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I. INTRODUCCIÓN.—II. EL RÉGIMEN JURÍDICO DEL VETO PRESUPUESTARIO SEGÚN LA STC223/2006: 1. El objeto de los recursos de inconstitucionalidad resueltos por la STC 223/2006.2. La interpretación de los preceptos del Reglamento de la Asamblea de Extremadura impugna-dos. 3. Naturaleza y tramitación de los presupuestos y confianza parlamentaria. 4. Facultadesde Gobierno y Parlamento respecto del ejercicio del veto presupuestario.—III. EL SORPRENDEN-TE GIRO DE LA STC 242/2006.—IV. PROPUESTAS DE SOLUCIÓN: 1. Necesidad de previsión expre-sa de la facultad de veto presupuestario. 2. Reglamento parlamentario y facultad de veto presu-puestario. 3. Control parlamentario del ejercicio de la facultad de veto presupuestario. 4.Control jurisdiccional del acuerdo del órgano parlamentario sobre el ejercicio de la facultad deveto presupuestario. 5. El supuesto específico del control de la estricta declaración de voluntaddel Gobierno de disconformidad con la tramitación de la enmienda o proposición de ley.—BIBLIOGRAFÍA CITADA.

I. INTRODUCCIÓN

La STC 223/2006, de 6 de julio, resolvió dos recursos de inconstituciona-lidad acumulados, interpuestos respectivamente por el Consejo de Gobierno

EL CONTROL DEL EJERCICIO POR EL GOBIERNO DE LA FACULTAD DE VETO PRESUPUESTARIO

(Comentario a la STC 223/2006, con consideración de la STC 242/2006) (*)

ÁNGEL MARRERO GARCÍA-ROJO

(*) A Pedro Cruz, a Javier Jiménez Campo y a Juan Luis Requejo les debo mucho más quemi gratitud por los comentarios y observaciones que han hecho a distintas versiones de este traba-jo y por todo lo que jurídicamente de ellos siempre he aprendido. Tuve el privilegio de disfrutar,en unos inolvidables años en el Tribunal Constitucional, del ejemplo cercano de su categoríahumana, de su integridad personal y profesional y de su sentido de la lealtad institucional, y hetenido la fortuna de contar siempre desde entonces con su consejo y apoyo. Mi agradecimiento,también, a Carmen Noguerol, compañera, amiga y excelente jurista, por su ayuda y sus inteli-gentes sugerencias.

309Revista Española de Derecho Constitucional

ISSN: 0211-5743, núm. 80, mayo-agosto (2007), págs. 309-359

de la Junta de Extremadura y ochenta y un Senadores pertenecientes al GrupoParlamentario Socialista, contra dos preceptos del Reglamento de la Asambleade Extremadura, introducidos en su reforma aprobada en sesión plenaria cele-brada el día 29 de mayo de 1997.

El primero de dichos recursos de inconstitucionalidad, el interpuesto por elConsejo de Gobierno, fue inadmitido por la STC 223/2006, al considerar queel citado órgano colegiado ejecutivo autonómico carecía de legitimación paraplantearlo. Se argumenta, en esencia, que del apartado 2 del artículo 32 de laLey Orgánica del Tribunal Constitucional [que se considera plenamenteconforme con la Constitución y, en concreto, con lo previsto en su artícu-lo 162.1.a)] se desprende que los Parlamentos y Gobiernos autonómicos nopueden interponer recurso de inconstitucionalidad contra las leyes, disposicio-nes y actos con fuerza de ley (por emplear la misma expresión que el señaladoprecepto de la Ley Orgánica) que hayan sido aprobados por las ComunidadesAutónomas. De este parecer discrepó el Magistrado Conde Martín de Hijas,quien formuló Voto Particular (al que se adhirieron los Magistrados DelgadoBarrio y García-Calvo y Montiel), partidario de reconocer tal legitimación, confundamento directo en el citado artículo 162.1.a) de la Constitución.

La cuestión, indudablemente, presenta gran importancia, aunque sea sólopor la circunstancia de que se debata sobre la constitucionalidad de un precep-to de una ley tan relevante en nuestro sistema como es la Ley Orgánica delTribunal Constitucional (1). Pero, además, porque la conformidad con la Cons-titución de su artículo 32.2 ha generado importantes dudas doctrinales (2) yporque el concreto supuesto al que se refiere la STC 223/2006, la legitimaciónde un Consejo de Gobierno autonómico para interponer recurso de inconstitu-cionalidad contra una norma con valor de ley aprobada por la Asamblea legis-lativa de su misma Comunidad Autónoma, está afectado por muy peculiarescircunstancias (3) y reviste singular trascendencia (4). Finalmente, sobre todo

EL CONTROL DEL EJERCICIO POR EL GOBIERNO… ÁNGEL MARRERO GARCÍA-ROJO

(1) Al respecto, con sugerentes afirmaciones que invitan a la reflexión, CRUZ VILLALÓN

(2006): 284.(2) Un completo resumen de las posturas existentes lo expone CANOSA USERA (1992): 59 y

sigs. y 112 y sigs. También puede examinarse la solución propuesta por PÉREZ TREMPS (1997).(3) En concreto, que de la tramitación parlamentaria de la Ley Orgánica del Tribunal Constitu-

cional se desprende con claridad que las Cortes Generales aprobaron un apartado 3 de su artículo 32,que reconocía esa legitimación de los Consejos de Gobierno autonómicos, y que por error nunca fuepublicado. Para un seguimiento exhaustivo de la cuestión, SANTAMARÍA PASTOR (1980), CORCUERA

ATIENZA (1981): 204-205 (nota 41), PÉREZ TREMPS (1997) o JIMÉNEZ ASENSIO (2001): 94 y sigs.(4) Como se desprende de lo que señala REQUEJO PAGÉS (2001): 55, al comentar la «desa-

parición» del apartado 3 del artículo 32 de la Ley Orgánica, la negación de esa legitimación delos Consejos de Gobierno autonómicos por la STC 223/2006 ha desvirtuado «el régimen de rela-



teniendo en cuenta las consideraciones del Voto Particular, surge la cuestión decuáles son las posibles consecuencias de una eventual contradicción entre laConstitución y la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (5).

Pero a pesar de esa inadmisión del recurso de inconstitucionalidad inter-puesto por el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura, su objeto va aser analizado por el Tribunal Constitucional al resolver el segundo de losrecursos de inconstitucionalidad aludidos, el planteado por ochenta y un Sena-dores del Grupo Parlamentario Socialista. En efecto, no sólo eran los mismoslos preceptos del Reglamento de la Asamblea de Extremadura recurridos, sinoque la fundamentación jurídica contenida en las respectivas demandas coinci-día sustancialmente, hasta el punto de que en el Antecedente 2 de la STC223/2006 se alude a reproducción.

Como ya se desprende de su título, y para evitar el análisis conjunto decuestiones heterogéneas, todas de gran calado, el presente comentario se va alimitar al examen de ese objeto o cuestión de fondo de ambos recursos deinconstitucionalidad, centrado en el control del ejercicio gubernamental de ladenominada facultad de veto presupuestario. Tendremos en cuenta, desdeluego, los pronunciamientos que realiza al respecto la STC 223/2006 en susFundamentos Jurídicos 4 a 6, que la llevan a estimar el recurso de inconstitu-cionalidad (6).


ción de poderes en las Comunidades Autónomas, cuyos eventuales Gobiernos en minoría o decoalición han quedado desprovistos de la posibilidad de recurrir contra las decisiones de la mayo-ría parlamentaria coyunturalmente adversa».

(5) El problema lo identifica ya el mismo REQUEJO PAGÉS (2006): 234, al comentar la STC223/2006 en el número 78 de esta misma Revista.

(6) En su Fundamento Jurídico 3, la STC 223/2006 resuelve otra interesante cuestión, quehabía sido planteada por la representación procesal de la Asamblea de Extremadura, relativa a siel Estatuto de Autonomía (en este caso, el extremeño) puede servir de parámetro para enjuiciarla constitucionalidad de las normas autonómicas con valor de ley en supuestos, como el que leocupaba, en que aquel no actúa en su condición de norma de atribución de las competencias deuna Comunidad Autónoma frente al Estado u otras Comunidades Autónomas.

El Tribunal Constitucional acepta de modo contundente y lacónico esa virtualidad del Esta-tuto de Autonomía, pero apoyándose sobre un razonamiento en negativo. En efecto, son dos losmotivos que enuncia. El primero, que en caso contrario devendría imposible garantizar que lasnormas autonómicas con valor de ley, cuya irregularidad jurídica sólo puede ser declarada por elTribunal Constitucional, respetaran el Estatuto de Autonomía, lo que conduciría a privar a este desu condición de norma institucional básica de su Comunidad Autónoma. El segundo, que ensupuestos análogos (con cita de la STC 15/2000) el Tribunal Constitucional ya había utilizado elEstatuto de Autonomía como parámetro de constitucionalidad de normas autonómicas. En defi-nitiva, que la motivación del Tribunal Constitucional para resolver tan relevante cuestión se redu-ce a la doble consideración de que si no se adoptara esa solución se producirían efectos perver-sos y de que ya antes se ha hecho así, lo que parece demasiado pobre.



Sin embargo, dieciocho días después de que el Pleno del Tribunal Consti-tucional (sin la intervención del Magistrado Pérez Tremps, quien se abstuvo,al concurrir la causa prevista en el artículo 219.6.a de la Ley Orgánica delPoder Judicial, relativa a la emisión de dictamen sobre el pleito o causa) (7)dictara la STC 223/2006, su Sala Primera (ya con la intervención del conside-rado Magistrado) pronuncia la STC 242/2006, de 24 de julio, donde se reali-zan diversas afirmaciones sobre esa cuestión de fondo que suscitan problemasde coherencia entre las dos resoluciones del Alto Tribunal. De ahí que nuestrocomentario a la STC 223/2006 no pueda prescindir, como ya se apunta en sutítulo, de la consideración de la reseñada STC 242/2006.

II. EL RÉGIMEN JURÍDICO DEL VETO PRESUPUESTARIO SEGÚN LA STC 223/2006

1. El objeto de los recursos de inconstitucionalidad resueltos por la STC 223/2006

Los preceptos del Reglamento de la Asamblea de Extremadura que fueronimpugnados en ambos recursos de inconstitucionalidad son los respectivospárrafos segundos del apartado 1 de su artículo 111 y del apartado 4 de suartículo 121, en la redacción que se acordó en la ya citada sesión plenaria de29 de mayo de 1997:

Artículo 111.1«Las enmiendas a un proyecto de Ley que supongan aumento de los crédi-

tos o disminución de los ingresos presupuestarios del ejercicio en curso reque-rirán la conformidad de la Junta de Extremadura para su tramitación.

Cuando la disconformidad de la Junta de Extremadura sea manifiestamen-te infundada y no exista coincidencia con la interpretación que haga la Mesa dela Asamblea, decidirá el Pleno de la Cámara, en un debate de los de totalidad,en la primera sesión plenaria que se celebre, oída previamente la Junta de Porta-voces».

Artículo 121.4«Conocido el criterio de la Junta de Extremadura que supusiera la oposi-

ción a la tramitación [de una proposición de ley de origen parlamentario] por


(7) En concreto, redactó, junto con Joaquín García Morillo, un dictamen a solicitud delConsejo de Gobierno de la Junta de Extremadura (vide Antecedente 19 de la Sentencia). A partirde dicho informe se realizó, ya fallecido el recordado profesor, el artículo doctrinal publicado enel número 2 (1998) de Parlamento y Constitución.



implicar la iniciativa aumento de los créditos o disminución de los ingresospresupuestarios, la Mesa de la Asamblea acordará la no admisión a trámite dela proposición de Ley y la devolución a su autor.

Cuando la disconformidad de la Junta de Extremadura sea manifiestamen-te infundada, decidirá el Pleno de la Cámara, tras un debate de los de totalidad,en la primera sesión plenaria que se celebre, a propuesta de la Mesa, oída laJunta de Portavoces. Dicho debate versará únicamente sobre la discrepancia decriterios sobre si la iniciativa supone o no aumento de los créditos o una dismi-nución de los ingresos presupuestarios en vigor».

Los recurrentes consideraban que dichos preceptos eran inconstitucionalespor vulnerar lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía de Extremadura, cuyoartículo 61.b), en su redacción original (vigente en el momento de la interpo-sición de los recursos de inconstitucionalidad), establecía que correspondía ala Junta de Extremadura «[l]a conformidad para tramitar toda proposición oenmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresospresupuestarios». Esa redacción es la misma del artículo 60.b) del Estatuto deAutonomía de Extremadura tras su reforma en 1999, vigente en el momentode dictarse la STC 223/2006 y, por ello, como dice esta en su FundamentoJurídico 3, «parámetro de contraste de la validez constitucional» de lospreceptos del Reglamento de la Asamblea recurridos.

Como ya hemos adelantado, tras inadmitirse el recurso de inconstitucio-nalidad interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura,en el Fallo de la STC 223/2006 se estima el formulado por ochenta y un Sena-dores y se declara la inconstitucionalidad y nulidad de los preceptos recurri-dos, «en tanto en cuanto se oponen a lo expresamente dispuesto en el Estatu-to de Autonomía de Extremadura, norma institucional básica de dichaComunidad Autónoma, conforme establece el art. 147.1 CE» (FundamentoJurídico 6 in fine) (8).


(8) Esta declaración final de la STC 223/2006 reviste singular importancia. En efecto,como examinaremos posteriormente, el contenido de los fundamentos jurídicos de la Sentenciaofrece importantes dudas interpretativas, afectando estas incluso a las razones concretas por lasque los preceptos impugnados serían inconstitucionales. Pues bien, lo único que queda meridia-namente claro, conforme a la considerada declaración, es que existe oposición entre esos precep-tos impugnados y la previsión expresa del artículo 60.b) del Estatuto de Autonomía de Extrema-dura, oposición que constituye la ratio decidendi de la Sentencia y determina lainconstitucionalidad de aquellos preceptos.



2. La interpretación de los preceptos del Reglamento

de la Asamblea de Extremadura impugnados

El denominado veto presupuestario (9), que encuentra su más alta plas-mación en el artículo 134.6 de la Constitución (precepto este que es aplicableexclusivamente en el ámbito del Estado, entendido este término en sentidoestricto y por tanto sin incluir a las Comunidades Autónomas, de acuerdo conreiterada doctrina constitucional —por todas, STC 274/2000, FJ 5—), se refie-re a la facultad del Gobierno del Estado o, en su caso, de los Consejos deGobierno autonómicos, de oponerse a la tramitación de enmiendas a iniciati-vas legislativas o de proposiciones de ley, formuladas en sus respectivos Parla-mentos, cuando supongan aumento de los créditos o disminución de los ingre-sos presupuestarios.

Es posible distinguir, pues, en el veto presupuestario dos elementos esen-ciales (dejando ahora a un lado los aspectos de índole predominantementeformal). En primer lugar, requisito para que pueda tener lugar es que, efecti-vamente, la enmienda o la proposición de ley, de aprobarse finalmente, supon-ga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios (aeste requisito material y objetivo lo denominaremos también a partir de ahora,asimismo para simplificar el discurso, efecto o repercusión presupuestarios).En segundo lugar, es precisa la declaración de voluntad del Gobierno mostran-do su disconformidad con la tramitación de la enmienda o de la proposiciónde ley y evitando así su aprobación, precisamente por no considerar conve-niente que se produzca ese efecto o repercusión presupuestarios. La distinciónentre estos dos elementos esenciales va a ser fundamental para nuestro análi-sis y, sin embargo, adelantémoslo ya, el Tribunal Constitucional los confundeen su argumentación en diversas ocasiones.

Pues bien, lo primero que llama la atención en la STC 223/2006 es que,recurridos los respectivos párrafos segundos de los artículos 111.1 y 121.4 delReglamento de la Asamblea de Extremadura y presentando dudas interpretati-vas su contenido, el Tribunal Constitucional no comience por definir clara-


(9) La expresión la utilizan GARCÍA MORILLO y PÉREZ TREMPS (1998), y también la STC223/2006 califica de veto la facultad gubernamental. Aun cuando su estricta corrección técnicapuede suscitar dudas (más por el empleo del término presupuestario que por el de veto, ya que,efectivamente, el correcto ejercicio de esa facultad gubernamental impide la tramitación de laenmienda o proposición de ley), tal aceptación por la doctrina y por la Sentencia que comenta-mos, así como su simplicidad, nos lleva asimismo a utilizarla aquí. En cualquier caso, es claroque, por su naturaleza, se trata de una limitación a las posibilidades parlamentarias de actuacióncon repercusión financiera.



mente este como base sobre la que va a girar su argumentación. En efecto,ambos preceptos se refieren a la circunstancia de que la disconformidad de laJunta de Extremadura (10) a la tramitación de las enmiendas o de las proposi-ciones de ley sea manifiestamente infundada, pero sin que resulte evidentesobre cuál o cuáles de los elementos esenciales del veto presupuestario ha depredicarse ese carácter manifiestamente infundado. Ciertamente, el incisofinal del párrafo segundo del artículo 121.4, al fijar el objeto del debate previoa la decisión del Pleno de la Cámara, parece definir con claridad que el precep-to se refiere a que la Cámara considere manifiestamente infundada la aprecia-ción del Consejo de Gobierno de que la proposición de ley supone aumento delos créditos o disminución de los ingresos presupuestarios, pero sin que puedaextenderse tal consideración a la estricta declaración de voluntad del Consejode Gobierno de disconformidad con la tramitación (esto es, al segundo de loselementos esenciales del veto presupuestario). Y no parece haber motivo algu-no, teniendo en cuenta que los preceptos se modificaron simultáneamente y,según la Exposición de Motivos de la reforma del Reglamento, por las mismasrazones, para entender que otra deba ser la interpretación que deba darse alpárrafo segundo del artículo 111.1, en relación con las enmiendas.

Si se examina el Fundamento Jurídico 4 de la STC 223/2006, primero quese dedica específicamente a esta cuestión del veto presupuestario, parece quese parte de la misma base interpretativa de los preceptos recurridos que acaba-mos de exponer. Así, se alude a que el Estatuto de Autonomía de Extremadu-ra no contempla «la eventualidad de una discrepancia entre la Cámara y elGobierno respecto a la realidad del hecho que hacía precisa la conformidad deeste último», que no sería otro que el aumento de los créditos o la disminuciónde los ingresos presupuestarios. Y, posteriormente, refiriéndose a la nuevaredacción del Reglamento de la Asamblea tras su reforma, se afirma que «Conel régimen ahora vigente, no sólo se prevé la eventualidad de una discrepan-cia entre el ejecutivo y el legislativo en relación con la circunstancia de queuna enmienda o una proposición supongan un aumento de los créditos o unadisminución de los ingresos, sino que se dispone que su resolución sea obra dela voluntad del Pleno». Las dudas y confusiones vendrán fundamentalmentedespués, como examinaremos, pero ya el último párrafo de ese mismo Funda-mento Jurídico 4 se encarga de introducirlas cuando, en definitiva, pretendefijar el objeto del proceso constitucional:


(10) La expresión Junta de Extremadura, que responde a la terminología utilizada por elEstatuto de Autonomía de Extremadura [también en su artículo 60.b)], se identifica en el contex-to que nos ocupa con la de Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura.



«Así las cosas, la cuestión a resolver es si la atribución al Pleno de la Asam-blea de la facultad de rechazar por notoriamente infundada la oposición delGobierno a la tramitación de una enmienda o de una proposición de Ley quealteren las previsiones presupuestarias en relación con los créditos y los ingre-sos es o no contraria al artículo 60.b) EAE».

3. Naturaleza y tramitación de los presupuestos y confianza parlamentaria

En la STC 223/2006 (Fundamento Jurídico 5) se comienza por considerarimprescindible, para la solución de la cuestión sometida al enjuiciamiento delTribunal Constitucional, determinar la naturaleza de los presupuestos, recordan-do que los mismos son «vehículo de dirección y orientación de la política econó-mica que corresponde al Gobierno», sin perjuicio de que, con cita de las SSTC76/1992 y 3/2003, también se ponga de manifiesto que la aprobación parlamen-taria de los presupuestos (11) tiene, entre otros objetivos, el que las Cortes Gene-rales participen de la actividad de dirección política al aprobar o rechazar elprograma político, económico y social que ha propuesto el Gobierno y que lospresupuestos representan. Y se concluye afirmando que tales pronunciamientos«son predicables respecto de los presupuestos y de las relaciones entre Gobier-no y Parlamento tanto en el ámbito nacional como en el autonómico». Quizáesta conclusión se formula de forma un tanto apodíctica, pero pocas dudas ofre-ce que, en esencia por lo menos, responde a la realidad de las formas de gobier-no autonómicas, por lo que no debe suscitar mayores objeciones.

Estas comienzan a partir de ahora. No, desde luego, con la afirmación deque el presupuesto es un instrumento fundamental para la realización delprograma de gobierno de todo Ejecutivo. Sí, quizá, con la de que ello derivaprecisamente de su condición de vehículo de dirección de su política econó-mica. Porque (y si lo destacamos desde ya es porque, como inmediatamenteexaminaremos, va a tener importancia esencial para nuestro análisis) esperfectamente posible que el Parlamento, mediante la enmienda del elaboradopor el Ejecutivo, apruebe un presupuesto que no responda al programa degobierno de este y, sin embargo, a pesar de ello, no cabe duda de que el presu-puesto seguirá siendo vehículo de dirección de la política económica y queesta seguirá correspondiendo al Gobierno. Pero, sobre todo, hay que detener-se en la siguiente afirmación contenida en la STC 223/2006:


(11) La Sentencia se refiere también a elaboración parlamentaria de los presupuestos, loque no pasa de ser un error sin mayor trascendencia.



«Las singularidades de su procedimiento de elaboración y aprobaciónhacen de él [del presupuesto], además, una expresión cualificada, en lo econó-mico, de la confianza parlamentaria sobre la que necesariamente ha de consti-tuirse cualquier Gobierno».

Porque, ¿cuáles son esas singularidades? Y, ¿por qué, de existir, determi-nan necesariamente que el presupuesto aprobado sea expresión de la confian-za parlamentaria en el Gobierno?

En cuanto a la primera cuestión, las singularidades del procedimiento deaprobación de los presupuestos (las de elaboración se centran, en lo que ahorainteresa, en que sólo corresponde al Gobierno) serán las que estén definidas enla normativa que resulte de aplicación, fundamentalmente en lo que se refierea la limitación de las facultades parlamentarias de enmienda. En este sentido,el primer problema a resolver es si esas facultades de enmienda, que expresa-mente reconocen la Constitución (artículo 134.1) para los presupuestos esta-tales, y buena parte de los diferentes Estatutos de Autonomía para los respec-tivos presupuestos autonómicos (12), han de tener necesariamente límitesespecíficos, distintos de los previstos para otras iniciativas legislativas, cuan-do se trate de la tramitación de la ley presupuestaria. La respuesta afirmativaal problema que acabamos de plantear se fundaría en que en caso contrario sepodrían producir efectos o consecuencias incompatibles con el sistema derelaciones entre Parlamento y Gobierno diseñado constitucional o estatutaria-mente. A nuestro juicio, sin embargo, la respuesta es negativa, de manera quees perfectamente posible que no exista límite específico alguno de la facultadparlamentaria de enmienda en la tramitación de la ley presupuestaria, lo quesupondrá, claro está, que el presupuesto aprobado podrá diferir sustancial-mente del elaborado y presentado por el Gobierno (13), sin que por ello sealteren las bases esenciales del sistema de relaciones entre este y el Parlamen-to (14). Pero lo que especialmente llama la atención es que la STC 223/2006


(12) Sin perjuicio, claro está, de que en las Comunidades Autónomas cuyos Estatutos deAutonomía no contienen esa previsión en relación con sus presupuestos, las facultades parla-mentarias de enmienda de los textos legislativos se encuentran siempre genéricamente reconoci-das, como no puede ser de otra manera, en los Reglamentos de sus respectivas Asambleas Legis-lativas.

(13) En este sentido parecen pronunciarse también, valorando además esta posibilidadpositivamente, GARCÍA MARTÍNEZ (2002): 164-165, y REDONDO GARCÍA (2002): 559 y sigs.

(14) En efecto, esa alteración esencial del presupuesto elaborado no viene a privar (o, desdeluego, no necesariamente ni en la inmensa mayoría de los casos) al Gobierno de su función dedirección política y, específicamente, de la política económica. En primer lugar, porque en elmarco de las autorizaciones presupuestarias caben normalmente una pluralidad de opciones en



guarde absoluto silencio sobre esta cuestión, a pesar de que la misma revisteenorme importancia para hilar el argumento que seguidamente construye, rela-tivo a la confianza parlamentaria.

La segunda cuestión es determinar si, efectivamente, las normas de apli-cación han establecido singularidades en las facultades parlamentarias deenmienda cuando se trata de la tramitación de la ley presupuestaria. En rela-ción con los presupuestos estatales, la doctrina se divide en torno a si resultade aplicación la previsión del artículo 134.6 de la Constitución, predominan-do la posición contraria (15). El Tribunal Constitucional, sin embargo, no


las que se refleja esa función de dirección, especialmente teniendo en cuenta que, según opiniónampliamente mayoritaria, el Gobierno decide si hace uso o no en su totalidad de los créditos auto-rizados. En segundo lugar, porque las amplias posibilidades que actualmente, tanto en el ordena-miento estatal como en los autonómicos, se reconocen al Gobierno para llevar a cabo modifica-ciones presupuestarias suponen indudablemente un reforzamiento de su función de dirección dela política económica. Finalmente, como consideración de carácter general, no puede olvidarseque la capacidad del Parlamento de determinar en amplia medida la política que ha de seguir elGobierno se encuentra reconocida en nuestro sistema no sólo a través de la aprobación del presu-puesto, sino, esencialmente, mediante el ejercicio de la potestad legislativa, máxime cuando,como es conocido y ha sido reiteradamente declarado por el Tribunal Constitucional, nuestrosistema desconoce la reserva reglamentaria. Y es que, como el propio Tribunal Constitucional hareconocido (precisamente al definir uno de los objetivos especialmente relevantes de la aproba-ción parlamentaria del presupuesto, según ya expusimos), el Parlamento participa de la actividadde dirección política, enmarcando las funciones de tal naturaleza que, a su vez, corresponden alGobierno. En definitiva, que sólo en supuestos extremadamente patológicos (y que, por tanto, nodeben ser considerados en un análisis de normalidad, como debe ser este) podría considerarse laposibilidad de que el Parlamento hurtase de forma indebida (esto es, contraria a la Constitución,de modo directo, o al Estatuto de Autonomía) al Gobierno su función de dirección política, inclu-so en su vertiente económica.

Cosa distinta, desde luego, es que el presupuesto aprobado no permita al Gobierno (precisa-mente en el ejercicio de su función de dirección política, de la que no ha sido privado por el Parla-mento, que sólo la ha enmarcado) realizar la concreta política que desearía, que le impida llevara cabo su concreto programa político, incluso hasta el punto de que no quiera realizar ninguna delas diferentes posibles políticas que caben dentro del presupuesto o, lo que es lo mismo, que noquiera seguir ejerciendo su función de dirección política, en definitiva, que quiera dejar de serGobierno. Pero para resolver esta eventualidad deben establecerse los mecanismos adecuados (yes bien sabido que alguno de ellos, especialmente el de la facultad de disolución del Parlamento,ha suscitado importantes problemas en los sistemas autonómicos) que impidan la continuidad desituaciones, estas sí, contrarias a los principios que se considera deben inspirar las relaciones entreParlamento y Gobierno. Pero, recuérdese, estas situaciones pueden surgir tanto porque el Parla-mento apruebe determinada ley presupuestaria como porque apruebe otras leyes de contenidoopuesto o poco conciliable con la política que el Gobierno aspira a desarrollar, sin que esta consi-deración, a su vez, pretenda olvidar la singular relevancia, a los efectos estrictamente políticos queestamos exponiendo, de la ley presupuestaria, cuestión sobre la que volveremos más adelante.

(15) Un examen de las distintas posturas en GIMÉNEZ SÁNCHEZ (2005): 320-321.



parece tener dudas, resolviendo la cuestión en sentido afirmativo (16). Por suparte, los Reglamentos del Congreso de los Diputados y el Senado establecenprevisiones específicas respecto de las facultades de enmienda en la tramita-ción de la ley presupuestaria, que no han dejado de plantear serios problemasinterpretativos (17). Pues bien, la STC 223/2006 tampoco ha creído conve-niente pronunciarse sobre estas cuestiones, delimitando cuáles son en concre-to esas singularidades del procedimiento de aprobación presupuestaria a lasque, sin embargo, alude como dato esencial de su argumentación.

Pero mayores aún son las dudas sobre esas singularidades en el ámbitoautonómico. Debe tenerse en cuenta que, en el momento en el que se dicta laSTC 223/2006, sólo dos Estatutos de Autonomía, el extremeño y el valencia-no (artículo 55.1), recogían el denominado veto presupuestario, sin que queda-ra claro incluso si el mismo resultaba de aplicación a la tramitación de susrespectivas leyes presupuestarias. Pero es que existen numerosos ordenamien-tos autonómicos (tomando en cuenta, fundamentalmente, sus respectivosReglamentos parlamentarios) en los que, por el contrario, resulta claro que elveto presupuestario no es de aplicación a la tramitación de la ley presupuesta-ria. Pues bien, este diferente régimen jurídico no es en absoluto consideradopor el Tribunal Constitucional, que simplemente se refiere a las singularidadesdel procedimiento de aprobación del presupuesto. Y a que, cualesquiera quesean esas singularidades, considera que determinan que el presupuesto apro-bado sea expresión de la confianza del Parlamento en el Gobierno. Ni siquie-ra se detiene el Tribunal Constitucional en intentar definir el concreto y espe-cífico régimen de aplicación en la Comunidad Autónoma de Extremadura, a laque se refería su Sentencia, concretando si el veto presupuestario de su Esta-tuto de Autonomía es de aplicación a la tramitación de la ley presupuestaria oexaminando si esta presenta otras singularidades que se deriven de otrospreceptos estatutarios, del Reglamento de la Asamblea de Extremadura o delresto del ordenamiento autonómico.

Pues bien, nos parece evidente que el Tribunal Constitucional no puedeconstruir sobre estas exiguas bases su teoría de que la aprobación de los presu-puestos supone que el Parlamento ha otorgado su confianza al Gobierno. Nisiquiera así podría sostenerse en el caso de que el veto presupuestario fuera deaplicación a la tramitación de la ley presupuestaria; piénsese que aquel nuncacubre las enmiendas que supongan disminución de los créditos presupuesta-rios y es evidente que esa disminución puede determinar una alteración esen-


(16) STC 65/1987 (FFJJ 3, 4 y 5) y muchas otras posteriores y recientes.(17) Al respecto, a título de simple ejemplo, puede examinarse el episodio que expone

CAZORLA PRIETO (1984): 80 y sigs., nota 57.



cial en el presupuesto elaborado por el Gobierno. Piénsese también que inclu-so cuando, como es habitual, en los Reglamentos parlamentarios se estableceque en el debate de totalidad del proyecto de ley presupuestaria quedarán fija-das las cifras globales del estado de gastos y de cada una de sus secciones,cabe la posibilidad de considerar que se está aludiendo a cifras máximas,susceptibles de ser minoradas (18), con la misma consecuencia anterior. O quecuando, como también es habitual en los Reglamentos parlamentarios, sólo seadmiten las enmiendas de aumento de créditos presupuestarios cuando sepresenten compensadas con una disminución en otro crédito de la mismasección, esa modificación puede ser ya determinante de una alteración rele-vante del presupuesto elaborado por el Gobierno.

En otras palabras, el Tribunal Constitucional no sólo no concreta a quésingularidades procedimentales se refiere ni explica por qué las mismas deter-minan expresión de confianza parlamentaria en el Gobierno en el caso de queel presupuesto sea aprobado, sino que, contrariamente a lo que simplementeafirma, parece claro que es posible que la aprobación por el Parlamento de unpresupuesto después de su labor de enmienda no sea signo de confianza en elGobierno que lo elaboró, sino precisamente de todo lo contrario.

Pero, en realidad, el dato esencial de la cuestión que estamos examinandoes que la aprobación de un presupuesto nada tiene que ver, en estrictos térmi-nos técnico-jurídicos, con el otorgamiento por el Parlamento de su confianzaal Gobierno. Por el contrario, simplemente supone la conformidad o no, o enmayor o menor medida, con un determinado programa económico y, en defi-nitiva, la fijación parlamentaria del que se considere procedente, cuyo desa-rrollo o ejecución corresponderá al Gobierno en ejercicio de su función dedirección política y económica, sustentado en la confianza que tiene del Parla-mento en virtud de los mecanismos que al efecto se hallan específica y formal-mente establecidos (19).


(18) Así, por ejemplo, ocurre en el Parlamento de Andalucía, donde la Resolución de laPresidencia de 19 de junio de 1996, sobre normas que regulan la tramitación y enmienda delproyecto de ley de presupuestos (que continúa aplicándose en la actualidad), establece, en supunto segundo, que «Las enmiendas que pretendan únicamente la minoración de créditos presu-puestados son admisibles a trámite, al no suponer alteración ni de la cifra global máxima de gastoautorizado en el proyecto de Ley de Presupuestos ni de las de cada una de sus secciones fijadasen el debate de totalidad».

Por lo demás, para conocer el estado de la cuestión en los diferentes Reglamentos parlamen-tarios autonómicos, puede consultarse VISIEDO MAZÓN y SORIANO HERNÁNDEZ (2000): 107 y sigs.

(19) A partir de aquí cae por su propio peso la muy forzada fundamentación del veto presu-puestario contenida en el último párrafo del Fundamento Jurídico 5 de la STC 223/2006, relati-va a la existencia de una doble confianza del Parlamento hacia el Gobierno. Incluso, no puede



Naturalmente, ello no significa que, en términos estrictamente políticos, lanegativa del Parlamento a aprobar, en sus líneas esenciales, el presupuesto queha elaborado y le ha sido presentado por el Gobierno y, especialmente, la noaprobación del presupuesto, con la consiguiente prórroga presupuestaria, notengan un muy importante significado respecto del estado en que en un deter-minado momento se encuentran las relaciones entre Parlamento y Gobierno.Desde luego, no puede desconocerse, ni pretendemos hacerlo, la singular rele-vancia a tales efectos de la ley presupuestaria. Pero debe afirmarse con todarotundidad que esta consideración exclusivamente política no tiene ningunarelevancia, por si acaso pudiera pretenderlo así el Tribunal Constitucional, pararesolver en términos estrictamente jurídico-constitucionales las muy relevan-tes cuestiones que se sometían a su consideración en la STC 223/2006 (20).

En realidad, el denominado veto presupuestario, en su aplicación al supues-to que ahora nos interesa, esto es, en la tramitación de las leyes no presupuesta-rias, tiene una finalidad más simple. Se trata de que, aprobado un presupuestocon carácter anual, el mismo constituye, efectivamente, el vehículo de direccióny orientación de la política económica que corresponde desarrollar al Gobiernodurante ese año. Y, desde luego, esa función de dirección gubernamental, ejecu-tando el presupuesto, podría verse decisivamente afectada si el Gobierno nopudiera, al menos, establecer previsiones anuales de la política económica adesarrollar en el marco presupuestario vigente, sometido siempre a la espada deDamocles de que el Parlamento, durante la vigencia del presupuesto, pudieraaprobar leyes que determinaran un aumento de los gastos que debe realizar o unadisminución de los ingresos a percibir en ese ejercicio presupuestario (21).


dejar de hacerse referencia a alguna sorpresa adicional que contiene dicho párrafo, cual es la quese produce cuando se afirma que la confianza derivada de la aprobación del presupuesto seconserva, incluso, durante la prórroga del mismo. No es ya que el Tribunal Constitucional parez-ca desconocer abiertamente el significado de la prórroga presupuestaria, es que dicha afirmaciónsería radicalmente contraria a su propia lógica. Porque si la prórroga del presupuesto es conse-cuencia de la falta de aprobación del nuevo y, según el Tribunal, esa aprobación es expresión deconfianza, ¿no sería la prórroga, más bien, consecuencia de la falta de confianza?

Por lo demás, llama la atención que, más abajo, la STC 223/2006 parezca reconocer lasconsideraciones que estamos exponiendo, al señalar que «Las discrepancias con las prioridadespresupuestarias del ejecutivo pueden expresarse, en ese marco, mediante la potestad de enmien-da y aprobación de los presupuestos».

(20) Sobre la relevancia política de la negativa parlamentaria a aprobar el presupuesto o, sise prefiere, el programa económico elaborado por el Gobierno, con análisis de un supuesto realconcreto, puede verse GUERRERO SALOM (2000): en especial, 320 y sigs.

(21) Por eso afirma el ATC 240/1997 (FJ 3) que el veto presupuestario «encuentra su justi-ficación en la necesidad de que la intervención de la Cámara en el procedimiento legislativo seacomode al carácter instrumental del presupuesto en relación con la política económica».



En definitiva, se trata de preservar o de dotar de mayor eficacia a uno delos elementos o circunstancias que se encuentran en la base de la consagracióndel esencial principio de anualidad presupuestaria. Ese elemento o circunstan-cia al que sirve el veto presupuestario es garantizar que el Gobierno puedaplanificar su actividad de carácter económico en un período temporal, en estecaso un año, que se considera adecuado, conociendo al efecto las cantidadesque previsiblemente va a tener a su disposición (ingresos presupuestarios),aquellas de las que, efectivamente, va a poder disponer (créditos presupuesta-rios) y, finalmente, los destinos de los gastos a realizar. Y todo ello sin altera-ciones no consentidas durante ese período temporal que vengan a dejar sinefecto las previsiones realizadas.

El veto presupuestario es así un instrumento al servicio del principio deanualidad presupuestaria y de la atribución al Gobierno de funciones de direc-ción de la política económica (aunque, como tendremos ocasión de examinarmás adelante, no venga exigido necesariamente ni por uno ni por otras),contribuyendo a dotarlos de mayor relevancia o virtualidad.

Pero este fundamento del veto presupuestario, que sirve como criteriointerpretativo para intentar resolver importantes aspectos que afectan a surégimen jurídico (22), sin embargo nada tiene que ver con la solución quehaya de darse a las concretas cuestiones planteadas en la STC 223/2006, cues-tiones que pasamos ahora a analizar.

4. Facultades de Gobierno y Parlamento respecto del ejercicio del veto presupuestario

Partiendo de la previsión del artículo 60.b) del Estatuto de Autonomía deExtremadura, el Tribunal Constitucional va a considerar que la decisión del


(22) Naturalmente, el concreto régimen jurídico del veto presupuestario plantea muyimportantes problemas y dudas en muy diversos aspectos, existiendo una rica doctrina al respec-to y pudiendo encontrarse en ella una diversidad de posturas, muchas veces encontradas. Exce-de, sin embargo, del ámbito de este trabajo el análisis del mismo. Las referencias que hagamoslo serán sólo en la medida en que guarden relación con el objeto de la STC 223/2006 y con lospronunciamientos de ésta.

Entre esas aportaciones doctrinales, y centrándonos exclusivamente en las que prestan unaespecífica atención a aspectos relacionados con las limitaciones a la actuación parlamentaria conrepercusión financiera y, en concreto, con el veto presupuestario, podemos aludir, además de a losimprescindibles trabajos de RODRÍGUEZ BEREIJO (1968 y 1979), a los de PÉREZ JIMÉNEZ (1981),SERRANO ALBERCA (1983), CAYÓN GALIARDO (1985), MONTEJO VELILLA (1997), GARCÍA MARTÍNEZ

(2002) o NAVARRO MÉNDEZ (2006), así como a la monografía de MARTÍNEZ LAGO (1990).



Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura de mostrar su disconformi-dad con la tramitación de una enmienda o proposición de ley por suponerestas, a su juicio, aumento de los créditos o disminución de los ingresos presu-puestarios, no puede, en ningún caso, ser revisada por la Asamblea de Extre-madura. En otras palabras, esa decisión gubernamental determina necesaria-mente la imposibilidad de tramitación de la enmienda o de la proposición deley, y así debe simplemente declararlo el Parlamento. Examinemos las razo-nes del Alto Tribunal, expresadas en el Fundamento Jurídico 6 y último de laSTC 223/2006.

En primer lugar, el Tribunal Constitucional considera que la reforma delReglamento impugnada priva al Gobierno extremeño de la facultad de vetoque le atribuye su Estatuto de Autonomía (se llega a decir que la reforma lleva«pura y simplemente» a esa consecuencia). El argumento o, quizá mejor,conclusión inmotivada, no se sostiene. Como hemos expuesto, requisito paraque pueda expresarse la disconformidad con la tramitación es que la enmien-da o la proposición de ley suponga aumento de los créditos o disminución delos ingresos presupuestarios: sin la concurrencia de tal requisito no hay facul-tad de veto presupuestario. Y es evidente que la reforma del Reglamento loúnico que pretende prever es el supuesto de que tal requisito no se cumpla y,en consecuencia, no exista facultad de veto, de manera que mal puede privarde ella al Gobierno. Es más, el Reglamento, como presupuesto de la aplica-ción de sus preceptos impugnados, no parte de la consideración del incumpli-miento del repetido requisito del efecto o repercusión presupuestarios, sino dela de que dicho incumplimiento sea manifiesto o evidente, pues a ello equiva-le, sin duda, la referencia a la disconformidad manifiestamente infundada.

Señala el Tribunal Constitucional también que, hasta la reforma del Regla-mento, el ejercicio de la facultad de veto era «políticamente libre». Obvia-mente, el Tribunal Constitucional confunde aquí los dos elementos esencialesdel veto presupuestario que ya hemos expuesto, esto es, concurrencia delrequisito del efecto o repercusión presupuestarios y estricta declaración devoluntad del Gobierno expresando su disconformidad con la tramitación,hasta el punto de que, como señalábamos más arriba, se vuelven a introducirdudas sobre cuál sea la interpretación que el Tribunal ha dado a los preceptosimpugnados. Pero sobre la base, que aceptábamos, de que estos aluden exclu-sivamente a la concurrencia del requisito del efecto o repercusión presupues-tarios, es evidente que la afirmación del Tribunal es absolutamente imposiblede compartir y, de hecho, ni siquiera los recurrentes la comparten, comotendremos ocasión de exponer posteriormente. Determinar si se cumple elrequisito del aumento de los créditos o la disminución de los ingresos presu-puestarios es una operación técnico-jurídica, que exige la búsqueda de la solu-




ción que se entienda correcta desde esa perspectiva, con independencia de lasdificultades y dudas interpretativas y aplicativas que puedan surgir. En modoalguno es una decisión política. En modo alguno es una decisión libre. Talescaracteres, en su caso, sólo podrán predicarse de la estricta declaración devoluntad que emita el Gobierno expresando su disconformidad con la tramita-ción, una vez cumplido el requisito que la condiciona. Pero sobre esto últimovolveremos después.

No obstante, no podemos dejar de adelantar ahora que de aceptarse laposición del Tribunal Constitucional en torno a que la determinación de siconcurre el requisito del aumento de los créditos o la disminución de los ingre-sos presupuestarios es una decisión políticamente libre del Gobierno, seproduciría un efecto adicional de extraordinaria importancia. Ni los órganosjudiciales ni el Tribunal Constitucional podrían revisar esa decisión, en cuan-to atribuida «libremente» al Gobierno, esto es, de tal manera que, por ejemplo,se considera que la misma no puede vulnerar los derechos fundamentales denadie, ni siquiera de los parlamentarios enmendantes o que formularon lainiciativa legislativa, por la simple razón de que sus derechos fundamentalesse encontrarían negativamente perfilados por esa supuesta facultad o decisiónpolítica gubernamental de carácter absolutamente libre (23).

También señala el Tribunal Constitucional que la reforma del Reglamentode la Asamblea somete el ejercicio de la facultad de veto del Consejo deGobierno a una condición que no puede deducirse del texto del propio Estatu-to: la de que, en caso de la producción de una discrepancia sobre si unaenmienda o proposición de ley supone aumento de los créditos o disminuciónde los ingresos presupuestarios, será el Pleno de la Cámara quien la resuelva.Nuevamente, el argumento del Tribunal es sumamente endeble. Es claro queel texto del Estatuto de Autonomía de Extremadura sólo recoge la facultad deveto del Consejo de Gobierno cuando se cumple el requisito determinante desu ejercicio, pero nada dice ni deja de decir sobre quién puede o debe apreciardicho cumplimiento. La única condición a la que el Estatuto de Autonomíasomete, pues, el ejercicio de la facultad de veto es la concurrencia del requisi-to del efecto o repercusión presupuestarios, pero la reforma del Reglamentosigue imponiendo esa condición en los mismos términos materiales, por lo queno hay divergencia alguna entre ambos textos en este sentido ni imposiciónpor el Reglamento de una nueva condición. Otra cosa, repetimos, es la deter-


(23) Sin perjuicio del posible control de esos actos de gobierno «libres» de posibles inje-rencias en los derechos fundamentales por otras vías, como la de la interdicción de la arbitrarie-dad, con las consecuencias que ello puede deparar, incluso, sobre esos derechos fundamentales.A ello nos referiremos también más adelante.



minación de a quién puede corresponder apreciar la concurrencia de esacondición, la única existente de carácter material tanto en el Estatuto de Auto-nomía como en el Reglamento (24).

Es en el párrafo que sigue del Fundamento Jurídico 6 donde el TribunalConstitucional intenta buscar otras razones, de mayor calado o de carácter másgeneral, que harían inconstitucionales los preceptos impugnados. Bien esverdad que tales razones hay que extraerlas de un párrafo extremadamentefarragoso y plagado de sorprendentes incorrecciones técnicas (25). Pues bien,


(24) Tampoco creemos que sean necesarios mayores argumentos para explicar la incorrec-ción del discurso del Tribunal Constitucional, pero no puede dejarse de exponer que, con su tesis,todos los requisitos de forma y tiempo, por ejemplo, para expresar la disconformidad, resultarí-an inconstitucionales por constituir, en los términos del Tribunal, condiciones no previstas en elEstatuto de Autonomía.

El Tribunal, no obstante, insiste en la idea inmediatamente después, al señalar que el hechode que la Mesa y el Pleno del Parlamento se erijan, según sus propias palabras, en jueces de laconcurrencia del repetido requisito supone modificar la regla prevista en el Estatuto de Autono-mía de Extremadura, que no prevé los límites a la potestad o facultad de veto del Consejo deGobierno que se derivan de las normas recurridas. Reiteramos los argumentos que acabamos deexponer. En especial, que cualquiera que sea el concepto que el Tribunal tenga de expresionestales como condición o límites, lo cierto es que es indudable que el Estatuto de Autonomía deExtremadura, en su literalidad, no impide la existencia de preceptos como los impugnados,porque no dice, desde luego, que la apreciación de la concurrencia del requisito del efecto orepercusión presupuestarios corresponda exclusivamente al Consejo de Gobierno y porque, endefinitiva, nada dice sobre quién debe apreciar la concurrencia de ese requisito y, en consecuen-cia, si puede o no revisarse y por quién el ejercicio de la facultad de veto del Gobierno en casode incumplimiento de aquel. La cuestión se desplaza así a la determinación de la regulación posi-ble que, partiendo de la previsión estatutaria, corresponda realizar a las pertinentes normas, eneste caso las contenidas en el Reglamento de la Asamblea, regulación posible que dependerá deotras circunstancias pero, desde luego, en el aspecto que nos ocupa, nunca de la previsión literalestatutaria que consideramos.

(25) Por encima de todas, la referencia a que la aprobación del presupuesto supone la asun-ción de compromisos económicos, que necesariamente han de ser respetados y que solamente sepodrán alterar con el consentimiento del Ejecutivo. Sin necesidad siquiera de citas doctrinales odel propio Tribunal Constitucional, sólo cabe recordar, por evidente, que el presupuesto nocompromete gastos, sino que tan sólo los habilita, que por eso no hay respeto necesario algunoque obligue a la realización de dichos gastos (salvo opiniones contrarias minoritarias y, desdeluego, siempre matizadas), y que para lo único que se exige el consentimiento del Gobierno espara evitar, en su caso, la aprobación de normas que puedan suponer un aumento de los gastos,en modo alguno de normas que determinen una disminución de los mismos.

También debemos aprovechar este momento para aludir, siquiera breve e incidentalmente, a lascontinuas referencias del Tribunal Constitucional a que la finalidad de la facultad de veto presu-puestario es garantizar que no se altere el equilibrio presupuestario. Bien hubiera hecho el Tribu-nal en recordar, con la mejor doctrina, que el de equilibrio presupuestario no es un principio cons-titucionalmente reconocido, como tampoco lo está en la inmensa mayoría de los Estatutos de



para el Tribunal Constitucional la imposibilidad de intervención alguna delParlamento en relación con la concurrencia del requisito del aumento de loscréditos o de la disminución de los ingresos presupuestarios deriva del «siste-ma de relaciones entre la Junta y la Asamblea previsto estatutariamente» y del«equilibrio de poderes previsto en el Estatuto de Autonomía». En la línea queexponía previamente la Sentencia de que la facultad de veto del Consejo deGobierno «viene justificada como consecuencia de la asunción de los princi-pios básicos del llamado “parlamentarismo racionalizado” por parte tanto delTexto constitucional español como de los Estatutos de las diferentes Comuni-dades Autónomas», se añade que el citado equilibrio de poderes se encuentra

«diseñado en línea con las interpretaciones más recientes del régimen parla-mentario (a las que responde, sin duda, el diseño de la forma de gobierno en laComunidad Autónoma de Extremadura), en las que se ha pretendido reforzar laposición de los ejecutivos y, singularmente, de sus presidentes, en aras de dotara todo el sistema de una mayor estabilidad y mejorar su funcionamiento» (26).


Autonomía, que, por ello, el presupuesto no tiene que reflejar necesariamente un equilibrio entreingresos y gastos y que, en cualquier caso, lo que se trataría de garantizar es el mantenimiento deun determinado equilibrio o balance, entendido como relación entre unos y otros, de ingresos ygastos, el concretamente establecido en los presupuestos. Pero es que, además, debemos volver arecordar que la conformidad del Gobierno no se exige cuando las enmiendas o proposiciones deley puedan determinar una disminución de los gastos o un aumento de los ingresos en el ejerciciopresupuestario, y parece evidente que en estos casos ese supuesto equilibrio presupuestario se veríaafectado. En suma, que por lo menos le era exigible al Tribunal una explicación, siquiera breve, delsignificado de ese equilibrio al que se refiere con reiteración y con la trascendencia expuesta.

Pero, además, en esa referencia al principio de equilibrio presupuestario se aprecia un ciertosabor rancio en el discurso del Tribunal. En efecto, como reconoce la práctica unanimidad de ladoctrina actual (y se recoge ya en la reciente reforma de algunos Estatutos de Autonomía), hoyen día debe aludirse al principio de estabilidad presupuestaria, en los términos consagrados enel vigente Derecho positivo (Ley 18/2001, de las Cortes Generales, y Ley Orgánica 5/2001).Debe recordarse que la vinculación de dicha normativa es distinta para el Estado (entendido ensentido estricto), que puede modificarla sin más límites que los que derivan de la primacía delDerecho Comunitario, y para las Comunidades Autónomas, que deben respetarla en cuanto dicta-da en ejercicio de competencias estatales (en principio, ya que, como es sabido, se plantearon anteel Tribunal Constitucional diversas impugnaciones de la considerada normativa por excesocompetencial). En cualquier caso, debe dejarse simplemente apuntado que distintas exigencias dedicho principio alcanzan también a los correspondientes legisladores, sin que el mismo funda-mente necesariamente la facultad de veto presupuestario atribuida al Gobierno, como si este fuerauna especie de garante necesario del principio.

(26) También, de modo semejante a como exponíamos más arriba, parece que unos pronun-ciamientos de este calado del Tribunal Constitucional merecerían algún mayor desarrollo y, sobretodo, explicación de sus fundamentos, siquiera sea porque no faltan sectores doctrinales que cues-tionan la rotundidad de tales afirmaciones.



Sin embargo, aun cuando se parta de la aceptación de la realidad y correc-ción de estas últimas afirmaciones que hace el Tribunal Constitucional (exce-diendo del ámbito de este comentario el análisis y opinión sobre tal realidad ycorrección), no se alcanza a comprender la relación de causa a efecto entreesas afirmaciones y la imposibilidad de intervención parlamentaria en elcontrol del cumplimiento del requisito del efecto o repercusión presupuesta-rios. Nos parece claro, en efecto, que permite definir el sistema de relacionesentre Gobierno y Parlamento pretendido, garantizando el equilibrio de pode-res previsto y sirviendo al denominado parlamentarismo racionalizado, la atri-bución expresa al Gobierno, cuando la enmienda o la proposición de leysuponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuesta-rios, de la facultad de impedir la tramitación de las mismas. Cosa muy distin-ta es, como examinaremos, la atribución incondicionada al Gobierno (contoda libertad, en las palabras que en este mismo párrafo utiliza la Sentencia)de la facultad de decidir si la enmienda o proposición de ley cumple tal requi-sito de carácter técnico-jurídico (27).

Pero, más aún, alguna consideración, creemos, debería merecer la circuns-tancia, que ni siquiera atisba la Sentencia, de que el posible conflicto de inte-reses (permítasenos utilizar la expresión, aun siendo conscientes de todas lasmatizaciones que habría que introducir para definir los intereses de unos yotros), en realidad, no se plantearía directamente entre Parlamento y Consejode Gobierno. El conflicto de intereses se plantea entre el Gobierno, por unlado, y aquellos quienes formulan las enmiendas o presentan la proposición deley, que, normalmente, serán los diputados o los grupos parlamentarios. ElGobierno pretende preservar su función de dirección de la política económi-


(27) Es más, ciertamente no puede dudarse de que, incluso, la atribución al Gobierno o alParlamento de la decisión inicial en torno a si concurre el requisito determinante y, en conse-cuencia, si debe tramitarse o no la enmienda o la proposición de ley, supone colocar a uno u otroen una posición de ventaja en el sistema de relaciones entre ambos, con independencia de losmedios o criterios de impugnación de tal decisión inicial e incluso de que puedan adoptarse medi-das cautelares en el supuesto de que se haga uso de ellos. Pero que esa atribución de la decisióninicial a uno u otro, no prevista en precepto estatutario alguno (como creemos haber demostradofrente a la posición de la STC 223/2006), pueda suponer una alteración esencial del equilibrio depoderes entre Parlamento y Gobierno diseñado en la Constitución o en los Estatutos de Autono-mía, que pueda afectar a la forma de gobierno querida por los mismos, o que sea una expresióncaracterística del parlamentarismo racionalizado que pretenden establecer, es algo muy distinto yque requiere una explicación sólida que, desde luego, la Sentencia no ofrece.

La cuestión es aún más grave si se tiene en cuenta que, en realidad, la reforma del Regla-mento de la Asamblea de Extremadura no atribuye esa decisión inicial al Parlamento, sino quesólo lo hace en el caso de que la apreciación del Consejo de Gobierno sobre la concurrencia delconsiderado requisito sea manifiestamente infundada.



ca; los parlamentarios hacer uso de sus facultades de carácter legislativo.Desde esta estricta perspectiva, el Parlamento es un tercero a dicho conflicto,del que no cabe presumir (ni jurídicamente ni en la práctica, desde luego) quevaya a apreciar ese carácter manifiestamente infundado en la actuación guber-namental.

Además, a la consideración que la STC 223/2006 realizaba en un párrafoanterior sobre el carácter «políticamente libre» de la facultad de veto guber-namental, que ya comentamos, se une en este párrafo la declaración, a la queya hemos aludido, de que dicha facultad puede ejercerse «con toda libertad».De este modo, de estas declaraciones parece desprenderse que el ejercicio dela facultad gubernamental no es que no pueda ser revisado, en ningún caso,por órganos parlamentarios. Es que no podrá ser revisado ni por los órganosjudiciales ni, siquiera, por el Tribunal Constitucional. Naturalmente, que elloes adecuado y necesario para garantizar el sistema de relaciones entre Parla-mento y Gobierno, el equilibrio de poderes entre ellos, o las característicasabstractas de un supuesto parlamentarismo racionalizado, requiere una expli-cación larga y detallada. No creemos que nadie pueda dudarlo cuando, en defi-nitiva, el resultado a que conduce es que si el Gobierno ejercita su facultad deveto, aunque sea de modo manifiestamente incorrecto, la facultad de enmien-da y de iniciativa legislativa no gubernamental y, en definitiva, la posibilidaddel Parlamento de aprobar determinadas previsiones se ven definitiva e inexo-rablemente cercenadas (28).

Termina el Tribunal Constitucional afirmando que «el órgano facultadoestatutariamente para decidir si se produce o no dicha alteración es el Gobier-no» (lo que, desde luego, no ocurre expresamente y, si se desprende de la regu-lación estatutaria, falta, como hemos visto, la explicación adecuada al efecto)e insistiendo en argumentos relacionados con la confianza parlamentaria que,


(28) Es más, si esa es la conclusión a la que lleva la confusa argumentación del TribunalConstitucional, esto es, que la determinación de si concurre el requisito del efecto o repercusiónpresupuestarios corresponde exclusivamente al Gobierno, de modo libre, sin posibilidad de revi-sión por parte de ningún órgano, de ninguna naturaleza, el Tribunal habría excedido, incluso, delos términos en que el debate se hallaba planteado, porque ninguno de los personados en el proce-so constitucional defendió tal conclusión, hasta el punto de que los recurrentes considerabanexpresamente que, en caso de conflicto de interpretación al respecto, la decisión final debíacorresponder al Tribunal Constitucional. Además de las consideraciones extrajurídicas que estacircunstancia hace surgir, como sintomáticas de lo excesivo de la argumentación del TribunalConstitucional, es evidente que este habría incurrido en una grave anomalía procesal, ya que, almenos, debería haber acudido al trámite del artículo 84 de su Ley Orgánica, comunicando a loscomparecidos en el proceso constitucional la eventual existencia de otros motivos, distintos delos alegados, con relevancia sobre la estimación o desestimación de la pretensión constitucional.



como ya examinamos, no pueden aceptarse. Es más, por si alguien pudiera nocompartir esta última opinión, sobre lo que no parece existir ninguna duda,desde luego, es sobre que de la confianza genéricamente otorgada al Gobiernopor el Parlamento no puede desprenderse que aquel deba poder apreciar laconcurrencia del requisito del efecto o repercusión presupuestarios sin posibi-lidad de revisión parlamentaria alguna; la confianza no alcanza, desde luego, aesa unilateral apreciación de un requisito de carácter técnico-jurídico. En reali-dad, incluso si se viera en la aprobación del presupuesto la expresión específi-ca de la confianza parlamentaria en el Gobierno, ello tampoco tendría por quétener los efectos que pretende el Tribunal Constitucional en relación con esaapreciación de un requisito técnico-jurídico determinante de la facultad de veto,que se produce en el curso de la ejecución de dichos presupuestos (29).

En suma, la confianza del Parlamento en el Gobierno determina que estepueda ejercer su función de dirección política sin restricciones injustificadas,pero de dicha función de dirección política no puede formar parte, desdeluego, la apreciación de si una enmienda o una proposición de ley suponeaumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios, deci-sión de carácter objetivo y reglado, al margen de las dificultades de interpre-tación del requisito y de las que puedan surgir en su aplicación concreta. Ellono significa que en relación con la facultad de veto presupuestario no se mani-fieste esa función de dirección política y, en concreto, la función de direcciónde la política económica, en el marco de lo establecido por el vehículo de sudirección y orientación que, en terminología del Tribunal Constitucional, sonlos presupuestos, que suponen así la participación parlamentaria en esafunción de dirección. Por el contrario, como examinaremos posteriormente (ysirve para remarcar las diferencias entre los dos elementos esenciales del vetopresupuestario), la estricta declaración de voluntad del Gobierno expresandosu disconformidad con la tramitación de la enmienda o de la proposición deley, una vez cumplido el requisito del efecto o repercusión presupuestarios,constituye un acto de gobierno (rectius, la decisión del Gobierno de ejercer lafacultad de veto presupuestario constituye siempre un acto de gobierno, pero


(29) Y finaliza el Tribunal Constitucional con la afirmación de que, de no aceptarse supostura, el Parlamento pretendería «gobernar mediante decisiones parlamentarias puntuales»,afirmación que sólo puede comprenderse si se parte de que, en definitiva, para el Tribunal Cons-titucional la apreciación de la concurrencia del requisito determinante del ejercicio de la facul-tad de veto presupuestario pertenece a la función de dirección política propia y exclusiva delGobierno, lo que, desde luego y por las razones expuestas, no puede admitirse, aunque sea porla simple circunstancia de que no se exponen los motivos por los que puede llegarse a tan radi-cal conclusión.



sometido a elementos reglados, formales o materiales, como el que venimosanalizando), un acto de dirección de la política económica, que, en su esenciamás íntima, no puede ser jurídicamente revisado por ningún órgano, precisa-mente por constituir manifestación de la función de dirección política, en estecaso específicamente de dirección de la política económica, que correspondeal Gobierno, en virtud, aquí sí, de la confianza que le ha sido otorgada por elParlamento.

III. EL SORPRENDENTE GIRO DE LA STC 242/2006

Hasta aquí las consideraciones de la STC 223/2006. Creemos haberdemostrado que ninguna de ellas sirve para justificar la negativa, por vicio deinconstitucionalidad, a que el Parlamento pueda oponerse a la apreciación delGobierno sobre si una enmienda o proposición de ley supone aumento de loscréditos o disminución de los ingresos presupuestarios y, en consecuencia,acuerde tramitar las mismas. Pero antes de exponer, siquiera brevemente,nuestra posición sobre el particular, debemos aludir a la sorprendente circuns-tancia, ya apuntada, de que dieciocho días después de que el Pleno del Tribu-nal Constitucional dictara la STC 223/2006, y cualquiera que sea la correccióno, incluso, la oscuridad de alguno de sus pronunciamientos, la Sala Primeradel Alto Tribunal aprueba la STC 242/2006, en la que realiza diferentes afir-maciones que parece imposible cohonestar con aquellos pronunciamientos.

La STC 242/2006 llama la atención, ante todo, porque no sólo no cita enmomento alguno de modo expreso (esto es, identificándola plenamente, de unmodo u otro) a la STC 223/2006, sino porque no alude en absoluto a la doctri-na de esta para fundar su argumentación. Sin embargo, ello no impide quejusto al final de su texto la STC 242/2006 contenga una referencia incidentala un aspecto de la STC 223/2006, que sólo se introduce con un inconcreto«como hemos recordado recientemente» (lo que, desde luego, contribuye ahacer aún mayor la perplejidad) (30).


(30) Quizá, la Sala Primera, consciente de que está llegando a soluciones contrarias a lasde la STC 223/2006, pretende evitar el diálogo con ella y conseguir que esa contraposición pasedesapercibida, máxime cuando la STC 223/2006 había sido dictada por el Pleno del Tribunal. Lareferencia incidental a la que aludimos en el texto puede obedecer a que, aun en esa línea de nohacer pública la contradicción, quiere poner de manifiesto que no se le ha «escapado», por olvi-do, la consideración de esa Sentencia. Todo perfectamente comprensible y, sin duda, derivado deque se ha estimado, por una parte, que las afirmaciones pronunciadas sólo dieciocho días antesno eran correctas y, por otra, que el coste de ponerlo de manifiesto era elevado. Pero es eviden-te, creemos, que no es esta la manera correcta de actuar, desde ninguna perspectiva.



En la STC 242/2006 se resuelve un recurso de amparo interpuesto pordiversos Diputados del Parlamento Vasco frente a los Acuerdos de la Mesa deeste que inadmitieron a trámite una proposición de ley por ellos presentada,como consecuencia de que el Gobierno Vasco había negado su conformidad asu tramitación, ejerciendo la facultad de veto presupuestario que le atribuye elartículo 105.2 del Reglamento del Parlamento, al considerar que la proposi-ción de ley suponía una disminución de los ingresos presupuestarios. Losrecurrentes fundaban su argumentación, en esencia, en que tal disminución delos ingresos presupuestarios se produciría en un ejercicio presupuestario futu-ro, lo que supondría que no concurriría el requisito material determinante delejercicio gubernamental de su facultad de veto. En suma, nos encontramosante una discrepancia (entre diputados y Gobierno, confirmándose así consi-deraciones que exponíamos anteriormente) sobre la concurrencia de tal requi-sito determinante, planteándose el problema de cuáles son las facultades decontrol del Parlamento sobre la decisión gubernamental al respecto, lo mismoque ocurría en la STC 223/2006.

Pues bien, ante todo, la STC 242/2006 resuelve una objeción planteada porel Parlamento Vasco en relación con el objeto del recurso, consistente en quela supuesta vulneración de los derechos fundamentales de los recurrentes nosería imputable a la Mesa del Parlamento Vasco sino al Gobierno, toda vez queaquella «se habría limitado a constatar el ejercicio de una potestad exclusiva»de este. Consciente el Tribunal Constitucional de la relación de esta cuestióncon la de fondo, opta, aunque con términos confusos, por diferir su pronun-ciamiento al momento de la resolución de esta última (31).

Precisamente ya entrando de lleno en esa cuestión de fondo, la STC242/2006 rechaza que la Mesa del Parlamento no tenga responsabilidad algu-na en relación con el ejercicio de la facultad de veto presupuestario por elGobierno y señala, por el contrario, que «resulta evidente que la Mesa delParlamento Vasco tiene encomendado el control de la disconformidad mani-festada por el Gobierno». Se refiere inmediatamente, en este sentido, a loselementos esencialmente formales para el ejercicio de esa facultad, como son


(31) La decisión, en principio, parece acertada. Pero no puede dejar de advertirse que ya,de entrada, existe un titubeo del Tribunal en relación con la doctrina que había sentado, sólodieciocho días antes, en la STC 223/2006. De los pronunciamientos de esta se derivaría, en efec-to, que habría que imputar al Gobierno, y no a la Mesa del Parlamento («atada», por así decir, porla disconformidad gubernamental), la negativa a la tramitación de la proposición de ley. Si elTribunal hubiera estado «cómodo» con esa doctrina sentada tan recientemente y dispuesto aasumirla, quizá ya desde un primer momento la habría reiterado y centrado que el objeto delrecurso de amparo sólo podía ser el Acuerdo del Gobierno Vasco para, después, en su caso, pasara examinar si este vulneró o pudo vulnerar derechos fundamentales de los recurrentes.



el plazo, la necesidad de que la disconformidad gubernamental tenga carácterexpreso o, incluso, desde esa perspectiva formal, a la exigencia de que se baseen el aumento de los créditos o la disminución de los ingresos presupuestarios.Pero, naturalmente, estas no son las cuestiones problemáticas ni sobre ellas sefundaba el recurso de amparo, que impugnaba, precisamente, la corrección defondo de la decisión del Gobierno en relación con la concurrencia del requisi-to del efecto o repercusión presupuestarios, considerando los recurrentes quedicho requisito no se cumplía en este caso concreto. Pero es que sobre esteaspecto también se pronuncia el Tribunal Constitucional, destacando que, deacuerdo con lo previsto en el Reglamento del Parlamento Vasco,

«la Mesa del Parlamento [tiene] cierto margen de interpretación sobrecuándo puede considerarse que dicho impacto [que la proposición de ley supon-ga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios] seproduce. Sin que sea éste el momento de pronunciarse sobre la intensidad conque la Mesa debe controlar cada uno de estos extremos…» (32),


(32) Como examinaremos posteriormente con mayor detalle, el Reglamento del Parlamen-to Vasco no atribuye ni a la Mesa ni a ningún otro órgano parlamentario una específica funciónde control o revisión del ejercicio por el Gobierno Vasco de la facultad de veto presupuestario.En realidad, la STC 242/2006 pretende apoyar ese margen interpretativo que otorga a la Mesa delParlamento en la circunstancia de que el artículo 103.1 del Reglamento (al que se remite el artícu-lo 105.2) prevé una serie de supuestos que no pueden considerarse, a los efectos del ejercicio dela facultad de veto presupuestario, como aumento de los créditos.

Con independencia del concreto significado y naturaleza de este precepto, cuestión que ahorano presenta mayor interés, lo que sí es evidente (como también examinaremos más adelante, yaque el Tribunal volverá a darle aparentemente relevancia en un momento posterior) es que elmismo no otorga o deja de otorgar al Parlamento lo que el Tribunal denomina «margen de inter-pretación» de la concurrencia del requisito del efecto o repercusión presupuestarios, sino que, alo sumo, hace mayor o menor ese margen interpretativo. En realidad, casi puede decirse con segu-ridad que hace menor ese margen (lo que no deja de ser contradictorio con la posición del Tribu-nal, que precisamente lo que parece tratar es de aumentar las posibilidades de actuación del Parla-mento sobre la previa actuación gubernamental en relación con las que le había otorgado en laSTC 223/2006), al establecer expresamente una serie de supuestos de no concurrencia del requi-sito. Pero lo que nos interesa destacar por encima de todo es que, con o sin la existencia de eseprecepto, es evidente que la concurrencia o no del requisito del aumento de los créditos (o de ladisminución de los ingresos) presupuestarios en cada caso concreto exige siempre una labor inter-pretativa y aplicativa, cualquiera que sea el órgano, Parlamento o Gobierno, a quien correspon-da. Desconocer esta circunstancia y pretender, como parece hacer el Tribunal, que el margeninterpretativo del requisito sólo surge con la existencia de preceptos que traten de definir o limi-tar el concepto del aumento de los créditos o de la disminución de los ingresos presupuestarios,como si en otro caso no fuera precisa ninguna labor de exégesis y la aplicación tuviera carácterprácticamente automático, es, creemos, algo carente de todo sentido. Como también lo es, desdeluego, pretender que esa existencia de preceptos complementarios definidores o limitadores del



añadiendo que

«Igualmente, tampoco es posible atribuir a toda decisión de este tipo unausurpación de una facultad que corresponde en exclusiva al Gobierno. Y ello nosólo por la propia existencia del art. 42 LOTC, sino porque (…) la Mesatambién debe ejercer su función genérica de calificación respecto a los docu-mentos de índole parlamentaria remitidos por el Gobierno».

Pues bien, con independencia de la escasa solvencia de los argumentos sobrelos que ahora se apoya (los que hemos reseñado en la nota 32 y la aún mássorprendente referencia al artículo 42 de la Ley Orgánica del Tribunal Consti-tucional, además de que la alusión a las genéricas funciones de calificación dela Mesa no introduce elemento diferencial alguno en relación con la STC223/2006, dado que esas funciones las tiene también, desde luego, la Mesa dela Asamblea de Extremadura —artículo 27.1.5.o de su Reglamento—), lo cier-to es que con estas afirmaciones pocas dudas caben de que la STC 242/2006se opone frontalmente a la doctrina que acababa de sentar el Pleno del Tribu-nal Constitucional en su STC 223/2006.

A partir de este momento, ya en su Fundamento Jurídico 4, la STC242/2006 considera que el objeto del recurso de amparo es la actuación de laMesa del Parlamento Vasco y procede a analizar el caso como si se tratara deun supuesto análogo a otros ya resueltos por el Tribunal Constitucional deinadmisión por la Mesa de un Parlamento de una iniciativa legislativa plante-ada por diputados del mismo (33). Pues bien, al hacerlo así y al pretenderpartir de su doctrina al respecto, el Tribunal Constitucional va a incurrir en unmanifiesto error teórico de entrada, sin perjuicio de sus consecuencias concre-tas, a las que nos referiremos más tarde. Y es que, en efecto, esa doctrinaconsolidada del Tribunal Constitucional, que detalladamente expone en esteFundamento Jurídico 4, tiene su razón de ser, como se reconoce expresamen-te en la Sentencia, en la vertiente de la autonomía parlamentaria conectada conla circunstancia de que el impugnado sea un interna corporis acta. Y en elsupuesto que nos ocupa en modo alguno ocurre así, toda vez que la decisiónque adopta la Mesa tiene incidencia sobre el sistema de relaciones entre el


considerado requisito del efecto o repercusión presupuestarios produce el formidable (e inexpli-cable, permítasenos decir) efecto de hacer surgir posibilidades de control o revisión parlamenta-rias que antes no existían.

(33) Se refiere, así, a su doctrina jurisprudencial consolidada en reiterados pronuncia-mientos y, en efecto, la expone, aun cuando no deja de reconocer que la misma «debe ser adap-tada a las concretas circunstancias que rodean este caso».



Parlamento y el Gobierno, esto es, afecta a una facultad atribuida a este, lo quedetermina, desde luego, que aquella decisión no sea tal interna corporis acta,que nos encontremos en un ámbito distinto del propio de la autonomía parla-mentaria conectado con la concurrencia de actos de esa naturaleza y que, enconsecuencia, la doctrina que cita el Tribunal Constitucional como apoyo desu decisión no resulte en absoluto de aplicación (34).

En el Fundamento Jurídico 6 de la STC 242/2006 parece, sin embargo, quese pretende tener en cuenta las peculiaridades del supuesto planteado, deriva-das de que «la actuación de la Mesa objeto de debate se enmarca en el ejerci-cio de una facultad del Gobierno reconocida expresamente en los arts. 103 y105.2 del Reglamento del Parlamento Vasco». Asimismo, se alude en generala la que se denomina «institución» del veto presupuestario, afirmándose que«no sólo se contempla a nivel autonómico, sino que tiene también un respal-do constitucional explícito (art. 134.6 CE)» (35) y reconociéndose que «afec-ta a las relaciones Parlamento-Gobierno y, por lo tanto, al sistema institucio-nal estatal y autonómico».

¿Qué consecuencias saca el Tribunal Constitucional de estas que conside-ra peculiaridades concurrentes en un supuesto que, en general, debe seguir esadoctrina consolidada a la que antes aludió? En primer lugar, en relación con el


(34) Por lo demás, dicha doctrina, aun aparentemente fijada de forma sólida por el Tribu-nal Constitucional, sigue planteando graves problemas, tanto de carácter teórico como en su apli-cación a los casos concretos, y merece, desde luego, un análisis crítico profundo y sosegado porel propio Tribunal. Sin perjuicio de otros importantes esfuerzos doctrinales (entre los que puedendestacarse los de Arce Janáriz o Pulido Quecedo), continuamos pensando que la aproximaciónmás brillante e inteligente al problema la hizo en 1997 Javier Jiménez Campo. Algunas de suspropuestas han sido, sin embargo, abiertamente desoídas y otras o mal interpretadas o mal apli-cadas; por el contrario, parece indudable la pervivencia de la afirmación que hace en la página226: «la inseguridad que aún todos padecemos sobre el sentido y límites del control jurisdiccio-nal de los actos internos de las asambleas». No escapa a estas consideraciones la Sentencia quecomentamos, incluso en aquellos aspectos en los que no vamos a detenernos dada su falta deconexión directa con la cuestión que nos ocupa. Así ocurre en el Fundamento Jurídico 5, con unasmuy confusas referencias a la cobertura legal y a la motivación formal y material de los Acuer-dos de la Mesa del Parlamento Vasco.

(35) Aunque también aquí la Sentencia es confusa, debe quedar claro, conforme a reitera-da doctrina del Tribunal Constitucional que ya hemos expuesto (y que no se aprecia, desde luego,que se intente cambiar), que el artículo 134 de la Constitución sólo es aplicable respecto de lasactuaciones de las instituciones estatales y no respecto de las que realizan las instituciones auto-nómicas. Y ello con independencia de que alguna de las previsiones del precepto constitucional(entre las que no se encuentra, como examinaremos, la recogida en su apartado 6) actúen tambiénnecesariamente en relación con los presupuestos autonómicos, pero sólo en cuanto que el conte-nido de aquel es expresión de principios consustanciales a la institución presupuestaria y al siste-ma parlamentario (STC 3/2003 —FJ 6 in fine—).



criterio que debe utilizarse para controlar el acuerdo del Gobierno ejerciendola facultad de veto, respecto de su apreciación de la concurrencia del requisitodel aumento de los créditos o la disminución de los ingresos presupuestarios,el Tribunal Constitucional realiza unas afirmaciones que resultan difíciles noya de compartir (cuestión que examinaremos con más detalle posteriormente)sino meramente de comprender.

Comienza el Tribunal señalando que, de acuerdo con su doctrina, la concu-rrencia de ese requisito material para el ejercicio de la facultad de veto presu-puestario puede ser controlada «desde la perspectiva de la proporcionalidad yla razonabilidad». Pero añade que «en este contexto es evidente que tanto laMesa del Parlamento como este Tribunal deben limitarse a un control de menorintensidad». Varias preguntas surgen inmediatamente. ¿Qué puede significar lareferencia a un control de menor intensidad que el de la proporcionalidad de ladecisión? ¿Cabe un control de menor intensidad que el de razonabilidad de ladecisión? No creemos que estas preguntas tengan respuestas lógicas.

Por otro lado, no obstante la confusa referencia conjunta al control de laMesa del Parlamento y al del Tribunal Constitucional, este parece (y decimosparece porque, desde luego, las declaraciones no son claras y desarrolladas)que distingue dos supuestos. En primer lugar, se parte del posible control dela Mesa del Parlamento sobre el acuerdo del Gobierno ejerciendo la facultadde veto. Al respecto, se comienza señalando que «la Mesa del Parlamento nodebe obstaculizar el ejercicio de esta facultad» (36). Y sobre estas movedizasbases, el Tribunal Constitucional se lanza a establecer su conclusión. Nos diceasí que, al menos en este caso (37), la Mesa sólo podrá revisar el criterio delGobierno cuando tenga un «carácter manifiestamente infundado». Se fijatambién así, de modo indirecto y de manera casi apodíctica, el criterio quehabrá de presidir la decisión que se adopte, en la vía y por quien, en su caso,


(36) Cuando no proceda obstaculizarlo, de acuerdo con las funciones de control que lecorrespondan, cabe añadir. Pero esta es precisamente la cuestión, cuándo ese obstáculo será legí-timo o no.

(37) Aunque las supuestas peculiaridades que cita se refieren, por una parte, a la ya exami-nada existencia de reglas específicas en el Reglamento del Parlamento Vasco sobre cuándoconcurre el requisito del aumento de los créditos presupuestarios, que, por las razones que expu-simos, no se comprende por qué deben ser relevantes en orden a decidir sobre el criterio genéri-co de control que corresponde a la Mesa (sin perjuicio, claro está, de que deban ser consideradaspara decidir sobre la corrección de su decisión en cada caso concreto) y, por otra parte, a que setrata de una proposición de ley, que, junto con las enmiendas a iniciativas legislativas, son preci-samente aquellas a las que se refiere siempre la facultad de veto presupuestario, de modo que aquítampoco puede apreciarse en el supuesto examinado la existencia de ninguna peculiaridad quedeba tener relevancia para la solución a adoptar.



corresponda, en el supuesto de la impugnación por el Gobierno del acuerdo dela Mesa del Parlamento que discrepe de la apreciación de aquel respecto de laconcurrencia del requisito del efecto o repercusión presupuestarios y, enconsecuencia, resuelva tramitar la proposición de ley. El Gobierno habrá deacreditar en su impugnación, simplemente, que su criterio no era manifiesta-mente infundado (38).

Pero, a continuación, el Tribunal Constitucional se refiere al supuesto deque la Mesa del Parlamento, como consecuencia del ejercicio por el Gobiernode la facultad de veto presupuestario, acuerde que no procede tramitar la propo-sición de ley, y prevé la reacción de los parlamentarios «que han visto frustra-da su iniciativa legislativa». El Tribunal, aludiendo a la facultad de veto presu-puestario, declara que «De nuevo las consideraciones funcionales que rodean aesta institución y a su control no pueden ser desconocidas, y obligan a limitarnuestro control a las decisiones arbitrarias o manifiestamente irrazonables».

En definitiva, y para facilitar la compresión del sentido de la decisión delTribunal Constitucional, a los parlamentarios se les impone la carga de demos-trar (parece que ante el Tribunal Constitucional, por la vía del recurso deamparo ex artículo 42 de su Ley Orgánica) que no tiene carácter arbitrario omanifiestamente irrazonable el acuerdo de la Mesa que considera que el crite-rio del Gobierno en torno a la concurrencia del requisito del efecto o repercu-sión presupuestarios no es manifiestamente infundado. Expresada así, laexigencia parece diabólica; pero, en realidad, el Tribunal no aporta nada conesta declaración, sino acaso confusión e imperfección técnica, habida cuentade que lo manifiestamente infundado exige, como su nombre indica, su carác-ter manifiesto o evidente, de manera que toda decisión de la Mesa que no loaprecie así será arbitraria o manifiestamente irrazonable. En otras palabras,que a los parlamentarios les basta con demostrar que el acuerdo de la Mesaque no ha considerado manifiestamente infundado el criterio del Gobierno esincorrecto o, en la práctica, de modo más directo, que dicho criterio guberna-mental es manifiestamente infundado.

De esta manera, en realidad, los requisitos para la revisión del acuerdo de


(38) Debe tenerse en cuenta que el razonamiento del Tribunal Constitucional se desarrollaen concreto respecto de la regulación del Reglamento del Parlamento Vasco, que no estableceprevisión alguna en relación con una posible discrepancia entre Gobierno y Parlamento Vasco, niatribuye, pues, su decisión a ningún concreto órgano de este.

Debemos adelantar que la circunstancia de que los pronunciamientos del Tribunal en la STC242/2006 carezcan de la mínima solidez argumentativa exigible, así como la de su incoherenciacon lo afirmado en la STC 223/2006, nos obligan a renunciar a todo intento de examinar hastaqué punto aquellos pronunciamientos resultarían de aplicación en los casos en los que la basenormativa, casi siempre la contenida en los Reglamentos parlamentarios, sea distinta.



la Mesa, en los dos supuestos que el Tribunal Constitucional aparentemente hacreído necesario distinguir (cuando ese acuerdo se separa del criterio delGobierno, por un lado, cuando lo confirma, por otro), vendrían a coincidir: lodecisivo es si el criterio del Gobierno es o no manifiestamente infundado. Ybien se aprecia, por una parte, que el Tribunal se aparta del criterio que habíaseguido en la STC 223/2006 sin razonar justificadamente el cambio (es deextremado interés hacer notar muy especialmente, en este sentido, que no sealude en absoluto, como supuesto dato relevante para ese cambio, a la circuns-tancia de la existencia o no de previsión estatutaria expresa de la facultad deveto presupuestario) y, por otra parte, que fija criterios de control o revisión(carácter manifiestamente infundado o carácter arbitrario o manifiestamenteirrazonable de la decisión) de manera prácticamente apodíctica, sin explicarrealmente las razones que los fundamentan (39, 40)

IV. PROPUESTAS DE SOLUCIÓN

Llegados a este punto, creemos conveniente realizar una serie de conside-raciones que guardan relación, más o menos directa, con las cuestiones que


(39) En realidad, esta actitud del Tribunal Constitucional, casi «sacando de la chistera»criterios o, según expresión muy utilizada, cánones de control o revisión, está resultando yademasiado frecuente, fundamentalmente en lo que se refiere a decisiones que afectan a derechosfundamentales. Algo a corregir, sin duda, porque esos criterios o cánones no pueden surgir de lanada o de la naturaleza de las cosas, sin más, sino de una explicación razonada que tome en cuen-ta todos los factores que se encuentran en su base y los justifican en cada caso. No debe olvidarel Alto Tribunal el magisterio de su primer Presidente, quien, en un artículo ya clásico, destacóla importancia de la motivación o discurso lógico de la decisión de la jurisdicción constitucional:GARCÍA-PELAYO (1981), 33-34.

(40) Finalmente, en su último párrafo, la STC 242/2006 realiza una serie de consideracionesencaminadas a resolver el asunto concreto sometido a su pronunciamiento. Es cierto que cabe laduda de si algunas de tales consideraciones se realizan con un pretendido carácter general, como larelativa a la vinculación de la disconformidad del Gobierno con la garantía de la ejecución del«programa económico aprobado con la Ley de presupuestos o prorrogado como consecuencia dela no aprobación de esta Ley» (la cursiva es nuestra) o su referencia a la «ejecución de un progra-ma económico inminente». No obstante, habida cuenta de la dificultad de comprensión que plan-tearía ese pretendido carácter general de tales declaraciones, parece que su eficacia se refiere alcaso concreto, habiendo sido realizadas con la sola pretensión de servir como argumentación delTribunal exclusivamente encaminada a fundamentar que el acuerdo del Gobierno Vasco, precisa-mente en ese caso concreto, no era manifiestamente infundado, como lo probaría la expresa alusióna que «el criterio del Gobierno, compartido implícitamente por la Mesa del Parlamento, (…) nopuede considerarse arbitrario o irrazonable». No obstante, pueden verse las consideraciones alrespecto que realiza DUQUE VILLANUEVA (2006): 252, en el número 78 de esta misma Revista.



son objeto de análisis, especialmente, en la STC 223/2006, elemento centraldel presente comentario, pero teniendo también en cuenta los pronunciamien-tos que inciden sobre las mismas contenidos en la STC 242/2006.

1. Necesidad de previsión expresa de la facultad de veto presupuestario

La denominada facultad de veto presupuestario debe estar expresamenteprevista en la normativa de aplicación, sin que pueda deducirse de una consi-deración abstracta del sistema de relaciones Parlamento-Gobierno que seentienda que establecen, expresa o implícitamente, las normas fundamentalesde cada ordenamiento, estatal o autonómico, especialmente la Constitución ylos Estatutos de Autonomía.

En concreto, aunque de algunos pasajes de las SSTC 223 y 242/2006 (node todos ciertamente, porque aquí también reina la confusión y pueden iden-tificarse otros que conducen a soluciones opuestas) pudiera desprenderse quese considera que el sistema de relaciones Parlamento-Gobierno, tanto a nivelestatal como autonómico, responde a las características propias de lo que se havenido en llamar parlamentarismo racionalizado, que supone un fortaleci-miento de la posición de los Gobiernos en relación con los Parlamentos, sien-do una de esas características la denominada facultad de veto presupuestario,tales consideraciones deben ser adecuadamente entendidas. Y ello conduce,precisamente, a alterar el orden de los razonamientos, de modo que la exis-tencia, en determinado ordenamiento, de la facultad de veto presupuestario es,justamente, uno de los varios indicios o criterios que permiten, conjuntamen-te valorados, considerar que el sistema de relaciones Parlamento-Gobiernoresponde a las características abstractas que se entienden definidoras delconvencionalmente denominado parlamentarismo racionalizado. De estamanera, sobre la base de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía, nopuede decirse ni que la falta de previsión expresa de la facultad de veto presu-puestario constituyera una suerte de inconstitucionalidad por omisión ni,desde luego, que resultara de aplicación en la tramitación de las enmiendas yde las proposiciones de ley a pesar de esa falta de previsión expresa. Por eso,tanto la Constitución como los Estatutos de Autonomía y, en su caso, losReglamentos de las Asambleas legislativas autonómicas, han tenido queproclamarla expresamente, lo mismo que ocurre, en las distintas variantes queofrece el Derecho Comparado (41), en otros países a la hora de establecer las


(41) Al respecto, puede verse, entre los estudios más recientes, GIMÉNEZ SÁNCHEZ (2005):315 y sigs.



peculiaridades de la tramitación de las enmiendas o iniciativas legislativas conrepercusiones financieras.

En particular, no creemos que la conjunción del principio de anualidadpresupuestaria y de las funciones de dirección de la política económica quecorresponden al Gobierno, en el marco del presupuesto aprobado, ejecutan-do este, aun contando ese principio y esas funciones con expresa consagra-ción constitucional o estatutaria, puedan conducir a otra conclusión. En efec-to, como hemos señalado anteriormente, el presupuesto aprobado no tienepor qué ser aceptación parlamentaria del programa económico del Gobierno,ni expresión de la confianza, ni siquiera estrictamente política, en este, dadoque el Parlamento puede introducir alteraciones sustanciales en el presu-puesto elaborado por el Gobierno que le es presentado como proyecto de ley.A partir de aquí, el presupuesto aprobado es sólo una autorización parla-mentaria al Gobierno para que pueda efectuar gastos durante el año próximohasta una cantidad máxima (esto es, de lo que se trata es de que el Gobiernosabe ya y puede confiar en que durante ese año va a poder, al menos, reali-zar esos gastos, para los que ya ha sido autorizado definitivamente por elParlamento) y una simple previsión parlamentaria de ingresos para ese próxi-mo año, sin que ese presupuesto, además, determine (en una situación denormalidad) precisa y detalladamente las actuaciones concretas que elGobierno puede realizar en su función de dirección de la política económica.Este es el ámbito del principio de anualidad presupuestaria, al que no seopone, en consecuencia, que el Parlamento apruebe posteriormente leyes quesupongan un aumento de los gastos que, una de dos, o pueden incluirsedentro de los créditos presupuestarios aprobados (que, en consecuencia, semantienen incólumes) o no, en cuyo caso será precisa la correspondienteprovisión de nuevos (y, por tanto, no afectantes a los existentes) créditospresupuestarios. Por su parte, en cuanto a los ingresos, la señalada conside-ración del presupuesto como mera previsión priva de toda relevancia o capa-cidad a una posible ley que los disminuyera para afectar a la esencia delpresupuesto aprobado.

En suma, que aun siendo indudable, como exponíamos más arriba, la rela-ción entre el veto presupuestario, por una parte, y el principio de anualidadpresupuestaria y las funciones del Gobierno de dirección de la política econó-mica, por otra, en cuanto que el veto presupuestario trata precisamente depermitir al Gobierno planificar su política económica anual con base en lasprevisiones presupuestarias, sin «sorpresas» durante ese año que le obliguen aalterar esa política, lo cierto es que la inexistencia del veto presupuestario enun ordenamiento concreto ni enervaría el principio de anualidad presupuesta-ria (que, junto a la expuesta, responde también a otras circunstancias o




elementos de singular relevancia —aunque ahora, a nuestros efectos, carezcande interés— que determinan, todos ellos, que el contenido indisponible de talprincipio se concrete en la señalada fijación de unas cantidades máximas delas que el Gobierno sabe que en cualquier caso va a poder disponer durante elaño), ni privaría al Gobierno de sus funciones de dirección de la políticaeconómica, que (a salvo supuestos absolutamente patológicos que, por ello, nisiquiera cabe considerar) podrá continuar desarrollando, por más que tengaque verificarlas de forma más constreñida por las nuevas disposiciones parla-mentariamente aprobadas o, incluso, alterando como consecuencia de esasdisposiciones sus previsiones iniciales y adaptándolas a las nuevas circuns-tancias (lo que, desde luego, es también claramente ejercicio de la función dedirección de la política económica).

Por cierto, finalmente, que cuando existe el veto presupuestario, la posi-bilidad del Gobierno de renunciar a ejercerlo, por unas u otras razones,además de constituir en sí ejercicio de las señaladas funciones de direcciónde la política económica, demuestra, por una parte, que a pesar de la altera-ción de la concreta política económica prevista, el Gobierno continuarádesarrollando esas funciones (que son, claro está, irrenunciables, sin quenadie pretenda, desde luego, que la falta de ejercicio del veto presupuestariosupone esa renuncia) y, por otra parte, que no se lesiona con esa alteraciónel principio de anualidad presupuestaria (que, también desde luego, nopodría quedar a disposición del Gobierno con sólo no ejercitar el veto presu-puestario).

En definitiva, que como ya adelantábamos más arriba, si bien cabe afirmarque el veto presupuestario se encuentra al servicio del principio de anualidadpresupuestaria y de las funciones del Gobierno de dirección de la políticaeconómica (a los que dota de mayor virtualidad o relevancia), sin embargo noconstituye una exigencia de dicho principio y de dichas funciones, que puedencontinuar existiendo, sin verse afectados en sus perfiles esenciales e indispo-nibles, aunque en determinado ordenamiento no esté contemplado el vetopresupuestario.

2. Reglamento parlamentario y facultad de veto presupuestario

Sentado que es precisa una previsión normativa expresa de la facultad deveto presupuestario, la segunda cuestión a plantearse es dónde deberá conte-nerse. Ningún problema se presenta a nivel estatal con el reconocimientoexpreso en el artículo 134.6 de la Constitución, ni, desde luego, en aquellas




Comunidades Autónomas cuyos Estatutos de Autonomía la hayan previstoexpresamente (42). Pero, ¿qué ocurre en caso contrario?

Los Reglamentos de las Asambleas legislativas autonómicas, en unos uotros términos, han consagrado esa facultad, con las consecuencias que ellopuede suponer sobre la regularidad jurídica de las leyes de la respectivaComunidad Autónoma. ¿Es éste instrumento adecuado al efecto? Muchasdudas nos ofrece la cuestión, sobre la base de que, además de una reserva deReglamento parlamentario (esto es, materias que sólo este puede regular) o,incluso, de un ámbito material que puede compartir el Reglamento parlamen-tario con otros instrumentos normativos (sin que, desde luego, sea este elmomento para analizar cómo deben articularse las relaciones entre estos y elReglamento parlamentario y los criterios de solución de posibles conflic-tos) (43), existe indudablemente otro ámbito material que está por completoexcluido de la posibilidad de que el Reglamento parlamentario proceda a suregulación, habida cuenta de que este desempeña una concreta función ennuestro sistema, constitucional y estatutario, y, en consecuencia, tiene uncontenido posible que no puede exceder. Para examinar con algún detalle estacuestión, resulta útil partir de la previsión expresa, contenida en algunos Esta-tutos de Autonomía (44), según la cual constituye contenido propio del Regla-mento de sus respectivas Asambleas legislativas la regulación de sus relacio-nes con el Consejo de Gobierno respectivo o la del procedimiento legislativo.En efecto, siendo evidente que estos aspectos, enunciados de esta forma gené-rica, forman parte del contenido propio de un Reglamento parlamentario, lapregunta que inmediatamente surge es la de si, a su amparo, puede estable-cerse la facultad gubernamental de veto presupuestario, aun cuando no existaal respecto ninguna previsión específica del correspondiente Estatuto de Auto-nomía.

Pues bien, a nuestro juicio, la respuesta a esta pregunta es negativa, afir-mación que fundamos en la que consideramos adecuada comprensión delsentido de esos contenidos propios del Reglamento parlamentario. Así,comenzando con lo referente a la regulación de las relaciones entre Parlamen-to y Gobierno, se trata con ello de que el Reglamento parlamentario venga aestablecer los cauces, esencialmente procedimentales, que permitan el ejerci-


(42) En principio, como expusimos, sólo el valenciano y el extremeño. No obstante, en elmomento de redactar estas líneas, abierto el proceso de reforma de los Estatutos de Autonomía,lo ha recogido (además de nuevamente el valenciano) también el Estatuto de Autonomía paraAndalucía.

(43) Sobre estas cuestiones puede verse JIMÉNEZ ASENSIO (1996).(44) Así, el Estatuto de Autonomía para Andalucía (artículo 103.4).



cio de las funciones, fundamentalmente de control y, en su caso, de impulso odirección, que al Parlamento le corresponden respecto del Gobierno. Perodudamos mucho de que, al margen de cualquier previsión estatutaria expresa,esa cláusula general habilite al Reglamento parlamentario para llevar a cabouna regulación que permite al Gobierno ejercer una facultad que altera decisi-vamente, desde una perspectiva sustantiva, el régimen de desarrollo de la prin-cipal de las funciones del Parlamento, la legislativa, introduciendo muyimportantes restricciones de sus facultades al respecto.

Y en cuanto a la previsión de que el Reglamento parlamentario regule elprocedimiento legislativo, la misma creemos también que, precisamente, debecontraerse a aspectos esencialmente procedimentales, enmarcados de modofundamental en el ámbito de la regulación esencialmente interna, propia de laautonomía parlamentaria, pero sin que pueda alcanzar al establecimiento deprevisiones que, aun formalmente reguladoras del procedimiento legislativo yde las facultades de actuación del Parlamento o de sus miembros, tienen comofinalidad o fundamento esenciales establecer un determinado modelo o siste-ma de relaciones, de carácter marcadamente sustantivo, entre el Parlamento yun tercero a él, en este caso el Gobierno, como ocurre en el supuesto que nosocupa de la previsión de la facultad de veto presupuestario (45).

Justo es reconocer, sin embargo, que ni los vigentes Reglamentos de lasAsambleas legislativas autonómicas (46) ni el Tribunal Constitucional (comolo demuestra la propia STC 242/2006, ya que el Estatuto de Autonomía vasconada dice al respecto) apoyan en absoluto nuestra posición (47).


(45) Otra cosa es, desde luego, que, partiendo de la previsión estatutaria expresa de la facul-tad, se establezcan en el Reglamento parlamentario requisitos esencialmente formales o procedi-mentales para su ejercicio, que encajan con naturalidad en su expuesto contenido propio.

(46) Y no parece, en este sentido, que pueda intentar fundamentarse esa opción siquiera enun supuesto olvido de los Estatutos de Autonomía. El hecho de que estos regulen los presupues-tos de la respectiva Comunidad Autónoma y que, no obstante la previsión del artículo 134.6 dela Constitución, hayan guardado silencio sobre el particular, parece que excluye la posibilidad deese olvido y, quizá, sirva para apoyar de algún modo nuestra tesis en el sentido de que la normainstitucional básica de la Comunidad Autónoma no quiso establecer esa limitación en el ejerciciode su función legislativa por el Parlamento y no resulta adecuado, por tanto, permitir su intro-ducción por la vía del Reglamento aprobado por este para regular su funcionamiento.

(47) Sin embargo, probablemente estas consideraciones que sostenemos no sean de aplica-ción al establecimiento por los Reglamentos parlamentarios de limitaciones en favor del Gobier-no en la tramitación parlamentaria de las leyes presupuestarias. En efecto, las previsiones cons-titucionales y estatutarias que establecen un necesario sistema compartido de intervención deParlamento y Gobierno en el procedimiento presupuestario (exclusiva elaboración gubernamen-tal y aprobación parlamentaria) pueden servir de base suficiente para sostener que el Reglamen-to parlamentario, al regular el procedimiento legislativo de aprobación de la ley presupuestaria,



Lo que sí nos parece claro, sobre la base de las consideraciones previa-mente expuestas, es que en las Comunidades Autónomas en las que no existeprevisión estatutaria de la facultad gubernamental de veto presupuestario, si elReglamento parlamentario opta por establecerla lo hará con el carácter deautorestricción o autolimitación de las posibilidades parlamentarias de actua-ción, lo que trae como inexorable consecuencia el que podrá asimismo definirsu régimen jurídico en los términos que considere más adecuados, tanto desdeel punto de vista del establecimiento de requisitos materiales o formales parael ejercicio de la facultad como en lo que se refiere a la previsión de loscontroles parlamentarios que, en su caso, puedan disponerse sobre el adecua-do ejercicio de la misma (48).

3. Control parlamentario del ejercicio de la facultad de veto presupuestario

El verdadero problema, y el que debe ser objeto aquí de nuestra especialatención, es determinar las posibilidades de control parlamentario del ejerci-cio gubernamental de la facultad de veto presupuestario tanto cuando esta seencuentra reconocida estatutariamente (es el caso de la STC 223/2006) comocuando lo está en el Reglamento parlamentario (es el caso de la STC242/2006), pero, en ambos supuestos, sin previsión expresa alguna en elrespectivo ordenamiento autonómico de esas posibilidades de control. Comoinmediatamente veremos, a nuestro juicio, la solución para ambos supuestoses esencialmente la misma y por análogas razones, de manera que es posiblesu examen conjunto.

En este sentido, debe partirse del dato esencial de que el ejercicio de lafacultad de veto presupuestario por el Gobierno se realiza en el marco de unprocedimiento legislativo que se sigue o se desarrolla en el Parlamento, cuya


debe tener en cuenta las peculiaridades de ese sistema compartido y concretarlo en el modo queconsidere conveniente, previendo en consecuencia la intervención gubernamental de diversasmaneras. La cuestión, como señalamos, ofrece también importantes dudas y se encuentra asimis-mo relacionada con el problema, arriba apuntado, de si el artículo 134.6 de la Constitución (o, ensu caso, el precepto estatutario que estableciera una previsión análoga) resulta de aplicación a latramitación de la ley presupuestaria. A título de simple ejemplo, PUNSET BLANCO (1985): 120,partiendo de la inaplicabilidad de ese artículo 134.6 a la tramitación de la ley presupuestaria esta-tal, ha considerado inconstitucional la previsión, contenida en el Reglamento del Congreso de losDiputados (artículo 133.4), de conformidad del Gobierno para la tramitación de enmiendas alproyecto de ley de presupuestos que supongan minoración de ingresos.

(48) En este sentido, ARÉVALO GUTIÉRREZ (2002): 528 o VÍBORAS JIMÉNEZ (1990): 220-221.



dirección, por así decir, debe corresponder por ello a órganos parlamentariosy, en consecuencia, resulta evidente que es precisa la intervención de esosórganos tras aquel ejercicio. Normalmente, a falta de previsión expresa, talintervención parlamentaria corresponderá a la Mesa del Parlamento, en ejer-cicio de sus genéricas funciones de calificación y admisión a trámite de docu-mentos de índole parlamentaria y adopción de decisiones sobre su tramitacióny efectos (49). Claro está que el problema es determinar el ámbito posible dedecisión de los órganos parlamentarios en relación con el acuerdo guberna-mental y, en su caso, las consecuencias que de ahí pueden derivar respecto deotras eventuales y posteriores instancias de control. Pero para analizar estacuestión resulta absolutamente imprescindible distinguir entre, por un lado,los requisitos esencialmente formales (plazo, necesidad de motivación formal)y materiales (en esencia, la concurrencia del aumento de los créditos o ladisminución de los ingresos presupuestarios, esto es, lo que hemos denomina-do el efecto o repercusión presupuestarios) de la facultad de veto y, concu-rriendo estos, por otro lado, la estricta declaración de voluntad del Gobiernode expresar su disconformidad con la tramitación de la enmienda o la propo-sición de ley. Aun a costa de no ser técnicamente sistemáticos, pero adecuán-donos al contenido de las Sentencias del Tribunal Constitucional que estamosconsiderando en este comentario, examinaremos el control parlamentario delrequisito material del efecto o repercusión presupuestarios en primer lugar,antes incluso que el de los requisitos formales (aun cuando, adelantémoslo ya,el régimen de control parlamentario de ambos será esencialmente el mismo).Y teniendo en cuenta sus peculiaridades de todo orden, dejaremos para unapartado final de este comentario todo lo relativo al régimen jurídico delcontrol de la estricta declaración de voluntad del Gobierno de expresar sudisconformidad una vez acreditada la concurrencia de los requisitos, formalesy materiales, que condicionan el ejercicio del veto presupuestario.

a) Comenzando, pues, con el requisito del efecto o repercusión presu-puestarios, es necesario recordar lo que razonábamos más arriba en el sentidode que cuando un órgano parlamentario se enfrenta con el control de su concu-rrencia, su resolución no constituye un interna corporis acta, en cuanto exce-de del plano puramente interno de las relaciones de la Cámara y sus miembros,


(49) No obstante, es también posible, tratándose especialmente de enmiendas, que corres-pondiendo a la Mesa de la Comisión competente su calificación y admisión a trámite, sea aque-lla Mesa la que deba pronunciarse inicialmente en caso de que se ejerza la facultad de veto presu-puestario, sin perjuicio de que puedan estar establecidas vías de recurso o reclamación ante otrosórganos parlamentarios. En esencia, la situación, en lo que nos interesa, no cambia, los criteriosde control habrán de ser los mismos.



de manera que está actuando al margen del ámbito propio de la autonomíaparlamentaria conectado con la concurrencia de actos de esa naturaleza. Estosentado, conviene recordar también que cuando el órgano parlamentario cono-ce de tal decisión gubernamental debe enfrentarse, de acuerdo con la doctrinaconstitucional, a la resolución de un posible conflicto entre el ejercicio de underecho fundamental por los parlamentarios que suscriben la enmienda o laproposición de ley (o que formen parte del grupo parlamentario formulan-te) (50) y el ejercicio de una facultad que se le reconoce al Gobierno en elmarco de un determinado sistema de relaciones con el Parlamento.

Asimismo, el órgano parlamentario deberá tener presente, también deacuerdo con lo declarado por nuestro Tribunal Constitucional, que de aceptar-se el criterio del Gobierno se impide no ya la votación o aprobación sino elmero debate en la Cámara de la iniciativa o de la enmienda de carácter legis-lativo y origen parlamentario (vide STC 124/1995).

Pues bien, sobre estas bases, no existe circunstancia alguna que limite elámbito de decisión del órgano parlamentario más allá de la que deriva de esaspeculiaridades de los intereses presentes en el conflicto, derechos fundamen-tales, por un lado, equilibrio de poderes y ejercicio de la función de direcciónde la política económica por el Gobierno, por otro, así como también de la queresulta de la apuntada posible restricción del debate político. Se trata, en efec-to, de una decisión parlamentaria sobre la corrección técnico-jurídica de laapreciación gubernamental de la concurrencia de un requisito de tal caráctertécnico-jurídico, de un elemento objetivo y reglado o, si se prefiere, siguien-do la terminología acuñada por el Tribunal Supremo, de un concepto judicialo jurídicamente asequible. De esta manera, no concurre en absoluto en la apre-ciación gubernamental de la concurrencia del señalado requisito ninguna delas características propias de los elementos no controlables de un acto degobierno. En efecto, aunque cuando el Gobierno ejerce la facultad de vetopresupuestario está, sin duda, produciendo un acto de gobierno, manifestacióndel ejercicio de su función de dirección política, ello no impide el control orevisión por otras instancias del considerado requisito, cuya concurrencia es,precisamente, determinante o necesaria para la regularidad del ejercicio de lafacultad gubernamental, expresando su disconformidad con la tramitación dela enmienda o proposición de ley.

En definitiva, que la decisión del órgano parlamentario competente, en elsupuesto que nos ocupa, responderá a su concepción de si, efectivamente, ha


(50) Para evitar complicar la exposición, y teniendo en cuenta el objeto de las Sentenciasdel Tribunal Constitucional que consideramos, obviaremos los supuestos de iniciativas legislati-vas no gubernamentales de otra índole.



concurrido o no el requisito del efecto o repercusión presupuestarios, sin máslimitaciones que, por una parte, la necesidad de aplicar el principio, reiterada-mente proclamado por la doctrina constitucional, de interpretación más favo-rable para la efectividad de los derechos fundamentales (en este caso, de losparlamentarios), en razón de su especial posición en nuestro ordenamientojurídico (51) y, por otra parte, la procedencia de realizar una interpretación yaplicación restrictivas de la facultad gubernamental de veto presupuestario enrazón de la obstaculización que supone del debate sobre iniciativas y enmien-das de carácter legislativo y origen parlamentario (STC 38/1999, FJ 4). Ensuma, que frente a la posición mantenida en las Sentencias del Tribunal Cons-titucional que consideramos, los órganos parlamentarios no tienen que tenerninguna «deferencia» hacia el Gobierno en este aspecto (mucho menos, laausencia absoluta de control que preconiza la STC 223/2006) sino, en su casoy en aplicación de esenciales principios generales, hacia los parlamenta-rios (52).


(51) Por todas, STC 26/1990 (FJ 4 in fine). No es este el momento de analizar el conteni-do propio de dicho principio favor libertatis ni el de exponer consideraciones sobre algunasconfusiones que genera la doctrina constitucional. Simplemente, recordamos que el principio deinterpretación más favorable, no obstante esta ambigua denominación, en modo alguno obliga aoptar necesariamente por la interpretación posible del ordenamiento jurídico o por la aplicaciónposible del mismo que resulten más favorables para el titular del derecho fundamental. Sobreestas cuestiones, en cualquier caso, puede verse JIMÉNEZ CAMPO (1999): en especial, 50 y sigs. y74 y sigs. Asimismo, en relación con la STC 160/1997, que contiene en su FJ 4 importantesconsideraciones al respecto, resultan de sumo interés las observaciones que realiza quien fuera suPonente: vide CRUZ VILLALÓN (2003), 40 y sigs.

Por otro lado, resulta claro que aquí sí opera, con todas esas restricciones, el consideradoprincipio favor libertatis, a diferencia de las muy importantes dudas que puede suscitar su juegoen el ámbito propio de la autonomía parlamentaria conectado con los interna corporis acta, auncuando el Tribunal Constitucional así lo afirme en muchas ocasiones. Pone de manifiesto esasdudas JIMÉNEZ CAMPO (1997): 228.

(52) La solución que sostenemos plantea, hemos de reconocer, algunos problemas deriva-dos de las posibles regulaciones de los Reglamentos parlamentarios. En primer lugar, la decisiónde los órganos parlamentarios es, siempre, una decisión de carácter técnico-jurídico, nunca polí-tico. Lo es, desde luego, cuando corresponde a la Mesa (del Parlamento o de la Comisión) en unmomento inicial (o al Presidente, como podría desprenderse de lo que establece el artículo 151.5del Reglamento del Senado que, sin embargo, no es objeto de interpretación unánime por ladoctrina). Pero lo es también en aquellos Reglamentos parlamentarios que atribuyen la decisiónfinal del conflicto al Pleno o a otros órganos del Parlamento que, en consecuencia, habrán deactuar (y, en su caso, su actuación ser controlada por quien corresponda) siempre bajo tales pará-metros técnico-jurídicos.

En segundo lugar, la solución que sostenemos determina que la impugnación (ante quiencorresponda y por la vía que proceda) por los parlamentarios o por el Gobierno, según los casos,



b) En cuanto a la observancia de los requisitos esencialmente formales,como el plazo o la exigencia de motivación formal, o cualesquiera otros de


tiene por objeto el acuerdo del órgano parlamentario competente y que, como examinaremos, elseñalado criterio de solución del conflicto planteado que debe presidir la actuación de los órga-nos parlamentarios es el mismo cuya correcta utilización va a controlar o comprobar el órgano alque corresponda resolver la impugnación. Mayores problemas surgirían si (como ocurría, para-dójicamente, en la reforma del Reglamento de la Asamblea de Extremadura objeto de la STC223/2006) el Reglamento parlamentario restringiera las facultades de control parlamentario de ladecisión gubernamental, previendo supuestos de manifiesta incorrección o similares (sin descar-tar que, incluso, pueda establecer expresamente una total ausencia de control, determinando ladecisión gubernamental la imposibilidad de la tramitación parlamentaria, limitándose los órganosparlamentarios competentes a declararlo así). Estas regulaciones nos plantean, ante todo, seriasdudas de constitucionalidad, precisamente por la restricción que determinan de los derechosfundamentales de los parlamentarios y, especialmente, de las posibilidades de actuación parla-mentarias en el ámbito propio de su función esencial, la legislativa, sin que existan fundamentossuficientes que justifiquen la misma. Pero, en cualquier caso, plantean importantes problemas enrelación con el control de las decisiones gubernamental y parlamentaria.

En efecto, piénsese que en tales casos la actuación parlamentaria, cuando, concretada a lo quele permite el Reglamento, no formula reparos al criterio gubernamental e impide la tramitaciónde la enmienda o proposición de ley, puede ser reglamentariamente correcta, aunque tal criteriogubernamental sobre la concurrencia del efecto o repercusión presupuestarios pueda ser inco-rrecto. En estos supuestos, en consecuencia, el objeto del control se desplaza a la decisión guber-namental, lo que a su vez tiene importantes consecuencias, no sólo porque, efectivamente, elacuerdo del Gobierno es, formalmente, el objeto impugnado (aun cuando los criterios para elcontrol de su corrección jurídica por quien corresponda sean los mismos que anteriormentehemos expuesto), sino porque puede sostenerse que ello supone también la alteración del órganocompetente para conocer de la impugnación (por ejemplo, si quienes la realizan son los parla-mentarios) o, incluso, que el Parlamento, aunque inicialmente ha de respetar, en el ámbito que sefije reglamentariamente, la decisión gubernamental, posteriormente puede impugnarla en razónde su incorrección de acuerdo con el criterio de control o revisión que hemos expresado, surgien-do nuevamente el problema de ante quién puede o ha de plantearse la impugnación, sin perjuiciode las diferencias que, en relación con una eventual impugnación ante el Tribunal Constitucional,existen en las posibles vías a utilizar según se plantee el conflicto a nivel estatal o autonómico(recuérdense los sujetos legitimados en el conflicto de atribuciones entre órganos constituciona-les previsto en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional). Más tarde nos referiremos a algu-nas de estas cuestiones.

En cualquier caso, lo que sí nos parecería abiertamente inconstitucional es pretender que laslimitaciones de control parlamentario sean, por así decir, intocables, esto es, que posteriormenteno pueda ser discutido abiertamente el criterio gubernamental en la vía que resulte procedente.Ello especialmente, desde luego, en relación con los parlamentarios, pero también respecto delParlamento, supuesta la falta de justificación de una restricción de este tipo (esto es, un ámbitode actuación gubernamental, más o menos amplio, exento totalmente de control, en relación conla apreciación de un requisito de carácter técnico-jurídico) en el sistema de relaciones entre Parla-mento y Gobierno.

Tampoco dejarán de plantearse problemas, en estos peculiares supuestos, cuando el Parla-



esta naturaleza que puedan imponerse, es evidente que la solución debe ser lamisma que hemos expuesto para el requisito material del efecto o repercusiónpresupuestarios. Téngase en cuenta, no obstante, que el control parlamentariode esos requisitos formales tiene como objeto directo el documento guberna-mental, decidiéndose sobre su tramitación, mientras que, respecto del controldel requisito material, el órgano parlamentario decide, como tal objeto direc-to, sobre la tramitación de la enmienda o de la proposición de ley. Únicamen-te, debe notarse también que aquí no se plantearán los problemas derivados deque los propios Reglamentos parlamentarios autolimiten el ámbito de controlde sus correspondientes Mesas (que serán aquí, salvo rarísimas excepciones,los órganos competentes), toda vez que no es dable esperar que aquelloscontengan previsiones tales en relación con ese control de la corrección formalde los documentos de índole parlamentaria, ámbito predilecto de actuación delas Mesas.

Finalmente, creemos conveniente dejar apuntada una cuestión que puederevestir importancia práctica, referida al requisito de la motivación o razona-miento formales de la decisión gubernamental, a la finalidad y naturaleza detal requisito, con las consecuencias que ello supone respecto de sus posibili-dades de control. En efecto, es habitual que se exija que la disconformidad delGobierno para la tramitación de una enmienda o de una proposición de ley seamotivada o razonada. A nuestro juicio, dicha exigencia existe siempre, habida


mento se separe del criterio del Gobierno y acuerde que procede la tramitación de la enmienda oproposición de ley. En este caso, el acto objeto de impugnación, ante quien corresponda y por lavía que proceda, será el acuerdo del correspondiente órgano parlamentario. Ahora bien, parece,siquiera sea por razones de economía procesal o procedimental, que quien deba resolver laimpugnación (planteada, lógicamente, por el Gobierno) del acuerdo del órgano parlamentario nodebe limitarse a examinar si este actuó dentro del ámbito que le confería el Reglamento (porejemplo, si el criterio gubernamental era manifiestamente incorrecto o infundado), anulandoaquel acuerdo de no apreciarlo así. Por el contrario, quien resuelva la impugnación deberá ir másallá, determinando si la decisión gubernamental, que así se convierte indirectamente en el objetodel control, se adoptó correctamente, actuando para ello con el mismo criterio de control o revi-sión que reiteradamente venimos exponiendo, y sólo cuando así sea deberá proceder a la anula-ción del acuerdo del órgano parlamentario y, en su caso, a ordenar que no siga adelante la trami-tación de la enmienda o de la proposición de ley o a declarar que las mismas no debieron sertramitadas (se entra aquí, como fácilmente se aprecia, en la muy delicada cuestión de los efectosde la resolución que ponga fin al conflicto, especialmente cuando la enmienda o la proposiciónde ley ya han sido definitivamente aprobadas).

En definitiva, supuestos como los que describimos pueden plantear situaciones que provocanreacciones rayanas con la perplejidad jurídica. Quizá sea ello un poderoso indicio más de quetales supuestos no deberían plantearse y que son contrarios a elementos esenciales de nuestrosistema.



cuenta de su finalidad, que no es otra que la expresión por el Gobierno de quesu disconformidad con la tramitación de la enmienda o de la proposición deley se funda, precisamente, en los efectos que va a determinar el aumento delos créditos o la disminución de los ingresos presupuestarios que supone, y noen otras razones (53). Pues bien, dicho requisito, así entendido, tiene una natu-raleza estrictamente formal y debe incluirse, a efectos de su régimen jurídico,en la categoría que ahora examinamos y, en modo alguno, como un posibleelemento de control de la estricta declaración de voluntad del Gobierno,cumplidos todos los requisitos formales y materiales, de expresar su discon-formidad con la tramitación de la enmienda o de la proposición de ley. De estemodo, el control de la Mesa debe limitarse a verificar que las razones expues-tas por el Gobierno para negar la conformidad, constituyendo una verdadera yno aparente motivación, se basan precisamente en las consecuencias o reper-cusiones del aumento de los créditos o la disminución de los ingresos presu-puestarios. Pero lo que, desde luego, la Mesa no podrá hacer es analizar elfondo de tal fundamentación gubernamental, su mayor o menor solidez, porser este el ámbito propio de la función de dirección política que correspondeal Gobierno y que con la figura del veto presupuestario, como acto de gobier-no, se trata de garantizar.

4. Control jurisdiccional del acuerdo del órgano parlamentario sobre el ejercicio de la facultad de veto presupuestario

Procedemos a continuación al análisis de los medios de control jurisdic-cional del acuerdo del órgano parlamentario en cada caso competente sobre elejercicio de la facultad de veto presupuestario en los supuestos (que hemosconsiderado, cuando menos, como técnicamente más correctos) en los que eseórgano parlamentario se ha pronunciado sobre la regularidad jurídica delacuerdo del Gobierno de ejercicio del veto sin más limitaciones que las deri-vadas de los criterios generales de control y revisión de ese acuerdo que arri-ba hemos expuesto. Claro está que en estos casos el órgano jurisdiccional queconozca de la impugnación planteada frente al acuerdo del órgano parlamen-tario habrá de utilizar, para resolverla, esos mismos criterios generales; eso sí,


(53) En efecto, piénsese que otra solución conduciría a un resultado absurdo, cual sería queel puro azar de que una enmienda o proposición de ley suponga un aumento de los créditos o unadisminución de los ingresos presupuestarios permitiría al Gobierno oponerse a su tramitación pormotivos distintos no relacionados con esa circunstancia (discrepancias políticas, ideológicas otécnicas, etc.) que, en otro caso, lógicamente no hubiera podido hacer valer.



simplemente comprobando o controlando que el acuerdo del órgano parla-mentario los ha utilizado correctamente (54). No obstante, el señalado análi-sis debe hacerse con algún detalle, habida cuenta de que en su desarrollo seplantean específicos problemas de difícil solución o, cuando menos, que nocuentan con una solución consolidada o pacífica en nuestra doctrina científicao jurisprudencial.

a) Debe partirse del dato fundamental de que la determinación de esosmedios de control jurisdiccional del acuerdo del órgano parlamentario es cues-tión que se halla esencialmente relacionada con la de la naturaleza de este. Enefecto, creemos haber dejado claro que dicho acuerdo no constituye un inter-na corporis acta, de manera que no le resulta aplicable la consolidada y cono-cida doctrina del Tribunal Constitucional en relación con estos, conforme a lacual sólo cabe su impugnación ante el Tribunal Constitucional por la vía delrecurso de amparo ex artículo 42 LOTC y, desde luego, fundada siempre en lalesión de un derecho o libertad susceptible de ser hecho valer en ese procesoconstitucional en los términos del artículo 41 LOTC (55). Desde luego, pare-ce también claro que no nos encontramos ante un acto del Parlamento en mate-ria de personal, administración o gestión patrimonial, cuya impugnación, encuanto actos materialmente administrativos, está atribuida al conocimiento delos órganos competentes del orden jurisdiccional contencioso-administrativo,en los términos que resultan de los artículos 58 y 74.1.c) de la Ley Orgánicadel Poder Judicial y 1.3.a), 10.1.c) y 12.1.c) de la Ley reguladora de la Juris-dicción Contencioso-administrativa.

Estamos, pues, ante un acto parlamentario, ante un acto del Parlamento


(54) En efecto, creemos, en línea con consideraciones anteriormente expuestas, que la posi-ción en que, constitucional y estatutariamente, se coloca al Parlamento respecto del desarrollo dela función legislativa, con unas fuertes dosis de autonomía, supone que se le deba reconocer unmargen interpretativo y aplicativo que debe ser respetado por el órgano jurisdiccional. Y ello apesar de que el Parlamento puede operar con normas de carácter constitucional o estatutario o deque ese órgano jurisdiccional puede ser el Tribunal Constitucional, intérprete supremo de laConstitución. No obstante, estas circunstancias, unidas a que se trata de una decisión parlamen-taria que afecta esencialmente al sistema de relaciones Parlamento-Gobierno, parece que deter-minan, como resultado de la valoración conjunta de todos esos factores concurrentes, que el órga-no jurisdiccional, además de controlar el respeto del principio favor libertatis y de lainterpretación y aplicación restrictivas derivadas de la obstaculización del debate político, debelimitarse a comprobar, en un examen esencialmente teleológico y finalista, que el órgano parla-mentario considera la facultad de veto presupuestario de modo acorde y respetuoso con su razónde ser. Al respecto, vide STC 234/2000 (especialmente, FFJJ 11 y sigs.).

(55) Las razones que, en la actualidad, justificarían la corrección de esa postura del Tribu-nal Constitucional las expone inmejorablemente JIMÉNEZ CAMPO (1997): 226-227. Puede versetambién ARCE JANÁRIZ (2001): 663.



dictado en el ámbito propio de sus esenciales funciones características (en estecaso, las legislativas), pero que tiene relevancia externa a la Cámara y susmiembros (en este caso, por afectar al Gobierno). La exposición de sus posi-bilidades de impugnación requiere, a nuestro juicio, por su ya apuntadacomplejidad, de un examen separado de los distintos supuestos que puedenplantearse.

b) Cuando el acuerdo del órgano parlamentario competente confirma lacorrección del ejercicio gubernamental de la facultad de veto presupuestario,la única vía expresamente establecida en nuestro Derecho positivo de la quedisponen los parlamentarios que ven frustrada su enmienda o su proposiciónde ley es, precisamente, la del recurso de amparo del artículo 42 LOTC, comosi se tratara de un interna corporis acta. La cuestión es la de si las razones (alas que nos hemos referido en la nota 55) que justifican las limitaciones decontrol de esos interna corporis acta, limitaciones tanto de carácter subjetivo(solo puede conocer de los mismos el Tribunal Constitucional) como objetivo(solo por violaciones de los derechos o libertades previstos en el artículo 41LOTC), tienen también virtualidad suficiente, en este supuesto de acto parla-mentario de relevancia externa, frente a unas supuestas exigencias de plenocontrol judicial o jurisdiccional de los actos del poder, en este caso del Parla-mento.

A nuestro juicio, el conflicto entre las exigencias de control de los actosparlamentarios y la naturaleza de estos sólo puede resolverse caso por caso,ponderando todos los factores y circunstancias concurrentes. Y, en el supues-to que nos ocupa, consideramos que los mismos llevan a la conclusión de queese control y revisión del acto parlamentario frente a la impugnación de losparlamentarios puede limitarse, efectivamente, al recurso de amparo delartículo 42 LOTC. Exponemos a continuación las razones en las que nosapoyamos.

En primer lugar, desde la estricta perspectiva de la relación entre los parla-mentarios y el Parlamento, se trata de un supuesto que presenta algunas analo-gías con los interna corporis acta. En concreto, coincide con ellos en que laCámara se pronuncia sobre aspectos atinentes al estatuto de sus miembros que,en última instancia, inciden sobre las posibilidades de actuación del propioParlamento, de manera que, desde esta limitada óptica, la cuestión se mueveen el plano propio de la vida interna de la Cámara, ámbito en el que la limita-ción de la posibilidad del control jurisdiccional tiene profunda significación yjustificación.

No desconocemos, desde luego, que, como ya expusimos, y a diferenciade lo que debe ser propio de los interna corporis acta rectamente entendidos,el acto parlamentario desborda los límites de la interpretación y aplicación del




contenido propio de la normativa que el Parlamento puede dictar en ejerciciode su autonomía de tal carácter (por lo común, el Reglamento parlamentario),lo que disminuye indudablemente la relevancia del factor interno. Pero, y esesta la segunda razón que apoya nuestra postura, esa diferencia se ve compen-sada por la, a su vez, diferencia ya apuntada en cuanto al criterio al que deberesponder aquí la actuación de control y revisión del órgano parlamentario,presidida por el principio favor libertatis (en este caso, los derechos funda-mentales de los parlamentarios), a diferencia de lo que ocurre con los internacorporis acta (donde parece que debe reconocerse al Parlamento, para garanti-zar su autonomía, un margen de interpretación y aplicación de su específicanormativa incompatible con el juego del considerado principio). Y, como seña-lábamos más arriba, el Tribunal Constitucional también debe utilizar ese crite-rio y comprobar que el órgano parlamentario se ha adecuado al mismo (56).

Por fin, debe tenerse presente que las peculiares circunstancias concurren-tes en el supuesto que nos ocupa determinan que en la práctica totalidad de loscasos en los que es posible apreciar la incorrección jurídica, por cualquiercausa, del acuerdo del órgano parlamentario, esta lleva consigo la vulneraciónde los derechos fundamentales de los parlamentarios. Ello supone que elTribunal Constitucional, cuando controle, conforme a los criterios ya expues-tos (nota 54), el acuerdo del órgano parlamentario, va a poder revisarlo enplenitud desde esta perspectiva. Y, en esta línea, la exclusión de los órganosjudiciales del control del acto parlamentario viene plenamente justificada,como ocurre con los interna corporis acta, en que tratándose de una cuestiónsiempre relativa al respeto de derechos fundamentales es este un ámbito en elque la intervención exclusiva del Tribunal Constitucional responde adecuada-mente a su naturaleza y posición en nuestro sistema.

c) Si el acuerdo del órgano parlamentario competente es contrario alcriterio del Gobierno, se podrá utilizar la vía del conflicto de atribucionesentre órganos constitucionales cuando el mismo se plantee entre el Gobiernodel Estado y el Congreso de los Diputados o el Senado, de acuerdo con laconcepción amplia del vicio de incompetencia que en este proceso constitu-cional mantiene, modificando su doctrina anterior, el Tribunal Constitucionalen su STC 234/2000 (57), sin que quepa duda, por una parte, de la viabilidad


(56) Y lo mismo ocurre, creemos, respecto de la interpretación y aplicación restrictivas dela facultad de veto presupuestario en razón de la obstaculización que determina del debate polí-tico de la enmienda o proposición de ley, a pesar de que el Tribunal Constitucional, muy proba-blemente sin las necesarias matizaciones según los casos, aplica ese criterio también en relacióncon los interna corporis acta.

(57) Al respecto, GÓMEZ MONTORO (2001): 1143 y sigs.



de tal conflicto inmediatamente después de adoptado el acuerdo por el órganoparlamentario (previo, claro está, el requerimiento exigido por el artículo 73.1LOTC) aun cuando la enmienda o la proposición de ley a cuya tramitación seopuso el Gobierno no haya sido todavía aprobada o rechazada, así como, porotra parte, del mantenimiento del objeto del conflicto de atribuciones auncuando no fuera, finalmente, aprobada, pendiente el proceso constitucional(STC 234/2000, FJ 6).

Por el contrario, si el conflicto se plantea entre un Gobierno autonómico ysu Parlamento, no cabe, de acuerdo con las previsiones de la Ley Orgánica delTribunal Constitucional respecto de los sujetos legitimados al efecto, la utili-zación de esa vía del conflicto de atribuciones. Parece así que no existe caucealguno para la impugnación gubernamental del acuerdo del órgano parlamen-tario (58). No creemos, sin embargo, que tal exención de control jurisdiccio-nal plantee problemas de constitucionalidad, precisamente por afectar a rela-ciones institucionales, sin que los poderes, órganos o instituciones públicosostenten un pretendido derecho incondicionado a la impugnación de actos oacuerdos que puedan afectar a su ámbito propio, máxime cuando, además, enúltima instancia, como inmediatamente examinaremos, cabe la interposiciónde recurso de inconstitucionalidad o el planteamiento de cuestión de inconsti-tucionalidad en el caso de que la enmienda o la proposición de ley fueran, endefinitiva, aprobadas (59).


(58) GARCÍA MORILLO y PÉREZ TREMPS (1998): 26 y sigs. sostienen la procedencia de unrecurso de amparo, por la vía del artículo 42 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional,fundado en la vulneración del derecho fundamental que el artículo 23.2 de la Constitución «reco-noce a los miembros del ejecutivo —o, más bien, a los integrantes de éste en cuanto que órganocolegiado—». La postura (confusa, por lo demás, en cuestiones como la de la legitimación acti-va —página 29—) no podemos compartirla, dado que parece, cuando menos, extremadamenteforzada en la argumentación que la apoya. Debe tenerse en cuenta que en este caso parece eviden-te que la impugnación, en cuanto afectante al sistema de relaciones entre el Parlamento y elGobierno, se plantea por este precisamente como tal órgano, por incidir sobre el ámbito decompetencias o facultades que tiene atribuidas, sin afectar en términos jurídicos a cada uno desus miembros y al ejercicio de sus funciones propias. Por lo demás, es extremadamente dudosoque los miembros de un Gobierno, en su condición de tales, sean titulares del derecho funda-mental reconocido en el artículo 23.2 de la Constitución.

(59) No obstante, esta solución sirve para destacar, en este específico ámbito, lo que másarriba exponíamos sobre la alteración en el sistema de relaciones entre Parlamento y Gobiernoautonómicos que provoca la imposibilidad, declarada por la STC 223/2006 y consecuencia de la«desaparición» del apartado 3 del artículo 32 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, deque el Gobierno de una Comunidad Autónoma interponga recurso de inconstitucionalidad frentea leyes aprobadas por su respectivo Parlamento. En efecto, el Gobierno autonómico que hayaejercitado la facultad de veto presupuestario no tiene a su plena disposición cauce alguno para la



d) Tanto en el caso de que el acuerdo del órgano parlamentario compe-tente confirme la corrección del ejercicio gubernamental de la facultad de vetopresupuestario en relación con una enmienda y, en definitiva, la ley a la que serefería fuera aprobada, como en el de que el acuerdo parlamentario sea contra-rio al criterio del Gobierno y, finalmente, la enmienda o la proposición de leyfuera también aprobada, cabe la interposición de recurso de inconstitucionali-dad frente a la ley estatal o autonómica por los sujetos que, en cada caso, esténlegitimados para ello conforme a las reglas generales, fundado en los viciosprocedimentales concurrentes. Asimismo, parece que es posible (60) que, enlos indicados supuestos, un órgano judicial plantee cuestión de inconstitucio-nalidad con base en esos vicios procedimentales (61, 62).

5. El supuesto específico del control de la estricta declaración de voluntad del Gobierno de disconformidad con la tramitación

de la enmienda o proposición de ley

No cabe duda de que siendo el acuerdo del Gobierno por el que expresa sudisconformidad con la tramitación de una enmienda o proposición de ley unacto de gobierno, y acreditado el cumplimiento de los requisitos formales ymateriales determinantes de su ejercicio, la declaración de voluntad guberna-mental que niega la conformidad es una decisión dotada de las dosis de liber-tad y de ausencia de control posible que son características de las decisionesadoptadas en el ámbito más íntimo de la función de dirección política, consti-tucional o estatutariamente reservada a los Gobiernos, estatal o autonómicos.No es este, desde luego, el momento de hacer un análisis de la naturaleza,características y posibilidades de control de los actos de gobierno en ese espe-


impugnación, mediata o inmediata, del acuerdo parlamentario contrario. Tampoco creemos, porlas razones expuestas en el texto, que ello plantee problema alguno de constitucionalidad.

(60) Según sostiene la doctrina mayoritaria, que encuentra apoyo en la STC 67/1985[FJ 1 B)].

(61) Cuestión distinta, en la que no podemos detenernos ahora y que, en todo caso, depen-derá, lógicamente, de las circunstancias concurrentes en cada supuesto, es la relevancia que dichovicio procedimental pueda tener en relación con la posible declaración de inconstitucionalidad dela ley impugnada en el recurso o la cuestión de inconstitucionalidad. Al respecto, sigue siendoimprescindible BIGLINO CAMPOS (1991).

(62) En cuanto a la posible utilización por el Gobierno del Estado de la vía del artícu-lo 161.2 de la Constitución y Título V LOTC, el carácter sumamente improbable del intento desu empleo creemos que nos autoriza a remitirnos simplemente al ATC 135/2004 (especialmente,FJ 7).



cífico ámbito, cuestiones por lo demás profusa y polémicamente tratadas porla doctrina (63). Pero sí queremos hacer unas consideraciones breves, casi entitulares, si se nos permite la expresión, asumiendo el riesgo de la crítica porla falta de desarrollo en la argumentación.

Así, a nuestro juicio, descartada la posibilidad de un control por la motiva-ción (que aquí deberá tratarse como un requisito formal, en los términos antesexpuestos, sin que pueda exigirse al Gobierno ir más allá) o por los derechosfundamentales (que no parece que puedan verse afectados por una decisión delGobierno de este carácter, sin perjuicio de lo que luego señalaremos) (64), sólola interdicción de la arbitrariedad puede jugar como elemento de control (65).Ahora bien, la circunstancia de que la concurrencia de este vicio obliga a intro-ducirse en la esencia de ese ámbito íntimo del acto de gobierno, de la funciónde dirección política que corresponde al Gobierno, determina, creemos, que talcontrol, incluso en sus aspectos propiamente jurídicos, no pueda ser llevado acabo por el Parlamento al que, en aquel ámbito político, le corresponde preci-samente, aun en estos supuestos excepcionales, un control también de carácterexclusivamente político. El control, pues, ha de ser jurisdiccional y, desdeluego, recaerá, formal y materialmente, sobre el acuerdo del Gobierno. El órga-no parlamentario competente ha de limitarse a declarar que no procede trami-tar la enmienda o la proposición de ley y su decisión, pues, no está sujeta a vicioalguno y no debe ser impugnada por este motivo.


(63) Entre los más recientes, pueden verse los excelentes trabajos (con independencia denuestra mayor o menor coincidencia con los criterios que se sostienen) de GARRIDO CUENCA

(1998), GÓMEZ MONTORO (2005) y DÍEZ-PICAZO, L. M. (2005): 114 y sigs.(64) En efecto, el contenido del derecho fundamental de los parlamentarios a la tramita-

ción de la enmienda o de la proposición de ley no comprende, cuando así esté normativamen-te establecido, el caso de que aquellas supongan efectivamente un aumento de los créditos ouna disminución de los ingresos presupuestarios. Pero, a pesar de ello, debe tenerse en cuentaque además de que es indudable que ostentan un interés legítimo, que los legitimaría en víacontencioso-administrativa, parece que sería demasiado restrictiva una concepción que lesimpidiera considerar lesionados sus derechos fundamentales ex artículo 23.2 de la Constituciónen el recurso de amparo cuando, aun produciéndose la apuntada circunstancia de la concurren-cia del requisito del efecto o repercusión presupuestarios, una ilegítima decisión gubernamen-tal determinara que, en definitiva, su enmienda o iniciativa legislativa no fuera tramitada cuan-do, en otro caso, lo hubiere sido. El perfil negativo del derecho fundamental vendría asídefinido por la libertad de la decisión gubernamental, pero siempre que aquella sea correcta-mente hecha valer.

(65) No obstante, sobre la polémica existente en torno a la relevancia a estos efectos de lainterdicción de la arbitrariedad y otros principios jurídicos puede verse GÓMEZ MONTORO (2005):502 y sigs., quien sostiene una postura muy restrictiva y da cuenta del muy interesante debatedoctrinal protagonizado por los profesores García de Enterría y Rubio Llorente.



En principio, parece que los parlamentarios podrán acudir al orden juris-diccional contencioso-administrativo (66) y, frente a una resolución contrariaa sus intereses, al recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, toda vezque, como expusimos, aun cuando, de modo directo, la decisión gubernamen-tal expresando la disconformidad incurra en vicio de arbitrariedad, ello supo-ne la vulneración del derecho fundamental de los parlamentarios afectados, exartículo 23.2 de la Constitución, a la tramitación de su enmienda o de su inicia-tiva legislativa.

Por su parte, en el ámbito de las relaciones entre Gobierno del Estado yCongreso de los Diputados y Senado, parece que para estos queda abierta lavía del conflicto de atribuciones entre órganos constitucionales, en cuanto quela arbitraria decisión gubernamental incide sobre su competencia para latramitación y aprobación de las enmiendas o proposiciones de ley. Y tampocoparece que se pueda abiertamente descartar, aun cuando la hipótesis sea pocoprobable, que Congreso de los Diputados o Senado puedan acudir a la víacontencioso-administrativa (67). Naturalmente, esta última posibilidad, deexistir, la tendrían también los Parlamentos autonómicos frente a la decisiónde su respectivo Gobierno, pero aquellos no podrían utilizar la vía del conflic-to de atribuciones entre órganos constitucionales.

Finalmente, en el caso de enmiendas no tramitadas como consecuencia delejercicio de la facultad de veto gubernamental, los vicios que estamos apuntan-do podrían ser hechos valer a través del recurso de inconstitucionalidad (por lossujetos en cada caso legitimados para ello) o de la cuestión de inconstituciona-lidad, planteados frente a la ley aprobada a la que aquella enmienda se refería.

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(66) En efecto, el artículo 2.a) de la vigente Ley reguladora de la Jurisdicción Contencio-so-administrativa parece prestar cobertura a tal posibilidad, cualquiera que sea la opinión que setenga sobre la corrección constitucional y, sobre todo, sobre la oportunidad de esa previsión, encuanto que, quizá, actos como los que nos ocupan encontrarían en el Tribunal Constitucional unórgano jurisdiccional más adecuado para su conocimiento.

(67) El eventual problema no sólo lo suscitaría la genérica legitimación de Congreso de losDiputados y Senado con arreglo a la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administra-tiva, sino también la cuestión de si siendo posible utilizar la vía del conflicto de atribuciones entreórganos constitucionales ante el Tribunal Constitucional, cabe, como alternativa, la vía conten-cioso-administrativa. Vide GÓMEZ MONTORO (2005): 492-493 y nota 46.



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