Estado y de regulación y limitación, conbase constitucional de los derechos y garantías, es decir, a la activi-

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dad administrativa, la cual, como también dijimos, lo 'analizaremosen la tercera parte.

Por tanto, nuestra conferencia de esta tarde la dividiremos entres partes, que corresponden a las tres bases constitucionales delDerecho Administrativo venezolano y que resultan de los elementosbásicos de la definición que hemos formulado de nuestra disciplina.

II. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DENTRO DEL SISTEMA DE DISTRIBUCIÓNDEL PODER PÚBLICO

Hemos señalado que en Venezuela se ha establecido un sistemade distribución del Poder público, en forma vertical y en forma ho-rizontal, que está a la base de toda la Construcción del Estado y,por ende, del derecho que le es aplicable; y, por supuesto, por Poderpúblico entendemos, en la Constitución, la potestad genérica deactuar que tienen los entes estatales y que les permite imponer elinterés público sobre el interés particular.

Ahora bien, la distribución vertical del Poder público en Vene-zuela da origen a un sistema de descentralización política-formal,derivada de la forma federal del Estado, y la distribución horizontaldel Poder público da origen a la separación orgánica de, los pode-res, siguiendo los criterios clásicos del constitucionalismo moderno.Veamos qué implicaciones tienen estos dos sistemas en nuestro De-recho Administrativo.

1. La distribución vertical del Poder público y los sujetos de dere-cho estatales

Conforme a nuestra Constitución, en sentido vertical, el Poderpúblico tiene tres ramas: el Poder nacional, el Poder de los Esta-dos y el Poder municipal, que se distribuye en un conjunto de tresniveles de personas jurídicas de derecho público estatales, que son:a nivel nacional, la República; a nivel estatal, los Estados que for-man la Federación, más las otras entidades políticas federales, comoel Distrito federal o los Territorios o dependencias federales, y a ni-vel municipal, los Municipios, como división político-territorial delos Estados.

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Por tanto, jurídicamente hablando, y esto tiene una repercusiónbásica en nuestro Derecho Administrativo, en Venezuela no existeuna sola Administración pública, como complejo orgánico, ni puedenlas Administraciones públicas, como tales, ser personas jurídicas.En efecto, hemos dicho tenemos tres niveles político-territoriales, queson la República, los Estados y los Municipios. Por eso, definitiva-mente, la Administración pública en Venezuela, en los tres nivelesterritoriales, se muestra como subordinada a la instancia político-territorial-estatal respectiva. Así, cada una de estas instancias polí-tico-territoriales tiene su Administración pública, que no pasa deser un complejo orgánico, cuya actuación se imputa a la personajurídico-pública a la cual pertenece.

Este solo aspecto hace inaceptable en Venezuela la conocida te-sis de Eduardo GARCÍA DE ENTERBÍA de definir la Administración pú-blica como persona jurídica^ negándole tal carácter al propio Es-tado en el derecho interno, definiendo el Derecho Administrativocomo el que regula la actuación de esas personas jurídicas que con-figuran la Administración pública. En sus propias palabras, dice:«La personificación de la Administración pública es el dato prima-rio y sine qua non del Derecho Administrativo», y éste se identificapor ser «el Derecho de las Administraciones públicas como personajurídica». Debemos decir, además, que tampoco este criterio es acep-table en Venezuela, pues el Derecho Administrativo en nuestro país,como hemos dicho, si bien regula a la Administración pública comocomplejo orgánico, no se agota en ello. De allí que también recha-cemos la conocida tesis orgánica de Fernando GABBIDO FALLA, me-diante la cual define él Derecho Administrativo como el que regulala Administración pública como complejo orgánico ubicado en el Po-der ejecutivo, que el mismo ha comenzado a revisar y a abandonardespués de la entrada en vigencia en España de la nueva Constitu-ción de 1978.

En todo caso, la identificación del sistema de distribución verti-cal del Poder público y de las personas jurídico-públicas que lo ejer-cen en las tres ramas territoriales, revalorizan la teoría de la per-sonalidad jurídica en Derecho público. No exageraremos diciendo,como lo hacía HAUBIOU, que «la teoría de la personalidad comprendetodo, explica todo, organiza todo», pero sí diremos que es una piezaclave en la identificación del Derecho Administrativo en nuestropaís.

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2. La distribución horizontal del Poder público y la Administraciónpública como complejo orgánico

Pero además del sistema de distribución vertical del Poder entres niveles territoriales, la Constitución establece un sistema dedistribución horizontal del Poder público, que sigue las líneas clá-sicas de la separación de poderes, pero sólo como separación orgá-nica y no como separación funcional.

En efecto, en cada uno de los niveles territoriales, nacional, es-tatal y municipal, el Poder público tiene una distribución orgánicahorizontal peculiar. En el nivel nacional se distinguen tres ramas delPoder público: el Poder legislativo nacional, el Poder ejecutivo na-cional y el Poder judicial, correspondiendo su ejercicio a tres com-plejos orgánicos diferenciados y separados.- las Cámaras legislativas;el Presidente, sus Ministros y el resto de la Administración pública,y la Corte Suprema de Justicia y demás Tribunales, respectivamente.Estos tres conjuntos orgánicos se encuentran separados, y cada unode ellos tiene sus competencias constitucionales específicas. La Ad-ministración pública, como complejo orgánico, se encuentra ubicada,en principio, en el denominado Ejecutivo nacional, que conforma losórganos estatales que ejercen el Poder ejecutivo nacional.

Pero no sólo la Administración pública está integrada al Poderejecutivo en Venezuela, y he aquí la primera disidencia contempo-ránea respecto de la teoría clásica de la separación de poderes: anivel nacional, sobre todo a partir de 1961, han comenzado a encon-trar encuadramiento constitucional diversos órganos estatales queconfiguran también parte de la organización administrativa y dela Administración pública como complejo orgánico, pero que no de-penden del Ejecutivo nacional ni están subordinadas a ninguno delos tres conjuntos orgánicos clásicos del Estado: el legislativo, elejecutivo o el judicial. Se trata de órganos con autonomía funcional,que también son órganos de la República, como persona político-te-rritorial nacional y que son: el Ministerio Público, en particular; ladenominada Fiscalía General de la República; la Contraloría Gene-ral de la República; el Consejo de la Judicatura, y el Consejo Su-premo Electoral. Por supuesto, en el Derecho venezolano, éstos sonórganos que forman la Administración pública, regulados por el De-recho Administrativo, aun cuando no forman parte del Ejecutivonacional ni tengan personalidad jurídica propia. Por ello, el rechazo

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á la tesis orgánica y personalista para la definición de nuestra dis-*ciplina.

Pero decíamos que la separación orgánica de poderes, en formahorizontal, no sólo se daba en el nivel nacional, sino también en elnivel estatal e inclusive en el municipal. En los Estados de la Fe-deración, en efecto, se distinguen dos complejos orgánicos que ejer-cen el Poder legislativo y el Poder ejecutivo, conformados por lasAsambleas Legislativas que existen en los Estados y por sus gober-nadores, por lo que la Administración pública estatal está integrada,en principio, en las Gobernaciones de Estado, a las cuales hay queagregar los órganos, como las contralorías .estatales, que en ese ni-vel tienen autonomía funcional. No existe un Poder, judicial ni anivel estatal ni a nivel municipal, a pesar de la forma federal, puesdesde 1945 la Justicia puede decirse que fue nacionalizada en nues-tro país.

Por último, en el nivel municipal, en general en Venezuela noha habido una separación orgánica de poderes, y ejercen los pode-res legislativos y ejecutivos locales los Concejos Municipales, comoórganos colegiados en los cuales se mezclan, inconvenientemente,las tareas de legislar, gobernar, administrar y deliberar a nivel lo-cal. Quizá sólo ha sido en el Distrito federal donde se ha establecidoen forma imperfecta un sistema de separación orgánica de poderesentre el Concejo Municipal del Distrito Federal y él Gobernador, queahora está en vías de reforma, como todo el régimen local para,entre otros aspectos, separar orgánicamente los poderes legislativosde los ejecutivos municipales, entre un Concejo y un Alcalde, figuradesaparecida entre nosotros desde la misma época de la Independen-cia. En todo caso, a nivel municipal, la Administración pública, comocomplejo orgánico, está en la actualidad, en principio, en los propiosConcejos municipales, a los cuales hay que agregar las contraloríasmunicipales, que también son órganos municipales, pero con auto-nomía funcional.

En todo caso, del principio de la distribución horizontal del Po-der resulta que en Venezuela hay Administraciones, como complejosorgánicos separados a nivel nacional y a nivel estatal e indiferen-ciada a nivel municipal.

El Derecho Administrativo regula, sin duda, esas Administracio-nes públicas, pero, por supuesto, como hemos dicho, no se reduce

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a ello, además de que también, por supuesto, no todo el Derechoque se aplica a la Administración pública es Derecho Administra-tivo.

3. Los personas jurídicas en el Derecho Administrativo y la inter-aplicación del Derecho público y privadoEn esta forma, aquella clásica ecuación del Derecho Administra-

tivo de principios de siglo: Persona pública, Derecho público, Per-sona privada y Derecho privado, quedó en la historia bibliográficadel Derecho Administrativo, precisamente por los dos elementos quehemos destacado: La Administración pública es un complejo orgá-nico de determinadas personas político-territoriales, conforme a nues-tro peculiar sistema de distribución vertical y horizontal del Poder,que- se rige por el Derecho Administrativo, aun cuando en forma noexclusiva ni excluyente.

Esto nos conduce, de nuevo, a retomar el problema de la perso-nalidad jurídica en el Derecho Administrativo y rechaza una viejay confusa noción: la de persona pública como categoría supuesta-mente contrapuesta a las personas privadas.

En efecto, un dato es evidente en la Administración contempo-ránea: además de las personas político-territoriales mencionadas,se han venido creando, en virtud de autorización constitucional ylegal, diversas personas jurídicas como medios para descentralizarservicios y actividades estatales. Ha surgido así ese museo vivientede entidades descentralizadas, compuestas por institutos o entes au-tónomos y empresas del Estado, que configuran quizá el signo máscaracterístico de las Administraciones contemporáneas.

Todos estos entes son sujetos de derecho, al igual que las perso-nas constituidas por particulares. Sin embargo, ¿podría decirse queellas, por pertenecer al ámbito de lo público, «son personas pú-blicas» que podemos contraponer a las «personas privadas», que se-rían las creadas por los particulares? Evidentemente que .no. Anteel universo de las entidades que con personalidad jurídica actúanen el mundo contemporáneo, esa distinción clásica entre personaspúblicas y personas privadas es totalmente insuficiente y carente decontenido, y tanto el proceso de publicización del campo de lo pri-vado, tan característico de la ruptura de los moldes clásicos delEstado liberal abstencionista, como la privatización jurídica delcampo de lo público, por la tendencia creciente del Estado de des-pojarse de su imperium, han provocado su obsolencia.

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Hoy por hoy, y ello es así en Venezuela, no se puede establecerla distinción entre los sujetos de Derecho, entre personas, públicasy personas privadas, según un pretendido régimen jurídico que leses aplicable, imposible de aprehender en un mundo de interaplica-ción permanente del Derecho público y del Derecho privado a losdiversos sujetos de Derecho, conforme al cual ni el Derecho privadose aplica sólo a los particulares, ni el Derecho Administrativo esel cuerpo normativo de las entidades estatales.

En sustitución de esa dicotomía inexistente, en cambio, surgendos criterios de distinción paralelos, que en nuestro país se aplicanpara distinguir los sujetos de derecho: en primer lugar, según laforma jurídica adoptada por el ente concreto se distinguen las per-sonas jurídicas de derecho público y las de derecho privado-, las pri-meras, creadas por la Constitución o la ley o en virtud expresa deuna disposición legislativa, que las hace partícipes también del Po-der público, y las personas jurídicas de derecho privado, constitui-das por medios autorizados en los Código civil o de comercio, auncuando los socios o fundadores sean entes estatales, y, en segundolugar, según la integración de los 'sujetos a la organización generalde la Administración del Estado, se distinguen las personas estata-les y las no estatales, pudiendo ser ambas categorías, indistintamen-te, entidades de derecho público o de derecho privado.

Como consecuencia de ello, frente a una persona jurídica deter-minada, en el Derecho Administrativo venezolano dos son las pre-guntas que nos formulamos: ¿Está o no integrada a la estructurageneral de la Administración del Estado y en qué forma?, es decir,¿es una persona jurídica estatal o no estatal? y, además, ¿qué for-ma jurídica reviste la entidad?, ¿tiene una forma jurídica del de-recho privado o es creada por el legislador?

Las respuestas a esas preguntas, sin duda, dan una serie de da-tos que contribuyen a construir, en concreto, las modalidades de surégimen jurídico y la preponderancia o no del Derecho Administra-tivo en el mismo, sin que éste, en caso alguno, sea el régimen ex-clusivo de algún sujeto de derecho estatal. Además, esas respuestaspermiten que se configure como parte de la Administración públi-ca, como objeto del Derecho Administrativo, el universo, tanto deesas personas jurídicas estatales como de las personas jurídicas conforma de derecho público.

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III. LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA DENTRO BE LAS PUNCIONES DEL ESTADO

Pero hemos dicho que el Derecho Administrativo en Venezuela,además de regular la Administración pública como complejo orgá-nico en todo el universo de los sujetos de derecho que hemos visto,regula también el ejercicio de la función administrativa con los di-versos órganos del Estado, lo cual nos conduce a la segunda partede nuestra exposición.

Se advierte, de entrada, que hemos dicho propiamente que la fun-ción administrativa se ejerce por los diversos órganos del Estado,y no sólo por los órganos ejecutivos o por las Administraciones pú-blicas. Y he aquí otra disidencia del Derecho administrativo vene-zolano respecto de las fórmulas teóricas derivadas de la interpretaciónextrema de la separación de poderes que la han convertido en unainexistente separación de funciones.

En efecto, las 'funciones del Estado se configuran como aquellastareas esenciales al aparato estatal, que le dan razón de ser queno pueden ejercerse sino en virtud de la potestad constitucional quese identifica con el Poder público y se pueden clasificar en cuatro-,la producción de normas que integran el ordenamiento jurídico,que es la función legislativa-, la conducción política de la sociedad,que es la función de gobierno; la solución de conflictos entre partes,que es la función jurisdiccional, y la gestión, en concreto, del inte-rés público por el Estado como sujeto de derecho que se relacionacon los administrados, que es la función administrativa.

Estas cuatro funciones estatales se ejercen, de acuerdo a nuestrosistema constitucional, por los tres grupos de órganos separados ho-rizontalmente y que ejercen el Poder público, por lo que el ejerciciode las funciones estatales no es ni exclusivo ni excluyente de nin-gún órgano estatal o, si se quiere, de alguno de los tres «Poderes».Así, las Cámaras legislativas ejercen como función propia la funciónlegislativa, pero ello ni es exclusivo ni es excluyente: primero, por-que también ejercen la función legislativa los órganos ejecutivos yjudiciales cuando desarrollan la potestad reglamentaria; y segundo,porque las propias Cámaras legislativas ejercen, además, funcionesadministrativas y de gobierno, cuando, por ejemplo, administran supersonal o su presupuestó o nacionalizan un sector de la economía,respectivamente.

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Por su parte, los órganos del Ejecutivo nacional ejercen la función,de gobierno y, en general, la Administración pública ejerce la fun-ción administrativa, pero ello tampoco es exclusivo ni excluyente:primero, en cuanto a la función administrativa, ésta se ejerce porlas Cámaras legislativas, como se ha dicho y aun mediante leyesconcretas, y por los tribunales cuando administran su personal y supresupuesto; y segundo, porque los propios órganos de la Adminis-tración ejercen funciones jurisdiccionales, toda vez que, por ejem-plo, en el caso de autorizaciones administrativas, deban resolverconflictos entre partes interesadas o cuando ello suceda al decidirrecursos administrativos y ejercen funciones legislativas al desarrollarla potestad reglamentaria.

Por último, los Tribunales, como función propia, desarrollan lafunción jurisdiccional, pero ello tampoco es exclusivo ni excluyen-te: primero, porque, como se dijo, también ejercen la función juris-diccional los órganos de la Administración pública, y segundo,porque, también-como se dijo, los propios Tribunales ejercen en funcio-nes legislativas y administrativas cuando dictan cuerpos reglamen-tarios internos o administran su personal o presupuesto e, incluso,cuando realizan tareas de carácter disciplinario, de registro o de lallamada jurisdicción voluntaria.

Por tanto, en Venezuela no coincide la separación de poderescon una pretendida separación de funciones y, al contrario, como seseñaló, las funciones estatales se ejercen por todos los órganos esta-tales. En esta forma, el Derecho Administrativo no sólo regula a laAdministración pública, como complejo orgánico y, por supuesto, alejercicio de la función legislativa y jurisdiccional por los órganos delas Administraciones públicas, sino que también regula el ejercicio dela función administrativa, así sea por los órganos del Poder legis-lativo y del Poder judicial. Contrastando con esta posición del De-recho Administrativo venezolano, la tesis orgánica, tan difundidapor tantos tratadistas, ha tratado siempre de ignorar, ocultar o nodarle importancia a estas funciones administrativas ejercidas porórganos legislativos o judiciales o ha tratado de convertir en «admi-nistrativas» las funciones legislativas o jurisdiccionales ejercidas porlos órganos de la Administración pública. Ello, sin embargo, a loque ha conducido es a confundir y a desnaturalizar conceptos redu-ciendo la teoría a la práctica, por lo cual ha comenzado ahora a serabandonada por sus más destacados propulsores.

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En todo caso, de lo dicho hasta ahora resulta claro que en laestructuración del Estado de Venezuela no hay coincidencia entreórgano y función, pero, aún más interesante, tampoco hay coinciden-cia entre función y acto estatal. Por ello, rechazamos la fácil y clá-sica ecuación: órgano administrativo-función administrativa y actoadministrativo, pues la actividad administrativa en Venezuela ni estáreservada a los órganos administrativos ni es el resultado del soloejercicio de la función administrativa.

IV. LA ACTIVIDAD ADMINISTBATIVA DENTRO DE LAS ACTIVIDADES DEL ESTADO

Esto nos conduce a la tercera parte de nuestra exposición sobrela actividad administrativa dentro de las actividades del Estado,pues el Derecho Administrativo, como dijimos, además de regular ala Administración pública como complejo orgánico y el ejercicio dela función administrativa de los diversos órganos del Estado, regulatambién a la actividad administrativa. Por supuesto, la actividad ad-ministrativa puede tener dos connotaciones, ambas fundamentalespara entender el Derecho Administrativo, una formal y otra mate-rial, por lo que me referiré a ambas, conforme al Derecho venezo-lano.

1. La actividad administrativa como actividad formal del Estado

Desde el punto de vista formal, la actividad administrativa, comoconjunto de actos jurídicos, es el resultado del ejercicio de las di-versas funciones del Estado por los diversos órganos del Estado, ypara identificarlas no puede seguirse un único criterio, sino la mez-cla de los mismos, lo cual, en Venezuela, contrasta con la definiciónde las otras actividades estatales, las cuales constitucionalmente tie-nen una connotación orgánica y formal.

En efecto, los actos legislativos son las leyes y los actos parla-mentarios sin forma de ley (actos privativos), y son formalmente de-finidos en la Constitución como emanados de las Cámaras legisla-tivas; los actos del gobierno son los dictados por el Presidente dela República en ejercicio de atribuciones constitucionales, y en ellosse incluyen los Decretos-leyes. En ambos casos, la noción del actolegislativo y del acto de gobierno es orgánica y formal: orgánica,pues se definen según el órgano que los dicta, y formal por la gra-

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duación que tienen en el ordenamiento jurídico de ser actos dic-tados en ejecución directa de la Constitución.

El acto judicial, la sentencia, en el ordenamiento jurídico vene-zolano, se define también por el elemento orgánico y el formal:es un acto que sólo puede emanar de los tribunales, y tiene unafuerza definida en el ordenamiento derivado del valor de cosa juz-gada, siendo siempre de carácter sublegal, es decir, dictado en eje-cución directa de la ley e indirecta de la Constitución.

En la definición de los actos legislativos, de gobierno y judiciales,por lo tanto, hay una identificación entre órgano y acto, ademásde criterios formales, y en ningún caso existen criterios materialeso derivados de la función que se ejerce. La razón jurídica es evi-dente: esos actos tienen una determinada homogeneidad derivadadel carácter de garantía formal en su emisión que establece el or-denamiento jurídico.

En cambio, en la definición del acto administrativo, en Venezuelanada de lo anterior sucede en esta forma matemática,, pues ésteno se puede identificar ni orgánicamente ni funcionalmente: es dic-tado por los tres grupos de órganos estatales y en ejercicio de todaslas funciones estatales. Así, tan acto administrativo es un reglamen-to dictado por el Ejecutivo nacional o los tribunales en ejercicio dela función legislativa, como un acto de ejecución presupuestaria o depersonal dictado por el Ejecutivo nacional, los Tribunales o las Cá-maras legislativas en ejercicio de la función administrativa, o un actoderivado por el propio Ejecutivo nacional, en ejercicio de la funciónjurisdiccional, al decidir una solicitud o un recurso administrativo.

La definición del acto administrativo, por tanto, en contraste conlos otros actos estatales, requiere de una mezcla de criterios, dadoel heterogéneo de los mismos: se emplea el criterio orgánico al iden-tificar como actos administrativos los actos de la Administraciónpública en ejercicio de todas las funciones legislativa, jurisdiccionalo administrativa; se utiliza el criterio material al identificar comoactos administrativos los actos dictados por los Tribunales en ejer-cicio de las funciones administrativas y legislativas y los actos dic-tados por las Cámaras legislativas en ejercicio de funciones adminis-trativas, y, en todo caso, siempre que se trate de actos de caráctersublegal, es decir, dictados en ejecución directa de la legislación eindirecta de la Constitución, y he aquí el tercer criterio que seutiliza: el formal.

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2. La actividad administrativa del Estado sometida al Derecho ycontrolable jurisdiccionalmente

Esta forma de enfocar la definición del acto administrativo, claveen la misma noción del Derecho Administrativo, nos conduce direc-tamente a otra de las bases fundamentales del Derecho administra-tivo venezolano: todos los actos estatales están sometidos al Derechoy todos son controlables jurisdiccionalmente por razones de cons-titucionalidad o de legalidad. Aquí está la esencia del principio dela legalidad.

En efecto, el sistema jurídico venezolano puede decirse que esun sistema cerrado de control jurisdiccional, conforme al cual nin-gún acto estatal escapa al control de la Corte Suprema de Justiciay demás Tribunales que controlan la constitucionalidad y la legali-dad de aquéllos. Así, los actos de ejecución directa en la Constitu-ción, es decir, las leyes, los actos parlamentarios sin forma de leyy los actos de gobierno están sometidos al control de la constitucio-nalidad que está a cargo de la Corte Suprema de Justicia, en pleno,por la vía de la acción popular y que corresponde a todos los habi-tantes del país en cualquier tiempo.

En cuanto a las sentencias, éstas están sometidas al control ju-dicial ordinario de las apelaciones y, en materia de legalidad, alrecurso de casación ante las Salas de Casación Civil y de CasaciónPenal de la Corte Suprema de Justicia. Y en cuanto a los actos ad-ministrativos, éstos están sometidos al control jurisdiccional conten-cioso-administrativo, que corresponde a la Corte Suprema de Justiciaen Sala Político-Administrativa; a la Corte Primera de lo Con-tencioso-Administrativo; a ocho Tribunales Superiores Regionales enlo Contencioso-Administrativo y a Tribunales especiales contencioso-administrativos, como los Tribunales del Impuesto sobre la Renta yel Tribunal de la Carrera Administrativa. Estos órganos judicialesforman parte del Poder judicial, por lo que queda claro que parahaber jurisdicción contencioso-administrativa en un país no es ne-cesario ni establecer un Consejo de Estado ni crear una jurisdicciónadministrativa separada de la judicial.

Lo importante a señalar sobre este control contencioso-adminis-trativo en Venezuela, ejercido así por un cuerpo de tribunales es-pecializados en la materia, es que el mismo se realiza sobre iodoslos actos administrativos, pudiendo los tribunales competentes decla-

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rar su nulidad, así sean actos administrativos emanados de los órga-nos de la Administración pública, de los órganos legislativos o delos tribunales.

Pero al referirnos a la jurisdicción contencioso-administrativa enVenezuela debemos establecer su relación con el Derecho Adminis-trativo para proclamar que, afortunadamente, nuestro país no fuetributario de la influencia francesa en cuanto a definir el DerechoAdministrativo a los solos efectos del control jurisdiccional, puesconsideramos que es un auténtico desenfoque el identificar el pro-blema teórico de la definición del Derecho Administrativo con elpráctico de delimitar la competencia del juez administrativo.

En efecto, la repartición de competencias jurisdiccionales en Fran-cia, como sabemos, ha sido un factor clave en el nacimiento ydesarrollo del Derecho Administrativo y, en definitiva, ha sido la jus-tificación de la propia disciplina, y ello en virtud de la peculiarí-sima dicotomía jurisdiccional, que distingue una jurisdicción admi-nistrativa de una jurisdicción judicial. Pero ello, como hemos dicho,no sucedió así en Venezuela, como tampoco sucedió en la generali-dad de los países de América Latina. Insistimos: en nuestro país elPoder judicial es uno y único, y tiene a su cargo el monopolio dela actividad judicial y del control de la legalidad de los actos admi-nistrativos, por lo que la jurisdicción contencioso-administrativa, queen nuestro país tiene rango constitucional, es parte del Poder ju-dicial.

Por tanto, no existiendo dicotomía jurisdiccional, el Derecho Ad-ministrativo no se define según la competencia de determinadosórganos judiciales. No hay que olvidar, sin embargo, que esta pos-tura, sobre todo en Francia, originó la teoría del Derecho Adminis-trativo y, materialmente, todos los países latinos hemos sido tribu-tarios de las concepciones teóricas y de los criterios de las doctrinasy jurisprudencias francesas. Sin embargo, en general, no lo hemossido respecto de las justificaciones prácticas y pragmáticas, motiva-das por la repartición de competencias, por no existir dicha dicoto-mía. Ello ha provocado que al recibir la influencia teórica sin lasjustificaciones prácticas surgieran instituciones que no encajaban to-talmente en nuestras realidades. De allí que la madurez del Dere-cho Administrativo en nuestros países comienza a observarse en latendencia que apreciamos de abandonar tantas teorías y concepcio-nes basadas en situaciones de origen administrativo, circunstancial

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por lo demás, y de estructurar nuestras propias concepciones. Comolo afirmamos en la conferencia que sobre «La evolución del conceptode contrato administrativo» pronunciamos en el Colegio Mayor deNuestra Señora del Rosario, de Bogotá, en 1978, «no se trata innovarpor innovar, sino de sustantivizar el propio derecho administrativoconforme a las peculiaridades de nuestros países para dejar de im-portar por importar». Con base a ello, por ejemplo, concluíamos enla tesis de abandonar toda idea de un pretendido contrato admi-nistrativo por oposición a contratos de derecho privado de la Ad-ministración, que nosotros mismos hace veinte años propugnába-mos en Venezuela. Al contrario, pensamos que los segundos noexisten, pues toda la actividad de la Administración pública es admi-nistrativa, y, como señalamos, está sometida a un régimen mixto dederecho público y derecho privado. La preponderancia de una y otroy su utilización regular es lo que adquiere ahora importancia, tantoen la institución contractual de la Administración como, en general,en relación a todo el régimen jurídico de los sujetos de Derecho Ad-ministrativo y de su actividad.

3. La actividad administrativa y los administrados

Pero además de tener una connotación formal y manifestarse enactos administrativos o en contratos, la actividad administrativa senos presenta también con una connotación material al identificar unconjunto de actuaciones del Estado que, en general, inciden en laesfera jurídica de los administrados. Por eso hemos dicho que elDerecho Administrativo, además de regular a la Administración pú-blica, el ejercicio de la función administrativa y la propia actividadadministrativa del Estado, regula también las relaciones entre losentes públicos y los administrados, resultantes de la gestión del in-terés público que, en concreto, éstos asuman. .

En estas relaciones está otro de los elementos claves de nuestroDerecho Administrativo y que además puede decirse que es el signodel Derecho Administrativo contemporáneo: el equilibrio que buscaestablecer nuestra disciplina entre los poderes y prerrogativas dela Administración y los derechos de los particulares, lo cual planteaunas especiales exigencias dado el régimen democrático que existeen nuestro país.

En esta forma, ante el elenco de derechos y garantías que con-sagra la Constitución de 1961, cuya formulación está a la altura de

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EL CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO EN VENEZUELA

las declaraciones universales de los Derechos Humanos, correspondeal Derecho Administrativo su regulación, actualización, limitacióny protección concretas, dando origen así a las diversas formas deactividad administrativa, que se identifican en nuestro país y queresponden a las clásicas formas de policía, fomento, servicio públicoy gestión económica.

La primera, la actividad de policía, resulta en definitiva en unalimitación a los derechos constitucionales; la segunda, la actividadde fomento, se manifiesta como el estímulo al desarrollo pleno delos mismos derechos, con' particulares connotaciones en el ámbitoeconómico; la tercera, la actividad de servicio público, en esenciano es más que la obligación prestacional impuesta al Estado, con-secuencia directa de algún derecho a prestaciones previsto constitu-cional o legalmente, y la cuarta de esas formas, la actividad degestión económica, en un proceso creciente de intervencionismo, esta-tal, es el resultado de la acción del Estado como ordenador y regu-lador de la economía y como partícipe directo en la propiedad delos medios de producción, propia de un sistema político de economíamixta como el establecido en la Constitución.

En esta forma, la actividad administrativa, materialmente hablan-do, no puede concebirse sin su incidencia directa en la esfera jurí-dica de los particulares,*» pues, en definitiva, aquélla se concreta enuna regulación, limitación, estímulo o protección de los derechos ygarantías constitucionales.

La materia administrativa en nuestro país, por tanto, está con-formada por todas aquellas regulaciones que permiten al Estadoactuar en concreto, realizando cometidos y prestaciones y que a lavez se configuran como limitaciones a los derechos y garantías cons-titucionalmente permitidas, por lo que bien podría decirse que elDerecho Administrativo, materialmente hablando, es el derecho delas limitaciones y regulaciones al ejercicio de esos derechos.

V. CONCLUSIÓN

Hemos pretendido hacer una muy apretada síntesis del DerechoAdministrativo venezolano, partiendo de una definición de nuestradisciplina y de las implicaciones que ella conlleva. Estas conside-raciones, lo sé muy bien, son sin duda polémicas, pues tocan a la vez

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dogmas y tesis tradicionales, sobre las cuales muchos de nosotroshemos levantado los cimientos de nuestra propia forma de concebiresta disciplina.

No es fácil, a veces, reconocer que los cimientos, o al menos partede ellos, están fallos, sobre todo porque todo esfuerzo de revisiónimplica autocríticas. Pero es nuestra responsabilidad, precisamentepor haber dedicado ya tantos años al estudio de las instituciones delDerecho Administrativo, hacérnosla de vez en cuando, lo que a lavez no es sino un signo de madurez.

Por ello, para concluir, me parece oportuno comentar un trabajoreciente del profesor Fernando GARRIDO FALLA, en el cual se revisanalgunos criterios muy arraigados en la doctrina española y que tie-nen relación con lo que he expuesto anteriormente. En efecto, setrata de un estudio intitulado Reflexiones sobre una reconstruc-ción de los limites formales del Derecho Administrativo españollo que de por sí es un título sugestivo, publicado por el InstitutoNacional de Administración Pública de Madrid y reproducido en estaREVISTA y donde se revisan diversas concepciones tradicionales denuestra disciplina.

Debo decirles que al leerlo íntegramente me reconcilié con elDerecho Administrativo español y sus autores, de quienes tanto he-mos aprendido, junto con los franceses, inclusive, al separarnos desus concepciones.

En el libro citado hay una frase que resume el problema y queGARRIDO formula al comentar el asunto de la personalidad. Dice-.«Reducir la personalidad del Estado a la de la Administración nosignifica otra cosa que reducir la teoría a la práctica.» Esto últimoprodujo muchas distorsiones en el Derecho Administrativo español,y condujo a reducir la noción de acto administrativo a los solos ema-nados de la Administración pública orgánicamente considerada (suconocida tesis orgánica), lo que también podría decirse que era re-ducir la teoría a la práctica.

Los descubrimientos que ahora los autores españoles están ha-ciendo, en cuanto a la reconstrucción de los límites formales delDerecho Administrativo partiendo de la nueva Constitución espa-ñola, ya los habíamos comenzado a lograr nosotros, a la luz de laConstitución venezolana de 1961, con la cual la española, sin saber-lo quizá, tiene gran similitud. Estos descubrimientos los reseña GA-RRIDO y tocan los aspectos centrales que hemos tratado esta tarde.

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Et CONCEPTO Í>E DESECHO ADMINISTRATIVO EN VENEZUELA

En primer lugar, concluye afirmando que la personalidad jurídicaes del Estado (en nuestro caso, por la estructura federal, en el ám-bito nacional de la República) y ello es algo que siempre hemossostenido. En Venezuela, como hemos dicho, la Administración pú-blica nunca ha tenido «personalidad». Como el mismo GARRIDO lodecía en su Tratado: la personalidad del Estado (la República) tienerelevancia práctica normalmente cuando actúan los órganos de laAdministración; cierto, pero ello no puede llevar a confundir eltodo (el Estado, la República) con la parte (uno de sus órganos).Siempre hemos sostenido que el Estado (la República) es quien tienepersonalidad jurídica, y la Administración pública, los Tribunales ylas Cámaras legislativas son todos órganos de la República.

En segundo lugar, admite GARRIDO que todos los actos de los ór-ganos del Poder público (órganos de la Administración pública ydel Poder ejecutivo, Cámaras legislativas y Corte Suprema de Jus-ticia y Tribunales) están sometidos a la legalidad y constitucionali-dad y son, por tanto, controlables por la propia Corte Suprema deJusticia como órgano de control de la constitucionalidad, lo cual esalgo aceptado desde siempre en nuestro país. Nunca hemos com-partido la doctrina de los actos excluidos del control jurisdiccional.

En tercer lugar, acepta que todos los órganos del Poder públicotienen potestad reglamentaria, lo cual hemos sostenido desde siem-pre por nuestro Derecho Administrativo. Así no sólo el Presidentede la República tiene potestad de reglamentar las leyes y de dictarreglamentos autónomos, sino que la Corte Suprema de Justicia ylos Tribunales Superiores tienen asignada la potestad reglamentaria.En cuanto a las Cámaras legislativas, además de las leyes, dictanactos parlamentarios sin forma de ley, algunos, por supuesto, decarácter reglamentario, pero de la Constitución (Reglamento Interiory de Debates, Estatutos de Personal, etc.). Todos estos actos son fis-calizables por vía de control de la constitucionalidad o legalidad,según los casos.

En cuarto lugar, admite que además de los tres clásicos Poderesdel Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), existen órganos estata-les con autonomía funcional e, inclusive, potestad reglamentaria,como el Consejo General del Poder Judicial español, lo cual está acep-tado en nuestro ordenamiento desde siempre. Así tenemos, como seña-laba, no sólo el Consejo de la Judicatura, sino la Contraloría Generalde la República, el Ministerio Público y eí Consejo Supremo Elec-

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toral, cuyos actos son controlables jurisdiccionalmente, sin límites,y en cuya formación se siguen las normas de la Ley orgánica deProcedimientos Administrativos.

En quinto lugar, señala que las Cámaras legislativas (Senado yCámara de Diputados) realizan actividad administrativa, sometida alDerecho Administrativo y pueden dictar actos administrativos, in-clusive controlables en vía contencioso-administrativa, lo cual hemosplanteado siempre, y ello no afecta, en absoluto, la independenciadel Parlamento, derivada de la separación orgánica de Poderes, denuestro sistema constitucional.

En fin, concluye que acto administrativo es una noción clavedel Derecho Administrativo, que no puede definirse orgánicamente(imputable a la Administración pública como una parcela del Poderejecutivo), sino con una mezcla de criterios, y que, por tanto, lajurisdicción contencioso-administrativa es competente para conocerde la impugnación de los actos administrativos que pueden emanarde los tribunales y de las Cámaras legislativas, además de la Admi-nistración pública, lo cual también es una tesis que hemos soste-nido desde hace años, discrepando de otros autores venezolanos,quienes influenciados por la doctrina española han propugnado elcriterio orgánico, ahora afortunadamente abandonado por los pro-pios autores españoles.

Como ustedes podrán comprenderlo, no ha sido fácil elaborar estaconferencia sobre el Derecho Administrativo venezolano, tema depor sí excesivamente amplio para exponerlo en una hora. Para in-tentarlo teníamos que tocar algunos aspectos centrales de nuestradisciplina y dejar otros por sentados y con tal motivo teníamos quepartir de una definición. Espero, por ello, que ahora hayan compren-dido el por qué recurrí a ella como punto de partida.

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