EL DESARROLLO ALTERNATIVO COMO HERRAMIENTA DE LUCHA ...
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8 EL DESARROLLO ALTERNATIVO COMO HERRAMIENTA DE LUCHA INTEGRAL A LOS CULTIVOS DE USO ILÍCITO EN COLOMBIA ANÁLISIS GOBIERNO DE ÁLVARO URIBE VÉLEZ (2002-2010) JUAN CAMILO ESTEBAN TORREGROZA Trabajo para obtener el título de: Politólogo Director: Gabriel John Tobón Quintero Pontificia Universidad Javeriana Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales Carrera de Ciencia Política. BOGOTÁ, D.C. 2011.
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EL DESARROLLO ALTERNATIVO COMO HERRAMIENTA DE LUCHA
INTEGRAL A LOS CULTIVOS DE USO ILIacuteCITO EN COLOMBIA
ANAacuteLISIS GOBIERNO DE AacuteLVARO URIBE VEacuteLEZ (2002-2010)
JUAN CAMILO ESTEBAN TORREGROZA
Trabajo para obtener el tiacutetulo de
Politoacutelogo
Director
Gabriel John Toboacuten Quintero
Pontificia Universidad Javeriana
Facultad de Ciencia Poliacutetica y Relaciones Internacionales
Carrera de Ciencia Poliacutetica
BOGOTAacute DC 2011
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CONTENIDO PAacuteGINA
INTRODUCCIOacuteN 10
1 PROBLEMA DE INVESTIGACIOacuteN 13
11 Objetivo General 17
12 Objetivos Especiacuteficos 17
2 JUSTIFICACIOacuteN 18
21 Contexto 20
3 METODOLOGIacuteA 24
31 Estrategia de Investigacioacuten 24
32 Instrumentos de la Investigacioacuten 24
4 ANTECEDENTES Y MARCO CONCEPTUAL 25
41 Antecedentes 25
42 Marco Conceptual 27
43 Teoriacutea de Entramado para el Desarrollo
Alternativo 29
5 POLIacuteTICAS DE TRATAMIENDO A LOS CULTIVOS
ILIacuteCITOS EN COLOMBIA 30
51 Evolucioacuten del Desarrollo Alternativo en Colombia 30
6 REPLANTEAMIENTO DE LA LUCHA CONTRA
LAS DROGAS 37
61 Desarrollo Alternativo primer periodo Aacutelvaro
Uribe (2002-2006) 38
62 Desarrollo Alternativo segundo periodo
de Aacutelvaro Uribe (2006-2010) 46
63 Anaacutelisis de resultados Gobierno de Aacutelvaro
Uribe (2002-2010) 51
CONCLUSIOacuteN 58
BIBLIOGRAFIacuteA 61
ANEXOS 68
10
INTRODUCCIOacuteN
El Desarrollo Alternativo se ha presentado como una herramienta de gran
viabilidad en la guerra contra las drogas iliacutecitas que pretende no solo suprimir los
cultivos de coca y amapola sino asegurar una infraestructura y apoyos suficientes
para que la poblacioacuten rural cultivadora se integre cada vez maacutes con la economiacutea
legal nacional e internacional
En siacute el Desarrollo Alternativo se ha consolidado como una opcioacuten que si bien
toma elementos de la estrategia de desarrollo rural su objetivo final no es el
desarrollo por el desarrollo el incremento de utilidades econoacutemicas que muestren
la favorabilidad de sustituir cultivos sino enfrentar los problemas de manera
integral como los incentivos para dejar la ilegalidad fortalecer los nuacutecleos
sociales entre lo maacutes destacado Eacuteste hace referencia a las alternativas frente al
problema de los cultivos iliacutecitos (Uribe 1998 Paacuteg 70)
La problemaacutetica es pertinente en la actualidad especialmente para el caso de
Colombia ya que este tipo de cultivos se han enmarcado en dinaacutemicas que
afectan el bienestar de la sociedad y el Estado colombiano Por una parte se han
generado debates por el papel jugado en el conflicto como fuentes primordiales de
financiamiento de los grupos armados ilegales La falta de presencia del Estado en
zonas perifeacutericas y generalmente rurales en el territorio nacional tambieacuten es un
punto de importancia y que estaacute directamente relacionado con el auge y
fortalecimiento de mano de obra de campesinos rurales relacionada
permanentemente con este modo de economiacutea ilegal
Por uacuteltimo pero no menos importante se debe siempre tener presente la posicioacuten
de Colombia en el sistema internacional su cercaniacutea con Estados Unidos y otras
potencias occidentales las cuales luego del 11 de Septiembre de 2001 han
desarrollado una lucha sin precedentes contra el ldquoterrorismordquo En esta lucha se ha
11
considerado que el problema de la droga es maacutes acuciante ya que solo asiacute se
puede interceptar la principal fuente de financiacioacuten al terrorismo (De Rementeriacutea
2003)
El enfoque hacia la lucha militar que se ha desarrollado revisando perspectivas
histoacutericas en las relaciones con aliados en el continente pone como punto de
partida una prelacioacuten de los intereses de la comunidad internacional en la agenda
Para tratar el problema tanto en los paiacuteses productores como los consumidores
Respecto a esto en el caso especiacutefico de Colombia los intereses del gobierno de
Washington para prestar ayuda econoacutemica al paiacutes se han mantenido en un
profundo sesgo con respecto a la intervencioacuten militar con respecto a otras
dinaacutemicas que son viables para el tratamiento de la problemaacutetica generada por las
drogas y en especial los cultivos iliacutecitos en el paiacutes
Teniendo en cuenta que la guerra contra el narcotraacutefico ha aumentado en los
uacuteltimos antildeos este problema de los cultivos iliacutecitos ha venido evolucionado desde
los antildeos 70 donde se comenzaron a ver poliacuteticas de sustitucioacuten de cultivos con
programas en Tailandia Estos programas presentan como uno de los problemas
la necesidad de enfocar las acciones de los gobiernos hacia la situacioacuten de
pobreza de campesinos cultivadores asiacute la solucioacuten logra atacar los problemas
socio-econoacutemicos que estos viven buscando generar dinaacutemicas para convertir
sus terrenos en cultivos directamente relacionados con la economiacutea liacutecita (Vargas
2000)
El atacar esta problemaacutetica de manera integral debe ser el objetivo de los
programas enmarcados en la lucha contra las drogas ya que conllevan no solo a
una mejoriacutea entre las relaciones de las comunidades rurales en las periferias de
los departamentos sino que tambieacuten se le suma la reduccioacuten de la base social con
la que cuentan los grupos armados al margen de la ley para mantener su control
territorial
12
La presente tesis se compone de seis capiacutetulos conclusiones y anexos el primero
corresponde a la presentacioacuten del problema de investigacioacuten objetivos generales
y especiacuteficos de la temaacutetica un segundo capiacutetulo que presenta la justificacioacuten
disciplinaria en cuanto a la pertinencia del estudio Un tercer capiacutetulo que
presenta la metodologiacutea que se va a utilizar como los instrumentos los
antecedentes y un marco conceptual que sirven de base para la interpretacioacuten de
la problemaacutetica de las drogas y el anaacutelisis de los resultados al igual que una
explicacioacuten acerca de lo que implican los programas de desarrollo alternativo En
el cuarto capiacutetulo se consigna el desarrollo de este tipo de programas en
Colombia desarrollados por gobiernos de manera histoacuterica anteriores a los dos
periodos presidenciales de Aacutelvaro Uribe Veacutelez los cuales comprenden el periodo
2002-2010 el marco legal y programaacutetico en el periodo a analizar teniendo
congruencia con el intereacutes de erradicar los cultivos iliacutecitos utilizando el desarrollo
alternativo Un quinto capiacutetulo donde se analizaraacute si en el periodo 2002-2010 se
puede identificar y explicar si la voluntad y efectividad de las poliacuteticas de desarrollo
alternativo adelantadas han sido suficientes para desincentivar el cultivo de coca y
amapola por los campesinos inmiscuidos en esta dinaacutemica en Colombia
Por uacuteltimo en las conclusiones se generaraacute una propuesta basada en el anaacutelisis
para asiacute lograr desarrollar las poliacuteticas de manera maacutes eficaz Estas poliacuteticas
deben buscar reducir los incentivos que tienen los campesinos para implementar
el cultivo y sostenimiento de mercados ilegales como el de la droga En este punto
se resaltaraacuten los aspectos de relevancia encontrados a lo largo del anaacutelisis
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1 PROBLEMA DE INVESTIGACIOacuteN
Colombia se ha convertido en las uacuteltimas deacutecadas en el principal paiacutes productor y
exportador de sustancias sicotroacutepicas como la cocaiacutena cuyos cultivos han crecido
progresivamente desde el antildeo 1999 observaacutendose un importante descenso en los
uacuteltimos antildeos de la deacutecada del 2000 como consecuencia de las fumigaciones
aacutereas y de la guerra que se viene librando (ONU Censos de coca 2002-2010)
Todo esto estaacute asociado generalmente a fenoacutemenos como el narcotraacutefico y la
necesidad del mismo para el financiamiento de actividades de grupos armados
ilegales por un lado y por otro debido a la reduccioacuten significativa de cultivos en
Peruacute y Bolivia en las deacutecadas de los 80 y comienzo de los 90 lo cual amplioacute de
manera importante el mercado para la produccioacuten y exportacioacuten de estas
sustancias desde el territorio nacional colombiano
A lo largo de los antildeos y gobiernos que han pasado se han presentado diferentes
tipos de iniciativas para tratar problemaacuteticas relacionadas al narcotraacutefico desde
las tempranas fases de produccioacuten divididas en cuatro eslabones a) la fase de
cultivo y cosecha de la hoja de coca b) la transformacioacuten primaria de la hoja de
coca en pasta y base de coca c) el eslaboacuten en donde la base de coca se
transforma en clorhidrato de cocaiacutena y d) una uacuteltima fase de trafico mayorista del
producto terminado hacia las costas y fronteras nacionales(Mejiacutea amp Rico 2011
Pag17)
Eacuteste ha sido uno de los problemas frecuentes con los que los gobernantes de
turno se han enfrentado y se generan foacutermulas mixtas para el desarrollo de
poliacuteticas y programas apropiados debido a contextos nacionales e internacionales
por parte de los gobernantes en cada uno de sus periodos
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Los gobiernos que han presenciado este fenoacutemeno han planteado dos liacuteneas de
trabajo para reducir y no permitir el cultivo en nuevos territorios con sustancias
iliacutecitas Por un lado se tienen las aspersiones aeacutereas que si bien generan
resultados inmediatos sobre los cultivos tienen efectos colaterales en teacuterminos
ambientales y humanos para la regioacuten donde se efectuacutean observando un factor de
temporalidad a largo plazo Un claro ejemplo de los efectos que generan este tipo
de acciones gubernamentales como muchos otros que se encuentran con
testimonios de la poblacioacuten rural es
ldquoLa fumigacioacuten generoacute dantildeos en toda la economiacutea legal y de subsistencia
de los campesinos de la regioacuten (hellip) La Defensoriacutea del Pueblo constatoacute la
fumigacioacuten sobre sitios de vivienda escuelas con presencia de estudiantes
ocasionando efectos inmediatos y lesiones croacutenicas sin definirrdquo (Vargas 1999
Paacuteg 108)
La segunda liacutenea de trabajo usualmente implementada es la erradicacioacuten manual
de los cultivos iliacutecitos en la cual se obliga a los campesinos locales de las
regiones a quitar todas las plantas de coca yo amapola y a comprometerse a no
cultivarlas de nuevo En algunos casos tiene un componente que consiste en el
empleo de grupos moacuteviles de erradicacioacuten que son pagos por el gobierno estos
entran a erradicar una vez la zona ha sido asegurada por la fuerza puacuteblica
aviacioacuten aeacuterea con bombardeos ejeacutercito y comandos jungla de la policiacutea Tambieacuten
hay erradicacioacuten forzosa basada en miembros de la policiacutea antinarcoacuteticos en
zonas con menos o ninguna presencia guerrillera
Sin embargo estas medidas no muestran un eacutexito que se destaque primero
debido a problemas con la poblacioacuten rural que van desde el temor a tener
retaliaciones de grupos armados ilegales por la erradicacioacuten de sus cultivos
estigmatizacioacuten por parte de miembros de la fuerza puacuteblica al relacionarlos con
grupos insurgentes llegando hasta el otro extremo donde la tierra queda inservible
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para el cultivo de otros productos y su comercializacioacuten no deja dividendos
suficientes para las familias
Estos dos tipos de acciones planteadas para el tratamiento de los cultivos iliacutecitos
son las que histoacutericamente se han referenciado como viables para un Estado que
se encuentra inmerso en dinaacutemicas relacionadas con estas economiacuteas ilegales
Aun asiacute la experiencia y los resultados como se presentaraacute a lo largo del presente
estudio generan serias dudas sobre su efectividad
Teniendo en cuenta lo previamente mencionado se debe resaltar que Colombia
sigue siendo uno de los principales productores de cocaiacutena en el mundo En el
anexo 1 se puede observar la produccioacuten en relacioacuten a hectaacutereas con otros de los
principales productores de cocaiacutena en el periodo 2001-2010
De esta manera si bien desde el antildeo 2001 se presenta un reduccioacuten significativa
hasta el 2010 Colombia sigue presentando una de las maacutes altas tasas en
hectaacutereas para la produccioacuten de materias primas para el procesamiento de coca
terminando en un nivel casi equiparable con el de Peruacute
De acuerdo con esto el objetivo principal de esta tesis es la de establecer si en el
periodo 2002-2010 se ha logrado disentildear y poner en marcha poliacuteticas puacuteblicas que
tengan como resultado una reduccioacuten significativa de los incentivos por parte de la
poblacioacuten rural para involucrarse con cultivos iliacutecitos Esto teniendo en cuenta
aspectos de importancia como la presencia del Estado y la apertura de
oportunidades para entrar en los mercados legales atencioacuten a la poblacioacuten civil
indefensa y la disminucioacuten de las poliacuteticas que atentan contra el medio ambiente
en un corto mediano y largo plazo Esta investigacioacuten es de caraacutecter empiacuterico
busca recolectar informacioacuten sobre los programas y sus resultados en el periodo
elegido a la luz de las poliacuteticas puacuteblicas poniendo una atencioacuten especial a los
enfoques de teoriacuteas mixtas centradas en el Estado y en la Sociedad De esta
manera se quiere mirar si las poliacuteticas y programas que se han desarrollado para
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tratar los cultivos iliacutecitos han llegado a reducir los incentivos de integracioacuten entre
campesinos cultivadores y una economiacutea en un marco legal
La pregunta de investigacioacuten para el presente estudio seraacute iquestLos programas de
Desarrollo Alternativo en Colombia han logrado desincentivar a los
pequentildeos campesinos a que se involucren con los cultivos de cocaiacutena
11 Objetivo General
Analizar el papel jugado por el Programa de Desarrollo Alternativo sobre la
reduccioacuten de inventivos para evitar que sectores de la poblacioacuten rural se
involucren en la produccioacuten de cultivos iliacutecitos en el periodo 2002-2010
12 Objetivos Especiacuteficos
- Analizar la incidencia de la poliacutetica anti drogas en Colombia para combatir los
cultivos iliacutecitos desincentivando a los campesinos y comunidades involucradas
- Establecer las caracteriacutesticas del programa de Desarrollo Alternativo en cuanto a
sus inversiones y eacutenfasis durante el periodo 2002-2010
- Identificar las soluciones de tipo social que el programa de Desarrollo Alternativo
ha propuesto histoacutericamente para resolver la problemaacutetica de los cultivos iliacutecitos
17
2 JUSTIFICACION
El fenoacutemeno de los cultivos de uso iliacutecito ha dejado como ensentildeanzas para
instituciones dedicadas a su estudio como para los actores directamente
involucrados ya que se ha podido subdividir la problemaacutetica de tal manera que
sea maacutes faacutecil su comprensioacuten y tratamiento Esto se debe principalmente a que los
cultivos de uso iliacutecito son transversales a diferentes instancias de importancia de la
sociedad siendo los teacuterminos econoacutemicos poliacuteticos legales y culturales entre los
maacutes destacados
Colombia se ha enmarcado en diferentes etapas como actor preponderante de
alguna de las dinaacutemicas tales como la produccioacuten el transporte y comercializacioacuten
de las sustancias iliacutecitas por lo cual las poliacuteticas de tratamiento al problema son
de vital importancia Este tipo de acciones gubernamentales abarcan aspectos
transversales a nivel regional relacioacuten y capacidad institucional con grupos al
margen de la ley poliacuteticas internas para desincentivar la produccioacuten y consumo de
estas sustancia y por uacuteltimo el flujo de dinero del narcotraacutefico que ha generado
una cultura que acepta y en casos especiacuteficos siente la necesidad y falta de los
altos ingresos que les dejan estas actividades iliacutecitas
Estas etapas o procesos de cambio en los cuales se ha encontrado el Estado
colombiano en relacioacuten con las dinaacutemicas pertenecientes al traacutefico de sustancias
iliacutecitas se han tomado desde hace varias deacutecadas como un problema en su
mayoriacutea perteneciente al contexto Colombiano que estaacute permeado de la
polarizacioacuten generada por los grupos armados ilegales en el territorio nacional
que desde hace deacutecadas se movilizan por algunas zonas del paiacutes Aun asiacute y a
pesar de esta prelacioacuten mostrada en poliacuteticas puacuteblicas por buscar una solucioacuten a
las dinaacutemicas pertenecientes al traacutefico de drogas no se ha tenido muy presente un
aspecto de gran importancia para lograr estos objetivos y que desde hace pocos
antildeos se han comenzado a ver resultados positivos en otros paiacuteses con
problemaacuteticas relativamente parecidas a las del caso Colombiano (Bolivia y Peruacute)
18
este aspecto hace referencia a la integracioacuten de sociedades organizadas de
cultivadores de cocaiacutena (Bolivia) y de sociedades que recogen las demandas de
poblaciones con necesidad de ayudas por parte del Estado central para trabajar
mancomunadamente en contra de los cultivos iliacutecitos
Este nuevo enfoque ha evolucionado desde las poliacuteticas de sustitucioacuten de cultivos
de uso iliacutecito y ha dado pasos importantes a la hora de comprender que una de
las soluciones maacutes viables para desincentivar el cultivo de este tipo de sustancias
o su materia prima no es pertinente trabajarla solamente desde una visioacuten
econoacutemica Se debe trabajar desde una perspectiva integral que contemple
factores econoacutemicos sociales poliacuteticos y culturales Que superen el marco
normativo y la aplicacioacuten de las leyes debido a las necesidades sociales que se les
presentan a las personas por falta de presencia real del Estado como principal
encargado de proveer seguridad infraestructura y acompantildeamiento pertinente
para con sus ciudadanos
21 Contexto
La droga en Colombia desde hace unas deacutecadas se ha convertido en un problema
de caraacutecter nacional e internacional lo cual se comienza a demarcar con mayor
claridad con el auge de la produccioacuten cocalera en la zona andina desde la deacutecada
de los 60-70 Si bien el paiacutes ya presentaba una problemaacutetica que divisaba el
narcotraacutefico en sus primeras etapas con la bonanza marimbera1 esta no se
desarrolloacute con la misma fuerza o impacto que se dio con la cocaiacutena Bajo la misma
loacutegica que se presentoacute en los negocios con la Marihuana el cultivo produccioacuten y
enviacuteo de cocaiacutena (o sus materias primas) se mostraron como un negocio atractivo
debido a la ganancia que generaba dejando utilidades visiblemente mayores a la
1 Se presenta alrededor del antildeo 1972 debido a la erradicacioacuten en Meacutexico y Jamaica encabezado
por estados unidos donde la zona de la Sierra Nevada el Magdalena Armenia Encabezados estos lugares y relacionados a la Familia Daacutevila en Armenia y Rauacutel Daacutevila Jimeno en el Magdalena Este fenoacutemeno dio como resultado la primera guerra contra las drogas establecida por el gobierno de Richard Nixon
19
de otros productos otras sustancias iliacutecitas como la marihuana y evidentemente
mejores dividendos de productos liacutecitos como el cafeacute que ha sido una de las
principales materias de exportacioacuten histoacutericas de Colombia
Ya en la deacutecada de los 70 se desarrollaban exportaciones hacia los Estados
Unidos el cual ha representado uno de los paiacuteses con mayor demanda de drogas
como la marihuana cocaiacutena y heroiacutena Los departamentos que afrontaron este
nuevo fenoacutemeno en Colombia fueron el Caquetaacute Guaviare y Putumayo (Thoumi
2002 paacuteg 115) Estos cultivos se establecieron principalmente en las periferias de
las ciudades principales en terrenos no colonizados Esto es significativo debido
a que posibilitoacute el aumento exponencial de los cultivos y capacidad de produccioacuten
dando como resultado el posicionamiento de Colombia en la deacutecada de los 80
como el paiacutes de mayor produccioacuten de cocaiacutena
Debido a los altos dividendos que representaba la produccioacuten y venta de cocaiacutena
en el exterior se comenzaron desarrollar sistemas eficientes para el lavado de
activos y aumento en los cultivos de hoja de coca Este aumento en la
profesionalizacioacuten de la produccioacuten de coca fue mancomunado con paiacuteses como
Peruacute y Bolivia que contribuiacutean con importaciones de base de coca
La operacioacuten a gran escala del narcotraacutefico aumentoacute sustancialmente las
ganancias y propicioacute la formacioacuten de los llamados ldquocartelesrdquo de Medelliacuten Cali y la
Costa Estos propiciaron la integracioacuten vertical de todas las etapas de la
produccioacuten de narcoacuteticos desde cultivo de la hoja pasando por la
comercializacioacuten de insumos y precursores procesamiento en laboratorios
produccioacuten transporte y terminando en la comercializacioacuten tanto interna como
externa a traveacutes de redes apropiadas de distribucioacuten (Diacuteaz amp Saacutenchez 2004 paacuteg
10
Llegado a este punto se desarrollaron dos instrumentos juriacutedicos de importancia
para luchar contra los carteles y contra la produccioacuten de cocaiacutena La extradicioacuten de
nacionales y la cooperacioacuten judicial El primero fue adoptado por el congreso y no
20
necesito de debate para asiacute finalmente ser aplicado en 1984 El segundo la
cooperacioacuten judicial e intercambio de pruebas solo se abrioacute a partir de 1990 y sin
estar regulado mediante tratado (Pardo Paacuteg1)
Estas herramientas juriacutedicas desarrolladas por el gobierno colombiano
relacionadas de manera directa con el de Estados Unidos desataron un aumento
significativo en los niveles de violencia por parte de los carteles Se comenzaron a
generar guerras por parte de los carteles buscando el control de maacutes rutas para
enviar los alcaloides al igual que tomando acciones en contra del Estado para
lograr debilitar el sistema judicial colombiano y de esta manera desincentivar la
persecucioacuten sobre los miembros de los carteles Advieacutertase que a pesar de las
acciones violentas por parte de estos actores armados ilegales se logroacute (con la
cooperacioacuten del gobierno norteamericano) la muerte o encarcelamiento de los
liacutederes o denominados ldquocaposrdquo de dichas organizaciones
Si bien esto tuvo un efecto en la reduccioacuten de la violencia no sucedioacute lo mismo
con el negocio ilegal Diversos carteles en el territorio nacional y actores armados
ya presentes como grupos paramilitares y guerrillas como el ELN y las FARC
vieron este negocio como una fuente de financiamiento para sus luchas
particulares en contra de sus contrapartes en el paiacutes Algo maacutes para antildeadir con
respecto a estas dinaacutemicas es coacutemo el narcotraacutefico cumplioacute una labor doble en
grupos insurgentes por un lado proporcionaba una base social para los grupos
(cultivadores de sustancias iliacutecitas) y por el otro el aumento de ingresos para
escalar y expandir su actividad armada (Diacuteaz amp Saacutenchez 2004 Paacuteg 11)
Se debe tener presente que la industria de la coca es caracteriacutestica de la zona
andina no solo con lo relacionado a Colombia sino a sus vecinos andinos Bolivia
Peruacute y Ecuador Se presume este fenoacutemeno se ha dado a la falta de desarrollo
interino en el territorio de cada uno de estos paiacuteses de dinaacutemicas que relacionen
una economiacutea legal tanto en centros como en periferias dejando partes de la
poblacioacuten segregadas sin oportunidades de generar utilidades en economiacuteas
21
legales al igual que la existencia de una falta de apoyo de los Estados en cuanto
a seguridad social salud acompantildeamiento de la fuerza puacuteblica y educacioacuten
Por ejemplo el costo de transportar una carga de yuca al centro urbano
maacutes cercano en San pablo ndash apenas a 30 km De distancia de Virgencita ndash es de
20000 pesos mientras que la yuca como tal solo se vende en 30000 pesos en el
mercado lo que deja a la familia unos 10000 pesos o aproximadamente 3 doacutelares
(sin incluir los costos del cultivo y la cosecha) (Project Counselling Service 2003
Paacuteg 3)
Cabe sentildealar que no solo la falta de infraestructura en las periferias de los
departamentos productores explica el porqueacute de interactuar con dinaacutemicas ilegales
por parte de la poblacioacuten sino que se debe sumar un factor en el cual la falta de
presencia del Estado y auacuten maacutes del monopolio exclusivo de la fuerza deja a
familias y poblaciones enteras a merced de actores armados ilegales Esto deriva
en 3 aspectos (1) socava la erradicacioacuten manual de los cultivos de coca (2)
impone impuestos en las hojas y la pasta y bloqueos en las carreteras (3) debilita
las estructuras sociales (Project Counselling Service 2003 Paacuteg 3)
En este marco la poliacutetica de erradicacioacuten de cultivos de uso iliacutecito se desarrolloacute de
manera maacutes fuerte teniendo cierta prelacioacuten en los planes de gobierno desde
mediados de la deacutecada de los 90 donde el teacutermino varioacute de sustitucioacuten a
desarrollo alternativo como seraacute expuesto posteriormente en el estudio Es
necesario resaltar no solo el desarrollo alternativo como opcioacuten de viabilidad sino
hacer un breve contraste con las otras estrategias existentes para la lucha contra
las drogas que han sido enfocadas a atacar grandes cultivos y no las parcelas de
campesinos ldquoraspachinesrdquo y en general pequentildeos productores de materias
primas
22
3 METODOLOGIacuteA
El estudio a desarrollar en el presente texto es de caraacutecter descriptivo y
explicativo ya que busca abordar el tema de los programas y acciones
gubernamentales que se han desarrollado para combatir los cultivos de uso iliacutecito
y entre estas especiacuteficamente revisar y analizar si el Desarrollo Alternativo se ha
constituido como viable para reducir los incentivos de poblaciones rurales de
interactuar con dinaacutemicas ilegales como lo es el cultivo de hoja de coca y
amapola Para esto se emplearaacute una revisioacuten de instrumentos juriacutedicos en el paiacutes
Como el anaacutelisis de los proyectos desarrollados en el periodo 2002-2010 para asiacute
mirar si la evolucioacuten de las poliacuteticas se ha dado de manera positiva presentando
un resultado que deacute cuenta de soluciones viables y sostenibles
31 Estrategia de Investigacioacuten
En este trabajo se hizo una revisioacuten documental en la cual se examinaron los
textos producidos para el tema de los cultivos iliacutecitos seleccionando asiacute los
documentos maacutes pertinentes para los propoacutesitos de la investigacioacuten
Se realizo una lectura a profundidad bajo una loacutegica cruzada y comparativa para
relacionar los hallazgos realizados acerca del fenoacutemeno y tener presente la
informacioacuten relevante
32 Instrumentos de la investigacioacuten
El desarrollo de la investigacioacuten se enmarcoacute en los datos presentados en informes
de instituciones nacionales al igual que internacionales Entre las instituciones que
presentan datos y anaacutelisis recopilados estaacuten Presidencia de la Repuacuteblica (Accioacuten
Social) Contraloriacutea General de la Nacioacuten Policiacutea Antinarcoacuteticos Centro de
Investigacioacuten y Educacioacuten Popular (CINEP) Sistema Integrado de Monitoreo de
Cultivos Iliacutecitos (SIMCI) Programa PLANTE Ministerio de Medio Ambiente y el
Colombian Alternative Development (CAD) entre los maacutes destacados para la
temaacutetica correspondiente
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4 ANTECEDENTES Y MARCO CONCEPTUAL
En este capiacutetulo se abordaraacuten los principales lineamientos conceptuales y teoacutericos
que pretenden guiar este trabajo de investigacioacuten Se dividiraacute en dos partes en las
cuales se pretende hacer por un lado una generacioacuten de planteamientos desde la
presentacioacuten de antecedentes que hacen referencia a algunos autores sobre el
porqueacute se han desarrollado condiciones suficientes para que los cultivos de coca y
amapola sean la opcioacuten predominante en periferias del paiacutes y por el otro
presentando los conceptos de relevancia para desarrollar el estudio
41 Antecedentes
Existen aspectos demarcados en caracteriacutesticas de paiacuteses Andinos que muestran
coacutemo han sido maacutes propensos a desencadenar una insercioacuten en el narcotraacutefico
por su geografiacutea que permite el cultivo histoacuterico de hoja de coca y amapola en sus
territorios Rocha (2002) plantea que existe una explicacioacuten coherente para la
insercioacuten de Colombia en el mercado de las drogas iliacutecitas Esto debido a la
precaria institucionalidad local el deacutebil control estatal la informalidad de la
economiacutea en las periferias donde el Estado no tiene presencia y las caracteriacutesticas
geograacuteficas del paiacutes en teacuterminos que permiten el cultivo de hoja de coca y
amapola y tambieacuten por su ubicacioacuten estrateacutegica para ser punto neuraacutelgico para el
contrabando importacioacuten y exportacioacuten2
Si bien los factores geograacuteficos y la presencia del Estado dan visos del porqueacute del
adentramiento en el negocio de la droga se debe resaltar como
2 No solo de la droga si no de sus materias primas y la tradicioacuten de contrabando que se manejaba
en algunas regiones del paiacutes como la Guajira
24
ldquoLa hoja de coca requiere de condiciones bioloacutegicas y climaacuteticas que son
evidentemente propicias en Peruacute Bolivia y Colombia Desde eacutepocas ancestrales
su produccioacuten se ha destinado al consumo entre las poblaciones indiacutegenas en
Peruacute y Bolivia Recientemente en Colombia se ha propagado en regiones social y
econoacutemicamente marginadas A su vez la tecnologiacutea para obtener cocaiacutena es
relativamente sencilla y cuenta con muacuteltiples variantes propias de la manufactura
maquiladora La geografiacutea favorece el acceso al principal mercado de consumo
Estados Unidos (hellip) la precaria institucionalidad y estabilidad sociopoliacutetica han
favorecido la actividad exportadorardquo (Rocha 2002 Paacuteg 36)
En los antildeos 80 si bien los niveles de pobreza y calidad de vida se mostraban como
mejores en Colombia a comparacioacuten de sus vecinos en el graacutefico 1 se muestra
como para el antildeo 1994 Colombia se presentaba como un paiacutes con una alta
desigualdad de ingreso y un menor ingreso per caacutepita al igual que otros paiacuteses
productores como Bolivia y Peruacute (Rocha 2002 Paacuteg 42)3
Rocha (2000) al revisar algunas de las explicaciones tentativas al fenoacutemeno en
paiacuteses andinos muestra coacutemo los paiacuteses productores tienen similitudes en cuanto
a menores ingresos per caacutepita mayor inequidad en la distribucioacuten del ingreso y
mayor grado de pobreza resaltado que no solo estos establecen los factores
totalmente explicativos para el cultivo de iliacutecitos
Siguiendo con las percepciones teoacutericas del porqueacute se generaron y se mantienen
dinaacutemicas de aceptacioacuten de cultivos iliacutecitos como mecanismo de supervivencia
econoacutemica por parte de poblaciones rurales Thoumi (1998) plantea que en la
eacutepoca de la violencia y el ldquoFrente Nacionalrdquo el cual representoacute una estabilidad
durante un periodo de aproximadamente 20 antildeos nuevas formas de conflicto se
comenzaron a presentar como lo fueron la conformacioacuten de grupos guerrilleros de
izquierda como las FARC (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia) y el
3 Ver anexo 2
25
ELN (Ejeacutercito de Liberacioacuten Nacional) en 1964 (Acemoglu Robinson amp Santos-
Villagran 2009 17)
Sobresale en los planteamientos de Thoumi (1998) uno de vital intereacutes para este
texto el cual muestra que debido al proceso previamente nombrado se generaron
sistemas clientelistas el cual volvioacute al Estado colombiano vulnerable ante
cualquier grupo que ostentara un gran capital econoacutemico por ejemplo el
relacionado con el narcotraacutefico
ldquoLa debilidad del Estado en muchas zonas se ha acentuado durante los
uacuteltimos 50 antildeos Durante todo el siglo (hellip) Esta migracioacuten se efectuoacute de manera
espontaacutenea con poca o nula presencia estatal sin sistemas efectivos de
asignacioacuten de derechos de propiedad y sin esfuerzos estatales para establecer
mercados eficientes que permitieran integrar las regiones al mercado nacional (hellip)
las guerrillas han reemplazado al Estado como instituciones encargadas de
establecer el orden crear sistemas de servicios puacuteblicos y hacer cumplir las leyesrdquo
(Thoumi 1998 Paacuteg 29)rdquo
Los argumentos antes sentildealados por Thoumi permitieron que Vargas (1999)
afirmara que los cultivos iliacutecitos se desplazaron a regiones con absoluta ausencia
del Estado y elevados niveles de violencia a donde posteriormente llegaron
organizaciones guerrilleras (Vargas en Diacuteaz amp Saacutenchez 2004 Paacuteg 19) Este
punto resalta el papel fundamental que dio la poca o nula presencia del Estado en
periferias de las ciudades principales de Colombia dejando a un lado la
destinacioacuten de recursos para aplicar medidas que buscasen el desarrollo de estos
latifundios dejando asiacute pocas soluciones de viabilidad y sostenibles en el tiempo a
nivel econoacutemico para comunidades rurales en estos territorios
42 Marco Conceptual
En primer lugar se debe definir que se entiende por Poliacutetica Puacuteblica asiacute para Roth
2002 esta se define como un ldquoconjunto conformado por uno o varios objetivos
26
colectivos considerados necesariamente deseables y por medios y acciones que
son tratados por lo menos parcialmente por una institucioacuten u organizacioacuten
gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores
individuales o colectivos para modificar una situacioacuten percibida como
insatisfactoria o problemaacuteticardquo
A continuacioacuten el concepto de Desarrollo cumple un papel central para el presente
texto por lo que este tiene diferentes variables y amplitud de esta manera la
primer tipologiacutea de desarrollo es en la cual este es concebido como crecimiento
econoacutemico donde se ha consolidado como visioacuten predominante en la cual se
toma como un ldquoproceso esencialmente teacutecnico-econoacutemico que por un lado
privilegia el crecimiento econoacutemico como condicioacuten y causa del desarrollo general
y especiacuteficamente del desarrollo socialhelliprdquo (Cambra 1999 4) otra de las
tipologiacuteas es la del desarrollo rural que tiene un enfoque predominantemente
productivista el cual centra el desarrollo ya no en teacuterminos netamente de aumento
econoacutemico si no en La capacidad de un paiacutes para mejorar su nivel de vida a
lo largo del tiempo depende casi por entero de su capacidad para
aumentar su produccioacuten por trabajador Kruggman 1991
Por uacuteltimo una de las dos tipologiacuteas que se utilizaran en el texto es la de
desarrollo humano donde el ldquodesarrollo no es el aumento de la riqueza sino que la
riqueza es uno de los medios para que el ser humano pueda llevar una vida plena
Asiacute que el verdadero desarrollo al que denominoacute ndash ldquodesarrollo humanordquo- es el
aumento en la cantidad y calidad de las opciones que tienen los habitantes de un
paiacutesrdquo (PNUD 2003100) Esto tiene que ver con ciertos temas y asuntos de
importancia como el progreso social el crecimiento econoacutemico la eficiencia en
teacuterminos de uso y disponibilidad de los recursos la igualdad econoacutemica la
participacioacuten y la libertad la sostenibilidad generacional y la seguridad humana
27
En primer lugar se debe plantear el concepto de Desarrollo Alternativo que ha
sido generalmente abordado desde cuatro perspectivas principales y son
recogidas por Zorro (2005) (1) como alternativa al modelo de desarrollo
dominante oacute sea el crecimiento econoacutemico frente a redistribucioacuten (2) Como
alternativa a las modalidades tradicionales del desarrollo rural es decir economiacuteas
campesinas frente a modelo empresarial (3) alternativa a las modalidades de
desarrollo de un territorio especiacutefico y (4) alternativa al crecimiento econoacutemico
basado en los cultivos iliacutecitos Esta uacuteltima perspectiva es la apropiada para
manejar en el presente texto ya que ha hecho alusioacuten a ldquoalternativas productivasrdquo
cuyas caracteriacutesticas pueden variar de un paiacutes y de una regioacuten a otra Este uso de
la expresioacuten estaacute circunscrito a los paiacuteses productores de coca y amapola (Zorro
2005 Paacuteg 108)
Teniendo en cuenta la anterior explicacioacuten sobre queacute tipo de desarrollo alternativo
se tendraacute en cuenta en el anaacutelisis la definicioacuten bajo la cual se comprenderaacute es la
siguiente
Un proceso destinado a impedir y eliminar el cultivo de plantas que
contengan estupefacientes y sustancias sicotroacutepicas mediante la adopcioacuten de
medidas de desarrollo rural expresamente concebidas con tal fin y que se lleva a
cabo en el contexto de un crecimiento econoacutemico nacional sostenido y los
esfuerzos por alcanzar un desarrollo sostenible (hellip) teniendo presentes las
caracteriacutesticas socioculturales especiales de las comunidades y grupos
destinatarios UNODC
Por uacuteltimo otro concepto que es necesario desarrollar y es el de los incentivos los
cuales partiendo de Chiavenato (2006) dice
ldquocuando surge una necesidad esta es una fuerza dinaacutemica y persistente que
origina un comportamiento cada vez que aparece una necesidad esta rompe el
estado de equilibrio del organismo y produce un estado de tensioacuten insatisfaccioacuten
inconformismo y desequilibrio que lleva al individuo a desarrollar un
28
comportamiento o accioacuten capaz de descargar la tensioacuten y liberarlo de la
inconformidad y del desequilibriordquo (Chiavenato 2006 Paacuteg 70)
43 Teoriacutea de Entramado y enfoque de Desarrollo Humano para el Desarrollo
Alternativo
Se ha visto como necesario realizar una precisioacuten para el caso teniendo en
cuenta una teoriacutea para el anaacutelisis de poliacuteticas puacuteblicas Roth (2009) plantea como
una red constituye ciertas relaciones ya sean de colaboracioacuten de apoyo de
influencia entre un conjunto de actores especiacuteficos La teoriacutea de entramado hace
parte de corrientes mixtas que buscan mediar entre el papel del Estado y la
sociedad para buscar cierto tipo de equilibrios ya que las fronteras entre lo estatal
y lo no estatal son movedizas y que existe una serie de puentes entre estas dos
esferas (Roth 2002 Paacuteg 33)
En este sentido las poliacuteticas puacuteblicas se dan gracias a las interdependencias entre
varios actores se que caracterizan por interacciones horizontales gracias a que
las relaciones de poder no estaacuten claramente constituidas Estas redes se
conforman de acuerdo a la singularidad del tema en este caso a los cultivos de
uso iliacutecito que se encuentran desde una perspectiva teoacuterica en dos frentes 1) las
issue networks las cuales se caracterizan por su autonomiacutea frente a las otras
donde sus intercambios se dan gracias a la informacioacuten 2) Red de presioacuten que
hacen referencia a grupos con varios participantes y la apertura de acceso para
otros actores donde su funcionamiento es descentralizando e inestable
Este tipo de entramados entre actores sociales y actores gubernamentales se
representan de mejor manera en las poliacuteticas implementadas en el periodo 2002-
2010 donde se plantea la problemaacutetica y necesidad impliacutecita de generar acuerdos
que permeen una interaccioacuten adecuada entre los tomadores de decisiones y las
demandas realizadas por la poblacioacuten civil para aumentar la aceptacioacuten de
instituciones presentes en su territorio medir la efectividad de las poliacuteticas
desarrolladas que histoacutericamente han establecido una unilateralidad en las
29
soluciones de las drogas salud puacuteblica inclusioacuten a mercados entre otros
problemas destacados
Complementando la teoriacutea a utilizar se utilizo el Enfoque de Desarrollo Humano
para dar maacutes claridad y poder analizar la problemaacutetica de los incentivos para
cultivar cocaiacutena y amapola Este enfoque se define como ldquoel proceso mediante el
cual se busca la ampliacioacuten de las oportunidades de las personas aumentando
sus derechos y capacidadesrdquo Uno de los planteamientos fundamentales de este
enfoque se entienden de la siguiente manera
ldquoTal desarrollo se concentra y sustenta en la satisfaccioacuten de las
necesidades humanas fundamentales en la generacioacuten de niveles crecientes de
auto independencia y en la articulacioacuten orgaacutenica de los seres humanos con la
naturaleza y la tecnologiacutea de los procesos globales con los comportamientos
locales de lo personal con lo social de la planificacioacuten con la autonomiacutea y de la
sociedad civil con el Estadordquo (Max-Neef 1986 15)
Este enfoque es pertinente cuando se tienen en cuenta las estrategias del
PDA las cuales buscan articular tanto aspectos sociales una planificacioacuten que
representa la autonomiacutea de la sociedad civil con el Estado para interactuar de
manera econoacutemica a nivel global sin dejar a un lado la obligatoriedad que tiene el
gobierno central para velar por el propicio crecimiento de la regioacuten en teacuterminos de
calidad de vida libertades de los individuos
30
5 POLITICAS DE TRATAMIENTO A LOS CULTIVOS ILICITOS EN COLOMBIA
El presente capiacutetulo tiene la intencioacuten de hacer una breve descripcioacuten del
Desarrollo Alternativo en Colombia como mecanismo de lucha contra los cultivos
iliacutecitos en el territorio nacional Para ello se expondraacuten cuaacuteles han sido estas
poliacuteticas y mecanismos al igual que los resultados visibles en documentos
oficiales y anaacutelisis acadeacutemicos desarrollados
51 Evolucioacuten del Desarrollo Alternativo en Colombia
Colombia actualmente es el mayor cultivador de cocaiacutena a nivel mundial4 Esto ha
acarreado problemas en diferentes niveles para el Estado debido a que permea
aspectos de la sociedad transversales para la construccioacuten armoacutenica de procesos
econoacutemicos viables atencioacuten a las necesidades de la poblacioacuten menos favorecida
(salud vivienda educaciones y seguridad) los cuales pretenden reducir los
iacutendices de insatisfaccioacuten y recortar los cimientos de apropiacioacuten de recursos por
parte de grupos armados ilegales en el territorio nacional
Desde el comienzo de la lucha contra el narcotraacutefico se han generado diferentes
liacuteneas o enfoques para atacar a organizaciones que reciben rubros de las drogas
iliacutecitas especiacuteficamente donde se han constituido tres estrategias entorno al
componente del control de produccioacuten de materias primas (CADA 2005 Paacuteg
40)5
Si bien estos componentes atacan los cultivos iliacutecitos el tercer componente es el
que plantea la necesidad de reemplazarlos por otros enmarcados en la legalidad
teniendo un eacutenfasis en las necesidades de cooperacioacuten institucional con la
poblacioacuten rural para que este proceso sea sostenible a largo plazo
4 Ver Anexo 3
5 Ver anexo 2
31
Este componente comenzoacute a ser de intereacutes para los dirigentes del paiacutes desde el
gobierno de Belisario Betancur (1982-1986) en el cual se disentildeoacute un Plan Nacional
sobre las drogas en Colombia Eacuteste conteniacutea el denominado Plan maestro de
Sustitucioacuten de Cultivos Iliacutecitos que desarrollaba programas piloto al Sur del
departamento del Cauca y Norte de Narintildeo (Vargas 1999 Paacuteg 123)
Estos proyectos piloto arrojaron varios resultados que conllevariacutean a replantear la
sustitucioacuten dando paso al Desarrollo Alternativo
El proyecto se centroacute en actividades de fomento agropecuario tomando
como base el cafeacute plaacutetano yuca papaya ciacutetricos frijol cantildea panelera canabalia
cuyes cerdos y ganaderiacutea de doble propoacutesito Este proceso se acompantildeoacute con un
fortalecimiento de la infraestructura de viacuteas y puentes para facilitar la
comercializacioacuten (hellip) se favorecioacute la inversioacuten social que fue uno de los
componentes de mayor eacutexito del proyecto (hellip) la contrastacioacuten real del programa
de sustitucioacuten a la luz del proceso de desplazamiento interno de los cultivos arrojoacute
un fracaso estruendoso al comprobarse justo al comenzar 1991 que las aacutereas de
coca habiacutean crecido de una manera alarmante en la Amazoniacutea (Vargas 1999
Paacuteg 124)
Esto llevoacute a buscar estrategias que no solo afectaren momentaacuteneamente los
incentivos de la poblacioacuten rural para cultivar hoja de coca y amapola sino que
tambieacuten lograran que se comenzara a pensar en teacuterminos de integralidad De esta
manera se busca maacutes eficacia en la sostenibilidad de la estrategia de ldquoeliminacioacuten
o reduccioacuten sustancialrdquo de los cultivos de uso iliacutecito (Vargas 2010 Paacuteg 7)
Ya en la deacutecada de los 906 se desarrolloacute una polarizacioacuten en la discusioacuten de las
estrategias prominentes para atacar los cultivos iliacutecitos como consecuencia de un
aspecto internacional que ha sido nombrado previamente en el trabajo y se
6 Es necesario tener en cuenta que en el Gobierno de Virgilio Barco (1986-1990) se adopto el Estatuto
Nacional de Estupefacientes Ley 30 de 1986
32
fundamenta en las presiones del gobierno de Estados Unidos Comenzando esta
deacutecada el gobierno de Ceacutesar Gaviria (1990-1994) intensificoacute las aspersiones
buscando resultados a corto plazo para mostrar el compromiso con la lucha contra
los grandes carteles de la droga (Cartel de Medelliacuten y Cali) y continuar siendo
favorecidos con ayudas econoacutemicas del gobierno norteamericano Teniendo en
contraparte un intereacutes disminuido en los proyectos que buscasen soluciones
integrales para la poblacioacuten rural7 que fueran sostenibles
Zorro (2010) presenta un desarrollo histoacuterico de las poliacuteticas de Desarrollo
Alternativo en Colombia en este plantea que en el periodo de consolidacioacuten de
estas poliacuteticas (aplicacioacuten de los instrumentos orquestados por el gobierno de
Samper y aplicacioacuten bajo acuerdos de cooperacioacuten internacional en temas
econoacutemicos)8 subdividieacutendolas en dos etapas que constituyen una formacioacuten de
la institucionalidad puacuteblica (1993-1998) y la segunda es la de auge y crisis del DA
(1998-2002) Esta divisioacuten es de gran importancia para el anaacutelisis ya que mostraraacute
las problemaacuteticas previas al periodo del presidente de Aacutelvaro Uribe
El Plan Nacional de Rehabilitacioacuten PNR en 1993 asume la coordinacioacuten del
desarrollo alternativo (decreto 2707) y el documento Conpes 2734 adoptoacute el
Programa Nacional de Desarrollo Alternativo (PNDA) (Zorro 2010) Con esta
normatividad si bien se demarcaba la intencioacuten de cambio de poliacuteticas por parte
del gobierno las fumigaciones seguiacutean siendo implementadas a gran escala
siendo ordenadas por el Consejo Nacional de Estupefacientes Estos documentos
y normatividad que se establece comienza a esgrimir los que seraacute el periodo de
desarrollo institucional daacutendole un vuelco a las poliacuteticas y demarcando el
7 Entre los logros del Estado colombiano para el periodo 1985-1993 el PNR registraba la sustitucioacuten de 3476
hectaacutereas de coca (un 96 en el Cauca) y la erradicacioacuten voluntaria de cerca de 1000 hectaacutereas de amapola (Programa Presidencial para la Con vivencia 1994 P 32) Frente a las 42000 hectaacutereas sembradas de coca en 1989 (Ortiz 2000) la primera cifra muestra lo limitado del logro mas aun cuando no hubo seguimiento para garantizar la perdurabilidad de la sustitucioacuten (Zorro 2010 Paacuteg 96) Con esto se muestra un contraste entre resultados oficiales y particulares los cuales plantean una comprensioacuten completa del fenoacutemeno mostrado en resultados oficiales 8 Estos instrumentos seraacuten desarrollados pertinentemente a continuacioacuten
33
Desarrollo Alternativo como elemento de intereacutes para progresar en la lucha contra
el narcotraacutefico
Una vez el gobierno de Ernesto Samper (1994-1998) entra en vigencia se genera
el programa Plante9 de Desarrollo Alternativo donde se plantea como un
programa que acompantildea la erradicacioacuten forzosa de cultivos iliacutecitos buscando
generar dinaacutemicas que dieran opciones de seguridad econoacutemica social y poliacutetica
para los pobladores de las regiones Como se recalcoacute en el capiacutetulo dos parte de
las causas de la aceptacioacuten de cultivos iliacutecitos era la falta de presencia del Estado
carencia de credibilidad al mismo y reducidos iacutendices de atencioacuten a necesidades
baacutesicas de la poblacioacuten rural de estos latifundios
Como tal el Programa Plante teniacutea como objetivo principal el lograr que los
ingresos derivados de la sustitucioacuten fueran sostenibles mediante la generacioacuten de
un entorno social cultural poliacutetico y econoacutemico en el cual se aumentara la
participacioacuten de la poblacioacuten en procesos del ejercicio de sus derechos como
ciudadanos En siacute el Plante ldquoatiende regiones y no individuosrdquo busca generar
entornos favorables para la sostenibilidad de las iniciativas y reducir la
probabilidad de regresar a la actividad ilegal luego de la erradicacioacuten forzosa10
Una de las caracteriacutesticas que se resaltaron en el Plante fue la diferenciacioacuten
entre pequentildeos cultivadores y las estructuras empresariales definidas con maacutes de
tres hectaacutereas11 (Vargas 2010 Paacuteg 8) Es fundamental entender el caraacutecter y el
enfoque que se tiene en el DA hacia cierto conglomerado de individuos que
carecen de opciones para asegurar una estabilidad econoacutemica (asiacute sea reducida)
puesto que el criterio ya no es solo cuantitativo sino que pretende establecer
9 Ver Conpes 3218
10 Este apartado contiene fragmentos de una entrevista realizada a Mariacutea Ineacutes Restrepo Cantildeoacuten directora del
Plante Ver cuestionario completo anexo 4 11
Zorro (2010) plantea que las marchas que se dieron en el Guaviare en 1995 por pequentildeos cultivadores de coca fueron las que mostraron la necesidad de generar especificidades entre los tipos de cultivos y caracteriacutesticas de sus propietarios
34
nexos directos con capitales del narcotraacutefico (manejan voluacutemenes mayores de
cultivos) (Vargas 2000 Paacuteg 10)
Cabe destacar tambieacuten la falta de conocimiento de los aspectos complejos que
trascendiacutean el problema de los monocultivos de sustancias iliacutecitas para pequentildeos
cultivadores donde se observa claramente las tres fases que propone el PNDA
para cumplir con la promesa de Samper de acabar con los cultivos de coca en dos
antildeos (Vargas 2010 Paacuteg 9) Estas fases eran
1 El programa Plante como tal que buscaba generar financiar y asistir
alternativas productivas de corto plazo que garantizaran ingresos baacutesicos a
las familias afectadas por las labores de erradicacioacuten
2 El Plan de Desarrollo Alternativo Normalizado encargado de financiar y
asistir procesos productivos sostenibles en el mediano y el largo plazo
orientados a consolidar econoacutemica social y ambientalmente las unidades
productivas familiares de los pequentildeos productores
3 Desarrollo Regional Permanente dentro de cuyos planes proyectos y
programas se hariacutea converger el conjunto de acciones de las fases
anteriores (Vargas 2010 Paacuteg 9)
El mal desarrollo y anaacutelisis de la situacioacuten por parte del gobierno y la direccioacuten del
programa Plante terminoacute por distanciar al gobierno y a los campesinos ya que se
continuaban con las fumigaciones las cuales dantildeaban traumaacuteticamente los
cultivos de subsistencia Esto conllevoacute finalmente a que los campesinos obtuvieran
respuestas a sus peticiones con los PRDA (Planes Regionales de Desarrollo
Alternativo (Zorro 2010 Paacuteg 98)
Ligado a lo anterior la diferenciacioacuten entre pequentildeos cultivadores y cultivadores
comerciales empezoacute a ayudar a comprender el tipo de dinaacutemicas inscritas al
35
proceso de cultivacioacuten Esto se dio principalmente por el reclutamiento de decenas
de miles de jornaleros o ldquoraspachinesrdquo12 insertados en los cultivos comerciales
que dejaron a un lado estas acciones que no permitieron el propicio desarrollo del
programa (Vargas 2010 Paacuteg 12)
Una vez termina el periodo de Samper y llega a la presidencia de la Repuacuteblica
Andreacutes Pastrana (1998-2002)13 se esgrime el propoacutesito claro de su gobierno el
cual es el de buscar una salida dialogada para el conflicto El Plan Colombia14 que
surge en 1999 es una estrategia de cooperacioacuten con el gobierno de los Estados
Unidos que busca desarrollar lo expresado en la iniciativa andina contra las
drogas15 (Andean Drug Iniciative)
El Plan Colombia si bien teniacutea una fuerte referencia e intencioacuten de buscar la paz a
traveacutes de la negociacioacuten y el dialogo con involucrando a los actores contaba con
diferentes tipos de estrategias para lograrlo Entre estas surgioacute un componente de
intereacutes como lo fue el Fortalecimiento Institucional y Desarrollo Social y Lucha
contra el Narcotraacutefico (DNP Documento del plan Colombia Paacuteg 6- 23)
El Plan Colombia haciacutea un particular eacutenfasis en la erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos16
mediante varios meacutetodos entre los que teniacutean mayor prioridad la fumigacioacuten
aeacuterea que se ha demostrado en diferentes ocasiones tiene efectos negativos
tanto para el medio ambiente como para las personas Observando experiencias
12 Personas que raspan la hoja de coca para obtener la base de la cocaiacutena
13 Gobierno de pastrana aplico el aparato institucional del Plante y utilizo tres instrumentos para su desarrollo
los pactos entre el gobierno y las comunidades el ICE y el Iagac (Zorro 2010 Pag89) 14
Seguacuten el documento oficial del DNP-DJS 2006 El Plan Colombia se define como ldquoestrategia integral de cooperacioacuten bilateral cuyo objetivo general es combatir las drogas iliacutecitas y el crimen organizado para asiacute contribuir a la reactivacioacuten econoacutemica y la consecucioacuten de la paz en Colombia al tiempo que se fortalece el control sobre la oferta de drogas iliacutecitas en las calles norteamericanas Este acuerdo estaacute basado en el principio de responsabilidad compartida seguacuten el cual se reconoce que el problema mundial de las drogas es una responsabilidad comuacuten y compartida por toda la comunidad internacional que exige una visioacuten integral y equilibrada para enfrentar la demanda y la oferta de drogas iliacutecitasrdquo Paacuteg 10 15
Iniciativa Andina Contra las Drogas apoyo ofrecido por Estados Unidos a Ecuador Venezuela Peruacute Bolivia y Colombia Donde se buscaba destinar recursos para apoyar los instrumentos utilizados en la lucha antinarcoacuteticos y asiacute reducir la oferta de drogas que ingresaba a los Estados Unidos Esto bajo el principio de responsabilidad compartida en el fenoacutemeno del narcotraacutefico (CADA 2005 Paacuteg 34) 16
Ver Anexo 6 Plan Colombia Recursos comprometidos 1999-2003
36
parecidas en varios aspectos al colombiano (enfatizar que estos son medios
utilizados en otros casos con un contexto similar al de Colombia tales como Peruacute
y Bolivia)
Peruacute y Bolivia han demostrado impactos maacutes severos en las aeacutereas de
cultivos de coca por la caiacuteda de narcotraficantes compradores de materia prima
las cuales disminuyen el dantildeo de la mono dependencia ilegal
-A diferencia de las fumigaciones evita el desplazamiento de los cultivos por el
contrario tiende a comprimir las aeacutereas o como miacutenimo a estabilizarlas
-Deprime el mercado de materia prima y genera condiciones maacutes favorables para
la buacutesqueda de alternativas de desarrollo (Vargas 1999 Paacuteg 129)
El renovado eacutenfasis en las fumigaciones llegoacute a afectar aacutereas donde eran
presentes ldquocultivos fraccionados o mezcladosrdquo (alternativos con iliacutecitos) lo que
generoacute especulaciones en cuanto al futuro del plan Esto se dio ya que todo tipo
de acciones gubernamentales en contra de los cultivos iliacutecitos se tendiacutean a
relacionar directamente con las fumigaciones (Zorro 2010 Paacuteg 101)
El Plan Colombia tuvo otro aspecto erraacutetico para el tratamiento diferenciado de los
cultivos de pequentildeos productores el cual fue la ausencia de espacios de
concertacioacuten y seguimiento entre las autoridades del orden nacional y las de los
niveles regionales y locales (Vargas 2010 Paacuteg 23) A esto finalmente se le suma
la mezcla y confusioacuten entre el tratamiento de las drogas y la disuasioacuten de la
insurgencia armada (se da un cambio total a la hora de presentar la tercera
versioacuten del Plan concertada entre Washington y Bogotaacute17) (Ramiacuterez 2003)
17 Se presentara este cambio en el siguiente capiacutetulo que se demarca de mejor manera en el
gobierno de Aacutelvaro Uribe Veacutelez
37
6 REPLANTEAMIENTO DE LA LUCHA CONTRA LAS DROGAS
Los programas desarrollados por las presidencias anteriores al gobierno de Aacutelvaro
Uribe sentaron precedentes institucionales y enfoques para el tratamiento de los
cultivos iliacutecitos Las falencias presentadas en el capiacutetulo anterior en cuanto a su
implementacioacuten (falta de mercados desplazamiento de los cultivos reduccioacuten en
la confianza y credibilidad sobre las instituciones gubernamentales entre otros)
dejaron un panorama en el cual se demostraba una baja reduccioacuten18 en los
incentivos para la poblacioacuten rural de dejar a un lado su uacutenico mecanismo de
obtencioacuten de rubros econoacutemicos
Se debe resaltar tambieacuten el incremento en la violencia generada por actores
armados ilegales en distintas zonas del paiacutes la cual se presenta en correlacioacuten al
aumento significativo de los cultivos iliacutecitos y la produccioacuten de drogas en el
territorio nacional19 Desde 1990-2001 (DNP 2003 Por lo cual la iniciativa que se
debiacutea tomar para la lucha contra las estructuras ilegales armadas era la de atacar
sus ingresos monetarios que directamente serviacutean para proporcionar un
empoderamiento en sus luchas
Sin duda el Plan Colombia ya habiacutea demarcado liacuteneas de trabajo desde el
gobierno de Pastrana que esgrimiacutean la necesidad para el fortalecimiento de la
fuerza puacuteblica e intentar ejercer presencia y control en zonas que histoacutericamente
habiacutean sido fortines de aceptabilidad y control ya fuese de guerrillas (FARC o
ELN) o de grupos paramilitares esto teniendo en cuenta las primeras etapas del
narcotraacutefico en Colombia donde la falta de estos elementos que pudieran
representar al gobierno en centro y periferias a lo largo del paiacutes dieron pautas de
aceptabilidad para fuerzas diferentes al estado en las cuales se aceptaba otro tipo
18 Entre 1980 y 2001 el aacuterea cultivada con coca en el paiacutes paso de 3500 a 144807 hectaacutereas lo que indica
un crecimiento del 256 anual (DNP 2003) Como se ha resaltado en los capiacutetulos anteriores esta tendencia se da con la disminucioacuten de cultivos en Peruacute y Bolivia 19
Ver anexo 6
38
de justicia dinaacutemicas econoacutemicas e inclusioacuten en procesos afables a las causas
poliacuteticas o no de estos grupos
El presente capiacutetulo desarrollaraacute en una primera instancia los aspectos legales e
institucionales en el primer y segundo periodo Aacutelvaro Uribe para asiacute analizar los
resultados en su totalidad20 De esta manera se busca generar una visioacuten maacutes
completa del DA en estos 8 antildeos y esgrimir anaacutelisis basados en las propuestas de
poliacuteticas sin dejar a un lado la propuesta teoacuterica presentada en este texto
61 Desarrollo Alternativo primer periodo Aacutelvaro Uribe (2002-2006)
El gobierno de Aacutelvaro Uribe Veacutelez en su primer mandato expresoacute su intencioacuten
directa de desarrollar un pilar baacutesico en la denominada seguridad democraacutetica
continuando con preceptos sentados por el Plan Colombia en el gobierno anterior
fortaleciendo la fuerza puacuteblica para asiacute trabajar en diferentes aspectos en las
problemaacuteticas que acaeciacutean en los territorios rurales a lo largo del territorio
colombiano
Para alcanzar la Seguridad Democraacutetica el Gobierno plantea una estrategia
comprensiva que incluye por una parte el fortalecimiento de la Fuerza Puacuteblica
para recuperar el control del territorio y proteger la infraestructura nacional y por
otra la desarticulacioacuten de la produccioacuten y traacutefico de drogas iliacutecitas el
fortalecimiento de la justicia y la atencioacuten a las zonas deprimidas y de conflicto
(DNP 2003 Paacuteg 21)
El Plan Nacional de Desarrollo (PND 2002-2006) del primer mandato de Uribe -
ldquoHacia un Estado Comunitariordquo- hace un especial eacutenfasis en los altos iacutendices de
violencia que se teniacutean hasta el antildeo 2001 el aumento exponencial del pie de
fuerza de los grupos insurgentes y la necesidad de atacar el ldquonarcoterrorismordquo21
20 Esto se debe a que varios programas no solo se dieron en un periodo sino que llegaron reproducirse en el
segundo mandato 21
Termino utilizado en el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2010 ldquoHacia un Estado Comunitariordquo
39
desde sus cimientos De esta manera se debiacutea ejercer un control procurando la
eliminacioacuten o reduccioacuten de los cultivos iliacutecitos la interdiccioacuten como mecanismos de
frenar las etapas de procesamiento refinacioacuten produccioacuten final transporte y
distribucioacuten y por uacuteltimo la interdiccioacuten y extincioacuten de bienes para frenar los
beneficios econoacutemicos de estructuras armadas con dinaacutemicas de apropiacioacuten de
recursos por narcotraacutefico22
Para el antildeo de la elaboracioacuten del PND en cuanto a los departamentos con
concentraciones de cultivos iliacutecitos se teniacutea la siguiente informacioacuten
La mayor presencia de cultivos de coca se concentra en Putumayo (37)
Guaviare (15) Caquetaacute(14) Meta (7) y Norte de Santander (7) Por su
parte los cultivos de amapola se ubican principalmente en Cauca (26) Narintildeo
(25) Tolima (18) Huila (16) y Cesar (8) (DNP 2003 Paacuteg 50)
Bajo la misma loacutegica del PC se tomoacute una fuerte prelacioacuten al direccionamiento de
recursos para ejercer mejor control a nivel militar para mitigar el desarrollo del
narcotraacutefico El PND planteaba la fuerte intencioacuten de ejercer procesos de
modernizacioacuten reestructuracioacuten profesionalizacioacuten y capacitacioacuten de sus
miembros en DDHH Esto bajo premisas de poder acompantildear los dos tipos de
procesos para la erradicacioacuten de cultivos23 poder movilizar provisiones y personal
a zonas de gran dificultad para su acceso
Las cifras en los departamentos siguen denotando una fuerte prelacioacuten a
latifundios donde la presencia del Estado es reducida o casi nula la produccioacuten
agriacutecola no es suficiente para la subsistencia de las familias en las regiones y si
bien los cultivos iliacutecitos son un componente legalmente prohibido pueden llegar a
ser cultural y moralmente aceptados (Accioacuten Social ACI amp UNODC 2007) Si bien
el narcotraacutefico deja grandes dividendos estos van direccionados a los
22 Ver anexo 7
23 Mecanismos seraacuten explicados a continuacioacuten de una manera maacutes precisa
40
involucrados en comercializacioacuten y distribucioacuten maacutes no a cultivadores y
procesadores se estima que en promedio las familias reciben un ingreso mensual
de 500 mil pesos en las regiones de mayor concentracioacuten de cultivos de coca
(DNP 2003 Paacuteg 51)
El decreto 100200424 suprimioacute el Plante y dio origen al PDA (Programas de
Desarrollo Alternativo) que seriacutea un componente esencial para la continuidad de
programas del PC Todo esto interrelacionado con las estrategias propuestas por
el PND y su estrategia de Seguridad Democraacutetica (Zorro 2010) El PDA tiene
ciertos componentes que denotan su objetivo principal como el establecimiento de
una base econoacutemica regional y local que ofrezca fuentes estables y licitas de
empleo e ingresos (Conpes 2003)
El objetivo del PND del primer periodo de Uribe - ldquoDesarrollo en zonas deprimidas
y de conflictordquo- vuelve a resaltar coacutemo el conflicto armado ha incidido de manera
directa en la apertura social y cultural de los cultivos iliacutecitos como fuente de
ingresos regulares a los pobladores con una expansioacuten a costa de ecosistemas
fraacutegiles que ha aumentado la tasa de deforestacioacuten que en el uacuteltima deacutecada
alcanzoacute un promedio de 221 mil haantildeo (DNP 2003) Por lo cual esta estrategia
retoma elementos del PC buscando la integralidad de acciones debido a la multi-
causalidad del conflicto Se hace un cambio en la incorporacioacuten del DA como un
enfoque de desarrollo regional basado en el crecimiento productivo fortalecimiento
institucional y comunitarios mejorando la infraestructura fiacutesica y social (DNP
2003)
El fortalecimiento de la estrategia se da bajo tres fases
a) Una de preparacioacuten en la cual sobre la base de debates previos de
amplia participacioacuten se definiraacuten los objetivos del desarrollo regional y se
promoveraacuten espacios de participacioacuten de las comunidades para iniciar los
24 Formalizado mediante el documento Conpes 3218 Ver anexo 7)
41
procesos de elaboracioacuten y concentracioacuten de los proyectos que sustentaran el
desarrollo econoacutemico local b) un fase de desarrollo en la que iniciaran las
acciones priorizadas con eacutenfasis en los programas y proyectos productivos
generadores de empleo e ingresos y de fortalecimiento de las organizacioacuten de la
comunidad y c) una fase de consolidacioacuten de los programas y proyectos orientada
hacia la autogestioacuten del desarrollo regional y local (DNP 2003 Paacuteg 69)
Estas estrategias se presentan bajo el reconocimiento de la falta de capacidad del
Estado para generar una intervencioacuten propicia en las zonas inmersas en conflicto
por lo cual se busca incentivar la participacioacuten de la sociedad civil organizada y la
consolidacioacuten de nuacutecleos fundamentales como las familias para poder permear y
desincentivar la cultura de permisividad con interacciones directas o indirectas
frente a los cultivos de uso iliacutecito
Existen dos tipologiacuteas de proyectos en busca de poliacuteticas de DA en el primer
mandato de Uribe Por un lado el Programa de Proyectos Productivos (PPP) la
cual era una estrategia enfocada a la generacioacuten de ingresos sostenibles y al
mejoramiento de la calidad de vida de las familias que se encuentran en zonas
afectadas por los cultivos iliacutecitos (Accioacuten Social 20071) Esta estrategia buscaba
apoyar cultivos de ldquopancogerrdquo25 teniendo congruencia con las situaciones
agroecoloacutegicas particulares de la regioacuten la utilizacioacuten de explotaciones pecuarias
y el fomento de especies menores (estos primeros eran el aspecto que se teniacutea
previsto a corto plazo) Ademaacutes se buscaba ofrecer proyectos productivos de
mediano y largo plazo estableciendo cadenas prioritarias para el fortalecimiento
de la competitividad de los productos entre los cuales estaban el cacao el
caucho la palma aceitera los forestales productivos el cafeacute y otros (Conpes
2003)
25 Se denominan asiacute los cultivos que buscan satisfacer parte de las necesidades alimenticias de
una poblacioacuten especiacutefica por ejemplo el maiacutez el frijol la yuca y el plaacutetano
42
La otra tipologiacutea identificada y planteada en el PND -ldquoHacia un Estado
Comunitariordquo fue la de Familias Guardabosques que buscaba vincular y
comprometer a familias campesinas como guardabosques y asiacute desarrollar
procesos de recuperacioacuten y conservacioacuten de ecosistemas en zonas sociales y
ambientalmente estrateacutegicas Enfatizar en el fortalecimiento de organizaciones
sociales y econoacutemicas26 posibilitar el acceso a la tierra proyectos de seguridad
alimentaria que generariacutean un aumento en la inclusioacuten poliacutetica regional y
posibilidades de mejorar la calidad de vida deteriorada que se tiene en estas
zonas
Los recursos para financiar del PDA para 2003 teniacutean una buena cantidad de
capital a disposicioacuten27 (Costos y fuentes 2003 Conpes) Contrasta de manera
significativa con el presupuesto asignado para cada una de las luchas contra las
drogas (componentes Vargas 2010)28 Si bien el PND siempre muestra la
intencioacuten y necesidad de no dejar a un lado el elemento de salvaguardar los
intereses de la poblacioacuten civil en zonas marginales del paiacutes buscando de esta
manera reducir el capital social y la mano de obra de actores armados inmersos
en el narcotraacutefico el presupuesto destinado al PDA en Colombia muestra
tendencias que demarcan un intereacutes aun mayor en los procesos militares de
interdiccioacuten y fortalecimiento del brazo armado como estrategia preponderante
A continuacioacuten se haraacuten precisiones sobre las tipologiacuteas de tratamiento a los
cultivos iliacutecitos enmarcados en la lucha contra las drogas29 En su aspecto
26 El Componente Familias Guardabosques centrara su atencioacuten en la unidad familiar y en las relaciones
sociales que vinculan la comunidad y el territorio La comunidad juega un papel preponderante lidera el proceso asume las responsabilidades de organizar y cohesionar las familias y es garante de compromisos adquiridos (hellip) Con el objetivo de contrarrestar la ocurrencia de incentivos perversos el Programa ha previsto que podraacuten vincularse tanto las familias que han erradicado los cultivos iliacutecitos como las que no los han tenido nunca (Conpes 2003 paacuteg 11) 27
Anexo 8 28
Cabe anotar que si bien las cifras mostradas en la grafica del Conpes no tienen una exactitud con las presentadas por Vargas (2010) unas estaacuten sobre pesos corrientes de 2003 y las otras en pesos constantes Aun asiacute existen diferencias significativas en el presupuesto Anexo 9 29
Anexo 10
43
normativo objetivos buscados focalizacioacuten de la poblacioacuten a la que se le brindan
los programas
Programa Familias Guardabosques (PFGB)
Es programa se ha dirigido a familias campesinas indiacutegenas y afrocolombianas
ubicadas en ecosistemas social y ambientalmente estrateacutegicos y que se
encuentran vinculadas o en riesgo de involucrarse e la cadena productiva de
cultivos iliacutecitos (Accioacuten Social 2007 Paacuteg 9) el cual se desarrolla desde el antildeo
2003 parte de su estrategia es la entrega de subsidios condicionados dados por
la firma de compromisos individuales y familiares de participar en procesos de
erradicacioacuten voluntaria de la totalidad de los cultivos iliacutecitos que manejen Ademaacutes
de participar en proyectos productivos que buscan la conservacioacuten yo
recuperacioacuten de los ecosistemas aledantildeos Estos factores se deben ver
representados en el fortalecimiento del nuacutecleo baacutesico social que constituye la
familia de esta manera incentivar una comprensioacuten del fenoacutemeno del cultivo de
sustancias iliacutecitas las consecuencias sociales econoacutemicas y ambientales que
acarrea y reducir la cultura de aceptacioacuten del mismo
El proyecto se desarrollo en aacutereas especificas teniendo en cuenta aspectos y
particularidades ambientales aun asiacute se resalta la voluntad que tengan los
habitantes de las regiones en participar de este El PFGB tiene dos componentes
por un lado uno Teacutecnico-Ambiental que busca realizar programas de
conservacioacuten recuperacioacuten y preservacioacuten de los ecosistemas que hayan sido
vulnerados por los cultivos iliacutecitos o puedan ser objetivo de el traslado de los
mismos esto va acompantildeado del apoyo que se brindariacutea para el cultivo de
productos como el cafeacute cacao caucho palma africana entre otros El otro
componente como se resalta en el Conpes 3218 es la de restaurar el tejido social
teniendo como base fundamental la familia y de esta manera aumentar la
cooperacioacuten entre comunidades aledantildeas estimular integracioacuten que posibilite un
44
desarrollo econoacutemico sostenido acompantildeados respectivamente de entidades
adscritas al Estado
Un ejemplo de los compromisos que debe asumir las familias que entren en el
programa es a) mantener su vereda libre de cultivos iliacutecitos b) ahorrar entre un 40
y un 50 del incentivo condicionado recibido para cofinanciar proyectos
productivos o comprar tierra c) realizar acciones de proteccioacuten ambiental (Citado
en Zorro 2010 Paacuteg 102)
Estas acciones del PDFB pasan por tres etapas a) identificacioacuten y
acercamiento a las comunidades que concluye con la firma de un contrato
colectivo pero suscrito por representantes de cada una de las familias de la vereda
o comunidad que desea ser incluida en el programa b) cumplimiento de
compromisos (erradicacioacuten de iliacutecitos firma de contrato individual y primer pago) y
c) acompantildeamiento seguimiento y evaluacioacuten (Zorro 2010 Paacuteg 103)
Las metas esperadas a desarrollar en el periodo 2003-2006 para el PDFB son
(Conpes 2003)
-Vincular 50000 familias campesinas como Guardabosques
-Mantener libres de cultivos iliacutecitos por lo menos 60000 Hectaacutereas en los
nuacutecleos de intervencioacuten
-Revegetalizar de manera natural por lo menos 40000 hectaacutereas en zonas
ambientalmente estrategias
-Conservar alrededor de 700000 hectaacutereas de bosques naturales por
medio de actividades de guardabosques
Programa de Proyectos Productivos (PPP)
Como parte de la estrategia de erradicacioacuten manual voluntaria se dio otra
tipologiacutea la cual busca promover proyectos que generen ingresos sostenibles y
mejoren la calidad de vida de familias trastocadas por los cultivos iliacutecitos Esta
45
iniciativa de buscar proyectos sostenibles para garantizar ingresos econoacutemicos se
presento como una segunda fase para las familias que ya hubiesen desarrollado el
PFGB
Los elementos que diferencias el PPP del PFGB es el entres de generar fuentes
estables de empleo e ingresos desarrollar proyectos que garanticen la
sostenibilidad alimentarias de la poblacioacuten campesina enmarcados en una poliacutetica
sectorial agropecuaria que desarrolle la capacidad de insertarse en el mercado
nacional e internacional esto teniendo en cuenta la intensioacuten de los campesinos
para inmiscuirse en las fases de produccioacuten llegando a la comercializacioacuten (para
esto se dariacutea un acompantildeamiento no solo de incentivos para capitalizacioacuten si no
para instruirse en la creacioacuten de organizaciones y alianzas que trabajaran de la
mano con el sector privado) (Conpes 2003)
Se resaltan dos componentes o fases para el desarrollo de los PPP
-seguridad alimentaria y flujo de caja cultivos de pancoger en periodos
improductivos
-Proyectos productivos a mediano y largo plazo para los que se han priorizado
diferentes tipos de cultivos
Las metas programadas para el periodo 2003-2006 en la aplicacioacuten de las PPP
son (Conpes 2003)
-Vincular 27000 familias campesinas a actividades licitas en proyectos
agroforestales y agriacutecolas de mediano y largo plazo
-Generar al menos 18 millones de jornales liacutecitos a nivel local (que equivalen a
65800 empleos directos
-Mantener libres de cultivos iliacutecitos al menos 76350 hectaacutereas
Finalmente para concluir el apartado normativo y de objetivos de las dos liacuteneas de
trabajo de las familias guardabosques el gobierno en el documento conpes 3218
46
planteo una presupuesto de aproximadamente 1 billoacuten de pesos corrientes en
2003 para los primeros tres antildeos de los programas Para el caso de las Familias
Guardabosques el total agregado de los tres antildeos (2003-2006) es de
668259742063 pesos de los cuales 237649142062 proveniacutean de recursos de
la nacioacuten y 430610600000 pesos derivados de aportes externos
Para los PPP los recursos a utilizar en el mismo periodo de tres antildeos ascendiacutean a
265878000000 desagregados de la siguiente manera Provenientes de la
nacioacuten se iban a utilizar 21133000000 pesos y provenientes de fuentes externas
244745000000 pesos30
62 Desarrollo alternativo segundo periodo de Aacutelvaro Uribe (2006-2010)
El Plan Nacional de Desarrollo planteado para el segundo periodo presidencial de
Uribe ldquoEstado Comunitario Desarrollo para todosrdquo busca la consolidacioacuten de la
Poliacutetica de Defensa y Seguridad Democraacutetica (PDSD) en aras de completar el
proceso de recuperacioacuten del control del territorio bajo la continuacioacuten de poliacuteticas
en buacutesqueda de fortalecer la Fuerza Puacuteblica (FP) y la inteligencia del estado
como herramientas preventivas y ofensivas frente al accionar de los Grupos
Armados al Margen de la Ley (GAMI) (DNP 2007)
Se plantea la necesidad de fomentar acciones mancomunadas entre el uso
legitimo de la fuerza con la accioacuten social del Estado y la comunidad (Vargas
2010) Ya que la consecucioacuten de una situacioacuten de normalidad estaacute ligada con la
seguridad y se deben atacar todos los fenoacutemenos que perjudiquen el bienestar y
la calidad de vida de los ciudadanos (DNP 2007) Las luchas frontales contra el
narcotraacutefico terrorismo y cualquier tipo de crimen que soporte las actividades
ilegales de grupos armados que busquen desarrollar acciones contra el Estado se
debe salvaguardad bajo los principios y condiciones de la seguridad
30 Ver grafica conpes 2003 Financiacioacuten 2003-2006
47
En este periodo del gobierno de Uribe se aumenta de manera considerable el
eacutenfasis en la Seguridad como principio rector y garante del bienestar de la
poblacioacuten Colombiana el cual tratado de manera eficaz y directa permitiriacutea
desarrollar las estrategias de recuperacioacuten del entramado social en latifundios
donde no se habiacutea ejercido una presencia real del Estado y eran ubicaciones de
libre movilizacioacuten para los grupos ldquoterroristasrdquo
De esta manera se necesita una coordinacioacuten interinstitucional que gira alrededor
del Ministerio de Defensa y la Agencia Presidencial para la Accioacuten Social (Vargas
2010) finalmente estos procesos de coordinacioacuten se enmarcan en cinco objetivos
estrateacutegicos para la PCSD31
1 La recuperacioacuten del control institucional del Estado y de la seguridad en el
territorio
2 La presencia integral de la institucionalidad estatal el fortalecimiento de la
gobernabilidad local y la participacioacuten efectiva de la sociedad civil
3 La erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos y el desarrollo de la economiacutea licita (vale
decir el DA)
4 La recuperacioacuten del medio ambiente
5 La administracioacuten eficaz y la aplicacioacuten efectiva de la justicia (Vargas
2010 Paacuteg 81)
Se debe resaltar que a diferencia del PND 2002-2006 el apartado que hace
referencia a como se tratara el problema de las drogas iliacutecitas contiene un nuevo
componente denotado significativamente y es el crimen organizado Esto se debe
a la intencioacuten de dar continuidad a los logros (gubernamentales) de la poliacutetica de
seguridad democraacutetica sin olvidar que estos se desarrollan desde supuestos si
bien modificados en el primer periodo de Uribe del Plan Colombia
31 Poliacutetica de Consolidacioacuten de la Seguridad Democraacutetica 2007
48
Para la perspectiva gubernamental el eacutexito de cada uno de los
componentes del Plan Colombia demuestra que la estrategia integral ha sido
efectiva y deja la posibilidad de continuar con la poliacutetica para consolidar los
resultados y obtener logros permanentes en la lucha contra el traacutefico de drogas
iliacutecitas el crimen organizado la pobreza (sic) y para afianzar la reactivacioacuten del
tejido social en Colombia Todo lo cual seguacuten la tesis oficial redunda en mayor
gobernabilidad fortalecimiento institucional y una democracia consolidada (Citado
en Vargas 2010 Paacuteg 80)
Para Vargas (2010) la cooperacioacuten entre el Estado Colombiano y el gobierno de
Estados Unidos desarrollo una nueva preocupacioacuten originada desde los centro de
pensamiento estrateacutegico que analizan temaacuteticas de seguridad Y es como se ha
insistido a lo largo del presente anaacutelisis la falta de control y ejercicio de procesos
institucionales en aacutereas diversas en el territorio nacional con una diferencia
estrateacutegica Para los centro de pensamiento la falta de control estatal en estas
zonas califican al paiacutes como inseguro para fomentar inversiones de capital
extranjero y adentrarse en loacutegicas de capitalismo y libre mercado para el
desarrollo teoacuterico histoacuterico y actual de la falta de presencia del Estado en este
estudio se enmarca el problema de inclusioacuten de poblacioacuten que habita las
periferias imposibilitando la inclusioacuten en mercados y dejando temas de justicia y
aceptacioacuten social a grupos insurgentes que histoacutericamente han desarrollado un
control (por la fuerza o por la cooptacioacuten de habitantes en procesos econoacutemicos
ilegales) aceptado y demarcado en territorios perifeacutericos de los departamentos
Si bien el gobierno de Washington no cataloga la ingobernabilidad en territorios
Colombianos al mismo nivel que Afganistaacuten Paquistaacuten Irak es necesario que los
territorios cocaleros y de frontera se busque garantizar el control La definicioacuten que
se va a tener para el contexto de Colombia en teacuterminos de gobernabilidad hace
referencia a
49
ldquola debilidad de las capacidades del gobierno (y de la sociedad) por lo cual
estas son rebasadas con facilidad por la demanda social la cual desborda con
facilidad en presiones y anomias debido a que existen sectores sociales que
mantienen la expectativa o ilusioacuten de que los gobiernos democraacuteticos tendraacuten una
capacidad de respuesta a sus problemas superior a la de los gobiernos
autoritariosrdquo (Aguilar 2006)
El PND de la segunda administracioacuten de Uribe destaca la labor de su gobierno en
el periodo anterior donde se plantea que se asperjaron un total de 710532
hectaacutereas y se erradicaron manualmente otras 92851 aun asiacute la produccioacuten de
cocaiacutena no se redujo de manera considerable debido a ldquola tecnificacioacuten y
perfeccionamiento de los procesos de fabricacioacuten de cocaiacutenardquo (DNP 2007) Esto
plantea una dinaacutemica discursiva de intereacutes ya que se asimila que las poliacuteticas de
tratamiento en la lucha contra las drogas si se han desarrollado de manera
propicia pero la problemaacutetica acaece en las estructuras criminales conocidas y las
que vienen surgiendo despueacutes de los procesos de desmovilizacioacuten de las
autodefensas Por lo anterior es de vital intereacutes continuar con cada uno de los
marcos institucionales y en materia de desarrollo institucional de las poliacuteticas de
erradicacioacuten forzosa yo voluntaria el ataque frontal a los grupos armados y lucha
militar contra el terrorismo sumaacutendole una poliacutetica de responsabilidad compartida
Este apartado de poliacutetica de responsabilidad compartida se desarrolla bajo el
marco contextual de llegar a la Presidencia de la Comisioacuten interamericana para el
Control del Abuso de Drogas (Cicad) de la organizacioacuten de Estados Americanos
(OEA) Los dos frentes de trabajo para esta poliacutetica seraacuten
(1) Educacioacuten a ciudadanos de paiacuteses consumidores sobre las
consecuencias sociales y ambientales derivadas del traacutefico iliacutecito de drogas y (2)
invitacioacuten a los paiacuteses consumidores para apoyar las diferentes acciones dirigidas
a combatir el problema de las drogas iliacutecitas pe la promocioacuten de legislaciones
50
cooperativas para contrarrestar el crimen organizado y el lavado de activos (DNP
2007 Paacuteg 59)
Por uacuteltimo el marco de la lucha contra las drogas se soporta (reiteradamente) en
los programas de erradicacioacuten forzosa antildeadieacutendole la creacioacuten y cooperacioacuten con
los Grupos Moacuteviles de Erradicacioacuten Manual que trabajaran de la mano con los
cronogramas establecidos para las aspersiones aeacutereas En el aspecto de los PDA
se mantendraacuten los Programas de Familias Guardabosques y Desarrollo
Alternativo para seguir abriendo espacios que posibiliten alternativas licitas a
pequentildeos cultivadores
Los nuevos objetivos trazados para la continuidad de los PDA son
Se fomentaraacuten alternativas productivas en 88000 nuevas hectaacutereas de
cultivos liacutecitos al interior de la frontera agriacutecola y se apoyaraacuten proyectos
productivos sostenibles para las 50 mil familias guardabosques actuales Lo
anterior se haraacute a traveacutes de la cofinanciacioacuten de proyectos productivos econoacutemica
y teacutecnicamente viables A traveacutes de la gestioacuten ambiental se mantendraacuten libres de
cultivos iliacutecitos al menos 2000000 de hectaacutereas se recuperaraacuten al menos
100000 hectaacutereas de bosque primario y secundario y se atenderaacuten cerca de
80000 familias adicionales a traveacutes del Programa de Familias Guardabosques
(PDA 2007 Paacuteg 103)
63 Anaacutelisis de resultados del gobierno de Aacutelvaro Uribe (2002-2010)
La historia de la lucha contra los cultivos iliacutecitos en Colombia si bien ha tenido
diferentes facetas se ha desarrollado bajo una loacutegica particular esta se inscribe
en una constante intencioacuten de presentar poliacuteticas con enfoques netamente
diferenciados por un lado la utilizacioacuten de la capacidad militar para acabar con el
narcotraacutefico y por el otro realizar poliacuteticas que intentan atacar el problema en su
raiacutez en otras palabras el problema social econoacutemico poliacutetico y de legitimidad que
se tiene en regiones perifeacutericas de los departamentos en todo el territorio nacional
51
El gobierno de Aacutelvaro Uribe no ha sido ajeno a este tipo particular de luchas que
se muestra ya no tanto como una poliacutetica de gobierno sino una poliacutetica de Estado
que indiferente del partido que llegue al poder las relaciones internacionales que
entran en juego el permanente problema en las uacuteltimas deacutecadas de lidiar con
grupos armados al margen de la ley que buscan construir un capital social y
econoacutemico considerable para hacerle contraposicioacuten al gobierno central
Por esto se ha decidido en el presente apartado de anaacutelisis consiste en contrastar
resultados obtenidos en el periodo 2002-2010 de las poliacuteticas de erradicacioacuten
forzosa con las de erradicacioacuten voluntaria Ya que de esta manera se puede mirar
de manera maacutes completa si el gobierno en este periodo ha logrado disminuir los
incentivos de la poblacioacuten rural en latifundios cultivadores de cultivos para
inmiscuirse con la economiacutea ilegal o el enfoque que ha optado por la utilizacioacuten de
un componente militar predominante ha permitido que se sigan generando
incentivos negativos para continuar con el cultivo y produccioacuten de estupefacientes
Uno de los puntos de intereacutes que se planteo Uribe en su primer periodo de
presidencia fue el de modernizar las FP y capacitarla en DDHH de esta manera
el nuacutemero de efectivos aumento en 130485 (515) y se avanzoacute en la
profesionalizacioacuten del pie de fuerza y asiacute el nuacutemero de soldados profesionales
aumentoacute en un 126 (40830) (DNP amp DJS 2007)
El documento de ldquoEstrategia de fortalecimiento de la democracia y el Desarrollo
Socialrdquo se refiere a la efectividad del acompantildeamiento y entrenamiento en DDHH
teniendo datos suministrados por la Defensoriacutea del Pueblo en 2005 para el cual
las violaciones de DDHH se redujeron en un 19 a comparacioacuten del antildeo 2002
Para el antildeo 2006 Colombia se mantuvo como el paiacutes con mayor superficie de
cultivo de coca en el mundo Si bien el cultivo descendioacute un 9 de 86000 ha En
2003 a solo 78000 ha en 2006 contrastado con los primeros antildeos de la presente
deacutecada no ha tenido la misma intensidad por lo cual se demarca la tendencia
desde el antildeo 2003 en la cual la produccioacuten anual de cocaiacutena se ha mantenido
52
alrededor de las 80000 ha (UNODC 2007) Se resalta el intereacutes del gobierno con
los compromisos adquiridos para la erradicacioacuten o disminucioacuten considerable de
cultivo de cocaiacutena el descenso vertiginoso que promedio un 91 en su tasa de
disminucioacuten anual dentro 2000-2009 (Simci UNODC 2006)
La evolucioacuten que se presenta en el periodo 2002-2006 se dio por la aspersioacuten de
710532 ha y la erradicacioacuten manual de 92851 ha Contrasta este resultado con la
produccioacuten mundial de cocaiacutena donde Colombia se mantuvo como el mayor
productor generando 79 de un total de 74 toneladas meacutetricas por cada 1000
ha Este resultado contradictorio lo asume el gobierno de Uribe debido a la
tecnificacioacuten y perfeccionamiento de los procesos de fabricacioacuten de cocaiacutena
(PND 2007)
Las acciones de interdiccioacuten entre el primer periodo de Uribe incautaron 6564
toneladas de cocaiacutena 147 kilogramos de sustancias quiacutemicas solidas y 105
millones de galones de sustancias liquidas Se destruyeron 8907 laboratorios y
fueron confiscados 77 aeronaves 1192 embarcaciones y 6868 automotores32
En el aspecto de lavado de activos y extincioacuten de dominio se dicto sentencia
favorable al Estado en 428 casos de extincioacuten de dominio ademaacutes de esto se
realizaron investigaciones desarrolladas por el DAS que condujeron a la extincioacuten
de dominio sobre propiedades relacionadas al narcotraacutefico en 63 ocasiones (DNP
amp DJS 2007)
La cooperacioacuten de Estados Unidos al gobierno colombiano por medio del Plan
Colombia mantuvo la misma intensidad que las poliacuteticas y desarrolladas en el
gobierno de Uribe en torno a la necesidad del fortalecimiento militar En promedio
entre el antildeo 2000 y 2008 Seguacuten datos disponibles del DNP la asistencia
norteamericana para el componente militar fue de 472 millones de doacutelares
mientras el aporte del gobierno colombiano fue de 812 millones (Mejia 2010)
32 Ver anexo 11
53
La fumigacioacuten aeacuterea en el gobierno de Uribe fue una de las estrategias mas
destacas y utilizadas este marco permito que en el 2003 se aumentara la cantidad
de glifosato utilizado pasando de una concentracioacuten de 25 litros por hectaacuterea a
104 litros por hectaacuterea y de esta manera aumentar la eficacia de las
fumigaciones (UNODC 2004) Este elemento permite observar junto a desarrollos
en las poliacuteticas de aumento de la fuerza puacuteblica capacidad armada inteligencia
modernizacioacuten de equipamientos muestran una gran prelacioacuten entre las dos liacuteneas
de poliacuteticas desarrolladas para la lucha contra cultivos iliacutecitos que tienen un
eacutenfasis en la lucha militar contra organizaciones que fomentan el narcotraacutefico
A estos procesos de fumigacioacuten se le antildeadioacute un componente de grupos moacuteviles
de erradicacioacuten los cuales contribuyen de gran manera a elevar el porcentaje de
efectividad a la hora de destruir cultivos establecidos33 esto no necesariamente a
desarrollado un resultado de reduccioacuten permanente en los cultivos si no que ha
generado dinaacutemicas de desplazamiento y camuflaje lo que ha permitido mantener
el nivel promedio de aacuterea cultivada en 80000 ha Este resultado de
desplazamiento maacutes conocido como ldquoefecto globordquo34 no ha sido medido de
manera precisa localmente y los argumentos de su existencia se han basado en
las observaciones agregadas de la evolucioacuten de cultivos de coca en Bolivia
Colombia y Peruacute (Mejiacutea 2010) De manera ejemplar para el caso colombiano se
tiene la siguiente referencia
Putumayo solo teniacutea 7000 hectaacutereas de coca en 1996 este nuacutemero crecioacute
a 46200 en 2000 Ahora que Putumayo es objetivo de la poliacutetica de fumigaciones
algunos reportes sentildealan que la coca se estaacute desplazando al vecino departamento
de Narintildeo (WOLA 2002)
33 Anexo figura 2 Daniel mejiacutea paacuteg 72 Cultivos de coca y campantildeas de aspersioacuten aeacuterea y
erradicacioacuten manual 02-08 34
Se ha tomado como una explicacioacuten factible basada en dinaacutemicas de la marihuana en Meacutexico y Colombia el desplazamiento de cultivos en Bolivia Peruacute y en Colombia luego de procesos de fumigacioacuten o erradicacioacuten
54
Para finalizar y teniendo en cuenta los resultados publicados del censo a 2009
sobre el desarrollo de los cultivos iliacutecitos en el paiacutes le reduccioacuten ha llegado a dejar
una superficie cultivada de 68000 hectaacutereas continuando con la tendencia de
reduccioacuten del periodo 2007-208 este nivel constituye el nivel maacutes bajo de cultivos
en el paiacutes desde que la UNODC ha desarrollado la medicioacuten del fenoacutemeno
(UNODC 2010)
Durante el antildeo 2009 se erradicaron manualmente 60554 hectaacutereas de
coca y se asperjaron 104771 hectaacutereas Este nivel de erradicacioacuten es menor en
35571 hectaacutereas al record de 96115 hectaacutereas alcanzado en 2008 La aspersioacuten
aeacuterea de los cultivos de coca tambieacuten se redujo pasando de 133496 has En
2008 a 104771 en 2009 (UNODC 2001 Paacuteg 10)
Las reducciones maacutes importantes de cultivos de coca entre 2008-2009 se dieron
en Putumayo Narintildeo y Antioquia y los tres departamentos con mayor cantidad de
cultivos de coca para el antildeo de publicacioacuten del informe (2010) fueron el Guaviare
Coacuterdoba y Cauca del aacuterea cultivada en 2004-200935
El Programa de Familias Guardabosque (PFGB) se viene adelantando con la
intencioacuten de insertar a una parte de la poblacioacuten de manera voluntaria en
procesos que busquen construir la cultura de lo liacutecito El PFGB se basa en la firma
de compromisos por familias que desarrollan una erradicacioacuten de cultivos
existentes de manera voluntaria de no ejecutar labores relacionadas o que
incentiven los cultivos iliacutecitos donde el gobierno mantiene un acompantildeamiento
transfiriendo bimestralmente incentivos econoacutemicos y asesoriacuteas para integrar las
actividades productivas en economiacuteas de escala nacional
Para el antildeo 2005 los logros que se habiacutean generado en esta liacutenea de
proyectos fueron el ofrece opciones de desarrollo liacutecito a 50699 familias
permitiendo mantener libre de cultivos de coca y amapola 1249980 hectaacutereas en
35 Ver anexo 12
55
35 municipios Asiacute mismo el Programa ha apoyado la creacioacuten de 86
organizaciones de economiacutea solidaria ha fortalecido otras 44 y ha ofrecido
opciones de capacitacioacuten teacutecnica y baacutesica a maacutes de 14525 personas Se estima
que los beneficiarios han adquirido maacutes de 32000 hectaacutereas y que las familias
han ahorrado maacutes de $20000 millones para invertirlos en maacutes de 41 proyectos
agroindustriales agroforestales y de servicios ambientales (miel y ecoturismo)
Este esfuerzo ha contado con el apoyo y seguimiento permanente de la ONU la
cual ha destacado la importancia y utilidad de esta iniciativa en el marco de la
lucha contra los cultivos iliacutecitos (DNP 2007 Paacuteg 102)
EL PFGB para 2006 habiacutea eliminado de manera manual y voluntaria 9036 ha
ademaacutes se recuperaron 53477 ha la eliminacioacuten de hoja de coca en este antildeo fue
equivalente al 11 de la erradicacioacuten de Colombia se expresa en el documento
de evaluacioacuten de la UNODC la efectividad o no de este proyecto se da en materia
de hectaacutereas eliminadas o no que debe permear objetivos claves tales como la
recuperacioacuten de ecosistemas y la generacioacuten de aspectos culturales insertados en
las familias y de esta manera buscar tratar el problema en materia de incentivos
para ingresar a economiacuteas licitas
La cultura de la legalidad es un aspecto que se ha resaltado de manera reiterativa
en los PFGB debido a la aceptacioacuten que se haciacutea de monocultivos iliacutecitos como
mecanismo de apropiacioacuten de recursos
Para realizar el traacutensito de la cultura de la ilegalidad a una basada en lo
legal ademaacutes de las sanciones estatales es necesaria la reprobacioacuten social pues
esta es mucho maacutes eficiente como reguladora de las acciones de la ley o la moral
porque el individuo corre el riesgo de ser excluido de la comunidad (Accioacuten Social
2007 Paacuteg 25)
En este sentido Accioacuten Social hizo una caracterizacioacuten de la manera de
involucrarse con los cultivos iliacutecitos donde el 692 eran propietarios y trabajaron
en la tierra El porcentaje restante fue propietario mas no trabajo en ellos por lo
56
cual adquirioacute mano de obra no calificada para el funcionamiento adecuado de
estos
Se resalta que de las familias que fueron propietarias el 363 mostraban un nivel
de arrepentimiento bajo mientras una mayoriacutea que representa el 34 no se
arrepiente Lo que indica para el gobierno y el seguimiento de las poliacuteticas que se
ha podido implementar cierto tipo de enemistad con dinaacutemicas iliacutecitas para
insercioacuten en desarrollos econoacutemicos necesarios para la subsistencia de la
poblacioacuten
En este mismo estudio desarrollado por Accioacuten Social (2007) se dio un
precedente importante en cuanto a las razones para erradicar los cultivos en las
familias voluntarias que ingresaron al programa Lo que arrojo los siguientes
resultados
Tener acceso al incentivo condicionado que brinda el Programa (363) y el
compromiso adquirido con el mismo (317) Estas respuestas evidencian la
importancia de la presencia del Estado para la consolidacioacuten de la cultura de la
legalidad (hellip) Otras de las razones mencionadas fueron evitar fumigaciones
(103) la improductividad del cultivo iliacutecito (72) y el cambiar su forma de vida
(68) (Accioacuten Social 2007 Paacuteg 26)
Programa de Proyectos Productivos es la segunda liacutenea de trabajo que
implemento la administracioacuten de Uribe donde el intereacutes principal es apoyar
iniciativas de sustento que sean comercialmente viables y que mejoren la
produccioacuten productividad empleo y oportunidades de ingreso a aacutereas
generalmente dependientes de mercados iliacutecitos
Mediante este Programa se han beneficiado 26321 familias en 92
municipios estableciendo 63632 hectaacutereas de cultivos de cafeacutes especiales
caucho cacao palma y forestales en proyectos asociativos Igualmente se ha
dotado a 37 municipios con bibliotecas itinerantes se han beneficiado 1590
57
personas con programas teacutecnicos del Sena y 1590 personas con programas de
educacioacuten baacutesica Para la ejecucioacuten de este Programa se ha realizado una
inversioacuten total de $114877 millones en el periodo 2002-2006 (DNP 2007 Paacuteg
104)
La viabilidad de estas cadenas asociativas que se pretenden vincular con
mercados nacionales e internacionales en 2008 sus ventas ascendieron a 31000
millones de pesos aproximadamente el 01 del Producto Interno Bruto
agropecuario 25 de los 126 proyectos avanzaron a la etapa de produccioacuten y
comercializacioacuten estos generaron ventas anuales en el 2007 estimadas en
18000 millones de pesos
No se debe dejar a un lado que una evaluacioacuten hecha para las utilidades en 2006
donde se constituyeron 82 organizaciones el 825 obtuvo utilidades netas pero
solo un 196 llego a superar los $10 millones Esto contrasta con el informe
debido a que se plantea que las organizaciones constituidas para adentrarse en la
economiacutea nacional se enmarcan en riesgo significativo de obtener dividendos de
las poliacuteticas de PPP (Zorro 2010 Paacuteg107)
En esta misma loacutegica y como se planteo la evolucioacuten de los proyectos el PFGB
buscaba vincular a sus beneficiaros una vez cumplidos los acuerdos planeados
con las PPP asiacute asegurando una continuidad de las poliacuteticas que ayuden a
consolidar el intereacutes del apoyo del Estado para la inclusioacuten en los mercados y
seguridad en la erradicacioacuten y prevencioacuten de cultivo de coca y amapola
El porcentaje de familias en PFGB que se vincularon a los PPP es de apenas
268 en esta preocupante dinaacutemica Accioacuten Social (2007) identifica tres razones
fundamentales la falta de recursos econoacutemicos (24) el no haber recibido ofertas
para participar de alguacuten proyecto productivo (14) desconocimiento de los
proyectos (13) y la no tenencia de tierras y el difiacutecil acceso a creacuteditos (10)
58
CONCLUSION
A lo largo del texto se ha planteado la problemaacutetica del Desarrollo Alternativo
como una liacutenea de trabajo para programas que buscan presentar soluciones a los
cultivos iliacutecitos desde un enfoque social Estos programas se disentildean para
regiones en Colombia que necesitan soluciones transversales Estas regiones
tienen especificidades como la baja infraestructura bajo acompantildeamiento de las
autoridades gubernamentales para presentar sus demandas bajos niveles de
seguridad y de confianza (resultado de la presencia de actores armados como
ldquoinstitucionesrdquo que por medio de la coercioacuten mantienen un monopolio del uso de la
violencia) Todo lo anterior indica que los incentivos negativos generan una
alternativa viable para solventar necesidades econoacutemicas baacutesicas la cual se
reproduce en el cultivo de hoja de coca y amapola
De esta manera y para concluir el presente estudio se responderaacute a cada uno de
los objetivos planteados y aun maacutes importante a la pregunta de investigacioacuten que
fue base fundamental para este anaacutelisis
A lo largo del presente estudio se pudo observar coacutemo la poliacutetica anti drogas en
Colombia en el periodo 2002-2010 tuvo un fuerte eacutenfasis en el tratamiento de los
cultivos de manera militar Se tomaron como fuente directa de financiamiento de
los grupos al margen de la ley maacutes no como una problemaacutetica de abandono a
territorios rurales que no tienen desarrollo de infraestructura salud educacioacuten y
seguridad Este desarrollo es necesario para adentrarse en la realidad nacional y
de esta manera desincentivar la relacioacuten de poblacioacuten rural con necesidades
baacutesicas que involucran una calidad de vida deteriorada con la necesidad
imperante de cultivar hoja de coca
El Desarrollo Alternativo en este periodo tuvo un eacutenfasis en
59
a Reducir los cultivos iliacutecitos y la produccioacuten de sustancias derivadas Si bien se
redujo el aacuterea cultivada un 9 de 86000 a 78000(02-04) y en 2010 a 68000 ha
este dato contrastado con la manera en la que se estaba reduciendo
anteriormente es miacutenimo y la produccioacuten de cocaiacutena en el paiacutes sigue siendo
relativamente estable Para 2007 seguiacuteamos siendo el productor del 79 de la
cocaiacutena mundial
b PFGB 50000 familias con opciones de desarrollo liacutecito erradicacioacuten voluntaria
y manual de cultivos iliacutecitos llegoacute a las 9000ha lo que fue equivalente al 11 de la
erradicacioacuten anual
-Reducir incentivos se fomentoacute la cultura de la legalidad en las familias
donde se ha aceptado de manera social las problemaacuteticas adscritas al
trabajo con cultivos de coca y amapola Aun asiacute contrasta un 36 contra un
34 de familias que se arrepienten y las que no se arrepienten por lo cual
es un tema que se debe seguir considerando clave para erradicar cultivos
iliacutecitos
c PPP ha beneficiado a 26000 familias Su intereacutes principal es apoyar iniciativas
de sustento que sean comercialmente viables y mejoren las oportunidades de la
comunidad para mejorar su calidad de vida Se constituyeron 82 organizaciones
en la cual el 825 obtuvieron utilidades netas por lo cual cumplieron con su
cometido
La prelacioacuten en la estrategia de erradicacioacuten forzosa e interdiccioacuten ha hecho
debilitar la inversioacuten del DA en departamentos como Caquetaacute Guaviare
Putumayo Meta la llanura del Pacifico narintildeense y zonas del bajo Cauca y el
Magdalena Medio (Vargas 2010) Ligado a esto se debe mirar coacutemo el PFGB no
cumple todos los objetivos planteados especialmente en materia de recuperacioacuten
de los ecosistemas debido a falencias en la identificacioacuten de algunos terrenos
como dados para la realizacioacuten de cultivos especiacuteficos apoyados por el programa
Ademaacutes los PPP como se resaltoacute en el capiacutetulo anterior en muchos casos no han
sido viables como etapa de transicioacuten debido a la falta de capital que pueda ser
destinado al desarrollo de asociaciones
60
Por uacuteltimo las soluciones de tipo social que se pueden identificar en los
programas desarrollados en los gobiernos de Aacutelvaro Uribe se centran en la
creacioacuten y consolidacioacuten de redes entre entidades gubernamentales y la poblacioacuten
rural el PFGB plantea no solo la erradicacioacuten total y el compromiso de no cultivar
de nuevo sino que busca establecer un tipo de conciencia social en los nuacutecleos
familiares donde se comprenda las implicaciones legales econoacutemicas y
ambientales de cultivar hoja de coca y amapola
El PPP buscar retomar los procesos ya desarrollados entorno a comunidades con
cultivos legales que pueden ser vendidos de buena manera a escala nacional o
internacional para generar dividendos que no solo se vean en lo econoacutemico sino
en el crecimiento de infraestructura nuacutecleos sociales estables que no se dejen
permear por actividades ilegales y lo maacutes importante que aumenten la calidad de
vida de la poblacioacuten cultivadora
iquestLos programas de Desarrollo Alternativo en Colombia han logrado desincentivar
a los pequentildeos campesinos para que se involucren con los cultivos de cocaiacutena
Se concluye que si bien los PDA como instrumento para combatir los cultivos
iliacutecitos y en siacute el narcotraacutefico han sido suficientes en la medida que existe cierto
tipo de redes que trabajan de manera mancomunada entre actores
gubernamentales y la poblacioacuten cultivadora Sin embargo cuando el desarrollo de
estos procesos se ve carente de informacioacuten situaciones en las cuales se sigue
entendiendo el problema de una manera militar maacutes no las raiacuteces del mismo que
involucran una falta de cumplimientos del Estado central con sus ciudadanos y
clientes las redes y el ldquoentramadordquo que se busca tejer entre ellas es insuficiente
No se van a lograr resultados maacutes allaacute de reducciones econoacutemicas y de
produccioacuten dejando a un lado el aspecto del Desarrollo Humano y el aumento de
la calidad de vida a un largo plazo
61
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Universidad de los Andes
65
ANEXOS
Anexo 1
Tabla1 Cultivos de coca en la regioacuten Andina en hectaacutereas
Paiacutes 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Estado
Plurinacional
de Bolivia
19900 21600 23600 27700 25400 27500 28900 30500 30900 30900
Colombia (a) 144800 102000 86000 80000 86000 78000 99000 81000 68000 57000
Colombia (b) 73000 62000
Peruacute 46200 46700 44200 50300 48200 51400 53700 56100 59900 61200
Total 210900 170300 15380
0
15800
0 159600 156900 181600 167600 158800 149100
Cifra para 2009 debido a falta de disponibilidad de la cifra de 2010 para Bolivia en el
momento de imprenta
(a) Aacutereas sin ajuste de campos pequentildeos (menores a 025 ha)
(b) Aacutereas con ajuste de campos pequentildeos (menores a 025 ha)
Fuente Departamento de Estado de los Estado Unidos de los Estados Unidos de Ameacuterica
Policiacutea Nacional ndash Direccioacuten Antinarcoacuteticos y Direccioacuten Nacional de Estupefacientes
Anexo 2
66
Fuente Rocha 2002 Paacuteg 41
Anexo 3
Fuente UNODC informe evolucioacuten de los cultivos iliacutecitos 2010
Anexo 4 entrevista directora Plante
Plan Nacional de Desarrollo Alternativo PLANTE RESPUESTAS AL CUESTIONARIO FORMULADO A LA DIRECTORA DEL PLANTE SENtildeORA MARIacuteA INEacuteS RESTREPO CANtildeOacuteN POR UN GRUPO DE ECONOMISTAS DEL BANCO DE LA REPUacuteBLICA SEGUacuteN SOLICITUD DE LA DOCTORA LUISA VALDEacuteS 1 La mayoriacutea de personas consideran que el Plante (o Plan de desarrollo alternativo) tiene como uacutenico objetivo la erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos por medio de la sustitucioacuten de los mismos iquestPodriacuteas decirnos cuaacuteles son los demaacutes objetivos del Plante La sustitucioacuten de los cultivos iliacutecitos soacutelo corresponde al objetivo de la sustitucioacuten de los ingresos pero para lograr que los ingresos nuevos sean ciertos y sostenibles se requiere generar un entorno social cultural poliacutetico y econoacutemico que permita que las nuevas actividades productivas compitan en condiciones favorables
67
Al complejo escenario determinado por las condiciones de marginalidad y pobreza de las comunidades campesinas e indiacutegenas y la presencia de cultivos iliacutecitos deben agregarse la violencia y el conflicto armado factores que asociados a la escasa presencia estatal en la mayor parte de las localidades han incidido de manera notable en la descomposicioacuten del tejido social y en la peacuterdida de credibilidad en las instituciones Ademaacutes las debilidades en el desarrollo institucional de los municipios se reflejan entre otros aspectos en la escasa participacioacuten de la poblacioacuten en los procesos relacionados con el ejercicio de sus derechos ciudadanos y en la carencia de una cultura democraacutetica que propenda por la tolerancia la convivencia paciacutefica y el respeto a las diferencias Por esta razoacuten el Plante atiende regiones y no individuos y apoya la ejecucioacuten de actividades fundamentales para el desarrollo regional entre las que se destacan infraestructura baacutesica (viacuteas electrificacioacuten agua potable saneamiento baacutesico comunicaciones) educacioacuten y salud (construccioacuten y dotacioacuten de escuelas y puestos de salud) desarrollo institucional publico y privado ( fortalecimiento de los gobiernos locales formacioacuten y desarrollo de organizaciones privadas de caraacutecter empresarial y social) desarrollo tecnoloacutegico (investigacioacuten validacioacuten y ajuste de tecnologiacuteas) y formas alternativas de creacutedito para la financiacioacuten de las actividades productivas sustitutivas ademaacutes de actividades culturales y de capacitacioacuten en democracia convivencia y medio ambiente Todo este conjunto de objetivos o medios son los que conducen el desarrollo alternativo a su objetivo final que es el desarrollo de regiones en donde desaparecen los cultivos iliacutecitos como una decisioacuten concertada entre las comunidades y el Estado 2 Teniendo en cuenta la variedad de objetivos debe haber una gran variedad de acciones encaminadas a alcanzarlos iquestQueacute tipo de trabajo realizan ustedes en los campos para alcanzar sus fines Para evitar la dispersioacuten del esfuerzo gubernamental y garantizar la efectividad y el impacto de su intervencioacuten el Plante concentra su accioacuten en zonas geograacuteficas especiacuteficas y dispone de instrumentos como los planes regionales y los proyectos productivos y complementarios Los trabajos se centran en la concertacioacuten con las comunidades afectadas y con los gobiernos locales ya que estos son los que ejecutan todas las actividades necesarias para lograr el desarrollo regional En ese marco de concertacioacuten se elaboran planes regionales se identifican los programas y proyectos y se acuerda con la comunidad regional todas las actividades y mecanismos que lleven a la desaparicioacuten de los cultivos iliacutecitos y a la implantacioacuten de una economiacutea alternativa que genere las condiciones de sostenibilidad
68
Los planes regionales ofrecen el marco estrateacutegico para integrar las acciones inmediatas con los objetivos de desarrollo de mediano y largo plazo Ademaacutes permiten concertar acuerdos entre las instituciones y los diversos actores sociales planificar las inversiones y asignar recursos a los proyectos prioritarios en cada regioacuten En ellos ademaacutes se establecen metas y resultados especiacuteficos en teacuterminos cuantitativos y cualitativos Debido a la importancia que revisten los factores econoacutemicos en la decisioacuten de los campesinos e indiacutegenas de cultivar iliacutecitos el Plante confiere particular importancia al desarrollo de proyectos productivos de corto mediano y largo plazo Los proyectos de corto plazo tienen por objeto garantizar a las familias campesinas e indiacutegenas la subsistencia y algunos excedentes para el mercado mientras de manera simultaacutenea se elaboran los planes regionales de desarrollo alternativo y se identifican proyectos productivos sostenibles de mediano y largo plazo que garanticen a estas familias ingresos permanentes y estables Los proyectos productivos de mediano y largo plazo se orientan a impulsar el desarrollo socioeconoacutemico con actividades competitivas y de caraacutecter regional Ademaacutes en consideracioacuten a que la superacioacuten de los problemas y limitaciones propios de estos sistemas de produccioacuten estaacute relacionada con aspectos de caraacutecter integral el modelo tambieacuten preveacute el desarrollo de proyectos complementarios dirigidos a mejorar la calidad y cobertura de los servicios baacutesicos la preservacioacuten y recuperacioacuten de los recursos naturales la infraestructura para el desarrollo rural y el desarrollo institucional de las entidades territoriales y de las organizaciones sociales Cabe resaltar que en el proceso descrito las comunidades afectadas son los principales protagonistas De su voluntad y compromiso depende en gran medida el logro de los objetivos propuestos en teacuterminos de mejoramiento de calidad de vida y erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos 3 La idea del Plante es brindar a los campesinos e indiacutegenas una fuente de ingresos en el corto plazo En el caso de una vereda en particular iquestCuaacutento tarda el Plante en reestructurar los cultivos y promover los cambios culturales y sociales que se ha propuesto La consolidacioacuten de ingresos permanentes y estables para una comunidad en particular no depende solo de actividades de corto plazo pues el desarrollo integral de comunidades soacutelo es posible en el largo plazo Por lo tanto el Plante identifica conjuntamente con la comunidad un conjunto de actividades en lo econoacutemico social ambiental y cultural que se van desarrollando en el tiempo de acuerdo con las dinaacutemicas que la comunidad imponga con las condiciones objetivas de cada regioacuten en particular y con la disponibilidad de recursos para las inversiones necesarias Auacuten cuando existen variaciones entre las actividades productivas y las economiacuteas
69
iliacutecitas se integran en forma diferencial en cada sociedad ocal un trabajo continuo e integral con un nuacutecleo de productores (vereda o conjuntos de veredas) durante cinco a maacutes antildeos permite consolidar opciones econoacutemicas fortalecer las organizaciones de base y estabilizar las dinaacutemicas locales 4 iquestQueacute tan eficientes son sus programas iquestQueacute se necesita para que pueda mejorar su eficiencia Si se mide como sustitucioacuten de la economiacutea iliacutecita el Plante puede demostrar en algunas regiones un alto nivel de eficiencia en la medida que ha podido realizar conjuntamente con la comunidad actividades sostenidas por un periodo de tiempo relativamente largo Sin embargo en el contexto nacional los resultados pueden Desde el punto de vista de desarrollo de capital social y capital humano los programas del Plante han demostrado su eficiencia seguacuten lo confirma la auditoriacutea teacutecnica realizada por el CIDER de la Universidad de los Andes En los aspectos relacionados con el reconocimiento local y regional esta misma auditoriacutea sentildeala que en las regiones en donde opera el Plante la poblacioacuten aspira a participar de los proyectos que se ejecutan actitud que ratifica la posibilidad de adelantar procesos locales de desarrollo alternativo Uno de los aspectos maacutes relevantes es que la mayor parte de los productores atendidos por el Plante abandonan los cultivos iliacutecitos o no reinciden en su siembra en la medida que consolidan una actividad liacutecita de generacioacuten de ingresos Sin embargo el Plante no ha sido tan eficiente cuando se trata de ampliar la dinaacutemica de sus proyectos maacutes allaacute de los nuacutecleos seleccionados en forma inicial e incidir de manera generalizada en las economiacuteas regionales La gestioacuten del Plante se ha visto afectada por una serie de problemas estructurales entre los que cabe destacar
sect La baja capacidad de gestioacuten de las entidades territoriales y de las
organizaciones locales
sect La escasa apropiacioacuten de los espacios y mecanismos de concertacioacuten y
participacioacuten ciudadana por parte de autoridades locales y comunidades
sect La concentracioacuten de la propiedad y la inequitativa distribucioacuten de la tierra
sect Las dificultades de las comunidades para acceder a liacuteneas de creacutedito
adecuadas a su capacidad econoacutemica y los niveles de produccioacuten de sus actividades econoacutemicas
sect La aceptacioacuten por parte de las comunidades de los cultivos iliacutecitos como
opcioacuten legiacutetima de generacioacuten de ingresos
sect La eficiencia de las cadenas productivas de amapola y coca por los bajos
costos y las facilidades de transporte del producto
sect La competencia inequitativa en la contratacioacuten de mano de obra debido a la
alta remuneracioacuten que se ofrece en las labores relacionadas con los cultivos iliacutecitos
sect La ampliacioacuten de la frontera agriacutecola en aacutereas fraacutegiles y de importancia
ambiental
70
sect La lejaniacutea y aislamiento de las zonas objeto de intervencioacuten del Plante
sumada a la carencia de infraestructura vial y de comunicaciones situacioacuten que encarece la comercializacioacuten en doble viacutea de los productos
sect La presencia y confrontacioacuten de grupos armados en zonas de dominio
permanente situacioacuten que provoca el desplazamiento de la poblacioacuten y genera un alto riesgo para las inversiones y un clima de violencia e inseguridad
sect La peacuterdida de competitividad por el agotamiento de la tierra el uso de tierras no
aptas y el escaso conocimiento tecnoloacutegico de suelos Para mejorar su eficiencia e impacto el Plante necesita 1 Que se incremente su participacioacuten en los recursos del Presupuesto General de la Nacioacuten 2 Que se le permita flexibilizar la cobertura asignada 3 Que se garantice la adecuada y oportuna concurrencia y coordinacioacuten con las entidades sectoriales creando un SISTEMA NACIONAL DE DESARROLLO ALTERNATIVO 4 Que se armonicen las fuentes y los instrumentos de financiacioacuten de que disponen las poliacuteticas sectoriales para la cofinanciacioacuten de proyectos de desarrollo alternativo 5 Usted afirma que la erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos en los paiacuteses vecinos no solucionoacute el problema sino que simplemente lo desplazoacute hacIa Colombia debido a que la demanda se mantiene iquestNo podriacutea pasar ahora que los cultivos erradicados en Colombia se desplacen hacia otro paiacutes vecino como Brasil por ejemplo En tanto no se solucione el problema de la demanda es posible que eso suceda en cualquier paiacutes de Ameacuterica Latina pues no se debe perder de vista que el narcotraacutefico tambieacuten participa de la globalizacioacuten de la economiacutea y en esa perspectiva es indiscutible que buscaraacute establecer sus centros de produccioacuten en aquellas regiones que ofrezcan las mejores ventajas comparativas en teacuterminos de costos transporte comunicaciones y seguridad para sus operaciones 6 La erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos es solo una parte de la lucha antidrogas iquestCuaacutel es su opinioacuten frente a la actual poliacutetica antidrogas de nuestro gobierno iquestQueacute fortalezas y queacute debilidades le encuentra La poliacutetica de lucha contra las drogas contempla tres estrategias diferenciadas y complementarias para atacar de manera integral una problemaacutetica tan compleja interdiccioacuten erradicacioacuten forzosa y desarrollo alternativo La interdiccioacuten a lo largo de la cadena productiva de la droga busca incrementar la capacidad operativa del Estado para efectuar un mejor control del espacio La erradicacioacuten forzosa sin compensacioacuten mediante aspersioacuten aeacuterea estaacute diriga a combatir los cultivos industriales
71
El Desarrollo Alternativo es la estrategia que proporciona esquemas de desarrollo regional con alternativas econoacutemicas viables para aquellas comunidades que complementan su subsistencia con la produccioacuten de coca y amapola y a cambioacute se comprometen a erradicar voluntariamente estos cultivos de sus predios Para el desarrollo de estas estrategias el gobierno nacional realiza grandes esfuerzos con recursos del presupuesto nacional y con algunos recursos de cooperacioacuten internacional La combinacioacuten de las estrategias descritas es acertada pero le falta contundencia pues la dimensioacuten del problema exige mayores esfuerzos por parte de la comunidad internacional con recursos y acuerdos comerciales que le den viabilidad a las actividades productivas alternativas ademaacutes de mejores controles internacionales a la comercializacioacuten de los precursores al traacutefico de las drogas y al lavado de activos ya que el control de estas actividades del narcotraacutefico en su mayoriacutea estaacute por fuera de nuestro territorio Ademaacutes es importante equilibrar las inversiones y la eficiencia de las tres estrategias pues los recursos dirigidos a financiar el desarrollo alternativo apenas representan el 9 del total de la inversioacuten de la lucha antidrogas y por otra parte es necesario intensificar las acciones de interdiccioacuten En resumen las principales debilidades de la lucha antidrogas estaacuten en la incapacidad del paiacutes para financiar tan colosal tarea y en la escasa voluntad de muchos paiacuteses que se manifiesta en los reducidos aportes de recursos para el tratamiento al fenoacutemeno 7 iquestCuaacutel es su propia propuesta en la lucha antidrogas Como lo expreseacute en la respuesta anterior se requiere de mayor esfuerzo de la comunidad internacional para impactar el fenoacutemeno Estos esfuerzos deben de estar representados en recursos de financiacioacuten ciertos poliacuteticas comerciales que Si estas condiciones no son lo suficientemente efectivas el gran esfuerzo que realiza Colombia terminara siendo inuacutetil frente ha este compromiso que requiere que la corresponsabilidad sea menos discurso y maacutes acciones efectivas de la comunidad internacional
Los logros de la poliacutetica antidrogas dependeraacuten del compromiso nacional con este propoacutesito y de la efectividad de una estrategia que combine y administre de manera equilibrada las acciones de interdiccioacuten al traacutefico de narcoacuteticos y precursores quiacutemicos la erradicacioacuten de los cultivos iliacutecitos y la inversioacuten en proyectos de desarrollo alternativo
72
8 A nivel de los paiacuteses demandantes iquestCuaacuteles son sus propuestas Retomo las respuestas anteriores El fenoacutemeno ya no se manifiesta como paiacuteses productores y paiacuteses demandantes la realidad es que las dos actividades se expresan igualmente en un mismo paiacutes tal es el caso de Colombia y por lo tanto se tiene que tratar integralmente El problema entonces debe enfrentarse en el marco de acuerdos globales que generen un nuevo espacio juriacutedico internacional y permita tratar el fenoacutemeno de tal manera que no sean los paiacutesesldquo productores ldquolos que carguen con la responsabilidad de asumir los costos poliacuteticos y financieros del control del fenoacutemeno Miremos de nuevo la necesidad de atacar el fenoacutemeno de una forma integral Si bien es cierto que golpear a las redes del narcotraacutefico en aquellos puntos en donde el producto lleva mayor valor agregado tiene mayores efectos sobre el negocio tambieacuten los es que el narcotraacutefico se acomoda con gran eficiencia a este tipo de interceptaciones y el negocio tiene un margen grandiacutesimo de ganancia que les permite mantener una tercera parte de la oferta de cocaiacutena expuesta a la incautacioacuten sin que se afecte su rentabilidad Por lo tanto es importante que se gane eficiencia en el control de las redes de comercializacioacuten pero sin descuidar los demaacutes instrumentos de la poliacutetica antidrogas Como ya lo expreseacute creo firmemente que la magnitud dinaacutemica y consecuencias de los cultivos iliacutecitos demandan acciones contundentes y de efecto inmediato En esa perspectiva es necesario utilizar todas las herramientas que han demostrado su efectividad total o parcial y es precisamente una inteligente combinacioacuten de ellas las que nos permitiraacute superar el problema No sobra recordar que para asegurar el eacutexito de este propoacutesito ademaacutes de las estrategias nacionales es indispensable garantizar un mayor compromiso de la comunidad internacional y un manejo integral del problema habida cuenta la corresponsabilidad que le asiste en esta materia 10 Finalmente iquestQueacute opina de la legalizacioacuten de las drogas blandas Aquiacute por legalizacioacuten entendemos despenalizacioacuten del consumo pero acompantildeada de reglamentacioacuten algo similar a lo que sucede con el alcohol no estaacute prohibido consumirlo pero hay una serie de normas relacionadas con su uso Ademaacutes de la legalizacioacuten puede haber tributacioacuten sobre estas sustancias esos recursos podriacutean ser utilizados para la educacioacuten y el tratamiento de la adiccioacuten iquestNo cree que esto podriacutea traer maacutes ventajas que desventajas Para mayor claridad cabe recordar que se consideran ldquodrogas durasrdquo las sustancias que originan un alto riesgo para la salud como son la heroiacutena la cocaiacutena y las llamadas ldquodrogas de disentildeordquo Como ldquodrogas blandasrdquo se denominan aquellas sustancias derivadas de la planta de caacutentildeamo la marihuana y el hachis
73
pues son consideradas menos peligrosas para la salud En esta categoriacutea se clasifican tambieacuten el tabaco y el alcohol El tema de la despenalizacioacuten de las drogas blandas se estaacute abriendo camino en algunos paiacuteses como Inglaterra Holanda y Australia Sin embargo en mi concepto no es poliacuteticamente viable emprender iniciativas de esta naturaleza en Colombia protagonistas tienen en la economiacutea iliacutecita una importante fuente de financiacioacuten De otra parte si de encontrar soluciones al problema se trata caben dos interrogantes iquestHasta que punto se afecta con esta medida la estructura monopoacutelica de produccioacuten y distribucioacuten de las drogas entendiendo que en este factor se concentra el aspecto medular del problema Creo que muy poco iquestQueacute tan preparados estamos para asumir una disposicioacuten de esta naturaleza y no seraacute peor el remedio que el mal Quienes estaacuten a favor de esta propuesta habitualmente citan como ejemplo el tema del alcohol y las nefastas consecuencias que acarreoacute la prohibicioacuten de su consumo en paiacuteses como los Estados Unidos Sin embargo basta examinar las estadiacutesticas de muertes violentas y lesiones personales en Colombia y la altiacutesima relacioacuten que existe entre estos hechos y el consumo de alcohol a pesar de las regulaciones existentes Sin embargo es indudable que si se continuacutea avanzando en el camino de la despenalizacioacuten de las drogas blandas y estaacutes ingresan y tributan como parte de las economiacuteas legales produciriacutean maacutes ventajas que desventajas a los paiacuteses involucrados en estos negocios
Tomado de
httpwwwwebpondoorgfilesinterviewsMariaInesRestrepoPLANTEparawebpondopdf
74
Anexo 5
Ver anexo 6
75
Anexo 7
Anexo 8
76
Anexo 9
Anexo 10
77
Anexo 11
78
Anexo 12
79
Anexo 13
Diferenciacioacuten de niveles baacutesicos del circuito de drogas y consecuencias de poliacutetica
Nivel del circuito
ilegal de drogas
Poliacutetica Niveles de
Manejo estatal
nacional
Instancias
estatales
responsables [4]
Cooperacioacuten
Internacional
Produccioacuten Alternativas de
Desarrollo
Autonomiacutea con
criterios de
cooperacioacuten
Autoridades
relacionadas con
Ambiente
Agricultura
Desarrollo
Cooperacioacuten
Teacutecnica para el
Desarrollo
Procesamiento y
Traacutefico
Law Enforcement
(Represioacuten
legiacutetima)
Acuerdos
Internacionales
de
responsabilidad
compartida
Fiscaliacutea Policiacutea
Sistema Judicial
Control
Financiero
Direccioacuten de
Estupefacientes
Sistema de
Informacioacuten
Acuerdos y
represioacuten del
lavado asesoriacuteas
sobre extincioacuten
de bienes
cooperacioacuten
judicial
Abusos y
problemas en el
consumo
Salud Puacuteblica Autonomiacutea con
criterios de
cooperacioacuten
Autoridades de
salud puacuteblica y
alcaldiacuteas
Intercambio de
experiencias de
manejo en el
abuso de drogas
Meza 2010
80
Anexo 14
Tabla marco de poliacutetica
COMPONENTE ENTIDADES VINCULADAS
1 Control de la produccioacuten
Aspersioacuten Aeacuterea
Erradicacioacuten Manual y mecaacutenica
forzosa
Erradicacioacuten Manual Voluntaria ndash
Desarrollo Alternativo
DIRAN y Ministerio de defensa
PCI ndash Accioacuten Social (GME) Ejercito y Policiacutea
Nacional
PCI ndash Accioacuten Social (PFGB y PPP)
2 Control del Traacutefico
Interdiccioacuten
Control de lavado de activos
Control al traacutefico de precursores
DIRAN Ejercito y Armada Nacional
DNE y UIAF
DIRAN
3 Control del consumo
Prevencioacuten y rehabilitacioacuten
Ministerio de Proteccioacuten Social y Fondo
Nacional de Estupefacientes
Tomado de CADA paacuteg 40
81
Anexo 15
RANGO NORMATIVIDAD
CONSTITUCIONAL
CONSTITUCION POLITICA DE
COLOMBIA
LEGAL
1 Ley 30 de 1986 ldquoPor la cual se
adopta el Estatuto Nacional de
Estupefacientes y se dictan otras
disposicionesrdquo
2 Ley 67 de 1993 ldquoPor medio de la
cual se aprueba la Convencioacuten de las
Naciones Unidas contra el traacutefico iliacutecito
de estupefacientes y sustancias
sicotroacutepicas suscrito en Viena el 20 de
diciembre de 1988
3 Ley 599 de 2000 ldquoPor la cual se
expide el Coacutedigo Penalrdquo
82
OTRAS DISPOSICIONES
1 Decreto 1843 de 1991 ldquoPor el cual
se reglamentan parcialmente los Tiacutetulos
III V VI VII y XI de la Ley 09 de 1979
sobre uso y manejo de plaguicidasrdquo
2 Decreto 2253 de 1991 ldquoPor el cual
se adoptan como legislacioacuten
permanente unas disposiciones
expedidas en ejercicio de las facultades
del estado de sitiordquo
3 Resolucioacuten 001 de Febrero de 1994
ldquoMediante la cual se resolvioacute extender y
precisar las autorizaciones concedidas
para la destruccioacuten y erradicacioacuten de
cultivos iliacutecitos en el paiacutes a traveacutes de
los medios idoacuteneos prescritos para tal
finrdquo
4 Decreto 2158 de 1999
5 Resolucioacuten 005 de Agosto de 2000
ldquoModifica y ampliacutea la resolucioacuten 00194
establece procedimientos para la
83
erradicacioacuten define la auditoriacutea teacutecnica
y determina la creacioacuten del Comiteacute
Teacutecnico Interinstitucional como oacutergano
asesor para el desarrollo del Programa
de Erradicacioacuten de Cultivosrdquo
6 Resolucioacuten 017 de Octubre 4 de
2001 ldquoPor la cual se adopta un
procedimiento para la atencioacuten de
quejas derivadas de los presuntos
dantildeos causados por la aspersioacuten aeacuterea
con el herbicida glifosato dentro del
marco Programa de Erradicacioacuten de
Cultivos Iliacutecitosrdquo
7 Resolucioacuten 1054 de 2003 ldquopor la
cual se modifica un Plan de Manejo
Ambiental
y se toman otras determinacionesrdquo
8 Resolucioacuten 013 de 27 de Junio de
2003 del Consejo Nacional de
Estupefacientes ldquoPor la cual se
revocan las Resoluciones nuacutemeros
0001 del 11 de febrero de 1994 y 0005
del 11 de agosto de 2000 y se adopta
un nuevo procedimiento para el
84
Programa de Erradicacioacuten de Cultivos
Iliacutecitosrdquo
9 Resolucioacuten 031 de Septiembre 26 de
2003 ldquoPor la cual se modifica el artiacuteculo
5deg de la Resolucioacuten nuacutemero 0013 del 27
de junio de 2003 mediante la cual se
adopta un nuevo procedimiento para el
Programa de Erradicacioacuten de Cultivos
Iliacutecitosrdquo
10 Resolucioacuten 008 de Marzo 2 de
2007 ldquoPor la cual se modifica la
Resolucioacuten nuacutemero 0017 del 04 de
octubre de 2001 que establece un
procedimiento para la atencioacuten de
quejas derivadas de los presuntos
dantildeos causados por la aspersioacuten aeacuterea
con el herbicida glifosato dentro del
marco del Programa de Erradicacioacuten de
Cultivos Iliacutecitosrdquo
ACUERDOS INTERNACIONALES
1 Convencioacuten de Viena por medio de la cual
se aprueba la Convencioacuten de las Naciones
Unidas contra el traacutefico iliacutecito de
estupefacientes y sustancias sicotroacutepicas
85
suscrito en Viena el 20 de diciembre de 1988
2 Acuerdo del 15 de junio de 2005 ldquoAcuerdo
de asistencia militar entre la Republica
de Colombia y los Estados Unidos de Ameacuterica
(Plan Colombia)rdquo
Elaboracioacuten propia
86
9
CONTENIDO PAacuteGINA
INTRODUCCIOacuteN 10
1 PROBLEMA DE INVESTIGACIOacuteN 13
11 Objetivo General 17
12 Objetivos Especiacuteficos 17
2 JUSTIFICACIOacuteN 18
21 Contexto 20
3 METODOLOGIacuteA 24
31 Estrategia de Investigacioacuten 24
32 Instrumentos de la Investigacioacuten 24
4 ANTECEDENTES Y MARCO CONCEPTUAL 25
41 Antecedentes 25
42 Marco Conceptual 27
43 Teoriacutea de Entramado para el Desarrollo
Alternativo 29
5 POLIacuteTICAS DE TRATAMIENDO A LOS CULTIVOS
ILIacuteCITOS EN COLOMBIA 30
51 Evolucioacuten del Desarrollo Alternativo en Colombia 30
6 REPLANTEAMIENTO DE LA LUCHA CONTRA
LAS DROGAS 37
61 Desarrollo Alternativo primer periodo Aacutelvaro
Uribe (2002-2006) 38
62 Desarrollo Alternativo segundo periodo
de Aacutelvaro Uribe (2006-2010) 46
63 Anaacutelisis de resultados Gobierno de Aacutelvaro
Uribe (2002-2010) 51
CONCLUSIOacuteN 58
BIBLIOGRAFIacuteA 61
ANEXOS 68
10
INTRODUCCIOacuteN
El Desarrollo Alternativo se ha presentado como una herramienta de gran
viabilidad en la guerra contra las drogas iliacutecitas que pretende no solo suprimir los
cultivos de coca y amapola sino asegurar una infraestructura y apoyos suficientes
para que la poblacioacuten rural cultivadora se integre cada vez maacutes con la economiacutea
legal nacional e internacional
En siacute el Desarrollo Alternativo se ha consolidado como una opcioacuten que si bien
toma elementos de la estrategia de desarrollo rural su objetivo final no es el
desarrollo por el desarrollo el incremento de utilidades econoacutemicas que muestren
la favorabilidad de sustituir cultivos sino enfrentar los problemas de manera
integral como los incentivos para dejar la ilegalidad fortalecer los nuacutecleos
sociales entre lo maacutes destacado Eacuteste hace referencia a las alternativas frente al
problema de los cultivos iliacutecitos (Uribe 1998 Paacuteg 70)
La problemaacutetica es pertinente en la actualidad especialmente para el caso de
Colombia ya que este tipo de cultivos se han enmarcado en dinaacutemicas que
afectan el bienestar de la sociedad y el Estado colombiano Por una parte se han
generado debates por el papel jugado en el conflicto como fuentes primordiales de
financiamiento de los grupos armados ilegales La falta de presencia del Estado en
zonas perifeacutericas y generalmente rurales en el territorio nacional tambieacuten es un
punto de importancia y que estaacute directamente relacionado con el auge y
fortalecimiento de mano de obra de campesinos rurales relacionada
permanentemente con este modo de economiacutea ilegal
Por uacuteltimo pero no menos importante se debe siempre tener presente la posicioacuten
de Colombia en el sistema internacional su cercaniacutea con Estados Unidos y otras
potencias occidentales las cuales luego del 11 de Septiembre de 2001 han
desarrollado una lucha sin precedentes contra el ldquoterrorismordquo En esta lucha se ha
11
considerado que el problema de la droga es maacutes acuciante ya que solo asiacute se
puede interceptar la principal fuente de financiacioacuten al terrorismo (De Rementeriacutea
2003)
El enfoque hacia la lucha militar que se ha desarrollado revisando perspectivas
histoacutericas en las relaciones con aliados en el continente pone como punto de
partida una prelacioacuten de los intereses de la comunidad internacional en la agenda
Para tratar el problema tanto en los paiacuteses productores como los consumidores
Respecto a esto en el caso especiacutefico de Colombia los intereses del gobierno de
Washington para prestar ayuda econoacutemica al paiacutes se han mantenido en un
profundo sesgo con respecto a la intervencioacuten militar con respecto a otras
dinaacutemicas que son viables para el tratamiento de la problemaacutetica generada por las
drogas y en especial los cultivos iliacutecitos en el paiacutes
Teniendo en cuenta que la guerra contra el narcotraacutefico ha aumentado en los
uacuteltimos antildeos este problema de los cultivos iliacutecitos ha venido evolucionado desde
los antildeos 70 donde se comenzaron a ver poliacuteticas de sustitucioacuten de cultivos con
programas en Tailandia Estos programas presentan como uno de los problemas
la necesidad de enfocar las acciones de los gobiernos hacia la situacioacuten de
pobreza de campesinos cultivadores asiacute la solucioacuten logra atacar los problemas
socio-econoacutemicos que estos viven buscando generar dinaacutemicas para convertir
sus terrenos en cultivos directamente relacionados con la economiacutea liacutecita (Vargas
2000)
El atacar esta problemaacutetica de manera integral debe ser el objetivo de los
programas enmarcados en la lucha contra las drogas ya que conllevan no solo a
una mejoriacutea entre las relaciones de las comunidades rurales en las periferias de
los departamentos sino que tambieacuten se le suma la reduccioacuten de la base social con
la que cuentan los grupos armados al margen de la ley para mantener su control
territorial
12
La presente tesis se compone de seis capiacutetulos conclusiones y anexos el primero
corresponde a la presentacioacuten del problema de investigacioacuten objetivos generales
y especiacuteficos de la temaacutetica un segundo capiacutetulo que presenta la justificacioacuten
disciplinaria en cuanto a la pertinencia del estudio Un tercer capiacutetulo que
presenta la metodologiacutea que se va a utilizar como los instrumentos los
antecedentes y un marco conceptual que sirven de base para la interpretacioacuten de
la problemaacutetica de las drogas y el anaacutelisis de los resultados al igual que una
explicacioacuten acerca de lo que implican los programas de desarrollo alternativo En
el cuarto capiacutetulo se consigna el desarrollo de este tipo de programas en
Colombia desarrollados por gobiernos de manera histoacuterica anteriores a los dos
periodos presidenciales de Aacutelvaro Uribe Veacutelez los cuales comprenden el periodo
2002-2010 el marco legal y programaacutetico en el periodo a analizar teniendo
congruencia con el intereacutes de erradicar los cultivos iliacutecitos utilizando el desarrollo
alternativo Un quinto capiacutetulo donde se analizaraacute si en el periodo 2002-2010 se
puede identificar y explicar si la voluntad y efectividad de las poliacuteticas de desarrollo
alternativo adelantadas han sido suficientes para desincentivar el cultivo de coca y
amapola por los campesinos inmiscuidos en esta dinaacutemica en Colombia
Por uacuteltimo en las conclusiones se generaraacute una propuesta basada en el anaacutelisis
para asiacute lograr desarrollar las poliacuteticas de manera maacutes eficaz Estas poliacuteticas
deben buscar reducir los incentivos que tienen los campesinos para implementar
el cultivo y sostenimiento de mercados ilegales como el de la droga En este punto
se resaltaraacuten los aspectos de relevancia encontrados a lo largo del anaacutelisis
13
1 PROBLEMA DE INVESTIGACIOacuteN
Colombia se ha convertido en las uacuteltimas deacutecadas en el principal paiacutes productor y
exportador de sustancias sicotroacutepicas como la cocaiacutena cuyos cultivos han crecido
progresivamente desde el antildeo 1999 observaacutendose un importante descenso en los
uacuteltimos antildeos de la deacutecada del 2000 como consecuencia de las fumigaciones
aacutereas y de la guerra que se viene librando (ONU Censos de coca 2002-2010)
Todo esto estaacute asociado generalmente a fenoacutemenos como el narcotraacutefico y la
necesidad del mismo para el financiamiento de actividades de grupos armados
ilegales por un lado y por otro debido a la reduccioacuten significativa de cultivos en
Peruacute y Bolivia en las deacutecadas de los 80 y comienzo de los 90 lo cual amplioacute de
manera importante el mercado para la produccioacuten y exportacioacuten de estas
sustancias desde el territorio nacional colombiano
A lo largo de los antildeos y gobiernos que han pasado se han presentado diferentes
tipos de iniciativas para tratar problemaacuteticas relacionadas al narcotraacutefico desde
las tempranas fases de produccioacuten divididas en cuatro eslabones a) la fase de
cultivo y cosecha de la hoja de coca b) la transformacioacuten primaria de la hoja de
coca en pasta y base de coca c) el eslaboacuten en donde la base de coca se
transforma en clorhidrato de cocaiacutena y d) una uacuteltima fase de trafico mayorista del
producto terminado hacia las costas y fronteras nacionales(Mejiacutea amp Rico 2011
Pag17)
Eacuteste ha sido uno de los problemas frecuentes con los que los gobernantes de
turno se han enfrentado y se generan foacutermulas mixtas para el desarrollo de
poliacuteticas y programas apropiados debido a contextos nacionales e internacionales
por parte de los gobernantes en cada uno de sus periodos
14
Los gobiernos que han presenciado este fenoacutemeno han planteado dos liacuteneas de
trabajo para reducir y no permitir el cultivo en nuevos territorios con sustancias
iliacutecitas Por un lado se tienen las aspersiones aeacutereas que si bien generan
resultados inmediatos sobre los cultivos tienen efectos colaterales en teacuterminos
ambientales y humanos para la regioacuten donde se efectuacutean observando un factor de
temporalidad a largo plazo Un claro ejemplo de los efectos que generan este tipo
de acciones gubernamentales como muchos otros que se encuentran con
testimonios de la poblacioacuten rural es
ldquoLa fumigacioacuten generoacute dantildeos en toda la economiacutea legal y de subsistencia
de los campesinos de la regioacuten (hellip) La Defensoriacutea del Pueblo constatoacute la
fumigacioacuten sobre sitios de vivienda escuelas con presencia de estudiantes
ocasionando efectos inmediatos y lesiones croacutenicas sin definirrdquo (Vargas 1999
Paacuteg 108)
La segunda liacutenea de trabajo usualmente implementada es la erradicacioacuten manual
de los cultivos iliacutecitos en la cual se obliga a los campesinos locales de las
regiones a quitar todas las plantas de coca yo amapola y a comprometerse a no
cultivarlas de nuevo En algunos casos tiene un componente que consiste en el
empleo de grupos moacuteviles de erradicacioacuten que son pagos por el gobierno estos
entran a erradicar una vez la zona ha sido asegurada por la fuerza puacuteblica
aviacioacuten aeacuterea con bombardeos ejeacutercito y comandos jungla de la policiacutea Tambieacuten
hay erradicacioacuten forzosa basada en miembros de la policiacutea antinarcoacuteticos en
zonas con menos o ninguna presencia guerrillera
Sin embargo estas medidas no muestran un eacutexito que se destaque primero
debido a problemas con la poblacioacuten rural que van desde el temor a tener
retaliaciones de grupos armados ilegales por la erradicacioacuten de sus cultivos
estigmatizacioacuten por parte de miembros de la fuerza puacuteblica al relacionarlos con
grupos insurgentes llegando hasta el otro extremo donde la tierra queda inservible
15
para el cultivo de otros productos y su comercializacioacuten no deja dividendos
suficientes para las familias
Estos dos tipos de acciones planteadas para el tratamiento de los cultivos iliacutecitos
son las que histoacutericamente se han referenciado como viables para un Estado que
se encuentra inmerso en dinaacutemicas relacionadas con estas economiacuteas ilegales
Aun asiacute la experiencia y los resultados como se presentaraacute a lo largo del presente
estudio generan serias dudas sobre su efectividad
Teniendo en cuenta lo previamente mencionado se debe resaltar que Colombia
sigue siendo uno de los principales productores de cocaiacutena en el mundo En el
anexo 1 se puede observar la produccioacuten en relacioacuten a hectaacutereas con otros de los
principales productores de cocaiacutena en el periodo 2001-2010
De esta manera si bien desde el antildeo 2001 se presenta un reduccioacuten significativa
hasta el 2010 Colombia sigue presentando una de las maacutes altas tasas en
hectaacutereas para la produccioacuten de materias primas para el procesamiento de coca
terminando en un nivel casi equiparable con el de Peruacute
De acuerdo con esto el objetivo principal de esta tesis es la de establecer si en el
periodo 2002-2010 se ha logrado disentildear y poner en marcha poliacuteticas puacuteblicas que
tengan como resultado una reduccioacuten significativa de los incentivos por parte de la
poblacioacuten rural para involucrarse con cultivos iliacutecitos Esto teniendo en cuenta
aspectos de importancia como la presencia del Estado y la apertura de
oportunidades para entrar en los mercados legales atencioacuten a la poblacioacuten civil
indefensa y la disminucioacuten de las poliacuteticas que atentan contra el medio ambiente
en un corto mediano y largo plazo Esta investigacioacuten es de caraacutecter empiacuterico
busca recolectar informacioacuten sobre los programas y sus resultados en el periodo
elegido a la luz de las poliacuteticas puacuteblicas poniendo una atencioacuten especial a los
enfoques de teoriacuteas mixtas centradas en el Estado y en la Sociedad De esta
manera se quiere mirar si las poliacuteticas y programas que se han desarrollado para
16
tratar los cultivos iliacutecitos han llegado a reducir los incentivos de integracioacuten entre
campesinos cultivadores y una economiacutea en un marco legal
La pregunta de investigacioacuten para el presente estudio seraacute iquestLos programas de
Desarrollo Alternativo en Colombia han logrado desincentivar a los
pequentildeos campesinos a que se involucren con los cultivos de cocaiacutena
11 Objetivo General
Analizar el papel jugado por el Programa de Desarrollo Alternativo sobre la
reduccioacuten de inventivos para evitar que sectores de la poblacioacuten rural se
involucren en la produccioacuten de cultivos iliacutecitos en el periodo 2002-2010
12 Objetivos Especiacuteficos
- Analizar la incidencia de la poliacutetica anti drogas en Colombia para combatir los
cultivos iliacutecitos desincentivando a los campesinos y comunidades involucradas
- Establecer las caracteriacutesticas del programa de Desarrollo Alternativo en cuanto a
sus inversiones y eacutenfasis durante el periodo 2002-2010
- Identificar las soluciones de tipo social que el programa de Desarrollo Alternativo
ha propuesto histoacutericamente para resolver la problemaacutetica de los cultivos iliacutecitos
17
2 JUSTIFICACION
El fenoacutemeno de los cultivos de uso iliacutecito ha dejado como ensentildeanzas para
instituciones dedicadas a su estudio como para los actores directamente
involucrados ya que se ha podido subdividir la problemaacutetica de tal manera que
sea maacutes faacutecil su comprensioacuten y tratamiento Esto se debe principalmente a que los
cultivos de uso iliacutecito son transversales a diferentes instancias de importancia de la
sociedad siendo los teacuterminos econoacutemicos poliacuteticos legales y culturales entre los
maacutes destacados
Colombia se ha enmarcado en diferentes etapas como actor preponderante de
alguna de las dinaacutemicas tales como la produccioacuten el transporte y comercializacioacuten
de las sustancias iliacutecitas por lo cual las poliacuteticas de tratamiento al problema son
de vital importancia Este tipo de acciones gubernamentales abarcan aspectos
transversales a nivel regional relacioacuten y capacidad institucional con grupos al
margen de la ley poliacuteticas internas para desincentivar la produccioacuten y consumo de
estas sustancia y por uacuteltimo el flujo de dinero del narcotraacutefico que ha generado
una cultura que acepta y en casos especiacuteficos siente la necesidad y falta de los
altos ingresos que les dejan estas actividades iliacutecitas
Estas etapas o procesos de cambio en los cuales se ha encontrado el Estado
colombiano en relacioacuten con las dinaacutemicas pertenecientes al traacutefico de sustancias
iliacutecitas se han tomado desde hace varias deacutecadas como un problema en su
mayoriacutea perteneciente al contexto Colombiano que estaacute permeado de la
polarizacioacuten generada por los grupos armados ilegales en el territorio nacional
que desde hace deacutecadas se movilizan por algunas zonas del paiacutes Aun asiacute y a
pesar de esta prelacioacuten mostrada en poliacuteticas puacuteblicas por buscar una solucioacuten a
las dinaacutemicas pertenecientes al traacutefico de drogas no se ha tenido muy presente un
aspecto de gran importancia para lograr estos objetivos y que desde hace pocos
antildeos se han comenzado a ver resultados positivos en otros paiacuteses con
problemaacuteticas relativamente parecidas a las del caso Colombiano (Bolivia y Peruacute)
18
este aspecto hace referencia a la integracioacuten de sociedades organizadas de
cultivadores de cocaiacutena (Bolivia) y de sociedades que recogen las demandas de
poblaciones con necesidad de ayudas por parte del Estado central para trabajar
mancomunadamente en contra de los cultivos iliacutecitos
Este nuevo enfoque ha evolucionado desde las poliacuteticas de sustitucioacuten de cultivos
de uso iliacutecito y ha dado pasos importantes a la hora de comprender que una de
las soluciones maacutes viables para desincentivar el cultivo de este tipo de sustancias
o su materia prima no es pertinente trabajarla solamente desde una visioacuten
econoacutemica Se debe trabajar desde una perspectiva integral que contemple
factores econoacutemicos sociales poliacuteticos y culturales Que superen el marco
normativo y la aplicacioacuten de las leyes debido a las necesidades sociales que se les
presentan a las personas por falta de presencia real del Estado como principal
encargado de proveer seguridad infraestructura y acompantildeamiento pertinente
para con sus ciudadanos
21 Contexto
La droga en Colombia desde hace unas deacutecadas se ha convertido en un problema
de caraacutecter nacional e internacional lo cual se comienza a demarcar con mayor
claridad con el auge de la produccioacuten cocalera en la zona andina desde la deacutecada
de los 60-70 Si bien el paiacutes ya presentaba una problemaacutetica que divisaba el
narcotraacutefico en sus primeras etapas con la bonanza marimbera1 esta no se
desarrolloacute con la misma fuerza o impacto que se dio con la cocaiacutena Bajo la misma
loacutegica que se presentoacute en los negocios con la Marihuana el cultivo produccioacuten y
enviacuteo de cocaiacutena (o sus materias primas) se mostraron como un negocio atractivo
debido a la ganancia que generaba dejando utilidades visiblemente mayores a la
1 Se presenta alrededor del antildeo 1972 debido a la erradicacioacuten en Meacutexico y Jamaica encabezado
por estados unidos donde la zona de la Sierra Nevada el Magdalena Armenia Encabezados estos lugares y relacionados a la Familia Daacutevila en Armenia y Rauacutel Daacutevila Jimeno en el Magdalena Este fenoacutemeno dio como resultado la primera guerra contra las drogas establecida por el gobierno de Richard Nixon
19
de otros productos otras sustancias iliacutecitas como la marihuana y evidentemente
mejores dividendos de productos liacutecitos como el cafeacute que ha sido una de las
principales materias de exportacioacuten histoacutericas de Colombia
Ya en la deacutecada de los 70 se desarrollaban exportaciones hacia los Estados
Unidos el cual ha representado uno de los paiacuteses con mayor demanda de drogas
como la marihuana cocaiacutena y heroiacutena Los departamentos que afrontaron este
nuevo fenoacutemeno en Colombia fueron el Caquetaacute Guaviare y Putumayo (Thoumi
2002 paacuteg 115) Estos cultivos se establecieron principalmente en las periferias de
las ciudades principales en terrenos no colonizados Esto es significativo debido
a que posibilitoacute el aumento exponencial de los cultivos y capacidad de produccioacuten
dando como resultado el posicionamiento de Colombia en la deacutecada de los 80
como el paiacutes de mayor produccioacuten de cocaiacutena
Debido a los altos dividendos que representaba la produccioacuten y venta de cocaiacutena
en el exterior se comenzaron desarrollar sistemas eficientes para el lavado de
activos y aumento en los cultivos de hoja de coca Este aumento en la
profesionalizacioacuten de la produccioacuten de coca fue mancomunado con paiacuteses como
Peruacute y Bolivia que contribuiacutean con importaciones de base de coca
La operacioacuten a gran escala del narcotraacutefico aumentoacute sustancialmente las
ganancias y propicioacute la formacioacuten de los llamados ldquocartelesrdquo de Medelliacuten Cali y la
Costa Estos propiciaron la integracioacuten vertical de todas las etapas de la
produccioacuten de narcoacuteticos desde cultivo de la hoja pasando por la
comercializacioacuten de insumos y precursores procesamiento en laboratorios
produccioacuten transporte y terminando en la comercializacioacuten tanto interna como
externa a traveacutes de redes apropiadas de distribucioacuten (Diacuteaz amp Saacutenchez 2004 paacuteg
10
Llegado a este punto se desarrollaron dos instrumentos juriacutedicos de importancia
para luchar contra los carteles y contra la produccioacuten de cocaiacutena La extradicioacuten de
nacionales y la cooperacioacuten judicial El primero fue adoptado por el congreso y no
20
necesito de debate para asiacute finalmente ser aplicado en 1984 El segundo la
cooperacioacuten judicial e intercambio de pruebas solo se abrioacute a partir de 1990 y sin
estar regulado mediante tratado (Pardo Paacuteg1)
Estas herramientas juriacutedicas desarrolladas por el gobierno colombiano
relacionadas de manera directa con el de Estados Unidos desataron un aumento
significativo en los niveles de violencia por parte de los carteles Se comenzaron a
generar guerras por parte de los carteles buscando el control de maacutes rutas para
enviar los alcaloides al igual que tomando acciones en contra del Estado para
lograr debilitar el sistema judicial colombiano y de esta manera desincentivar la
persecucioacuten sobre los miembros de los carteles Advieacutertase que a pesar de las
acciones violentas por parte de estos actores armados ilegales se logroacute (con la
cooperacioacuten del gobierno norteamericano) la muerte o encarcelamiento de los
liacutederes o denominados ldquocaposrdquo de dichas organizaciones
Si bien esto tuvo un efecto en la reduccioacuten de la violencia no sucedioacute lo mismo
con el negocio ilegal Diversos carteles en el territorio nacional y actores armados
ya presentes como grupos paramilitares y guerrillas como el ELN y las FARC
vieron este negocio como una fuente de financiamiento para sus luchas
particulares en contra de sus contrapartes en el paiacutes Algo maacutes para antildeadir con
respecto a estas dinaacutemicas es coacutemo el narcotraacutefico cumplioacute una labor doble en
grupos insurgentes por un lado proporcionaba una base social para los grupos
(cultivadores de sustancias iliacutecitas) y por el otro el aumento de ingresos para
escalar y expandir su actividad armada (Diacuteaz amp Saacutenchez 2004 Paacuteg 11)
Se debe tener presente que la industria de la coca es caracteriacutestica de la zona
andina no solo con lo relacionado a Colombia sino a sus vecinos andinos Bolivia
Peruacute y Ecuador Se presume este fenoacutemeno se ha dado a la falta de desarrollo
interino en el territorio de cada uno de estos paiacuteses de dinaacutemicas que relacionen
una economiacutea legal tanto en centros como en periferias dejando partes de la
poblacioacuten segregadas sin oportunidades de generar utilidades en economiacuteas
21
legales al igual que la existencia de una falta de apoyo de los Estados en cuanto
a seguridad social salud acompantildeamiento de la fuerza puacuteblica y educacioacuten
Por ejemplo el costo de transportar una carga de yuca al centro urbano
maacutes cercano en San pablo ndash apenas a 30 km De distancia de Virgencita ndash es de
20000 pesos mientras que la yuca como tal solo se vende en 30000 pesos en el
mercado lo que deja a la familia unos 10000 pesos o aproximadamente 3 doacutelares
(sin incluir los costos del cultivo y la cosecha) (Project Counselling Service 2003
Paacuteg 3)
Cabe sentildealar que no solo la falta de infraestructura en las periferias de los
departamentos productores explica el porqueacute de interactuar con dinaacutemicas ilegales
por parte de la poblacioacuten sino que se debe sumar un factor en el cual la falta de
presencia del Estado y auacuten maacutes del monopolio exclusivo de la fuerza deja a
familias y poblaciones enteras a merced de actores armados ilegales Esto deriva
en 3 aspectos (1) socava la erradicacioacuten manual de los cultivos de coca (2)
impone impuestos en las hojas y la pasta y bloqueos en las carreteras (3) debilita
las estructuras sociales (Project Counselling Service 2003 Paacuteg 3)
En este marco la poliacutetica de erradicacioacuten de cultivos de uso iliacutecito se desarrolloacute de
manera maacutes fuerte teniendo cierta prelacioacuten en los planes de gobierno desde
mediados de la deacutecada de los 90 donde el teacutermino varioacute de sustitucioacuten a
desarrollo alternativo como seraacute expuesto posteriormente en el estudio Es
necesario resaltar no solo el desarrollo alternativo como opcioacuten de viabilidad sino
hacer un breve contraste con las otras estrategias existentes para la lucha contra
las drogas que han sido enfocadas a atacar grandes cultivos y no las parcelas de
campesinos ldquoraspachinesrdquo y en general pequentildeos productores de materias
primas
22
3 METODOLOGIacuteA
El estudio a desarrollar en el presente texto es de caraacutecter descriptivo y
explicativo ya que busca abordar el tema de los programas y acciones
gubernamentales que se han desarrollado para combatir los cultivos de uso iliacutecito
y entre estas especiacuteficamente revisar y analizar si el Desarrollo Alternativo se ha
constituido como viable para reducir los incentivos de poblaciones rurales de
interactuar con dinaacutemicas ilegales como lo es el cultivo de hoja de coca y
amapola Para esto se emplearaacute una revisioacuten de instrumentos juriacutedicos en el paiacutes
Como el anaacutelisis de los proyectos desarrollados en el periodo 2002-2010 para asiacute
mirar si la evolucioacuten de las poliacuteticas se ha dado de manera positiva presentando
un resultado que deacute cuenta de soluciones viables y sostenibles
31 Estrategia de Investigacioacuten
En este trabajo se hizo una revisioacuten documental en la cual se examinaron los
textos producidos para el tema de los cultivos iliacutecitos seleccionando asiacute los
documentos maacutes pertinentes para los propoacutesitos de la investigacioacuten
Se realizo una lectura a profundidad bajo una loacutegica cruzada y comparativa para
relacionar los hallazgos realizados acerca del fenoacutemeno y tener presente la
informacioacuten relevante
32 Instrumentos de la investigacioacuten
El desarrollo de la investigacioacuten se enmarcoacute en los datos presentados en informes
de instituciones nacionales al igual que internacionales Entre las instituciones que
presentan datos y anaacutelisis recopilados estaacuten Presidencia de la Repuacuteblica (Accioacuten
Social) Contraloriacutea General de la Nacioacuten Policiacutea Antinarcoacuteticos Centro de
Investigacioacuten y Educacioacuten Popular (CINEP) Sistema Integrado de Monitoreo de
Cultivos Iliacutecitos (SIMCI) Programa PLANTE Ministerio de Medio Ambiente y el
Colombian Alternative Development (CAD) entre los maacutes destacados para la
temaacutetica correspondiente
23
4 ANTECEDENTES Y MARCO CONCEPTUAL
En este capiacutetulo se abordaraacuten los principales lineamientos conceptuales y teoacutericos
que pretenden guiar este trabajo de investigacioacuten Se dividiraacute en dos partes en las
cuales se pretende hacer por un lado una generacioacuten de planteamientos desde la
presentacioacuten de antecedentes que hacen referencia a algunos autores sobre el
porqueacute se han desarrollado condiciones suficientes para que los cultivos de coca y
amapola sean la opcioacuten predominante en periferias del paiacutes y por el otro
presentando los conceptos de relevancia para desarrollar el estudio
41 Antecedentes
Existen aspectos demarcados en caracteriacutesticas de paiacuteses Andinos que muestran
coacutemo han sido maacutes propensos a desencadenar una insercioacuten en el narcotraacutefico
por su geografiacutea que permite el cultivo histoacuterico de hoja de coca y amapola en sus
territorios Rocha (2002) plantea que existe una explicacioacuten coherente para la
insercioacuten de Colombia en el mercado de las drogas iliacutecitas Esto debido a la
precaria institucionalidad local el deacutebil control estatal la informalidad de la
economiacutea en las periferias donde el Estado no tiene presencia y las caracteriacutesticas
geograacuteficas del paiacutes en teacuterminos que permiten el cultivo de hoja de coca y
amapola y tambieacuten por su ubicacioacuten estrateacutegica para ser punto neuraacutelgico para el
contrabando importacioacuten y exportacioacuten2
Si bien los factores geograacuteficos y la presencia del Estado dan visos del porqueacute del
adentramiento en el negocio de la droga se debe resaltar como
2 No solo de la droga si no de sus materias primas y la tradicioacuten de contrabando que se manejaba
en algunas regiones del paiacutes como la Guajira
24
ldquoLa hoja de coca requiere de condiciones bioloacutegicas y climaacuteticas que son
evidentemente propicias en Peruacute Bolivia y Colombia Desde eacutepocas ancestrales
su produccioacuten se ha destinado al consumo entre las poblaciones indiacutegenas en
Peruacute y Bolivia Recientemente en Colombia se ha propagado en regiones social y
econoacutemicamente marginadas A su vez la tecnologiacutea para obtener cocaiacutena es
relativamente sencilla y cuenta con muacuteltiples variantes propias de la manufactura
maquiladora La geografiacutea favorece el acceso al principal mercado de consumo
Estados Unidos (hellip) la precaria institucionalidad y estabilidad sociopoliacutetica han
favorecido la actividad exportadorardquo (Rocha 2002 Paacuteg 36)
En los antildeos 80 si bien los niveles de pobreza y calidad de vida se mostraban como
mejores en Colombia a comparacioacuten de sus vecinos en el graacutefico 1 se muestra
como para el antildeo 1994 Colombia se presentaba como un paiacutes con una alta
desigualdad de ingreso y un menor ingreso per caacutepita al igual que otros paiacuteses
productores como Bolivia y Peruacute (Rocha 2002 Paacuteg 42)3
Rocha (2000) al revisar algunas de las explicaciones tentativas al fenoacutemeno en
paiacuteses andinos muestra coacutemo los paiacuteses productores tienen similitudes en cuanto
a menores ingresos per caacutepita mayor inequidad en la distribucioacuten del ingreso y
mayor grado de pobreza resaltado que no solo estos establecen los factores
totalmente explicativos para el cultivo de iliacutecitos
Siguiendo con las percepciones teoacutericas del porqueacute se generaron y se mantienen
dinaacutemicas de aceptacioacuten de cultivos iliacutecitos como mecanismo de supervivencia
econoacutemica por parte de poblaciones rurales Thoumi (1998) plantea que en la
eacutepoca de la violencia y el ldquoFrente Nacionalrdquo el cual representoacute una estabilidad
durante un periodo de aproximadamente 20 antildeos nuevas formas de conflicto se
comenzaron a presentar como lo fueron la conformacioacuten de grupos guerrilleros de
izquierda como las FARC (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia) y el
3 Ver anexo 2
25
ELN (Ejeacutercito de Liberacioacuten Nacional) en 1964 (Acemoglu Robinson amp Santos-
Villagran 2009 17)
Sobresale en los planteamientos de Thoumi (1998) uno de vital intereacutes para este
texto el cual muestra que debido al proceso previamente nombrado se generaron
sistemas clientelistas el cual volvioacute al Estado colombiano vulnerable ante
cualquier grupo que ostentara un gran capital econoacutemico por ejemplo el
relacionado con el narcotraacutefico
ldquoLa debilidad del Estado en muchas zonas se ha acentuado durante los
uacuteltimos 50 antildeos Durante todo el siglo (hellip) Esta migracioacuten se efectuoacute de manera
espontaacutenea con poca o nula presencia estatal sin sistemas efectivos de
asignacioacuten de derechos de propiedad y sin esfuerzos estatales para establecer
mercados eficientes que permitieran integrar las regiones al mercado nacional (hellip)
las guerrillas han reemplazado al Estado como instituciones encargadas de
establecer el orden crear sistemas de servicios puacuteblicos y hacer cumplir las leyesrdquo
(Thoumi 1998 Paacuteg 29)rdquo
Los argumentos antes sentildealados por Thoumi permitieron que Vargas (1999)
afirmara que los cultivos iliacutecitos se desplazaron a regiones con absoluta ausencia
del Estado y elevados niveles de violencia a donde posteriormente llegaron
organizaciones guerrilleras (Vargas en Diacuteaz amp Saacutenchez 2004 Paacuteg 19) Este
punto resalta el papel fundamental que dio la poca o nula presencia del Estado en
periferias de las ciudades principales de Colombia dejando a un lado la
destinacioacuten de recursos para aplicar medidas que buscasen el desarrollo de estos
latifundios dejando asiacute pocas soluciones de viabilidad y sostenibles en el tiempo a
nivel econoacutemico para comunidades rurales en estos territorios
42 Marco Conceptual
En primer lugar se debe definir que se entiende por Poliacutetica Puacuteblica asiacute para Roth
2002 esta se define como un ldquoconjunto conformado por uno o varios objetivos
26
colectivos considerados necesariamente deseables y por medios y acciones que
son tratados por lo menos parcialmente por una institucioacuten u organizacioacuten
gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores
individuales o colectivos para modificar una situacioacuten percibida como
insatisfactoria o problemaacuteticardquo
A continuacioacuten el concepto de Desarrollo cumple un papel central para el presente
texto por lo que este tiene diferentes variables y amplitud de esta manera la
primer tipologiacutea de desarrollo es en la cual este es concebido como crecimiento
econoacutemico donde se ha consolidado como visioacuten predominante en la cual se
toma como un ldquoproceso esencialmente teacutecnico-econoacutemico que por un lado
privilegia el crecimiento econoacutemico como condicioacuten y causa del desarrollo general
y especiacuteficamente del desarrollo socialhelliprdquo (Cambra 1999 4) otra de las
tipologiacuteas es la del desarrollo rural que tiene un enfoque predominantemente
productivista el cual centra el desarrollo ya no en teacuterminos netamente de aumento
econoacutemico si no en La capacidad de un paiacutes para mejorar su nivel de vida a
lo largo del tiempo depende casi por entero de su capacidad para
aumentar su produccioacuten por trabajador Kruggman 1991
Por uacuteltimo una de las dos tipologiacuteas que se utilizaran en el texto es la de
desarrollo humano donde el ldquodesarrollo no es el aumento de la riqueza sino que la
riqueza es uno de los medios para que el ser humano pueda llevar una vida plena
Asiacute que el verdadero desarrollo al que denominoacute ndash ldquodesarrollo humanordquo- es el
aumento en la cantidad y calidad de las opciones que tienen los habitantes de un
paiacutesrdquo (PNUD 2003100) Esto tiene que ver con ciertos temas y asuntos de
importancia como el progreso social el crecimiento econoacutemico la eficiencia en
teacuterminos de uso y disponibilidad de los recursos la igualdad econoacutemica la
participacioacuten y la libertad la sostenibilidad generacional y la seguridad humana
27
En primer lugar se debe plantear el concepto de Desarrollo Alternativo que ha
sido generalmente abordado desde cuatro perspectivas principales y son
recogidas por Zorro (2005) (1) como alternativa al modelo de desarrollo
dominante oacute sea el crecimiento econoacutemico frente a redistribucioacuten (2) Como
alternativa a las modalidades tradicionales del desarrollo rural es decir economiacuteas
campesinas frente a modelo empresarial (3) alternativa a las modalidades de
desarrollo de un territorio especiacutefico y (4) alternativa al crecimiento econoacutemico
basado en los cultivos iliacutecitos Esta uacuteltima perspectiva es la apropiada para
manejar en el presente texto ya que ha hecho alusioacuten a ldquoalternativas productivasrdquo
cuyas caracteriacutesticas pueden variar de un paiacutes y de una regioacuten a otra Este uso de
la expresioacuten estaacute circunscrito a los paiacuteses productores de coca y amapola (Zorro
2005 Paacuteg 108)
Teniendo en cuenta la anterior explicacioacuten sobre queacute tipo de desarrollo alternativo
se tendraacute en cuenta en el anaacutelisis la definicioacuten bajo la cual se comprenderaacute es la
siguiente
Un proceso destinado a impedir y eliminar el cultivo de plantas que
contengan estupefacientes y sustancias sicotroacutepicas mediante la adopcioacuten de
medidas de desarrollo rural expresamente concebidas con tal fin y que se lleva a
cabo en el contexto de un crecimiento econoacutemico nacional sostenido y los
esfuerzos por alcanzar un desarrollo sostenible (hellip) teniendo presentes las
caracteriacutesticas socioculturales especiales de las comunidades y grupos
destinatarios UNODC
Por uacuteltimo otro concepto que es necesario desarrollar y es el de los incentivos los
cuales partiendo de Chiavenato (2006) dice
ldquocuando surge una necesidad esta es una fuerza dinaacutemica y persistente que
origina un comportamiento cada vez que aparece una necesidad esta rompe el
estado de equilibrio del organismo y produce un estado de tensioacuten insatisfaccioacuten
inconformismo y desequilibrio que lleva al individuo a desarrollar un
28
comportamiento o accioacuten capaz de descargar la tensioacuten y liberarlo de la
inconformidad y del desequilibriordquo (Chiavenato 2006 Paacuteg 70)
43 Teoriacutea de Entramado y enfoque de Desarrollo Humano para el Desarrollo
Alternativo
Se ha visto como necesario realizar una precisioacuten para el caso teniendo en
cuenta una teoriacutea para el anaacutelisis de poliacuteticas puacuteblicas Roth (2009) plantea como
una red constituye ciertas relaciones ya sean de colaboracioacuten de apoyo de
influencia entre un conjunto de actores especiacuteficos La teoriacutea de entramado hace
parte de corrientes mixtas que buscan mediar entre el papel del Estado y la
sociedad para buscar cierto tipo de equilibrios ya que las fronteras entre lo estatal
y lo no estatal son movedizas y que existe una serie de puentes entre estas dos
esferas (Roth 2002 Paacuteg 33)
En este sentido las poliacuteticas puacuteblicas se dan gracias a las interdependencias entre
varios actores se que caracterizan por interacciones horizontales gracias a que
las relaciones de poder no estaacuten claramente constituidas Estas redes se
conforman de acuerdo a la singularidad del tema en este caso a los cultivos de
uso iliacutecito que se encuentran desde una perspectiva teoacuterica en dos frentes 1) las
issue networks las cuales se caracterizan por su autonomiacutea frente a las otras
donde sus intercambios se dan gracias a la informacioacuten 2) Red de presioacuten que
hacen referencia a grupos con varios participantes y la apertura de acceso para
otros actores donde su funcionamiento es descentralizando e inestable
Este tipo de entramados entre actores sociales y actores gubernamentales se
representan de mejor manera en las poliacuteticas implementadas en el periodo 2002-
2010 donde se plantea la problemaacutetica y necesidad impliacutecita de generar acuerdos
que permeen una interaccioacuten adecuada entre los tomadores de decisiones y las
demandas realizadas por la poblacioacuten civil para aumentar la aceptacioacuten de
instituciones presentes en su territorio medir la efectividad de las poliacuteticas
desarrolladas que histoacutericamente han establecido una unilateralidad en las
29
soluciones de las drogas salud puacuteblica inclusioacuten a mercados entre otros
problemas destacados
Complementando la teoriacutea a utilizar se utilizo el Enfoque de Desarrollo Humano
para dar maacutes claridad y poder analizar la problemaacutetica de los incentivos para
cultivar cocaiacutena y amapola Este enfoque se define como ldquoel proceso mediante el
cual se busca la ampliacioacuten de las oportunidades de las personas aumentando
sus derechos y capacidadesrdquo Uno de los planteamientos fundamentales de este
enfoque se entienden de la siguiente manera
ldquoTal desarrollo se concentra y sustenta en la satisfaccioacuten de las
necesidades humanas fundamentales en la generacioacuten de niveles crecientes de
auto independencia y en la articulacioacuten orgaacutenica de los seres humanos con la
naturaleza y la tecnologiacutea de los procesos globales con los comportamientos
locales de lo personal con lo social de la planificacioacuten con la autonomiacutea y de la
sociedad civil con el Estadordquo (Max-Neef 1986 15)
Este enfoque es pertinente cuando se tienen en cuenta las estrategias del
PDA las cuales buscan articular tanto aspectos sociales una planificacioacuten que
representa la autonomiacutea de la sociedad civil con el Estado para interactuar de
manera econoacutemica a nivel global sin dejar a un lado la obligatoriedad que tiene el
gobierno central para velar por el propicio crecimiento de la regioacuten en teacuterminos de
calidad de vida libertades de los individuos
30
5 POLITICAS DE TRATAMIENTO A LOS CULTIVOS ILICITOS EN COLOMBIA
El presente capiacutetulo tiene la intencioacuten de hacer una breve descripcioacuten del
Desarrollo Alternativo en Colombia como mecanismo de lucha contra los cultivos
iliacutecitos en el territorio nacional Para ello se expondraacuten cuaacuteles han sido estas
poliacuteticas y mecanismos al igual que los resultados visibles en documentos
oficiales y anaacutelisis acadeacutemicos desarrollados
51 Evolucioacuten del Desarrollo Alternativo en Colombia
Colombia actualmente es el mayor cultivador de cocaiacutena a nivel mundial4 Esto ha
acarreado problemas en diferentes niveles para el Estado debido a que permea
aspectos de la sociedad transversales para la construccioacuten armoacutenica de procesos
econoacutemicos viables atencioacuten a las necesidades de la poblacioacuten menos favorecida
(salud vivienda educaciones y seguridad) los cuales pretenden reducir los
iacutendices de insatisfaccioacuten y recortar los cimientos de apropiacioacuten de recursos por
parte de grupos armados ilegales en el territorio nacional
Desde el comienzo de la lucha contra el narcotraacutefico se han generado diferentes
liacuteneas o enfoques para atacar a organizaciones que reciben rubros de las drogas
iliacutecitas especiacuteficamente donde se han constituido tres estrategias entorno al
componente del control de produccioacuten de materias primas (CADA 2005 Paacuteg
40)5
Si bien estos componentes atacan los cultivos iliacutecitos el tercer componente es el
que plantea la necesidad de reemplazarlos por otros enmarcados en la legalidad
teniendo un eacutenfasis en las necesidades de cooperacioacuten institucional con la
poblacioacuten rural para que este proceso sea sostenible a largo plazo
4 Ver Anexo 3
5 Ver anexo 2
31
Este componente comenzoacute a ser de intereacutes para los dirigentes del paiacutes desde el
gobierno de Belisario Betancur (1982-1986) en el cual se disentildeoacute un Plan Nacional
sobre las drogas en Colombia Eacuteste conteniacutea el denominado Plan maestro de
Sustitucioacuten de Cultivos Iliacutecitos que desarrollaba programas piloto al Sur del
departamento del Cauca y Norte de Narintildeo (Vargas 1999 Paacuteg 123)
Estos proyectos piloto arrojaron varios resultados que conllevariacutean a replantear la
sustitucioacuten dando paso al Desarrollo Alternativo
El proyecto se centroacute en actividades de fomento agropecuario tomando
como base el cafeacute plaacutetano yuca papaya ciacutetricos frijol cantildea panelera canabalia
cuyes cerdos y ganaderiacutea de doble propoacutesito Este proceso se acompantildeoacute con un
fortalecimiento de la infraestructura de viacuteas y puentes para facilitar la
comercializacioacuten (hellip) se favorecioacute la inversioacuten social que fue uno de los
componentes de mayor eacutexito del proyecto (hellip) la contrastacioacuten real del programa
de sustitucioacuten a la luz del proceso de desplazamiento interno de los cultivos arrojoacute
un fracaso estruendoso al comprobarse justo al comenzar 1991 que las aacutereas de
coca habiacutean crecido de una manera alarmante en la Amazoniacutea (Vargas 1999
Paacuteg 124)
Esto llevoacute a buscar estrategias que no solo afectaren momentaacuteneamente los
incentivos de la poblacioacuten rural para cultivar hoja de coca y amapola sino que
tambieacuten lograran que se comenzara a pensar en teacuterminos de integralidad De esta
manera se busca maacutes eficacia en la sostenibilidad de la estrategia de ldquoeliminacioacuten
o reduccioacuten sustancialrdquo de los cultivos de uso iliacutecito (Vargas 2010 Paacuteg 7)
Ya en la deacutecada de los 906 se desarrolloacute una polarizacioacuten en la discusioacuten de las
estrategias prominentes para atacar los cultivos iliacutecitos como consecuencia de un
aspecto internacional que ha sido nombrado previamente en el trabajo y se
6 Es necesario tener en cuenta que en el Gobierno de Virgilio Barco (1986-1990) se adopto el Estatuto
Nacional de Estupefacientes Ley 30 de 1986
32
fundamenta en las presiones del gobierno de Estados Unidos Comenzando esta
deacutecada el gobierno de Ceacutesar Gaviria (1990-1994) intensificoacute las aspersiones
buscando resultados a corto plazo para mostrar el compromiso con la lucha contra
los grandes carteles de la droga (Cartel de Medelliacuten y Cali) y continuar siendo
favorecidos con ayudas econoacutemicas del gobierno norteamericano Teniendo en
contraparte un intereacutes disminuido en los proyectos que buscasen soluciones
integrales para la poblacioacuten rural7 que fueran sostenibles
Zorro (2010) presenta un desarrollo histoacuterico de las poliacuteticas de Desarrollo
Alternativo en Colombia en este plantea que en el periodo de consolidacioacuten de
estas poliacuteticas (aplicacioacuten de los instrumentos orquestados por el gobierno de
Samper y aplicacioacuten bajo acuerdos de cooperacioacuten internacional en temas
econoacutemicos)8 subdividieacutendolas en dos etapas que constituyen una formacioacuten de
la institucionalidad puacuteblica (1993-1998) y la segunda es la de auge y crisis del DA
(1998-2002) Esta divisioacuten es de gran importancia para el anaacutelisis ya que mostraraacute
las problemaacuteticas previas al periodo del presidente de Aacutelvaro Uribe
El Plan Nacional de Rehabilitacioacuten PNR en 1993 asume la coordinacioacuten del
desarrollo alternativo (decreto 2707) y el documento Conpes 2734 adoptoacute el
Programa Nacional de Desarrollo Alternativo (PNDA) (Zorro 2010) Con esta
normatividad si bien se demarcaba la intencioacuten de cambio de poliacuteticas por parte
del gobierno las fumigaciones seguiacutean siendo implementadas a gran escala
siendo ordenadas por el Consejo Nacional de Estupefacientes Estos documentos
y normatividad que se establece comienza a esgrimir los que seraacute el periodo de
desarrollo institucional daacutendole un vuelco a las poliacuteticas y demarcando el
7 Entre los logros del Estado colombiano para el periodo 1985-1993 el PNR registraba la sustitucioacuten de 3476
hectaacutereas de coca (un 96 en el Cauca) y la erradicacioacuten voluntaria de cerca de 1000 hectaacutereas de amapola (Programa Presidencial para la Con vivencia 1994 P 32) Frente a las 42000 hectaacutereas sembradas de coca en 1989 (Ortiz 2000) la primera cifra muestra lo limitado del logro mas aun cuando no hubo seguimiento para garantizar la perdurabilidad de la sustitucioacuten (Zorro 2010 Paacuteg 96) Con esto se muestra un contraste entre resultados oficiales y particulares los cuales plantean una comprensioacuten completa del fenoacutemeno mostrado en resultados oficiales 8 Estos instrumentos seraacuten desarrollados pertinentemente a continuacioacuten
33
Desarrollo Alternativo como elemento de intereacutes para progresar en la lucha contra
el narcotraacutefico
Una vez el gobierno de Ernesto Samper (1994-1998) entra en vigencia se genera
el programa Plante9 de Desarrollo Alternativo donde se plantea como un
programa que acompantildea la erradicacioacuten forzosa de cultivos iliacutecitos buscando
generar dinaacutemicas que dieran opciones de seguridad econoacutemica social y poliacutetica
para los pobladores de las regiones Como se recalcoacute en el capiacutetulo dos parte de
las causas de la aceptacioacuten de cultivos iliacutecitos era la falta de presencia del Estado
carencia de credibilidad al mismo y reducidos iacutendices de atencioacuten a necesidades
baacutesicas de la poblacioacuten rural de estos latifundios
Como tal el Programa Plante teniacutea como objetivo principal el lograr que los
ingresos derivados de la sustitucioacuten fueran sostenibles mediante la generacioacuten de
un entorno social cultural poliacutetico y econoacutemico en el cual se aumentara la
participacioacuten de la poblacioacuten en procesos del ejercicio de sus derechos como
ciudadanos En siacute el Plante ldquoatiende regiones y no individuosrdquo busca generar
entornos favorables para la sostenibilidad de las iniciativas y reducir la
probabilidad de regresar a la actividad ilegal luego de la erradicacioacuten forzosa10
Una de las caracteriacutesticas que se resaltaron en el Plante fue la diferenciacioacuten
entre pequentildeos cultivadores y las estructuras empresariales definidas con maacutes de
tres hectaacutereas11 (Vargas 2010 Paacuteg 8) Es fundamental entender el caraacutecter y el
enfoque que se tiene en el DA hacia cierto conglomerado de individuos que
carecen de opciones para asegurar una estabilidad econoacutemica (asiacute sea reducida)
puesto que el criterio ya no es solo cuantitativo sino que pretende establecer
9 Ver Conpes 3218
10 Este apartado contiene fragmentos de una entrevista realizada a Mariacutea Ineacutes Restrepo Cantildeoacuten directora del
Plante Ver cuestionario completo anexo 4 11
Zorro (2010) plantea que las marchas que se dieron en el Guaviare en 1995 por pequentildeos cultivadores de coca fueron las que mostraron la necesidad de generar especificidades entre los tipos de cultivos y caracteriacutesticas de sus propietarios
34
nexos directos con capitales del narcotraacutefico (manejan voluacutemenes mayores de
cultivos) (Vargas 2000 Paacuteg 10)
Cabe destacar tambieacuten la falta de conocimiento de los aspectos complejos que
trascendiacutean el problema de los monocultivos de sustancias iliacutecitas para pequentildeos
cultivadores donde se observa claramente las tres fases que propone el PNDA
para cumplir con la promesa de Samper de acabar con los cultivos de coca en dos
antildeos (Vargas 2010 Paacuteg 9) Estas fases eran
1 El programa Plante como tal que buscaba generar financiar y asistir
alternativas productivas de corto plazo que garantizaran ingresos baacutesicos a
las familias afectadas por las labores de erradicacioacuten
2 El Plan de Desarrollo Alternativo Normalizado encargado de financiar y
asistir procesos productivos sostenibles en el mediano y el largo plazo
orientados a consolidar econoacutemica social y ambientalmente las unidades
productivas familiares de los pequentildeos productores
3 Desarrollo Regional Permanente dentro de cuyos planes proyectos y
programas se hariacutea converger el conjunto de acciones de las fases
anteriores (Vargas 2010 Paacuteg 9)
El mal desarrollo y anaacutelisis de la situacioacuten por parte del gobierno y la direccioacuten del
programa Plante terminoacute por distanciar al gobierno y a los campesinos ya que se
continuaban con las fumigaciones las cuales dantildeaban traumaacuteticamente los
cultivos de subsistencia Esto conllevoacute finalmente a que los campesinos obtuvieran
respuestas a sus peticiones con los PRDA (Planes Regionales de Desarrollo
Alternativo (Zorro 2010 Paacuteg 98)
Ligado a lo anterior la diferenciacioacuten entre pequentildeos cultivadores y cultivadores
comerciales empezoacute a ayudar a comprender el tipo de dinaacutemicas inscritas al
35
proceso de cultivacioacuten Esto se dio principalmente por el reclutamiento de decenas
de miles de jornaleros o ldquoraspachinesrdquo12 insertados en los cultivos comerciales
que dejaron a un lado estas acciones que no permitieron el propicio desarrollo del
programa (Vargas 2010 Paacuteg 12)
Una vez termina el periodo de Samper y llega a la presidencia de la Repuacuteblica
Andreacutes Pastrana (1998-2002)13 se esgrime el propoacutesito claro de su gobierno el
cual es el de buscar una salida dialogada para el conflicto El Plan Colombia14 que
surge en 1999 es una estrategia de cooperacioacuten con el gobierno de los Estados
Unidos que busca desarrollar lo expresado en la iniciativa andina contra las
drogas15 (Andean Drug Iniciative)
El Plan Colombia si bien teniacutea una fuerte referencia e intencioacuten de buscar la paz a
traveacutes de la negociacioacuten y el dialogo con involucrando a los actores contaba con
diferentes tipos de estrategias para lograrlo Entre estas surgioacute un componente de
intereacutes como lo fue el Fortalecimiento Institucional y Desarrollo Social y Lucha
contra el Narcotraacutefico (DNP Documento del plan Colombia Paacuteg 6- 23)
El Plan Colombia haciacutea un particular eacutenfasis en la erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos16
mediante varios meacutetodos entre los que teniacutean mayor prioridad la fumigacioacuten
aeacuterea que se ha demostrado en diferentes ocasiones tiene efectos negativos
tanto para el medio ambiente como para las personas Observando experiencias
12 Personas que raspan la hoja de coca para obtener la base de la cocaiacutena
13 Gobierno de pastrana aplico el aparato institucional del Plante y utilizo tres instrumentos para su desarrollo
los pactos entre el gobierno y las comunidades el ICE y el Iagac (Zorro 2010 Pag89) 14
Seguacuten el documento oficial del DNP-DJS 2006 El Plan Colombia se define como ldquoestrategia integral de cooperacioacuten bilateral cuyo objetivo general es combatir las drogas iliacutecitas y el crimen organizado para asiacute contribuir a la reactivacioacuten econoacutemica y la consecucioacuten de la paz en Colombia al tiempo que se fortalece el control sobre la oferta de drogas iliacutecitas en las calles norteamericanas Este acuerdo estaacute basado en el principio de responsabilidad compartida seguacuten el cual se reconoce que el problema mundial de las drogas es una responsabilidad comuacuten y compartida por toda la comunidad internacional que exige una visioacuten integral y equilibrada para enfrentar la demanda y la oferta de drogas iliacutecitasrdquo Paacuteg 10 15
Iniciativa Andina Contra las Drogas apoyo ofrecido por Estados Unidos a Ecuador Venezuela Peruacute Bolivia y Colombia Donde se buscaba destinar recursos para apoyar los instrumentos utilizados en la lucha antinarcoacuteticos y asiacute reducir la oferta de drogas que ingresaba a los Estados Unidos Esto bajo el principio de responsabilidad compartida en el fenoacutemeno del narcotraacutefico (CADA 2005 Paacuteg 34) 16
Ver Anexo 6 Plan Colombia Recursos comprometidos 1999-2003
36
parecidas en varios aspectos al colombiano (enfatizar que estos son medios
utilizados en otros casos con un contexto similar al de Colombia tales como Peruacute
y Bolivia)
Peruacute y Bolivia han demostrado impactos maacutes severos en las aeacutereas de
cultivos de coca por la caiacuteda de narcotraficantes compradores de materia prima
las cuales disminuyen el dantildeo de la mono dependencia ilegal
-A diferencia de las fumigaciones evita el desplazamiento de los cultivos por el
contrario tiende a comprimir las aeacutereas o como miacutenimo a estabilizarlas
-Deprime el mercado de materia prima y genera condiciones maacutes favorables para
la buacutesqueda de alternativas de desarrollo (Vargas 1999 Paacuteg 129)
El renovado eacutenfasis en las fumigaciones llegoacute a afectar aacutereas donde eran
presentes ldquocultivos fraccionados o mezcladosrdquo (alternativos con iliacutecitos) lo que
generoacute especulaciones en cuanto al futuro del plan Esto se dio ya que todo tipo
de acciones gubernamentales en contra de los cultivos iliacutecitos se tendiacutean a
relacionar directamente con las fumigaciones (Zorro 2010 Paacuteg 101)
El Plan Colombia tuvo otro aspecto erraacutetico para el tratamiento diferenciado de los
cultivos de pequentildeos productores el cual fue la ausencia de espacios de
concertacioacuten y seguimiento entre las autoridades del orden nacional y las de los
niveles regionales y locales (Vargas 2010 Paacuteg 23) A esto finalmente se le suma
la mezcla y confusioacuten entre el tratamiento de las drogas y la disuasioacuten de la
insurgencia armada (se da un cambio total a la hora de presentar la tercera
versioacuten del Plan concertada entre Washington y Bogotaacute17) (Ramiacuterez 2003)
17 Se presentara este cambio en el siguiente capiacutetulo que se demarca de mejor manera en el
gobierno de Aacutelvaro Uribe Veacutelez
37
6 REPLANTEAMIENTO DE LA LUCHA CONTRA LAS DROGAS
Los programas desarrollados por las presidencias anteriores al gobierno de Aacutelvaro
Uribe sentaron precedentes institucionales y enfoques para el tratamiento de los
cultivos iliacutecitos Las falencias presentadas en el capiacutetulo anterior en cuanto a su
implementacioacuten (falta de mercados desplazamiento de los cultivos reduccioacuten en
la confianza y credibilidad sobre las instituciones gubernamentales entre otros)
dejaron un panorama en el cual se demostraba una baja reduccioacuten18 en los
incentivos para la poblacioacuten rural de dejar a un lado su uacutenico mecanismo de
obtencioacuten de rubros econoacutemicos
Se debe resaltar tambieacuten el incremento en la violencia generada por actores
armados ilegales en distintas zonas del paiacutes la cual se presenta en correlacioacuten al
aumento significativo de los cultivos iliacutecitos y la produccioacuten de drogas en el
territorio nacional19 Desde 1990-2001 (DNP 2003 Por lo cual la iniciativa que se
debiacutea tomar para la lucha contra las estructuras ilegales armadas era la de atacar
sus ingresos monetarios que directamente serviacutean para proporcionar un
empoderamiento en sus luchas
Sin duda el Plan Colombia ya habiacutea demarcado liacuteneas de trabajo desde el
gobierno de Pastrana que esgrimiacutean la necesidad para el fortalecimiento de la
fuerza puacuteblica e intentar ejercer presencia y control en zonas que histoacutericamente
habiacutean sido fortines de aceptabilidad y control ya fuese de guerrillas (FARC o
ELN) o de grupos paramilitares esto teniendo en cuenta las primeras etapas del
narcotraacutefico en Colombia donde la falta de estos elementos que pudieran
representar al gobierno en centro y periferias a lo largo del paiacutes dieron pautas de
aceptabilidad para fuerzas diferentes al estado en las cuales se aceptaba otro tipo
18 Entre 1980 y 2001 el aacuterea cultivada con coca en el paiacutes paso de 3500 a 144807 hectaacutereas lo que indica
un crecimiento del 256 anual (DNP 2003) Como se ha resaltado en los capiacutetulos anteriores esta tendencia se da con la disminucioacuten de cultivos en Peruacute y Bolivia 19
Ver anexo 6
38
de justicia dinaacutemicas econoacutemicas e inclusioacuten en procesos afables a las causas
poliacuteticas o no de estos grupos
El presente capiacutetulo desarrollaraacute en una primera instancia los aspectos legales e
institucionales en el primer y segundo periodo Aacutelvaro Uribe para asiacute analizar los
resultados en su totalidad20 De esta manera se busca generar una visioacuten maacutes
completa del DA en estos 8 antildeos y esgrimir anaacutelisis basados en las propuestas de
poliacuteticas sin dejar a un lado la propuesta teoacuterica presentada en este texto
61 Desarrollo Alternativo primer periodo Aacutelvaro Uribe (2002-2006)
El gobierno de Aacutelvaro Uribe Veacutelez en su primer mandato expresoacute su intencioacuten
directa de desarrollar un pilar baacutesico en la denominada seguridad democraacutetica
continuando con preceptos sentados por el Plan Colombia en el gobierno anterior
fortaleciendo la fuerza puacuteblica para asiacute trabajar en diferentes aspectos en las
problemaacuteticas que acaeciacutean en los territorios rurales a lo largo del territorio
colombiano
Para alcanzar la Seguridad Democraacutetica el Gobierno plantea una estrategia
comprensiva que incluye por una parte el fortalecimiento de la Fuerza Puacuteblica
para recuperar el control del territorio y proteger la infraestructura nacional y por
otra la desarticulacioacuten de la produccioacuten y traacutefico de drogas iliacutecitas el
fortalecimiento de la justicia y la atencioacuten a las zonas deprimidas y de conflicto
(DNP 2003 Paacuteg 21)
El Plan Nacional de Desarrollo (PND 2002-2006) del primer mandato de Uribe -
ldquoHacia un Estado Comunitariordquo- hace un especial eacutenfasis en los altos iacutendices de
violencia que se teniacutean hasta el antildeo 2001 el aumento exponencial del pie de
fuerza de los grupos insurgentes y la necesidad de atacar el ldquonarcoterrorismordquo21
20 Esto se debe a que varios programas no solo se dieron en un periodo sino que llegaron reproducirse en el
segundo mandato 21
Termino utilizado en el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2010 ldquoHacia un Estado Comunitariordquo
39
desde sus cimientos De esta manera se debiacutea ejercer un control procurando la
eliminacioacuten o reduccioacuten de los cultivos iliacutecitos la interdiccioacuten como mecanismos de
frenar las etapas de procesamiento refinacioacuten produccioacuten final transporte y
distribucioacuten y por uacuteltimo la interdiccioacuten y extincioacuten de bienes para frenar los
beneficios econoacutemicos de estructuras armadas con dinaacutemicas de apropiacioacuten de
recursos por narcotraacutefico22
Para el antildeo de la elaboracioacuten del PND en cuanto a los departamentos con
concentraciones de cultivos iliacutecitos se teniacutea la siguiente informacioacuten
La mayor presencia de cultivos de coca se concentra en Putumayo (37)
Guaviare (15) Caquetaacute(14) Meta (7) y Norte de Santander (7) Por su
parte los cultivos de amapola se ubican principalmente en Cauca (26) Narintildeo
(25) Tolima (18) Huila (16) y Cesar (8) (DNP 2003 Paacuteg 50)
Bajo la misma loacutegica del PC se tomoacute una fuerte prelacioacuten al direccionamiento de
recursos para ejercer mejor control a nivel militar para mitigar el desarrollo del
narcotraacutefico El PND planteaba la fuerte intencioacuten de ejercer procesos de
modernizacioacuten reestructuracioacuten profesionalizacioacuten y capacitacioacuten de sus
miembros en DDHH Esto bajo premisas de poder acompantildear los dos tipos de
procesos para la erradicacioacuten de cultivos23 poder movilizar provisiones y personal
a zonas de gran dificultad para su acceso
Las cifras en los departamentos siguen denotando una fuerte prelacioacuten a
latifundios donde la presencia del Estado es reducida o casi nula la produccioacuten
agriacutecola no es suficiente para la subsistencia de las familias en las regiones y si
bien los cultivos iliacutecitos son un componente legalmente prohibido pueden llegar a
ser cultural y moralmente aceptados (Accioacuten Social ACI amp UNODC 2007) Si bien
el narcotraacutefico deja grandes dividendos estos van direccionados a los
22 Ver anexo 7
23 Mecanismos seraacuten explicados a continuacioacuten de una manera maacutes precisa
40
involucrados en comercializacioacuten y distribucioacuten maacutes no a cultivadores y
procesadores se estima que en promedio las familias reciben un ingreso mensual
de 500 mil pesos en las regiones de mayor concentracioacuten de cultivos de coca
(DNP 2003 Paacuteg 51)
El decreto 100200424 suprimioacute el Plante y dio origen al PDA (Programas de
Desarrollo Alternativo) que seriacutea un componente esencial para la continuidad de
programas del PC Todo esto interrelacionado con las estrategias propuestas por
el PND y su estrategia de Seguridad Democraacutetica (Zorro 2010) El PDA tiene
ciertos componentes que denotan su objetivo principal como el establecimiento de
una base econoacutemica regional y local que ofrezca fuentes estables y licitas de
empleo e ingresos (Conpes 2003)
El objetivo del PND del primer periodo de Uribe - ldquoDesarrollo en zonas deprimidas
y de conflictordquo- vuelve a resaltar coacutemo el conflicto armado ha incidido de manera
directa en la apertura social y cultural de los cultivos iliacutecitos como fuente de
ingresos regulares a los pobladores con una expansioacuten a costa de ecosistemas
fraacutegiles que ha aumentado la tasa de deforestacioacuten que en el uacuteltima deacutecada
alcanzoacute un promedio de 221 mil haantildeo (DNP 2003) Por lo cual esta estrategia
retoma elementos del PC buscando la integralidad de acciones debido a la multi-
causalidad del conflicto Se hace un cambio en la incorporacioacuten del DA como un
enfoque de desarrollo regional basado en el crecimiento productivo fortalecimiento
institucional y comunitarios mejorando la infraestructura fiacutesica y social (DNP
2003)
El fortalecimiento de la estrategia se da bajo tres fases
a) Una de preparacioacuten en la cual sobre la base de debates previos de
amplia participacioacuten se definiraacuten los objetivos del desarrollo regional y se
promoveraacuten espacios de participacioacuten de las comunidades para iniciar los
24 Formalizado mediante el documento Conpes 3218 Ver anexo 7)
41
procesos de elaboracioacuten y concentracioacuten de los proyectos que sustentaran el
desarrollo econoacutemico local b) un fase de desarrollo en la que iniciaran las
acciones priorizadas con eacutenfasis en los programas y proyectos productivos
generadores de empleo e ingresos y de fortalecimiento de las organizacioacuten de la
comunidad y c) una fase de consolidacioacuten de los programas y proyectos orientada
hacia la autogestioacuten del desarrollo regional y local (DNP 2003 Paacuteg 69)
Estas estrategias se presentan bajo el reconocimiento de la falta de capacidad del
Estado para generar una intervencioacuten propicia en las zonas inmersas en conflicto
por lo cual se busca incentivar la participacioacuten de la sociedad civil organizada y la
consolidacioacuten de nuacutecleos fundamentales como las familias para poder permear y
desincentivar la cultura de permisividad con interacciones directas o indirectas
frente a los cultivos de uso iliacutecito
Existen dos tipologiacuteas de proyectos en busca de poliacuteticas de DA en el primer
mandato de Uribe Por un lado el Programa de Proyectos Productivos (PPP) la
cual era una estrategia enfocada a la generacioacuten de ingresos sostenibles y al
mejoramiento de la calidad de vida de las familias que se encuentran en zonas
afectadas por los cultivos iliacutecitos (Accioacuten Social 20071) Esta estrategia buscaba
apoyar cultivos de ldquopancogerrdquo25 teniendo congruencia con las situaciones
agroecoloacutegicas particulares de la regioacuten la utilizacioacuten de explotaciones pecuarias
y el fomento de especies menores (estos primeros eran el aspecto que se teniacutea
previsto a corto plazo) Ademaacutes se buscaba ofrecer proyectos productivos de
mediano y largo plazo estableciendo cadenas prioritarias para el fortalecimiento
de la competitividad de los productos entre los cuales estaban el cacao el
caucho la palma aceitera los forestales productivos el cafeacute y otros (Conpes
2003)
25 Se denominan asiacute los cultivos que buscan satisfacer parte de las necesidades alimenticias de
una poblacioacuten especiacutefica por ejemplo el maiacutez el frijol la yuca y el plaacutetano
42
La otra tipologiacutea identificada y planteada en el PND -ldquoHacia un Estado
Comunitariordquo fue la de Familias Guardabosques que buscaba vincular y
comprometer a familias campesinas como guardabosques y asiacute desarrollar
procesos de recuperacioacuten y conservacioacuten de ecosistemas en zonas sociales y
ambientalmente estrateacutegicas Enfatizar en el fortalecimiento de organizaciones
sociales y econoacutemicas26 posibilitar el acceso a la tierra proyectos de seguridad
alimentaria que generariacutean un aumento en la inclusioacuten poliacutetica regional y
posibilidades de mejorar la calidad de vida deteriorada que se tiene en estas
zonas
Los recursos para financiar del PDA para 2003 teniacutean una buena cantidad de
capital a disposicioacuten27 (Costos y fuentes 2003 Conpes) Contrasta de manera
significativa con el presupuesto asignado para cada una de las luchas contra las
drogas (componentes Vargas 2010)28 Si bien el PND siempre muestra la
intencioacuten y necesidad de no dejar a un lado el elemento de salvaguardar los
intereses de la poblacioacuten civil en zonas marginales del paiacutes buscando de esta
manera reducir el capital social y la mano de obra de actores armados inmersos
en el narcotraacutefico el presupuesto destinado al PDA en Colombia muestra
tendencias que demarcan un intereacutes aun mayor en los procesos militares de
interdiccioacuten y fortalecimiento del brazo armado como estrategia preponderante
A continuacioacuten se haraacuten precisiones sobre las tipologiacuteas de tratamiento a los
cultivos iliacutecitos enmarcados en la lucha contra las drogas29 En su aspecto
26 El Componente Familias Guardabosques centrara su atencioacuten en la unidad familiar y en las relaciones
sociales que vinculan la comunidad y el territorio La comunidad juega un papel preponderante lidera el proceso asume las responsabilidades de organizar y cohesionar las familias y es garante de compromisos adquiridos (hellip) Con el objetivo de contrarrestar la ocurrencia de incentivos perversos el Programa ha previsto que podraacuten vincularse tanto las familias que han erradicado los cultivos iliacutecitos como las que no los han tenido nunca (Conpes 2003 paacuteg 11) 27
Anexo 8 28
Cabe anotar que si bien las cifras mostradas en la grafica del Conpes no tienen una exactitud con las presentadas por Vargas (2010) unas estaacuten sobre pesos corrientes de 2003 y las otras en pesos constantes Aun asiacute existen diferencias significativas en el presupuesto Anexo 9 29
Anexo 10
43
normativo objetivos buscados focalizacioacuten de la poblacioacuten a la que se le brindan
los programas
Programa Familias Guardabosques (PFGB)
Es programa se ha dirigido a familias campesinas indiacutegenas y afrocolombianas
ubicadas en ecosistemas social y ambientalmente estrateacutegicos y que se
encuentran vinculadas o en riesgo de involucrarse e la cadena productiva de
cultivos iliacutecitos (Accioacuten Social 2007 Paacuteg 9) el cual se desarrolla desde el antildeo
2003 parte de su estrategia es la entrega de subsidios condicionados dados por
la firma de compromisos individuales y familiares de participar en procesos de
erradicacioacuten voluntaria de la totalidad de los cultivos iliacutecitos que manejen Ademaacutes
de participar en proyectos productivos que buscan la conservacioacuten yo
recuperacioacuten de los ecosistemas aledantildeos Estos factores se deben ver
representados en el fortalecimiento del nuacutecleo baacutesico social que constituye la
familia de esta manera incentivar una comprensioacuten del fenoacutemeno del cultivo de
sustancias iliacutecitas las consecuencias sociales econoacutemicas y ambientales que
acarrea y reducir la cultura de aceptacioacuten del mismo
El proyecto se desarrollo en aacutereas especificas teniendo en cuenta aspectos y
particularidades ambientales aun asiacute se resalta la voluntad que tengan los
habitantes de las regiones en participar de este El PFGB tiene dos componentes
por un lado uno Teacutecnico-Ambiental que busca realizar programas de
conservacioacuten recuperacioacuten y preservacioacuten de los ecosistemas que hayan sido
vulnerados por los cultivos iliacutecitos o puedan ser objetivo de el traslado de los
mismos esto va acompantildeado del apoyo que se brindariacutea para el cultivo de
productos como el cafeacute cacao caucho palma africana entre otros El otro
componente como se resalta en el Conpes 3218 es la de restaurar el tejido social
teniendo como base fundamental la familia y de esta manera aumentar la
cooperacioacuten entre comunidades aledantildeas estimular integracioacuten que posibilite un
44
desarrollo econoacutemico sostenido acompantildeados respectivamente de entidades
adscritas al Estado
Un ejemplo de los compromisos que debe asumir las familias que entren en el
programa es a) mantener su vereda libre de cultivos iliacutecitos b) ahorrar entre un 40
y un 50 del incentivo condicionado recibido para cofinanciar proyectos
productivos o comprar tierra c) realizar acciones de proteccioacuten ambiental (Citado
en Zorro 2010 Paacuteg 102)
Estas acciones del PDFB pasan por tres etapas a) identificacioacuten y
acercamiento a las comunidades que concluye con la firma de un contrato
colectivo pero suscrito por representantes de cada una de las familias de la vereda
o comunidad que desea ser incluida en el programa b) cumplimiento de
compromisos (erradicacioacuten de iliacutecitos firma de contrato individual y primer pago) y
c) acompantildeamiento seguimiento y evaluacioacuten (Zorro 2010 Paacuteg 103)
Las metas esperadas a desarrollar en el periodo 2003-2006 para el PDFB son
(Conpes 2003)
-Vincular 50000 familias campesinas como Guardabosques
-Mantener libres de cultivos iliacutecitos por lo menos 60000 Hectaacutereas en los
nuacutecleos de intervencioacuten
-Revegetalizar de manera natural por lo menos 40000 hectaacutereas en zonas
ambientalmente estrategias
-Conservar alrededor de 700000 hectaacutereas de bosques naturales por
medio de actividades de guardabosques
Programa de Proyectos Productivos (PPP)
Como parte de la estrategia de erradicacioacuten manual voluntaria se dio otra
tipologiacutea la cual busca promover proyectos que generen ingresos sostenibles y
mejoren la calidad de vida de familias trastocadas por los cultivos iliacutecitos Esta
45
iniciativa de buscar proyectos sostenibles para garantizar ingresos econoacutemicos se
presento como una segunda fase para las familias que ya hubiesen desarrollado el
PFGB
Los elementos que diferencias el PPP del PFGB es el entres de generar fuentes
estables de empleo e ingresos desarrollar proyectos que garanticen la
sostenibilidad alimentarias de la poblacioacuten campesina enmarcados en una poliacutetica
sectorial agropecuaria que desarrolle la capacidad de insertarse en el mercado
nacional e internacional esto teniendo en cuenta la intensioacuten de los campesinos
para inmiscuirse en las fases de produccioacuten llegando a la comercializacioacuten (para
esto se dariacutea un acompantildeamiento no solo de incentivos para capitalizacioacuten si no
para instruirse en la creacioacuten de organizaciones y alianzas que trabajaran de la
mano con el sector privado) (Conpes 2003)
Se resaltan dos componentes o fases para el desarrollo de los PPP
-seguridad alimentaria y flujo de caja cultivos de pancoger en periodos
improductivos
-Proyectos productivos a mediano y largo plazo para los que se han priorizado
diferentes tipos de cultivos
Las metas programadas para el periodo 2003-2006 en la aplicacioacuten de las PPP
son (Conpes 2003)
-Vincular 27000 familias campesinas a actividades licitas en proyectos
agroforestales y agriacutecolas de mediano y largo plazo
-Generar al menos 18 millones de jornales liacutecitos a nivel local (que equivalen a
65800 empleos directos
-Mantener libres de cultivos iliacutecitos al menos 76350 hectaacutereas
Finalmente para concluir el apartado normativo y de objetivos de las dos liacuteneas de
trabajo de las familias guardabosques el gobierno en el documento conpes 3218
46
planteo una presupuesto de aproximadamente 1 billoacuten de pesos corrientes en
2003 para los primeros tres antildeos de los programas Para el caso de las Familias
Guardabosques el total agregado de los tres antildeos (2003-2006) es de
668259742063 pesos de los cuales 237649142062 proveniacutean de recursos de
la nacioacuten y 430610600000 pesos derivados de aportes externos
Para los PPP los recursos a utilizar en el mismo periodo de tres antildeos ascendiacutean a
265878000000 desagregados de la siguiente manera Provenientes de la
nacioacuten se iban a utilizar 21133000000 pesos y provenientes de fuentes externas
244745000000 pesos30
62 Desarrollo alternativo segundo periodo de Aacutelvaro Uribe (2006-2010)
El Plan Nacional de Desarrollo planteado para el segundo periodo presidencial de
Uribe ldquoEstado Comunitario Desarrollo para todosrdquo busca la consolidacioacuten de la
Poliacutetica de Defensa y Seguridad Democraacutetica (PDSD) en aras de completar el
proceso de recuperacioacuten del control del territorio bajo la continuacioacuten de poliacuteticas
en buacutesqueda de fortalecer la Fuerza Puacuteblica (FP) y la inteligencia del estado
como herramientas preventivas y ofensivas frente al accionar de los Grupos
Armados al Margen de la Ley (GAMI) (DNP 2007)
Se plantea la necesidad de fomentar acciones mancomunadas entre el uso
legitimo de la fuerza con la accioacuten social del Estado y la comunidad (Vargas
2010) Ya que la consecucioacuten de una situacioacuten de normalidad estaacute ligada con la
seguridad y se deben atacar todos los fenoacutemenos que perjudiquen el bienestar y
la calidad de vida de los ciudadanos (DNP 2007) Las luchas frontales contra el
narcotraacutefico terrorismo y cualquier tipo de crimen que soporte las actividades
ilegales de grupos armados que busquen desarrollar acciones contra el Estado se
debe salvaguardad bajo los principios y condiciones de la seguridad
30 Ver grafica conpes 2003 Financiacioacuten 2003-2006
47
En este periodo del gobierno de Uribe se aumenta de manera considerable el
eacutenfasis en la Seguridad como principio rector y garante del bienestar de la
poblacioacuten Colombiana el cual tratado de manera eficaz y directa permitiriacutea
desarrollar las estrategias de recuperacioacuten del entramado social en latifundios
donde no se habiacutea ejercido una presencia real del Estado y eran ubicaciones de
libre movilizacioacuten para los grupos ldquoterroristasrdquo
De esta manera se necesita una coordinacioacuten interinstitucional que gira alrededor
del Ministerio de Defensa y la Agencia Presidencial para la Accioacuten Social (Vargas
2010) finalmente estos procesos de coordinacioacuten se enmarcan en cinco objetivos
estrateacutegicos para la PCSD31
1 La recuperacioacuten del control institucional del Estado y de la seguridad en el
territorio
2 La presencia integral de la institucionalidad estatal el fortalecimiento de la
gobernabilidad local y la participacioacuten efectiva de la sociedad civil
3 La erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos y el desarrollo de la economiacutea licita (vale
decir el DA)
4 La recuperacioacuten del medio ambiente
5 La administracioacuten eficaz y la aplicacioacuten efectiva de la justicia (Vargas
2010 Paacuteg 81)
Se debe resaltar que a diferencia del PND 2002-2006 el apartado que hace
referencia a como se tratara el problema de las drogas iliacutecitas contiene un nuevo
componente denotado significativamente y es el crimen organizado Esto se debe
a la intencioacuten de dar continuidad a los logros (gubernamentales) de la poliacutetica de
seguridad democraacutetica sin olvidar que estos se desarrollan desde supuestos si
bien modificados en el primer periodo de Uribe del Plan Colombia
31 Poliacutetica de Consolidacioacuten de la Seguridad Democraacutetica 2007
48
Para la perspectiva gubernamental el eacutexito de cada uno de los
componentes del Plan Colombia demuestra que la estrategia integral ha sido
efectiva y deja la posibilidad de continuar con la poliacutetica para consolidar los
resultados y obtener logros permanentes en la lucha contra el traacutefico de drogas
iliacutecitas el crimen organizado la pobreza (sic) y para afianzar la reactivacioacuten del
tejido social en Colombia Todo lo cual seguacuten la tesis oficial redunda en mayor
gobernabilidad fortalecimiento institucional y una democracia consolidada (Citado
en Vargas 2010 Paacuteg 80)
Para Vargas (2010) la cooperacioacuten entre el Estado Colombiano y el gobierno de
Estados Unidos desarrollo una nueva preocupacioacuten originada desde los centro de
pensamiento estrateacutegico que analizan temaacuteticas de seguridad Y es como se ha
insistido a lo largo del presente anaacutelisis la falta de control y ejercicio de procesos
institucionales en aacutereas diversas en el territorio nacional con una diferencia
estrateacutegica Para los centro de pensamiento la falta de control estatal en estas
zonas califican al paiacutes como inseguro para fomentar inversiones de capital
extranjero y adentrarse en loacutegicas de capitalismo y libre mercado para el
desarrollo teoacuterico histoacuterico y actual de la falta de presencia del Estado en este
estudio se enmarca el problema de inclusioacuten de poblacioacuten que habita las
periferias imposibilitando la inclusioacuten en mercados y dejando temas de justicia y
aceptacioacuten social a grupos insurgentes que histoacutericamente han desarrollado un
control (por la fuerza o por la cooptacioacuten de habitantes en procesos econoacutemicos
ilegales) aceptado y demarcado en territorios perifeacutericos de los departamentos
Si bien el gobierno de Washington no cataloga la ingobernabilidad en territorios
Colombianos al mismo nivel que Afganistaacuten Paquistaacuten Irak es necesario que los
territorios cocaleros y de frontera se busque garantizar el control La definicioacuten que
se va a tener para el contexto de Colombia en teacuterminos de gobernabilidad hace
referencia a
49
ldquola debilidad de las capacidades del gobierno (y de la sociedad) por lo cual
estas son rebasadas con facilidad por la demanda social la cual desborda con
facilidad en presiones y anomias debido a que existen sectores sociales que
mantienen la expectativa o ilusioacuten de que los gobiernos democraacuteticos tendraacuten una
capacidad de respuesta a sus problemas superior a la de los gobiernos
autoritariosrdquo (Aguilar 2006)
El PND de la segunda administracioacuten de Uribe destaca la labor de su gobierno en
el periodo anterior donde se plantea que se asperjaron un total de 710532
hectaacutereas y se erradicaron manualmente otras 92851 aun asiacute la produccioacuten de
cocaiacutena no se redujo de manera considerable debido a ldquola tecnificacioacuten y
perfeccionamiento de los procesos de fabricacioacuten de cocaiacutenardquo (DNP 2007) Esto
plantea una dinaacutemica discursiva de intereacutes ya que se asimila que las poliacuteticas de
tratamiento en la lucha contra las drogas si se han desarrollado de manera
propicia pero la problemaacutetica acaece en las estructuras criminales conocidas y las
que vienen surgiendo despueacutes de los procesos de desmovilizacioacuten de las
autodefensas Por lo anterior es de vital intereacutes continuar con cada uno de los
marcos institucionales y en materia de desarrollo institucional de las poliacuteticas de
erradicacioacuten forzosa yo voluntaria el ataque frontal a los grupos armados y lucha
militar contra el terrorismo sumaacutendole una poliacutetica de responsabilidad compartida
Este apartado de poliacutetica de responsabilidad compartida se desarrolla bajo el
marco contextual de llegar a la Presidencia de la Comisioacuten interamericana para el
Control del Abuso de Drogas (Cicad) de la organizacioacuten de Estados Americanos
(OEA) Los dos frentes de trabajo para esta poliacutetica seraacuten
(1) Educacioacuten a ciudadanos de paiacuteses consumidores sobre las
consecuencias sociales y ambientales derivadas del traacutefico iliacutecito de drogas y (2)
invitacioacuten a los paiacuteses consumidores para apoyar las diferentes acciones dirigidas
a combatir el problema de las drogas iliacutecitas pe la promocioacuten de legislaciones
50
cooperativas para contrarrestar el crimen organizado y el lavado de activos (DNP
2007 Paacuteg 59)
Por uacuteltimo el marco de la lucha contra las drogas se soporta (reiteradamente) en
los programas de erradicacioacuten forzosa antildeadieacutendole la creacioacuten y cooperacioacuten con
los Grupos Moacuteviles de Erradicacioacuten Manual que trabajaran de la mano con los
cronogramas establecidos para las aspersiones aeacutereas En el aspecto de los PDA
se mantendraacuten los Programas de Familias Guardabosques y Desarrollo
Alternativo para seguir abriendo espacios que posibiliten alternativas licitas a
pequentildeos cultivadores
Los nuevos objetivos trazados para la continuidad de los PDA son
Se fomentaraacuten alternativas productivas en 88000 nuevas hectaacutereas de
cultivos liacutecitos al interior de la frontera agriacutecola y se apoyaraacuten proyectos
productivos sostenibles para las 50 mil familias guardabosques actuales Lo
anterior se haraacute a traveacutes de la cofinanciacioacuten de proyectos productivos econoacutemica
y teacutecnicamente viables A traveacutes de la gestioacuten ambiental se mantendraacuten libres de
cultivos iliacutecitos al menos 2000000 de hectaacutereas se recuperaraacuten al menos
100000 hectaacutereas de bosque primario y secundario y se atenderaacuten cerca de
80000 familias adicionales a traveacutes del Programa de Familias Guardabosques
(PDA 2007 Paacuteg 103)
63 Anaacutelisis de resultados del gobierno de Aacutelvaro Uribe (2002-2010)
La historia de la lucha contra los cultivos iliacutecitos en Colombia si bien ha tenido
diferentes facetas se ha desarrollado bajo una loacutegica particular esta se inscribe
en una constante intencioacuten de presentar poliacuteticas con enfoques netamente
diferenciados por un lado la utilizacioacuten de la capacidad militar para acabar con el
narcotraacutefico y por el otro realizar poliacuteticas que intentan atacar el problema en su
raiacutez en otras palabras el problema social econoacutemico poliacutetico y de legitimidad que
se tiene en regiones perifeacutericas de los departamentos en todo el territorio nacional
51
El gobierno de Aacutelvaro Uribe no ha sido ajeno a este tipo particular de luchas que
se muestra ya no tanto como una poliacutetica de gobierno sino una poliacutetica de Estado
que indiferente del partido que llegue al poder las relaciones internacionales que
entran en juego el permanente problema en las uacuteltimas deacutecadas de lidiar con
grupos armados al margen de la ley que buscan construir un capital social y
econoacutemico considerable para hacerle contraposicioacuten al gobierno central
Por esto se ha decidido en el presente apartado de anaacutelisis consiste en contrastar
resultados obtenidos en el periodo 2002-2010 de las poliacuteticas de erradicacioacuten
forzosa con las de erradicacioacuten voluntaria Ya que de esta manera se puede mirar
de manera maacutes completa si el gobierno en este periodo ha logrado disminuir los
incentivos de la poblacioacuten rural en latifundios cultivadores de cultivos para
inmiscuirse con la economiacutea ilegal o el enfoque que ha optado por la utilizacioacuten de
un componente militar predominante ha permitido que se sigan generando
incentivos negativos para continuar con el cultivo y produccioacuten de estupefacientes
Uno de los puntos de intereacutes que se planteo Uribe en su primer periodo de
presidencia fue el de modernizar las FP y capacitarla en DDHH de esta manera
el nuacutemero de efectivos aumento en 130485 (515) y se avanzoacute en la
profesionalizacioacuten del pie de fuerza y asiacute el nuacutemero de soldados profesionales
aumentoacute en un 126 (40830) (DNP amp DJS 2007)
El documento de ldquoEstrategia de fortalecimiento de la democracia y el Desarrollo
Socialrdquo se refiere a la efectividad del acompantildeamiento y entrenamiento en DDHH
teniendo datos suministrados por la Defensoriacutea del Pueblo en 2005 para el cual
las violaciones de DDHH se redujeron en un 19 a comparacioacuten del antildeo 2002
Para el antildeo 2006 Colombia se mantuvo como el paiacutes con mayor superficie de
cultivo de coca en el mundo Si bien el cultivo descendioacute un 9 de 86000 ha En
2003 a solo 78000 ha en 2006 contrastado con los primeros antildeos de la presente
deacutecada no ha tenido la misma intensidad por lo cual se demarca la tendencia
desde el antildeo 2003 en la cual la produccioacuten anual de cocaiacutena se ha mantenido
52
alrededor de las 80000 ha (UNODC 2007) Se resalta el intereacutes del gobierno con
los compromisos adquiridos para la erradicacioacuten o disminucioacuten considerable de
cultivo de cocaiacutena el descenso vertiginoso que promedio un 91 en su tasa de
disminucioacuten anual dentro 2000-2009 (Simci UNODC 2006)
La evolucioacuten que se presenta en el periodo 2002-2006 se dio por la aspersioacuten de
710532 ha y la erradicacioacuten manual de 92851 ha Contrasta este resultado con la
produccioacuten mundial de cocaiacutena donde Colombia se mantuvo como el mayor
productor generando 79 de un total de 74 toneladas meacutetricas por cada 1000
ha Este resultado contradictorio lo asume el gobierno de Uribe debido a la
tecnificacioacuten y perfeccionamiento de los procesos de fabricacioacuten de cocaiacutena
(PND 2007)
Las acciones de interdiccioacuten entre el primer periodo de Uribe incautaron 6564
toneladas de cocaiacutena 147 kilogramos de sustancias quiacutemicas solidas y 105
millones de galones de sustancias liquidas Se destruyeron 8907 laboratorios y
fueron confiscados 77 aeronaves 1192 embarcaciones y 6868 automotores32
En el aspecto de lavado de activos y extincioacuten de dominio se dicto sentencia
favorable al Estado en 428 casos de extincioacuten de dominio ademaacutes de esto se
realizaron investigaciones desarrolladas por el DAS que condujeron a la extincioacuten
de dominio sobre propiedades relacionadas al narcotraacutefico en 63 ocasiones (DNP
amp DJS 2007)
La cooperacioacuten de Estados Unidos al gobierno colombiano por medio del Plan
Colombia mantuvo la misma intensidad que las poliacuteticas y desarrolladas en el
gobierno de Uribe en torno a la necesidad del fortalecimiento militar En promedio
entre el antildeo 2000 y 2008 Seguacuten datos disponibles del DNP la asistencia
norteamericana para el componente militar fue de 472 millones de doacutelares
mientras el aporte del gobierno colombiano fue de 812 millones (Mejia 2010)
32 Ver anexo 11
53
La fumigacioacuten aeacuterea en el gobierno de Uribe fue una de las estrategias mas
destacas y utilizadas este marco permito que en el 2003 se aumentara la cantidad
de glifosato utilizado pasando de una concentracioacuten de 25 litros por hectaacuterea a
104 litros por hectaacuterea y de esta manera aumentar la eficacia de las
fumigaciones (UNODC 2004) Este elemento permite observar junto a desarrollos
en las poliacuteticas de aumento de la fuerza puacuteblica capacidad armada inteligencia
modernizacioacuten de equipamientos muestran una gran prelacioacuten entre las dos liacuteneas
de poliacuteticas desarrolladas para la lucha contra cultivos iliacutecitos que tienen un
eacutenfasis en la lucha militar contra organizaciones que fomentan el narcotraacutefico
A estos procesos de fumigacioacuten se le antildeadioacute un componente de grupos moacuteviles
de erradicacioacuten los cuales contribuyen de gran manera a elevar el porcentaje de
efectividad a la hora de destruir cultivos establecidos33 esto no necesariamente a
desarrollado un resultado de reduccioacuten permanente en los cultivos si no que ha
generado dinaacutemicas de desplazamiento y camuflaje lo que ha permitido mantener
el nivel promedio de aacuterea cultivada en 80000 ha Este resultado de
desplazamiento maacutes conocido como ldquoefecto globordquo34 no ha sido medido de
manera precisa localmente y los argumentos de su existencia se han basado en
las observaciones agregadas de la evolucioacuten de cultivos de coca en Bolivia
Colombia y Peruacute (Mejiacutea 2010) De manera ejemplar para el caso colombiano se
tiene la siguiente referencia
Putumayo solo teniacutea 7000 hectaacutereas de coca en 1996 este nuacutemero crecioacute
a 46200 en 2000 Ahora que Putumayo es objetivo de la poliacutetica de fumigaciones
algunos reportes sentildealan que la coca se estaacute desplazando al vecino departamento
de Narintildeo (WOLA 2002)
33 Anexo figura 2 Daniel mejiacutea paacuteg 72 Cultivos de coca y campantildeas de aspersioacuten aeacuterea y
erradicacioacuten manual 02-08 34
Se ha tomado como una explicacioacuten factible basada en dinaacutemicas de la marihuana en Meacutexico y Colombia el desplazamiento de cultivos en Bolivia Peruacute y en Colombia luego de procesos de fumigacioacuten o erradicacioacuten
54
Para finalizar y teniendo en cuenta los resultados publicados del censo a 2009
sobre el desarrollo de los cultivos iliacutecitos en el paiacutes le reduccioacuten ha llegado a dejar
una superficie cultivada de 68000 hectaacutereas continuando con la tendencia de
reduccioacuten del periodo 2007-208 este nivel constituye el nivel maacutes bajo de cultivos
en el paiacutes desde que la UNODC ha desarrollado la medicioacuten del fenoacutemeno
(UNODC 2010)
Durante el antildeo 2009 se erradicaron manualmente 60554 hectaacutereas de
coca y se asperjaron 104771 hectaacutereas Este nivel de erradicacioacuten es menor en
35571 hectaacutereas al record de 96115 hectaacutereas alcanzado en 2008 La aspersioacuten
aeacuterea de los cultivos de coca tambieacuten se redujo pasando de 133496 has En
2008 a 104771 en 2009 (UNODC 2001 Paacuteg 10)
Las reducciones maacutes importantes de cultivos de coca entre 2008-2009 se dieron
en Putumayo Narintildeo y Antioquia y los tres departamentos con mayor cantidad de
cultivos de coca para el antildeo de publicacioacuten del informe (2010) fueron el Guaviare
Coacuterdoba y Cauca del aacuterea cultivada en 2004-200935
El Programa de Familias Guardabosque (PFGB) se viene adelantando con la
intencioacuten de insertar a una parte de la poblacioacuten de manera voluntaria en
procesos que busquen construir la cultura de lo liacutecito El PFGB se basa en la firma
de compromisos por familias que desarrollan una erradicacioacuten de cultivos
existentes de manera voluntaria de no ejecutar labores relacionadas o que
incentiven los cultivos iliacutecitos donde el gobierno mantiene un acompantildeamiento
transfiriendo bimestralmente incentivos econoacutemicos y asesoriacuteas para integrar las
actividades productivas en economiacuteas de escala nacional
Para el antildeo 2005 los logros que se habiacutean generado en esta liacutenea de
proyectos fueron el ofrece opciones de desarrollo liacutecito a 50699 familias
permitiendo mantener libre de cultivos de coca y amapola 1249980 hectaacutereas en
35 Ver anexo 12
55
35 municipios Asiacute mismo el Programa ha apoyado la creacioacuten de 86
organizaciones de economiacutea solidaria ha fortalecido otras 44 y ha ofrecido
opciones de capacitacioacuten teacutecnica y baacutesica a maacutes de 14525 personas Se estima
que los beneficiarios han adquirido maacutes de 32000 hectaacutereas y que las familias
han ahorrado maacutes de $20000 millones para invertirlos en maacutes de 41 proyectos
agroindustriales agroforestales y de servicios ambientales (miel y ecoturismo)
Este esfuerzo ha contado con el apoyo y seguimiento permanente de la ONU la
cual ha destacado la importancia y utilidad de esta iniciativa en el marco de la
lucha contra los cultivos iliacutecitos (DNP 2007 Paacuteg 102)
EL PFGB para 2006 habiacutea eliminado de manera manual y voluntaria 9036 ha
ademaacutes se recuperaron 53477 ha la eliminacioacuten de hoja de coca en este antildeo fue
equivalente al 11 de la erradicacioacuten de Colombia se expresa en el documento
de evaluacioacuten de la UNODC la efectividad o no de este proyecto se da en materia
de hectaacutereas eliminadas o no que debe permear objetivos claves tales como la
recuperacioacuten de ecosistemas y la generacioacuten de aspectos culturales insertados en
las familias y de esta manera buscar tratar el problema en materia de incentivos
para ingresar a economiacuteas licitas
La cultura de la legalidad es un aspecto que se ha resaltado de manera reiterativa
en los PFGB debido a la aceptacioacuten que se haciacutea de monocultivos iliacutecitos como
mecanismo de apropiacioacuten de recursos
Para realizar el traacutensito de la cultura de la ilegalidad a una basada en lo
legal ademaacutes de las sanciones estatales es necesaria la reprobacioacuten social pues
esta es mucho maacutes eficiente como reguladora de las acciones de la ley o la moral
porque el individuo corre el riesgo de ser excluido de la comunidad (Accioacuten Social
2007 Paacuteg 25)
En este sentido Accioacuten Social hizo una caracterizacioacuten de la manera de
involucrarse con los cultivos iliacutecitos donde el 692 eran propietarios y trabajaron
en la tierra El porcentaje restante fue propietario mas no trabajo en ellos por lo
56
cual adquirioacute mano de obra no calificada para el funcionamiento adecuado de
estos
Se resalta que de las familias que fueron propietarias el 363 mostraban un nivel
de arrepentimiento bajo mientras una mayoriacutea que representa el 34 no se
arrepiente Lo que indica para el gobierno y el seguimiento de las poliacuteticas que se
ha podido implementar cierto tipo de enemistad con dinaacutemicas iliacutecitas para
insercioacuten en desarrollos econoacutemicos necesarios para la subsistencia de la
poblacioacuten
En este mismo estudio desarrollado por Accioacuten Social (2007) se dio un
precedente importante en cuanto a las razones para erradicar los cultivos en las
familias voluntarias que ingresaron al programa Lo que arrojo los siguientes
resultados
Tener acceso al incentivo condicionado que brinda el Programa (363) y el
compromiso adquirido con el mismo (317) Estas respuestas evidencian la
importancia de la presencia del Estado para la consolidacioacuten de la cultura de la
legalidad (hellip) Otras de las razones mencionadas fueron evitar fumigaciones
(103) la improductividad del cultivo iliacutecito (72) y el cambiar su forma de vida
(68) (Accioacuten Social 2007 Paacuteg 26)
Programa de Proyectos Productivos es la segunda liacutenea de trabajo que
implemento la administracioacuten de Uribe donde el intereacutes principal es apoyar
iniciativas de sustento que sean comercialmente viables y que mejoren la
produccioacuten productividad empleo y oportunidades de ingreso a aacutereas
generalmente dependientes de mercados iliacutecitos
Mediante este Programa se han beneficiado 26321 familias en 92
municipios estableciendo 63632 hectaacutereas de cultivos de cafeacutes especiales
caucho cacao palma y forestales en proyectos asociativos Igualmente se ha
dotado a 37 municipios con bibliotecas itinerantes se han beneficiado 1590
57
personas con programas teacutecnicos del Sena y 1590 personas con programas de
educacioacuten baacutesica Para la ejecucioacuten de este Programa se ha realizado una
inversioacuten total de $114877 millones en el periodo 2002-2006 (DNP 2007 Paacuteg
104)
La viabilidad de estas cadenas asociativas que se pretenden vincular con
mercados nacionales e internacionales en 2008 sus ventas ascendieron a 31000
millones de pesos aproximadamente el 01 del Producto Interno Bruto
agropecuario 25 de los 126 proyectos avanzaron a la etapa de produccioacuten y
comercializacioacuten estos generaron ventas anuales en el 2007 estimadas en
18000 millones de pesos
No se debe dejar a un lado que una evaluacioacuten hecha para las utilidades en 2006
donde se constituyeron 82 organizaciones el 825 obtuvo utilidades netas pero
solo un 196 llego a superar los $10 millones Esto contrasta con el informe
debido a que se plantea que las organizaciones constituidas para adentrarse en la
economiacutea nacional se enmarcan en riesgo significativo de obtener dividendos de
las poliacuteticas de PPP (Zorro 2010 Paacuteg107)
En esta misma loacutegica y como se planteo la evolucioacuten de los proyectos el PFGB
buscaba vincular a sus beneficiaros una vez cumplidos los acuerdos planeados
con las PPP asiacute asegurando una continuidad de las poliacuteticas que ayuden a
consolidar el intereacutes del apoyo del Estado para la inclusioacuten en los mercados y
seguridad en la erradicacioacuten y prevencioacuten de cultivo de coca y amapola
El porcentaje de familias en PFGB que se vincularon a los PPP es de apenas
268 en esta preocupante dinaacutemica Accioacuten Social (2007) identifica tres razones
fundamentales la falta de recursos econoacutemicos (24) el no haber recibido ofertas
para participar de alguacuten proyecto productivo (14) desconocimiento de los
proyectos (13) y la no tenencia de tierras y el difiacutecil acceso a creacuteditos (10)
58
CONCLUSION
A lo largo del texto se ha planteado la problemaacutetica del Desarrollo Alternativo
como una liacutenea de trabajo para programas que buscan presentar soluciones a los
cultivos iliacutecitos desde un enfoque social Estos programas se disentildean para
regiones en Colombia que necesitan soluciones transversales Estas regiones
tienen especificidades como la baja infraestructura bajo acompantildeamiento de las
autoridades gubernamentales para presentar sus demandas bajos niveles de
seguridad y de confianza (resultado de la presencia de actores armados como
ldquoinstitucionesrdquo que por medio de la coercioacuten mantienen un monopolio del uso de la
violencia) Todo lo anterior indica que los incentivos negativos generan una
alternativa viable para solventar necesidades econoacutemicas baacutesicas la cual se
reproduce en el cultivo de hoja de coca y amapola
De esta manera y para concluir el presente estudio se responderaacute a cada uno de
los objetivos planteados y aun maacutes importante a la pregunta de investigacioacuten que
fue base fundamental para este anaacutelisis
A lo largo del presente estudio se pudo observar coacutemo la poliacutetica anti drogas en
Colombia en el periodo 2002-2010 tuvo un fuerte eacutenfasis en el tratamiento de los
cultivos de manera militar Se tomaron como fuente directa de financiamiento de
los grupos al margen de la ley maacutes no como una problemaacutetica de abandono a
territorios rurales que no tienen desarrollo de infraestructura salud educacioacuten y
seguridad Este desarrollo es necesario para adentrarse en la realidad nacional y
de esta manera desincentivar la relacioacuten de poblacioacuten rural con necesidades
baacutesicas que involucran una calidad de vida deteriorada con la necesidad
imperante de cultivar hoja de coca
El Desarrollo Alternativo en este periodo tuvo un eacutenfasis en
59
a Reducir los cultivos iliacutecitos y la produccioacuten de sustancias derivadas Si bien se
redujo el aacuterea cultivada un 9 de 86000 a 78000(02-04) y en 2010 a 68000 ha
este dato contrastado con la manera en la que se estaba reduciendo
anteriormente es miacutenimo y la produccioacuten de cocaiacutena en el paiacutes sigue siendo
relativamente estable Para 2007 seguiacuteamos siendo el productor del 79 de la
cocaiacutena mundial
b PFGB 50000 familias con opciones de desarrollo liacutecito erradicacioacuten voluntaria
y manual de cultivos iliacutecitos llegoacute a las 9000ha lo que fue equivalente al 11 de la
erradicacioacuten anual
-Reducir incentivos se fomentoacute la cultura de la legalidad en las familias
donde se ha aceptado de manera social las problemaacuteticas adscritas al
trabajo con cultivos de coca y amapola Aun asiacute contrasta un 36 contra un
34 de familias que se arrepienten y las que no se arrepienten por lo cual
es un tema que se debe seguir considerando clave para erradicar cultivos
iliacutecitos
c PPP ha beneficiado a 26000 familias Su intereacutes principal es apoyar iniciativas
de sustento que sean comercialmente viables y mejoren las oportunidades de la
comunidad para mejorar su calidad de vida Se constituyeron 82 organizaciones
en la cual el 825 obtuvieron utilidades netas por lo cual cumplieron con su
cometido
La prelacioacuten en la estrategia de erradicacioacuten forzosa e interdiccioacuten ha hecho
debilitar la inversioacuten del DA en departamentos como Caquetaacute Guaviare
Putumayo Meta la llanura del Pacifico narintildeense y zonas del bajo Cauca y el
Magdalena Medio (Vargas 2010) Ligado a esto se debe mirar coacutemo el PFGB no
cumple todos los objetivos planteados especialmente en materia de recuperacioacuten
de los ecosistemas debido a falencias en la identificacioacuten de algunos terrenos
como dados para la realizacioacuten de cultivos especiacuteficos apoyados por el programa
Ademaacutes los PPP como se resaltoacute en el capiacutetulo anterior en muchos casos no han
sido viables como etapa de transicioacuten debido a la falta de capital que pueda ser
destinado al desarrollo de asociaciones
60
Por uacuteltimo las soluciones de tipo social que se pueden identificar en los
programas desarrollados en los gobiernos de Aacutelvaro Uribe se centran en la
creacioacuten y consolidacioacuten de redes entre entidades gubernamentales y la poblacioacuten
rural el PFGB plantea no solo la erradicacioacuten total y el compromiso de no cultivar
de nuevo sino que busca establecer un tipo de conciencia social en los nuacutecleos
familiares donde se comprenda las implicaciones legales econoacutemicas y
ambientales de cultivar hoja de coca y amapola
El PPP buscar retomar los procesos ya desarrollados entorno a comunidades con
cultivos legales que pueden ser vendidos de buena manera a escala nacional o
internacional para generar dividendos que no solo se vean en lo econoacutemico sino
en el crecimiento de infraestructura nuacutecleos sociales estables que no se dejen
permear por actividades ilegales y lo maacutes importante que aumenten la calidad de
vida de la poblacioacuten cultivadora
iquestLos programas de Desarrollo Alternativo en Colombia han logrado desincentivar
a los pequentildeos campesinos para que se involucren con los cultivos de cocaiacutena
Se concluye que si bien los PDA como instrumento para combatir los cultivos
iliacutecitos y en siacute el narcotraacutefico han sido suficientes en la medida que existe cierto
tipo de redes que trabajan de manera mancomunada entre actores
gubernamentales y la poblacioacuten cultivadora Sin embargo cuando el desarrollo de
estos procesos se ve carente de informacioacuten situaciones en las cuales se sigue
entendiendo el problema de una manera militar maacutes no las raiacuteces del mismo que
involucran una falta de cumplimientos del Estado central con sus ciudadanos y
clientes las redes y el ldquoentramadordquo que se busca tejer entre ellas es insuficiente
No se van a lograr resultados maacutes allaacute de reducciones econoacutemicas y de
produccioacuten dejando a un lado el aspecto del Desarrollo Humano y el aumento de
la calidad de vida a un largo plazo
61
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deslegitimacioacuten del Estado en Colombia Tercer Mundo Editores
-Vargas Meza Ricardo Drogas Mascaras y Juegos narcotraacutefico y conflicto
armado en Colombia 1999 Tercer mundo editores Colombia
-Vargas Meza Ricardo 2000 Cultivos iliacutecitos y Proceso de Paz en Colombia Una
propuesta de cambio en la estrategia antidroga hacia la solucioacuten poliacutetica del
conflicto Accioacuten Andina y el Transational Institute
-Vargas Meza Ricardo Desarrollo Alternativo en Colombia y Participacioacuten Social
Propuestas hacia un cambio de estrategia 2010 Corcas Editores Ltda
- Washington Office For Latin America (WOLA) ldquoShortcomnings of Aerial
Fumigation as Counternarcotic Toolrdquo July 2002 Tomado de
httpwwwwolaorgColombiafum_drug_policy_shortcomings_aerial_fumigationp
df
64
-Zorro Carlos 2011 ldquoPoliacuteticas de desarrollo alternativo en Colombia (1982-2009)rdquo
En Gaviria y Mejiacutea Poliacuteticas Antidroga en Colombia Eacutexitos fracasos y extraviacuteos
Universidad de los Andes
65
ANEXOS
Anexo 1
Tabla1 Cultivos de coca en la regioacuten Andina en hectaacutereas
Paiacutes 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Estado
Plurinacional
de Bolivia
19900 21600 23600 27700 25400 27500 28900 30500 30900 30900
Colombia (a) 144800 102000 86000 80000 86000 78000 99000 81000 68000 57000
Colombia (b) 73000 62000
Peruacute 46200 46700 44200 50300 48200 51400 53700 56100 59900 61200
Total 210900 170300 15380
0
15800
0 159600 156900 181600 167600 158800 149100
Cifra para 2009 debido a falta de disponibilidad de la cifra de 2010 para Bolivia en el
momento de imprenta
(a) Aacutereas sin ajuste de campos pequentildeos (menores a 025 ha)
(b) Aacutereas con ajuste de campos pequentildeos (menores a 025 ha)
Fuente Departamento de Estado de los Estado Unidos de los Estados Unidos de Ameacuterica
Policiacutea Nacional ndash Direccioacuten Antinarcoacuteticos y Direccioacuten Nacional de Estupefacientes
Anexo 2
66
Fuente Rocha 2002 Paacuteg 41
Anexo 3
Fuente UNODC informe evolucioacuten de los cultivos iliacutecitos 2010
Anexo 4 entrevista directora Plante
Plan Nacional de Desarrollo Alternativo PLANTE RESPUESTAS AL CUESTIONARIO FORMULADO A LA DIRECTORA DEL PLANTE SENtildeORA MARIacuteA INEacuteS RESTREPO CANtildeOacuteN POR UN GRUPO DE ECONOMISTAS DEL BANCO DE LA REPUacuteBLICA SEGUacuteN SOLICITUD DE LA DOCTORA LUISA VALDEacuteS 1 La mayoriacutea de personas consideran que el Plante (o Plan de desarrollo alternativo) tiene como uacutenico objetivo la erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos por medio de la sustitucioacuten de los mismos iquestPodriacuteas decirnos cuaacuteles son los demaacutes objetivos del Plante La sustitucioacuten de los cultivos iliacutecitos soacutelo corresponde al objetivo de la sustitucioacuten de los ingresos pero para lograr que los ingresos nuevos sean ciertos y sostenibles se requiere generar un entorno social cultural poliacutetico y econoacutemico que permita que las nuevas actividades productivas compitan en condiciones favorables
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Al complejo escenario determinado por las condiciones de marginalidad y pobreza de las comunidades campesinas e indiacutegenas y la presencia de cultivos iliacutecitos deben agregarse la violencia y el conflicto armado factores que asociados a la escasa presencia estatal en la mayor parte de las localidades han incidido de manera notable en la descomposicioacuten del tejido social y en la peacuterdida de credibilidad en las instituciones Ademaacutes las debilidades en el desarrollo institucional de los municipios se reflejan entre otros aspectos en la escasa participacioacuten de la poblacioacuten en los procesos relacionados con el ejercicio de sus derechos ciudadanos y en la carencia de una cultura democraacutetica que propenda por la tolerancia la convivencia paciacutefica y el respeto a las diferencias Por esta razoacuten el Plante atiende regiones y no individuos y apoya la ejecucioacuten de actividades fundamentales para el desarrollo regional entre las que se destacan infraestructura baacutesica (viacuteas electrificacioacuten agua potable saneamiento baacutesico comunicaciones) educacioacuten y salud (construccioacuten y dotacioacuten de escuelas y puestos de salud) desarrollo institucional publico y privado ( fortalecimiento de los gobiernos locales formacioacuten y desarrollo de organizaciones privadas de caraacutecter empresarial y social) desarrollo tecnoloacutegico (investigacioacuten validacioacuten y ajuste de tecnologiacuteas) y formas alternativas de creacutedito para la financiacioacuten de las actividades productivas sustitutivas ademaacutes de actividades culturales y de capacitacioacuten en democracia convivencia y medio ambiente Todo este conjunto de objetivos o medios son los que conducen el desarrollo alternativo a su objetivo final que es el desarrollo de regiones en donde desaparecen los cultivos iliacutecitos como una decisioacuten concertada entre las comunidades y el Estado 2 Teniendo en cuenta la variedad de objetivos debe haber una gran variedad de acciones encaminadas a alcanzarlos iquestQueacute tipo de trabajo realizan ustedes en los campos para alcanzar sus fines Para evitar la dispersioacuten del esfuerzo gubernamental y garantizar la efectividad y el impacto de su intervencioacuten el Plante concentra su accioacuten en zonas geograacuteficas especiacuteficas y dispone de instrumentos como los planes regionales y los proyectos productivos y complementarios Los trabajos se centran en la concertacioacuten con las comunidades afectadas y con los gobiernos locales ya que estos son los que ejecutan todas las actividades necesarias para lograr el desarrollo regional En ese marco de concertacioacuten se elaboran planes regionales se identifican los programas y proyectos y se acuerda con la comunidad regional todas las actividades y mecanismos que lleven a la desaparicioacuten de los cultivos iliacutecitos y a la implantacioacuten de una economiacutea alternativa que genere las condiciones de sostenibilidad
68
Los planes regionales ofrecen el marco estrateacutegico para integrar las acciones inmediatas con los objetivos de desarrollo de mediano y largo plazo Ademaacutes permiten concertar acuerdos entre las instituciones y los diversos actores sociales planificar las inversiones y asignar recursos a los proyectos prioritarios en cada regioacuten En ellos ademaacutes se establecen metas y resultados especiacuteficos en teacuterminos cuantitativos y cualitativos Debido a la importancia que revisten los factores econoacutemicos en la decisioacuten de los campesinos e indiacutegenas de cultivar iliacutecitos el Plante confiere particular importancia al desarrollo de proyectos productivos de corto mediano y largo plazo Los proyectos de corto plazo tienen por objeto garantizar a las familias campesinas e indiacutegenas la subsistencia y algunos excedentes para el mercado mientras de manera simultaacutenea se elaboran los planes regionales de desarrollo alternativo y se identifican proyectos productivos sostenibles de mediano y largo plazo que garanticen a estas familias ingresos permanentes y estables Los proyectos productivos de mediano y largo plazo se orientan a impulsar el desarrollo socioeconoacutemico con actividades competitivas y de caraacutecter regional Ademaacutes en consideracioacuten a que la superacioacuten de los problemas y limitaciones propios de estos sistemas de produccioacuten estaacute relacionada con aspectos de caraacutecter integral el modelo tambieacuten preveacute el desarrollo de proyectos complementarios dirigidos a mejorar la calidad y cobertura de los servicios baacutesicos la preservacioacuten y recuperacioacuten de los recursos naturales la infraestructura para el desarrollo rural y el desarrollo institucional de las entidades territoriales y de las organizaciones sociales Cabe resaltar que en el proceso descrito las comunidades afectadas son los principales protagonistas De su voluntad y compromiso depende en gran medida el logro de los objetivos propuestos en teacuterminos de mejoramiento de calidad de vida y erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos 3 La idea del Plante es brindar a los campesinos e indiacutegenas una fuente de ingresos en el corto plazo En el caso de una vereda en particular iquestCuaacutento tarda el Plante en reestructurar los cultivos y promover los cambios culturales y sociales que se ha propuesto La consolidacioacuten de ingresos permanentes y estables para una comunidad en particular no depende solo de actividades de corto plazo pues el desarrollo integral de comunidades soacutelo es posible en el largo plazo Por lo tanto el Plante identifica conjuntamente con la comunidad un conjunto de actividades en lo econoacutemico social ambiental y cultural que se van desarrollando en el tiempo de acuerdo con las dinaacutemicas que la comunidad imponga con las condiciones objetivas de cada regioacuten en particular y con la disponibilidad de recursos para las inversiones necesarias Auacuten cuando existen variaciones entre las actividades productivas y las economiacuteas
69
iliacutecitas se integran en forma diferencial en cada sociedad ocal un trabajo continuo e integral con un nuacutecleo de productores (vereda o conjuntos de veredas) durante cinco a maacutes antildeos permite consolidar opciones econoacutemicas fortalecer las organizaciones de base y estabilizar las dinaacutemicas locales 4 iquestQueacute tan eficientes son sus programas iquestQueacute se necesita para que pueda mejorar su eficiencia Si se mide como sustitucioacuten de la economiacutea iliacutecita el Plante puede demostrar en algunas regiones un alto nivel de eficiencia en la medida que ha podido realizar conjuntamente con la comunidad actividades sostenidas por un periodo de tiempo relativamente largo Sin embargo en el contexto nacional los resultados pueden Desde el punto de vista de desarrollo de capital social y capital humano los programas del Plante han demostrado su eficiencia seguacuten lo confirma la auditoriacutea teacutecnica realizada por el CIDER de la Universidad de los Andes En los aspectos relacionados con el reconocimiento local y regional esta misma auditoriacutea sentildeala que en las regiones en donde opera el Plante la poblacioacuten aspira a participar de los proyectos que se ejecutan actitud que ratifica la posibilidad de adelantar procesos locales de desarrollo alternativo Uno de los aspectos maacutes relevantes es que la mayor parte de los productores atendidos por el Plante abandonan los cultivos iliacutecitos o no reinciden en su siembra en la medida que consolidan una actividad liacutecita de generacioacuten de ingresos Sin embargo el Plante no ha sido tan eficiente cuando se trata de ampliar la dinaacutemica de sus proyectos maacutes allaacute de los nuacutecleos seleccionados en forma inicial e incidir de manera generalizada en las economiacuteas regionales La gestioacuten del Plante se ha visto afectada por una serie de problemas estructurales entre los que cabe destacar
sect La baja capacidad de gestioacuten de las entidades territoriales y de las
organizaciones locales
sect La escasa apropiacioacuten de los espacios y mecanismos de concertacioacuten y
participacioacuten ciudadana por parte de autoridades locales y comunidades
sect La concentracioacuten de la propiedad y la inequitativa distribucioacuten de la tierra
sect Las dificultades de las comunidades para acceder a liacuteneas de creacutedito
adecuadas a su capacidad econoacutemica y los niveles de produccioacuten de sus actividades econoacutemicas
sect La aceptacioacuten por parte de las comunidades de los cultivos iliacutecitos como
opcioacuten legiacutetima de generacioacuten de ingresos
sect La eficiencia de las cadenas productivas de amapola y coca por los bajos
costos y las facilidades de transporte del producto
sect La competencia inequitativa en la contratacioacuten de mano de obra debido a la
alta remuneracioacuten que se ofrece en las labores relacionadas con los cultivos iliacutecitos
sect La ampliacioacuten de la frontera agriacutecola en aacutereas fraacutegiles y de importancia
ambiental
70
sect La lejaniacutea y aislamiento de las zonas objeto de intervencioacuten del Plante
sumada a la carencia de infraestructura vial y de comunicaciones situacioacuten que encarece la comercializacioacuten en doble viacutea de los productos
sect La presencia y confrontacioacuten de grupos armados en zonas de dominio
permanente situacioacuten que provoca el desplazamiento de la poblacioacuten y genera un alto riesgo para las inversiones y un clima de violencia e inseguridad
sect La peacuterdida de competitividad por el agotamiento de la tierra el uso de tierras no
aptas y el escaso conocimiento tecnoloacutegico de suelos Para mejorar su eficiencia e impacto el Plante necesita 1 Que se incremente su participacioacuten en los recursos del Presupuesto General de la Nacioacuten 2 Que se le permita flexibilizar la cobertura asignada 3 Que se garantice la adecuada y oportuna concurrencia y coordinacioacuten con las entidades sectoriales creando un SISTEMA NACIONAL DE DESARROLLO ALTERNATIVO 4 Que se armonicen las fuentes y los instrumentos de financiacioacuten de que disponen las poliacuteticas sectoriales para la cofinanciacioacuten de proyectos de desarrollo alternativo 5 Usted afirma que la erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos en los paiacuteses vecinos no solucionoacute el problema sino que simplemente lo desplazoacute hacIa Colombia debido a que la demanda se mantiene iquestNo podriacutea pasar ahora que los cultivos erradicados en Colombia se desplacen hacia otro paiacutes vecino como Brasil por ejemplo En tanto no se solucione el problema de la demanda es posible que eso suceda en cualquier paiacutes de Ameacuterica Latina pues no se debe perder de vista que el narcotraacutefico tambieacuten participa de la globalizacioacuten de la economiacutea y en esa perspectiva es indiscutible que buscaraacute establecer sus centros de produccioacuten en aquellas regiones que ofrezcan las mejores ventajas comparativas en teacuterminos de costos transporte comunicaciones y seguridad para sus operaciones 6 La erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos es solo una parte de la lucha antidrogas iquestCuaacutel es su opinioacuten frente a la actual poliacutetica antidrogas de nuestro gobierno iquestQueacute fortalezas y queacute debilidades le encuentra La poliacutetica de lucha contra las drogas contempla tres estrategias diferenciadas y complementarias para atacar de manera integral una problemaacutetica tan compleja interdiccioacuten erradicacioacuten forzosa y desarrollo alternativo La interdiccioacuten a lo largo de la cadena productiva de la droga busca incrementar la capacidad operativa del Estado para efectuar un mejor control del espacio La erradicacioacuten forzosa sin compensacioacuten mediante aspersioacuten aeacuterea estaacute diriga a combatir los cultivos industriales
71
El Desarrollo Alternativo es la estrategia que proporciona esquemas de desarrollo regional con alternativas econoacutemicas viables para aquellas comunidades que complementan su subsistencia con la produccioacuten de coca y amapola y a cambioacute se comprometen a erradicar voluntariamente estos cultivos de sus predios Para el desarrollo de estas estrategias el gobierno nacional realiza grandes esfuerzos con recursos del presupuesto nacional y con algunos recursos de cooperacioacuten internacional La combinacioacuten de las estrategias descritas es acertada pero le falta contundencia pues la dimensioacuten del problema exige mayores esfuerzos por parte de la comunidad internacional con recursos y acuerdos comerciales que le den viabilidad a las actividades productivas alternativas ademaacutes de mejores controles internacionales a la comercializacioacuten de los precursores al traacutefico de las drogas y al lavado de activos ya que el control de estas actividades del narcotraacutefico en su mayoriacutea estaacute por fuera de nuestro territorio Ademaacutes es importante equilibrar las inversiones y la eficiencia de las tres estrategias pues los recursos dirigidos a financiar el desarrollo alternativo apenas representan el 9 del total de la inversioacuten de la lucha antidrogas y por otra parte es necesario intensificar las acciones de interdiccioacuten En resumen las principales debilidades de la lucha antidrogas estaacuten en la incapacidad del paiacutes para financiar tan colosal tarea y en la escasa voluntad de muchos paiacuteses que se manifiesta en los reducidos aportes de recursos para el tratamiento al fenoacutemeno 7 iquestCuaacutel es su propia propuesta en la lucha antidrogas Como lo expreseacute en la respuesta anterior se requiere de mayor esfuerzo de la comunidad internacional para impactar el fenoacutemeno Estos esfuerzos deben de estar representados en recursos de financiacioacuten ciertos poliacuteticas comerciales que Si estas condiciones no son lo suficientemente efectivas el gran esfuerzo que realiza Colombia terminara siendo inuacutetil frente ha este compromiso que requiere que la corresponsabilidad sea menos discurso y maacutes acciones efectivas de la comunidad internacional
Los logros de la poliacutetica antidrogas dependeraacuten del compromiso nacional con este propoacutesito y de la efectividad de una estrategia que combine y administre de manera equilibrada las acciones de interdiccioacuten al traacutefico de narcoacuteticos y precursores quiacutemicos la erradicacioacuten de los cultivos iliacutecitos y la inversioacuten en proyectos de desarrollo alternativo
72
8 A nivel de los paiacuteses demandantes iquestCuaacuteles son sus propuestas Retomo las respuestas anteriores El fenoacutemeno ya no se manifiesta como paiacuteses productores y paiacuteses demandantes la realidad es que las dos actividades se expresan igualmente en un mismo paiacutes tal es el caso de Colombia y por lo tanto se tiene que tratar integralmente El problema entonces debe enfrentarse en el marco de acuerdos globales que generen un nuevo espacio juriacutedico internacional y permita tratar el fenoacutemeno de tal manera que no sean los paiacutesesldquo productores ldquolos que carguen con la responsabilidad de asumir los costos poliacuteticos y financieros del control del fenoacutemeno Miremos de nuevo la necesidad de atacar el fenoacutemeno de una forma integral Si bien es cierto que golpear a las redes del narcotraacutefico en aquellos puntos en donde el producto lleva mayor valor agregado tiene mayores efectos sobre el negocio tambieacuten los es que el narcotraacutefico se acomoda con gran eficiencia a este tipo de interceptaciones y el negocio tiene un margen grandiacutesimo de ganancia que les permite mantener una tercera parte de la oferta de cocaiacutena expuesta a la incautacioacuten sin que se afecte su rentabilidad Por lo tanto es importante que se gane eficiencia en el control de las redes de comercializacioacuten pero sin descuidar los demaacutes instrumentos de la poliacutetica antidrogas Como ya lo expreseacute creo firmemente que la magnitud dinaacutemica y consecuencias de los cultivos iliacutecitos demandan acciones contundentes y de efecto inmediato En esa perspectiva es necesario utilizar todas las herramientas que han demostrado su efectividad total o parcial y es precisamente una inteligente combinacioacuten de ellas las que nos permitiraacute superar el problema No sobra recordar que para asegurar el eacutexito de este propoacutesito ademaacutes de las estrategias nacionales es indispensable garantizar un mayor compromiso de la comunidad internacional y un manejo integral del problema habida cuenta la corresponsabilidad que le asiste en esta materia 10 Finalmente iquestQueacute opina de la legalizacioacuten de las drogas blandas Aquiacute por legalizacioacuten entendemos despenalizacioacuten del consumo pero acompantildeada de reglamentacioacuten algo similar a lo que sucede con el alcohol no estaacute prohibido consumirlo pero hay una serie de normas relacionadas con su uso Ademaacutes de la legalizacioacuten puede haber tributacioacuten sobre estas sustancias esos recursos podriacutean ser utilizados para la educacioacuten y el tratamiento de la adiccioacuten iquestNo cree que esto podriacutea traer maacutes ventajas que desventajas Para mayor claridad cabe recordar que se consideran ldquodrogas durasrdquo las sustancias que originan un alto riesgo para la salud como son la heroiacutena la cocaiacutena y las llamadas ldquodrogas de disentildeordquo Como ldquodrogas blandasrdquo se denominan aquellas sustancias derivadas de la planta de caacutentildeamo la marihuana y el hachis
73
pues son consideradas menos peligrosas para la salud En esta categoriacutea se clasifican tambieacuten el tabaco y el alcohol El tema de la despenalizacioacuten de las drogas blandas se estaacute abriendo camino en algunos paiacuteses como Inglaterra Holanda y Australia Sin embargo en mi concepto no es poliacuteticamente viable emprender iniciativas de esta naturaleza en Colombia protagonistas tienen en la economiacutea iliacutecita una importante fuente de financiacioacuten De otra parte si de encontrar soluciones al problema se trata caben dos interrogantes iquestHasta que punto se afecta con esta medida la estructura monopoacutelica de produccioacuten y distribucioacuten de las drogas entendiendo que en este factor se concentra el aspecto medular del problema Creo que muy poco iquestQueacute tan preparados estamos para asumir una disposicioacuten de esta naturaleza y no seraacute peor el remedio que el mal Quienes estaacuten a favor de esta propuesta habitualmente citan como ejemplo el tema del alcohol y las nefastas consecuencias que acarreoacute la prohibicioacuten de su consumo en paiacuteses como los Estados Unidos Sin embargo basta examinar las estadiacutesticas de muertes violentas y lesiones personales en Colombia y la altiacutesima relacioacuten que existe entre estos hechos y el consumo de alcohol a pesar de las regulaciones existentes Sin embargo es indudable que si se continuacutea avanzando en el camino de la despenalizacioacuten de las drogas blandas y estaacutes ingresan y tributan como parte de las economiacuteas legales produciriacutean maacutes ventajas que desventajas a los paiacuteses involucrados en estos negocios
Tomado de
httpwwwwebpondoorgfilesinterviewsMariaInesRestrepoPLANTEparawebpondopdf
74
Anexo 5
Ver anexo 6
75
Anexo 7
Anexo 8
76
Anexo 9
Anexo 10
77
Anexo 11
78
Anexo 12
79
Anexo 13
Diferenciacioacuten de niveles baacutesicos del circuito de drogas y consecuencias de poliacutetica
Nivel del circuito
ilegal de drogas
Poliacutetica Niveles de
Manejo estatal
nacional
Instancias
estatales
responsables [4]
Cooperacioacuten
Internacional
Produccioacuten Alternativas de
Desarrollo
Autonomiacutea con
criterios de
cooperacioacuten
Autoridades
relacionadas con
Ambiente
Agricultura
Desarrollo
Cooperacioacuten
Teacutecnica para el
Desarrollo
Procesamiento y
Traacutefico
Law Enforcement
(Represioacuten
legiacutetima)
Acuerdos
Internacionales
de
responsabilidad
compartida
Fiscaliacutea Policiacutea
Sistema Judicial
Control
Financiero
Direccioacuten de
Estupefacientes
Sistema de
Informacioacuten
Acuerdos y
represioacuten del
lavado asesoriacuteas
sobre extincioacuten
de bienes
cooperacioacuten
judicial
Abusos y
problemas en el
consumo
Salud Puacuteblica Autonomiacutea con
criterios de
cooperacioacuten
Autoridades de
salud puacuteblica y
alcaldiacuteas
Intercambio de
experiencias de
manejo en el
abuso de drogas
Meza 2010
80
Anexo 14
Tabla marco de poliacutetica
COMPONENTE ENTIDADES VINCULADAS
1 Control de la produccioacuten
Aspersioacuten Aeacuterea
Erradicacioacuten Manual y mecaacutenica
forzosa
Erradicacioacuten Manual Voluntaria ndash
Desarrollo Alternativo
DIRAN y Ministerio de defensa
PCI ndash Accioacuten Social (GME) Ejercito y Policiacutea
Nacional
PCI ndash Accioacuten Social (PFGB y PPP)
2 Control del Traacutefico
Interdiccioacuten
Control de lavado de activos
Control al traacutefico de precursores
DIRAN Ejercito y Armada Nacional
DNE y UIAF
DIRAN
3 Control del consumo
Prevencioacuten y rehabilitacioacuten
Ministerio de Proteccioacuten Social y Fondo
Nacional de Estupefacientes
Tomado de CADA paacuteg 40
81
Anexo 15
RANGO NORMATIVIDAD
CONSTITUCIONAL
CONSTITUCION POLITICA DE
COLOMBIA
LEGAL
1 Ley 30 de 1986 ldquoPor la cual se
adopta el Estatuto Nacional de
Estupefacientes y se dictan otras
disposicionesrdquo
2 Ley 67 de 1993 ldquoPor medio de la
cual se aprueba la Convencioacuten de las
Naciones Unidas contra el traacutefico iliacutecito
de estupefacientes y sustancias
sicotroacutepicas suscrito en Viena el 20 de
diciembre de 1988
3 Ley 599 de 2000 ldquoPor la cual se
expide el Coacutedigo Penalrdquo
82
OTRAS DISPOSICIONES
1 Decreto 1843 de 1991 ldquoPor el cual
se reglamentan parcialmente los Tiacutetulos
III V VI VII y XI de la Ley 09 de 1979
sobre uso y manejo de plaguicidasrdquo
2 Decreto 2253 de 1991 ldquoPor el cual
se adoptan como legislacioacuten
permanente unas disposiciones
expedidas en ejercicio de las facultades
del estado de sitiordquo
3 Resolucioacuten 001 de Febrero de 1994
ldquoMediante la cual se resolvioacute extender y
precisar las autorizaciones concedidas
para la destruccioacuten y erradicacioacuten de
cultivos iliacutecitos en el paiacutes a traveacutes de
los medios idoacuteneos prescritos para tal
finrdquo
4 Decreto 2158 de 1999
5 Resolucioacuten 005 de Agosto de 2000
ldquoModifica y ampliacutea la resolucioacuten 00194
establece procedimientos para la
83
erradicacioacuten define la auditoriacutea teacutecnica
y determina la creacioacuten del Comiteacute
Teacutecnico Interinstitucional como oacutergano
asesor para el desarrollo del Programa
de Erradicacioacuten de Cultivosrdquo
6 Resolucioacuten 017 de Octubre 4 de
2001 ldquoPor la cual se adopta un
procedimiento para la atencioacuten de
quejas derivadas de los presuntos
dantildeos causados por la aspersioacuten aeacuterea
con el herbicida glifosato dentro del
marco Programa de Erradicacioacuten de
Cultivos Iliacutecitosrdquo
7 Resolucioacuten 1054 de 2003 ldquopor la
cual se modifica un Plan de Manejo
Ambiental
y se toman otras determinacionesrdquo
8 Resolucioacuten 013 de 27 de Junio de
2003 del Consejo Nacional de
Estupefacientes ldquoPor la cual se
revocan las Resoluciones nuacutemeros
0001 del 11 de febrero de 1994 y 0005
del 11 de agosto de 2000 y se adopta
un nuevo procedimiento para el
84
Programa de Erradicacioacuten de Cultivos
Iliacutecitosrdquo
9 Resolucioacuten 031 de Septiembre 26 de
2003 ldquoPor la cual se modifica el artiacuteculo
5deg de la Resolucioacuten nuacutemero 0013 del 27
de junio de 2003 mediante la cual se
adopta un nuevo procedimiento para el
Programa de Erradicacioacuten de Cultivos
Iliacutecitosrdquo
10 Resolucioacuten 008 de Marzo 2 de
2007 ldquoPor la cual se modifica la
Resolucioacuten nuacutemero 0017 del 04 de
octubre de 2001 que establece un
procedimiento para la atencioacuten de
quejas derivadas de los presuntos
dantildeos causados por la aspersioacuten aeacuterea
con el herbicida glifosato dentro del
marco del Programa de Erradicacioacuten de
Cultivos Iliacutecitosrdquo
ACUERDOS INTERNACIONALES
1 Convencioacuten de Viena por medio de la cual
se aprueba la Convencioacuten de las Naciones
Unidas contra el traacutefico iliacutecito de
estupefacientes y sustancias sicotroacutepicas
85
suscrito en Viena el 20 de diciembre de 1988
2 Acuerdo del 15 de junio de 2005 ldquoAcuerdo
de asistencia militar entre la Republica
de Colombia y los Estados Unidos de Ameacuterica
(Plan Colombia)rdquo
Elaboracioacuten propia
86
10
INTRODUCCIOacuteN
El Desarrollo Alternativo se ha presentado como una herramienta de gran
viabilidad en la guerra contra las drogas iliacutecitas que pretende no solo suprimir los
cultivos de coca y amapola sino asegurar una infraestructura y apoyos suficientes
para que la poblacioacuten rural cultivadora se integre cada vez maacutes con la economiacutea
legal nacional e internacional
En siacute el Desarrollo Alternativo se ha consolidado como una opcioacuten que si bien
toma elementos de la estrategia de desarrollo rural su objetivo final no es el
desarrollo por el desarrollo el incremento de utilidades econoacutemicas que muestren
la favorabilidad de sustituir cultivos sino enfrentar los problemas de manera
integral como los incentivos para dejar la ilegalidad fortalecer los nuacutecleos
sociales entre lo maacutes destacado Eacuteste hace referencia a las alternativas frente al
problema de los cultivos iliacutecitos (Uribe 1998 Paacuteg 70)
La problemaacutetica es pertinente en la actualidad especialmente para el caso de
Colombia ya que este tipo de cultivos se han enmarcado en dinaacutemicas que
afectan el bienestar de la sociedad y el Estado colombiano Por una parte se han
generado debates por el papel jugado en el conflicto como fuentes primordiales de
financiamiento de los grupos armados ilegales La falta de presencia del Estado en
zonas perifeacutericas y generalmente rurales en el territorio nacional tambieacuten es un
punto de importancia y que estaacute directamente relacionado con el auge y
fortalecimiento de mano de obra de campesinos rurales relacionada
permanentemente con este modo de economiacutea ilegal
Por uacuteltimo pero no menos importante se debe siempre tener presente la posicioacuten
de Colombia en el sistema internacional su cercaniacutea con Estados Unidos y otras
potencias occidentales las cuales luego del 11 de Septiembre de 2001 han
desarrollado una lucha sin precedentes contra el ldquoterrorismordquo En esta lucha se ha
11
considerado que el problema de la droga es maacutes acuciante ya que solo asiacute se
puede interceptar la principal fuente de financiacioacuten al terrorismo (De Rementeriacutea
2003)
El enfoque hacia la lucha militar que se ha desarrollado revisando perspectivas
histoacutericas en las relaciones con aliados en el continente pone como punto de
partida una prelacioacuten de los intereses de la comunidad internacional en la agenda
Para tratar el problema tanto en los paiacuteses productores como los consumidores
Respecto a esto en el caso especiacutefico de Colombia los intereses del gobierno de
Washington para prestar ayuda econoacutemica al paiacutes se han mantenido en un
profundo sesgo con respecto a la intervencioacuten militar con respecto a otras
dinaacutemicas que son viables para el tratamiento de la problemaacutetica generada por las
drogas y en especial los cultivos iliacutecitos en el paiacutes
Teniendo en cuenta que la guerra contra el narcotraacutefico ha aumentado en los
uacuteltimos antildeos este problema de los cultivos iliacutecitos ha venido evolucionado desde
los antildeos 70 donde se comenzaron a ver poliacuteticas de sustitucioacuten de cultivos con
programas en Tailandia Estos programas presentan como uno de los problemas
la necesidad de enfocar las acciones de los gobiernos hacia la situacioacuten de
pobreza de campesinos cultivadores asiacute la solucioacuten logra atacar los problemas
socio-econoacutemicos que estos viven buscando generar dinaacutemicas para convertir
sus terrenos en cultivos directamente relacionados con la economiacutea liacutecita (Vargas
2000)
El atacar esta problemaacutetica de manera integral debe ser el objetivo de los
programas enmarcados en la lucha contra las drogas ya que conllevan no solo a
una mejoriacutea entre las relaciones de las comunidades rurales en las periferias de
los departamentos sino que tambieacuten se le suma la reduccioacuten de la base social con
la que cuentan los grupos armados al margen de la ley para mantener su control
territorial
12
La presente tesis se compone de seis capiacutetulos conclusiones y anexos el primero
corresponde a la presentacioacuten del problema de investigacioacuten objetivos generales
y especiacuteficos de la temaacutetica un segundo capiacutetulo que presenta la justificacioacuten
disciplinaria en cuanto a la pertinencia del estudio Un tercer capiacutetulo que
presenta la metodologiacutea que se va a utilizar como los instrumentos los
antecedentes y un marco conceptual que sirven de base para la interpretacioacuten de
la problemaacutetica de las drogas y el anaacutelisis de los resultados al igual que una
explicacioacuten acerca de lo que implican los programas de desarrollo alternativo En
el cuarto capiacutetulo se consigna el desarrollo de este tipo de programas en
Colombia desarrollados por gobiernos de manera histoacuterica anteriores a los dos
periodos presidenciales de Aacutelvaro Uribe Veacutelez los cuales comprenden el periodo
2002-2010 el marco legal y programaacutetico en el periodo a analizar teniendo
congruencia con el intereacutes de erradicar los cultivos iliacutecitos utilizando el desarrollo
alternativo Un quinto capiacutetulo donde se analizaraacute si en el periodo 2002-2010 se
puede identificar y explicar si la voluntad y efectividad de las poliacuteticas de desarrollo
alternativo adelantadas han sido suficientes para desincentivar el cultivo de coca y
amapola por los campesinos inmiscuidos en esta dinaacutemica en Colombia
Por uacuteltimo en las conclusiones se generaraacute una propuesta basada en el anaacutelisis
para asiacute lograr desarrollar las poliacuteticas de manera maacutes eficaz Estas poliacuteticas
deben buscar reducir los incentivos que tienen los campesinos para implementar
el cultivo y sostenimiento de mercados ilegales como el de la droga En este punto
se resaltaraacuten los aspectos de relevancia encontrados a lo largo del anaacutelisis
13
1 PROBLEMA DE INVESTIGACIOacuteN
Colombia se ha convertido en las uacuteltimas deacutecadas en el principal paiacutes productor y
exportador de sustancias sicotroacutepicas como la cocaiacutena cuyos cultivos han crecido
progresivamente desde el antildeo 1999 observaacutendose un importante descenso en los
uacuteltimos antildeos de la deacutecada del 2000 como consecuencia de las fumigaciones
aacutereas y de la guerra que se viene librando (ONU Censos de coca 2002-2010)
Todo esto estaacute asociado generalmente a fenoacutemenos como el narcotraacutefico y la
necesidad del mismo para el financiamiento de actividades de grupos armados
ilegales por un lado y por otro debido a la reduccioacuten significativa de cultivos en
Peruacute y Bolivia en las deacutecadas de los 80 y comienzo de los 90 lo cual amplioacute de
manera importante el mercado para la produccioacuten y exportacioacuten de estas
sustancias desde el territorio nacional colombiano
A lo largo de los antildeos y gobiernos que han pasado se han presentado diferentes
tipos de iniciativas para tratar problemaacuteticas relacionadas al narcotraacutefico desde
las tempranas fases de produccioacuten divididas en cuatro eslabones a) la fase de
cultivo y cosecha de la hoja de coca b) la transformacioacuten primaria de la hoja de
coca en pasta y base de coca c) el eslaboacuten en donde la base de coca se
transforma en clorhidrato de cocaiacutena y d) una uacuteltima fase de trafico mayorista del
producto terminado hacia las costas y fronteras nacionales(Mejiacutea amp Rico 2011
Pag17)
Eacuteste ha sido uno de los problemas frecuentes con los que los gobernantes de
turno se han enfrentado y se generan foacutermulas mixtas para el desarrollo de
poliacuteticas y programas apropiados debido a contextos nacionales e internacionales
por parte de los gobernantes en cada uno de sus periodos
14
Los gobiernos que han presenciado este fenoacutemeno han planteado dos liacuteneas de
trabajo para reducir y no permitir el cultivo en nuevos territorios con sustancias
iliacutecitas Por un lado se tienen las aspersiones aeacutereas que si bien generan
resultados inmediatos sobre los cultivos tienen efectos colaterales en teacuterminos
ambientales y humanos para la regioacuten donde se efectuacutean observando un factor de
temporalidad a largo plazo Un claro ejemplo de los efectos que generan este tipo
de acciones gubernamentales como muchos otros que se encuentran con
testimonios de la poblacioacuten rural es
ldquoLa fumigacioacuten generoacute dantildeos en toda la economiacutea legal y de subsistencia
de los campesinos de la regioacuten (hellip) La Defensoriacutea del Pueblo constatoacute la
fumigacioacuten sobre sitios de vivienda escuelas con presencia de estudiantes
ocasionando efectos inmediatos y lesiones croacutenicas sin definirrdquo (Vargas 1999
Paacuteg 108)
La segunda liacutenea de trabajo usualmente implementada es la erradicacioacuten manual
de los cultivos iliacutecitos en la cual se obliga a los campesinos locales de las
regiones a quitar todas las plantas de coca yo amapola y a comprometerse a no
cultivarlas de nuevo En algunos casos tiene un componente que consiste en el
empleo de grupos moacuteviles de erradicacioacuten que son pagos por el gobierno estos
entran a erradicar una vez la zona ha sido asegurada por la fuerza puacuteblica
aviacioacuten aeacuterea con bombardeos ejeacutercito y comandos jungla de la policiacutea Tambieacuten
hay erradicacioacuten forzosa basada en miembros de la policiacutea antinarcoacuteticos en
zonas con menos o ninguna presencia guerrillera
Sin embargo estas medidas no muestran un eacutexito que se destaque primero
debido a problemas con la poblacioacuten rural que van desde el temor a tener
retaliaciones de grupos armados ilegales por la erradicacioacuten de sus cultivos
estigmatizacioacuten por parte de miembros de la fuerza puacuteblica al relacionarlos con
grupos insurgentes llegando hasta el otro extremo donde la tierra queda inservible
15
para el cultivo de otros productos y su comercializacioacuten no deja dividendos
suficientes para las familias
Estos dos tipos de acciones planteadas para el tratamiento de los cultivos iliacutecitos
son las que histoacutericamente se han referenciado como viables para un Estado que
se encuentra inmerso en dinaacutemicas relacionadas con estas economiacuteas ilegales
Aun asiacute la experiencia y los resultados como se presentaraacute a lo largo del presente
estudio generan serias dudas sobre su efectividad
Teniendo en cuenta lo previamente mencionado se debe resaltar que Colombia
sigue siendo uno de los principales productores de cocaiacutena en el mundo En el
anexo 1 se puede observar la produccioacuten en relacioacuten a hectaacutereas con otros de los
principales productores de cocaiacutena en el periodo 2001-2010
De esta manera si bien desde el antildeo 2001 se presenta un reduccioacuten significativa
hasta el 2010 Colombia sigue presentando una de las maacutes altas tasas en
hectaacutereas para la produccioacuten de materias primas para el procesamiento de coca
terminando en un nivel casi equiparable con el de Peruacute
De acuerdo con esto el objetivo principal de esta tesis es la de establecer si en el
periodo 2002-2010 se ha logrado disentildear y poner en marcha poliacuteticas puacuteblicas que
tengan como resultado una reduccioacuten significativa de los incentivos por parte de la
poblacioacuten rural para involucrarse con cultivos iliacutecitos Esto teniendo en cuenta
aspectos de importancia como la presencia del Estado y la apertura de
oportunidades para entrar en los mercados legales atencioacuten a la poblacioacuten civil
indefensa y la disminucioacuten de las poliacuteticas que atentan contra el medio ambiente
en un corto mediano y largo plazo Esta investigacioacuten es de caraacutecter empiacuterico
busca recolectar informacioacuten sobre los programas y sus resultados en el periodo
elegido a la luz de las poliacuteticas puacuteblicas poniendo una atencioacuten especial a los
enfoques de teoriacuteas mixtas centradas en el Estado y en la Sociedad De esta
manera se quiere mirar si las poliacuteticas y programas que se han desarrollado para
16
tratar los cultivos iliacutecitos han llegado a reducir los incentivos de integracioacuten entre
campesinos cultivadores y una economiacutea en un marco legal
La pregunta de investigacioacuten para el presente estudio seraacute iquestLos programas de
Desarrollo Alternativo en Colombia han logrado desincentivar a los
pequentildeos campesinos a que se involucren con los cultivos de cocaiacutena
11 Objetivo General
Analizar el papel jugado por el Programa de Desarrollo Alternativo sobre la
reduccioacuten de inventivos para evitar que sectores de la poblacioacuten rural se
involucren en la produccioacuten de cultivos iliacutecitos en el periodo 2002-2010
12 Objetivos Especiacuteficos
- Analizar la incidencia de la poliacutetica anti drogas en Colombia para combatir los
cultivos iliacutecitos desincentivando a los campesinos y comunidades involucradas
- Establecer las caracteriacutesticas del programa de Desarrollo Alternativo en cuanto a
sus inversiones y eacutenfasis durante el periodo 2002-2010
- Identificar las soluciones de tipo social que el programa de Desarrollo Alternativo
ha propuesto histoacutericamente para resolver la problemaacutetica de los cultivos iliacutecitos
17
2 JUSTIFICACION
El fenoacutemeno de los cultivos de uso iliacutecito ha dejado como ensentildeanzas para
instituciones dedicadas a su estudio como para los actores directamente
involucrados ya que se ha podido subdividir la problemaacutetica de tal manera que
sea maacutes faacutecil su comprensioacuten y tratamiento Esto se debe principalmente a que los
cultivos de uso iliacutecito son transversales a diferentes instancias de importancia de la
sociedad siendo los teacuterminos econoacutemicos poliacuteticos legales y culturales entre los
maacutes destacados
Colombia se ha enmarcado en diferentes etapas como actor preponderante de
alguna de las dinaacutemicas tales como la produccioacuten el transporte y comercializacioacuten
de las sustancias iliacutecitas por lo cual las poliacuteticas de tratamiento al problema son
de vital importancia Este tipo de acciones gubernamentales abarcan aspectos
transversales a nivel regional relacioacuten y capacidad institucional con grupos al
margen de la ley poliacuteticas internas para desincentivar la produccioacuten y consumo de
estas sustancia y por uacuteltimo el flujo de dinero del narcotraacutefico que ha generado
una cultura que acepta y en casos especiacuteficos siente la necesidad y falta de los
altos ingresos que les dejan estas actividades iliacutecitas
Estas etapas o procesos de cambio en los cuales se ha encontrado el Estado
colombiano en relacioacuten con las dinaacutemicas pertenecientes al traacutefico de sustancias
iliacutecitas se han tomado desde hace varias deacutecadas como un problema en su
mayoriacutea perteneciente al contexto Colombiano que estaacute permeado de la
polarizacioacuten generada por los grupos armados ilegales en el territorio nacional
que desde hace deacutecadas se movilizan por algunas zonas del paiacutes Aun asiacute y a
pesar de esta prelacioacuten mostrada en poliacuteticas puacuteblicas por buscar una solucioacuten a
las dinaacutemicas pertenecientes al traacutefico de drogas no se ha tenido muy presente un
aspecto de gran importancia para lograr estos objetivos y que desde hace pocos
antildeos se han comenzado a ver resultados positivos en otros paiacuteses con
problemaacuteticas relativamente parecidas a las del caso Colombiano (Bolivia y Peruacute)
18
este aspecto hace referencia a la integracioacuten de sociedades organizadas de
cultivadores de cocaiacutena (Bolivia) y de sociedades que recogen las demandas de
poblaciones con necesidad de ayudas por parte del Estado central para trabajar
mancomunadamente en contra de los cultivos iliacutecitos
Este nuevo enfoque ha evolucionado desde las poliacuteticas de sustitucioacuten de cultivos
de uso iliacutecito y ha dado pasos importantes a la hora de comprender que una de
las soluciones maacutes viables para desincentivar el cultivo de este tipo de sustancias
o su materia prima no es pertinente trabajarla solamente desde una visioacuten
econoacutemica Se debe trabajar desde una perspectiva integral que contemple
factores econoacutemicos sociales poliacuteticos y culturales Que superen el marco
normativo y la aplicacioacuten de las leyes debido a las necesidades sociales que se les
presentan a las personas por falta de presencia real del Estado como principal
encargado de proveer seguridad infraestructura y acompantildeamiento pertinente
para con sus ciudadanos
21 Contexto
La droga en Colombia desde hace unas deacutecadas se ha convertido en un problema
de caraacutecter nacional e internacional lo cual se comienza a demarcar con mayor
claridad con el auge de la produccioacuten cocalera en la zona andina desde la deacutecada
de los 60-70 Si bien el paiacutes ya presentaba una problemaacutetica que divisaba el
narcotraacutefico en sus primeras etapas con la bonanza marimbera1 esta no se
desarrolloacute con la misma fuerza o impacto que se dio con la cocaiacutena Bajo la misma
loacutegica que se presentoacute en los negocios con la Marihuana el cultivo produccioacuten y
enviacuteo de cocaiacutena (o sus materias primas) se mostraron como un negocio atractivo
debido a la ganancia que generaba dejando utilidades visiblemente mayores a la
1 Se presenta alrededor del antildeo 1972 debido a la erradicacioacuten en Meacutexico y Jamaica encabezado
por estados unidos donde la zona de la Sierra Nevada el Magdalena Armenia Encabezados estos lugares y relacionados a la Familia Daacutevila en Armenia y Rauacutel Daacutevila Jimeno en el Magdalena Este fenoacutemeno dio como resultado la primera guerra contra las drogas establecida por el gobierno de Richard Nixon
19
de otros productos otras sustancias iliacutecitas como la marihuana y evidentemente
mejores dividendos de productos liacutecitos como el cafeacute que ha sido una de las
principales materias de exportacioacuten histoacutericas de Colombia
Ya en la deacutecada de los 70 se desarrollaban exportaciones hacia los Estados
Unidos el cual ha representado uno de los paiacuteses con mayor demanda de drogas
como la marihuana cocaiacutena y heroiacutena Los departamentos que afrontaron este
nuevo fenoacutemeno en Colombia fueron el Caquetaacute Guaviare y Putumayo (Thoumi
2002 paacuteg 115) Estos cultivos se establecieron principalmente en las periferias de
las ciudades principales en terrenos no colonizados Esto es significativo debido
a que posibilitoacute el aumento exponencial de los cultivos y capacidad de produccioacuten
dando como resultado el posicionamiento de Colombia en la deacutecada de los 80
como el paiacutes de mayor produccioacuten de cocaiacutena
Debido a los altos dividendos que representaba la produccioacuten y venta de cocaiacutena
en el exterior se comenzaron desarrollar sistemas eficientes para el lavado de
activos y aumento en los cultivos de hoja de coca Este aumento en la
profesionalizacioacuten de la produccioacuten de coca fue mancomunado con paiacuteses como
Peruacute y Bolivia que contribuiacutean con importaciones de base de coca
La operacioacuten a gran escala del narcotraacutefico aumentoacute sustancialmente las
ganancias y propicioacute la formacioacuten de los llamados ldquocartelesrdquo de Medelliacuten Cali y la
Costa Estos propiciaron la integracioacuten vertical de todas las etapas de la
produccioacuten de narcoacuteticos desde cultivo de la hoja pasando por la
comercializacioacuten de insumos y precursores procesamiento en laboratorios
produccioacuten transporte y terminando en la comercializacioacuten tanto interna como
externa a traveacutes de redes apropiadas de distribucioacuten (Diacuteaz amp Saacutenchez 2004 paacuteg
10
Llegado a este punto se desarrollaron dos instrumentos juriacutedicos de importancia
para luchar contra los carteles y contra la produccioacuten de cocaiacutena La extradicioacuten de
nacionales y la cooperacioacuten judicial El primero fue adoptado por el congreso y no
20
necesito de debate para asiacute finalmente ser aplicado en 1984 El segundo la
cooperacioacuten judicial e intercambio de pruebas solo se abrioacute a partir de 1990 y sin
estar regulado mediante tratado (Pardo Paacuteg1)
Estas herramientas juriacutedicas desarrolladas por el gobierno colombiano
relacionadas de manera directa con el de Estados Unidos desataron un aumento
significativo en los niveles de violencia por parte de los carteles Se comenzaron a
generar guerras por parte de los carteles buscando el control de maacutes rutas para
enviar los alcaloides al igual que tomando acciones en contra del Estado para
lograr debilitar el sistema judicial colombiano y de esta manera desincentivar la
persecucioacuten sobre los miembros de los carteles Advieacutertase que a pesar de las
acciones violentas por parte de estos actores armados ilegales se logroacute (con la
cooperacioacuten del gobierno norteamericano) la muerte o encarcelamiento de los
liacutederes o denominados ldquocaposrdquo de dichas organizaciones
Si bien esto tuvo un efecto en la reduccioacuten de la violencia no sucedioacute lo mismo
con el negocio ilegal Diversos carteles en el territorio nacional y actores armados
ya presentes como grupos paramilitares y guerrillas como el ELN y las FARC
vieron este negocio como una fuente de financiamiento para sus luchas
particulares en contra de sus contrapartes en el paiacutes Algo maacutes para antildeadir con
respecto a estas dinaacutemicas es coacutemo el narcotraacutefico cumplioacute una labor doble en
grupos insurgentes por un lado proporcionaba una base social para los grupos
(cultivadores de sustancias iliacutecitas) y por el otro el aumento de ingresos para
escalar y expandir su actividad armada (Diacuteaz amp Saacutenchez 2004 Paacuteg 11)
Se debe tener presente que la industria de la coca es caracteriacutestica de la zona
andina no solo con lo relacionado a Colombia sino a sus vecinos andinos Bolivia
Peruacute y Ecuador Se presume este fenoacutemeno se ha dado a la falta de desarrollo
interino en el territorio de cada uno de estos paiacuteses de dinaacutemicas que relacionen
una economiacutea legal tanto en centros como en periferias dejando partes de la
poblacioacuten segregadas sin oportunidades de generar utilidades en economiacuteas
21
legales al igual que la existencia de una falta de apoyo de los Estados en cuanto
a seguridad social salud acompantildeamiento de la fuerza puacuteblica y educacioacuten
Por ejemplo el costo de transportar una carga de yuca al centro urbano
maacutes cercano en San pablo ndash apenas a 30 km De distancia de Virgencita ndash es de
20000 pesos mientras que la yuca como tal solo se vende en 30000 pesos en el
mercado lo que deja a la familia unos 10000 pesos o aproximadamente 3 doacutelares
(sin incluir los costos del cultivo y la cosecha) (Project Counselling Service 2003
Paacuteg 3)
Cabe sentildealar que no solo la falta de infraestructura en las periferias de los
departamentos productores explica el porqueacute de interactuar con dinaacutemicas ilegales
por parte de la poblacioacuten sino que se debe sumar un factor en el cual la falta de
presencia del Estado y auacuten maacutes del monopolio exclusivo de la fuerza deja a
familias y poblaciones enteras a merced de actores armados ilegales Esto deriva
en 3 aspectos (1) socava la erradicacioacuten manual de los cultivos de coca (2)
impone impuestos en las hojas y la pasta y bloqueos en las carreteras (3) debilita
las estructuras sociales (Project Counselling Service 2003 Paacuteg 3)
En este marco la poliacutetica de erradicacioacuten de cultivos de uso iliacutecito se desarrolloacute de
manera maacutes fuerte teniendo cierta prelacioacuten en los planes de gobierno desde
mediados de la deacutecada de los 90 donde el teacutermino varioacute de sustitucioacuten a
desarrollo alternativo como seraacute expuesto posteriormente en el estudio Es
necesario resaltar no solo el desarrollo alternativo como opcioacuten de viabilidad sino
hacer un breve contraste con las otras estrategias existentes para la lucha contra
las drogas que han sido enfocadas a atacar grandes cultivos y no las parcelas de
campesinos ldquoraspachinesrdquo y en general pequentildeos productores de materias
primas
22
3 METODOLOGIacuteA
El estudio a desarrollar en el presente texto es de caraacutecter descriptivo y
explicativo ya que busca abordar el tema de los programas y acciones
gubernamentales que se han desarrollado para combatir los cultivos de uso iliacutecito
y entre estas especiacuteficamente revisar y analizar si el Desarrollo Alternativo se ha
constituido como viable para reducir los incentivos de poblaciones rurales de
interactuar con dinaacutemicas ilegales como lo es el cultivo de hoja de coca y
amapola Para esto se emplearaacute una revisioacuten de instrumentos juriacutedicos en el paiacutes
Como el anaacutelisis de los proyectos desarrollados en el periodo 2002-2010 para asiacute
mirar si la evolucioacuten de las poliacuteticas se ha dado de manera positiva presentando
un resultado que deacute cuenta de soluciones viables y sostenibles
31 Estrategia de Investigacioacuten
En este trabajo se hizo una revisioacuten documental en la cual se examinaron los
textos producidos para el tema de los cultivos iliacutecitos seleccionando asiacute los
documentos maacutes pertinentes para los propoacutesitos de la investigacioacuten
Se realizo una lectura a profundidad bajo una loacutegica cruzada y comparativa para
relacionar los hallazgos realizados acerca del fenoacutemeno y tener presente la
informacioacuten relevante
32 Instrumentos de la investigacioacuten
El desarrollo de la investigacioacuten se enmarcoacute en los datos presentados en informes
de instituciones nacionales al igual que internacionales Entre las instituciones que
presentan datos y anaacutelisis recopilados estaacuten Presidencia de la Repuacuteblica (Accioacuten
Social) Contraloriacutea General de la Nacioacuten Policiacutea Antinarcoacuteticos Centro de
Investigacioacuten y Educacioacuten Popular (CINEP) Sistema Integrado de Monitoreo de
Cultivos Iliacutecitos (SIMCI) Programa PLANTE Ministerio de Medio Ambiente y el
Colombian Alternative Development (CAD) entre los maacutes destacados para la
temaacutetica correspondiente
23
4 ANTECEDENTES Y MARCO CONCEPTUAL
En este capiacutetulo se abordaraacuten los principales lineamientos conceptuales y teoacutericos
que pretenden guiar este trabajo de investigacioacuten Se dividiraacute en dos partes en las
cuales se pretende hacer por un lado una generacioacuten de planteamientos desde la
presentacioacuten de antecedentes que hacen referencia a algunos autores sobre el
porqueacute se han desarrollado condiciones suficientes para que los cultivos de coca y
amapola sean la opcioacuten predominante en periferias del paiacutes y por el otro
presentando los conceptos de relevancia para desarrollar el estudio
41 Antecedentes
Existen aspectos demarcados en caracteriacutesticas de paiacuteses Andinos que muestran
coacutemo han sido maacutes propensos a desencadenar una insercioacuten en el narcotraacutefico
por su geografiacutea que permite el cultivo histoacuterico de hoja de coca y amapola en sus
territorios Rocha (2002) plantea que existe una explicacioacuten coherente para la
insercioacuten de Colombia en el mercado de las drogas iliacutecitas Esto debido a la
precaria institucionalidad local el deacutebil control estatal la informalidad de la
economiacutea en las periferias donde el Estado no tiene presencia y las caracteriacutesticas
geograacuteficas del paiacutes en teacuterminos que permiten el cultivo de hoja de coca y
amapola y tambieacuten por su ubicacioacuten estrateacutegica para ser punto neuraacutelgico para el
contrabando importacioacuten y exportacioacuten2
Si bien los factores geograacuteficos y la presencia del Estado dan visos del porqueacute del
adentramiento en el negocio de la droga se debe resaltar como
2 No solo de la droga si no de sus materias primas y la tradicioacuten de contrabando que se manejaba
en algunas regiones del paiacutes como la Guajira
24
ldquoLa hoja de coca requiere de condiciones bioloacutegicas y climaacuteticas que son
evidentemente propicias en Peruacute Bolivia y Colombia Desde eacutepocas ancestrales
su produccioacuten se ha destinado al consumo entre las poblaciones indiacutegenas en
Peruacute y Bolivia Recientemente en Colombia se ha propagado en regiones social y
econoacutemicamente marginadas A su vez la tecnologiacutea para obtener cocaiacutena es
relativamente sencilla y cuenta con muacuteltiples variantes propias de la manufactura
maquiladora La geografiacutea favorece el acceso al principal mercado de consumo
Estados Unidos (hellip) la precaria institucionalidad y estabilidad sociopoliacutetica han
favorecido la actividad exportadorardquo (Rocha 2002 Paacuteg 36)
En los antildeos 80 si bien los niveles de pobreza y calidad de vida se mostraban como
mejores en Colombia a comparacioacuten de sus vecinos en el graacutefico 1 se muestra
como para el antildeo 1994 Colombia se presentaba como un paiacutes con una alta
desigualdad de ingreso y un menor ingreso per caacutepita al igual que otros paiacuteses
productores como Bolivia y Peruacute (Rocha 2002 Paacuteg 42)3
Rocha (2000) al revisar algunas de las explicaciones tentativas al fenoacutemeno en
paiacuteses andinos muestra coacutemo los paiacuteses productores tienen similitudes en cuanto
a menores ingresos per caacutepita mayor inequidad en la distribucioacuten del ingreso y
mayor grado de pobreza resaltado que no solo estos establecen los factores
totalmente explicativos para el cultivo de iliacutecitos
Siguiendo con las percepciones teoacutericas del porqueacute se generaron y se mantienen
dinaacutemicas de aceptacioacuten de cultivos iliacutecitos como mecanismo de supervivencia
econoacutemica por parte de poblaciones rurales Thoumi (1998) plantea que en la
eacutepoca de la violencia y el ldquoFrente Nacionalrdquo el cual representoacute una estabilidad
durante un periodo de aproximadamente 20 antildeos nuevas formas de conflicto se
comenzaron a presentar como lo fueron la conformacioacuten de grupos guerrilleros de
izquierda como las FARC (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia) y el
3 Ver anexo 2
25
ELN (Ejeacutercito de Liberacioacuten Nacional) en 1964 (Acemoglu Robinson amp Santos-
Villagran 2009 17)
Sobresale en los planteamientos de Thoumi (1998) uno de vital intereacutes para este
texto el cual muestra que debido al proceso previamente nombrado se generaron
sistemas clientelistas el cual volvioacute al Estado colombiano vulnerable ante
cualquier grupo que ostentara un gran capital econoacutemico por ejemplo el
relacionado con el narcotraacutefico
ldquoLa debilidad del Estado en muchas zonas se ha acentuado durante los
uacuteltimos 50 antildeos Durante todo el siglo (hellip) Esta migracioacuten se efectuoacute de manera
espontaacutenea con poca o nula presencia estatal sin sistemas efectivos de
asignacioacuten de derechos de propiedad y sin esfuerzos estatales para establecer
mercados eficientes que permitieran integrar las regiones al mercado nacional (hellip)
las guerrillas han reemplazado al Estado como instituciones encargadas de
establecer el orden crear sistemas de servicios puacuteblicos y hacer cumplir las leyesrdquo
(Thoumi 1998 Paacuteg 29)rdquo
Los argumentos antes sentildealados por Thoumi permitieron que Vargas (1999)
afirmara que los cultivos iliacutecitos se desplazaron a regiones con absoluta ausencia
del Estado y elevados niveles de violencia a donde posteriormente llegaron
organizaciones guerrilleras (Vargas en Diacuteaz amp Saacutenchez 2004 Paacuteg 19) Este
punto resalta el papel fundamental que dio la poca o nula presencia del Estado en
periferias de las ciudades principales de Colombia dejando a un lado la
destinacioacuten de recursos para aplicar medidas que buscasen el desarrollo de estos
latifundios dejando asiacute pocas soluciones de viabilidad y sostenibles en el tiempo a
nivel econoacutemico para comunidades rurales en estos territorios
42 Marco Conceptual
En primer lugar se debe definir que se entiende por Poliacutetica Puacuteblica asiacute para Roth
2002 esta se define como un ldquoconjunto conformado por uno o varios objetivos
26
colectivos considerados necesariamente deseables y por medios y acciones que
son tratados por lo menos parcialmente por una institucioacuten u organizacioacuten
gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores
individuales o colectivos para modificar una situacioacuten percibida como
insatisfactoria o problemaacuteticardquo
A continuacioacuten el concepto de Desarrollo cumple un papel central para el presente
texto por lo que este tiene diferentes variables y amplitud de esta manera la
primer tipologiacutea de desarrollo es en la cual este es concebido como crecimiento
econoacutemico donde se ha consolidado como visioacuten predominante en la cual se
toma como un ldquoproceso esencialmente teacutecnico-econoacutemico que por un lado
privilegia el crecimiento econoacutemico como condicioacuten y causa del desarrollo general
y especiacuteficamente del desarrollo socialhelliprdquo (Cambra 1999 4) otra de las
tipologiacuteas es la del desarrollo rural que tiene un enfoque predominantemente
productivista el cual centra el desarrollo ya no en teacuterminos netamente de aumento
econoacutemico si no en La capacidad de un paiacutes para mejorar su nivel de vida a
lo largo del tiempo depende casi por entero de su capacidad para
aumentar su produccioacuten por trabajador Kruggman 1991
Por uacuteltimo una de las dos tipologiacuteas que se utilizaran en el texto es la de
desarrollo humano donde el ldquodesarrollo no es el aumento de la riqueza sino que la
riqueza es uno de los medios para que el ser humano pueda llevar una vida plena
Asiacute que el verdadero desarrollo al que denominoacute ndash ldquodesarrollo humanordquo- es el
aumento en la cantidad y calidad de las opciones que tienen los habitantes de un
paiacutesrdquo (PNUD 2003100) Esto tiene que ver con ciertos temas y asuntos de
importancia como el progreso social el crecimiento econoacutemico la eficiencia en
teacuterminos de uso y disponibilidad de los recursos la igualdad econoacutemica la
participacioacuten y la libertad la sostenibilidad generacional y la seguridad humana
27
En primer lugar se debe plantear el concepto de Desarrollo Alternativo que ha
sido generalmente abordado desde cuatro perspectivas principales y son
recogidas por Zorro (2005) (1) como alternativa al modelo de desarrollo
dominante oacute sea el crecimiento econoacutemico frente a redistribucioacuten (2) Como
alternativa a las modalidades tradicionales del desarrollo rural es decir economiacuteas
campesinas frente a modelo empresarial (3) alternativa a las modalidades de
desarrollo de un territorio especiacutefico y (4) alternativa al crecimiento econoacutemico
basado en los cultivos iliacutecitos Esta uacuteltima perspectiva es la apropiada para
manejar en el presente texto ya que ha hecho alusioacuten a ldquoalternativas productivasrdquo
cuyas caracteriacutesticas pueden variar de un paiacutes y de una regioacuten a otra Este uso de
la expresioacuten estaacute circunscrito a los paiacuteses productores de coca y amapola (Zorro
2005 Paacuteg 108)
Teniendo en cuenta la anterior explicacioacuten sobre queacute tipo de desarrollo alternativo
se tendraacute en cuenta en el anaacutelisis la definicioacuten bajo la cual se comprenderaacute es la
siguiente
Un proceso destinado a impedir y eliminar el cultivo de plantas que
contengan estupefacientes y sustancias sicotroacutepicas mediante la adopcioacuten de
medidas de desarrollo rural expresamente concebidas con tal fin y que se lleva a
cabo en el contexto de un crecimiento econoacutemico nacional sostenido y los
esfuerzos por alcanzar un desarrollo sostenible (hellip) teniendo presentes las
caracteriacutesticas socioculturales especiales de las comunidades y grupos
destinatarios UNODC
Por uacuteltimo otro concepto que es necesario desarrollar y es el de los incentivos los
cuales partiendo de Chiavenato (2006) dice
ldquocuando surge una necesidad esta es una fuerza dinaacutemica y persistente que
origina un comportamiento cada vez que aparece una necesidad esta rompe el
estado de equilibrio del organismo y produce un estado de tensioacuten insatisfaccioacuten
inconformismo y desequilibrio que lleva al individuo a desarrollar un
28
comportamiento o accioacuten capaz de descargar la tensioacuten y liberarlo de la
inconformidad y del desequilibriordquo (Chiavenato 2006 Paacuteg 70)
43 Teoriacutea de Entramado y enfoque de Desarrollo Humano para el Desarrollo
Alternativo
Se ha visto como necesario realizar una precisioacuten para el caso teniendo en
cuenta una teoriacutea para el anaacutelisis de poliacuteticas puacuteblicas Roth (2009) plantea como
una red constituye ciertas relaciones ya sean de colaboracioacuten de apoyo de
influencia entre un conjunto de actores especiacuteficos La teoriacutea de entramado hace
parte de corrientes mixtas que buscan mediar entre el papel del Estado y la
sociedad para buscar cierto tipo de equilibrios ya que las fronteras entre lo estatal
y lo no estatal son movedizas y que existe una serie de puentes entre estas dos
esferas (Roth 2002 Paacuteg 33)
En este sentido las poliacuteticas puacuteblicas se dan gracias a las interdependencias entre
varios actores se que caracterizan por interacciones horizontales gracias a que
las relaciones de poder no estaacuten claramente constituidas Estas redes se
conforman de acuerdo a la singularidad del tema en este caso a los cultivos de
uso iliacutecito que se encuentran desde una perspectiva teoacuterica en dos frentes 1) las
issue networks las cuales se caracterizan por su autonomiacutea frente a las otras
donde sus intercambios se dan gracias a la informacioacuten 2) Red de presioacuten que
hacen referencia a grupos con varios participantes y la apertura de acceso para
otros actores donde su funcionamiento es descentralizando e inestable
Este tipo de entramados entre actores sociales y actores gubernamentales se
representan de mejor manera en las poliacuteticas implementadas en el periodo 2002-
2010 donde se plantea la problemaacutetica y necesidad impliacutecita de generar acuerdos
que permeen una interaccioacuten adecuada entre los tomadores de decisiones y las
demandas realizadas por la poblacioacuten civil para aumentar la aceptacioacuten de
instituciones presentes en su territorio medir la efectividad de las poliacuteticas
desarrolladas que histoacutericamente han establecido una unilateralidad en las
29
soluciones de las drogas salud puacuteblica inclusioacuten a mercados entre otros
problemas destacados
Complementando la teoriacutea a utilizar se utilizo el Enfoque de Desarrollo Humano
para dar maacutes claridad y poder analizar la problemaacutetica de los incentivos para
cultivar cocaiacutena y amapola Este enfoque se define como ldquoel proceso mediante el
cual se busca la ampliacioacuten de las oportunidades de las personas aumentando
sus derechos y capacidadesrdquo Uno de los planteamientos fundamentales de este
enfoque se entienden de la siguiente manera
ldquoTal desarrollo se concentra y sustenta en la satisfaccioacuten de las
necesidades humanas fundamentales en la generacioacuten de niveles crecientes de
auto independencia y en la articulacioacuten orgaacutenica de los seres humanos con la
naturaleza y la tecnologiacutea de los procesos globales con los comportamientos
locales de lo personal con lo social de la planificacioacuten con la autonomiacutea y de la
sociedad civil con el Estadordquo (Max-Neef 1986 15)
Este enfoque es pertinente cuando se tienen en cuenta las estrategias del
PDA las cuales buscan articular tanto aspectos sociales una planificacioacuten que
representa la autonomiacutea de la sociedad civil con el Estado para interactuar de
manera econoacutemica a nivel global sin dejar a un lado la obligatoriedad que tiene el
gobierno central para velar por el propicio crecimiento de la regioacuten en teacuterminos de
calidad de vida libertades de los individuos
30
5 POLITICAS DE TRATAMIENTO A LOS CULTIVOS ILICITOS EN COLOMBIA
El presente capiacutetulo tiene la intencioacuten de hacer una breve descripcioacuten del
Desarrollo Alternativo en Colombia como mecanismo de lucha contra los cultivos
iliacutecitos en el territorio nacional Para ello se expondraacuten cuaacuteles han sido estas
poliacuteticas y mecanismos al igual que los resultados visibles en documentos
oficiales y anaacutelisis acadeacutemicos desarrollados
51 Evolucioacuten del Desarrollo Alternativo en Colombia
Colombia actualmente es el mayor cultivador de cocaiacutena a nivel mundial4 Esto ha
acarreado problemas en diferentes niveles para el Estado debido a que permea
aspectos de la sociedad transversales para la construccioacuten armoacutenica de procesos
econoacutemicos viables atencioacuten a las necesidades de la poblacioacuten menos favorecida
(salud vivienda educaciones y seguridad) los cuales pretenden reducir los
iacutendices de insatisfaccioacuten y recortar los cimientos de apropiacioacuten de recursos por
parte de grupos armados ilegales en el territorio nacional
Desde el comienzo de la lucha contra el narcotraacutefico se han generado diferentes
liacuteneas o enfoques para atacar a organizaciones que reciben rubros de las drogas
iliacutecitas especiacuteficamente donde se han constituido tres estrategias entorno al
componente del control de produccioacuten de materias primas (CADA 2005 Paacuteg
40)5
Si bien estos componentes atacan los cultivos iliacutecitos el tercer componente es el
que plantea la necesidad de reemplazarlos por otros enmarcados en la legalidad
teniendo un eacutenfasis en las necesidades de cooperacioacuten institucional con la
poblacioacuten rural para que este proceso sea sostenible a largo plazo
4 Ver Anexo 3
5 Ver anexo 2
31
Este componente comenzoacute a ser de intereacutes para los dirigentes del paiacutes desde el
gobierno de Belisario Betancur (1982-1986) en el cual se disentildeoacute un Plan Nacional
sobre las drogas en Colombia Eacuteste conteniacutea el denominado Plan maestro de
Sustitucioacuten de Cultivos Iliacutecitos que desarrollaba programas piloto al Sur del
departamento del Cauca y Norte de Narintildeo (Vargas 1999 Paacuteg 123)
Estos proyectos piloto arrojaron varios resultados que conllevariacutean a replantear la
sustitucioacuten dando paso al Desarrollo Alternativo
El proyecto se centroacute en actividades de fomento agropecuario tomando
como base el cafeacute plaacutetano yuca papaya ciacutetricos frijol cantildea panelera canabalia
cuyes cerdos y ganaderiacutea de doble propoacutesito Este proceso se acompantildeoacute con un
fortalecimiento de la infraestructura de viacuteas y puentes para facilitar la
comercializacioacuten (hellip) se favorecioacute la inversioacuten social que fue uno de los
componentes de mayor eacutexito del proyecto (hellip) la contrastacioacuten real del programa
de sustitucioacuten a la luz del proceso de desplazamiento interno de los cultivos arrojoacute
un fracaso estruendoso al comprobarse justo al comenzar 1991 que las aacutereas de
coca habiacutean crecido de una manera alarmante en la Amazoniacutea (Vargas 1999
Paacuteg 124)
Esto llevoacute a buscar estrategias que no solo afectaren momentaacuteneamente los
incentivos de la poblacioacuten rural para cultivar hoja de coca y amapola sino que
tambieacuten lograran que se comenzara a pensar en teacuterminos de integralidad De esta
manera se busca maacutes eficacia en la sostenibilidad de la estrategia de ldquoeliminacioacuten
o reduccioacuten sustancialrdquo de los cultivos de uso iliacutecito (Vargas 2010 Paacuteg 7)
Ya en la deacutecada de los 906 se desarrolloacute una polarizacioacuten en la discusioacuten de las
estrategias prominentes para atacar los cultivos iliacutecitos como consecuencia de un
aspecto internacional que ha sido nombrado previamente en el trabajo y se
6 Es necesario tener en cuenta que en el Gobierno de Virgilio Barco (1986-1990) se adopto el Estatuto
Nacional de Estupefacientes Ley 30 de 1986
32
fundamenta en las presiones del gobierno de Estados Unidos Comenzando esta
deacutecada el gobierno de Ceacutesar Gaviria (1990-1994) intensificoacute las aspersiones
buscando resultados a corto plazo para mostrar el compromiso con la lucha contra
los grandes carteles de la droga (Cartel de Medelliacuten y Cali) y continuar siendo
favorecidos con ayudas econoacutemicas del gobierno norteamericano Teniendo en
contraparte un intereacutes disminuido en los proyectos que buscasen soluciones
integrales para la poblacioacuten rural7 que fueran sostenibles
Zorro (2010) presenta un desarrollo histoacuterico de las poliacuteticas de Desarrollo
Alternativo en Colombia en este plantea que en el periodo de consolidacioacuten de
estas poliacuteticas (aplicacioacuten de los instrumentos orquestados por el gobierno de
Samper y aplicacioacuten bajo acuerdos de cooperacioacuten internacional en temas
econoacutemicos)8 subdividieacutendolas en dos etapas que constituyen una formacioacuten de
la institucionalidad puacuteblica (1993-1998) y la segunda es la de auge y crisis del DA
(1998-2002) Esta divisioacuten es de gran importancia para el anaacutelisis ya que mostraraacute
las problemaacuteticas previas al periodo del presidente de Aacutelvaro Uribe
El Plan Nacional de Rehabilitacioacuten PNR en 1993 asume la coordinacioacuten del
desarrollo alternativo (decreto 2707) y el documento Conpes 2734 adoptoacute el
Programa Nacional de Desarrollo Alternativo (PNDA) (Zorro 2010) Con esta
normatividad si bien se demarcaba la intencioacuten de cambio de poliacuteticas por parte
del gobierno las fumigaciones seguiacutean siendo implementadas a gran escala
siendo ordenadas por el Consejo Nacional de Estupefacientes Estos documentos
y normatividad que se establece comienza a esgrimir los que seraacute el periodo de
desarrollo institucional daacutendole un vuelco a las poliacuteticas y demarcando el
7 Entre los logros del Estado colombiano para el periodo 1985-1993 el PNR registraba la sustitucioacuten de 3476
hectaacutereas de coca (un 96 en el Cauca) y la erradicacioacuten voluntaria de cerca de 1000 hectaacutereas de amapola (Programa Presidencial para la Con vivencia 1994 P 32) Frente a las 42000 hectaacutereas sembradas de coca en 1989 (Ortiz 2000) la primera cifra muestra lo limitado del logro mas aun cuando no hubo seguimiento para garantizar la perdurabilidad de la sustitucioacuten (Zorro 2010 Paacuteg 96) Con esto se muestra un contraste entre resultados oficiales y particulares los cuales plantean una comprensioacuten completa del fenoacutemeno mostrado en resultados oficiales 8 Estos instrumentos seraacuten desarrollados pertinentemente a continuacioacuten
33
Desarrollo Alternativo como elemento de intereacutes para progresar en la lucha contra
el narcotraacutefico
Una vez el gobierno de Ernesto Samper (1994-1998) entra en vigencia se genera
el programa Plante9 de Desarrollo Alternativo donde se plantea como un
programa que acompantildea la erradicacioacuten forzosa de cultivos iliacutecitos buscando
generar dinaacutemicas que dieran opciones de seguridad econoacutemica social y poliacutetica
para los pobladores de las regiones Como se recalcoacute en el capiacutetulo dos parte de
las causas de la aceptacioacuten de cultivos iliacutecitos era la falta de presencia del Estado
carencia de credibilidad al mismo y reducidos iacutendices de atencioacuten a necesidades
baacutesicas de la poblacioacuten rural de estos latifundios
Como tal el Programa Plante teniacutea como objetivo principal el lograr que los
ingresos derivados de la sustitucioacuten fueran sostenibles mediante la generacioacuten de
un entorno social cultural poliacutetico y econoacutemico en el cual se aumentara la
participacioacuten de la poblacioacuten en procesos del ejercicio de sus derechos como
ciudadanos En siacute el Plante ldquoatiende regiones y no individuosrdquo busca generar
entornos favorables para la sostenibilidad de las iniciativas y reducir la
probabilidad de regresar a la actividad ilegal luego de la erradicacioacuten forzosa10
Una de las caracteriacutesticas que se resaltaron en el Plante fue la diferenciacioacuten
entre pequentildeos cultivadores y las estructuras empresariales definidas con maacutes de
tres hectaacutereas11 (Vargas 2010 Paacuteg 8) Es fundamental entender el caraacutecter y el
enfoque que se tiene en el DA hacia cierto conglomerado de individuos que
carecen de opciones para asegurar una estabilidad econoacutemica (asiacute sea reducida)
puesto que el criterio ya no es solo cuantitativo sino que pretende establecer
9 Ver Conpes 3218
10 Este apartado contiene fragmentos de una entrevista realizada a Mariacutea Ineacutes Restrepo Cantildeoacuten directora del
Plante Ver cuestionario completo anexo 4 11
Zorro (2010) plantea que las marchas que se dieron en el Guaviare en 1995 por pequentildeos cultivadores de coca fueron las que mostraron la necesidad de generar especificidades entre los tipos de cultivos y caracteriacutesticas de sus propietarios
34
nexos directos con capitales del narcotraacutefico (manejan voluacutemenes mayores de
cultivos) (Vargas 2000 Paacuteg 10)
Cabe destacar tambieacuten la falta de conocimiento de los aspectos complejos que
trascendiacutean el problema de los monocultivos de sustancias iliacutecitas para pequentildeos
cultivadores donde se observa claramente las tres fases que propone el PNDA
para cumplir con la promesa de Samper de acabar con los cultivos de coca en dos
antildeos (Vargas 2010 Paacuteg 9) Estas fases eran
1 El programa Plante como tal que buscaba generar financiar y asistir
alternativas productivas de corto plazo que garantizaran ingresos baacutesicos a
las familias afectadas por las labores de erradicacioacuten
2 El Plan de Desarrollo Alternativo Normalizado encargado de financiar y
asistir procesos productivos sostenibles en el mediano y el largo plazo
orientados a consolidar econoacutemica social y ambientalmente las unidades
productivas familiares de los pequentildeos productores
3 Desarrollo Regional Permanente dentro de cuyos planes proyectos y
programas se hariacutea converger el conjunto de acciones de las fases
anteriores (Vargas 2010 Paacuteg 9)
El mal desarrollo y anaacutelisis de la situacioacuten por parte del gobierno y la direccioacuten del
programa Plante terminoacute por distanciar al gobierno y a los campesinos ya que se
continuaban con las fumigaciones las cuales dantildeaban traumaacuteticamente los
cultivos de subsistencia Esto conllevoacute finalmente a que los campesinos obtuvieran
respuestas a sus peticiones con los PRDA (Planes Regionales de Desarrollo
Alternativo (Zorro 2010 Paacuteg 98)
Ligado a lo anterior la diferenciacioacuten entre pequentildeos cultivadores y cultivadores
comerciales empezoacute a ayudar a comprender el tipo de dinaacutemicas inscritas al
35
proceso de cultivacioacuten Esto se dio principalmente por el reclutamiento de decenas
de miles de jornaleros o ldquoraspachinesrdquo12 insertados en los cultivos comerciales
que dejaron a un lado estas acciones que no permitieron el propicio desarrollo del
programa (Vargas 2010 Paacuteg 12)
Una vez termina el periodo de Samper y llega a la presidencia de la Repuacuteblica
Andreacutes Pastrana (1998-2002)13 se esgrime el propoacutesito claro de su gobierno el
cual es el de buscar una salida dialogada para el conflicto El Plan Colombia14 que
surge en 1999 es una estrategia de cooperacioacuten con el gobierno de los Estados
Unidos que busca desarrollar lo expresado en la iniciativa andina contra las
drogas15 (Andean Drug Iniciative)
El Plan Colombia si bien teniacutea una fuerte referencia e intencioacuten de buscar la paz a
traveacutes de la negociacioacuten y el dialogo con involucrando a los actores contaba con
diferentes tipos de estrategias para lograrlo Entre estas surgioacute un componente de
intereacutes como lo fue el Fortalecimiento Institucional y Desarrollo Social y Lucha
contra el Narcotraacutefico (DNP Documento del plan Colombia Paacuteg 6- 23)
El Plan Colombia haciacutea un particular eacutenfasis en la erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos16
mediante varios meacutetodos entre los que teniacutean mayor prioridad la fumigacioacuten
aeacuterea que se ha demostrado en diferentes ocasiones tiene efectos negativos
tanto para el medio ambiente como para las personas Observando experiencias
12 Personas que raspan la hoja de coca para obtener la base de la cocaiacutena
13 Gobierno de pastrana aplico el aparato institucional del Plante y utilizo tres instrumentos para su desarrollo
los pactos entre el gobierno y las comunidades el ICE y el Iagac (Zorro 2010 Pag89) 14
Seguacuten el documento oficial del DNP-DJS 2006 El Plan Colombia se define como ldquoestrategia integral de cooperacioacuten bilateral cuyo objetivo general es combatir las drogas iliacutecitas y el crimen organizado para asiacute contribuir a la reactivacioacuten econoacutemica y la consecucioacuten de la paz en Colombia al tiempo que se fortalece el control sobre la oferta de drogas iliacutecitas en las calles norteamericanas Este acuerdo estaacute basado en el principio de responsabilidad compartida seguacuten el cual se reconoce que el problema mundial de las drogas es una responsabilidad comuacuten y compartida por toda la comunidad internacional que exige una visioacuten integral y equilibrada para enfrentar la demanda y la oferta de drogas iliacutecitasrdquo Paacuteg 10 15
Iniciativa Andina Contra las Drogas apoyo ofrecido por Estados Unidos a Ecuador Venezuela Peruacute Bolivia y Colombia Donde se buscaba destinar recursos para apoyar los instrumentos utilizados en la lucha antinarcoacuteticos y asiacute reducir la oferta de drogas que ingresaba a los Estados Unidos Esto bajo el principio de responsabilidad compartida en el fenoacutemeno del narcotraacutefico (CADA 2005 Paacuteg 34) 16
Ver Anexo 6 Plan Colombia Recursos comprometidos 1999-2003
36
parecidas en varios aspectos al colombiano (enfatizar que estos son medios
utilizados en otros casos con un contexto similar al de Colombia tales como Peruacute
y Bolivia)
Peruacute y Bolivia han demostrado impactos maacutes severos en las aeacutereas de
cultivos de coca por la caiacuteda de narcotraficantes compradores de materia prima
las cuales disminuyen el dantildeo de la mono dependencia ilegal
-A diferencia de las fumigaciones evita el desplazamiento de los cultivos por el
contrario tiende a comprimir las aeacutereas o como miacutenimo a estabilizarlas
-Deprime el mercado de materia prima y genera condiciones maacutes favorables para
la buacutesqueda de alternativas de desarrollo (Vargas 1999 Paacuteg 129)
El renovado eacutenfasis en las fumigaciones llegoacute a afectar aacutereas donde eran
presentes ldquocultivos fraccionados o mezcladosrdquo (alternativos con iliacutecitos) lo que
generoacute especulaciones en cuanto al futuro del plan Esto se dio ya que todo tipo
de acciones gubernamentales en contra de los cultivos iliacutecitos se tendiacutean a
relacionar directamente con las fumigaciones (Zorro 2010 Paacuteg 101)
El Plan Colombia tuvo otro aspecto erraacutetico para el tratamiento diferenciado de los
cultivos de pequentildeos productores el cual fue la ausencia de espacios de
concertacioacuten y seguimiento entre las autoridades del orden nacional y las de los
niveles regionales y locales (Vargas 2010 Paacuteg 23) A esto finalmente se le suma
la mezcla y confusioacuten entre el tratamiento de las drogas y la disuasioacuten de la
insurgencia armada (se da un cambio total a la hora de presentar la tercera
versioacuten del Plan concertada entre Washington y Bogotaacute17) (Ramiacuterez 2003)
17 Se presentara este cambio en el siguiente capiacutetulo que se demarca de mejor manera en el
gobierno de Aacutelvaro Uribe Veacutelez
37
6 REPLANTEAMIENTO DE LA LUCHA CONTRA LAS DROGAS
Los programas desarrollados por las presidencias anteriores al gobierno de Aacutelvaro
Uribe sentaron precedentes institucionales y enfoques para el tratamiento de los
cultivos iliacutecitos Las falencias presentadas en el capiacutetulo anterior en cuanto a su
implementacioacuten (falta de mercados desplazamiento de los cultivos reduccioacuten en
la confianza y credibilidad sobre las instituciones gubernamentales entre otros)
dejaron un panorama en el cual se demostraba una baja reduccioacuten18 en los
incentivos para la poblacioacuten rural de dejar a un lado su uacutenico mecanismo de
obtencioacuten de rubros econoacutemicos
Se debe resaltar tambieacuten el incremento en la violencia generada por actores
armados ilegales en distintas zonas del paiacutes la cual se presenta en correlacioacuten al
aumento significativo de los cultivos iliacutecitos y la produccioacuten de drogas en el
territorio nacional19 Desde 1990-2001 (DNP 2003 Por lo cual la iniciativa que se
debiacutea tomar para la lucha contra las estructuras ilegales armadas era la de atacar
sus ingresos monetarios que directamente serviacutean para proporcionar un
empoderamiento en sus luchas
Sin duda el Plan Colombia ya habiacutea demarcado liacuteneas de trabajo desde el
gobierno de Pastrana que esgrimiacutean la necesidad para el fortalecimiento de la
fuerza puacuteblica e intentar ejercer presencia y control en zonas que histoacutericamente
habiacutean sido fortines de aceptabilidad y control ya fuese de guerrillas (FARC o
ELN) o de grupos paramilitares esto teniendo en cuenta las primeras etapas del
narcotraacutefico en Colombia donde la falta de estos elementos que pudieran
representar al gobierno en centro y periferias a lo largo del paiacutes dieron pautas de
aceptabilidad para fuerzas diferentes al estado en las cuales se aceptaba otro tipo
18 Entre 1980 y 2001 el aacuterea cultivada con coca en el paiacutes paso de 3500 a 144807 hectaacutereas lo que indica
un crecimiento del 256 anual (DNP 2003) Como se ha resaltado en los capiacutetulos anteriores esta tendencia se da con la disminucioacuten de cultivos en Peruacute y Bolivia 19
Ver anexo 6
38
de justicia dinaacutemicas econoacutemicas e inclusioacuten en procesos afables a las causas
poliacuteticas o no de estos grupos
El presente capiacutetulo desarrollaraacute en una primera instancia los aspectos legales e
institucionales en el primer y segundo periodo Aacutelvaro Uribe para asiacute analizar los
resultados en su totalidad20 De esta manera se busca generar una visioacuten maacutes
completa del DA en estos 8 antildeos y esgrimir anaacutelisis basados en las propuestas de
poliacuteticas sin dejar a un lado la propuesta teoacuterica presentada en este texto
61 Desarrollo Alternativo primer periodo Aacutelvaro Uribe (2002-2006)
El gobierno de Aacutelvaro Uribe Veacutelez en su primer mandato expresoacute su intencioacuten
directa de desarrollar un pilar baacutesico en la denominada seguridad democraacutetica
continuando con preceptos sentados por el Plan Colombia en el gobierno anterior
fortaleciendo la fuerza puacuteblica para asiacute trabajar en diferentes aspectos en las
problemaacuteticas que acaeciacutean en los territorios rurales a lo largo del territorio
colombiano
Para alcanzar la Seguridad Democraacutetica el Gobierno plantea una estrategia
comprensiva que incluye por una parte el fortalecimiento de la Fuerza Puacuteblica
para recuperar el control del territorio y proteger la infraestructura nacional y por
otra la desarticulacioacuten de la produccioacuten y traacutefico de drogas iliacutecitas el
fortalecimiento de la justicia y la atencioacuten a las zonas deprimidas y de conflicto
(DNP 2003 Paacuteg 21)
El Plan Nacional de Desarrollo (PND 2002-2006) del primer mandato de Uribe -
ldquoHacia un Estado Comunitariordquo- hace un especial eacutenfasis en los altos iacutendices de
violencia que se teniacutean hasta el antildeo 2001 el aumento exponencial del pie de
fuerza de los grupos insurgentes y la necesidad de atacar el ldquonarcoterrorismordquo21
20 Esto se debe a que varios programas no solo se dieron en un periodo sino que llegaron reproducirse en el
segundo mandato 21
Termino utilizado en el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2010 ldquoHacia un Estado Comunitariordquo
39
desde sus cimientos De esta manera se debiacutea ejercer un control procurando la
eliminacioacuten o reduccioacuten de los cultivos iliacutecitos la interdiccioacuten como mecanismos de
frenar las etapas de procesamiento refinacioacuten produccioacuten final transporte y
distribucioacuten y por uacuteltimo la interdiccioacuten y extincioacuten de bienes para frenar los
beneficios econoacutemicos de estructuras armadas con dinaacutemicas de apropiacioacuten de
recursos por narcotraacutefico22
Para el antildeo de la elaboracioacuten del PND en cuanto a los departamentos con
concentraciones de cultivos iliacutecitos se teniacutea la siguiente informacioacuten
La mayor presencia de cultivos de coca se concentra en Putumayo (37)
Guaviare (15) Caquetaacute(14) Meta (7) y Norte de Santander (7) Por su
parte los cultivos de amapola se ubican principalmente en Cauca (26) Narintildeo
(25) Tolima (18) Huila (16) y Cesar (8) (DNP 2003 Paacuteg 50)
Bajo la misma loacutegica del PC se tomoacute una fuerte prelacioacuten al direccionamiento de
recursos para ejercer mejor control a nivel militar para mitigar el desarrollo del
narcotraacutefico El PND planteaba la fuerte intencioacuten de ejercer procesos de
modernizacioacuten reestructuracioacuten profesionalizacioacuten y capacitacioacuten de sus
miembros en DDHH Esto bajo premisas de poder acompantildear los dos tipos de
procesos para la erradicacioacuten de cultivos23 poder movilizar provisiones y personal
a zonas de gran dificultad para su acceso
Las cifras en los departamentos siguen denotando una fuerte prelacioacuten a
latifundios donde la presencia del Estado es reducida o casi nula la produccioacuten
agriacutecola no es suficiente para la subsistencia de las familias en las regiones y si
bien los cultivos iliacutecitos son un componente legalmente prohibido pueden llegar a
ser cultural y moralmente aceptados (Accioacuten Social ACI amp UNODC 2007) Si bien
el narcotraacutefico deja grandes dividendos estos van direccionados a los
22 Ver anexo 7
23 Mecanismos seraacuten explicados a continuacioacuten de una manera maacutes precisa
40
involucrados en comercializacioacuten y distribucioacuten maacutes no a cultivadores y
procesadores se estima que en promedio las familias reciben un ingreso mensual
de 500 mil pesos en las regiones de mayor concentracioacuten de cultivos de coca
(DNP 2003 Paacuteg 51)
El decreto 100200424 suprimioacute el Plante y dio origen al PDA (Programas de
Desarrollo Alternativo) que seriacutea un componente esencial para la continuidad de
programas del PC Todo esto interrelacionado con las estrategias propuestas por
el PND y su estrategia de Seguridad Democraacutetica (Zorro 2010) El PDA tiene
ciertos componentes que denotan su objetivo principal como el establecimiento de
una base econoacutemica regional y local que ofrezca fuentes estables y licitas de
empleo e ingresos (Conpes 2003)
El objetivo del PND del primer periodo de Uribe - ldquoDesarrollo en zonas deprimidas
y de conflictordquo- vuelve a resaltar coacutemo el conflicto armado ha incidido de manera
directa en la apertura social y cultural de los cultivos iliacutecitos como fuente de
ingresos regulares a los pobladores con una expansioacuten a costa de ecosistemas
fraacutegiles que ha aumentado la tasa de deforestacioacuten que en el uacuteltima deacutecada
alcanzoacute un promedio de 221 mil haantildeo (DNP 2003) Por lo cual esta estrategia
retoma elementos del PC buscando la integralidad de acciones debido a la multi-
causalidad del conflicto Se hace un cambio en la incorporacioacuten del DA como un
enfoque de desarrollo regional basado en el crecimiento productivo fortalecimiento
institucional y comunitarios mejorando la infraestructura fiacutesica y social (DNP
2003)
El fortalecimiento de la estrategia se da bajo tres fases
a) Una de preparacioacuten en la cual sobre la base de debates previos de
amplia participacioacuten se definiraacuten los objetivos del desarrollo regional y se
promoveraacuten espacios de participacioacuten de las comunidades para iniciar los
24 Formalizado mediante el documento Conpes 3218 Ver anexo 7)
41
procesos de elaboracioacuten y concentracioacuten de los proyectos que sustentaran el
desarrollo econoacutemico local b) un fase de desarrollo en la que iniciaran las
acciones priorizadas con eacutenfasis en los programas y proyectos productivos
generadores de empleo e ingresos y de fortalecimiento de las organizacioacuten de la
comunidad y c) una fase de consolidacioacuten de los programas y proyectos orientada
hacia la autogestioacuten del desarrollo regional y local (DNP 2003 Paacuteg 69)
Estas estrategias se presentan bajo el reconocimiento de la falta de capacidad del
Estado para generar una intervencioacuten propicia en las zonas inmersas en conflicto
por lo cual se busca incentivar la participacioacuten de la sociedad civil organizada y la
consolidacioacuten de nuacutecleos fundamentales como las familias para poder permear y
desincentivar la cultura de permisividad con interacciones directas o indirectas
frente a los cultivos de uso iliacutecito
Existen dos tipologiacuteas de proyectos en busca de poliacuteticas de DA en el primer
mandato de Uribe Por un lado el Programa de Proyectos Productivos (PPP) la
cual era una estrategia enfocada a la generacioacuten de ingresos sostenibles y al
mejoramiento de la calidad de vida de las familias que se encuentran en zonas
afectadas por los cultivos iliacutecitos (Accioacuten Social 20071) Esta estrategia buscaba
apoyar cultivos de ldquopancogerrdquo25 teniendo congruencia con las situaciones
agroecoloacutegicas particulares de la regioacuten la utilizacioacuten de explotaciones pecuarias
y el fomento de especies menores (estos primeros eran el aspecto que se teniacutea
previsto a corto plazo) Ademaacutes se buscaba ofrecer proyectos productivos de
mediano y largo plazo estableciendo cadenas prioritarias para el fortalecimiento
de la competitividad de los productos entre los cuales estaban el cacao el
caucho la palma aceitera los forestales productivos el cafeacute y otros (Conpes
2003)
25 Se denominan asiacute los cultivos que buscan satisfacer parte de las necesidades alimenticias de
una poblacioacuten especiacutefica por ejemplo el maiacutez el frijol la yuca y el plaacutetano
42
La otra tipologiacutea identificada y planteada en el PND -ldquoHacia un Estado
Comunitariordquo fue la de Familias Guardabosques que buscaba vincular y
comprometer a familias campesinas como guardabosques y asiacute desarrollar
procesos de recuperacioacuten y conservacioacuten de ecosistemas en zonas sociales y
ambientalmente estrateacutegicas Enfatizar en el fortalecimiento de organizaciones
sociales y econoacutemicas26 posibilitar el acceso a la tierra proyectos de seguridad
alimentaria que generariacutean un aumento en la inclusioacuten poliacutetica regional y
posibilidades de mejorar la calidad de vida deteriorada que se tiene en estas
zonas
Los recursos para financiar del PDA para 2003 teniacutean una buena cantidad de
capital a disposicioacuten27 (Costos y fuentes 2003 Conpes) Contrasta de manera
significativa con el presupuesto asignado para cada una de las luchas contra las
drogas (componentes Vargas 2010)28 Si bien el PND siempre muestra la
intencioacuten y necesidad de no dejar a un lado el elemento de salvaguardar los
intereses de la poblacioacuten civil en zonas marginales del paiacutes buscando de esta
manera reducir el capital social y la mano de obra de actores armados inmersos
en el narcotraacutefico el presupuesto destinado al PDA en Colombia muestra
tendencias que demarcan un intereacutes aun mayor en los procesos militares de
interdiccioacuten y fortalecimiento del brazo armado como estrategia preponderante
A continuacioacuten se haraacuten precisiones sobre las tipologiacuteas de tratamiento a los
cultivos iliacutecitos enmarcados en la lucha contra las drogas29 En su aspecto
26 El Componente Familias Guardabosques centrara su atencioacuten en la unidad familiar y en las relaciones
sociales que vinculan la comunidad y el territorio La comunidad juega un papel preponderante lidera el proceso asume las responsabilidades de organizar y cohesionar las familias y es garante de compromisos adquiridos (hellip) Con el objetivo de contrarrestar la ocurrencia de incentivos perversos el Programa ha previsto que podraacuten vincularse tanto las familias que han erradicado los cultivos iliacutecitos como las que no los han tenido nunca (Conpes 2003 paacuteg 11) 27
Anexo 8 28
Cabe anotar que si bien las cifras mostradas en la grafica del Conpes no tienen una exactitud con las presentadas por Vargas (2010) unas estaacuten sobre pesos corrientes de 2003 y las otras en pesos constantes Aun asiacute existen diferencias significativas en el presupuesto Anexo 9 29
Anexo 10
43
normativo objetivos buscados focalizacioacuten de la poblacioacuten a la que se le brindan
los programas
Programa Familias Guardabosques (PFGB)
Es programa se ha dirigido a familias campesinas indiacutegenas y afrocolombianas
ubicadas en ecosistemas social y ambientalmente estrateacutegicos y que se
encuentran vinculadas o en riesgo de involucrarse e la cadena productiva de
cultivos iliacutecitos (Accioacuten Social 2007 Paacuteg 9) el cual se desarrolla desde el antildeo
2003 parte de su estrategia es la entrega de subsidios condicionados dados por
la firma de compromisos individuales y familiares de participar en procesos de
erradicacioacuten voluntaria de la totalidad de los cultivos iliacutecitos que manejen Ademaacutes
de participar en proyectos productivos que buscan la conservacioacuten yo
recuperacioacuten de los ecosistemas aledantildeos Estos factores se deben ver
representados en el fortalecimiento del nuacutecleo baacutesico social que constituye la
familia de esta manera incentivar una comprensioacuten del fenoacutemeno del cultivo de
sustancias iliacutecitas las consecuencias sociales econoacutemicas y ambientales que
acarrea y reducir la cultura de aceptacioacuten del mismo
El proyecto se desarrollo en aacutereas especificas teniendo en cuenta aspectos y
particularidades ambientales aun asiacute se resalta la voluntad que tengan los
habitantes de las regiones en participar de este El PFGB tiene dos componentes
por un lado uno Teacutecnico-Ambiental que busca realizar programas de
conservacioacuten recuperacioacuten y preservacioacuten de los ecosistemas que hayan sido
vulnerados por los cultivos iliacutecitos o puedan ser objetivo de el traslado de los
mismos esto va acompantildeado del apoyo que se brindariacutea para el cultivo de
productos como el cafeacute cacao caucho palma africana entre otros El otro
componente como se resalta en el Conpes 3218 es la de restaurar el tejido social
teniendo como base fundamental la familia y de esta manera aumentar la
cooperacioacuten entre comunidades aledantildeas estimular integracioacuten que posibilite un
44
desarrollo econoacutemico sostenido acompantildeados respectivamente de entidades
adscritas al Estado
Un ejemplo de los compromisos que debe asumir las familias que entren en el
programa es a) mantener su vereda libre de cultivos iliacutecitos b) ahorrar entre un 40
y un 50 del incentivo condicionado recibido para cofinanciar proyectos
productivos o comprar tierra c) realizar acciones de proteccioacuten ambiental (Citado
en Zorro 2010 Paacuteg 102)
Estas acciones del PDFB pasan por tres etapas a) identificacioacuten y
acercamiento a las comunidades que concluye con la firma de un contrato
colectivo pero suscrito por representantes de cada una de las familias de la vereda
o comunidad que desea ser incluida en el programa b) cumplimiento de
compromisos (erradicacioacuten de iliacutecitos firma de contrato individual y primer pago) y
c) acompantildeamiento seguimiento y evaluacioacuten (Zorro 2010 Paacuteg 103)
Las metas esperadas a desarrollar en el periodo 2003-2006 para el PDFB son
(Conpes 2003)
-Vincular 50000 familias campesinas como Guardabosques
-Mantener libres de cultivos iliacutecitos por lo menos 60000 Hectaacutereas en los
nuacutecleos de intervencioacuten
-Revegetalizar de manera natural por lo menos 40000 hectaacutereas en zonas
ambientalmente estrategias
-Conservar alrededor de 700000 hectaacutereas de bosques naturales por
medio de actividades de guardabosques
Programa de Proyectos Productivos (PPP)
Como parte de la estrategia de erradicacioacuten manual voluntaria se dio otra
tipologiacutea la cual busca promover proyectos que generen ingresos sostenibles y
mejoren la calidad de vida de familias trastocadas por los cultivos iliacutecitos Esta
45
iniciativa de buscar proyectos sostenibles para garantizar ingresos econoacutemicos se
presento como una segunda fase para las familias que ya hubiesen desarrollado el
PFGB
Los elementos que diferencias el PPP del PFGB es el entres de generar fuentes
estables de empleo e ingresos desarrollar proyectos que garanticen la
sostenibilidad alimentarias de la poblacioacuten campesina enmarcados en una poliacutetica
sectorial agropecuaria que desarrolle la capacidad de insertarse en el mercado
nacional e internacional esto teniendo en cuenta la intensioacuten de los campesinos
para inmiscuirse en las fases de produccioacuten llegando a la comercializacioacuten (para
esto se dariacutea un acompantildeamiento no solo de incentivos para capitalizacioacuten si no
para instruirse en la creacioacuten de organizaciones y alianzas que trabajaran de la
mano con el sector privado) (Conpes 2003)
Se resaltan dos componentes o fases para el desarrollo de los PPP
-seguridad alimentaria y flujo de caja cultivos de pancoger en periodos
improductivos
-Proyectos productivos a mediano y largo plazo para los que se han priorizado
diferentes tipos de cultivos
Las metas programadas para el periodo 2003-2006 en la aplicacioacuten de las PPP
son (Conpes 2003)
-Vincular 27000 familias campesinas a actividades licitas en proyectos
agroforestales y agriacutecolas de mediano y largo plazo
-Generar al menos 18 millones de jornales liacutecitos a nivel local (que equivalen a
65800 empleos directos
-Mantener libres de cultivos iliacutecitos al menos 76350 hectaacutereas
Finalmente para concluir el apartado normativo y de objetivos de las dos liacuteneas de
trabajo de las familias guardabosques el gobierno en el documento conpes 3218
46
planteo una presupuesto de aproximadamente 1 billoacuten de pesos corrientes en
2003 para los primeros tres antildeos de los programas Para el caso de las Familias
Guardabosques el total agregado de los tres antildeos (2003-2006) es de
668259742063 pesos de los cuales 237649142062 proveniacutean de recursos de
la nacioacuten y 430610600000 pesos derivados de aportes externos
Para los PPP los recursos a utilizar en el mismo periodo de tres antildeos ascendiacutean a
265878000000 desagregados de la siguiente manera Provenientes de la
nacioacuten se iban a utilizar 21133000000 pesos y provenientes de fuentes externas
244745000000 pesos30
62 Desarrollo alternativo segundo periodo de Aacutelvaro Uribe (2006-2010)
El Plan Nacional de Desarrollo planteado para el segundo periodo presidencial de
Uribe ldquoEstado Comunitario Desarrollo para todosrdquo busca la consolidacioacuten de la
Poliacutetica de Defensa y Seguridad Democraacutetica (PDSD) en aras de completar el
proceso de recuperacioacuten del control del territorio bajo la continuacioacuten de poliacuteticas
en buacutesqueda de fortalecer la Fuerza Puacuteblica (FP) y la inteligencia del estado
como herramientas preventivas y ofensivas frente al accionar de los Grupos
Armados al Margen de la Ley (GAMI) (DNP 2007)
Se plantea la necesidad de fomentar acciones mancomunadas entre el uso
legitimo de la fuerza con la accioacuten social del Estado y la comunidad (Vargas
2010) Ya que la consecucioacuten de una situacioacuten de normalidad estaacute ligada con la
seguridad y se deben atacar todos los fenoacutemenos que perjudiquen el bienestar y
la calidad de vida de los ciudadanos (DNP 2007) Las luchas frontales contra el
narcotraacutefico terrorismo y cualquier tipo de crimen que soporte las actividades
ilegales de grupos armados que busquen desarrollar acciones contra el Estado se
debe salvaguardad bajo los principios y condiciones de la seguridad
30 Ver grafica conpes 2003 Financiacioacuten 2003-2006
47
En este periodo del gobierno de Uribe se aumenta de manera considerable el
eacutenfasis en la Seguridad como principio rector y garante del bienestar de la
poblacioacuten Colombiana el cual tratado de manera eficaz y directa permitiriacutea
desarrollar las estrategias de recuperacioacuten del entramado social en latifundios
donde no se habiacutea ejercido una presencia real del Estado y eran ubicaciones de
libre movilizacioacuten para los grupos ldquoterroristasrdquo
De esta manera se necesita una coordinacioacuten interinstitucional que gira alrededor
del Ministerio de Defensa y la Agencia Presidencial para la Accioacuten Social (Vargas
2010) finalmente estos procesos de coordinacioacuten se enmarcan en cinco objetivos
estrateacutegicos para la PCSD31
1 La recuperacioacuten del control institucional del Estado y de la seguridad en el
territorio
2 La presencia integral de la institucionalidad estatal el fortalecimiento de la
gobernabilidad local y la participacioacuten efectiva de la sociedad civil
3 La erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos y el desarrollo de la economiacutea licita (vale
decir el DA)
4 La recuperacioacuten del medio ambiente
5 La administracioacuten eficaz y la aplicacioacuten efectiva de la justicia (Vargas
2010 Paacuteg 81)
Se debe resaltar que a diferencia del PND 2002-2006 el apartado que hace
referencia a como se tratara el problema de las drogas iliacutecitas contiene un nuevo
componente denotado significativamente y es el crimen organizado Esto se debe
a la intencioacuten de dar continuidad a los logros (gubernamentales) de la poliacutetica de
seguridad democraacutetica sin olvidar que estos se desarrollan desde supuestos si
bien modificados en el primer periodo de Uribe del Plan Colombia
31 Poliacutetica de Consolidacioacuten de la Seguridad Democraacutetica 2007
48
Para la perspectiva gubernamental el eacutexito de cada uno de los
componentes del Plan Colombia demuestra que la estrategia integral ha sido
efectiva y deja la posibilidad de continuar con la poliacutetica para consolidar los
resultados y obtener logros permanentes en la lucha contra el traacutefico de drogas
iliacutecitas el crimen organizado la pobreza (sic) y para afianzar la reactivacioacuten del
tejido social en Colombia Todo lo cual seguacuten la tesis oficial redunda en mayor
gobernabilidad fortalecimiento institucional y una democracia consolidada (Citado
en Vargas 2010 Paacuteg 80)
Para Vargas (2010) la cooperacioacuten entre el Estado Colombiano y el gobierno de
Estados Unidos desarrollo una nueva preocupacioacuten originada desde los centro de
pensamiento estrateacutegico que analizan temaacuteticas de seguridad Y es como se ha
insistido a lo largo del presente anaacutelisis la falta de control y ejercicio de procesos
institucionales en aacutereas diversas en el territorio nacional con una diferencia
estrateacutegica Para los centro de pensamiento la falta de control estatal en estas
zonas califican al paiacutes como inseguro para fomentar inversiones de capital
extranjero y adentrarse en loacutegicas de capitalismo y libre mercado para el
desarrollo teoacuterico histoacuterico y actual de la falta de presencia del Estado en este
estudio se enmarca el problema de inclusioacuten de poblacioacuten que habita las
periferias imposibilitando la inclusioacuten en mercados y dejando temas de justicia y
aceptacioacuten social a grupos insurgentes que histoacutericamente han desarrollado un
control (por la fuerza o por la cooptacioacuten de habitantes en procesos econoacutemicos
ilegales) aceptado y demarcado en territorios perifeacutericos de los departamentos
Si bien el gobierno de Washington no cataloga la ingobernabilidad en territorios
Colombianos al mismo nivel que Afganistaacuten Paquistaacuten Irak es necesario que los
territorios cocaleros y de frontera se busque garantizar el control La definicioacuten que
se va a tener para el contexto de Colombia en teacuterminos de gobernabilidad hace
referencia a
49
ldquola debilidad de las capacidades del gobierno (y de la sociedad) por lo cual
estas son rebasadas con facilidad por la demanda social la cual desborda con
facilidad en presiones y anomias debido a que existen sectores sociales que
mantienen la expectativa o ilusioacuten de que los gobiernos democraacuteticos tendraacuten una
capacidad de respuesta a sus problemas superior a la de los gobiernos
autoritariosrdquo (Aguilar 2006)
El PND de la segunda administracioacuten de Uribe destaca la labor de su gobierno en
el periodo anterior donde se plantea que se asperjaron un total de 710532
hectaacutereas y se erradicaron manualmente otras 92851 aun asiacute la produccioacuten de
cocaiacutena no se redujo de manera considerable debido a ldquola tecnificacioacuten y
perfeccionamiento de los procesos de fabricacioacuten de cocaiacutenardquo (DNP 2007) Esto
plantea una dinaacutemica discursiva de intereacutes ya que se asimila que las poliacuteticas de
tratamiento en la lucha contra las drogas si se han desarrollado de manera
propicia pero la problemaacutetica acaece en las estructuras criminales conocidas y las
que vienen surgiendo despueacutes de los procesos de desmovilizacioacuten de las
autodefensas Por lo anterior es de vital intereacutes continuar con cada uno de los
marcos institucionales y en materia de desarrollo institucional de las poliacuteticas de
erradicacioacuten forzosa yo voluntaria el ataque frontal a los grupos armados y lucha
militar contra el terrorismo sumaacutendole una poliacutetica de responsabilidad compartida
Este apartado de poliacutetica de responsabilidad compartida se desarrolla bajo el
marco contextual de llegar a la Presidencia de la Comisioacuten interamericana para el
Control del Abuso de Drogas (Cicad) de la organizacioacuten de Estados Americanos
(OEA) Los dos frentes de trabajo para esta poliacutetica seraacuten
(1) Educacioacuten a ciudadanos de paiacuteses consumidores sobre las
consecuencias sociales y ambientales derivadas del traacutefico iliacutecito de drogas y (2)
invitacioacuten a los paiacuteses consumidores para apoyar las diferentes acciones dirigidas
a combatir el problema de las drogas iliacutecitas pe la promocioacuten de legislaciones
50
cooperativas para contrarrestar el crimen organizado y el lavado de activos (DNP
2007 Paacuteg 59)
Por uacuteltimo el marco de la lucha contra las drogas se soporta (reiteradamente) en
los programas de erradicacioacuten forzosa antildeadieacutendole la creacioacuten y cooperacioacuten con
los Grupos Moacuteviles de Erradicacioacuten Manual que trabajaran de la mano con los
cronogramas establecidos para las aspersiones aeacutereas En el aspecto de los PDA
se mantendraacuten los Programas de Familias Guardabosques y Desarrollo
Alternativo para seguir abriendo espacios que posibiliten alternativas licitas a
pequentildeos cultivadores
Los nuevos objetivos trazados para la continuidad de los PDA son
Se fomentaraacuten alternativas productivas en 88000 nuevas hectaacutereas de
cultivos liacutecitos al interior de la frontera agriacutecola y se apoyaraacuten proyectos
productivos sostenibles para las 50 mil familias guardabosques actuales Lo
anterior se haraacute a traveacutes de la cofinanciacioacuten de proyectos productivos econoacutemica
y teacutecnicamente viables A traveacutes de la gestioacuten ambiental se mantendraacuten libres de
cultivos iliacutecitos al menos 2000000 de hectaacutereas se recuperaraacuten al menos
100000 hectaacutereas de bosque primario y secundario y se atenderaacuten cerca de
80000 familias adicionales a traveacutes del Programa de Familias Guardabosques
(PDA 2007 Paacuteg 103)
63 Anaacutelisis de resultados del gobierno de Aacutelvaro Uribe (2002-2010)
La historia de la lucha contra los cultivos iliacutecitos en Colombia si bien ha tenido
diferentes facetas se ha desarrollado bajo una loacutegica particular esta se inscribe
en una constante intencioacuten de presentar poliacuteticas con enfoques netamente
diferenciados por un lado la utilizacioacuten de la capacidad militar para acabar con el
narcotraacutefico y por el otro realizar poliacuteticas que intentan atacar el problema en su
raiacutez en otras palabras el problema social econoacutemico poliacutetico y de legitimidad que
se tiene en regiones perifeacutericas de los departamentos en todo el territorio nacional
51
El gobierno de Aacutelvaro Uribe no ha sido ajeno a este tipo particular de luchas que
se muestra ya no tanto como una poliacutetica de gobierno sino una poliacutetica de Estado
que indiferente del partido que llegue al poder las relaciones internacionales que
entran en juego el permanente problema en las uacuteltimas deacutecadas de lidiar con
grupos armados al margen de la ley que buscan construir un capital social y
econoacutemico considerable para hacerle contraposicioacuten al gobierno central
Por esto se ha decidido en el presente apartado de anaacutelisis consiste en contrastar
resultados obtenidos en el periodo 2002-2010 de las poliacuteticas de erradicacioacuten
forzosa con las de erradicacioacuten voluntaria Ya que de esta manera se puede mirar
de manera maacutes completa si el gobierno en este periodo ha logrado disminuir los
incentivos de la poblacioacuten rural en latifundios cultivadores de cultivos para
inmiscuirse con la economiacutea ilegal o el enfoque que ha optado por la utilizacioacuten de
un componente militar predominante ha permitido que se sigan generando
incentivos negativos para continuar con el cultivo y produccioacuten de estupefacientes
Uno de los puntos de intereacutes que se planteo Uribe en su primer periodo de
presidencia fue el de modernizar las FP y capacitarla en DDHH de esta manera
el nuacutemero de efectivos aumento en 130485 (515) y se avanzoacute en la
profesionalizacioacuten del pie de fuerza y asiacute el nuacutemero de soldados profesionales
aumentoacute en un 126 (40830) (DNP amp DJS 2007)
El documento de ldquoEstrategia de fortalecimiento de la democracia y el Desarrollo
Socialrdquo se refiere a la efectividad del acompantildeamiento y entrenamiento en DDHH
teniendo datos suministrados por la Defensoriacutea del Pueblo en 2005 para el cual
las violaciones de DDHH se redujeron en un 19 a comparacioacuten del antildeo 2002
Para el antildeo 2006 Colombia se mantuvo como el paiacutes con mayor superficie de
cultivo de coca en el mundo Si bien el cultivo descendioacute un 9 de 86000 ha En
2003 a solo 78000 ha en 2006 contrastado con los primeros antildeos de la presente
deacutecada no ha tenido la misma intensidad por lo cual se demarca la tendencia
desde el antildeo 2003 en la cual la produccioacuten anual de cocaiacutena se ha mantenido
52
alrededor de las 80000 ha (UNODC 2007) Se resalta el intereacutes del gobierno con
los compromisos adquiridos para la erradicacioacuten o disminucioacuten considerable de
cultivo de cocaiacutena el descenso vertiginoso que promedio un 91 en su tasa de
disminucioacuten anual dentro 2000-2009 (Simci UNODC 2006)
La evolucioacuten que se presenta en el periodo 2002-2006 se dio por la aspersioacuten de
710532 ha y la erradicacioacuten manual de 92851 ha Contrasta este resultado con la
produccioacuten mundial de cocaiacutena donde Colombia se mantuvo como el mayor
productor generando 79 de un total de 74 toneladas meacutetricas por cada 1000
ha Este resultado contradictorio lo asume el gobierno de Uribe debido a la
tecnificacioacuten y perfeccionamiento de los procesos de fabricacioacuten de cocaiacutena
(PND 2007)
Las acciones de interdiccioacuten entre el primer periodo de Uribe incautaron 6564
toneladas de cocaiacutena 147 kilogramos de sustancias quiacutemicas solidas y 105
millones de galones de sustancias liquidas Se destruyeron 8907 laboratorios y
fueron confiscados 77 aeronaves 1192 embarcaciones y 6868 automotores32
En el aspecto de lavado de activos y extincioacuten de dominio se dicto sentencia
favorable al Estado en 428 casos de extincioacuten de dominio ademaacutes de esto se
realizaron investigaciones desarrolladas por el DAS que condujeron a la extincioacuten
de dominio sobre propiedades relacionadas al narcotraacutefico en 63 ocasiones (DNP
amp DJS 2007)
La cooperacioacuten de Estados Unidos al gobierno colombiano por medio del Plan
Colombia mantuvo la misma intensidad que las poliacuteticas y desarrolladas en el
gobierno de Uribe en torno a la necesidad del fortalecimiento militar En promedio
entre el antildeo 2000 y 2008 Seguacuten datos disponibles del DNP la asistencia
norteamericana para el componente militar fue de 472 millones de doacutelares
mientras el aporte del gobierno colombiano fue de 812 millones (Mejia 2010)
32 Ver anexo 11
53
La fumigacioacuten aeacuterea en el gobierno de Uribe fue una de las estrategias mas
destacas y utilizadas este marco permito que en el 2003 se aumentara la cantidad
de glifosato utilizado pasando de una concentracioacuten de 25 litros por hectaacuterea a
104 litros por hectaacuterea y de esta manera aumentar la eficacia de las
fumigaciones (UNODC 2004) Este elemento permite observar junto a desarrollos
en las poliacuteticas de aumento de la fuerza puacuteblica capacidad armada inteligencia
modernizacioacuten de equipamientos muestran una gran prelacioacuten entre las dos liacuteneas
de poliacuteticas desarrolladas para la lucha contra cultivos iliacutecitos que tienen un
eacutenfasis en la lucha militar contra organizaciones que fomentan el narcotraacutefico
A estos procesos de fumigacioacuten se le antildeadioacute un componente de grupos moacuteviles
de erradicacioacuten los cuales contribuyen de gran manera a elevar el porcentaje de
efectividad a la hora de destruir cultivos establecidos33 esto no necesariamente a
desarrollado un resultado de reduccioacuten permanente en los cultivos si no que ha
generado dinaacutemicas de desplazamiento y camuflaje lo que ha permitido mantener
el nivel promedio de aacuterea cultivada en 80000 ha Este resultado de
desplazamiento maacutes conocido como ldquoefecto globordquo34 no ha sido medido de
manera precisa localmente y los argumentos de su existencia se han basado en
las observaciones agregadas de la evolucioacuten de cultivos de coca en Bolivia
Colombia y Peruacute (Mejiacutea 2010) De manera ejemplar para el caso colombiano se
tiene la siguiente referencia
Putumayo solo teniacutea 7000 hectaacutereas de coca en 1996 este nuacutemero crecioacute
a 46200 en 2000 Ahora que Putumayo es objetivo de la poliacutetica de fumigaciones
algunos reportes sentildealan que la coca se estaacute desplazando al vecino departamento
de Narintildeo (WOLA 2002)
33 Anexo figura 2 Daniel mejiacutea paacuteg 72 Cultivos de coca y campantildeas de aspersioacuten aeacuterea y
erradicacioacuten manual 02-08 34
Se ha tomado como una explicacioacuten factible basada en dinaacutemicas de la marihuana en Meacutexico y Colombia el desplazamiento de cultivos en Bolivia Peruacute y en Colombia luego de procesos de fumigacioacuten o erradicacioacuten
54
Para finalizar y teniendo en cuenta los resultados publicados del censo a 2009
sobre el desarrollo de los cultivos iliacutecitos en el paiacutes le reduccioacuten ha llegado a dejar
una superficie cultivada de 68000 hectaacutereas continuando con la tendencia de
reduccioacuten del periodo 2007-208 este nivel constituye el nivel maacutes bajo de cultivos
en el paiacutes desde que la UNODC ha desarrollado la medicioacuten del fenoacutemeno
(UNODC 2010)
Durante el antildeo 2009 se erradicaron manualmente 60554 hectaacutereas de
coca y se asperjaron 104771 hectaacutereas Este nivel de erradicacioacuten es menor en
35571 hectaacutereas al record de 96115 hectaacutereas alcanzado en 2008 La aspersioacuten
aeacuterea de los cultivos de coca tambieacuten se redujo pasando de 133496 has En
2008 a 104771 en 2009 (UNODC 2001 Paacuteg 10)
Las reducciones maacutes importantes de cultivos de coca entre 2008-2009 se dieron
en Putumayo Narintildeo y Antioquia y los tres departamentos con mayor cantidad de
cultivos de coca para el antildeo de publicacioacuten del informe (2010) fueron el Guaviare
Coacuterdoba y Cauca del aacuterea cultivada en 2004-200935
El Programa de Familias Guardabosque (PFGB) se viene adelantando con la
intencioacuten de insertar a una parte de la poblacioacuten de manera voluntaria en
procesos que busquen construir la cultura de lo liacutecito El PFGB se basa en la firma
de compromisos por familias que desarrollan una erradicacioacuten de cultivos
existentes de manera voluntaria de no ejecutar labores relacionadas o que
incentiven los cultivos iliacutecitos donde el gobierno mantiene un acompantildeamiento
transfiriendo bimestralmente incentivos econoacutemicos y asesoriacuteas para integrar las
actividades productivas en economiacuteas de escala nacional
Para el antildeo 2005 los logros que se habiacutean generado en esta liacutenea de
proyectos fueron el ofrece opciones de desarrollo liacutecito a 50699 familias
permitiendo mantener libre de cultivos de coca y amapola 1249980 hectaacutereas en
35 Ver anexo 12
55
35 municipios Asiacute mismo el Programa ha apoyado la creacioacuten de 86
organizaciones de economiacutea solidaria ha fortalecido otras 44 y ha ofrecido
opciones de capacitacioacuten teacutecnica y baacutesica a maacutes de 14525 personas Se estima
que los beneficiarios han adquirido maacutes de 32000 hectaacutereas y que las familias
han ahorrado maacutes de $20000 millones para invertirlos en maacutes de 41 proyectos
agroindustriales agroforestales y de servicios ambientales (miel y ecoturismo)
Este esfuerzo ha contado con el apoyo y seguimiento permanente de la ONU la
cual ha destacado la importancia y utilidad de esta iniciativa en el marco de la
lucha contra los cultivos iliacutecitos (DNP 2007 Paacuteg 102)
EL PFGB para 2006 habiacutea eliminado de manera manual y voluntaria 9036 ha
ademaacutes se recuperaron 53477 ha la eliminacioacuten de hoja de coca en este antildeo fue
equivalente al 11 de la erradicacioacuten de Colombia se expresa en el documento
de evaluacioacuten de la UNODC la efectividad o no de este proyecto se da en materia
de hectaacutereas eliminadas o no que debe permear objetivos claves tales como la
recuperacioacuten de ecosistemas y la generacioacuten de aspectos culturales insertados en
las familias y de esta manera buscar tratar el problema en materia de incentivos
para ingresar a economiacuteas licitas
La cultura de la legalidad es un aspecto que se ha resaltado de manera reiterativa
en los PFGB debido a la aceptacioacuten que se haciacutea de monocultivos iliacutecitos como
mecanismo de apropiacioacuten de recursos
Para realizar el traacutensito de la cultura de la ilegalidad a una basada en lo
legal ademaacutes de las sanciones estatales es necesaria la reprobacioacuten social pues
esta es mucho maacutes eficiente como reguladora de las acciones de la ley o la moral
porque el individuo corre el riesgo de ser excluido de la comunidad (Accioacuten Social
2007 Paacuteg 25)
En este sentido Accioacuten Social hizo una caracterizacioacuten de la manera de
involucrarse con los cultivos iliacutecitos donde el 692 eran propietarios y trabajaron
en la tierra El porcentaje restante fue propietario mas no trabajo en ellos por lo
56
cual adquirioacute mano de obra no calificada para el funcionamiento adecuado de
estos
Se resalta que de las familias que fueron propietarias el 363 mostraban un nivel
de arrepentimiento bajo mientras una mayoriacutea que representa el 34 no se
arrepiente Lo que indica para el gobierno y el seguimiento de las poliacuteticas que se
ha podido implementar cierto tipo de enemistad con dinaacutemicas iliacutecitas para
insercioacuten en desarrollos econoacutemicos necesarios para la subsistencia de la
poblacioacuten
En este mismo estudio desarrollado por Accioacuten Social (2007) se dio un
precedente importante en cuanto a las razones para erradicar los cultivos en las
familias voluntarias que ingresaron al programa Lo que arrojo los siguientes
resultados
Tener acceso al incentivo condicionado que brinda el Programa (363) y el
compromiso adquirido con el mismo (317) Estas respuestas evidencian la
importancia de la presencia del Estado para la consolidacioacuten de la cultura de la
legalidad (hellip) Otras de las razones mencionadas fueron evitar fumigaciones
(103) la improductividad del cultivo iliacutecito (72) y el cambiar su forma de vida
(68) (Accioacuten Social 2007 Paacuteg 26)
Programa de Proyectos Productivos es la segunda liacutenea de trabajo que
implemento la administracioacuten de Uribe donde el intereacutes principal es apoyar
iniciativas de sustento que sean comercialmente viables y que mejoren la
produccioacuten productividad empleo y oportunidades de ingreso a aacutereas
generalmente dependientes de mercados iliacutecitos
Mediante este Programa se han beneficiado 26321 familias en 92
municipios estableciendo 63632 hectaacutereas de cultivos de cafeacutes especiales
caucho cacao palma y forestales en proyectos asociativos Igualmente se ha
dotado a 37 municipios con bibliotecas itinerantes se han beneficiado 1590
57
personas con programas teacutecnicos del Sena y 1590 personas con programas de
educacioacuten baacutesica Para la ejecucioacuten de este Programa se ha realizado una
inversioacuten total de $114877 millones en el periodo 2002-2006 (DNP 2007 Paacuteg
104)
La viabilidad de estas cadenas asociativas que se pretenden vincular con
mercados nacionales e internacionales en 2008 sus ventas ascendieron a 31000
millones de pesos aproximadamente el 01 del Producto Interno Bruto
agropecuario 25 de los 126 proyectos avanzaron a la etapa de produccioacuten y
comercializacioacuten estos generaron ventas anuales en el 2007 estimadas en
18000 millones de pesos
No se debe dejar a un lado que una evaluacioacuten hecha para las utilidades en 2006
donde se constituyeron 82 organizaciones el 825 obtuvo utilidades netas pero
solo un 196 llego a superar los $10 millones Esto contrasta con el informe
debido a que se plantea que las organizaciones constituidas para adentrarse en la
economiacutea nacional se enmarcan en riesgo significativo de obtener dividendos de
las poliacuteticas de PPP (Zorro 2010 Paacuteg107)
En esta misma loacutegica y como se planteo la evolucioacuten de los proyectos el PFGB
buscaba vincular a sus beneficiaros una vez cumplidos los acuerdos planeados
con las PPP asiacute asegurando una continuidad de las poliacuteticas que ayuden a
consolidar el intereacutes del apoyo del Estado para la inclusioacuten en los mercados y
seguridad en la erradicacioacuten y prevencioacuten de cultivo de coca y amapola
El porcentaje de familias en PFGB que se vincularon a los PPP es de apenas
268 en esta preocupante dinaacutemica Accioacuten Social (2007) identifica tres razones
fundamentales la falta de recursos econoacutemicos (24) el no haber recibido ofertas
para participar de alguacuten proyecto productivo (14) desconocimiento de los
proyectos (13) y la no tenencia de tierras y el difiacutecil acceso a creacuteditos (10)
58
CONCLUSION
A lo largo del texto se ha planteado la problemaacutetica del Desarrollo Alternativo
como una liacutenea de trabajo para programas que buscan presentar soluciones a los
cultivos iliacutecitos desde un enfoque social Estos programas se disentildean para
regiones en Colombia que necesitan soluciones transversales Estas regiones
tienen especificidades como la baja infraestructura bajo acompantildeamiento de las
autoridades gubernamentales para presentar sus demandas bajos niveles de
seguridad y de confianza (resultado de la presencia de actores armados como
ldquoinstitucionesrdquo que por medio de la coercioacuten mantienen un monopolio del uso de la
violencia) Todo lo anterior indica que los incentivos negativos generan una
alternativa viable para solventar necesidades econoacutemicas baacutesicas la cual se
reproduce en el cultivo de hoja de coca y amapola
De esta manera y para concluir el presente estudio se responderaacute a cada uno de
los objetivos planteados y aun maacutes importante a la pregunta de investigacioacuten que
fue base fundamental para este anaacutelisis
A lo largo del presente estudio se pudo observar coacutemo la poliacutetica anti drogas en
Colombia en el periodo 2002-2010 tuvo un fuerte eacutenfasis en el tratamiento de los
cultivos de manera militar Se tomaron como fuente directa de financiamiento de
los grupos al margen de la ley maacutes no como una problemaacutetica de abandono a
territorios rurales que no tienen desarrollo de infraestructura salud educacioacuten y
seguridad Este desarrollo es necesario para adentrarse en la realidad nacional y
de esta manera desincentivar la relacioacuten de poblacioacuten rural con necesidades
baacutesicas que involucran una calidad de vida deteriorada con la necesidad
imperante de cultivar hoja de coca
El Desarrollo Alternativo en este periodo tuvo un eacutenfasis en
59
a Reducir los cultivos iliacutecitos y la produccioacuten de sustancias derivadas Si bien se
redujo el aacuterea cultivada un 9 de 86000 a 78000(02-04) y en 2010 a 68000 ha
este dato contrastado con la manera en la que se estaba reduciendo
anteriormente es miacutenimo y la produccioacuten de cocaiacutena en el paiacutes sigue siendo
relativamente estable Para 2007 seguiacuteamos siendo el productor del 79 de la
cocaiacutena mundial
b PFGB 50000 familias con opciones de desarrollo liacutecito erradicacioacuten voluntaria
y manual de cultivos iliacutecitos llegoacute a las 9000ha lo que fue equivalente al 11 de la
erradicacioacuten anual
-Reducir incentivos se fomentoacute la cultura de la legalidad en las familias
donde se ha aceptado de manera social las problemaacuteticas adscritas al
trabajo con cultivos de coca y amapola Aun asiacute contrasta un 36 contra un
34 de familias que se arrepienten y las que no se arrepienten por lo cual
es un tema que se debe seguir considerando clave para erradicar cultivos
iliacutecitos
c PPP ha beneficiado a 26000 familias Su intereacutes principal es apoyar iniciativas
de sustento que sean comercialmente viables y mejoren las oportunidades de la
comunidad para mejorar su calidad de vida Se constituyeron 82 organizaciones
en la cual el 825 obtuvieron utilidades netas por lo cual cumplieron con su
cometido
La prelacioacuten en la estrategia de erradicacioacuten forzosa e interdiccioacuten ha hecho
debilitar la inversioacuten del DA en departamentos como Caquetaacute Guaviare
Putumayo Meta la llanura del Pacifico narintildeense y zonas del bajo Cauca y el
Magdalena Medio (Vargas 2010) Ligado a esto se debe mirar coacutemo el PFGB no
cumple todos los objetivos planteados especialmente en materia de recuperacioacuten
de los ecosistemas debido a falencias en la identificacioacuten de algunos terrenos
como dados para la realizacioacuten de cultivos especiacuteficos apoyados por el programa
Ademaacutes los PPP como se resaltoacute en el capiacutetulo anterior en muchos casos no han
sido viables como etapa de transicioacuten debido a la falta de capital que pueda ser
destinado al desarrollo de asociaciones
60
Por uacuteltimo las soluciones de tipo social que se pueden identificar en los
programas desarrollados en los gobiernos de Aacutelvaro Uribe se centran en la
creacioacuten y consolidacioacuten de redes entre entidades gubernamentales y la poblacioacuten
rural el PFGB plantea no solo la erradicacioacuten total y el compromiso de no cultivar
de nuevo sino que busca establecer un tipo de conciencia social en los nuacutecleos
familiares donde se comprenda las implicaciones legales econoacutemicas y
ambientales de cultivar hoja de coca y amapola
El PPP buscar retomar los procesos ya desarrollados entorno a comunidades con
cultivos legales que pueden ser vendidos de buena manera a escala nacional o
internacional para generar dividendos que no solo se vean en lo econoacutemico sino
en el crecimiento de infraestructura nuacutecleos sociales estables que no se dejen
permear por actividades ilegales y lo maacutes importante que aumenten la calidad de
vida de la poblacioacuten cultivadora
iquestLos programas de Desarrollo Alternativo en Colombia han logrado desincentivar
a los pequentildeos campesinos para que se involucren con los cultivos de cocaiacutena
Se concluye que si bien los PDA como instrumento para combatir los cultivos
iliacutecitos y en siacute el narcotraacutefico han sido suficientes en la medida que existe cierto
tipo de redes que trabajan de manera mancomunada entre actores
gubernamentales y la poblacioacuten cultivadora Sin embargo cuando el desarrollo de
estos procesos se ve carente de informacioacuten situaciones en las cuales se sigue
entendiendo el problema de una manera militar maacutes no las raiacuteces del mismo que
involucran una falta de cumplimientos del Estado central con sus ciudadanos y
clientes las redes y el ldquoentramadordquo que se busca tejer entre ellas es insuficiente
No se van a lograr resultados maacutes allaacute de reducciones econoacutemicas y de
produccioacuten dejando a un lado el aspecto del Desarrollo Humano y el aumento de
la calidad de vida a un largo plazo
61
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Universidad de los Andes
65
ANEXOS
Anexo 1
Tabla1 Cultivos de coca en la regioacuten Andina en hectaacutereas
Paiacutes 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Estado
Plurinacional
de Bolivia
19900 21600 23600 27700 25400 27500 28900 30500 30900 30900
Colombia (a) 144800 102000 86000 80000 86000 78000 99000 81000 68000 57000
Colombia (b) 73000 62000
Peruacute 46200 46700 44200 50300 48200 51400 53700 56100 59900 61200
Total 210900 170300 15380
0
15800
0 159600 156900 181600 167600 158800 149100
Cifra para 2009 debido a falta de disponibilidad de la cifra de 2010 para Bolivia en el
momento de imprenta
(a) Aacutereas sin ajuste de campos pequentildeos (menores a 025 ha)
(b) Aacutereas con ajuste de campos pequentildeos (menores a 025 ha)
Fuente Departamento de Estado de los Estado Unidos de los Estados Unidos de Ameacuterica
Policiacutea Nacional ndash Direccioacuten Antinarcoacuteticos y Direccioacuten Nacional de Estupefacientes
Anexo 2
66
Fuente Rocha 2002 Paacuteg 41
Anexo 3
Fuente UNODC informe evolucioacuten de los cultivos iliacutecitos 2010
Anexo 4 entrevista directora Plante
Plan Nacional de Desarrollo Alternativo PLANTE RESPUESTAS AL CUESTIONARIO FORMULADO A LA DIRECTORA DEL PLANTE SENtildeORA MARIacuteA INEacuteS RESTREPO CANtildeOacuteN POR UN GRUPO DE ECONOMISTAS DEL BANCO DE LA REPUacuteBLICA SEGUacuteN SOLICITUD DE LA DOCTORA LUISA VALDEacuteS 1 La mayoriacutea de personas consideran que el Plante (o Plan de desarrollo alternativo) tiene como uacutenico objetivo la erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos por medio de la sustitucioacuten de los mismos iquestPodriacuteas decirnos cuaacuteles son los demaacutes objetivos del Plante La sustitucioacuten de los cultivos iliacutecitos soacutelo corresponde al objetivo de la sustitucioacuten de los ingresos pero para lograr que los ingresos nuevos sean ciertos y sostenibles se requiere generar un entorno social cultural poliacutetico y econoacutemico que permita que las nuevas actividades productivas compitan en condiciones favorables
67
Al complejo escenario determinado por las condiciones de marginalidad y pobreza de las comunidades campesinas e indiacutegenas y la presencia de cultivos iliacutecitos deben agregarse la violencia y el conflicto armado factores que asociados a la escasa presencia estatal en la mayor parte de las localidades han incidido de manera notable en la descomposicioacuten del tejido social y en la peacuterdida de credibilidad en las instituciones Ademaacutes las debilidades en el desarrollo institucional de los municipios se reflejan entre otros aspectos en la escasa participacioacuten de la poblacioacuten en los procesos relacionados con el ejercicio de sus derechos ciudadanos y en la carencia de una cultura democraacutetica que propenda por la tolerancia la convivencia paciacutefica y el respeto a las diferencias Por esta razoacuten el Plante atiende regiones y no individuos y apoya la ejecucioacuten de actividades fundamentales para el desarrollo regional entre las que se destacan infraestructura baacutesica (viacuteas electrificacioacuten agua potable saneamiento baacutesico comunicaciones) educacioacuten y salud (construccioacuten y dotacioacuten de escuelas y puestos de salud) desarrollo institucional publico y privado ( fortalecimiento de los gobiernos locales formacioacuten y desarrollo de organizaciones privadas de caraacutecter empresarial y social) desarrollo tecnoloacutegico (investigacioacuten validacioacuten y ajuste de tecnologiacuteas) y formas alternativas de creacutedito para la financiacioacuten de las actividades productivas sustitutivas ademaacutes de actividades culturales y de capacitacioacuten en democracia convivencia y medio ambiente Todo este conjunto de objetivos o medios son los que conducen el desarrollo alternativo a su objetivo final que es el desarrollo de regiones en donde desaparecen los cultivos iliacutecitos como una decisioacuten concertada entre las comunidades y el Estado 2 Teniendo en cuenta la variedad de objetivos debe haber una gran variedad de acciones encaminadas a alcanzarlos iquestQueacute tipo de trabajo realizan ustedes en los campos para alcanzar sus fines Para evitar la dispersioacuten del esfuerzo gubernamental y garantizar la efectividad y el impacto de su intervencioacuten el Plante concentra su accioacuten en zonas geograacuteficas especiacuteficas y dispone de instrumentos como los planes regionales y los proyectos productivos y complementarios Los trabajos se centran en la concertacioacuten con las comunidades afectadas y con los gobiernos locales ya que estos son los que ejecutan todas las actividades necesarias para lograr el desarrollo regional En ese marco de concertacioacuten se elaboran planes regionales se identifican los programas y proyectos y se acuerda con la comunidad regional todas las actividades y mecanismos que lleven a la desaparicioacuten de los cultivos iliacutecitos y a la implantacioacuten de una economiacutea alternativa que genere las condiciones de sostenibilidad
68
Los planes regionales ofrecen el marco estrateacutegico para integrar las acciones inmediatas con los objetivos de desarrollo de mediano y largo plazo Ademaacutes permiten concertar acuerdos entre las instituciones y los diversos actores sociales planificar las inversiones y asignar recursos a los proyectos prioritarios en cada regioacuten En ellos ademaacutes se establecen metas y resultados especiacuteficos en teacuterminos cuantitativos y cualitativos Debido a la importancia que revisten los factores econoacutemicos en la decisioacuten de los campesinos e indiacutegenas de cultivar iliacutecitos el Plante confiere particular importancia al desarrollo de proyectos productivos de corto mediano y largo plazo Los proyectos de corto plazo tienen por objeto garantizar a las familias campesinas e indiacutegenas la subsistencia y algunos excedentes para el mercado mientras de manera simultaacutenea se elaboran los planes regionales de desarrollo alternativo y se identifican proyectos productivos sostenibles de mediano y largo plazo que garanticen a estas familias ingresos permanentes y estables Los proyectos productivos de mediano y largo plazo se orientan a impulsar el desarrollo socioeconoacutemico con actividades competitivas y de caraacutecter regional Ademaacutes en consideracioacuten a que la superacioacuten de los problemas y limitaciones propios de estos sistemas de produccioacuten estaacute relacionada con aspectos de caraacutecter integral el modelo tambieacuten preveacute el desarrollo de proyectos complementarios dirigidos a mejorar la calidad y cobertura de los servicios baacutesicos la preservacioacuten y recuperacioacuten de los recursos naturales la infraestructura para el desarrollo rural y el desarrollo institucional de las entidades territoriales y de las organizaciones sociales Cabe resaltar que en el proceso descrito las comunidades afectadas son los principales protagonistas De su voluntad y compromiso depende en gran medida el logro de los objetivos propuestos en teacuterminos de mejoramiento de calidad de vida y erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos 3 La idea del Plante es brindar a los campesinos e indiacutegenas una fuente de ingresos en el corto plazo En el caso de una vereda en particular iquestCuaacutento tarda el Plante en reestructurar los cultivos y promover los cambios culturales y sociales que se ha propuesto La consolidacioacuten de ingresos permanentes y estables para una comunidad en particular no depende solo de actividades de corto plazo pues el desarrollo integral de comunidades soacutelo es posible en el largo plazo Por lo tanto el Plante identifica conjuntamente con la comunidad un conjunto de actividades en lo econoacutemico social ambiental y cultural que se van desarrollando en el tiempo de acuerdo con las dinaacutemicas que la comunidad imponga con las condiciones objetivas de cada regioacuten en particular y con la disponibilidad de recursos para las inversiones necesarias Auacuten cuando existen variaciones entre las actividades productivas y las economiacuteas
69
iliacutecitas se integran en forma diferencial en cada sociedad ocal un trabajo continuo e integral con un nuacutecleo de productores (vereda o conjuntos de veredas) durante cinco a maacutes antildeos permite consolidar opciones econoacutemicas fortalecer las organizaciones de base y estabilizar las dinaacutemicas locales 4 iquestQueacute tan eficientes son sus programas iquestQueacute se necesita para que pueda mejorar su eficiencia Si se mide como sustitucioacuten de la economiacutea iliacutecita el Plante puede demostrar en algunas regiones un alto nivel de eficiencia en la medida que ha podido realizar conjuntamente con la comunidad actividades sostenidas por un periodo de tiempo relativamente largo Sin embargo en el contexto nacional los resultados pueden Desde el punto de vista de desarrollo de capital social y capital humano los programas del Plante han demostrado su eficiencia seguacuten lo confirma la auditoriacutea teacutecnica realizada por el CIDER de la Universidad de los Andes En los aspectos relacionados con el reconocimiento local y regional esta misma auditoriacutea sentildeala que en las regiones en donde opera el Plante la poblacioacuten aspira a participar de los proyectos que se ejecutan actitud que ratifica la posibilidad de adelantar procesos locales de desarrollo alternativo Uno de los aspectos maacutes relevantes es que la mayor parte de los productores atendidos por el Plante abandonan los cultivos iliacutecitos o no reinciden en su siembra en la medida que consolidan una actividad liacutecita de generacioacuten de ingresos Sin embargo el Plante no ha sido tan eficiente cuando se trata de ampliar la dinaacutemica de sus proyectos maacutes allaacute de los nuacutecleos seleccionados en forma inicial e incidir de manera generalizada en las economiacuteas regionales La gestioacuten del Plante se ha visto afectada por una serie de problemas estructurales entre los que cabe destacar
sect La baja capacidad de gestioacuten de las entidades territoriales y de las
organizaciones locales
sect La escasa apropiacioacuten de los espacios y mecanismos de concertacioacuten y
participacioacuten ciudadana por parte de autoridades locales y comunidades
sect La concentracioacuten de la propiedad y la inequitativa distribucioacuten de la tierra
sect Las dificultades de las comunidades para acceder a liacuteneas de creacutedito
adecuadas a su capacidad econoacutemica y los niveles de produccioacuten de sus actividades econoacutemicas
sect La aceptacioacuten por parte de las comunidades de los cultivos iliacutecitos como
opcioacuten legiacutetima de generacioacuten de ingresos
sect La eficiencia de las cadenas productivas de amapola y coca por los bajos
costos y las facilidades de transporte del producto
sect La competencia inequitativa en la contratacioacuten de mano de obra debido a la
alta remuneracioacuten que se ofrece en las labores relacionadas con los cultivos iliacutecitos
sect La ampliacioacuten de la frontera agriacutecola en aacutereas fraacutegiles y de importancia
ambiental
70
sect La lejaniacutea y aislamiento de las zonas objeto de intervencioacuten del Plante
sumada a la carencia de infraestructura vial y de comunicaciones situacioacuten que encarece la comercializacioacuten en doble viacutea de los productos
sect La presencia y confrontacioacuten de grupos armados en zonas de dominio
permanente situacioacuten que provoca el desplazamiento de la poblacioacuten y genera un alto riesgo para las inversiones y un clima de violencia e inseguridad
sect La peacuterdida de competitividad por el agotamiento de la tierra el uso de tierras no
aptas y el escaso conocimiento tecnoloacutegico de suelos Para mejorar su eficiencia e impacto el Plante necesita 1 Que se incremente su participacioacuten en los recursos del Presupuesto General de la Nacioacuten 2 Que se le permita flexibilizar la cobertura asignada 3 Que se garantice la adecuada y oportuna concurrencia y coordinacioacuten con las entidades sectoriales creando un SISTEMA NACIONAL DE DESARROLLO ALTERNATIVO 4 Que se armonicen las fuentes y los instrumentos de financiacioacuten de que disponen las poliacuteticas sectoriales para la cofinanciacioacuten de proyectos de desarrollo alternativo 5 Usted afirma que la erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos en los paiacuteses vecinos no solucionoacute el problema sino que simplemente lo desplazoacute hacIa Colombia debido a que la demanda se mantiene iquestNo podriacutea pasar ahora que los cultivos erradicados en Colombia se desplacen hacia otro paiacutes vecino como Brasil por ejemplo En tanto no se solucione el problema de la demanda es posible que eso suceda en cualquier paiacutes de Ameacuterica Latina pues no se debe perder de vista que el narcotraacutefico tambieacuten participa de la globalizacioacuten de la economiacutea y en esa perspectiva es indiscutible que buscaraacute establecer sus centros de produccioacuten en aquellas regiones que ofrezcan las mejores ventajas comparativas en teacuterminos de costos transporte comunicaciones y seguridad para sus operaciones 6 La erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos es solo una parte de la lucha antidrogas iquestCuaacutel es su opinioacuten frente a la actual poliacutetica antidrogas de nuestro gobierno iquestQueacute fortalezas y queacute debilidades le encuentra La poliacutetica de lucha contra las drogas contempla tres estrategias diferenciadas y complementarias para atacar de manera integral una problemaacutetica tan compleja interdiccioacuten erradicacioacuten forzosa y desarrollo alternativo La interdiccioacuten a lo largo de la cadena productiva de la droga busca incrementar la capacidad operativa del Estado para efectuar un mejor control del espacio La erradicacioacuten forzosa sin compensacioacuten mediante aspersioacuten aeacuterea estaacute diriga a combatir los cultivos industriales
71
El Desarrollo Alternativo es la estrategia que proporciona esquemas de desarrollo regional con alternativas econoacutemicas viables para aquellas comunidades que complementan su subsistencia con la produccioacuten de coca y amapola y a cambioacute se comprometen a erradicar voluntariamente estos cultivos de sus predios Para el desarrollo de estas estrategias el gobierno nacional realiza grandes esfuerzos con recursos del presupuesto nacional y con algunos recursos de cooperacioacuten internacional La combinacioacuten de las estrategias descritas es acertada pero le falta contundencia pues la dimensioacuten del problema exige mayores esfuerzos por parte de la comunidad internacional con recursos y acuerdos comerciales que le den viabilidad a las actividades productivas alternativas ademaacutes de mejores controles internacionales a la comercializacioacuten de los precursores al traacutefico de las drogas y al lavado de activos ya que el control de estas actividades del narcotraacutefico en su mayoriacutea estaacute por fuera de nuestro territorio Ademaacutes es importante equilibrar las inversiones y la eficiencia de las tres estrategias pues los recursos dirigidos a financiar el desarrollo alternativo apenas representan el 9 del total de la inversioacuten de la lucha antidrogas y por otra parte es necesario intensificar las acciones de interdiccioacuten En resumen las principales debilidades de la lucha antidrogas estaacuten en la incapacidad del paiacutes para financiar tan colosal tarea y en la escasa voluntad de muchos paiacuteses que se manifiesta en los reducidos aportes de recursos para el tratamiento al fenoacutemeno 7 iquestCuaacutel es su propia propuesta en la lucha antidrogas Como lo expreseacute en la respuesta anterior se requiere de mayor esfuerzo de la comunidad internacional para impactar el fenoacutemeno Estos esfuerzos deben de estar representados en recursos de financiacioacuten ciertos poliacuteticas comerciales que Si estas condiciones no son lo suficientemente efectivas el gran esfuerzo que realiza Colombia terminara siendo inuacutetil frente ha este compromiso que requiere que la corresponsabilidad sea menos discurso y maacutes acciones efectivas de la comunidad internacional
Los logros de la poliacutetica antidrogas dependeraacuten del compromiso nacional con este propoacutesito y de la efectividad de una estrategia que combine y administre de manera equilibrada las acciones de interdiccioacuten al traacutefico de narcoacuteticos y precursores quiacutemicos la erradicacioacuten de los cultivos iliacutecitos y la inversioacuten en proyectos de desarrollo alternativo
72
8 A nivel de los paiacuteses demandantes iquestCuaacuteles son sus propuestas Retomo las respuestas anteriores El fenoacutemeno ya no se manifiesta como paiacuteses productores y paiacuteses demandantes la realidad es que las dos actividades se expresan igualmente en un mismo paiacutes tal es el caso de Colombia y por lo tanto se tiene que tratar integralmente El problema entonces debe enfrentarse en el marco de acuerdos globales que generen un nuevo espacio juriacutedico internacional y permita tratar el fenoacutemeno de tal manera que no sean los paiacutesesldquo productores ldquolos que carguen con la responsabilidad de asumir los costos poliacuteticos y financieros del control del fenoacutemeno Miremos de nuevo la necesidad de atacar el fenoacutemeno de una forma integral Si bien es cierto que golpear a las redes del narcotraacutefico en aquellos puntos en donde el producto lleva mayor valor agregado tiene mayores efectos sobre el negocio tambieacuten los es que el narcotraacutefico se acomoda con gran eficiencia a este tipo de interceptaciones y el negocio tiene un margen grandiacutesimo de ganancia que les permite mantener una tercera parte de la oferta de cocaiacutena expuesta a la incautacioacuten sin que se afecte su rentabilidad Por lo tanto es importante que se gane eficiencia en el control de las redes de comercializacioacuten pero sin descuidar los demaacutes instrumentos de la poliacutetica antidrogas Como ya lo expreseacute creo firmemente que la magnitud dinaacutemica y consecuencias de los cultivos iliacutecitos demandan acciones contundentes y de efecto inmediato En esa perspectiva es necesario utilizar todas las herramientas que han demostrado su efectividad total o parcial y es precisamente una inteligente combinacioacuten de ellas las que nos permitiraacute superar el problema No sobra recordar que para asegurar el eacutexito de este propoacutesito ademaacutes de las estrategias nacionales es indispensable garantizar un mayor compromiso de la comunidad internacional y un manejo integral del problema habida cuenta la corresponsabilidad que le asiste en esta materia 10 Finalmente iquestQueacute opina de la legalizacioacuten de las drogas blandas Aquiacute por legalizacioacuten entendemos despenalizacioacuten del consumo pero acompantildeada de reglamentacioacuten algo similar a lo que sucede con el alcohol no estaacute prohibido consumirlo pero hay una serie de normas relacionadas con su uso Ademaacutes de la legalizacioacuten puede haber tributacioacuten sobre estas sustancias esos recursos podriacutean ser utilizados para la educacioacuten y el tratamiento de la adiccioacuten iquestNo cree que esto podriacutea traer maacutes ventajas que desventajas Para mayor claridad cabe recordar que se consideran ldquodrogas durasrdquo las sustancias que originan un alto riesgo para la salud como son la heroiacutena la cocaiacutena y las llamadas ldquodrogas de disentildeordquo Como ldquodrogas blandasrdquo se denominan aquellas sustancias derivadas de la planta de caacutentildeamo la marihuana y el hachis
73
pues son consideradas menos peligrosas para la salud En esta categoriacutea se clasifican tambieacuten el tabaco y el alcohol El tema de la despenalizacioacuten de las drogas blandas se estaacute abriendo camino en algunos paiacuteses como Inglaterra Holanda y Australia Sin embargo en mi concepto no es poliacuteticamente viable emprender iniciativas de esta naturaleza en Colombia protagonistas tienen en la economiacutea iliacutecita una importante fuente de financiacioacuten De otra parte si de encontrar soluciones al problema se trata caben dos interrogantes iquestHasta que punto se afecta con esta medida la estructura monopoacutelica de produccioacuten y distribucioacuten de las drogas entendiendo que en este factor se concentra el aspecto medular del problema Creo que muy poco iquestQueacute tan preparados estamos para asumir una disposicioacuten de esta naturaleza y no seraacute peor el remedio que el mal Quienes estaacuten a favor de esta propuesta habitualmente citan como ejemplo el tema del alcohol y las nefastas consecuencias que acarreoacute la prohibicioacuten de su consumo en paiacuteses como los Estados Unidos Sin embargo basta examinar las estadiacutesticas de muertes violentas y lesiones personales en Colombia y la altiacutesima relacioacuten que existe entre estos hechos y el consumo de alcohol a pesar de las regulaciones existentes Sin embargo es indudable que si se continuacutea avanzando en el camino de la despenalizacioacuten de las drogas blandas y estaacutes ingresan y tributan como parte de las economiacuteas legales produciriacutean maacutes ventajas que desventajas a los paiacuteses involucrados en estos negocios
Tomado de
httpwwwwebpondoorgfilesinterviewsMariaInesRestrepoPLANTEparawebpondopdf
74
Anexo 5
Ver anexo 6
75
Anexo 7
Anexo 8
76
Anexo 9
Anexo 10
77
Anexo 11
78
Anexo 12
79
Anexo 13
Diferenciacioacuten de niveles baacutesicos del circuito de drogas y consecuencias de poliacutetica
Nivel del circuito
ilegal de drogas
Poliacutetica Niveles de
Manejo estatal
nacional
Instancias
estatales
responsables [4]
Cooperacioacuten
Internacional
Produccioacuten Alternativas de
Desarrollo
Autonomiacutea con
criterios de
cooperacioacuten
Autoridades
relacionadas con
Ambiente
Agricultura
Desarrollo
Cooperacioacuten
Teacutecnica para el
Desarrollo
Procesamiento y
Traacutefico
Law Enforcement
(Represioacuten
legiacutetima)
Acuerdos
Internacionales
de
responsabilidad
compartida
Fiscaliacutea Policiacutea
Sistema Judicial
Control
Financiero
Direccioacuten de
Estupefacientes
Sistema de
Informacioacuten
Acuerdos y
represioacuten del
lavado asesoriacuteas
sobre extincioacuten
de bienes
cooperacioacuten
judicial
Abusos y
problemas en el
consumo
Salud Puacuteblica Autonomiacutea con
criterios de
cooperacioacuten
Autoridades de
salud puacuteblica y
alcaldiacuteas
Intercambio de
experiencias de
manejo en el
abuso de drogas
Meza 2010
80
Anexo 14
Tabla marco de poliacutetica
COMPONENTE ENTIDADES VINCULADAS
1 Control de la produccioacuten
Aspersioacuten Aeacuterea
Erradicacioacuten Manual y mecaacutenica
forzosa
Erradicacioacuten Manual Voluntaria ndash
Desarrollo Alternativo
DIRAN y Ministerio de defensa
PCI ndash Accioacuten Social (GME) Ejercito y Policiacutea
Nacional
PCI ndash Accioacuten Social (PFGB y PPP)
2 Control del Traacutefico
Interdiccioacuten
Control de lavado de activos
Control al traacutefico de precursores
DIRAN Ejercito y Armada Nacional
DNE y UIAF
DIRAN
3 Control del consumo
Prevencioacuten y rehabilitacioacuten
Ministerio de Proteccioacuten Social y Fondo
Nacional de Estupefacientes
Tomado de CADA paacuteg 40
81
Anexo 15
RANGO NORMATIVIDAD
CONSTITUCIONAL
CONSTITUCION POLITICA DE
COLOMBIA
LEGAL
1 Ley 30 de 1986 ldquoPor la cual se
adopta el Estatuto Nacional de
Estupefacientes y se dictan otras
disposicionesrdquo
2 Ley 67 de 1993 ldquoPor medio de la
cual se aprueba la Convencioacuten de las
Naciones Unidas contra el traacutefico iliacutecito
de estupefacientes y sustancias
sicotroacutepicas suscrito en Viena el 20 de
diciembre de 1988
3 Ley 599 de 2000 ldquoPor la cual se
expide el Coacutedigo Penalrdquo
82
OTRAS DISPOSICIONES
1 Decreto 1843 de 1991 ldquoPor el cual
se reglamentan parcialmente los Tiacutetulos
III V VI VII y XI de la Ley 09 de 1979
sobre uso y manejo de plaguicidasrdquo
2 Decreto 2253 de 1991 ldquoPor el cual
se adoptan como legislacioacuten
permanente unas disposiciones
expedidas en ejercicio de las facultades
del estado de sitiordquo
3 Resolucioacuten 001 de Febrero de 1994
ldquoMediante la cual se resolvioacute extender y
precisar las autorizaciones concedidas
para la destruccioacuten y erradicacioacuten de
cultivos iliacutecitos en el paiacutes a traveacutes de
los medios idoacuteneos prescritos para tal
finrdquo
4 Decreto 2158 de 1999
5 Resolucioacuten 005 de Agosto de 2000
ldquoModifica y ampliacutea la resolucioacuten 00194
establece procedimientos para la
83
erradicacioacuten define la auditoriacutea teacutecnica
y determina la creacioacuten del Comiteacute
Teacutecnico Interinstitucional como oacutergano
asesor para el desarrollo del Programa
de Erradicacioacuten de Cultivosrdquo
6 Resolucioacuten 017 de Octubre 4 de
2001 ldquoPor la cual se adopta un
procedimiento para la atencioacuten de
quejas derivadas de los presuntos
dantildeos causados por la aspersioacuten aeacuterea
con el herbicida glifosato dentro del
marco Programa de Erradicacioacuten de
Cultivos Iliacutecitosrdquo
7 Resolucioacuten 1054 de 2003 ldquopor la
cual se modifica un Plan de Manejo
Ambiental
y se toman otras determinacionesrdquo
8 Resolucioacuten 013 de 27 de Junio de
2003 del Consejo Nacional de
Estupefacientes ldquoPor la cual se
revocan las Resoluciones nuacutemeros
0001 del 11 de febrero de 1994 y 0005
del 11 de agosto de 2000 y se adopta
un nuevo procedimiento para el
84
Programa de Erradicacioacuten de Cultivos
Iliacutecitosrdquo
9 Resolucioacuten 031 de Septiembre 26 de
2003 ldquoPor la cual se modifica el artiacuteculo
5deg de la Resolucioacuten nuacutemero 0013 del 27
de junio de 2003 mediante la cual se
adopta un nuevo procedimiento para el
Programa de Erradicacioacuten de Cultivos
Iliacutecitosrdquo
10 Resolucioacuten 008 de Marzo 2 de
2007 ldquoPor la cual se modifica la
Resolucioacuten nuacutemero 0017 del 04 de
octubre de 2001 que establece un
procedimiento para la atencioacuten de
quejas derivadas de los presuntos
dantildeos causados por la aspersioacuten aeacuterea
con el herbicida glifosato dentro del
marco del Programa de Erradicacioacuten de
Cultivos Iliacutecitosrdquo
ACUERDOS INTERNACIONALES
1 Convencioacuten de Viena por medio de la cual
se aprueba la Convencioacuten de las Naciones
Unidas contra el traacutefico iliacutecito de
estupefacientes y sustancias sicotroacutepicas
85
suscrito en Viena el 20 de diciembre de 1988
2 Acuerdo del 15 de junio de 2005 ldquoAcuerdo
de asistencia militar entre la Republica
de Colombia y los Estados Unidos de Ameacuterica
(Plan Colombia)rdquo
Elaboracioacuten propia
86
11
considerado que el problema de la droga es maacutes acuciante ya que solo asiacute se
puede interceptar la principal fuente de financiacioacuten al terrorismo (De Rementeriacutea
2003)
El enfoque hacia la lucha militar que se ha desarrollado revisando perspectivas
histoacutericas en las relaciones con aliados en el continente pone como punto de
partida una prelacioacuten de los intereses de la comunidad internacional en la agenda
Para tratar el problema tanto en los paiacuteses productores como los consumidores
Respecto a esto en el caso especiacutefico de Colombia los intereses del gobierno de
Washington para prestar ayuda econoacutemica al paiacutes se han mantenido en un
profundo sesgo con respecto a la intervencioacuten militar con respecto a otras
dinaacutemicas que son viables para el tratamiento de la problemaacutetica generada por las
drogas y en especial los cultivos iliacutecitos en el paiacutes
Teniendo en cuenta que la guerra contra el narcotraacutefico ha aumentado en los
uacuteltimos antildeos este problema de los cultivos iliacutecitos ha venido evolucionado desde
los antildeos 70 donde se comenzaron a ver poliacuteticas de sustitucioacuten de cultivos con
programas en Tailandia Estos programas presentan como uno de los problemas
la necesidad de enfocar las acciones de los gobiernos hacia la situacioacuten de
pobreza de campesinos cultivadores asiacute la solucioacuten logra atacar los problemas
socio-econoacutemicos que estos viven buscando generar dinaacutemicas para convertir
sus terrenos en cultivos directamente relacionados con la economiacutea liacutecita (Vargas
2000)
El atacar esta problemaacutetica de manera integral debe ser el objetivo de los
programas enmarcados en la lucha contra las drogas ya que conllevan no solo a
una mejoriacutea entre las relaciones de las comunidades rurales en las periferias de
los departamentos sino que tambieacuten se le suma la reduccioacuten de la base social con
la que cuentan los grupos armados al margen de la ley para mantener su control
territorial
12
La presente tesis se compone de seis capiacutetulos conclusiones y anexos el primero
corresponde a la presentacioacuten del problema de investigacioacuten objetivos generales
y especiacuteficos de la temaacutetica un segundo capiacutetulo que presenta la justificacioacuten
disciplinaria en cuanto a la pertinencia del estudio Un tercer capiacutetulo que
presenta la metodologiacutea que se va a utilizar como los instrumentos los
antecedentes y un marco conceptual que sirven de base para la interpretacioacuten de
la problemaacutetica de las drogas y el anaacutelisis de los resultados al igual que una
explicacioacuten acerca de lo que implican los programas de desarrollo alternativo En
el cuarto capiacutetulo se consigna el desarrollo de este tipo de programas en
Colombia desarrollados por gobiernos de manera histoacuterica anteriores a los dos
periodos presidenciales de Aacutelvaro Uribe Veacutelez los cuales comprenden el periodo
2002-2010 el marco legal y programaacutetico en el periodo a analizar teniendo
congruencia con el intereacutes de erradicar los cultivos iliacutecitos utilizando el desarrollo
alternativo Un quinto capiacutetulo donde se analizaraacute si en el periodo 2002-2010 se
puede identificar y explicar si la voluntad y efectividad de las poliacuteticas de desarrollo
alternativo adelantadas han sido suficientes para desincentivar el cultivo de coca y
amapola por los campesinos inmiscuidos en esta dinaacutemica en Colombia
Por uacuteltimo en las conclusiones se generaraacute una propuesta basada en el anaacutelisis
para asiacute lograr desarrollar las poliacuteticas de manera maacutes eficaz Estas poliacuteticas
deben buscar reducir los incentivos que tienen los campesinos para implementar
el cultivo y sostenimiento de mercados ilegales como el de la droga En este punto
se resaltaraacuten los aspectos de relevancia encontrados a lo largo del anaacutelisis
13
1 PROBLEMA DE INVESTIGACIOacuteN
Colombia se ha convertido en las uacuteltimas deacutecadas en el principal paiacutes productor y
exportador de sustancias sicotroacutepicas como la cocaiacutena cuyos cultivos han crecido
progresivamente desde el antildeo 1999 observaacutendose un importante descenso en los
uacuteltimos antildeos de la deacutecada del 2000 como consecuencia de las fumigaciones
aacutereas y de la guerra que se viene librando (ONU Censos de coca 2002-2010)
Todo esto estaacute asociado generalmente a fenoacutemenos como el narcotraacutefico y la
necesidad del mismo para el financiamiento de actividades de grupos armados
ilegales por un lado y por otro debido a la reduccioacuten significativa de cultivos en
Peruacute y Bolivia en las deacutecadas de los 80 y comienzo de los 90 lo cual amplioacute de
manera importante el mercado para la produccioacuten y exportacioacuten de estas
sustancias desde el territorio nacional colombiano
A lo largo de los antildeos y gobiernos que han pasado se han presentado diferentes
tipos de iniciativas para tratar problemaacuteticas relacionadas al narcotraacutefico desde
las tempranas fases de produccioacuten divididas en cuatro eslabones a) la fase de
cultivo y cosecha de la hoja de coca b) la transformacioacuten primaria de la hoja de
coca en pasta y base de coca c) el eslaboacuten en donde la base de coca se
transforma en clorhidrato de cocaiacutena y d) una uacuteltima fase de trafico mayorista del
producto terminado hacia las costas y fronteras nacionales(Mejiacutea amp Rico 2011
Pag17)
Eacuteste ha sido uno de los problemas frecuentes con los que los gobernantes de
turno se han enfrentado y se generan foacutermulas mixtas para el desarrollo de
poliacuteticas y programas apropiados debido a contextos nacionales e internacionales
por parte de los gobernantes en cada uno de sus periodos
14
Los gobiernos que han presenciado este fenoacutemeno han planteado dos liacuteneas de
trabajo para reducir y no permitir el cultivo en nuevos territorios con sustancias
iliacutecitas Por un lado se tienen las aspersiones aeacutereas que si bien generan
resultados inmediatos sobre los cultivos tienen efectos colaterales en teacuterminos
ambientales y humanos para la regioacuten donde se efectuacutean observando un factor de
temporalidad a largo plazo Un claro ejemplo de los efectos que generan este tipo
de acciones gubernamentales como muchos otros que se encuentran con
testimonios de la poblacioacuten rural es
ldquoLa fumigacioacuten generoacute dantildeos en toda la economiacutea legal y de subsistencia
de los campesinos de la regioacuten (hellip) La Defensoriacutea del Pueblo constatoacute la
fumigacioacuten sobre sitios de vivienda escuelas con presencia de estudiantes
ocasionando efectos inmediatos y lesiones croacutenicas sin definirrdquo (Vargas 1999
Paacuteg 108)
La segunda liacutenea de trabajo usualmente implementada es la erradicacioacuten manual
de los cultivos iliacutecitos en la cual se obliga a los campesinos locales de las
regiones a quitar todas las plantas de coca yo amapola y a comprometerse a no
cultivarlas de nuevo En algunos casos tiene un componente que consiste en el
empleo de grupos moacuteviles de erradicacioacuten que son pagos por el gobierno estos
entran a erradicar una vez la zona ha sido asegurada por la fuerza puacuteblica
aviacioacuten aeacuterea con bombardeos ejeacutercito y comandos jungla de la policiacutea Tambieacuten
hay erradicacioacuten forzosa basada en miembros de la policiacutea antinarcoacuteticos en
zonas con menos o ninguna presencia guerrillera
Sin embargo estas medidas no muestran un eacutexito que se destaque primero
debido a problemas con la poblacioacuten rural que van desde el temor a tener
retaliaciones de grupos armados ilegales por la erradicacioacuten de sus cultivos
estigmatizacioacuten por parte de miembros de la fuerza puacuteblica al relacionarlos con
grupos insurgentes llegando hasta el otro extremo donde la tierra queda inservible
15
para el cultivo de otros productos y su comercializacioacuten no deja dividendos
suficientes para las familias
Estos dos tipos de acciones planteadas para el tratamiento de los cultivos iliacutecitos
son las que histoacutericamente se han referenciado como viables para un Estado que
se encuentra inmerso en dinaacutemicas relacionadas con estas economiacuteas ilegales
Aun asiacute la experiencia y los resultados como se presentaraacute a lo largo del presente
estudio generan serias dudas sobre su efectividad
Teniendo en cuenta lo previamente mencionado se debe resaltar que Colombia
sigue siendo uno de los principales productores de cocaiacutena en el mundo En el
anexo 1 se puede observar la produccioacuten en relacioacuten a hectaacutereas con otros de los
principales productores de cocaiacutena en el periodo 2001-2010
De esta manera si bien desde el antildeo 2001 se presenta un reduccioacuten significativa
hasta el 2010 Colombia sigue presentando una de las maacutes altas tasas en
hectaacutereas para la produccioacuten de materias primas para el procesamiento de coca
terminando en un nivel casi equiparable con el de Peruacute
De acuerdo con esto el objetivo principal de esta tesis es la de establecer si en el
periodo 2002-2010 se ha logrado disentildear y poner en marcha poliacuteticas puacuteblicas que
tengan como resultado una reduccioacuten significativa de los incentivos por parte de la
poblacioacuten rural para involucrarse con cultivos iliacutecitos Esto teniendo en cuenta
aspectos de importancia como la presencia del Estado y la apertura de
oportunidades para entrar en los mercados legales atencioacuten a la poblacioacuten civil
indefensa y la disminucioacuten de las poliacuteticas que atentan contra el medio ambiente
en un corto mediano y largo plazo Esta investigacioacuten es de caraacutecter empiacuterico
busca recolectar informacioacuten sobre los programas y sus resultados en el periodo
elegido a la luz de las poliacuteticas puacuteblicas poniendo una atencioacuten especial a los
enfoques de teoriacuteas mixtas centradas en el Estado y en la Sociedad De esta
manera se quiere mirar si las poliacuteticas y programas que se han desarrollado para
16
tratar los cultivos iliacutecitos han llegado a reducir los incentivos de integracioacuten entre
campesinos cultivadores y una economiacutea en un marco legal
La pregunta de investigacioacuten para el presente estudio seraacute iquestLos programas de
Desarrollo Alternativo en Colombia han logrado desincentivar a los
pequentildeos campesinos a que se involucren con los cultivos de cocaiacutena
11 Objetivo General
Analizar el papel jugado por el Programa de Desarrollo Alternativo sobre la
reduccioacuten de inventivos para evitar que sectores de la poblacioacuten rural se
involucren en la produccioacuten de cultivos iliacutecitos en el periodo 2002-2010
12 Objetivos Especiacuteficos
- Analizar la incidencia de la poliacutetica anti drogas en Colombia para combatir los
cultivos iliacutecitos desincentivando a los campesinos y comunidades involucradas
- Establecer las caracteriacutesticas del programa de Desarrollo Alternativo en cuanto a
sus inversiones y eacutenfasis durante el periodo 2002-2010
- Identificar las soluciones de tipo social que el programa de Desarrollo Alternativo
ha propuesto histoacutericamente para resolver la problemaacutetica de los cultivos iliacutecitos
17
2 JUSTIFICACION
El fenoacutemeno de los cultivos de uso iliacutecito ha dejado como ensentildeanzas para
instituciones dedicadas a su estudio como para los actores directamente
involucrados ya que se ha podido subdividir la problemaacutetica de tal manera que
sea maacutes faacutecil su comprensioacuten y tratamiento Esto se debe principalmente a que los
cultivos de uso iliacutecito son transversales a diferentes instancias de importancia de la
sociedad siendo los teacuterminos econoacutemicos poliacuteticos legales y culturales entre los
maacutes destacados
Colombia se ha enmarcado en diferentes etapas como actor preponderante de
alguna de las dinaacutemicas tales como la produccioacuten el transporte y comercializacioacuten
de las sustancias iliacutecitas por lo cual las poliacuteticas de tratamiento al problema son
de vital importancia Este tipo de acciones gubernamentales abarcan aspectos
transversales a nivel regional relacioacuten y capacidad institucional con grupos al
margen de la ley poliacuteticas internas para desincentivar la produccioacuten y consumo de
estas sustancia y por uacuteltimo el flujo de dinero del narcotraacutefico que ha generado
una cultura que acepta y en casos especiacuteficos siente la necesidad y falta de los
altos ingresos que les dejan estas actividades iliacutecitas
Estas etapas o procesos de cambio en los cuales se ha encontrado el Estado
colombiano en relacioacuten con las dinaacutemicas pertenecientes al traacutefico de sustancias
iliacutecitas se han tomado desde hace varias deacutecadas como un problema en su
mayoriacutea perteneciente al contexto Colombiano que estaacute permeado de la
polarizacioacuten generada por los grupos armados ilegales en el territorio nacional
que desde hace deacutecadas se movilizan por algunas zonas del paiacutes Aun asiacute y a
pesar de esta prelacioacuten mostrada en poliacuteticas puacuteblicas por buscar una solucioacuten a
las dinaacutemicas pertenecientes al traacutefico de drogas no se ha tenido muy presente un
aspecto de gran importancia para lograr estos objetivos y que desde hace pocos
antildeos se han comenzado a ver resultados positivos en otros paiacuteses con
problemaacuteticas relativamente parecidas a las del caso Colombiano (Bolivia y Peruacute)
18
este aspecto hace referencia a la integracioacuten de sociedades organizadas de
cultivadores de cocaiacutena (Bolivia) y de sociedades que recogen las demandas de
poblaciones con necesidad de ayudas por parte del Estado central para trabajar
mancomunadamente en contra de los cultivos iliacutecitos
Este nuevo enfoque ha evolucionado desde las poliacuteticas de sustitucioacuten de cultivos
de uso iliacutecito y ha dado pasos importantes a la hora de comprender que una de
las soluciones maacutes viables para desincentivar el cultivo de este tipo de sustancias
o su materia prima no es pertinente trabajarla solamente desde una visioacuten
econoacutemica Se debe trabajar desde una perspectiva integral que contemple
factores econoacutemicos sociales poliacuteticos y culturales Que superen el marco
normativo y la aplicacioacuten de las leyes debido a las necesidades sociales que se les
presentan a las personas por falta de presencia real del Estado como principal
encargado de proveer seguridad infraestructura y acompantildeamiento pertinente
para con sus ciudadanos
21 Contexto
La droga en Colombia desde hace unas deacutecadas se ha convertido en un problema
de caraacutecter nacional e internacional lo cual se comienza a demarcar con mayor
claridad con el auge de la produccioacuten cocalera en la zona andina desde la deacutecada
de los 60-70 Si bien el paiacutes ya presentaba una problemaacutetica que divisaba el
narcotraacutefico en sus primeras etapas con la bonanza marimbera1 esta no se
desarrolloacute con la misma fuerza o impacto que se dio con la cocaiacutena Bajo la misma
loacutegica que se presentoacute en los negocios con la Marihuana el cultivo produccioacuten y
enviacuteo de cocaiacutena (o sus materias primas) se mostraron como un negocio atractivo
debido a la ganancia que generaba dejando utilidades visiblemente mayores a la
1 Se presenta alrededor del antildeo 1972 debido a la erradicacioacuten en Meacutexico y Jamaica encabezado
por estados unidos donde la zona de la Sierra Nevada el Magdalena Armenia Encabezados estos lugares y relacionados a la Familia Daacutevila en Armenia y Rauacutel Daacutevila Jimeno en el Magdalena Este fenoacutemeno dio como resultado la primera guerra contra las drogas establecida por el gobierno de Richard Nixon
19
de otros productos otras sustancias iliacutecitas como la marihuana y evidentemente
mejores dividendos de productos liacutecitos como el cafeacute que ha sido una de las
principales materias de exportacioacuten histoacutericas de Colombia
Ya en la deacutecada de los 70 se desarrollaban exportaciones hacia los Estados
Unidos el cual ha representado uno de los paiacuteses con mayor demanda de drogas
como la marihuana cocaiacutena y heroiacutena Los departamentos que afrontaron este
nuevo fenoacutemeno en Colombia fueron el Caquetaacute Guaviare y Putumayo (Thoumi
2002 paacuteg 115) Estos cultivos se establecieron principalmente en las periferias de
las ciudades principales en terrenos no colonizados Esto es significativo debido
a que posibilitoacute el aumento exponencial de los cultivos y capacidad de produccioacuten
dando como resultado el posicionamiento de Colombia en la deacutecada de los 80
como el paiacutes de mayor produccioacuten de cocaiacutena
Debido a los altos dividendos que representaba la produccioacuten y venta de cocaiacutena
en el exterior se comenzaron desarrollar sistemas eficientes para el lavado de
activos y aumento en los cultivos de hoja de coca Este aumento en la
profesionalizacioacuten de la produccioacuten de coca fue mancomunado con paiacuteses como
Peruacute y Bolivia que contribuiacutean con importaciones de base de coca
La operacioacuten a gran escala del narcotraacutefico aumentoacute sustancialmente las
ganancias y propicioacute la formacioacuten de los llamados ldquocartelesrdquo de Medelliacuten Cali y la
Costa Estos propiciaron la integracioacuten vertical de todas las etapas de la
produccioacuten de narcoacuteticos desde cultivo de la hoja pasando por la
comercializacioacuten de insumos y precursores procesamiento en laboratorios
produccioacuten transporte y terminando en la comercializacioacuten tanto interna como
externa a traveacutes de redes apropiadas de distribucioacuten (Diacuteaz amp Saacutenchez 2004 paacuteg
10
Llegado a este punto se desarrollaron dos instrumentos juriacutedicos de importancia
para luchar contra los carteles y contra la produccioacuten de cocaiacutena La extradicioacuten de
nacionales y la cooperacioacuten judicial El primero fue adoptado por el congreso y no
20
necesito de debate para asiacute finalmente ser aplicado en 1984 El segundo la
cooperacioacuten judicial e intercambio de pruebas solo se abrioacute a partir de 1990 y sin
estar regulado mediante tratado (Pardo Paacuteg1)
Estas herramientas juriacutedicas desarrolladas por el gobierno colombiano
relacionadas de manera directa con el de Estados Unidos desataron un aumento
significativo en los niveles de violencia por parte de los carteles Se comenzaron a
generar guerras por parte de los carteles buscando el control de maacutes rutas para
enviar los alcaloides al igual que tomando acciones en contra del Estado para
lograr debilitar el sistema judicial colombiano y de esta manera desincentivar la
persecucioacuten sobre los miembros de los carteles Advieacutertase que a pesar de las
acciones violentas por parte de estos actores armados ilegales se logroacute (con la
cooperacioacuten del gobierno norteamericano) la muerte o encarcelamiento de los
liacutederes o denominados ldquocaposrdquo de dichas organizaciones
Si bien esto tuvo un efecto en la reduccioacuten de la violencia no sucedioacute lo mismo
con el negocio ilegal Diversos carteles en el territorio nacional y actores armados
ya presentes como grupos paramilitares y guerrillas como el ELN y las FARC
vieron este negocio como una fuente de financiamiento para sus luchas
particulares en contra de sus contrapartes en el paiacutes Algo maacutes para antildeadir con
respecto a estas dinaacutemicas es coacutemo el narcotraacutefico cumplioacute una labor doble en
grupos insurgentes por un lado proporcionaba una base social para los grupos
(cultivadores de sustancias iliacutecitas) y por el otro el aumento de ingresos para
escalar y expandir su actividad armada (Diacuteaz amp Saacutenchez 2004 Paacuteg 11)
Se debe tener presente que la industria de la coca es caracteriacutestica de la zona
andina no solo con lo relacionado a Colombia sino a sus vecinos andinos Bolivia
Peruacute y Ecuador Se presume este fenoacutemeno se ha dado a la falta de desarrollo
interino en el territorio de cada uno de estos paiacuteses de dinaacutemicas que relacionen
una economiacutea legal tanto en centros como en periferias dejando partes de la
poblacioacuten segregadas sin oportunidades de generar utilidades en economiacuteas
21
legales al igual que la existencia de una falta de apoyo de los Estados en cuanto
a seguridad social salud acompantildeamiento de la fuerza puacuteblica y educacioacuten
Por ejemplo el costo de transportar una carga de yuca al centro urbano
maacutes cercano en San pablo ndash apenas a 30 km De distancia de Virgencita ndash es de
20000 pesos mientras que la yuca como tal solo se vende en 30000 pesos en el
mercado lo que deja a la familia unos 10000 pesos o aproximadamente 3 doacutelares
(sin incluir los costos del cultivo y la cosecha) (Project Counselling Service 2003
Paacuteg 3)
Cabe sentildealar que no solo la falta de infraestructura en las periferias de los
departamentos productores explica el porqueacute de interactuar con dinaacutemicas ilegales
por parte de la poblacioacuten sino que se debe sumar un factor en el cual la falta de
presencia del Estado y auacuten maacutes del monopolio exclusivo de la fuerza deja a
familias y poblaciones enteras a merced de actores armados ilegales Esto deriva
en 3 aspectos (1) socava la erradicacioacuten manual de los cultivos de coca (2)
impone impuestos en las hojas y la pasta y bloqueos en las carreteras (3) debilita
las estructuras sociales (Project Counselling Service 2003 Paacuteg 3)
En este marco la poliacutetica de erradicacioacuten de cultivos de uso iliacutecito se desarrolloacute de
manera maacutes fuerte teniendo cierta prelacioacuten en los planes de gobierno desde
mediados de la deacutecada de los 90 donde el teacutermino varioacute de sustitucioacuten a
desarrollo alternativo como seraacute expuesto posteriormente en el estudio Es
necesario resaltar no solo el desarrollo alternativo como opcioacuten de viabilidad sino
hacer un breve contraste con las otras estrategias existentes para la lucha contra
las drogas que han sido enfocadas a atacar grandes cultivos y no las parcelas de
campesinos ldquoraspachinesrdquo y en general pequentildeos productores de materias
primas
22
3 METODOLOGIacuteA
El estudio a desarrollar en el presente texto es de caraacutecter descriptivo y
explicativo ya que busca abordar el tema de los programas y acciones
gubernamentales que se han desarrollado para combatir los cultivos de uso iliacutecito
y entre estas especiacuteficamente revisar y analizar si el Desarrollo Alternativo se ha
constituido como viable para reducir los incentivos de poblaciones rurales de
interactuar con dinaacutemicas ilegales como lo es el cultivo de hoja de coca y
amapola Para esto se emplearaacute una revisioacuten de instrumentos juriacutedicos en el paiacutes
Como el anaacutelisis de los proyectos desarrollados en el periodo 2002-2010 para asiacute
mirar si la evolucioacuten de las poliacuteticas se ha dado de manera positiva presentando
un resultado que deacute cuenta de soluciones viables y sostenibles
31 Estrategia de Investigacioacuten
En este trabajo se hizo una revisioacuten documental en la cual se examinaron los
textos producidos para el tema de los cultivos iliacutecitos seleccionando asiacute los
documentos maacutes pertinentes para los propoacutesitos de la investigacioacuten
Se realizo una lectura a profundidad bajo una loacutegica cruzada y comparativa para
relacionar los hallazgos realizados acerca del fenoacutemeno y tener presente la
informacioacuten relevante
32 Instrumentos de la investigacioacuten
El desarrollo de la investigacioacuten se enmarcoacute en los datos presentados en informes
de instituciones nacionales al igual que internacionales Entre las instituciones que
presentan datos y anaacutelisis recopilados estaacuten Presidencia de la Repuacuteblica (Accioacuten
Social) Contraloriacutea General de la Nacioacuten Policiacutea Antinarcoacuteticos Centro de
Investigacioacuten y Educacioacuten Popular (CINEP) Sistema Integrado de Monitoreo de
Cultivos Iliacutecitos (SIMCI) Programa PLANTE Ministerio de Medio Ambiente y el
Colombian Alternative Development (CAD) entre los maacutes destacados para la
temaacutetica correspondiente
23
4 ANTECEDENTES Y MARCO CONCEPTUAL
En este capiacutetulo se abordaraacuten los principales lineamientos conceptuales y teoacutericos
que pretenden guiar este trabajo de investigacioacuten Se dividiraacute en dos partes en las
cuales se pretende hacer por un lado una generacioacuten de planteamientos desde la
presentacioacuten de antecedentes que hacen referencia a algunos autores sobre el
porqueacute se han desarrollado condiciones suficientes para que los cultivos de coca y
amapola sean la opcioacuten predominante en periferias del paiacutes y por el otro
presentando los conceptos de relevancia para desarrollar el estudio
41 Antecedentes
Existen aspectos demarcados en caracteriacutesticas de paiacuteses Andinos que muestran
coacutemo han sido maacutes propensos a desencadenar una insercioacuten en el narcotraacutefico
por su geografiacutea que permite el cultivo histoacuterico de hoja de coca y amapola en sus
territorios Rocha (2002) plantea que existe una explicacioacuten coherente para la
insercioacuten de Colombia en el mercado de las drogas iliacutecitas Esto debido a la
precaria institucionalidad local el deacutebil control estatal la informalidad de la
economiacutea en las periferias donde el Estado no tiene presencia y las caracteriacutesticas
geograacuteficas del paiacutes en teacuterminos que permiten el cultivo de hoja de coca y
amapola y tambieacuten por su ubicacioacuten estrateacutegica para ser punto neuraacutelgico para el
contrabando importacioacuten y exportacioacuten2
Si bien los factores geograacuteficos y la presencia del Estado dan visos del porqueacute del
adentramiento en el negocio de la droga se debe resaltar como
2 No solo de la droga si no de sus materias primas y la tradicioacuten de contrabando que se manejaba
en algunas regiones del paiacutes como la Guajira
24
ldquoLa hoja de coca requiere de condiciones bioloacutegicas y climaacuteticas que son
evidentemente propicias en Peruacute Bolivia y Colombia Desde eacutepocas ancestrales
su produccioacuten se ha destinado al consumo entre las poblaciones indiacutegenas en
Peruacute y Bolivia Recientemente en Colombia se ha propagado en regiones social y
econoacutemicamente marginadas A su vez la tecnologiacutea para obtener cocaiacutena es
relativamente sencilla y cuenta con muacuteltiples variantes propias de la manufactura
maquiladora La geografiacutea favorece el acceso al principal mercado de consumo
Estados Unidos (hellip) la precaria institucionalidad y estabilidad sociopoliacutetica han
favorecido la actividad exportadorardquo (Rocha 2002 Paacuteg 36)
En los antildeos 80 si bien los niveles de pobreza y calidad de vida se mostraban como
mejores en Colombia a comparacioacuten de sus vecinos en el graacutefico 1 se muestra
como para el antildeo 1994 Colombia se presentaba como un paiacutes con una alta
desigualdad de ingreso y un menor ingreso per caacutepita al igual que otros paiacuteses
productores como Bolivia y Peruacute (Rocha 2002 Paacuteg 42)3
Rocha (2000) al revisar algunas de las explicaciones tentativas al fenoacutemeno en
paiacuteses andinos muestra coacutemo los paiacuteses productores tienen similitudes en cuanto
a menores ingresos per caacutepita mayor inequidad en la distribucioacuten del ingreso y
mayor grado de pobreza resaltado que no solo estos establecen los factores
totalmente explicativos para el cultivo de iliacutecitos
Siguiendo con las percepciones teoacutericas del porqueacute se generaron y se mantienen
dinaacutemicas de aceptacioacuten de cultivos iliacutecitos como mecanismo de supervivencia
econoacutemica por parte de poblaciones rurales Thoumi (1998) plantea que en la
eacutepoca de la violencia y el ldquoFrente Nacionalrdquo el cual representoacute una estabilidad
durante un periodo de aproximadamente 20 antildeos nuevas formas de conflicto se
comenzaron a presentar como lo fueron la conformacioacuten de grupos guerrilleros de
izquierda como las FARC (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia) y el
3 Ver anexo 2
25
ELN (Ejeacutercito de Liberacioacuten Nacional) en 1964 (Acemoglu Robinson amp Santos-
Villagran 2009 17)
Sobresale en los planteamientos de Thoumi (1998) uno de vital intereacutes para este
texto el cual muestra que debido al proceso previamente nombrado se generaron
sistemas clientelistas el cual volvioacute al Estado colombiano vulnerable ante
cualquier grupo que ostentara un gran capital econoacutemico por ejemplo el
relacionado con el narcotraacutefico
ldquoLa debilidad del Estado en muchas zonas se ha acentuado durante los
uacuteltimos 50 antildeos Durante todo el siglo (hellip) Esta migracioacuten se efectuoacute de manera
espontaacutenea con poca o nula presencia estatal sin sistemas efectivos de
asignacioacuten de derechos de propiedad y sin esfuerzos estatales para establecer
mercados eficientes que permitieran integrar las regiones al mercado nacional (hellip)
las guerrillas han reemplazado al Estado como instituciones encargadas de
establecer el orden crear sistemas de servicios puacuteblicos y hacer cumplir las leyesrdquo
(Thoumi 1998 Paacuteg 29)rdquo
Los argumentos antes sentildealados por Thoumi permitieron que Vargas (1999)
afirmara que los cultivos iliacutecitos se desplazaron a regiones con absoluta ausencia
del Estado y elevados niveles de violencia a donde posteriormente llegaron
organizaciones guerrilleras (Vargas en Diacuteaz amp Saacutenchez 2004 Paacuteg 19) Este
punto resalta el papel fundamental que dio la poca o nula presencia del Estado en
periferias de las ciudades principales de Colombia dejando a un lado la
destinacioacuten de recursos para aplicar medidas que buscasen el desarrollo de estos
latifundios dejando asiacute pocas soluciones de viabilidad y sostenibles en el tiempo a
nivel econoacutemico para comunidades rurales en estos territorios
42 Marco Conceptual
En primer lugar se debe definir que se entiende por Poliacutetica Puacuteblica asiacute para Roth
2002 esta se define como un ldquoconjunto conformado por uno o varios objetivos
26
colectivos considerados necesariamente deseables y por medios y acciones que
son tratados por lo menos parcialmente por una institucioacuten u organizacioacuten
gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores
individuales o colectivos para modificar una situacioacuten percibida como
insatisfactoria o problemaacuteticardquo
A continuacioacuten el concepto de Desarrollo cumple un papel central para el presente
texto por lo que este tiene diferentes variables y amplitud de esta manera la
primer tipologiacutea de desarrollo es en la cual este es concebido como crecimiento
econoacutemico donde se ha consolidado como visioacuten predominante en la cual se
toma como un ldquoproceso esencialmente teacutecnico-econoacutemico que por un lado
privilegia el crecimiento econoacutemico como condicioacuten y causa del desarrollo general
y especiacuteficamente del desarrollo socialhelliprdquo (Cambra 1999 4) otra de las
tipologiacuteas es la del desarrollo rural que tiene un enfoque predominantemente
productivista el cual centra el desarrollo ya no en teacuterminos netamente de aumento
econoacutemico si no en La capacidad de un paiacutes para mejorar su nivel de vida a
lo largo del tiempo depende casi por entero de su capacidad para
aumentar su produccioacuten por trabajador Kruggman 1991
Por uacuteltimo una de las dos tipologiacuteas que se utilizaran en el texto es la de
desarrollo humano donde el ldquodesarrollo no es el aumento de la riqueza sino que la
riqueza es uno de los medios para que el ser humano pueda llevar una vida plena
Asiacute que el verdadero desarrollo al que denominoacute ndash ldquodesarrollo humanordquo- es el
aumento en la cantidad y calidad de las opciones que tienen los habitantes de un
paiacutesrdquo (PNUD 2003100) Esto tiene que ver con ciertos temas y asuntos de
importancia como el progreso social el crecimiento econoacutemico la eficiencia en
teacuterminos de uso y disponibilidad de los recursos la igualdad econoacutemica la
participacioacuten y la libertad la sostenibilidad generacional y la seguridad humana
27
En primer lugar se debe plantear el concepto de Desarrollo Alternativo que ha
sido generalmente abordado desde cuatro perspectivas principales y son
recogidas por Zorro (2005) (1) como alternativa al modelo de desarrollo
dominante oacute sea el crecimiento econoacutemico frente a redistribucioacuten (2) Como
alternativa a las modalidades tradicionales del desarrollo rural es decir economiacuteas
campesinas frente a modelo empresarial (3) alternativa a las modalidades de
desarrollo de un territorio especiacutefico y (4) alternativa al crecimiento econoacutemico
basado en los cultivos iliacutecitos Esta uacuteltima perspectiva es la apropiada para
manejar en el presente texto ya que ha hecho alusioacuten a ldquoalternativas productivasrdquo
cuyas caracteriacutesticas pueden variar de un paiacutes y de una regioacuten a otra Este uso de
la expresioacuten estaacute circunscrito a los paiacuteses productores de coca y amapola (Zorro
2005 Paacuteg 108)
Teniendo en cuenta la anterior explicacioacuten sobre queacute tipo de desarrollo alternativo
se tendraacute en cuenta en el anaacutelisis la definicioacuten bajo la cual se comprenderaacute es la
siguiente
Un proceso destinado a impedir y eliminar el cultivo de plantas que
contengan estupefacientes y sustancias sicotroacutepicas mediante la adopcioacuten de
medidas de desarrollo rural expresamente concebidas con tal fin y que se lleva a
cabo en el contexto de un crecimiento econoacutemico nacional sostenido y los
esfuerzos por alcanzar un desarrollo sostenible (hellip) teniendo presentes las
caracteriacutesticas socioculturales especiales de las comunidades y grupos
destinatarios UNODC
Por uacuteltimo otro concepto que es necesario desarrollar y es el de los incentivos los
cuales partiendo de Chiavenato (2006) dice
ldquocuando surge una necesidad esta es una fuerza dinaacutemica y persistente que
origina un comportamiento cada vez que aparece una necesidad esta rompe el
estado de equilibrio del organismo y produce un estado de tensioacuten insatisfaccioacuten
inconformismo y desequilibrio que lleva al individuo a desarrollar un
28
comportamiento o accioacuten capaz de descargar la tensioacuten y liberarlo de la
inconformidad y del desequilibriordquo (Chiavenato 2006 Paacuteg 70)
43 Teoriacutea de Entramado y enfoque de Desarrollo Humano para el Desarrollo
Alternativo
Se ha visto como necesario realizar una precisioacuten para el caso teniendo en
cuenta una teoriacutea para el anaacutelisis de poliacuteticas puacuteblicas Roth (2009) plantea como
una red constituye ciertas relaciones ya sean de colaboracioacuten de apoyo de
influencia entre un conjunto de actores especiacuteficos La teoriacutea de entramado hace
parte de corrientes mixtas que buscan mediar entre el papel del Estado y la
sociedad para buscar cierto tipo de equilibrios ya que las fronteras entre lo estatal
y lo no estatal son movedizas y que existe una serie de puentes entre estas dos
esferas (Roth 2002 Paacuteg 33)
En este sentido las poliacuteticas puacuteblicas se dan gracias a las interdependencias entre
varios actores se que caracterizan por interacciones horizontales gracias a que
las relaciones de poder no estaacuten claramente constituidas Estas redes se
conforman de acuerdo a la singularidad del tema en este caso a los cultivos de
uso iliacutecito que se encuentran desde una perspectiva teoacuterica en dos frentes 1) las
issue networks las cuales se caracterizan por su autonomiacutea frente a las otras
donde sus intercambios se dan gracias a la informacioacuten 2) Red de presioacuten que
hacen referencia a grupos con varios participantes y la apertura de acceso para
otros actores donde su funcionamiento es descentralizando e inestable
Este tipo de entramados entre actores sociales y actores gubernamentales se
representan de mejor manera en las poliacuteticas implementadas en el periodo 2002-
2010 donde se plantea la problemaacutetica y necesidad impliacutecita de generar acuerdos
que permeen una interaccioacuten adecuada entre los tomadores de decisiones y las
demandas realizadas por la poblacioacuten civil para aumentar la aceptacioacuten de
instituciones presentes en su territorio medir la efectividad de las poliacuteticas
desarrolladas que histoacutericamente han establecido una unilateralidad en las
29
soluciones de las drogas salud puacuteblica inclusioacuten a mercados entre otros
problemas destacados
Complementando la teoriacutea a utilizar se utilizo el Enfoque de Desarrollo Humano
para dar maacutes claridad y poder analizar la problemaacutetica de los incentivos para
cultivar cocaiacutena y amapola Este enfoque se define como ldquoel proceso mediante el
cual se busca la ampliacioacuten de las oportunidades de las personas aumentando
sus derechos y capacidadesrdquo Uno de los planteamientos fundamentales de este
enfoque se entienden de la siguiente manera
ldquoTal desarrollo se concentra y sustenta en la satisfaccioacuten de las
necesidades humanas fundamentales en la generacioacuten de niveles crecientes de
auto independencia y en la articulacioacuten orgaacutenica de los seres humanos con la
naturaleza y la tecnologiacutea de los procesos globales con los comportamientos
locales de lo personal con lo social de la planificacioacuten con la autonomiacutea y de la
sociedad civil con el Estadordquo (Max-Neef 1986 15)
Este enfoque es pertinente cuando se tienen en cuenta las estrategias del
PDA las cuales buscan articular tanto aspectos sociales una planificacioacuten que
representa la autonomiacutea de la sociedad civil con el Estado para interactuar de
manera econoacutemica a nivel global sin dejar a un lado la obligatoriedad que tiene el
gobierno central para velar por el propicio crecimiento de la regioacuten en teacuterminos de
calidad de vida libertades de los individuos
30
5 POLITICAS DE TRATAMIENTO A LOS CULTIVOS ILICITOS EN COLOMBIA
El presente capiacutetulo tiene la intencioacuten de hacer una breve descripcioacuten del
Desarrollo Alternativo en Colombia como mecanismo de lucha contra los cultivos
iliacutecitos en el territorio nacional Para ello se expondraacuten cuaacuteles han sido estas
poliacuteticas y mecanismos al igual que los resultados visibles en documentos
oficiales y anaacutelisis acadeacutemicos desarrollados
51 Evolucioacuten del Desarrollo Alternativo en Colombia
Colombia actualmente es el mayor cultivador de cocaiacutena a nivel mundial4 Esto ha
acarreado problemas en diferentes niveles para el Estado debido a que permea
aspectos de la sociedad transversales para la construccioacuten armoacutenica de procesos
econoacutemicos viables atencioacuten a las necesidades de la poblacioacuten menos favorecida
(salud vivienda educaciones y seguridad) los cuales pretenden reducir los
iacutendices de insatisfaccioacuten y recortar los cimientos de apropiacioacuten de recursos por
parte de grupos armados ilegales en el territorio nacional
Desde el comienzo de la lucha contra el narcotraacutefico se han generado diferentes
liacuteneas o enfoques para atacar a organizaciones que reciben rubros de las drogas
iliacutecitas especiacuteficamente donde se han constituido tres estrategias entorno al
componente del control de produccioacuten de materias primas (CADA 2005 Paacuteg
40)5
Si bien estos componentes atacan los cultivos iliacutecitos el tercer componente es el
que plantea la necesidad de reemplazarlos por otros enmarcados en la legalidad
teniendo un eacutenfasis en las necesidades de cooperacioacuten institucional con la
poblacioacuten rural para que este proceso sea sostenible a largo plazo
4 Ver Anexo 3
5 Ver anexo 2
31
Este componente comenzoacute a ser de intereacutes para los dirigentes del paiacutes desde el
gobierno de Belisario Betancur (1982-1986) en el cual se disentildeoacute un Plan Nacional
sobre las drogas en Colombia Eacuteste conteniacutea el denominado Plan maestro de
Sustitucioacuten de Cultivos Iliacutecitos que desarrollaba programas piloto al Sur del
departamento del Cauca y Norte de Narintildeo (Vargas 1999 Paacuteg 123)
Estos proyectos piloto arrojaron varios resultados que conllevariacutean a replantear la
sustitucioacuten dando paso al Desarrollo Alternativo
El proyecto se centroacute en actividades de fomento agropecuario tomando
como base el cafeacute plaacutetano yuca papaya ciacutetricos frijol cantildea panelera canabalia
cuyes cerdos y ganaderiacutea de doble propoacutesito Este proceso se acompantildeoacute con un
fortalecimiento de la infraestructura de viacuteas y puentes para facilitar la
comercializacioacuten (hellip) se favorecioacute la inversioacuten social que fue uno de los
componentes de mayor eacutexito del proyecto (hellip) la contrastacioacuten real del programa
de sustitucioacuten a la luz del proceso de desplazamiento interno de los cultivos arrojoacute
un fracaso estruendoso al comprobarse justo al comenzar 1991 que las aacutereas de
coca habiacutean crecido de una manera alarmante en la Amazoniacutea (Vargas 1999
Paacuteg 124)
Esto llevoacute a buscar estrategias que no solo afectaren momentaacuteneamente los
incentivos de la poblacioacuten rural para cultivar hoja de coca y amapola sino que
tambieacuten lograran que se comenzara a pensar en teacuterminos de integralidad De esta
manera se busca maacutes eficacia en la sostenibilidad de la estrategia de ldquoeliminacioacuten
o reduccioacuten sustancialrdquo de los cultivos de uso iliacutecito (Vargas 2010 Paacuteg 7)
Ya en la deacutecada de los 906 se desarrolloacute una polarizacioacuten en la discusioacuten de las
estrategias prominentes para atacar los cultivos iliacutecitos como consecuencia de un
aspecto internacional que ha sido nombrado previamente en el trabajo y se
6 Es necesario tener en cuenta que en el Gobierno de Virgilio Barco (1986-1990) se adopto el Estatuto
Nacional de Estupefacientes Ley 30 de 1986
32
fundamenta en las presiones del gobierno de Estados Unidos Comenzando esta
deacutecada el gobierno de Ceacutesar Gaviria (1990-1994) intensificoacute las aspersiones
buscando resultados a corto plazo para mostrar el compromiso con la lucha contra
los grandes carteles de la droga (Cartel de Medelliacuten y Cali) y continuar siendo
favorecidos con ayudas econoacutemicas del gobierno norteamericano Teniendo en
contraparte un intereacutes disminuido en los proyectos que buscasen soluciones
integrales para la poblacioacuten rural7 que fueran sostenibles
Zorro (2010) presenta un desarrollo histoacuterico de las poliacuteticas de Desarrollo
Alternativo en Colombia en este plantea que en el periodo de consolidacioacuten de
estas poliacuteticas (aplicacioacuten de los instrumentos orquestados por el gobierno de
Samper y aplicacioacuten bajo acuerdos de cooperacioacuten internacional en temas
econoacutemicos)8 subdividieacutendolas en dos etapas que constituyen una formacioacuten de
la institucionalidad puacuteblica (1993-1998) y la segunda es la de auge y crisis del DA
(1998-2002) Esta divisioacuten es de gran importancia para el anaacutelisis ya que mostraraacute
las problemaacuteticas previas al periodo del presidente de Aacutelvaro Uribe
El Plan Nacional de Rehabilitacioacuten PNR en 1993 asume la coordinacioacuten del
desarrollo alternativo (decreto 2707) y el documento Conpes 2734 adoptoacute el
Programa Nacional de Desarrollo Alternativo (PNDA) (Zorro 2010) Con esta
normatividad si bien se demarcaba la intencioacuten de cambio de poliacuteticas por parte
del gobierno las fumigaciones seguiacutean siendo implementadas a gran escala
siendo ordenadas por el Consejo Nacional de Estupefacientes Estos documentos
y normatividad que se establece comienza a esgrimir los que seraacute el periodo de
desarrollo institucional daacutendole un vuelco a las poliacuteticas y demarcando el
7 Entre los logros del Estado colombiano para el periodo 1985-1993 el PNR registraba la sustitucioacuten de 3476
hectaacutereas de coca (un 96 en el Cauca) y la erradicacioacuten voluntaria de cerca de 1000 hectaacutereas de amapola (Programa Presidencial para la Con vivencia 1994 P 32) Frente a las 42000 hectaacutereas sembradas de coca en 1989 (Ortiz 2000) la primera cifra muestra lo limitado del logro mas aun cuando no hubo seguimiento para garantizar la perdurabilidad de la sustitucioacuten (Zorro 2010 Paacuteg 96) Con esto se muestra un contraste entre resultados oficiales y particulares los cuales plantean una comprensioacuten completa del fenoacutemeno mostrado en resultados oficiales 8 Estos instrumentos seraacuten desarrollados pertinentemente a continuacioacuten
33
Desarrollo Alternativo como elemento de intereacutes para progresar en la lucha contra
el narcotraacutefico
Una vez el gobierno de Ernesto Samper (1994-1998) entra en vigencia se genera
el programa Plante9 de Desarrollo Alternativo donde se plantea como un
programa que acompantildea la erradicacioacuten forzosa de cultivos iliacutecitos buscando
generar dinaacutemicas que dieran opciones de seguridad econoacutemica social y poliacutetica
para los pobladores de las regiones Como se recalcoacute en el capiacutetulo dos parte de
las causas de la aceptacioacuten de cultivos iliacutecitos era la falta de presencia del Estado
carencia de credibilidad al mismo y reducidos iacutendices de atencioacuten a necesidades
baacutesicas de la poblacioacuten rural de estos latifundios
Como tal el Programa Plante teniacutea como objetivo principal el lograr que los
ingresos derivados de la sustitucioacuten fueran sostenibles mediante la generacioacuten de
un entorno social cultural poliacutetico y econoacutemico en el cual se aumentara la
participacioacuten de la poblacioacuten en procesos del ejercicio de sus derechos como
ciudadanos En siacute el Plante ldquoatiende regiones y no individuosrdquo busca generar
entornos favorables para la sostenibilidad de las iniciativas y reducir la
probabilidad de regresar a la actividad ilegal luego de la erradicacioacuten forzosa10
Una de las caracteriacutesticas que se resaltaron en el Plante fue la diferenciacioacuten
entre pequentildeos cultivadores y las estructuras empresariales definidas con maacutes de
tres hectaacutereas11 (Vargas 2010 Paacuteg 8) Es fundamental entender el caraacutecter y el
enfoque que se tiene en el DA hacia cierto conglomerado de individuos que
carecen de opciones para asegurar una estabilidad econoacutemica (asiacute sea reducida)
puesto que el criterio ya no es solo cuantitativo sino que pretende establecer
9 Ver Conpes 3218
10 Este apartado contiene fragmentos de una entrevista realizada a Mariacutea Ineacutes Restrepo Cantildeoacuten directora del
Plante Ver cuestionario completo anexo 4 11
Zorro (2010) plantea que las marchas que se dieron en el Guaviare en 1995 por pequentildeos cultivadores de coca fueron las que mostraron la necesidad de generar especificidades entre los tipos de cultivos y caracteriacutesticas de sus propietarios
34
nexos directos con capitales del narcotraacutefico (manejan voluacutemenes mayores de
cultivos) (Vargas 2000 Paacuteg 10)
Cabe destacar tambieacuten la falta de conocimiento de los aspectos complejos que
trascendiacutean el problema de los monocultivos de sustancias iliacutecitas para pequentildeos
cultivadores donde se observa claramente las tres fases que propone el PNDA
para cumplir con la promesa de Samper de acabar con los cultivos de coca en dos
antildeos (Vargas 2010 Paacuteg 9) Estas fases eran
1 El programa Plante como tal que buscaba generar financiar y asistir
alternativas productivas de corto plazo que garantizaran ingresos baacutesicos a
las familias afectadas por las labores de erradicacioacuten
2 El Plan de Desarrollo Alternativo Normalizado encargado de financiar y
asistir procesos productivos sostenibles en el mediano y el largo plazo
orientados a consolidar econoacutemica social y ambientalmente las unidades
productivas familiares de los pequentildeos productores
3 Desarrollo Regional Permanente dentro de cuyos planes proyectos y
programas se hariacutea converger el conjunto de acciones de las fases
anteriores (Vargas 2010 Paacuteg 9)
El mal desarrollo y anaacutelisis de la situacioacuten por parte del gobierno y la direccioacuten del
programa Plante terminoacute por distanciar al gobierno y a los campesinos ya que se
continuaban con las fumigaciones las cuales dantildeaban traumaacuteticamente los
cultivos de subsistencia Esto conllevoacute finalmente a que los campesinos obtuvieran
respuestas a sus peticiones con los PRDA (Planes Regionales de Desarrollo
Alternativo (Zorro 2010 Paacuteg 98)
Ligado a lo anterior la diferenciacioacuten entre pequentildeos cultivadores y cultivadores
comerciales empezoacute a ayudar a comprender el tipo de dinaacutemicas inscritas al
35
proceso de cultivacioacuten Esto se dio principalmente por el reclutamiento de decenas
de miles de jornaleros o ldquoraspachinesrdquo12 insertados en los cultivos comerciales
que dejaron a un lado estas acciones que no permitieron el propicio desarrollo del
programa (Vargas 2010 Paacuteg 12)
Una vez termina el periodo de Samper y llega a la presidencia de la Repuacuteblica
Andreacutes Pastrana (1998-2002)13 se esgrime el propoacutesito claro de su gobierno el
cual es el de buscar una salida dialogada para el conflicto El Plan Colombia14 que
surge en 1999 es una estrategia de cooperacioacuten con el gobierno de los Estados
Unidos que busca desarrollar lo expresado en la iniciativa andina contra las
drogas15 (Andean Drug Iniciative)
El Plan Colombia si bien teniacutea una fuerte referencia e intencioacuten de buscar la paz a
traveacutes de la negociacioacuten y el dialogo con involucrando a los actores contaba con
diferentes tipos de estrategias para lograrlo Entre estas surgioacute un componente de
intereacutes como lo fue el Fortalecimiento Institucional y Desarrollo Social y Lucha
contra el Narcotraacutefico (DNP Documento del plan Colombia Paacuteg 6- 23)
El Plan Colombia haciacutea un particular eacutenfasis en la erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos16
mediante varios meacutetodos entre los que teniacutean mayor prioridad la fumigacioacuten
aeacuterea que se ha demostrado en diferentes ocasiones tiene efectos negativos
tanto para el medio ambiente como para las personas Observando experiencias
12 Personas que raspan la hoja de coca para obtener la base de la cocaiacutena
13 Gobierno de pastrana aplico el aparato institucional del Plante y utilizo tres instrumentos para su desarrollo
los pactos entre el gobierno y las comunidades el ICE y el Iagac (Zorro 2010 Pag89) 14
Seguacuten el documento oficial del DNP-DJS 2006 El Plan Colombia se define como ldquoestrategia integral de cooperacioacuten bilateral cuyo objetivo general es combatir las drogas iliacutecitas y el crimen organizado para asiacute contribuir a la reactivacioacuten econoacutemica y la consecucioacuten de la paz en Colombia al tiempo que se fortalece el control sobre la oferta de drogas iliacutecitas en las calles norteamericanas Este acuerdo estaacute basado en el principio de responsabilidad compartida seguacuten el cual se reconoce que el problema mundial de las drogas es una responsabilidad comuacuten y compartida por toda la comunidad internacional que exige una visioacuten integral y equilibrada para enfrentar la demanda y la oferta de drogas iliacutecitasrdquo Paacuteg 10 15
Iniciativa Andina Contra las Drogas apoyo ofrecido por Estados Unidos a Ecuador Venezuela Peruacute Bolivia y Colombia Donde se buscaba destinar recursos para apoyar los instrumentos utilizados en la lucha antinarcoacuteticos y asiacute reducir la oferta de drogas que ingresaba a los Estados Unidos Esto bajo el principio de responsabilidad compartida en el fenoacutemeno del narcotraacutefico (CADA 2005 Paacuteg 34) 16
Ver Anexo 6 Plan Colombia Recursos comprometidos 1999-2003
36
parecidas en varios aspectos al colombiano (enfatizar que estos son medios
utilizados en otros casos con un contexto similar al de Colombia tales como Peruacute
y Bolivia)
Peruacute y Bolivia han demostrado impactos maacutes severos en las aeacutereas de
cultivos de coca por la caiacuteda de narcotraficantes compradores de materia prima
las cuales disminuyen el dantildeo de la mono dependencia ilegal
-A diferencia de las fumigaciones evita el desplazamiento de los cultivos por el
contrario tiende a comprimir las aeacutereas o como miacutenimo a estabilizarlas
-Deprime el mercado de materia prima y genera condiciones maacutes favorables para
la buacutesqueda de alternativas de desarrollo (Vargas 1999 Paacuteg 129)
El renovado eacutenfasis en las fumigaciones llegoacute a afectar aacutereas donde eran
presentes ldquocultivos fraccionados o mezcladosrdquo (alternativos con iliacutecitos) lo que
generoacute especulaciones en cuanto al futuro del plan Esto se dio ya que todo tipo
de acciones gubernamentales en contra de los cultivos iliacutecitos se tendiacutean a
relacionar directamente con las fumigaciones (Zorro 2010 Paacuteg 101)
El Plan Colombia tuvo otro aspecto erraacutetico para el tratamiento diferenciado de los
cultivos de pequentildeos productores el cual fue la ausencia de espacios de
concertacioacuten y seguimiento entre las autoridades del orden nacional y las de los
niveles regionales y locales (Vargas 2010 Paacuteg 23) A esto finalmente se le suma
la mezcla y confusioacuten entre el tratamiento de las drogas y la disuasioacuten de la
insurgencia armada (se da un cambio total a la hora de presentar la tercera
versioacuten del Plan concertada entre Washington y Bogotaacute17) (Ramiacuterez 2003)
17 Se presentara este cambio en el siguiente capiacutetulo que se demarca de mejor manera en el
gobierno de Aacutelvaro Uribe Veacutelez
37
6 REPLANTEAMIENTO DE LA LUCHA CONTRA LAS DROGAS
Los programas desarrollados por las presidencias anteriores al gobierno de Aacutelvaro
Uribe sentaron precedentes institucionales y enfoques para el tratamiento de los
cultivos iliacutecitos Las falencias presentadas en el capiacutetulo anterior en cuanto a su
implementacioacuten (falta de mercados desplazamiento de los cultivos reduccioacuten en
la confianza y credibilidad sobre las instituciones gubernamentales entre otros)
dejaron un panorama en el cual se demostraba una baja reduccioacuten18 en los
incentivos para la poblacioacuten rural de dejar a un lado su uacutenico mecanismo de
obtencioacuten de rubros econoacutemicos
Se debe resaltar tambieacuten el incremento en la violencia generada por actores
armados ilegales en distintas zonas del paiacutes la cual se presenta en correlacioacuten al
aumento significativo de los cultivos iliacutecitos y la produccioacuten de drogas en el
territorio nacional19 Desde 1990-2001 (DNP 2003 Por lo cual la iniciativa que se
debiacutea tomar para la lucha contra las estructuras ilegales armadas era la de atacar
sus ingresos monetarios que directamente serviacutean para proporcionar un
empoderamiento en sus luchas
Sin duda el Plan Colombia ya habiacutea demarcado liacuteneas de trabajo desde el
gobierno de Pastrana que esgrimiacutean la necesidad para el fortalecimiento de la
fuerza puacuteblica e intentar ejercer presencia y control en zonas que histoacutericamente
habiacutean sido fortines de aceptabilidad y control ya fuese de guerrillas (FARC o
ELN) o de grupos paramilitares esto teniendo en cuenta las primeras etapas del
narcotraacutefico en Colombia donde la falta de estos elementos que pudieran
representar al gobierno en centro y periferias a lo largo del paiacutes dieron pautas de
aceptabilidad para fuerzas diferentes al estado en las cuales se aceptaba otro tipo
18 Entre 1980 y 2001 el aacuterea cultivada con coca en el paiacutes paso de 3500 a 144807 hectaacutereas lo que indica
un crecimiento del 256 anual (DNP 2003) Como se ha resaltado en los capiacutetulos anteriores esta tendencia se da con la disminucioacuten de cultivos en Peruacute y Bolivia 19
Ver anexo 6
38
de justicia dinaacutemicas econoacutemicas e inclusioacuten en procesos afables a las causas
poliacuteticas o no de estos grupos
El presente capiacutetulo desarrollaraacute en una primera instancia los aspectos legales e
institucionales en el primer y segundo periodo Aacutelvaro Uribe para asiacute analizar los
resultados en su totalidad20 De esta manera se busca generar una visioacuten maacutes
completa del DA en estos 8 antildeos y esgrimir anaacutelisis basados en las propuestas de
poliacuteticas sin dejar a un lado la propuesta teoacuterica presentada en este texto
61 Desarrollo Alternativo primer periodo Aacutelvaro Uribe (2002-2006)
El gobierno de Aacutelvaro Uribe Veacutelez en su primer mandato expresoacute su intencioacuten
directa de desarrollar un pilar baacutesico en la denominada seguridad democraacutetica
continuando con preceptos sentados por el Plan Colombia en el gobierno anterior
fortaleciendo la fuerza puacuteblica para asiacute trabajar en diferentes aspectos en las
problemaacuteticas que acaeciacutean en los territorios rurales a lo largo del territorio
colombiano
Para alcanzar la Seguridad Democraacutetica el Gobierno plantea una estrategia
comprensiva que incluye por una parte el fortalecimiento de la Fuerza Puacuteblica
para recuperar el control del territorio y proteger la infraestructura nacional y por
otra la desarticulacioacuten de la produccioacuten y traacutefico de drogas iliacutecitas el
fortalecimiento de la justicia y la atencioacuten a las zonas deprimidas y de conflicto
(DNP 2003 Paacuteg 21)
El Plan Nacional de Desarrollo (PND 2002-2006) del primer mandato de Uribe -
ldquoHacia un Estado Comunitariordquo- hace un especial eacutenfasis en los altos iacutendices de
violencia que se teniacutean hasta el antildeo 2001 el aumento exponencial del pie de
fuerza de los grupos insurgentes y la necesidad de atacar el ldquonarcoterrorismordquo21
20 Esto se debe a que varios programas no solo se dieron en un periodo sino que llegaron reproducirse en el
segundo mandato 21
Termino utilizado en el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2010 ldquoHacia un Estado Comunitariordquo
39
desde sus cimientos De esta manera se debiacutea ejercer un control procurando la
eliminacioacuten o reduccioacuten de los cultivos iliacutecitos la interdiccioacuten como mecanismos de
frenar las etapas de procesamiento refinacioacuten produccioacuten final transporte y
distribucioacuten y por uacuteltimo la interdiccioacuten y extincioacuten de bienes para frenar los
beneficios econoacutemicos de estructuras armadas con dinaacutemicas de apropiacioacuten de
recursos por narcotraacutefico22
Para el antildeo de la elaboracioacuten del PND en cuanto a los departamentos con
concentraciones de cultivos iliacutecitos se teniacutea la siguiente informacioacuten
La mayor presencia de cultivos de coca se concentra en Putumayo (37)
Guaviare (15) Caquetaacute(14) Meta (7) y Norte de Santander (7) Por su
parte los cultivos de amapola se ubican principalmente en Cauca (26) Narintildeo
(25) Tolima (18) Huila (16) y Cesar (8) (DNP 2003 Paacuteg 50)
Bajo la misma loacutegica del PC se tomoacute una fuerte prelacioacuten al direccionamiento de
recursos para ejercer mejor control a nivel militar para mitigar el desarrollo del
narcotraacutefico El PND planteaba la fuerte intencioacuten de ejercer procesos de
modernizacioacuten reestructuracioacuten profesionalizacioacuten y capacitacioacuten de sus
miembros en DDHH Esto bajo premisas de poder acompantildear los dos tipos de
procesos para la erradicacioacuten de cultivos23 poder movilizar provisiones y personal
a zonas de gran dificultad para su acceso
Las cifras en los departamentos siguen denotando una fuerte prelacioacuten a
latifundios donde la presencia del Estado es reducida o casi nula la produccioacuten
agriacutecola no es suficiente para la subsistencia de las familias en las regiones y si
bien los cultivos iliacutecitos son un componente legalmente prohibido pueden llegar a
ser cultural y moralmente aceptados (Accioacuten Social ACI amp UNODC 2007) Si bien
el narcotraacutefico deja grandes dividendos estos van direccionados a los
22 Ver anexo 7
23 Mecanismos seraacuten explicados a continuacioacuten de una manera maacutes precisa
40
involucrados en comercializacioacuten y distribucioacuten maacutes no a cultivadores y
procesadores se estima que en promedio las familias reciben un ingreso mensual
de 500 mil pesos en las regiones de mayor concentracioacuten de cultivos de coca
(DNP 2003 Paacuteg 51)
El decreto 100200424 suprimioacute el Plante y dio origen al PDA (Programas de
Desarrollo Alternativo) que seriacutea un componente esencial para la continuidad de
programas del PC Todo esto interrelacionado con las estrategias propuestas por
el PND y su estrategia de Seguridad Democraacutetica (Zorro 2010) El PDA tiene
ciertos componentes que denotan su objetivo principal como el establecimiento de
una base econoacutemica regional y local que ofrezca fuentes estables y licitas de
empleo e ingresos (Conpes 2003)
El objetivo del PND del primer periodo de Uribe - ldquoDesarrollo en zonas deprimidas
y de conflictordquo- vuelve a resaltar coacutemo el conflicto armado ha incidido de manera
directa en la apertura social y cultural de los cultivos iliacutecitos como fuente de
ingresos regulares a los pobladores con una expansioacuten a costa de ecosistemas
fraacutegiles que ha aumentado la tasa de deforestacioacuten que en el uacuteltima deacutecada
alcanzoacute un promedio de 221 mil haantildeo (DNP 2003) Por lo cual esta estrategia
retoma elementos del PC buscando la integralidad de acciones debido a la multi-
causalidad del conflicto Se hace un cambio en la incorporacioacuten del DA como un
enfoque de desarrollo regional basado en el crecimiento productivo fortalecimiento
institucional y comunitarios mejorando la infraestructura fiacutesica y social (DNP
2003)
El fortalecimiento de la estrategia se da bajo tres fases
a) Una de preparacioacuten en la cual sobre la base de debates previos de
amplia participacioacuten se definiraacuten los objetivos del desarrollo regional y se
promoveraacuten espacios de participacioacuten de las comunidades para iniciar los
24 Formalizado mediante el documento Conpes 3218 Ver anexo 7)
41
procesos de elaboracioacuten y concentracioacuten de los proyectos que sustentaran el
desarrollo econoacutemico local b) un fase de desarrollo en la que iniciaran las
acciones priorizadas con eacutenfasis en los programas y proyectos productivos
generadores de empleo e ingresos y de fortalecimiento de las organizacioacuten de la
comunidad y c) una fase de consolidacioacuten de los programas y proyectos orientada
hacia la autogestioacuten del desarrollo regional y local (DNP 2003 Paacuteg 69)
Estas estrategias se presentan bajo el reconocimiento de la falta de capacidad del
Estado para generar una intervencioacuten propicia en las zonas inmersas en conflicto
por lo cual se busca incentivar la participacioacuten de la sociedad civil organizada y la
consolidacioacuten de nuacutecleos fundamentales como las familias para poder permear y
desincentivar la cultura de permisividad con interacciones directas o indirectas
frente a los cultivos de uso iliacutecito
Existen dos tipologiacuteas de proyectos en busca de poliacuteticas de DA en el primer
mandato de Uribe Por un lado el Programa de Proyectos Productivos (PPP) la
cual era una estrategia enfocada a la generacioacuten de ingresos sostenibles y al
mejoramiento de la calidad de vida de las familias que se encuentran en zonas
afectadas por los cultivos iliacutecitos (Accioacuten Social 20071) Esta estrategia buscaba
apoyar cultivos de ldquopancogerrdquo25 teniendo congruencia con las situaciones
agroecoloacutegicas particulares de la regioacuten la utilizacioacuten de explotaciones pecuarias
y el fomento de especies menores (estos primeros eran el aspecto que se teniacutea
previsto a corto plazo) Ademaacutes se buscaba ofrecer proyectos productivos de
mediano y largo plazo estableciendo cadenas prioritarias para el fortalecimiento
de la competitividad de los productos entre los cuales estaban el cacao el
caucho la palma aceitera los forestales productivos el cafeacute y otros (Conpes
2003)
25 Se denominan asiacute los cultivos que buscan satisfacer parte de las necesidades alimenticias de
una poblacioacuten especiacutefica por ejemplo el maiacutez el frijol la yuca y el plaacutetano
42
La otra tipologiacutea identificada y planteada en el PND -ldquoHacia un Estado
Comunitariordquo fue la de Familias Guardabosques que buscaba vincular y
comprometer a familias campesinas como guardabosques y asiacute desarrollar
procesos de recuperacioacuten y conservacioacuten de ecosistemas en zonas sociales y
ambientalmente estrateacutegicas Enfatizar en el fortalecimiento de organizaciones
sociales y econoacutemicas26 posibilitar el acceso a la tierra proyectos de seguridad
alimentaria que generariacutean un aumento en la inclusioacuten poliacutetica regional y
posibilidades de mejorar la calidad de vida deteriorada que se tiene en estas
zonas
Los recursos para financiar del PDA para 2003 teniacutean una buena cantidad de
capital a disposicioacuten27 (Costos y fuentes 2003 Conpes) Contrasta de manera
significativa con el presupuesto asignado para cada una de las luchas contra las
drogas (componentes Vargas 2010)28 Si bien el PND siempre muestra la
intencioacuten y necesidad de no dejar a un lado el elemento de salvaguardar los
intereses de la poblacioacuten civil en zonas marginales del paiacutes buscando de esta
manera reducir el capital social y la mano de obra de actores armados inmersos
en el narcotraacutefico el presupuesto destinado al PDA en Colombia muestra
tendencias que demarcan un intereacutes aun mayor en los procesos militares de
interdiccioacuten y fortalecimiento del brazo armado como estrategia preponderante
A continuacioacuten se haraacuten precisiones sobre las tipologiacuteas de tratamiento a los
cultivos iliacutecitos enmarcados en la lucha contra las drogas29 En su aspecto
26 El Componente Familias Guardabosques centrara su atencioacuten en la unidad familiar y en las relaciones
sociales que vinculan la comunidad y el territorio La comunidad juega un papel preponderante lidera el proceso asume las responsabilidades de organizar y cohesionar las familias y es garante de compromisos adquiridos (hellip) Con el objetivo de contrarrestar la ocurrencia de incentivos perversos el Programa ha previsto que podraacuten vincularse tanto las familias que han erradicado los cultivos iliacutecitos como las que no los han tenido nunca (Conpes 2003 paacuteg 11) 27
Anexo 8 28
Cabe anotar que si bien las cifras mostradas en la grafica del Conpes no tienen una exactitud con las presentadas por Vargas (2010) unas estaacuten sobre pesos corrientes de 2003 y las otras en pesos constantes Aun asiacute existen diferencias significativas en el presupuesto Anexo 9 29
Anexo 10
43
normativo objetivos buscados focalizacioacuten de la poblacioacuten a la que se le brindan
los programas
Programa Familias Guardabosques (PFGB)
Es programa se ha dirigido a familias campesinas indiacutegenas y afrocolombianas
ubicadas en ecosistemas social y ambientalmente estrateacutegicos y que se
encuentran vinculadas o en riesgo de involucrarse e la cadena productiva de
cultivos iliacutecitos (Accioacuten Social 2007 Paacuteg 9) el cual se desarrolla desde el antildeo
2003 parte de su estrategia es la entrega de subsidios condicionados dados por
la firma de compromisos individuales y familiares de participar en procesos de
erradicacioacuten voluntaria de la totalidad de los cultivos iliacutecitos que manejen Ademaacutes
de participar en proyectos productivos que buscan la conservacioacuten yo
recuperacioacuten de los ecosistemas aledantildeos Estos factores se deben ver
representados en el fortalecimiento del nuacutecleo baacutesico social que constituye la
familia de esta manera incentivar una comprensioacuten del fenoacutemeno del cultivo de
sustancias iliacutecitas las consecuencias sociales econoacutemicas y ambientales que
acarrea y reducir la cultura de aceptacioacuten del mismo
El proyecto se desarrollo en aacutereas especificas teniendo en cuenta aspectos y
particularidades ambientales aun asiacute se resalta la voluntad que tengan los
habitantes de las regiones en participar de este El PFGB tiene dos componentes
por un lado uno Teacutecnico-Ambiental que busca realizar programas de
conservacioacuten recuperacioacuten y preservacioacuten de los ecosistemas que hayan sido
vulnerados por los cultivos iliacutecitos o puedan ser objetivo de el traslado de los
mismos esto va acompantildeado del apoyo que se brindariacutea para el cultivo de
productos como el cafeacute cacao caucho palma africana entre otros El otro
componente como se resalta en el Conpes 3218 es la de restaurar el tejido social
teniendo como base fundamental la familia y de esta manera aumentar la
cooperacioacuten entre comunidades aledantildeas estimular integracioacuten que posibilite un
44
desarrollo econoacutemico sostenido acompantildeados respectivamente de entidades
adscritas al Estado
Un ejemplo de los compromisos que debe asumir las familias que entren en el
programa es a) mantener su vereda libre de cultivos iliacutecitos b) ahorrar entre un 40
y un 50 del incentivo condicionado recibido para cofinanciar proyectos
productivos o comprar tierra c) realizar acciones de proteccioacuten ambiental (Citado
en Zorro 2010 Paacuteg 102)
Estas acciones del PDFB pasan por tres etapas a) identificacioacuten y
acercamiento a las comunidades que concluye con la firma de un contrato
colectivo pero suscrito por representantes de cada una de las familias de la vereda
o comunidad que desea ser incluida en el programa b) cumplimiento de
compromisos (erradicacioacuten de iliacutecitos firma de contrato individual y primer pago) y
c) acompantildeamiento seguimiento y evaluacioacuten (Zorro 2010 Paacuteg 103)
Las metas esperadas a desarrollar en el periodo 2003-2006 para el PDFB son
(Conpes 2003)
-Vincular 50000 familias campesinas como Guardabosques
-Mantener libres de cultivos iliacutecitos por lo menos 60000 Hectaacutereas en los
nuacutecleos de intervencioacuten
-Revegetalizar de manera natural por lo menos 40000 hectaacutereas en zonas
ambientalmente estrategias
-Conservar alrededor de 700000 hectaacutereas de bosques naturales por
medio de actividades de guardabosques
Programa de Proyectos Productivos (PPP)
Como parte de la estrategia de erradicacioacuten manual voluntaria se dio otra
tipologiacutea la cual busca promover proyectos que generen ingresos sostenibles y
mejoren la calidad de vida de familias trastocadas por los cultivos iliacutecitos Esta
45
iniciativa de buscar proyectos sostenibles para garantizar ingresos econoacutemicos se
presento como una segunda fase para las familias que ya hubiesen desarrollado el
PFGB
Los elementos que diferencias el PPP del PFGB es el entres de generar fuentes
estables de empleo e ingresos desarrollar proyectos que garanticen la
sostenibilidad alimentarias de la poblacioacuten campesina enmarcados en una poliacutetica
sectorial agropecuaria que desarrolle la capacidad de insertarse en el mercado
nacional e internacional esto teniendo en cuenta la intensioacuten de los campesinos
para inmiscuirse en las fases de produccioacuten llegando a la comercializacioacuten (para
esto se dariacutea un acompantildeamiento no solo de incentivos para capitalizacioacuten si no
para instruirse en la creacioacuten de organizaciones y alianzas que trabajaran de la
mano con el sector privado) (Conpes 2003)
Se resaltan dos componentes o fases para el desarrollo de los PPP
-seguridad alimentaria y flujo de caja cultivos de pancoger en periodos
improductivos
-Proyectos productivos a mediano y largo plazo para los que se han priorizado
diferentes tipos de cultivos
Las metas programadas para el periodo 2003-2006 en la aplicacioacuten de las PPP
son (Conpes 2003)
-Vincular 27000 familias campesinas a actividades licitas en proyectos
agroforestales y agriacutecolas de mediano y largo plazo
-Generar al menos 18 millones de jornales liacutecitos a nivel local (que equivalen a
65800 empleos directos
-Mantener libres de cultivos iliacutecitos al menos 76350 hectaacutereas
Finalmente para concluir el apartado normativo y de objetivos de las dos liacuteneas de
trabajo de las familias guardabosques el gobierno en el documento conpes 3218
46
planteo una presupuesto de aproximadamente 1 billoacuten de pesos corrientes en
2003 para los primeros tres antildeos de los programas Para el caso de las Familias
Guardabosques el total agregado de los tres antildeos (2003-2006) es de
668259742063 pesos de los cuales 237649142062 proveniacutean de recursos de
la nacioacuten y 430610600000 pesos derivados de aportes externos
Para los PPP los recursos a utilizar en el mismo periodo de tres antildeos ascendiacutean a
265878000000 desagregados de la siguiente manera Provenientes de la
nacioacuten se iban a utilizar 21133000000 pesos y provenientes de fuentes externas
244745000000 pesos30
62 Desarrollo alternativo segundo periodo de Aacutelvaro Uribe (2006-2010)
El Plan Nacional de Desarrollo planteado para el segundo periodo presidencial de
Uribe ldquoEstado Comunitario Desarrollo para todosrdquo busca la consolidacioacuten de la
Poliacutetica de Defensa y Seguridad Democraacutetica (PDSD) en aras de completar el
proceso de recuperacioacuten del control del territorio bajo la continuacioacuten de poliacuteticas
en buacutesqueda de fortalecer la Fuerza Puacuteblica (FP) y la inteligencia del estado
como herramientas preventivas y ofensivas frente al accionar de los Grupos
Armados al Margen de la Ley (GAMI) (DNP 2007)
Se plantea la necesidad de fomentar acciones mancomunadas entre el uso
legitimo de la fuerza con la accioacuten social del Estado y la comunidad (Vargas
2010) Ya que la consecucioacuten de una situacioacuten de normalidad estaacute ligada con la
seguridad y se deben atacar todos los fenoacutemenos que perjudiquen el bienestar y
la calidad de vida de los ciudadanos (DNP 2007) Las luchas frontales contra el
narcotraacutefico terrorismo y cualquier tipo de crimen que soporte las actividades
ilegales de grupos armados que busquen desarrollar acciones contra el Estado se
debe salvaguardad bajo los principios y condiciones de la seguridad
30 Ver grafica conpes 2003 Financiacioacuten 2003-2006
47
En este periodo del gobierno de Uribe se aumenta de manera considerable el
eacutenfasis en la Seguridad como principio rector y garante del bienestar de la
poblacioacuten Colombiana el cual tratado de manera eficaz y directa permitiriacutea
desarrollar las estrategias de recuperacioacuten del entramado social en latifundios
donde no se habiacutea ejercido una presencia real del Estado y eran ubicaciones de
libre movilizacioacuten para los grupos ldquoterroristasrdquo
De esta manera se necesita una coordinacioacuten interinstitucional que gira alrededor
del Ministerio de Defensa y la Agencia Presidencial para la Accioacuten Social (Vargas
2010) finalmente estos procesos de coordinacioacuten se enmarcan en cinco objetivos
estrateacutegicos para la PCSD31
1 La recuperacioacuten del control institucional del Estado y de la seguridad en el
territorio
2 La presencia integral de la institucionalidad estatal el fortalecimiento de la
gobernabilidad local y la participacioacuten efectiva de la sociedad civil
3 La erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos y el desarrollo de la economiacutea licita (vale
decir el DA)
4 La recuperacioacuten del medio ambiente
5 La administracioacuten eficaz y la aplicacioacuten efectiva de la justicia (Vargas
2010 Paacuteg 81)
Se debe resaltar que a diferencia del PND 2002-2006 el apartado que hace
referencia a como se tratara el problema de las drogas iliacutecitas contiene un nuevo
componente denotado significativamente y es el crimen organizado Esto se debe
a la intencioacuten de dar continuidad a los logros (gubernamentales) de la poliacutetica de
seguridad democraacutetica sin olvidar que estos se desarrollan desde supuestos si
bien modificados en el primer periodo de Uribe del Plan Colombia
31 Poliacutetica de Consolidacioacuten de la Seguridad Democraacutetica 2007
48
Para la perspectiva gubernamental el eacutexito de cada uno de los
componentes del Plan Colombia demuestra que la estrategia integral ha sido
efectiva y deja la posibilidad de continuar con la poliacutetica para consolidar los
resultados y obtener logros permanentes en la lucha contra el traacutefico de drogas
iliacutecitas el crimen organizado la pobreza (sic) y para afianzar la reactivacioacuten del
tejido social en Colombia Todo lo cual seguacuten la tesis oficial redunda en mayor
gobernabilidad fortalecimiento institucional y una democracia consolidada (Citado
en Vargas 2010 Paacuteg 80)
Para Vargas (2010) la cooperacioacuten entre el Estado Colombiano y el gobierno de
Estados Unidos desarrollo una nueva preocupacioacuten originada desde los centro de
pensamiento estrateacutegico que analizan temaacuteticas de seguridad Y es como se ha
insistido a lo largo del presente anaacutelisis la falta de control y ejercicio de procesos
institucionales en aacutereas diversas en el territorio nacional con una diferencia
estrateacutegica Para los centro de pensamiento la falta de control estatal en estas
zonas califican al paiacutes como inseguro para fomentar inversiones de capital
extranjero y adentrarse en loacutegicas de capitalismo y libre mercado para el
desarrollo teoacuterico histoacuterico y actual de la falta de presencia del Estado en este
estudio se enmarca el problema de inclusioacuten de poblacioacuten que habita las
periferias imposibilitando la inclusioacuten en mercados y dejando temas de justicia y
aceptacioacuten social a grupos insurgentes que histoacutericamente han desarrollado un
control (por la fuerza o por la cooptacioacuten de habitantes en procesos econoacutemicos
ilegales) aceptado y demarcado en territorios perifeacutericos de los departamentos
Si bien el gobierno de Washington no cataloga la ingobernabilidad en territorios
Colombianos al mismo nivel que Afganistaacuten Paquistaacuten Irak es necesario que los
territorios cocaleros y de frontera se busque garantizar el control La definicioacuten que
se va a tener para el contexto de Colombia en teacuterminos de gobernabilidad hace
referencia a
49
ldquola debilidad de las capacidades del gobierno (y de la sociedad) por lo cual
estas son rebasadas con facilidad por la demanda social la cual desborda con
facilidad en presiones y anomias debido a que existen sectores sociales que
mantienen la expectativa o ilusioacuten de que los gobiernos democraacuteticos tendraacuten una
capacidad de respuesta a sus problemas superior a la de los gobiernos
autoritariosrdquo (Aguilar 2006)
El PND de la segunda administracioacuten de Uribe destaca la labor de su gobierno en
el periodo anterior donde se plantea que se asperjaron un total de 710532
hectaacutereas y se erradicaron manualmente otras 92851 aun asiacute la produccioacuten de
cocaiacutena no se redujo de manera considerable debido a ldquola tecnificacioacuten y
perfeccionamiento de los procesos de fabricacioacuten de cocaiacutenardquo (DNP 2007) Esto
plantea una dinaacutemica discursiva de intereacutes ya que se asimila que las poliacuteticas de
tratamiento en la lucha contra las drogas si se han desarrollado de manera
propicia pero la problemaacutetica acaece en las estructuras criminales conocidas y las
que vienen surgiendo despueacutes de los procesos de desmovilizacioacuten de las
autodefensas Por lo anterior es de vital intereacutes continuar con cada uno de los
marcos institucionales y en materia de desarrollo institucional de las poliacuteticas de
erradicacioacuten forzosa yo voluntaria el ataque frontal a los grupos armados y lucha
militar contra el terrorismo sumaacutendole una poliacutetica de responsabilidad compartida
Este apartado de poliacutetica de responsabilidad compartida se desarrolla bajo el
marco contextual de llegar a la Presidencia de la Comisioacuten interamericana para el
Control del Abuso de Drogas (Cicad) de la organizacioacuten de Estados Americanos
(OEA) Los dos frentes de trabajo para esta poliacutetica seraacuten
(1) Educacioacuten a ciudadanos de paiacuteses consumidores sobre las
consecuencias sociales y ambientales derivadas del traacutefico iliacutecito de drogas y (2)
invitacioacuten a los paiacuteses consumidores para apoyar las diferentes acciones dirigidas
a combatir el problema de las drogas iliacutecitas pe la promocioacuten de legislaciones
50
cooperativas para contrarrestar el crimen organizado y el lavado de activos (DNP
2007 Paacuteg 59)
Por uacuteltimo el marco de la lucha contra las drogas se soporta (reiteradamente) en
los programas de erradicacioacuten forzosa antildeadieacutendole la creacioacuten y cooperacioacuten con
los Grupos Moacuteviles de Erradicacioacuten Manual que trabajaran de la mano con los
cronogramas establecidos para las aspersiones aeacutereas En el aspecto de los PDA
se mantendraacuten los Programas de Familias Guardabosques y Desarrollo
Alternativo para seguir abriendo espacios que posibiliten alternativas licitas a
pequentildeos cultivadores
Los nuevos objetivos trazados para la continuidad de los PDA son
Se fomentaraacuten alternativas productivas en 88000 nuevas hectaacutereas de
cultivos liacutecitos al interior de la frontera agriacutecola y se apoyaraacuten proyectos
productivos sostenibles para las 50 mil familias guardabosques actuales Lo
anterior se haraacute a traveacutes de la cofinanciacioacuten de proyectos productivos econoacutemica
y teacutecnicamente viables A traveacutes de la gestioacuten ambiental se mantendraacuten libres de
cultivos iliacutecitos al menos 2000000 de hectaacutereas se recuperaraacuten al menos
100000 hectaacutereas de bosque primario y secundario y se atenderaacuten cerca de
80000 familias adicionales a traveacutes del Programa de Familias Guardabosques
(PDA 2007 Paacuteg 103)
63 Anaacutelisis de resultados del gobierno de Aacutelvaro Uribe (2002-2010)
La historia de la lucha contra los cultivos iliacutecitos en Colombia si bien ha tenido
diferentes facetas se ha desarrollado bajo una loacutegica particular esta se inscribe
en una constante intencioacuten de presentar poliacuteticas con enfoques netamente
diferenciados por un lado la utilizacioacuten de la capacidad militar para acabar con el
narcotraacutefico y por el otro realizar poliacuteticas que intentan atacar el problema en su
raiacutez en otras palabras el problema social econoacutemico poliacutetico y de legitimidad que
se tiene en regiones perifeacutericas de los departamentos en todo el territorio nacional
51
El gobierno de Aacutelvaro Uribe no ha sido ajeno a este tipo particular de luchas que
se muestra ya no tanto como una poliacutetica de gobierno sino una poliacutetica de Estado
que indiferente del partido que llegue al poder las relaciones internacionales que
entran en juego el permanente problema en las uacuteltimas deacutecadas de lidiar con
grupos armados al margen de la ley que buscan construir un capital social y
econoacutemico considerable para hacerle contraposicioacuten al gobierno central
Por esto se ha decidido en el presente apartado de anaacutelisis consiste en contrastar
resultados obtenidos en el periodo 2002-2010 de las poliacuteticas de erradicacioacuten
forzosa con las de erradicacioacuten voluntaria Ya que de esta manera se puede mirar
de manera maacutes completa si el gobierno en este periodo ha logrado disminuir los
incentivos de la poblacioacuten rural en latifundios cultivadores de cultivos para
inmiscuirse con la economiacutea ilegal o el enfoque que ha optado por la utilizacioacuten de
un componente militar predominante ha permitido que se sigan generando
incentivos negativos para continuar con el cultivo y produccioacuten de estupefacientes
Uno de los puntos de intereacutes que se planteo Uribe en su primer periodo de
presidencia fue el de modernizar las FP y capacitarla en DDHH de esta manera
el nuacutemero de efectivos aumento en 130485 (515) y se avanzoacute en la
profesionalizacioacuten del pie de fuerza y asiacute el nuacutemero de soldados profesionales
aumentoacute en un 126 (40830) (DNP amp DJS 2007)
El documento de ldquoEstrategia de fortalecimiento de la democracia y el Desarrollo
Socialrdquo se refiere a la efectividad del acompantildeamiento y entrenamiento en DDHH
teniendo datos suministrados por la Defensoriacutea del Pueblo en 2005 para el cual
las violaciones de DDHH se redujeron en un 19 a comparacioacuten del antildeo 2002
Para el antildeo 2006 Colombia se mantuvo como el paiacutes con mayor superficie de
cultivo de coca en el mundo Si bien el cultivo descendioacute un 9 de 86000 ha En
2003 a solo 78000 ha en 2006 contrastado con los primeros antildeos de la presente
deacutecada no ha tenido la misma intensidad por lo cual se demarca la tendencia
desde el antildeo 2003 en la cual la produccioacuten anual de cocaiacutena se ha mantenido
52
alrededor de las 80000 ha (UNODC 2007) Se resalta el intereacutes del gobierno con
los compromisos adquiridos para la erradicacioacuten o disminucioacuten considerable de
cultivo de cocaiacutena el descenso vertiginoso que promedio un 91 en su tasa de
disminucioacuten anual dentro 2000-2009 (Simci UNODC 2006)
La evolucioacuten que se presenta en el periodo 2002-2006 se dio por la aspersioacuten de
710532 ha y la erradicacioacuten manual de 92851 ha Contrasta este resultado con la
produccioacuten mundial de cocaiacutena donde Colombia se mantuvo como el mayor
productor generando 79 de un total de 74 toneladas meacutetricas por cada 1000
ha Este resultado contradictorio lo asume el gobierno de Uribe debido a la
tecnificacioacuten y perfeccionamiento de los procesos de fabricacioacuten de cocaiacutena
(PND 2007)
Las acciones de interdiccioacuten entre el primer periodo de Uribe incautaron 6564
toneladas de cocaiacutena 147 kilogramos de sustancias quiacutemicas solidas y 105
millones de galones de sustancias liquidas Se destruyeron 8907 laboratorios y
fueron confiscados 77 aeronaves 1192 embarcaciones y 6868 automotores32
En el aspecto de lavado de activos y extincioacuten de dominio se dicto sentencia
favorable al Estado en 428 casos de extincioacuten de dominio ademaacutes de esto se
realizaron investigaciones desarrolladas por el DAS que condujeron a la extincioacuten
de dominio sobre propiedades relacionadas al narcotraacutefico en 63 ocasiones (DNP
amp DJS 2007)
La cooperacioacuten de Estados Unidos al gobierno colombiano por medio del Plan
Colombia mantuvo la misma intensidad que las poliacuteticas y desarrolladas en el
gobierno de Uribe en torno a la necesidad del fortalecimiento militar En promedio
entre el antildeo 2000 y 2008 Seguacuten datos disponibles del DNP la asistencia
norteamericana para el componente militar fue de 472 millones de doacutelares
mientras el aporte del gobierno colombiano fue de 812 millones (Mejia 2010)
32 Ver anexo 11
53
La fumigacioacuten aeacuterea en el gobierno de Uribe fue una de las estrategias mas
destacas y utilizadas este marco permito que en el 2003 se aumentara la cantidad
de glifosato utilizado pasando de una concentracioacuten de 25 litros por hectaacuterea a
104 litros por hectaacuterea y de esta manera aumentar la eficacia de las
fumigaciones (UNODC 2004) Este elemento permite observar junto a desarrollos
en las poliacuteticas de aumento de la fuerza puacuteblica capacidad armada inteligencia
modernizacioacuten de equipamientos muestran una gran prelacioacuten entre las dos liacuteneas
de poliacuteticas desarrolladas para la lucha contra cultivos iliacutecitos que tienen un
eacutenfasis en la lucha militar contra organizaciones que fomentan el narcotraacutefico
A estos procesos de fumigacioacuten se le antildeadioacute un componente de grupos moacuteviles
de erradicacioacuten los cuales contribuyen de gran manera a elevar el porcentaje de
efectividad a la hora de destruir cultivos establecidos33 esto no necesariamente a
desarrollado un resultado de reduccioacuten permanente en los cultivos si no que ha
generado dinaacutemicas de desplazamiento y camuflaje lo que ha permitido mantener
el nivel promedio de aacuterea cultivada en 80000 ha Este resultado de
desplazamiento maacutes conocido como ldquoefecto globordquo34 no ha sido medido de
manera precisa localmente y los argumentos de su existencia se han basado en
las observaciones agregadas de la evolucioacuten de cultivos de coca en Bolivia
Colombia y Peruacute (Mejiacutea 2010) De manera ejemplar para el caso colombiano se
tiene la siguiente referencia
Putumayo solo teniacutea 7000 hectaacutereas de coca en 1996 este nuacutemero crecioacute
a 46200 en 2000 Ahora que Putumayo es objetivo de la poliacutetica de fumigaciones
algunos reportes sentildealan que la coca se estaacute desplazando al vecino departamento
de Narintildeo (WOLA 2002)
33 Anexo figura 2 Daniel mejiacutea paacuteg 72 Cultivos de coca y campantildeas de aspersioacuten aeacuterea y
erradicacioacuten manual 02-08 34
Se ha tomado como una explicacioacuten factible basada en dinaacutemicas de la marihuana en Meacutexico y Colombia el desplazamiento de cultivos en Bolivia Peruacute y en Colombia luego de procesos de fumigacioacuten o erradicacioacuten
54
Para finalizar y teniendo en cuenta los resultados publicados del censo a 2009
sobre el desarrollo de los cultivos iliacutecitos en el paiacutes le reduccioacuten ha llegado a dejar
una superficie cultivada de 68000 hectaacutereas continuando con la tendencia de
reduccioacuten del periodo 2007-208 este nivel constituye el nivel maacutes bajo de cultivos
en el paiacutes desde que la UNODC ha desarrollado la medicioacuten del fenoacutemeno
(UNODC 2010)
Durante el antildeo 2009 se erradicaron manualmente 60554 hectaacutereas de
coca y se asperjaron 104771 hectaacutereas Este nivel de erradicacioacuten es menor en
35571 hectaacutereas al record de 96115 hectaacutereas alcanzado en 2008 La aspersioacuten
aeacuterea de los cultivos de coca tambieacuten se redujo pasando de 133496 has En
2008 a 104771 en 2009 (UNODC 2001 Paacuteg 10)
Las reducciones maacutes importantes de cultivos de coca entre 2008-2009 se dieron
en Putumayo Narintildeo y Antioquia y los tres departamentos con mayor cantidad de
cultivos de coca para el antildeo de publicacioacuten del informe (2010) fueron el Guaviare
Coacuterdoba y Cauca del aacuterea cultivada en 2004-200935
El Programa de Familias Guardabosque (PFGB) se viene adelantando con la
intencioacuten de insertar a una parte de la poblacioacuten de manera voluntaria en
procesos que busquen construir la cultura de lo liacutecito El PFGB se basa en la firma
de compromisos por familias que desarrollan una erradicacioacuten de cultivos
existentes de manera voluntaria de no ejecutar labores relacionadas o que
incentiven los cultivos iliacutecitos donde el gobierno mantiene un acompantildeamiento
transfiriendo bimestralmente incentivos econoacutemicos y asesoriacuteas para integrar las
actividades productivas en economiacuteas de escala nacional
Para el antildeo 2005 los logros que se habiacutean generado en esta liacutenea de
proyectos fueron el ofrece opciones de desarrollo liacutecito a 50699 familias
permitiendo mantener libre de cultivos de coca y amapola 1249980 hectaacutereas en
35 Ver anexo 12
55
35 municipios Asiacute mismo el Programa ha apoyado la creacioacuten de 86
organizaciones de economiacutea solidaria ha fortalecido otras 44 y ha ofrecido
opciones de capacitacioacuten teacutecnica y baacutesica a maacutes de 14525 personas Se estima
que los beneficiarios han adquirido maacutes de 32000 hectaacutereas y que las familias
han ahorrado maacutes de $20000 millones para invertirlos en maacutes de 41 proyectos
agroindustriales agroforestales y de servicios ambientales (miel y ecoturismo)
Este esfuerzo ha contado con el apoyo y seguimiento permanente de la ONU la
cual ha destacado la importancia y utilidad de esta iniciativa en el marco de la
lucha contra los cultivos iliacutecitos (DNP 2007 Paacuteg 102)
EL PFGB para 2006 habiacutea eliminado de manera manual y voluntaria 9036 ha
ademaacutes se recuperaron 53477 ha la eliminacioacuten de hoja de coca en este antildeo fue
equivalente al 11 de la erradicacioacuten de Colombia se expresa en el documento
de evaluacioacuten de la UNODC la efectividad o no de este proyecto se da en materia
de hectaacutereas eliminadas o no que debe permear objetivos claves tales como la
recuperacioacuten de ecosistemas y la generacioacuten de aspectos culturales insertados en
las familias y de esta manera buscar tratar el problema en materia de incentivos
para ingresar a economiacuteas licitas
La cultura de la legalidad es un aspecto que se ha resaltado de manera reiterativa
en los PFGB debido a la aceptacioacuten que se haciacutea de monocultivos iliacutecitos como
mecanismo de apropiacioacuten de recursos
Para realizar el traacutensito de la cultura de la ilegalidad a una basada en lo
legal ademaacutes de las sanciones estatales es necesaria la reprobacioacuten social pues
esta es mucho maacutes eficiente como reguladora de las acciones de la ley o la moral
porque el individuo corre el riesgo de ser excluido de la comunidad (Accioacuten Social
2007 Paacuteg 25)
En este sentido Accioacuten Social hizo una caracterizacioacuten de la manera de
involucrarse con los cultivos iliacutecitos donde el 692 eran propietarios y trabajaron
en la tierra El porcentaje restante fue propietario mas no trabajo en ellos por lo
56
cual adquirioacute mano de obra no calificada para el funcionamiento adecuado de
estos
Se resalta que de las familias que fueron propietarias el 363 mostraban un nivel
de arrepentimiento bajo mientras una mayoriacutea que representa el 34 no se
arrepiente Lo que indica para el gobierno y el seguimiento de las poliacuteticas que se
ha podido implementar cierto tipo de enemistad con dinaacutemicas iliacutecitas para
insercioacuten en desarrollos econoacutemicos necesarios para la subsistencia de la
poblacioacuten
En este mismo estudio desarrollado por Accioacuten Social (2007) se dio un
precedente importante en cuanto a las razones para erradicar los cultivos en las
familias voluntarias que ingresaron al programa Lo que arrojo los siguientes
resultados
Tener acceso al incentivo condicionado que brinda el Programa (363) y el
compromiso adquirido con el mismo (317) Estas respuestas evidencian la
importancia de la presencia del Estado para la consolidacioacuten de la cultura de la
legalidad (hellip) Otras de las razones mencionadas fueron evitar fumigaciones
(103) la improductividad del cultivo iliacutecito (72) y el cambiar su forma de vida
(68) (Accioacuten Social 2007 Paacuteg 26)
Programa de Proyectos Productivos es la segunda liacutenea de trabajo que
implemento la administracioacuten de Uribe donde el intereacutes principal es apoyar
iniciativas de sustento que sean comercialmente viables y que mejoren la
produccioacuten productividad empleo y oportunidades de ingreso a aacutereas
generalmente dependientes de mercados iliacutecitos
Mediante este Programa se han beneficiado 26321 familias en 92
municipios estableciendo 63632 hectaacutereas de cultivos de cafeacutes especiales
caucho cacao palma y forestales en proyectos asociativos Igualmente se ha
dotado a 37 municipios con bibliotecas itinerantes se han beneficiado 1590
57
personas con programas teacutecnicos del Sena y 1590 personas con programas de
educacioacuten baacutesica Para la ejecucioacuten de este Programa se ha realizado una
inversioacuten total de $114877 millones en el periodo 2002-2006 (DNP 2007 Paacuteg
104)
La viabilidad de estas cadenas asociativas que se pretenden vincular con
mercados nacionales e internacionales en 2008 sus ventas ascendieron a 31000
millones de pesos aproximadamente el 01 del Producto Interno Bruto
agropecuario 25 de los 126 proyectos avanzaron a la etapa de produccioacuten y
comercializacioacuten estos generaron ventas anuales en el 2007 estimadas en
18000 millones de pesos
No se debe dejar a un lado que una evaluacioacuten hecha para las utilidades en 2006
donde se constituyeron 82 organizaciones el 825 obtuvo utilidades netas pero
solo un 196 llego a superar los $10 millones Esto contrasta con el informe
debido a que se plantea que las organizaciones constituidas para adentrarse en la
economiacutea nacional se enmarcan en riesgo significativo de obtener dividendos de
las poliacuteticas de PPP (Zorro 2010 Paacuteg107)
En esta misma loacutegica y como se planteo la evolucioacuten de los proyectos el PFGB
buscaba vincular a sus beneficiaros una vez cumplidos los acuerdos planeados
con las PPP asiacute asegurando una continuidad de las poliacuteticas que ayuden a
consolidar el intereacutes del apoyo del Estado para la inclusioacuten en los mercados y
seguridad en la erradicacioacuten y prevencioacuten de cultivo de coca y amapola
El porcentaje de familias en PFGB que se vincularon a los PPP es de apenas
268 en esta preocupante dinaacutemica Accioacuten Social (2007) identifica tres razones
fundamentales la falta de recursos econoacutemicos (24) el no haber recibido ofertas
para participar de alguacuten proyecto productivo (14) desconocimiento de los
proyectos (13) y la no tenencia de tierras y el difiacutecil acceso a creacuteditos (10)
58
CONCLUSION
A lo largo del texto se ha planteado la problemaacutetica del Desarrollo Alternativo
como una liacutenea de trabajo para programas que buscan presentar soluciones a los
cultivos iliacutecitos desde un enfoque social Estos programas se disentildean para
regiones en Colombia que necesitan soluciones transversales Estas regiones
tienen especificidades como la baja infraestructura bajo acompantildeamiento de las
autoridades gubernamentales para presentar sus demandas bajos niveles de
seguridad y de confianza (resultado de la presencia de actores armados como
ldquoinstitucionesrdquo que por medio de la coercioacuten mantienen un monopolio del uso de la
violencia) Todo lo anterior indica que los incentivos negativos generan una
alternativa viable para solventar necesidades econoacutemicas baacutesicas la cual se
reproduce en el cultivo de hoja de coca y amapola
De esta manera y para concluir el presente estudio se responderaacute a cada uno de
los objetivos planteados y aun maacutes importante a la pregunta de investigacioacuten que
fue base fundamental para este anaacutelisis
A lo largo del presente estudio se pudo observar coacutemo la poliacutetica anti drogas en
Colombia en el periodo 2002-2010 tuvo un fuerte eacutenfasis en el tratamiento de los
cultivos de manera militar Se tomaron como fuente directa de financiamiento de
los grupos al margen de la ley maacutes no como una problemaacutetica de abandono a
territorios rurales que no tienen desarrollo de infraestructura salud educacioacuten y
seguridad Este desarrollo es necesario para adentrarse en la realidad nacional y
de esta manera desincentivar la relacioacuten de poblacioacuten rural con necesidades
baacutesicas que involucran una calidad de vida deteriorada con la necesidad
imperante de cultivar hoja de coca
El Desarrollo Alternativo en este periodo tuvo un eacutenfasis en
59
a Reducir los cultivos iliacutecitos y la produccioacuten de sustancias derivadas Si bien se
redujo el aacuterea cultivada un 9 de 86000 a 78000(02-04) y en 2010 a 68000 ha
este dato contrastado con la manera en la que se estaba reduciendo
anteriormente es miacutenimo y la produccioacuten de cocaiacutena en el paiacutes sigue siendo
relativamente estable Para 2007 seguiacuteamos siendo el productor del 79 de la
cocaiacutena mundial
b PFGB 50000 familias con opciones de desarrollo liacutecito erradicacioacuten voluntaria
y manual de cultivos iliacutecitos llegoacute a las 9000ha lo que fue equivalente al 11 de la
erradicacioacuten anual
-Reducir incentivos se fomentoacute la cultura de la legalidad en las familias
donde se ha aceptado de manera social las problemaacuteticas adscritas al
trabajo con cultivos de coca y amapola Aun asiacute contrasta un 36 contra un
34 de familias que se arrepienten y las que no se arrepienten por lo cual
es un tema que se debe seguir considerando clave para erradicar cultivos
iliacutecitos
c PPP ha beneficiado a 26000 familias Su intereacutes principal es apoyar iniciativas
de sustento que sean comercialmente viables y mejoren las oportunidades de la
comunidad para mejorar su calidad de vida Se constituyeron 82 organizaciones
en la cual el 825 obtuvieron utilidades netas por lo cual cumplieron con su
cometido
La prelacioacuten en la estrategia de erradicacioacuten forzosa e interdiccioacuten ha hecho
debilitar la inversioacuten del DA en departamentos como Caquetaacute Guaviare
Putumayo Meta la llanura del Pacifico narintildeense y zonas del bajo Cauca y el
Magdalena Medio (Vargas 2010) Ligado a esto se debe mirar coacutemo el PFGB no
cumple todos los objetivos planteados especialmente en materia de recuperacioacuten
de los ecosistemas debido a falencias en la identificacioacuten de algunos terrenos
como dados para la realizacioacuten de cultivos especiacuteficos apoyados por el programa
Ademaacutes los PPP como se resaltoacute en el capiacutetulo anterior en muchos casos no han
sido viables como etapa de transicioacuten debido a la falta de capital que pueda ser
destinado al desarrollo de asociaciones
60
Por uacuteltimo las soluciones de tipo social que se pueden identificar en los
programas desarrollados en los gobiernos de Aacutelvaro Uribe se centran en la
creacioacuten y consolidacioacuten de redes entre entidades gubernamentales y la poblacioacuten
rural el PFGB plantea no solo la erradicacioacuten total y el compromiso de no cultivar
de nuevo sino que busca establecer un tipo de conciencia social en los nuacutecleos
familiares donde se comprenda las implicaciones legales econoacutemicas y
ambientales de cultivar hoja de coca y amapola
El PPP buscar retomar los procesos ya desarrollados entorno a comunidades con
cultivos legales que pueden ser vendidos de buena manera a escala nacional o
internacional para generar dividendos que no solo se vean en lo econoacutemico sino
en el crecimiento de infraestructura nuacutecleos sociales estables que no se dejen
permear por actividades ilegales y lo maacutes importante que aumenten la calidad de
vida de la poblacioacuten cultivadora
iquestLos programas de Desarrollo Alternativo en Colombia han logrado desincentivar
a los pequentildeos campesinos para que se involucren con los cultivos de cocaiacutena
Se concluye que si bien los PDA como instrumento para combatir los cultivos
iliacutecitos y en siacute el narcotraacutefico han sido suficientes en la medida que existe cierto
tipo de redes que trabajan de manera mancomunada entre actores
gubernamentales y la poblacioacuten cultivadora Sin embargo cuando el desarrollo de
estos procesos se ve carente de informacioacuten situaciones en las cuales se sigue
entendiendo el problema de una manera militar maacutes no las raiacuteces del mismo que
involucran una falta de cumplimientos del Estado central con sus ciudadanos y
clientes las redes y el ldquoentramadordquo que se busca tejer entre ellas es insuficiente
No se van a lograr resultados maacutes allaacute de reducciones econoacutemicas y de
produccioacuten dejando a un lado el aspecto del Desarrollo Humano y el aumento de
la calidad de vida a un largo plazo
61
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65
ANEXOS
Anexo 1
Tabla1 Cultivos de coca en la regioacuten Andina en hectaacutereas
Paiacutes 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Estado
Plurinacional
de Bolivia
19900 21600 23600 27700 25400 27500 28900 30500 30900 30900
Colombia (a) 144800 102000 86000 80000 86000 78000 99000 81000 68000 57000
Colombia (b) 73000 62000
Peruacute 46200 46700 44200 50300 48200 51400 53700 56100 59900 61200
Total 210900 170300 15380
0
15800
0 159600 156900 181600 167600 158800 149100
Cifra para 2009 debido a falta de disponibilidad de la cifra de 2010 para Bolivia en el
momento de imprenta
(a) Aacutereas sin ajuste de campos pequentildeos (menores a 025 ha)
(b) Aacutereas con ajuste de campos pequentildeos (menores a 025 ha)
Fuente Departamento de Estado de los Estado Unidos de los Estados Unidos de Ameacuterica
Policiacutea Nacional ndash Direccioacuten Antinarcoacuteticos y Direccioacuten Nacional de Estupefacientes
Anexo 2
66
Fuente Rocha 2002 Paacuteg 41
Anexo 3
Fuente UNODC informe evolucioacuten de los cultivos iliacutecitos 2010
Anexo 4 entrevista directora Plante
Plan Nacional de Desarrollo Alternativo PLANTE RESPUESTAS AL CUESTIONARIO FORMULADO A LA DIRECTORA DEL PLANTE SENtildeORA MARIacuteA INEacuteS RESTREPO CANtildeOacuteN POR UN GRUPO DE ECONOMISTAS DEL BANCO DE LA REPUacuteBLICA SEGUacuteN SOLICITUD DE LA DOCTORA LUISA VALDEacuteS 1 La mayoriacutea de personas consideran que el Plante (o Plan de desarrollo alternativo) tiene como uacutenico objetivo la erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos por medio de la sustitucioacuten de los mismos iquestPodriacuteas decirnos cuaacuteles son los demaacutes objetivos del Plante La sustitucioacuten de los cultivos iliacutecitos soacutelo corresponde al objetivo de la sustitucioacuten de los ingresos pero para lograr que los ingresos nuevos sean ciertos y sostenibles se requiere generar un entorno social cultural poliacutetico y econoacutemico que permita que las nuevas actividades productivas compitan en condiciones favorables
67
Al complejo escenario determinado por las condiciones de marginalidad y pobreza de las comunidades campesinas e indiacutegenas y la presencia de cultivos iliacutecitos deben agregarse la violencia y el conflicto armado factores que asociados a la escasa presencia estatal en la mayor parte de las localidades han incidido de manera notable en la descomposicioacuten del tejido social y en la peacuterdida de credibilidad en las instituciones Ademaacutes las debilidades en el desarrollo institucional de los municipios se reflejan entre otros aspectos en la escasa participacioacuten de la poblacioacuten en los procesos relacionados con el ejercicio de sus derechos ciudadanos y en la carencia de una cultura democraacutetica que propenda por la tolerancia la convivencia paciacutefica y el respeto a las diferencias Por esta razoacuten el Plante atiende regiones y no individuos y apoya la ejecucioacuten de actividades fundamentales para el desarrollo regional entre las que se destacan infraestructura baacutesica (viacuteas electrificacioacuten agua potable saneamiento baacutesico comunicaciones) educacioacuten y salud (construccioacuten y dotacioacuten de escuelas y puestos de salud) desarrollo institucional publico y privado ( fortalecimiento de los gobiernos locales formacioacuten y desarrollo de organizaciones privadas de caraacutecter empresarial y social) desarrollo tecnoloacutegico (investigacioacuten validacioacuten y ajuste de tecnologiacuteas) y formas alternativas de creacutedito para la financiacioacuten de las actividades productivas sustitutivas ademaacutes de actividades culturales y de capacitacioacuten en democracia convivencia y medio ambiente Todo este conjunto de objetivos o medios son los que conducen el desarrollo alternativo a su objetivo final que es el desarrollo de regiones en donde desaparecen los cultivos iliacutecitos como una decisioacuten concertada entre las comunidades y el Estado 2 Teniendo en cuenta la variedad de objetivos debe haber una gran variedad de acciones encaminadas a alcanzarlos iquestQueacute tipo de trabajo realizan ustedes en los campos para alcanzar sus fines Para evitar la dispersioacuten del esfuerzo gubernamental y garantizar la efectividad y el impacto de su intervencioacuten el Plante concentra su accioacuten en zonas geograacuteficas especiacuteficas y dispone de instrumentos como los planes regionales y los proyectos productivos y complementarios Los trabajos se centran en la concertacioacuten con las comunidades afectadas y con los gobiernos locales ya que estos son los que ejecutan todas las actividades necesarias para lograr el desarrollo regional En ese marco de concertacioacuten se elaboran planes regionales se identifican los programas y proyectos y se acuerda con la comunidad regional todas las actividades y mecanismos que lleven a la desaparicioacuten de los cultivos iliacutecitos y a la implantacioacuten de una economiacutea alternativa que genere las condiciones de sostenibilidad
68
Los planes regionales ofrecen el marco estrateacutegico para integrar las acciones inmediatas con los objetivos de desarrollo de mediano y largo plazo Ademaacutes permiten concertar acuerdos entre las instituciones y los diversos actores sociales planificar las inversiones y asignar recursos a los proyectos prioritarios en cada regioacuten En ellos ademaacutes se establecen metas y resultados especiacuteficos en teacuterminos cuantitativos y cualitativos Debido a la importancia que revisten los factores econoacutemicos en la decisioacuten de los campesinos e indiacutegenas de cultivar iliacutecitos el Plante confiere particular importancia al desarrollo de proyectos productivos de corto mediano y largo plazo Los proyectos de corto plazo tienen por objeto garantizar a las familias campesinas e indiacutegenas la subsistencia y algunos excedentes para el mercado mientras de manera simultaacutenea se elaboran los planes regionales de desarrollo alternativo y se identifican proyectos productivos sostenibles de mediano y largo plazo que garanticen a estas familias ingresos permanentes y estables Los proyectos productivos de mediano y largo plazo se orientan a impulsar el desarrollo socioeconoacutemico con actividades competitivas y de caraacutecter regional Ademaacutes en consideracioacuten a que la superacioacuten de los problemas y limitaciones propios de estos sistemas de produccioacuten estaacute relacionada con aspectos de caraacutecter integral el modelo tambieacuten preveacute el desarrollo de proyectos complementarios dirigidos a mejorar la calidad y cobertura de los servicios baacutesicos la preservacioacuten y recuperacioacuten de los recursos naturales la infraestructura para el desarrollo rural y el desarrollo institucional de las entidades territoriales y de las organizaciones sociales Cabe resaltar que en el proceso descrito las comunidades afectadas son los principales protagonistas De su voluntad y compromiso depende en gran medida el logro de los objetivos propuestos en teacuterminos de mejoramiento de calidad de vida y erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos 3 La idea del Plante es brindar a los campesinos e indiacutegenas una fuente de ingresos en el corto plazo En el caso de una vereda en particular iquestCuaacutento tarda el Plante en reestructurar los cultivos y promover los cambios culturales y sociales que se ha propuesto La consolidacioacuten de ingresos permanentes y estables para una comunidad en particular no depende solo de actividades de corto plazo pues el desarrollo integral de comunidades soacutelo es posible en el largo plazo Por lo tanto el Plante identifica conjuntamente con la comunidad un conjunto de actividades en lo econoacutemico social ambiental y cultural que se van desarrollando en el tiempo de acuerdo con las dinaacutemicas que la comunidad imponga con las condiciones objetivas de cada regioacuten en particular y con la disponibilidad de recursos para las inversiones necesarias Auacuten cuando existen variaciones entre las actividades productivas y las economiacuteas
69
iliacutecitas se integran en forma diferencial en cada sociedad ocal un trabajo continuo e integral con un nuacutecleo de productores (vereda o conjuntos de veredas) durante cinco a maacutes antildeos permite consolidar opciones econoacutemicas fortalecer las organizaciones de base y estabilizar las dinaacutemicas locales 4 iquestQueacute tan eficientes son sus programas iquestQueacute se necesita para que pueda mejorar su eficiencia Si se mide como sustitucioacuten de la economiacutea iliacutecita el Plante puede demostrar en algunas regiones un alto nivel de eficiencia en la medida que ha podido realizar conjuntamente con la comunidad actividades sostenidas por un periodo de tiempo relativamente largo Sin embargo en el contexto nacional los resultados pueden Desde el punto de vista de desarrollo de capital social y capital humano los programas del Plante han demostrado su eficiencia seguacuten lo confirma la auditoriacutea teacutecnica realizada por el CIDER de la Universidad de los Andes En los aspectos relacionados con el reconocimiento local y regional esta misma auditoriacutea sentildeala que en las regiones en donde opera el Plante la poblacioacuten aspira a participar de los proyectos que se ejecutan actitud que ratifica la posibilidad de adelantar procesos locales de desarrollo alternativo Uno de los aspectos maacutes relevantes es que la mayor parte de los productores atendidos por el Plante abandonan los cultivos iliacutecitos o no reinciden en su siembra en la medida que consolidan una actividad liacutecita de generacioacuten de ingresos Sin embargo el Plante no ha sido tan eficiente cuando se trata de ampliar la dinaacutemica de sus proyectos maacutes allaacute de los nuacutecleos seleccionados en forma inicial e incidir de manera generalizada en las economiacuteas regionales La gestioacuten del Plante se ha visto afectada por una serie de problemas estructurales entre los que cabe destacar
sect La baja capacidad de gestioacuten de las entidades territoriales y de las
organizaciones locales
sect La escasa apropiacioacuten de los espacios y mecanismos de concertacioacuten y
participacioacuten ciudadana por parte de autoridades locales y comunidades
sect La concentracioacuten de la propiedad y la inequitativa distribucioacuten de la tierra
sect Las dificultades de las comunidades para acceder a liacuteneas de creacutedito
adecuadas a su capacidad econoacutemica y los niveles de produccioacuten de sus actividades econoacutemicas
sect La aceptacioacuten por parte de las comunidades de los cultivos iliacutecitos como
opcioacuten legiacutetima de generacioacuten de ingresos
sect La eficiencia de las cadenas productivas de amapola y coca por los bajos
costos y las facilidades de transporte del producto
sect La competencia inequitativa en la contratacioacuten de mano de obra debido a la
alta remuneracioacuten que se ofrece en las labores relacionadas con los cultivos iliacutecitos
sect La ampliacioacuten de la frontera agriacutecola en aacutereas fraacutegiles y de importancia
ambiental
70
sect La lejaniacutea y aislamiento de las zonas objeto de intervencioacuten del Plante
sumada a la carencia de infraestructura vial y de comunicaciones situacioacuten que encarece la comercializacioacuten en doble viacutea de los productos
sect La presencia y confrontacioacuten de grupos armados en zonas de dominio
permanente situacioacuten que provoca el desplazamiento de la poblacioacuten y genera un alto riesgo para las inversiones y un clima de violencia e inseguridad
sect La peacuterdida de competitividad por el agotamiento de la tierra el uso de tierras no
aptas y el escaso conocimiento tecnoloacutegico de suelos Para mejorar su eficiencia e impacto el Plante necesita 1 Que se incremente su participacioacuten en los recursos del Presupuesto General de la Nacioacuten 2 Que se le permita flexibilizar la cobertura asignada 3 Que se garantice la adecuada y oportuna concurrencia y coordinacioacuten con las entidades sectoriales creando un SISTEMA NACIONAL DE DESARROLLO ALTERNATIVO 4 Que se armonicen las fuentes y los instrumentos de financiacioacuten de que disponen las poliacuteticas sectoriales para la cofinanciacioacuten de proyectos de desarrollo alternativo 5 Usted afirma que la erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos en los paiacuteses vecinos no solucionoacute el problema sino que simplemente lo desplazoacute hacIa Colombia debido a que la demanda se mantiene iquestNo podriacutea pasar ahora que los cultivos erradicados en Colombia se desplacen hacia otro paiacutes vecino como Brasil por ejemplo En tanto no se solucione el problema de la demanda es posible que eso suceda en cualquier paiacutes de Ameacuterica Latina pues no se debe perder de vista que el narcotraacutefico tambieacuten participa de la globalizacioacuten de la economiacutea y en esa perspectiva es indiscutible que buscaraacute establecer sus centros de produccioacuten en aquellas regiones que ofrezcan las mejores ventajas comparativas en teacuterminos de costos transporte comunicaciones y seguridad para sus operaciones 6 La erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos es solo una parte de la lucha antidrogas iquestCuaacutel es su opinioacuten frente a la actual poliacutetica antidrogas de nuestro gobierno iquestQueacute fortalezas y queacute debilidades le encuentra La poliacutetica de lucha contra las drogas contempla tres estrategias diferenciadas y complementarias para atacar de manera integral una problemaacutetica tan compleja interdiccioacuten erradicacioacuten forzosa y desarrollo alternativo La interdiccioacuten a lo largo de la cadena productiva de la droga busca incrementar la capacidad operativa del Estado para efectuar un mejor control del espacio La erradicacioacuten forzosa sin compensacioacuten mediante aspersioacuten aeacuterea estaacute diriga a combatir los cultivos industriales
71
El Desarrollo Alternativo es la estrategia que proporciona esquemas de desarrollo regional con alternativas econoacutemicas viables para aquellas comunidades que complementan su subsistencia con la produccioacuten de coca y amapola y a cambioacute se comprometen a erradicar voluntariamente estos cultivos de sus predios Para el desarrollo de estas estrategias el gobierno nacional realiza grandes esfuerzos con recursos del presupuesto nacional y con algunos recursos de cooperacioacuten internacional La combinacioacuten de las estrategias descritas es acertada pero le falta contundencia pues la dimensioacuten del problema exige mayores esfuerzos por parte de la comunidad internacional con recursos y acuerdos comerciales que le den viabilidad a las actividades productivas alternativas ademaacutes de mejores controles internacionales a la comercializacioacuten de los precursores al traacutefico de las drogas y al lavado de activos ya que el control de estas actividades del narcotraacutefico en su mayoriacutea estaacute por fuera de nuestro territorio Ademaacutes es importante equilibrar las inversiones y la eficiencia de las tres estrategias pues los recursos dirigidos a financiar el desarrollo alternativo apenas representan el 9 del total de la inversioacuten de la lucha antidrogas y por otra parte es necesario intensificar las acciones de interdiccioacuten En resumen las principales debilidades de la lucha antidrogas estaacuten en la incapacidad del paiacutes para financiar tan colosal tarea y en la escasa voluntad de muchos paiacuteses que se manifiesta en los reducidos aportes de recursos para el tratamiento al fenoacutemeno 7 iquestCuaacutel es su propia propuesta en la lucha antidrogas Como lo expreseacute en la respuesta anterior se requiere de mayor esfuerzo de la comunidad internacional para impactar el fenoacutemeno Estos esfuerzos deben de estar representados en recursos de financiacioacuten ciertos poliacuteticas comerciales que Si estas condiciones no son lo suficientemente efectivas el gran esfuerzo que realiza Colombia terminara siendo inuacutetil frente ha este compromiso que requiere que la corresponsabilidad sea menos discurso y maacutes acciones efectivas de la comunidad internacional
Los logros de la poliacutetica antidrogas dependeraacuten del compromiso nacional con este propoacutesito y de la efectividad de una estrategia que combine y administre de manera equilibrada las acciones de interdiccioacuten al traacutefico de narcoacuteticos y precursores quiacutemicos la erradicacioacuten de los cultivos iliacutecitos y la inversioacuten en proyectos de desarrollo alternativo
72
8 A nivel de los paiacuteses demandantes iquestCuaacuteles son sus propuestas Retomo las respuestas anteriores El fenoacutemeno ya no se manifiesta como paiacuteses productores y paiacuteses demandantes la realidad es que las dos actividades se expresan igualmente en un mismo paiacutes tal es el caso de Colombia y por lo tanto se tiene que tratar integralmente El problema entonces debe enfrentarse en el marco de acuerdos globales que generen un nuevo espacio juriacutedico internacional y permita tratar el fenoacutemeno de tal manera que no sean los paiacutesesldquo productores ldquolos que carguen con la responsabilidad de asumir los costos poliacuteticos y financieros del control del fenoacutemeno Miremos de nuevo la necesidad de atacar el fenoacutemeno de una forma integral Si bien es cierto que golpear a las redes del narcotraacutefico en aquellos puntos en donde el producto lleva mayor valor agregado tiene mayores efectos sobre el negocio tambieacuten los es que el narcotraacutefico se acomoda con gran eficiencia a este tipo de interceptaciones y el negocio tiene un margen grandiacutesimo de ganancia que les permite mantener una tercera parte de la oferta de cocaiacutena expuesta a la incautacioacuten sin que se afecte su rentabilidad Por lo tanto es importante que se gane eficiencia en el control de las redes de comercializacioacuten pero sin descuidar los demaacutes instrumentos de la poliacutetica antidrogas Como ya lo expreseacute creo firmemente que la magnitud dinaacutemica y consecuencias de los cultivos iliacutecitos demandan acciones contundentes y de efecto inmediato En esa perspectiva es necesario utilizar todas las herramientas que han demostrado su efectividad total o parcial y es precisamente una inteligente combinacioacuten de ellas las que nos permitiraacute superar el problema No sobra recordar que para asegurar el eacutexito de este propoacutesito ademaacutes de las estrategias nacionales es indispensable garantizar un mayor compromiso de la comunidad internacional y un manejo integral del problema habida cuenta la corresponsabilidad que le asiste en esta materia 10 Finalmente iquestQueacute opina de la legalizacioacuten de las drogas blandas Aquiacute por legalizacioacuten entendemos despenalizacioacuten del consumo pero acompantildeada de reglamentacioacuten algo similar a lo que sucede con el alcohol no estaacute prohibido consumirlo pero hay una serie de normas relacionadas con su uso Ademaacutes de la legalizacioacuten puede haber tributacioacuten sobre estas sustancias esos recursos podriacutean ser utilizados para la educacioacuten y el tratamiento de la adiccioacuten iquestNo cree que esto podriacutea traer maacutes ventajas que desventajas Para mayor claridad cabe recordar que se consideran ldquodrogas durasrdquo las sustancias que originan un alto riesgo para la salud como son la heroiacutena la cocaiacutena y las llamadas ldquodrogas de disentildeordquo Como ldquodrogas blandasrdquo se denominan aquellas sustancias derivadas de la planta de caacutentildeamo la marihuana y el hachis
73
pues son consideradas menos peligrosas para la salud En esta categoriacutea se clasifican tambieacuten el tabaco y el alcohol El tema de la despenalizacioacuten de las drogas blandas se estaacute abriendo camino en algunos paiacuteses como Inglaterra Holanda y Australia Sin embargo en mi concepto no es poliacuteticamente viable emprender iniciativas de esta naturaleza en Colombia protagonistas tienen en la economiacutea iliacutecita una importante fuente de financiacioacuten De otra parte si de encontrar soluciones al problema se trata caben dos interrogantes iquestHasta que punto se afecta con esta medida la estructura monopoacutelica de produccioacuten y distribucioacuten de las drogas entendiendo que en este factor se concentra el aspecto medular del problema Creo que muy poco iquestQueacute tan preparados estamos para asumir una disposicioacuten de esta naturaleza y no seraacute peor el remedio que el mal Quienes estaacuten a favor de esta propuesta habitualmente citan como ejemplo el tema del alcohol y las nefastas consecuencias que acarreoacute la prohibicioacuten de su consumo en paiacuteses como los Estados Unidos Sin embargo basta examinar las estadiacutesticas de muertes violentas y lesiones personales en Colombia y la altiacutesima relacioacuten que existe entre estos hechos y el consumo de alcohol a pesar de las regulaciones existentes Sin embargo es indudable que si se continuacutea avanzando en el camino de la despenalizacioacuten de las drogas blandas y estaacutes ingresan y tributan como parte de las economiacuteas legales produciriacutean maacutes ventajas que desventajas a los paiacuteses involucrados en estos negocios
Tomado de
httpwwwwebpondoorgfilesinterviewsMariaInesRestrepoPLANTEparawebpondopdf
74
Anexo 5
Ver anexo 6
75
Anexo 7
Anexo 8
76
Anexo 9
Anexo 10
77
Anexo 11
78
Anexo 12
79
Anexo 13
Diferenciacioacuten de niveles baacutesicos del circuito de drogas y consecuencias de poliacutetica
Nivel del circuito
ilegal de drogas
Poliacutetica Niveles de
Manejo estatal
nacional
Instancias
estatales
responsables [4]
Cooperacioacuten
Internacional
Produccioacuten Alternativas de
Desarrollo
Autonomiacutea con
criterios de
cooperacioacuten
Autoridades
relacionadas con
Ambiente
Agricultura
Desarrollo
Cooperacioacuten
Teacutecnica para el
Desarrollo
Procesamiento y
Traacutefico
Law Enforcement
(Represioacuten
legiacutetima)
Acuerdos
Internacionales
de
responsabilidad
compartida
Fiscaliacutea Policiacutea
Sistema Judicial
Control
Financiero
Direccioacuten de
Estupefacientes
Sistema de
Informacioacuten
Acuerdos y
represioacuten del
lavado asesoriacuteas
sobre extincioacuten
de bienes
cooperacioacuten
judicial
Abusos y
problemas en el
consumo
Salud Puacuteblica Autonomiacutea con
criterios de
cooperacioacuten
Autoridades de
salud puacuteblica y
alcaldiacuteas
Intercambio de
experiencias de
manejo en el
abuso de drogas
Meza 2010
80
Anexo 14
Tabla marco de poliacutetica
COMPONENTE ENTIDADES VINCULADAS
1 Control de la produccioacuten
Aspersioacuten Aeacuterea
Erradicacioacuten Manual y mecaacutenica
forzosa
Erradicacioacuten Manual Voluntaria ndash
Desarrollo Alternativo
DIRAN y Ministerio de defensa
PCI ndash Accioacuten Social (GME) Ejercito y Policiacutea
Nacional
PCI ndash Accioacuten Social (PFGB y PPP)
2 Control del Traacutefico
Interdiccioacuten
Control de lavado de activos
Control al traacutefico de precursores
DIRAN Ejercito y Armada Nacional
DNE y UIAF
DIRAN
3 Control del consumo
Prevencioacuten y rehabilitacioacuten
Ministerio de Proteccioacuten Social y Fondo
Nacional de Estupefacientes
Tomado de CADA paacuteg 40
81
Anexo 15
RANGO NORMATIVIDAD
CONSTITUCIONAL
CONSTITUCION POLITICA DE
COLOMBIA
LEGAL
1 Ley 30 de 1986 ldquoPor la cual se
adopta el Estatuto Nacional de
Estupefacientes y se dictan otras
disposicionesrdquo
2 Ley 67 de 1993 ldquoPor medio de la
cual se aprueba la Convencioacuten de las
Naciones Unidas contra el traacutefico iliacutecito
de estupefacientes y sustancias
sicotroacutepicas suscrito en Viena el 20 de
diciembre de 1988
3 Ley 599 de 2000 ldquoPor la cual se
expide el Coacutedigo Penalrdquo
82
OTRAS DISPOSICIONES
1 Decreto 1843 de 1991 ldquoPor el cual
se reglamentan parcialmente los Tiacutetulos
III V VI VII y XI de la Ley 09 de 1979
sobre uso y manejo de plaguicidasrdquo
2 Decreto 2253 de 1991 ldquoPor el cual
se adoptan como legislacioacuten
permanente unas disposiciones
expedidas en ejercicio de las facultades
del estado de sitiordquo
3 Resolucioacuten 001 de Febrero de 1994
ldquoMediante la cual se resolvioacute extender y
precisar las autorizaciones concedidas
para la destruccioacuten y erradicacioacuten de
cultivos iliacutecitos en el paiacutes a traveacutes de
los medios idoacuteneos prescritos para tal
finrdquo
4 Decreto 2158 de 1999
5 Resolucioacuten 005 de Agosto de 2000
ldquoModifica y ampliacutea la resolucioacuten 00194
establece procedimientos para la
83
erradicacioacuten define la auditoriacutea teacutecnica
y determina la creacioacuten del Comiteacute
Teacutecnico Interinstitucional como oacutergano
asesor para el desarrollo del Programa
de Erradicacioacuten de Cultivosrdquo
6 Resolucioacuten 017 de Octubre 4 de
2001 ldquoPor la cual se adopta un
procedimiento para la atencioacuten de
quejas derivadas de los presuntos
dantildeos causados por la aspersioacuten aeacuterea
con el herbicida glifosato dentro del
marco Programa de Erradicacioacuten de
Cultivos Iliacutecitosrdquo
7 Resolucioacuten 1054 de 2003 ldquopor la
cual se modifica un Plan de Manejo
Ambiental
y se toman otras determinacionesrdquo
8 Resolucioacuten 013 de 27 de Junio de
2003 del Consejo Nacional de
Estupefacientes ldquoPor la cual se
revocan las Resoluciones nuacutemeros
0001 del 11 de febrero de 1994 y 0005
del 11 de agosto de 2000 y se adopta
un nuevo procedimiento para el
84
Programa de Erradicacioacuten de Cultivos
Iliacutecitosrdquo
9 Resolucioacuten 031 de Septiembre 26 de
2003 ldquoPor la cual se modifica el artiacuteculo
5deg de la Resolucioacuten nuacutemero 0013 del 27
de junio de 2003 mediante la cual se
adopta un nuevo procedimiento para el
Programa de Erradicacioacuten de Cultivos
Iliacutecitosrdquo
10 Resolucioacuten 008 de Marzo 2 de
2007 ldquoPor la cual se modifica la
Resolucioacuten nuacutemero 0017 del 04 de
octubre de 2001 que establece un
procedimiento para la atencioacuten de
quejas derivadas de los presuntos
dantildeos causados por la aspersioacuten aeacuterea
con el herbicida glifosato dentro del
marco del Programa de Erradicacioacuten de
Cultivos Iliacutecitosrdquo
ACUERDOS INTERNACIONALES
1 Convencioacuten de Viena por medio de la cual
se aprueba la Convencioacuten de las Naciones
Unidas contra el traacutefico iliacutecito de
estupefacientes y sustancias sicotroacutepicas
85
suscrito en Viena el 20 de diciembre de 1988
2 Acuerdo del 15 de junio de 2005 ldquoAcuerdo
de asistencia militar entre la Republica
de Colombia y los Estados Unidos de Ameacuterica
(Plan Colombia)rdquo
Elaboracioacuten propia
86
12
La presente tesis se compone de seis capiacutetulos conclusiones y anexos el primero
corresponde a la presentacioacuten del problema de investigacioacuten objetivos generales
y especiacuteficos de la temaacutetica un segundo capiacutetulo que presenta la justificacioacuten
disciplinaria en cuanto a la pertinencia del estudio Un tercer capiacutetulo que
presenta la metodologiacutea que se va a utilizar como los instrumentos los
antecedentes y un marco conceptual que sirven de base para la interpretacioacuten de
la problemaacutetica de las drogas y el anaacutelisis de los resultados al igual que una
explicacioacuten acerca de lo que implican los programas de desarrollo alternativo En
el cuarto capiacutetulo se consigna el desarrollo de este tipo de programas en
Colombia desarrollados por gobiernos de manera histoacuterica anteriores a los dos
periodos presidenciales de Aacutelvaro Uribe Veacutelez los cuales comprenden el periodo
2002-2010 el marco legal y programaacutetico en el periodo a analizar teniendo
congruencia con el intereacutes de erradicar los cultivos iliacutecitos utilizando el desarrollo
alternativo Un quinto capiacutetulo donde se analizaraacute si en el periodo 2002-2010 se
puede identificar y explicar si la voluntad y efectividad de las poliacuteticas de desarrollo
alternativo adelantadas han sido suficientes para desincentivar el cultivo de coca y
amapola por los campesinos inmiscuidos en esta dinaacutemica en Colombia
Por uacuteltimo en las conclusiones se generaraacute una propuesta basada en el anaacutelisis
para asiacute lograr desarrollar las poliacuteticas de manera maacutes eficaz Estas poliacuteticas
deben buscar reducir los incentivos que tienen los campesinos para implementar
el cultivo y sostenimiento de mercados ilegales como el de la droga En este punto
se resaltaraacuten los aspectos de relevancia encontrados a lo largo del anaacutelisis
13
1 PROBLEMA DE INVESTIGACIOacuteN
Colombia se ha convertido en las uacuteltimas deacutecadas en el principal paiacutes productor y
exportador de sustancias sicotroacutepicas como la cocaiacutena cuyos cultivos han crecido
progresivamente desde el antildeo 1999 observaacutendose un importante descenso en los
uacuteltimos antildeos de la deacutecada del 2000 como consecuencia de las fumigaciones
aacutereas y de la guerra que se viene librando (ONU Censos de coca 2002-2010)
Todo esto estaacute asociado generalmente a fenoacutemenos como el narcotraacutefico y la
necesidad del mismo para el financiamiento de actividades de grupos armados
ilegales por un lado y por otro debido a la reduccioacuten significativa de cultivos en
Peruacute y Bolivia en las deacutecadas de los 80 y comienzo de los 90 lo cual amplioacute de
manera importante el mercado para la produccioacuten y exportacioacuten de estas
sustancias desde el territorio nacional colombiano
A lo largo de los antildeos y gobiernos que han pasado se han presentado diferentes
tipos de iniciativas para tratar problemaacuteticas relacionadas al narcotraacutefico desde
las tempranas fases de produccioacuten divididas en cuatro eslabones a) la fase de
cultivo y cosecha de la hoja de coca b) la transformacioacuten primaria de la hoja de
coca en pasta y base de coca c) el eslaboacuten en donde la base de coca se
transforma en clorhidrato de cocaiacutena y d) una uacuteltima fase de trafico mayorista del
producto terminado hacia las costas y fronteras nacionales(Mejiacutea amp Rico 2011
Pag17)
Eacuteste ha sido uno de los problemas frecuentes con los que los gobernantes de
turno se han enfrentado y se generan foacutermulas mixtas para el desarrollo de
poliacuteticas y programas apropiados debido a contextos nacionales e internacionales
por parte de los gobernantes en cada uno de sus periodos
14
Los gobiernos que han presenciado este fenoacutemeno han planteado dos liacuteneas de
trabajo para reducir y no permitir el cultivo en nuevos territorios con sustancias
iliacutecitas Por un lado se tienen las aspersiones aeacutereas que si bien generan
resultados inmediatos sobre los cultivos tienen efectos colaterales en teacuterminos
ambientales y humanos para la regioacuten donde se efectuacutean observando un factor de
temporalidad a largo plazo Un claro ejemplo de los efectos que generan este tipo
de acciones gubernamentales como muchos otros que se encuentran con
testimonios de la poblacioacuten rural es
ldquoLa fumigacioacuten generoacute dantildeos en toda la economiacutea legal y de subsistencia
de los campesinos de la regioacuten (hellip) La Defensoriacutea del Pueblo constatoacute la
fumigacioacuten sobre sitios de vivienda escuelas con presencia de estudiantes
ocasionando efectos inmediatos y lesiones croacutenicas sin definirrdquo (Vargas 1999
Paacuteg 108)
La segunda liacutenea de trabajo usualmente implementada es la erradicacioacuten manual
de los cultivos iliacutecitos en la cual se obliga a los campesinos locales de las
regiones a quitar todas las plantas de coca yo amapola y a comprometerse a no
cultivarlas de nuevo En algunos casos tiene un componente que consiste en el
empleo de grupos moacuteviles de erradicacioacuten que son pagos por el gobierno estos
entran a erradicar una vez la zona ha sido asegurada por la fuerza puacuteblica
aviacioacuten aeacuterea con bombardeos ejeacutercito y comandos jungla de la policiacutea Tambieacuten
hay erradicacioacuten forzosa basada en miembros de la policiacutea antinarcoacuteticos en
zonas con menos o ninguna presencia guerrillera
Sin embargo estas medidas no muestran un eacutexito que se destaque primero
debido a problemas con la poblacioacuten rural que van desde el temor a tener
retaliaciones de grupos armados ilegales por la erradicacioacuten de sus cultivos
estigmatizacioacuten por parte de miembros de la fuerza puacuteblica al relacionarlos con
grupos insurgentes llegando hasta el otro extremo donde la tierra queda inservible
15
para el cultivo de otros productos y su comercializacioacuten no deja dividendos
suficientes para las familias
Estos dos tipos de acciones planteadas para el tratamiento de los cultivos iliacutecitos
son las que histoacutericamente se han referenciado como viables para un Estado que
se encuentra inmerso en dinaacutemicas relacionadas con estas economiacuteas ilegales
Aun asiacute la experiencia y los resultados como se presentaraacute a lo largo del presente
estudio generan serias dudas sobre su efectividad
Teniendo en cuenta lo previamente mencionado se debe resaltar que Colombia
sigue siendo uno de los principales productores de cocaiacutena en el mundo En el
anexo 1 se puede observar la produccioacuten en relacioacuten a hectaacutereas con otros de los
principales productores de cocaiacutena en el periodo 2001-2010
De esta manera si bien desde el antildeo 2001 se presenta un reduccioacuten significativa
hasta el 2010 Colombia sigue presentando una de las maacutes altas tasas en
hectaacutereas para la produccioacuten de materias primas para el procesamiento de coca
terminando en un nivel casi equiparable con el de Peruacute
De acuerdo con esto el objetivo principal de esta tesis es la de establecer si en el
periodo 2002-2010 se ha logrado disentildear y poner en marcha poliacuteticas puacuteblicas que
tengan como resultado una reduccioacuten significativa de los incentivos por parte de la
poblacioacuten rural para involucrarse con cultivos iliacutecitos Esto teniendo en cuenta
aspectos de importancia como la presencia del Estado y la apertura de
oportunidades para entrar en los mercados legales atencioacuten a la poblacioacuten civil
indefensa y la disminucioacuten de las poliacuteticas que atentan contra el medio ambiente
en un corto mediano y largo plazo Esta investigacioacuten es de caraacutecter empiacuterico
busca recolectar informacioacuten sobre los programas y sus resultados en el periodo
elegido a la luz de las poliacuteticas puacuteblicas poniendo una atencioacuten especial a los
enfoques de teoriacuteas mixtas centradas en el Estado y en la Sociedad De esta
manera se quiere mirar si las poliacuteticas y programas que se han desarrollado para
16
tratar los cultivos iliacutecitos han llegado a reducir los incentivos de integracioacuten entre
campesinos cultivadores y una economiacutea en un marco legal
La pregunta de investigacioacuten para el presente estudio seraacute iquestLos programas de
Desarrollo Alternativo en Colombia han logrado desincentivar a los
pequentildeos campesinos a que se involucren con los cultivos de cocaiacutena
11 Objetivo General
Analizar el papel jugado por el Programa de Desarrollo Alternativo sobre la
reduccioacuten de inventivos para evitar que sectores de la poblacioacuten rural se
involucren en la produccioacuten de cultivos iliacutecitos en el periodo 2002-2010
12 Objetivos Especiacuteficos
- Analizar la incidencia de la poliacutetica anti drogas en Colombia para combatir los
cultivos iliacutecitos desincentivando a los campesinos y comunidades involucradas
- Establecer las caracteriacutesticas del programa de Desarrollo Alternativo en cuanto a
sus inversiones y eacutenfasis durante el periodo 2002-2010
- Identificar las soluciones de tipo social que el programa de Desarrollo Alternativo
ha propuesto histoacutericamente para resolver la problemaacutetica de los cultivos iliacutecitos
17
2 JUSTIFICACION
El fenoacutemeno de los cultivos de uso iliacutecito ha dejado como ensentildeanzas para
instituciones dedicadas a su estudio como para los actores directamente
involucrados ya que se ha podido subdividir la problemaacutetica de tal manera que
sea maacutes faacutecil su comprensioacuten y tratamiento Esto se debe principalmente a que los
cultivos de uso iliacutecito son transversales a diferentes instancias de importancia de la
sociedad siendo los teacuterminos econoacutemicos poliacuteticos legales y culturales entre los
maacutes destacados
Colombia se ha enmarcado en diferentes etapas como actor preponderante de
alguna de las dinaacutemicas tales como la produccioacuten el transporte y comercializacioacuten
de las sustancias iliacutecitas por lo cual las poliacuteticas de tratamiento al problema son
de vital importancia Este tipo de acciones gubernamentales abarcan aspectos
transversales a nivel regional relacioacuten y capacidad institucional con grupos al
margen de la ley poliacuteticas internas para desincentivar la produccioacuten y consumo de
estas sustancia y por uacuteltimo el flujo de dinero del narcotraacutefico que ha generado
una cultura que acepta y en casos especiacuteficos siente la necesidad y falta de los
altos ingresos que les dejan estas actividades iliacutecitas
Estas etapas o procesos de cambio en los cuales se ha encontrado el Estado
colombiano en relacioacuten con las dinaacutemicas pertenecientes al traacutefico de sustancias
iliacutecitas se han tomado desde hace varias deacutecadas como un problema en su
mayoriacutea perteneciente al contexto Colombiano que estaacute permeado de la
polarizacioacuten generada por los grupos armados ilegales en el territorio nacional
que desde hace deacutecadas se movilizan por algunas zonas del paiacutes Aun asiacute y a
pesar de esta prelacioacuten mostrada en poliacuteticas puacuteblicas por buscar una solucioacuten a
las dinaacutemicas pertenecientes al traacutefico de drogas no se ha tenido muy presente un
aspecto de gran importancia para lograr estos objetivos y que desde hace pocos
antildeos se han comenzado a ver resultados positivos en otros paiacuteses con
problemaacuteticas relativamente parecidas a las del caso Colombiano (Bolivia y Peruacute)
18
este aspecto hace referencia a la integracioacuten de sociedades organizadas de
cultivadores de cocaiacutena (Bolivia) y de sociedades que recogen las demandas de
poblaciones con necesidad de ayudas por parte del Estado central para trabajar
mancomunadamente en contra de los cultivos iliacutecitos
Este nuevo enfoque ha evolucionado desde las poliacuteticas de sustitucioacuten de cultivos
de uso iliacutecito y ha dado pasos importantes a la hora de comprender que una de
las soluciones maacutes viables para desincentivar el cultivo de este tipo de sustancias
o su materia prima no es pertinente trabajarla solamente desde una visioacuten
econoacutemica Se debe trabajar desde una perspectiva integral que contemple
factores econoacutemicos sociales poliacuteticos y culturales Que superen el marco
normativo y la aplicacioacuten de las leyes debido a las necesidades sociales que se les
presentan a las personas por falta de presencia real del Estado como principal
encargado de proveer seguridad infraestructura y acompantildeamiento pertinente
para con sus ciudadanos
21 Contexto
La droga en Colombia desde hace unas deacutecadas se ha convertido en un problema
de caraacutecter nacional e internacional lo cual se comienza a demarcar con mayor
claridad con el auge de la produccioacuten cocalera en la zona andina desde la deacutecada
de los 60-70 Si bien el paiacutes ya presentaba una problemaacutetica que divisaba el
narcotraacutefico en sus primeras etapas con la bonanza marimbera1 esta no se
desarrolloacute con la misma fuerza o impacto que se dio con la cocaiacutena Bajo la misma
loacutegica que se presentoacute en los negocios con la Marihuana el cultivo produccioacuten y
enviacuteo de cocaiacutena (o sus materias primas) se mostraron como un negocio atractivo
debido a la ganancia que generaba dejando utilidades visiblemente mayores a la
1 Se presenta alrededor del antildeo 1972 debido a la erradicacioacuten en Meacutexico y Jamaica encabezado
por estados unidos donde la zona de la Sierra Nevada el Magdalena Armenia Encabezados estos lugares y relacionados a la Familia Daacutevila en Armenia y Rauacutel Daacutevila Jimeno en el Magdalena Este fenoacutemeno dio como resultado la primera guerra contra las drogas establecida por el gobierno de Richard Nixon
19
de otros productos otras sustancias iliacutecitas como la marihuana y evidentemente
mejores dividendos de productos liacutecitos como el cafeacute que ha sido una de las
principales materias de exportacioacuten histoacutericas de Colombia
Ya en la deacutecada de los 70 se desarrollaban exportaciones hacia los Estados
Unidos el cual ha representado uno de los paiacuteses con mayor demanda de drogas
como la marihuana cocaiacutena y heroiacutena Los departamentos que afrontaron este
nuevo fenoacutemeno en Colombia fueron el Caquetaacute Guaviare y Putumayo (Thoumi
2002 paacuteg 115) Estos cultivos se establecieron principalmente en las periferias de
las ciudades principales en terrenos no colonizados Esto es significativo debido
a que posibilitoacute el aumento exponencial de los cultivos y capacidad de produccioacuten
dando como resultado el posicionamiento de Colombia en la deacutecada de los 80
como el paiacutes de mayor produccioacuten de cocaiacutena
Debido a los altos dividendos que representaba la produccioacuten y venta de cocaiacutena
en el exterior se comenzaron desarrollar sistemas eficientes para el lavado de
activos y aumento en los cultivos de hoja de coca Este aumento en la
profesionalizacioacuten de la produccioacuten de coca fue mancomunado con paiacuteses como
Peruacute y Bolivia que contribuiacutean con importaciones de base de coca
La operacioacuten a gran escala del narcotraacutefico aumentoacute sustancialmente las
ganancias y propicioacute la formacioacuten de los llamados ldquocartelesrdquo de Medelliacuten Cali y la
Costa Estos propiciaron la integracioacuten vertical de todas las etapas de la
produccioacuten de narcoacuteticos desde cultivo de la hoja pasando por la
comercializacioacuten de insumos y precursores procesamiento en laboratorios
produccioacuten transporte y terminando en la comercializacioacuten tanto interna como
externa a traveacutes de redes apropiadas de distribucioacuten (Diacuteaz amp Saacutenchez 2004 paacuteg
10
Llegado a este punto se desarrollaron dos instrumentos juriacutedicos de importancia
para luchar contra los carteles y contra la produccioacuten de cocaiacutena La extradicioacuten de
nacionales y la cooperacioacuten judicial El primero fue adoptado por el congreso y no
20
necesito de debate para asiacute finalmente ser aplicado en 1984 El segundo la
cooperacioacuten judicial e intercambio de pruebas solo se abrioacute a partir de 1990 y sin
estar regulado mediante tratado (Pardo Paacuteg1)
Estas herramientas juriacutedicas desarrolladas por el gobierno colombiano
relacionadas de manera directa con el de Estados Unidos desataron un aumento
significativo en los niveles de violencia por parte de los carteles Se comenzaron a
generar guerras por parte de los carteles buscando el control de maacutes rutas para
enviar los alcaloides al igual que tomando acciones en contra del Estado para
lograr debilitar el sistema judicial colombiano y de esta manera desincentivar la
persecucioacuten sobre los miembros de los carteles Advieacutertase que a pesar de las
acciones violentas por parte de estos actores armados ilegales se logroacute (con la
cooperacioacuten del gobierno norteamericano) la muerte o encarcelamiento de los
liacutederes o denominados ldquocaposrdquo de dichas organizaciones
Si bien esto tuvo un efecto en la reduccioacuten de la violencia no sucedioacute lo mismo
con el negocio ilegal Diversos carteles en el territorio nacional y actores armados
ya presentes como grupos paramilitares y guerrillas como el ELN y las FARC
vieron este negocio como una fuente de financiamiento para sus luchas
particulares en contra de sus contrapartes en el paiacutes Algo maacutes para antildeadir con
respecto a estas dinaacutemicas es coacutemo el narcotraacutefico cumplioacute una labor doble en
grupos insurgentes por un lado proporcionaba una base social para los grupos
(cultivadores de sustancias iliacutecitas) y por el otro el aumento de ingresos para
escalar y expandir su actividad armada (Diacuteaz amp Saacutenchez 2004 Paacuteg 11)
Se debe tener presente que la industria de la coca es caracteriacutestica de la zona
andina no solo con lo relacionado a Colombia sino a sus vecinos andinos Bolivia
Peruacute y Ecuador Se presume este fenoacutemeno se ha dado a la falta de desarrollo
interino en el territorio de cada uno de estos paiacuteses de dinaacutemicas que relacionen
una economiacutea legal tanto en centros como en periferias dejando partes de la
poblacioacuten segregadas sin oportunidades de generar utilidades en economiacuteas
21
legales al igual que la existencia de una falta de apoyo de los Estados en cuanto
a seguridad social salud acompantildeamiento de la fuerza puacuteblica y educacioacuten
Por ejemplo el costo de transportar una carga de yuca al centro urbano
maacutes cercano en San pablo ndash apenas a 30 km De distancia de Virgencita ndash es de
20000 pesos mientras que la yuca como tal solo se vende en 30000 pesos en el
mercado lo que deja a la familia unos 10000 pesos o aproximadamente 3 doacutelares
(sin incluir los costos del cultivo y la cosecha) (Project Counselling Service 2003
Paacuteg 3)
Cabe sentildealar que no solo la falta de infraestructura en las periferias de los
departamentos productores explica el porqueacute de interactuar con dinaacutemicas ilegales
por parte de la poblacioacuten sino que se debe sumar un factor en el cual la falta de
presencia del Estado y auacuten maacutes del monopolio exclusivo de la fuerza deja a
familias y poblaciones enteras a merced de actores armados ilegales Esto deriva
en 3 aspectos (1) socava la erradicacioacuten manual de los cultivos de coca (2)
impone impuestos en las hojas y la pasta y bloqueos en las carreteras (3) debilita
las estructuras sociales (Project Counselling Service 2003 Paacuteg 3)
En este marco la poliacutetica de erradicacioacuten de cultivos de uso iliacutecito se desarrolloacute de
manera maacutes fuerte teniendo cierta prelacioacuten en los planes de gobierno desde
mediados de la deacutecada de los 90 donde el teacutermino varioacute de sustitucioacuten a
desarrollo alternativo como seraacute expuesto posteriormente en el estudio Es
necesario resaltar no solo el desarrollo alternativo como opcioacuten de viabilidad sino
hacer un breve contraste con las otras estrategias existentes para la lucha contra
las drogas que han sido enfocadas a atacar grandes cultivos y no las parcelas de
campesinos ldquoraspachinesrdquo y en general pequentildeos productores de materias
primas
22
3 METODOLOGIacuteA
El estudio a desarrollar en el presente texto es de caraacutecter descriptivo y
explicativo ya que busca abordar el tema de los programas y acciones
gubernamentales que se han desarrollado para combatir los cultivos de uso iliacutecito
y entre estas especiacuteficamente revisar y analizar si el Desarrollo Alternativo se ha
constituido como viable para reducir los incentivos de poblaciones rurales de
interactuar con dinaacutemicas ilegales como lo es el cultivo de hoja de coca y
amapola Para esto se emplearaacute una revisioacuten de instrumentos juriacutedicos en el paiacutes
Como el anaacutelisis de los proyectos desarrollados en el periodo 2002-2010 para asiacute
mirar si la evolucioacuten de las poliacuteticas se ha dado de manera positiva presentando
un resultado que deacute cuenta de soluciones viables y sostenibles
31 Estrategia de Investigacioacuten
En este trabajo se hizo una revisioacuten documental en la cual se examinaron los
textos producidos para el tema de los cultivos iliacutecitos seleccionando asiacute los
documentos maacutes pertinentes para los propoacutesitos de la investigacioacuten
Se realizo una lectura a profundidad bajo una loacutegica cruzada y comparativa para
relacionar los hallazgos realizados acerca del fenoacutemeno y tener presente la
informacioacuten relevante
32 Instrumentos de la investigacioacuten
El desarrollo de la investigacioacuten se enmarcoacute en los datos presentados en informes
de instituciones nacionales al igual que internacionales Entre las instituciones que
presentan datos y anaacutelisis recopilados estaacuten Presidencia de la Repuacuteblica (Accioacuten
Social) Contraloriacutea General de la Nacioacuten Policiacutea Antinarcoacuteticos Centro de
Investigacioacuten y Educacioacuten Popular (CINEP) Sistema Integrado de Monitoreo de
Cultivos Iliacutecitos (SIMCI) Programa PLANTE Ministerio de Medio Ambiente y el
Colombian Alternative Development (CAD) entre los maacutes destacados para la
temaacutetica correspondiente
23
4 ANTECEDENTES Y MARCO CONCEPTUAL
En este capiacutetulo se abordaraacuten los principales lineamientos conceptuales y teoacutericos
que pretenden guiar este trabajo de investigacioacuten Se dividiraacute en dos partes en las
cuales se pretende hacer por un lado una generacioacuten de planteamientos desde la
presentacioacuten de antecedentes que hacen referencia a algunos autores sobre el
porqueacute se han desarrollado condiciones suficientes para que los cultivos de coca y
amapola sean la opcioacuten predominante en periferias del paiacutes y por el otro
presentando los conceptos de relevancia para desarrollar el estudio
41 Antecedentes
Existen aspectos demarcados en caracteriacutesticas de paiacuteses Andinos que muestran
coacutemo han sido maacutes propensos a desencadenar una insercioacuten en el narcotraacutefico
por su geografiacutea que permite el cultivo histoacuterico de hoja de coca y amapola en sus
territorios Rocha (2002) plantea que existe una explicacioacuten coherente para la
insercioacuten de Colombia en el mercado de las drogas iliacutecitas Esto debido a la
precaria institucionalidad local el deacutebil control estatal la informalidad de la
economiacutea en las periferias donde el Estado no tiene presencia y las caracteriacutesticas
geograacuteficas del paiacutes en teacuterminos que permiten el cultivo de hoja de coca y
amapola y tambieacuten por su ubicacioacuten estrateacutegica para ser punto neuraacutelgico para el
contrabando importacioacuten y exportacioacuten2
Si bien los factores geograacuteficos y la presencia del Estado dan visos del porqueacute del
adentramiento en el negocio de la droga se debe resaltar como
2 No solo de la droga si no de sus materias primas y la tradicioacuten de contrabando que se manejaba
en algunas regiones del paiacutes como la Guajira
24
ldquoLa hoja de coca requiere de condiciones bioloacutegicas y climaacuteticas que son
evidentemente propicias en Peruacute Bolivia y Colombia Desde eacutepocas ancestrales
su produccioacuten se ha destinado al consumo entre las poblaciones indiacutegenas en
Peruacute y Bolivia Recientemente en Colombia se ha propagado en regiones social y
econoacutemicamente marginadas A su vez la tecnologiacutea para obtener cocaiacutena es
relativamente sencilla y cuenta con muacuteltiples variantes propias de la manufactura
maquiladora La geografiacutea favorece el acceso al principal mercado de consumo
Estados Unidos (hellip) la precaria institucionalidad y estabilidad sociopoliacutetica han
favorecido la actividad exportadorardquo (Rocha 2002 Paacuteg 36)
En los antildeos 80 si bien los niveles de pobreza y calidad de vida se mostraban como
mejores en Colombia a comparacioacuten de sus vecinos en el graacutefico 1 se muestra
como para el antildeo 1994 Colombia se presentaba como un paiacutes con una alta
desigualdad de ingreso y un menor ingreso per caacutepita al igual que otros paiacuteses
productores como Bolivia y Peruacute (Rocha 2002 Paacuteg 42)3
Rocha (2000) al revisar algunas de las explicaciones tentativas al fenoacutemeno en
paiacuteses andinos muestra coacutemo los paiacuteses productores tienen similitudes en cuanto
a menores ingresos per caacutepita mayor inequidad en la distribucioacuten del ingreso y
mayor grado de pobreza resaltado que no solo estos establecen los factores
totalmente explicativos para el cultivo de iliacutecitos
Siguiendo con las percepciones teoacutericas del porqueacute se generaron y se mantienen
dinaacutemicas de aceptacioacuten de cultivos iliacutecitos como mecanismo de supervivencia
econoacutemica por parte de poblaciones rurales Thoumi (1998) plantea que en la
eacutepoca de la violencia y el ldquoFrente Nacionalrdquo el cual representoacute una estabilidad
durante un periodo de aproximadamente 20 antildeos nuevas formas de conflicto se
comenzaron a presentar como lo fueron la conformacioacuten de grupos guerrilleros de
izquierda como las FARC (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia) y el
3 Ver anexo 2
25
ELN (Ejeacutercito de Liberacioacuten Nacional) en 1964 (Acemoglu Robinson amp Santos-
Villagran 2009 17)
Sobresale en los planteamientos de Thoumi (1998) uno de vital intereacutes para este
texto el cual muestra que debido al proceso previamente nombrado se generaron
sistemas clientelistas el cual volvioacute al Estado colombiano vulnerable ante
cualquier grupo que ostentara un gran capital econoacutemico por ejemplo el
relacionado con el narcotraacutefico
ldquoLa debilidad del Estado en muchas zonas se ha acentuado durante los
uacuteltimos 50 antildeos Durante todo el siglo (hellip) Esta migracioacuten se efectuoacute de manera
espontaacutenea con poca o nula presencia estatal sin sistemas efectivos de
asignacioacuten de derechos de propiedad y sin esfuerzos estatales para establecer
mercados eficientes que permitieran integrar las regiones al mercado nacional (hellip)
las guerrillas han reemplazado al Estado como instituciones encargadas de
establecer el orden crear sistemas de servicios puacuteblicos y hacer cumplir las leyesrdquo
(Thoumi 1998 Paacuteg 29)rdquo
Los argumentos antes sentildealados por Thoumi permitieron que Vargas (1999)
afirmara que los cultivos iliacutecitos se desplazaron a regiones con absoluta ausencia
del Estado y elevados niveles de violencia a donde posteriormente llegaron
organizaciones guerrilleras (Vargas en Diacuteaz amp Saacutenchez 2004 Paacuteg 19) Este
punto resalta el papel fundamental que dio la poca o nula presencia del Estado en
periferias de las ciudades principales de Colombia dejando a un lado la
destinacioacuten de recursos para aplicar medidas que buscasen el desarrollo de estos
latifundios dejando asiacute pocas soluciones de viabilidad y sostenibles en el tiempo a
nivel econoacutemico para comunidades rurales en estos territorios
42 Marco Conceptual
En primer lugar se debe definir que se entiende por Poliacutetica Puacuteblica asiacute para Roth
2002 esta se define como un ldquoconjunto conformado por uno o varios objetivos
26
colectivos considerados necesariamente deseables y por medios y acciones que
son tratados por lo menos parcialmente por una institucioacuten u organizacioacuten
gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores
individuales o colectivos para modificar una situacioacuten percibida como
insatisfactoria o problemaacuteticardquo
A continuacioacuten el concepto de Desarrollo cumple un papel central para el presente
texto por lo que este tiene diferentes variables y amplitud de esta manera la
primer tipologiacutea de desarrollo es en la cual este es concebido como crecimiento
econoacutemico donde se ha consolidado como visioacuten predominante en la cual se
toma como un ldquoproceso esencialmente teacutecnico-econoacutemico que por un lado
privilegia el crecimiento econoacutemico como condicioacuten y causa del desarrollo general
y especiacuteficamente del desarrollo socialhelliprdquo (Cambra 1999 4) otra de las
tipologiacuteas es la del desarrollo rural que tiene un enfoque predominantemente
productivista el cual centra el desarrollo ya no en teacuterminos netamente de aumento
econoacutemico si no en La capacidad de un paiacutes para mejorar su nivel de vida a
lo largo del tiempo depende casi por entero de su capacidad para
aumentar su produccioacuten por trabajador Kruggman 1991
Por uacuteltimo una de las dos tipologiacuteas que se utilizaran en el texto es la de
desarrollo humano donde el ldquodesarrollo no es el aumento de la riqueza sino que la
riqueza es uno de los medios para que el ser humano pueda llevar una vida plena
Asiacute que el verdadero desarrollo al que denominoacute ndash ldquodesarrollo humanordquo- es el
aumento en la cantidad y calidad de las opciones que tienen los habitantes de un
paiacutesrdquo (PNUD 2003100) Esto tiene que ver con ciertos temas y asuntos de
importancia como el progreso social el crecimiento econoacutemico la eficiencia en
teacuterminos de uso y disponibilidad de los recursos la igualdad econoacutemica la
participacioacuten y la libertad la sostenibilidad generacional y la seguridad humana
27
En primer lugar se debe plantear el concepto de Desarrollo Alternativo que ha
sido generalmente abordado desde cuatro perspectivas principales y son
recogidas por Zorro (2005) (1) como alternativa al modelo de desarrollo
dominante oacute sea el crecimiento econoacutemico frente a redistribucioacuten (2) Como
alternativa a las modalidades tradicionales del desarrollo rural es decir economiacuteas
campesinas frente a modelo empresarial (3) alternativa a las modalidades de
desarrollo de un territorio especiacutefico y (4) alternativa al crecimiento econoacutemico
basado en los cultivos iliacutecitos Esta uacuteltima perspectiva es la apropiada para
manejar en el presente texto ya que ha hecho alusioacuten a ldquoalternativas productivasrdquo
cuyas caracteriacutesticas pueden variar de un paiacutes y de una regioacuten a otra Este uso de
la expresioacuten estaacute circunscrito a los paiacuteses productores de coca y amapola (Zorro
2005 Paacuteg 108)
Teniendo en cuenta la anterior explicacioacuten sobre queacute tipo de desarrollo alternativo
se tendraacute en cuenta en el anaacutelisis la definicioacuten bajo la cual se comprenderaacute es la
siguiente
Un proceso destinado a impedir y eliminar el cultivo de plantas que
contengan estupefacientes y sustancias sicotroacutepicas mediante la adopcioacuten de
medidas de desarrollo rural expresamente concebidas con tal fin y que se lleva a
cabo en el contexto de un crecimiento econoacutemico nacional sostenido y los
esfuerzos por alcanzar un desarrollo sostenible (hellip) teniendo presentes las
caracteriacutesticas socioculturales especiales de las comunidades y grupos
destinatarios UNODC
Por uacuteltimo otro concepto que es necesario desarrollar y es el de los incentivos los
cuales partiendo de Chiavenato (2006) dice
ldquocuando surge una necesidad esta es una fuerza dinaacutemica y persistente que
origina un comportamiento cada vez que aparece una necesidad esta rompe el
estado de equilibrio del organismo y produce un estado de tensioacuten insatisfaccioacuten
inconformismo y desequilibrio que lleva al individuo a desarrollar un
28
comportamiento o accioacuten capaz de descargar la tensioacuten y liberarlo de la
inconformidad y del desequilibriordquo (Chiavenato 2006 Paacuteg 70)
43 Teoriacutea de Entramado y enfoque de Desarrollo Humano para el Desarrollo
Alternativo
Se ha visto como necesario realizar una precisioacuten para el caso teniendo en
cuenta una teoriacutea para el anaacutelisis de poliacuteticas puacuteblicas Roth (2009) plantea como
una red constituye ciertas relaciones ya sean de colaboracioacuten de apoyo de
influencia entre un conjunto de actores especiacuteficos La teoriacutea de entramado hace
parte de corrientes mixtas que buscan mediar entre el papel del Estado y la
sociedad para buscar cierto tipo de equilibrios ya que las fronteras entre lo estatal
y lo no estatal son movedizas y que existe una serie de puentes entre estas dos
esferas (Roth 2002 Paacuteg 33)
En este sentido las poliacuteticas puacuteblicas se dan gracias a las interdependencias entre
varios actores se que caracterizan por interacciones horizontales gracias a que
las relaciones de poder no estaacuten claramente constituidas Estas redes se
conforman de acuerdo a la singularidad del tema en este caso a los cultivos de
uso iliacutecito que se encuentran desde una perspectiva teoacuterica en dos frentes 1) las
issue networks las cuales se caracterizan por su autonomiacutea frente a las otras
donde sus intercambios se dan gracias a la informacioacuten 2) Red de presioacuten que
hacen referencia a grupos con varios participantes y la apertura de acceso para
otros actores donde su funcionamiento es descentralizando e inestable
Este tipo de entramados entre actores sociales y actores gubernamentales se
representan de mejor manera en las poliacuteticas implementadas en el periodo 2002-
2010 donde se plantea la problemaacutetica y necesidad impliacutecita de generar acuerdos
que permeen una interaccioacuten adecuada entre los tomadores de decisiones y las
demandas realizadas por la poblacioacuten civil para aumentar la aceptacioacuten de
instituciones presentes en su territorio medir la efectividad de las poliacuteticas
desarrolladas que histoacutericamente han establecido una unilateralidad en las
29
soluciones de las drogas salud puacuteblica inclusioacuten a mercados entre otros
problemas destacados
Complementando la teoriacutea a utilizar se utilizo el Enfoque de Desarrollo Humano
para dar maacutes claridad y poder analizar la problemaacutetica de los incentivos para
cultivar cocaiacutena y amapola Este enfoque se define como ldquoel proceso mediante el
cual se busca la ampliacioacuten de las oportunidades de las personas aumentando
sus derechos y capacidadesrdquo Uno de los planteamientos fundamentales de este
enfoque se entienden de la siguiente manera
ldquoTal desarrollo se concentra y sustenta en la satisfaccioacuten de las
necesidades humanas fundamentales en la generacioacuten de niveles crecientes de
auto independencia y en la articulacioacuten orgaacutenica de los seres humanos con la
naturaleza y la tecnologiacutea de los procesos globales con los comportamientos
locales de lo personal con lo social de la planificacioacuten con la autonomiacutea y de la
sociedad civil con el Estadordquo (Max-Neef 1986 15)
Este enfoque es pertinente cuando se tienen en cuenta las estrategias del
PDA las cuales buscan articular tanto aspectos sociales una planificacioacuten que
representa la autonomiacutea de la sociedad civil con el Estado para interactuar de
manera econoacutemica a nivel global sin dejar a un lado la obligatoriedad que tiene el
gobierno central para velar por el propicio crecimiento de la regioacuten en teacuterminos de
calidad de vida libertades de los individuos
30
5 POLITICAS DE TRATAMIENTO A LOS CULTIVOS ILICITOS EN COLOMBIA
El presente capiacutetulo tiene la intencioacuten de hacer una breve descripcioacuten del
Desarrollo Alternativo en Colombia como mecanismo de lucha contra los cultivos
iliacutecitos en el territorio nacional Para ello se expondraacuten cuaacuteles han sido estas
poliacuteticas y mecanismos al igual que los resultados visibles en documentos
oficiales y anaacutelisis acadeacutemicos desarrollados
51 Evolucioacuten del Desarrollo Alternativo en Colombia
Colombia actualmente es el mayor cultivador de cocaiacutena a nivel mundial4 Esto ha
acarreado problemas en diferentes niveles para el Estado debido a que permea
aspectos de la sociedad transversales para la construccioacuten armoacutenica de procesos
econoacutemicos viables atencioacuten a las necesidades de la poblacioacuten menos favorecida
(salud vivienda educaciones y seguridad) los cuales pretenden reducir los
iacutendices de insatisfaccioacuten y recortar los cimientos de apropiacioacuten de recursos por
parte de grupos armados ilegales en el territorio nacional
Desde el comienzo de la lucha contra el narcotraacutefico se han generado diferentes
liacuteneas o enfoques para atacar a organizaciones que reciben rubros de las drogas
iliacutecitas especiacuteficamente donde se han constituido tres estrategias entorno al
componente del control de produccioacuten de materias primas (CADA 2005 Paacuteg
40)5
Si bien estos componentes atacan los cultivos iliacutecitos el tercer componente es el
que plantea la necesidad de reemplazarlos por otros enmarcados en la legalidad
teniendo un eacutenfasis en las necesidades de cooperacioacuten institucional con la
poblacioacuten rural para que este proceso sea sostenible a largo plazo
4 Ver Anexo 3
5 Ver anexo 2
31
Este componente comenzoacute a ser de intereacutes para los dirigentes del paiacutes desde el
gobierno de Belisario Betancur (1982-1986) en el cual se disentildeoacute un Plan Nacional
sobre las drogas en Colombia Eacuteste conteniacutea el denominado Plan maestro de
Sustitucioacuten de Cultivos Iliacutecitos que desarrollaba programas piloto al Sur del
departamento del Cauca y Norte de Narintildeo (Vargas 1999 Paacuteg 123)
Estos proyectos piloto arrojaron varios resultados que conllevariacutean a replantear la
sustitucioacuten dando paso al Desarrollo Alternativo
El proyecto se centroacute en actividades de fomento agropecuario tomando
como base el cafeacute plaacutetano yuca papaya ciacutetricos frijol cantildea panelera canabalia
cuyes cerdos y ganaderiacutea de doble propoacutesito Este proceso se acompantildeoacute con un
fortalecimiento de la infraestructura de viacuteas y puentes para facilitar la
comercializacioacuten (hellip) se favorecioacute la inversioacuten social que fue uno de los
componentes de mayor eacutexito del proyecto (hellip) la contrastacioacuten real del programa
de sustitucioacuten a la luz del proceso de desplazamiento interno de los cultivos arrojoacute
un fracaso estruendoso al comprobarse justo al comenzar 1991 que las aacutereas de
coca habiacutean crecido de una manera alarmante en la Amazoniacutea (Vargas 1999
Paacuteg 124)
Esto llevoacute a buscar estrategias que no solo afectaren momentaacuteneamente los
incentivos de la poblacioacuten rural para cultivar hoja de coca y amapola sino que
tambieacuten lograran que se comenzara a pensar en teacuterminos de integralidad De esta
manera se busca maacutes eficacia en la sostenibilidad de la estrategia de ldquoeliminacioacuten
o reduccioacuten sustancialrdquo de los cultivos de uso iliacutecito (Vargas 2010 Paacuteg 7)
Ya en la deacutecada de los 906 se desarrolloacute una polarizacioacuten en la discusioacuten de las
estrategias prominentes para atacar los cultivos iliacutecitos como consecuencia de un
aspecto internacional que ha sido nombrado previamente en el trabajo y se
6 Es necesario tener en cuenta que en el Gobierno de Virgilio Barco (1986-1990) se adopto el Estatuto
Nacional de Estupefacientes Ley 30 de 1986
32
fundamenta en las presiones del gobierno de Estados Unidos Comenzando esta
deacutecada el gobierno de Ceacutesar Gaviria (1990-1994) intensificoacute las aspersiones
buscando resultados a corto plazo para mostrar el compromiso con la lucha contra
los grandes carteles de la droga (Cartel de Medelliacuten y Cali) y continuar siendo
favorecidos con ayudas econoacutemicas del gobierno norteamericano Teniendo en
contraparte un intereacutes disminuido en los proyectos que buscasen soluciones
integrales para la poblacioacuten rural7 que fueran sostenibles
Zorro (2010) presenta un desarrollo histoacuterico de las poliacuteticas de Desarrollo
Alternativo en Colombia en este plantea que en el periodo de consolidacioacuten de
estas poliacuteticas (aplicacioacuten de los instrumentos orquestados por el gobierno de
Samper y aplicacioacuten bajo acuerdos de cooperacioacuten internacional en temas
econoacutemicos)8 subdividieacutendolas en dos etapas que constituyen una formacioacuten de
la institucionalidad puacuteblica (1993-1998) y la segunda es la de auge y crisis del DA
(1998-2002) Esta divisioacuten es de gran importancia para el anaacutelisis ya que mostraraacute
las problemaacuteticas previas al periodo del presidente de Aacutelvaro Uribe
El Plan Nacional de Rehabilitacioacuten PNR en 1993 asume la coordinacioacuten del
desarrollo alternativo (decreto 2707) y el documento Conpes 2734 adoptoacute el
Programa Nacional de Desarrollo Alternativo (PNDA) (Zorro 2010) Con esta
normatividad si bien se demarcaba la intencioacuten de cambio de poliacuteticas por parte
del gobierno las fumigaciones seguiacutean siendo implementadas a gran escala
siendo ordenadas por el Consejo Nacional de Estupefacientes Estos documentos
y normatividad que se establece comienza a esgrimir los que seraacute el periodo de
desarrollo institucional daacutendole un vuelco a las poliacuteticas y demarcando el
7 Entre los logros del Estado colombiano para el periodo 1985-1993 el PNR registraba la sustitucioacuten de 3476
hectaacutereas de coca (un 96 en el Cauca) y la erradicacioacuten voluntaria de cerca de 1000 hectaacutereas de amapola (Programa Presidencial para la Con vivencia 1994 P 32) Frente a las 42000 hectaacutereas sembradas de coca en 1989 (Ortiz 2000) la primera cifra muestra lo limitado del logro mas aun cuando no hubo seguimiento para garantizar la perdurabilidad de la sustitucioacuten (Zorro 2010 Paacuteg 96) Con esto se muestra un contraste entre resultados oficiales y particulares los cuales plantean una comprensioacuten completa del fenoacutemeno mostrado en resultados oficiales 8 Estos instrumentos seraacuten desarrollados pertinentemente a continuacioacuten
33
Desarrollo Alternativo como elemento de intereacutes para progresar en la lucha contra
el narcotraacutefico
Una vez el gobierno de Ernesto Samper (1994-1998) entra en vigencia se genera
el programa Plante9 de Desarrollo Alternativo donde se plantea como un
programa que acompantildea la erradicacioacuten forzosa de cultivos iliacutecitos buscando
generar dinaacutemicas que dieran opciones de seguridad econoacutemica social y poliacutetica
para los pobladores de las regiones Como se recalcoacute en el capiacutetulo dos parte de
las causas de la aceptacioacuten de cultivos iliacutecitos era la falta de presencia del Estado
carencia de credibilidad al mismo y reducidos iacutendices de atencioacuten a necesidades
baacutesicas de la poblacioacuten rural de estos latifundios
Como tal el Programa Plante teniacutea como objetivo principal el lograr que los
ingresos derivados de la sustitucioacuten fueran sostenibles mediante la generacioacuten de
un entorno social cultural poliacutetico y econoacutemico en el cual se aumentara la
participacioacuten de la poblacioacuten en procesos del ejercicio de sus derechos como
ciudadanos En siacute el Plante ldquoatiende regiones y no individuosrdquo busca generar
entornos favorables para la sostenibilidad de las iniciativas y reducir la
probabilidad de regresar a la actividad ilegal luego de la erradicacioacuten forzosa10
Una de las caracteriacutesticas que se resaltaron en el Plante fue la diferenciacioacuten
entre pequentildeos cultivadores y las estructuras empresariales definidas con maacutes de
tres hectaacutereas11 (Vargas 2010 Paacuteg 8) Es fundamental entender el caraacutecter y el
enfoque que se tiene en el DA hacia cierto conglomerado de individuos que
carecen de opciones para asegurar una estabilidad econoacutemica (asiacute sea reducida)
puesto que el criterio ya no es solo cuantitativo sino que pretende establecer
9 Ver Conpes 3218
10 Este apartado contiene fragmentos de una entrevista realizada a Mariacutea Ineacutes Restrepo Cantildeoacuten directora del
Plante Ver cuestionario completo anexo 4 11
Zorro (2010) plantea que las marchas que se dieron en el Guaviare en 1995 por pequentildeos cultivadores de coca fueron las que mostraron la necesidad de generar especificidades entre los tipos de cultivos y caracteriacutesticas de sus propietarios
34
nexos directos con capitales del narcotraacutefico (manejan voluacutemenes mayores de
cultivos) (Vargas 2000 Paacuteg 10)
Cabe destacar tambieacuten la falta de conocimiento de los aspectos complejos que
trascendiacutean el problema de los monocultivos de sustancias iliacutecitas para pequentildeos
cultivadores donde se observa claramente las tres fases que propone el PNDA
para cumplir con la promesa de Samper de acabar con los cultivos de coca en dos
antildeos (Vargas 2010 Paacuteg 9) Estas fases eran
1 El programa Plante como tal que buscaba generar financiar y asistir
alternativas productivas de corto plazo que garantizaran ingresos baacutesicos a
las familias afectadas por las labores de erradicacioacuten
2 El Plan de Desarrollo Alternativo Normalizado encargado de financiar y
asistir procesos productivos sostenibles en el mediano y el largo plazo
orientados a consolidar econoacutemica social y ambientalmente las unidades
productivas familiares de los pequentildeos productores
3 Desarrollo Regional Permanente dentro de cuyos planes proyectos y
programas se hariacutea converger el conjunto de acciones de las fases
anteriores (Vargas 2010 Paacuteg 9)
El mal desarrollo y anaacutelisis de la situacioacuten por parte del gobierno y la direccioacuten del
programa Plante terminoacute por distanciar al gobierno y a los campesinos ya que se
continuaban con las fumigaciones las cuales dantildeaban traumaacuteticamente los
cultivos de subsistencia Esto conllevoacute finalmente a que los campesinos obtuvieran
respuestas a sus peticiones con los PRDA (Planes Regionales de Desarrollo
Alternativo (Zorro 2010 Paacuteg 98)
Ligado a lo anterior la diferenciacioacuten entre pequentildeos cultivadores y cultivadores
comerciales empezoacute a ayudar a comprender el tipo de dinaacutemicas inscritas al
35
proceso de cultivacioacuten Esto se dio principalmente por el reclutamiento de decenas
de miles de jornaleros o ldquoraspachinesrdquo12 insertados en los cultivos comerciales
que dejaron a un lado estas acciones que no permitieron el propicio desarrollo del
programa (Vargas 2010 Paacuteg 12)
Una vez termina el periodo de Samper y llega a la presidencia de la Repuacuteblica
Andreacutes Pastrana (1998-2002)13 se esgrime el propoacutesito claro de su gobierno el
cual es el de buscar una salida dialogada para el conflicto El Plan Colombia14 que
surge en 1999 es una estrategia de cooperacioacuten con el gobierno de los Estados
Unidos que busca desarrollar lo expresado en la iniciativa andina contra las
drogas15 (Andean Drug Iniciative)
El Plan Colombia si bien teniacutea una fuerte referencia e intencioacuten de buscar la paz a
traveacutes de la negociacioacuten y el dialogo con involucrando a los actores contaba con
diferentes tipos de estrategias para lograrlo Entre estas surgioacute un componente de
intereacutes como lo fue el Fortalecimiento Institucional y Desarrollo Social y Lucha
contra el Narcotraacutefico (DNP Documento del plan Colombia Paacuteg 6- 23)
El Plan Colombia haciacutea un particular eacutenfasis en la erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos16
mediante varios meacutetodos entre los que teniacutean mayor prioridad la fumigacioacuten
aeacuterea que se ha demostrado en diferentes ocasiones tiene efectos negativos
tanto para el medio ambiente como para las personas Observando experiencias
12 Personas que raspan la hoja de coca para obtener la base de la cocaiacutena
13 Gobierno de pastrana aplico el aparato institucional del Plante y utilizo tres instrumentos para su desarrollo
los pactos entre el gobierno y las comunidades el ICE y el Iagac (Zorro 2010 Pag89) 14
Seguacuten el documento oficial del DNP-DJS 2006 El Plan Colombia se define como ldquoestrategia integral de cooperacioacuten bilateral cuyo objetivo general es combatir las drogas iliacutecitas y el crimen organizado para asiacute contribuir a la reactivacioacuten econoacutemica y la consecucioacuten de la paz en Colombia al tiempo que se fortalece el control sobre la oferta de drogas iliacutecitas en las calles norteamericanas Este acuerdo estaacute basado en el principio de responsabilidad compartida seguacuten el cual se reconoce que el problema mundial de las drogas es una responsabilidad comuacuten y compartida por toda la comunidad internacional que exige una visioacuten integral y equilibrada para enfrentar la demanda y la oferta de drogas iliacutecitasrdquo Paacuteg 10 15
Iniciativa Andina Contra las Drogas apoyo ofrecido por Estados Unidos a Ecuador Venezuela Peruacute Bolivia y Colombia Donde se buscaba destinar recursos para apoyar los instrumentos utilizados en la lucha antinarcoacuteticos y asiacute reducir la oferta de drogas que ingresaba a los Estados Unidos Esto bajo el principio de responsabilidad compartida en el fenoacutemeno del narcotraacutefico (CADA 2005 Paacuteg 34) 16
Ver Anexo 6 Plan Colombia Recursos comprometidos 1999-2003
36
parecidas en varios aspectos al colombiano (enfatizar que estos son medios
utilizados en otros casos con un contexto similar al de Colombia tales como Peruacute
y Bolivia)
Peruacute y Bolivia han demostrado impactos maacutes severos en las aeacutereas de
cultivos de coca por la caiacuteda de narcotraficantes compradores de materia prima
las cuales disminuyen el dantildeo de la mono dependencia ilegal
-A diferencia de las fumigaciones evita el desplazamiento de los cultivos por el
contrario tiende a comprimir las aeacutereas o como miacutenimo a estabilizarlas
-Deprime el mercado de materia prima y genera condiciones maacutes favorables para
la buacutesqueda de alternativas de desarrollo (Vargas 1999 Paacuteg 129)
El renovado eacutenfasis en las fumigaciones llegoacute a afectar aacutereas donde eran
presentes ldquocultivos fraccionados o mezcladosrdquo (alternativos con iliacutecitos) lo que
generoacute especulaciones en cuanto al futuro del plan Esto se dio ya que todo tipo
de acciones gubernamentales en contra de los cultivos iliacutecitos se tendiacutean a
relacionar directamente con las fumigaciones (Zorro 2010 Paacuteg 101)
El Plan Colombia tuvo otro aspecto erraacutetico para el tratamiento diferenciado de los
cultivos de pequentildeos productores el cual fue la ausencia de espacios de
concertacioacuten y seguimiento entre las autoridades del orden nacional y las de los
niveles regionales y locales (Vargas 2010 Paacuteg 23) A esto finalmente se le suma
la mezcla y confusioacuten entre el tratamiento de las drogas y la disuasioacuten de la
insurgencia armada (se da un cambio total a la hora de presentar la tercera
versioacuten del Plan concertada entre Washington y Bogotaacute17) (Ramiacuterez 2003)
17 Se presentara este cambio en el siguiente capiacutetulo que se demarca de mejor manera en el
gobierno de Aacutelvaro Uribe Veacutelez
37
6 REPLANTEAMIENTO DE LA LUCHA CONTRA LAS DROGAS
Los programas desarrollados por las presidencias anteriores al gobierno de Aacutelvaro
Uribe sentaron precedentes institucionales y enfoques para el tratamiento de los
cultivos iliacutecitos Las falencias presentadas en el capiacutetulo anterior en cuanto a su
implementacioacuten (falta de mercados desplazamiento de los cultivos reduccioacuten en
la confianza y credibilidad sobre las instituciones gubernamentales entre otros)
dejaron un panorama en el cual se demostraba una baja reduccioacuten18 en los
incentivos para la poblacioacuten rural de dejar a un lado su uacutenico mecanismo de
obtencioacuten de rubros econoacutemicos
Se debe resaltar tambieacuten el incremento en la violencia generada por actores
armados ilegales en distintas zonas del paiacutes la cual se presenta en correlacioacuten al
aumento significativo de los cultivos iliacutecitos y la produccioacuten de drogas en el
territorio nacional19 Desde 1990-2001 (DNP 2003 Por lo cual la iniciativa que se
debiacutea tomar para la lucha contra las estructuras ilegales armadas era la de atacar
sus ingresos monetarios que directamente serviacutean para proporcionar un
empoderamiento en sus luchas
Sin duda el Plan Colombia ya habiacutea demarcado liacuteneas de trabajo desde el
gobierno de Pastrana que esgrimiacutean la necesidad para el fortalecimiento de la
fuerza puacuteblica e intentar ejercer presencia y control en zonas que histoacutericamente
habiacutean sido fortines de aceptabilidad y control ya fuese de guerrillas (FARC o
ELN) o de grupos paramilitares esto teniendo en cuenta las primeras etapas del
narcotraacutefico en Colombia donde la falta de estos elementos que pudieran
representar al gobierno en centro y periferias a lo largo del paiacutes dieron pautas de
aceptabilidad para fuerzas diferentes al estado en las cuales se aceptaba otro tipo
18 Entre 1980 y 2001 el aacuterea cultivada con coca en el paiacutes paso de 3500 a 144807 hectaacutereas lo que indica
un crecimiento del 256 anual (DNP 2003) Como se ha resaltado en los capiacutetulos anteriores esta tendencia se da con la disminucioacuten de cultivos en Peruacute y Bolivia 19
Ver anexo 6
38
de justicia dinaacutemicas econoacutemicas e inclusioacuten en procesos afables a las causas
poliacuteticas o no de estos grupos
El presente capiacutetulo desarrollaraacute en una primera instancia los aspectos legales e
institucionales en el primer y segundo periodo Aacutelvaro Uribe para asiacute analizar los
resultados en su totalidad20 De esta manera se busca generar una visioacuten maacutes
completa del DA en estos 8 antildeos y esgrimir anaacutelisis basados en las propuestas de
poliacuteticas sin dejar a un lado la propuesta teoacuterica presentada en este texto
61 Desarrollo Alternativo primer periodo Aacutelvaro Uribe (2002-2006)
El gobierno de Aacutelvaro Uribe Veacutelez en su primer mandato expresoacute su intencioacuten
directa de desarrollar un pilar baacutesico en la denominada seguridad democraacutetica
continuando con preceptos sentados por el Plan Colombia en el gobierno anterior
fortaleciendo la fuerza puacuteblica para asiacute trabajar en diferentes aspectos en las
problemaacuteticas que acaeciacutean en los territorios rurales a lo largo del territorio
colombiano
Para alcanzar la Seguridad Democraacutetica el Gobierno plantea una estrategia
comprensiva que incluye por una parte el fortalecimiento de la Fuerza Puacuteblica
para recuperar el control del territorio y proteger la infraestructura nacional y por
otra la desarticulacioacuten de la produccioacuten y traacutefico de drogas iliacutecitas el
fortalecimiento de la justicia y la atencioacuten a las zonas deprimidas y de conflicto
(DNP 2003 Paacuteg 21)
El Plan Nacional de Desarrollo (PND 2002-2006) del primer mandato de Uribe -
ldquoHacia un Estado Comunitariordquo- hace un especial eacutenfasis en los altos iacutendices de
violencia que se teniacutean hasta el antildeo 2001 el aumento exponencial del pie de
fuerza de los grupos insurgentes y la necesidad de atacar el ldquonarcoterrorismordquo21
20 Esto se debe a que varios programas no solo se dieron en un periodo sino que llegaron reproducirse en el
segundo mandato 21
Termino utilizado en el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2010 ldquoHacia un Estado Comunitariordquo
39
desde sus cimientos De esta manera se debiacutea ejercer un control procurando la
eliminacioacuten o reduccioacuten de los cultivos iliacutecitos la interdiccioacuten como mecanismos de
frenar las etapas de procesamiento refinacioacuten produccioacuten final transporte y
distribucioacuten y por uacuteltimo la interdiccioacuten y extincioacuten de bienes para frenar los
beneficios econoacutemicos de estructuras armadas con dinaacutemicas de apropiacioacuten de
recursos por narcotraacutefico22
Para el antildeo de la elaboracioacuten del PND en cuanto a los departamentos con
concentraciones de cultivos iliacutecitos se teniacutea la siguiente informacioacuten
La mayor presencia de cultivos de coca se concentra en Putumayo (37)
Guaviare (15) Caquetaacute(14) Meta (7) y Norte de Santander (7) Por su
parte los cultivos de amapola se ubican principalmente en Cauca (26) Narintildeo
(25) Tolima (18) Huila (16) y Cesar (8) (DNP 2003 Paacuteg 50)
Bajo la misma loacutegica del PC se tomoacute una fuerte prelacioacuten al direccionamiento de
recursos para ejercer mejor control a nivel militar para mitigar el desarrollo del
narcotraacutefico El PND planteaba la fuerte intencioacuten de ejercer procesos de
modernizacioacuten reestructuracioacuten profesionalizacioacuten y capacitacioacuten de sus
miembros en DDHH Esto bajo premisas de poder acompantildear los dos tipos de
procesos para la erradicacioacuten de cultivos23 poder movilizar provisiones y personal
a zonas de gran dificultad para su acceso
Las cifras en los departamentos siguen denotando una fuerte prelacioacuten a
latifundios donde la presencia del Estado es reducida o casi nula la produccioacuten
agriacutecola no es suficiente para la subsistencia de las familias en las regiones y si
bien los cultivos iliacutecitos son un componente legalmente prohibido pueden llegar a
ser cultural y moralmente aceptados (Accioacuten Social ACI amp UNODC 2007) Si bien
el narcotraacutefico deja grandes dividendos estos van direccionados a los
22 Ver anexo 7
23 Mecanismos seraacuten explicados a continuacioacuten de una manera maacutes precisa
40
involucrados en comercializacioacuten y distribucioacuten maacutes no a cultivadores y
procesadores se estima que en promedio las familias reciben un ingreso mensual
de 500 mil pesos en las regiones de mayor concentracioacuten de cultivos de coca
(DNP 2003 Paacuteg 51)
El decreto 100200424 suprimioacute el Plante y dio origen al PDA (Programas de
Desarrollo Alternativo) que seriacutea un componente esencial para la continuidad de
programas del PC Todo esto interrelacionado con las estrategias propuestas por
el PND y su estrategia de Seguridad Democraacutetica (Zorro 2010) El PDA tiene
ciertos componentes que denotan su objetivo principal como el establecimiento de
una base econoacutemica regional y local que ofrezca fuentes estables y licitas de
empleo e ingresos (Conpes 2003)
El objetivo del PND del primer periodo de Uribe - ldquoDesarrollo en zonas deprimidas
y de conflictordquo- vuelve a resaltar coacutemo el conflicto armado ha incidido de manera
directa en la apertura social y cultural de los cultivos iliacutecitos como fuente de
ingresos regulares a los pobladores con una expansioacuten a costa de ecosistemas
fraacutegiles que ha aumentado la tasa de deforestacioacuten que en el uacuteltima deacutecada
alcanzoacute un promedio de 221 mil haantildeo (DNP 2003) Por lo cual esta estrategia
retoma elementos del PC buscando la integralidad de acciones debido a la multi-
causalidad del conflicto Se hace un cambio en la incorporacioacuten del DA como un
enfoque de desarrollo regional basado en el crecimiento productivo fortalecimiento
institucional y comunitarios mejorando la infraestructura fiacutesica y social (DNP
2003)
El fortalecimiento de la estrategia se da bajo tres fases
a) Una de preparacioacuten en la cual sobre la base de debates previos de
amplia participacioacuten se definiraacuten los objetivos del desarrollo regional y se
promoveraacuten espacios de participacioacuten de las comunidades para iniciar los
24 Formalizado mediante el documento Conpes 3218 Ver anexo 7)
41
procesos de elaboracioacuten y concentracioacuten de los proyectos que sustentaran el
desarrollo econoacutemico local b) un fase de desarrollo en la que iniciaran las
acciones priorizadas con eacutenfasis en los programas y proyectos productivos
generadores de empleo e ingresos y de fortalecimiento de las organizacioacuten de la
comunidad y c) una fase de consolidacioacuten de los programas y proyectos orientada
hacia la autogestioacuten del desarrollo regional y local (DNP 2003 Paacuteg 69)
Estas estrategias se presentan bajo el reconocimiento de la falta de capacidad del
Estado para generar una intervencioacuten propicia en las zonas inmersas en conflicto
por lo cual se busca incentivar la participacioacuten de la sociedad civil organizada y la
consolidacioacuten de nuacutecleos fundamentales como las familias para poder permear y
desincentivar la cultura de permisividad con interacciones directas o indirectas
frente a los cultivos de uso iliacutecito
Existen dos tipologiacuteas de proyectos en busca de poliacuteticas de DA en el primer
mandato de Uribe Por un lado el Programa de Proyectos Productivos (PPP) la
cual era una estrategia enfocada a la generacioacuten de ingresos sostenibles y al
mejoramiento de la calidad de vida de las familias que se encuentran en zonas
afectadas por los cultivos iliacutecitos (Accioacuten Social 20071) Esta estrategia buscaba
apoyar cultivos de ldquopancogerrdquo25 teniendo congruencia con las situaciones
agroecoloacutegicas particulares de la regioacuten la utilizacioacuten de explotaciones pecuarias
y el fomento de especies menores (estos primeros eran el aspecto que se teniacutea
previsto a corto plazo) Ademaacutes se buscaba ofrecer proyectos productivos de
mediano y largo plazo estableciendo cadenas prioritarias para el fortalecimiento
de la competitividad de los productos entre los cuales estaban el cacao el
caucho la palma aceitera los forestales productivos el cafeacute y otros (Conpes
2003)
25 Se denominan asiacute los cultivos que buscan satisfacer parte de las necesidades alimenticias de
una poblacioacuten especiacutefica por ejemplo el maiacutez el frijol la yuca y el plaacutetano
42
La otra tipologiacutea identificada y planteada en el PND -ldquoHacia un Estado
Comunitariordquo fue la de Familias Guardabosques que buscaba vincular y
comprometer a familias campesinas como guardabosques y asiacute desarrollar
procesos de recuperacioacuten y conservacioacuten de ecosistemas en zonas sociales y
ambientalmente estrateacutegicas Enfatizar en el fortalecimiento de organizaciones
sociales y econoacutemicas26 posibilitar el acceso a la tierra proyectos de seguridad
alimentaria que generariacutean un aumento en la inclusioacuten poliacutetica regional y
posibilidades de mejorar la calidad de vida deteriorada que se tiene en estas
zonas
Los recursos para financiar del PDA para 2003 teniacutean una buena cantidad de
capital a disposicioacuten27 (Costos y fuentes 2003 Conpes) Contrasta de manera
significativa con el presupuesto asignado para cada una de las luchas contra las
drogas (componentes Vargas 2010)28 Si bien el PND siempre muestra la
intencioacuten y necesidad de no dejar a un lado el elemento de salvaguardar los
intereses de la poblacioacuten civil en zonas marginales del paiacutes buscando de esta
manera reducir el capital social y la mano de obra de actores armados inmersos
en el narcotraacutefico el presupuesto destinado al PDA en Colombia muestra
tendencias que demarcan un intereacutes aun mayor en los procesos militares de
interdiccioacuten y fortalecimiento del brazo armado como estrategia preponderante
A continuacioacuten se haraacuten precisiones sobre las tipologiacuteas de tratamiento a los
cultivos iliacutecitos enmarcados en la lucha contra las drogas29 En su aspecto
26 El Componente Familias Guardabosques centrara su atencioacuten en la unidad familiar y en las relaciones
sociales que vinculan la comunidad y el territorio La comunidad juega un papel preponderante lidera el proceso asume las responsabilidades de organizar y cohesionar las familias y es garante de compromisos adquiridos (hellip) Con el objetivo de contrarrestar la ocurrencia de incentivos perversos el Programa ha previsto que podraacuten vincularse tanto las familias que han erradicado los cultivos iliacutecitos como las que no los han tenido nunca (Conpes 2003 paacuteg 11) 27
Anexo 8 28
Cabe anotar que si bien las cifras mostradas en la grafica del Conpes no tienen una exactitud con las presentadas por Vargas (2010) unas estaacuten sobre pesos corrientes de 2003 y las otras en pesos constantes Aun asiacute existen diferencias significativas en el presupuesto Anexo 9 29
Anexo 10
43
normativo objetivos buscados focalizacioacuten de la poblacioacuten a la que se le brindan
los programas
Programa Familias Guardabosques (PFGB)
Es programa se ha dirigido a familias campesinas indiacutegenas y afrocolombianas
ubicadas en ecosistemas social y ambientalmente estrateacutegicos y que se
encuentran vinculadas o en riesgo de involucrarse e la cadena productiva de
cultivos iliacutecitos (Accioacuten Social 2007 Paacuteg 9) el cual se desarrolla desde el antildeo
2003 parte de su estrategia es la entrega de subsidios condicionados dados por
la firma de compromisos individuales y familiares de participar en procesos de
erradicacioacuten voluntaria de la totalidad de los cultivos iliacutecitos que manejen Ademaacutes
de participar en proyectos productivos que buscan la conservacioacuten yo
recuperacioacuten de los ecosistemas aledantildeos Estos factores se deben ver
representados en el fortalecimiento del nuacutecleo baacutesico social que constituye la
familia de esta manera incentivar una comprensioacuten del fenoacutemeno del cultivo de
sustancias iliacutecitas las consecuencias sociales econoacutemicas y ambientales que
acarrea y reducir la cultura de aceptacioacuten del mismo
El proyecto se desarrollo en aacutereas especificas teniendo en cuenta aspectos y
particularidades ambientales aun asiacute se resalta la voluntad que tengan los
habitantes de las regiones en participar de este El PFGB tiene dos componentes
por un lado uno Teacutecnico-Ambiental que busca realizar programas de
conservacioacuten recuperacioacuten y preservacioacuten de los ecosistemas que hayan sido
vulnerados por los cultivos iliacutecitos o puedan ser objetivo de el traslado de los
mismos esto va acompantildeado del apoyo que se brindariacutea para el cultivo de
productos como el cafeacute cacao caucho palma africana entre otros El otro
componente como se resalta en el Conpes 3218 es la de restaurar el tejido social
teniendo como base fundamental la familia y de esta manera aumentar la
cooperacioacuten entre comunidades aledantildeas estimular integracioacuten que posibilite un
44
desarrollo econoacutemico sostenido acompantildeados respectivamente de entidades
adscritas al Estado
Un ejemplo de los compromisos que debe asumir las familias que entren en el
programa es a) mantener su vereda libre de cultivos iliacutecitos b) ahorrar entre un 40
y un 50 del incentivo condicionado recibido para cofinanciar proyectos
productivos o comprar tierra c) realizar acciones de proteccioacuten ambiental (Citado
en Zorro 2010 Paacuteg 102)
Estas acciones del PDFB pasan por tres etapas a) identificacioacuten y
acercamiento a las comunidades que concluye con la firma de un contrato
colectivo pero suscrito por representantes de cada una de las familias de la vereda
o comunidad que desea ser incluida en el programa b) cumplimiento de
compromisos (erradicacioacuten de iliacutecitos firma de contrato individual y primer pago) y
c) acompantildeamiento seguimiento y evaluacioacuten (Zorro 2010 Paacuteg 103)
Las metas esperadas a desarrollar en el periodo 2003-2006 para el PDFB son
(Conpes 2003)
-Vincular 50000 familias campesinas como Guardabosques
-Mantener libres de cultivos iliacutecitos por lo menos 60000 Hectaacutereas en los
nuacutecleos de intervencioacuten
-Revegetalizar de manera natural por lo menos 40000 hectaacutereas en zonas
ambientalmente estrategias
-Conservar alrededor de 700000 hectaacutereas de bosques naturales por
medio de actividades de guardabosques
Programa de Proyectos Productivos (PPP)
Como parte de la estrategia de erradicacioacuten manual voluntaria se dio otra
tipologiacutea la cual busca promover proyectos que generen ingresos sostenibles y
mejoren la calidad de vida de familias trastocadas por los cultivos iliacutecitos Esta
45
iniciativa de buscar proyectos sostenibles para garantizar ingresos econoacutemicos se
presento como una segunda fase para las familias que ya hubiesen desarrollado el
PFGB
Los elementos que diferencias el PPP del PFGB es el entres de generar fuentes
estables de empleo e ingresos desarrollar proyectos que garanticen la
sostenibilidad alimentarias de la poblacioacuten campesina enmarcados en una poliacutetica
sectorial agropecuaria que desarrolle la capacidad de insertarse en el mercado
nacional e internacional esto teniendo en cuenta la intensioacuten de los campesinos
para inmiscuirse en las fases de produccioacuten llegando a la comercializacioacuten (para
esto se dariacutea un acompantildeamiento no solo de incentivos para capitalizacioacuten si no
para instruirse en la creacioacuten de organizaciones y alianzas que trabajaran de la
mano con el sector privado) (Conpes 2003)
Se resaltan dos componentes o fases para el desarrollo de los PPP
-seguridad alimentaria y flujo de caja cultivos de pancoger en periodos
improductivos
-Proyectos productivos a mediano y largo plazo para los que se han priorizado
diferentes tipos de cultivos
Las metas programadas para el periodo 2003-2006 en la aplicacioacuten de las PPP
son (Conpes 2003)
-Vincular 27000 familias campesinas a actividades licitas en proyectos
agroforestales y agriacutecolas de mediano y largo plazo
-Generar al menos 18 millones de jornales liacutecitos a nivel local (que equivalen a
65800 empleos directos
-Mantener libres de cultivos iliacutecitos al menos 76350 hectaacutereas
Finalmente para concluir el apartado normativo y de objetivos de las dos liacuteneas de
trabajo de las familias guardabosques el gobierno en el documento conpes 3218
46
planteo una presupuesto de aproximadamente 1 billoacuten de pesos corrientes en
2003 para los primeros tres antildeos de los programas Para el caso de las Familias
Guardabosques el total agregado de los tres antildeos (2003-2006) es de
668259742063 pesos de los cuales 237649142062 proveniacutean de recursos de
la nacioacuten y 430610600000 pesos derivados de aportes externos
Para los PPP los recursos a utilizar en el mismo periodo de tres antildeos ascendiacutean a
265878000000 desagregados de la siguiente manera Provenientes de la
nacioacuten se iban a utilizar 21133000000 pesos y provenientes de fuentes externas
244745000000 pesos30
62 Desarrollo alternativo segundo periodo de Aacutelvaro Uribe (2006-2010)
El Plan Nacional de Desarrollo planteado para el segundo periodo presidencial de
Uribe ldquoEstado Comunitario Desarrollo para todosrdquo busca la consolidacioacuten de la
Poliacutetica de Defensa y Seguridad Democraacutetica (PDSD) en aras de completar el
proceso de recuperacioacuten del control del territorio bajo la continuacioacuten de poliacuteticas
en buacutesqueda de fortalecer la Fuerza Puacuteblica (FP) y la inteligencia del estado
como herramientas preventivas y ofensivas frente al accionar de los Grupos
Armados al Margen de la Ley (GAMI) (DNP 2007)
Se plantea la necesidad de fomentar acciones mancomunadas entre el uso
legitimo de la fuerza con la accioacuten social del Estado y la comunidad (Vargas
2010) Ya que la consecucioacuten de una situacioacuten de normalidad estaacute ligada con la
seguridad y se deben atacar todos los fenoacutemenos que perjudiquen el bienestar y
la calidad de vida de los ciudadanos (DNP 2007) Las luchas frontales contra el
narcotraacutefico terrorismo y cualquier tipo de crimen que soporte las actividades
ilegales de grupos armados que busquen desarrollar acciones contra el Estado se
debe salvaguardad bajo los principios y condiciones de la seguridad
30 Ver grafica conpes 2003 Financiacioacuten 2003-2006
47
En este periodo del gobierno de Uribe se aumenta de manera considerable el
eacutenfasis en la Seguridad como principio rector y garante del bienestar de la
poblacioacuten Colombiana el cual tratado de manera eficaz y directa permitiriacutea
desarrollar las estrategias de recuperacioacuten del entramado social en latifundios
donde no se habiacutea ejercido una presencia real del Estado y eran ubicaciones de
libre movilizacioacuten para los grupos ldquoterroristasrdquo
De esta manera se necesita una coordinacioacuten interinstitucional que gira alrededor
del Ministerio de Defensa y la Agencia Presidencial para la Accioacuten Social (Vargas
2010) finalmente estos procesos de coordinacioacuten se enmarcan en cinco objetivos
estrateacutegicos para la PCSD31
1 La recuperacioacuten del control institucional del Estado y de la seguridad en el
territorio
2 La presencia integral de la institucionalidad estatal el fortalecimiento de la
gobernabilidad local y la participacioacuten efectiva de la sociedad civil
3 La erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos y el desarrollo de la economiacutea licita (vale
decir el DA)
4 La recuperacioacuten del medio ambiente
5 La administracioacuten eficaz y la aplicacioacuten efectiva de la justicia (Vargas
2010 Paacuteg 81)
Se debe resaltar que a diferencia del PND 2002-2006 el apartado que hace
referencia a como se tratara el problema de las drogas iliacutecitas contiene un nuevo
componente denotado significativamente y es el crimen organizado Esto se debe
a la intencioacuten de dar continuidad a los logros (gubernamentales) de la poliacutetica de
seguridad democraacutetica sin olvidar que estos se desarrollan desde supuestos si
bien modificados en el primer periodo de Uribe del Plan Colombia
31 Poliacutetica de Consolidacioacuten de la Seguridad Democraacutetica 2007
48
Para la perspectiva gubernamental el eacutexito de cada uno de los
componentes del Plan Colombia demuestra que la estrategia integral ha sido
efectiva y deja la posibilidad de continuar con la poliacutetica para consolidar los
resultados y obtener logros permanentes en la lucha contra el traacutefico de drogas
iliacutecitas el crimen organizado la pobreza (sic) y para afianzar la reactivacioacuten del
tejido social en Colombia Todo lo cual seguacuten la tesis oficial redunda en mayor
gobernabilidad fortalecimiento institucional y una democracia consolidada (Citado
en Vargas 2010 Paacuteg 80)
Para Vargas (2010) la cooperacioacuten entre el Estado Colombiano y el gobierno de
Estados Unidos desarrollo una nueva preocupacioacuten originada desde los centro de
pensamiento estrateacutegico que analizan temaacuteticas de seguridad Y es como se ha
insistido a lo largo del presente anaacutelisis la falta de control y ejercicio de procesos
institucionales en aacutereas diversas en el territorio nacional con una diferencia
estrateacutegica Para los centro de pensamiento la falta de control estatal en estas
zonas califican al paiacutes como inseguro para fomentar inversiones de capital
extranjero y adentrarse en loacutegicas de capitalismo y libre mercado para el
desarrollo teoacuterico histoacuterico y actual de la falta de presencia del Estado en este
estudio se enmarca el problema de inclusioacuten de poblacioacuten que habita las
periferias imposibilitando la inclusioacuten en mercados y dejando temas de justicia y
aceptacioacuten social a grupos insurgentes que histoacutericamente han desarrollado un
control (por la fuerza o por la cooptacioacuten de habitantes en procesos econoacutemicos
ilegales) aceptado y demarcado en territorios perifeacutericos de los departamentos
Si bien el gobierno de Washington no cataloga la ingobernabilidad en territorios
Colombianos al mismo nivel que Afganistaacuten Paquistaacuten Irak es necesario que los
territorios cocaleros y de frontera se busque garantizar el control La definicioacuten que
se va a tener para el contexto de Colombia en teacuterminos de gobernabilidad hace
referencia a
49
ldquola debilidad de las capacidades del gobierno (y de la sociedad) por lo cual
estas son rebasadas con facilidad por la demanda social la cual desborda con
facilidad en presiones y anomias debido a que existen sectores sociales que
mantienen la expectativa o ilusioacuten de que los gobiernos democraacuteticos tendraacuten una
capacidad de respuesta a sus problemas superior a la de los gobiernos
autoritariosrdquo (Aguilar 2006)
El PND de la segunda administracioacuten de Uribe destaca la labor de su gobierno en
el periodo anterior donde se plantea que se asperjaron un total de 710532
hectaacutereas y se erradicaron manualmente otras 92851 aun asiacute la produccioacuten de
cocaiacutena no se redujo de manera considerable debido a ldquola tecnificacioacuten y
perfeccionamiento de los procesos de fabricacioacuten de cocaiacutenardquo (DNP 2007) Esto
plantea una dinaacutemica discursiva de intereacutes ya que se asimila que las poliacuteticas de
tratamiento en la lucha contra las drogas si se han desarrollado de manera
propicia pero la problemaacutetica acaece en las estructuras criminales conocidas y las
que vienen surgiendo despueacutes de los procesos de desmovilizacioacuten de las
autodefensas Por lo anterior es de vital intereacutes continuar con cada uno de los
marcos institucionales y en materia de desarrollo institucional de las poliacuteticas de
erradicacioacuten forzosa yo voluntaria el ataque frontal a los grupos armados y lucha
militar contra el terrorismo sumaacutendole una poliacutetica de responsabilidad compartida
Este apartado de poliacutetica de responsabilidad compartida se desarrolla bajo el
marco contextual de llegar a la Presidencia de la Comisioacuten interamericana para el
Control del Abuso de Drogas (Cicad) de la organizacioacuten de Estados Americanos
(OEA) Los dos frentes de trabajo para esta poliacutetica seraacuten
(1) Educacioacuten a ciudadanos de paiacuteses consumidores sobre las
consecuencias sociales y ambientales derivadas del traacutefico iliacutecito de drogas y (2)
invitacioacuten a los paiacuteses consumidores para apoyar las diferentes acciones dirigidas
a combatir el problema de las drogas iliacutecitas pe la promocioacuten de legislaciones
50
cooperativas para contrarrestar el crimen organizado y el lavado de activos (DNP
2007 Paacuteg 59)
Por uacuteltimo el marco de la lucha contra las drogas se soporta (reiteradamente) en
los programas de erradicacioacuten forzosa antildeadieacutendole la creacioacuten y cooperacioacuten con
los Grupos Moacuteviles de Erradicacioacuten Manual que trabajaran de la mano con los
cronogramas establecidos para las aspersiones aeacutereas En el aspecto de los PDA
se mantendraacuten los Programas de Familias Guardabosques y Desarrollo
Alternativo para seguir abriendo espacios que posibiliten alternativas licitas a
pequentildeos cultivadores
Los nuevos objetivos trazados para la continuidad de los PDA son
Se fomentaraacuten alternativas productivas en 88000 nuevas hectaacutereas de
cultivos liacutecitos al interior de la frontera agriacutecola y se apoyaraacuten proyectos
productivos sostenibles para las 50 mil familias guardabosques actuales Lo
anterior se haraacute a traveacutes de la cofinanciacioacuten de proyectos productivos econoacutemica
y teacutecnicamente viables A traveacutes de la gestioacuten ambiental se mantendraacuten libres de
cultivos iliacutecitos al menos 2000000 de hectaacutereas se recuperaraacuten al menos
100000 hectaacutereas de bosque primario y secundario y se atenderaacuten cerca de
80000 familias adicionales a traveacutes del Programa de Familias Guardabosques
(PDA 2007 Paacuteg 103)
63 Anaacutelisis de resultados del gobierno de Aacutelvaro Uribe (2002-2010)
La historia de la lucha contra los cultivos iliacutecitos en Colombia si bien ha tenido
diferentes facetas se ha desarrollado bajo una loacutegica particular esta se inscribe
en una constante intencioacuten de presentar poliacuteticas con enfoques netamente
diferenciados por un lado la utilizacioacuten de la capacidad militar para acabar con el
narcotraacutefico y por el otro realizar poliacuteticas que intentan atacar el problema en su
raiacutez en otras palabras el problema social econoacutemico poliacutetico y de legitimidad que
se tiene en regiones perifeacutericas de los departamentos en todo el territorio nacional
51
El gobierno de Aacutelvaro Uribe no ha sido ajeno a este tipo particular de luchas que
se muestra ya no tanto como una poliacutetica de gobierno sino una poliacutetica de Estado
que indiferente del partido que llegue al poder las relaciones internacionales que
entran en juego el permanente problema en las uacuteltimas deacutecadas de lidiar con
grupos armados al margen de la ley que buscan construir un capital social y
econoacutemico considerable para hacerle contraposicioacuten al gobierno central
Por esto se ha decidido en el presente apartado de anaacutelisis consiste en contrastar
resultados obtenidos en el periodo 2002-2010 de las poliacuteticas de erradicacioacuten
forzosa con las de erradicacioacuten voluntaria Ya que de esta manera se puede mirar
de manera maacutes completa si el gobierno en este periodo ha logrado disminuir los
incentivos de la poblacioacuten rural en latifundios cultivadores de cultivos para
inmiscuirse con la economiacutea ilegal o el enfoque que ha optado por la utilizacioacuten de
un componente militar predominante ha permitido que se sigan generando
incentivos negativos para continuar con el cultivo y produccioacuten de estupefacientes
Uno de los puntos de intereacutes que se planteo Uribe en su primer periodo de
presidencia fue el de modernizar las FP y capacitarla en DDHH de esta manera
el nuacutemero de efectivos aumento en 130485 (515) y se avanzoacute en la
profesionalizacioacuten del pie de fuerza y asiacute el nuacutemero de soldados profesionales
aumentoacute en un 126 (40830) (DNP amp DJS 2007)
El documento de ldquoEstrategia de fortalecimiento de la democracia y el Desarrollo
Socialrdquo se refiere a la efectividad del acompantildeamiento y entrenamiento en DDHH
teniendo datos suministrados por la Defensoriacutea del Pueblo en 2005 para el cual
las violaciones de DDHH se redujeron en un 19 a comparacioacuten del antildeo 2002
Para el antildeo 2006 Colombia se mantuvo como el paiacutes con mayor superficie de
cultivo de coca en el mundo Si bien el cultivo descendioacute un 9 de 86000 ha En
2003 a solo 78000 ha en 2006 contrastado con los primeros antildeos de la presente
deacutecada no ha tenido la misma intensidad por lo cual se demarca la tendencia
desde el antildeo 2003 en la cual la produccioacuten anual de cocaiacutena se ha mantenido
52
alrededor de las 80000 ha (UNODC 2007) Se resalta el intereacutes del gobierno con
los compromisos adquiridos para la erradicacioacuten o disminucioacuten considerable de
cultivo de cocaiacutena el descenso vertiginoso que promedio un 91 en su tasa de
disminucioacuten anual dentro 2000-2009 (Simci UNODC 2006)
La evolucioacuten que se presenta en el periodo 2002-2006 se dio por la aspersioacuten de
710532 ha y la erradicacioacuten manual de 92851 ha Contrasta este resultado con la
produccioacuten mundial de cocaiacutena donde Colombia se mantuvo como el mayor
productor generando 79 de un total de 74 toneladas meacutetricas por cada 1000
ha Este resultado contradictorio lo asume el gobierno de Uribe debido a la
tecnificacioacuten y perfeccionamiento de los procesos de fabricacioacuten de cocaiacutena
(PND 2007)
Las acciones de interdiccioacuten entre el primer periodo de Uribe incautaron 6564
toneladas de cocaiacutena 147 kilogramos de sustancias quiacutemicas solidas y 105
millones de galones de sustancias liquidas Se destruyeron 8907 laboratorios y
fueron confiscados 77 aeronaves 1192 embarcaciones y 6868 automotores32
En el aspecto de lavado de activos y extincioacuten de dominio se dicto sentencia
favorable al Estado en 428 casos de extincioacuten de dominio ademaacutes de esto se
realizaron investigaciones desarrolladas por el DAS que condujeron a la extincioacuten
de dominio sobre propiedades relacionadas al narcotraacutefico en 63 ocasiones (DNP
amp DJS 2007)
La cooperacioacuten de Estados Unidos al gobierno colombiano por medio del Plan
Colombia mantuvo la misma intensidad que las poliacuteticas y desarrolladas en el
gobierno de Uribe en torno a la necesidad del fortalecimiento militar En promedio
entre el antildeo 2000 y 2008 Seguacuten datos disponibles del DNP la asistencia
norteamericana para el componente militar fue de 472 millones de doacutelares
mientras el aporte del gobierno colombiano fue de 812 millones (Mejia 2010)
32 Ver anexo 11
53
La fumigacioacuten aeacuterea en el gobierno de Uribe fue una de las estrategias mas
destacas y utilizadas este marco permito que en el 2003 se aumentara la cantidad
de glifosato utilizado pasando de una concentracioacuten de 25 litros por hectaacuterea a
104 litros por hectaacuterea y de esta manera aumentar la eficacia de las
fumigaciones (UNODC 2004) Este elemento permite observar junto a desarrollos
en las poliacuteticas de aumento de la fuerza puacuteblica capacidad armada inteligencia
modernizacioacuten de equipamientos muestran una gran prelacioacuten entre las dos liacuteneas
de poliacuteticas desarrolladas para la lucha contra cultivos iliacutecitos que tienen un
eacutenfasis en la lucha militar contra organizaciones que fomentan el narcotraacutefico
A estos procesos de fumigacioacuten se le antildeadioacute un componente de grupos moacuteviles
de erradicacioacuten los cuales contribuyen de gran manera a elevar el porcentaje de
efectividad a la hora de destruir cultivos establecidos33 esto no necesariamente a
desarrollado un resultado de reduccioacuten permanente en los cultivos si no que ha
generado dinaacutemicas de desplazamiento y camuflaje lo que ha permitido mantener
el nivel promedio de aacuterea cultivada en 80000 ha Este resultado de
desplazamiento maacutes conocido como ldquoefecto globordquo34 no ha sido medido de
manera precisa localmente y los argumentos de su existencia se han basado en
las observaciones agregadas de la evolucioacuten de cultivos de coca en Bolivia
Colombia y Peruacute (Mejiacutea 2010) De manera ejemplar para el caso colombiano se
tiene la siguiente referencia
Putumayo solo teniacutea 7000 hectaacutereas de coca en 1996 este nuacutemero crecioacute
a 46200 en 2000 Ahora que Putumayo es objetivo de la poliacutetica de fumigaciones
algunos reportes sentildealan que la coca se estaacute desplazando al vecino departamento
de Narintildeo (WOLA 2002)
33 Anexo figura 2 Daniel mejiacutea paacuteg 72 Cultivos de coca y campantildeas de aspersioacuten aeacuterea y
erradicacioacuten manual 02-08 34
Se ha tomado como una explicacioacuten factible basada en dinaacutemicas de la marihuana en Meacutexico y Colombia el desplazamiento de cultivos en Bolivia Peruacute y en Colombia luego de procesos de fumigacioacuten o erradicacioacuten
54
Para finalizar y teniendo en cuenta los resultados publicados del censo a 2009
sobre el desarrollo de los cultivos iliacutecitos en el paiacutes le reduccioacuten ha llegado a dejar
una superficie cultivada de 68000 hectaacutereas continuando con la tendencia de
reduccioacuten del periodo 2007-208 este nivel constituye el nivel maacutes bajo de cultivos
en el paiacutes desde que la UNODC ha desarrollado la medicioacuten del fenoacutemeno
(UNODC 2010)
Durante el antildeo 2009 se erradicaron manualmente 60554 hectaacutereas de
coca y se asperjaron 104771 hectaacutereas Este nivel de erradicacioacuten es menor en
35571 hectaacutereas al record de 96115 hectaacutereas alcanzado en 2008 La aspersioacuten
aeacuterea de los cultivos de coca tambieacuten se redujo pasando de 133496 has En
2008 a 104771 en 2009 (UNODC 2001 Paacuteg 10)
Las reducciones maacutes importantes de cultivos de coca entre 2008-2009 se dieron
en Putumayo Narintildeo y Antioquia y los tres departamentos con mayor cantidad de
cultivos de coca para el antildeo de publicacioacuten del informe (2010) fueron el Guaviare
Coacuterdoba y Cauca del aacuterea cultivada en 2004-200935
El Programa de Familias Guardabosque (PFGB) se viene adelantando con la
intencioacuten de insertar a una parte de la poblacioacuten de manera voluntaria en
procesos que busquen construir la cultura de lo liacutecito El PFGB se basa en la firma
de compromisos por familias que desarrollan una erradicacioacuten de cultivos
existentes de manera voluntaria de no ejecutar labores relacionadas o que
incentiven los cultivos iliacutecitos donde el gobierno mantiene un acompantildeamiento
transfiriendo bimestralmente incentivos econoacutemicos y asesoriacuteas para integrar las
actividades productivas en economiacuteas de escala nacional
Para el antildeo 2005 los logros que se habiacutean generado en esta liacutenea de
proyectos fueron el ofrece opciones de desarrollo liacutecito a 50699 familias
permitiendo mantener libre de cultivos de coca y amapola 1249980 hectaacutereas en
35 Ver anexo 12
55
35 municipios Asiacute mismo el Programa ha apoyado la creacioacuten de 86
organizaciones de economiacutea solidaria ha fortalecido otras 44 y ha ofrecido
opciones de capacitacioacuten teacutecnica y baacutesica a maacutes de 14525 personas Se estima
que los beneficiarios han adquirido maacutes de 32000 hectaacutereas y que las familias
han ahorrado maacutes de $20000 millones para invertirlos en maacutes de 41 proyectos
agroindustriales agroforestales y de servicios ambientales (miel y ecoturismo)
Este esfuerzo ha contado con el apoyo y seguimiento permanente de la ONU la
cual ha destacado la importancia y utilidad de esta iniciativa en el marco de la
lucha contra los cultivos iliacutecitos (DNP 2007 Paacuteg 102)
EL PFGB para 2006 habiacutea eliminado de manera manual y voluntaria 9036 ha
ademaacutes se recuperaron 53477 ha la eliminacioacuten de hoja de coca en este antildeo fue
equivalente al 11 de la erradicacioacuten de Colombia se expresa en el documento
de evaluacioacuten de la UNODC la efectividad o no de este proyecto se da en materia
de hectaacutereas eliminadas o no que debe permear objetivos claves tales como la
recuperacioacuten de ecosistemas y la generacioacuten de aspectos culturales insertados en
las familias y de esta manera buscar tratar el problema en materia de incentivos
para ingresar a economiacuteas licitas
La cultura de la legalidad es un aspecto que se ha resaltado de manera reiterativa
en los PFGB debido a la aceptacioacuten que se haciacutea de monocultivos iliacutecitos como
mecanismo de apropiacioacuten de recursos
Para realizar el traacutensito de la cultura de la ilegalidad a una basada en lo
legal ademaacutes de las sanciones estatales es necesaria la reprobacioacuten social pues
esta es mucho maacutes eficiente como reguladora de las acciones de la ley o la moral
porque el individuo corre el riesgo de ser excluido de la comunidad (Accioacuten Social
2007 Paacuteg 25)
En este sentido Accioacuten Social hizo una caracterizacioacuten de la manera de
involucrarse con los cultivos iliacutecitos donde el 692 eran propietarios y trabajaron
en la tierra El porcentaje restante fue propietario mas no trabajo en ellos por lo
56
cual adquirioacute mano de obra no calificada para el funcionamiento adecuado de
estos
Se resalta que de las familias que fueron propietarias el 363 mostraban un nivel
de arrepentimiento bajo mientras una mayoriacutea que representa el 34 no se
arrepiente Lo que indica para el gobierno y el seguimiento de las poliacuteticas que se
ha podido implementar cierto tipo de enemistad con dinaacutemicas iliacutecitas para
insercioacuten en desarrollos econoacutemicos necesarios para la subsistencia de la
poblacioacuten
En este mismo estudio desarrollado por Accioacuten Social (2007) se dio un
precedente importante en cuanto a las razones para erradicar los cultivos en las
familias voluntarias que ingresaron al programa Lo que arrojo los siguientes
resultados
Tener acceso al incentivo condicionado que brinda el Programa (363) y el
compromiso adquirido con el mismo (317) Estas respuestas evidencian la
importancia de la presencia del Estado para la consolidacioacuten de la cultura de la
legalidad (hellip) Otras de las razones mencionadas fueron evitar fumigaciones
(103) la improductividad del cultivo iliacutecito (72) y el cambiar su forma de vida
(68) (Accioacuten Social 2007 Paacuteg 26)
Programa de Proyectos Productivos es la segunda liacutenea de trabajo que
implemento la administracioacuten de Uribe donde el intereacutes principal es apoyar
iniciativas de sustento que sean comercialmente viables y que mejoren la
produccioacuten productividad empleo y oportunidades de ingreso a aacutereas
generalmente dependientes de mercados iliacutecitos
Mediante este Programa se han beneficiado 26321 familias en 92
municipios estableciendo 63632 hectaacutereas de cultivos de cafeacutes especiales
caucho cacao palma y forestales en proyectos asociativos Igualmente se ha
dotado a 37 municipios con bibliotecas itinerantes se han beneficiado 1590
57
personas con programas teacutecnicos del Sena y 1590 personas con programas de
educacioacuten baacutesica Para la ejecucioacuten de este Programa se ha realizado una
inversioacuten total de $114877 millones en el periodo 2002-2006 (DNP 2007 Paacuteg
104)
La viabilidad de estas cadenas asociativas que se pretenden vincular con
mercados nacionales e internacionales en 2008 sus ventas ascendieron a 31000
millones de pesos aproximadamente el 01 del Producto Interno Bruto
agropecuario 25 de los 126 proyectos avanzaron a la etapa de produccioacuten y
comercializacioacuten estos generaron ventas anuales en el 2007 estimadas en
18000 millones de pesos
No se debe dejar a un lado que una evaluacioacuten hecha para las utilidades en 2006
donde se constituyeron 82 organizaciones el 825 obtuvo utilidades netas pero
solo un 196 llego a superar los $10 millones Esto contrasta con el informe
debido a que se plantea que las organizaciones constituidas para adentrarse en la
economiacutea nacional se enmarcan en riesgo significativo de obtener dividendos de
las poliacuteticas de PPP (Zorro 2010 Paacuteg107)
En esta misma loacutegica y como se planteo la evolucioacuten de los proyectos el PFGB
buscaba vincular a sus beneficiaros una vez cumplidos los acuerdos planeados
con las PPP asiacute asegurando una continuidad de las poliacuteticas que ayuden a
consolidar el intereacutes del apoyo del Estado para la inclusioacuten en los mercados y
seguridad en la erradicacioacuten y prevencioacuten de cultivo de coca y amapola
El porcentaje de familias en PFGB que se vincularon a los PPP es de apenas
268 en esta preocupante dinaacutemica Accioacuten Social (2007) identifica tres razones
fundamentales la falta de recursos econoacutemicos (24) el no haber recibido ofertas
para participar de alguacuten proyecto productivo (14) desconocimiento de los
proyectos (13) y la no tenencia de tierras y el difiacutecil acceso a creacuteditos (10)
58
CONCLUSION
A lo largo del texto se ha planteado la problemaacutetica del Desarrollo Alternativo
como una liacutenea de trabajo para programas que buscan presentar soluciones a los
cultivos iliacutecitos desde un enfoque social Estos programas se disentildean para
regiones en Colombia que necesitan soluciones transversales Estas regiones
tienen especificidades como la baja infraestructura bajo acompantildeamiento de las
autoridades gubernamentales para presentar sus demandas bajos niveles de
seguridad y de confianza (resultado de la presencia de actores armados como
ldquoinstitucionesrdquo que por medio de la coercioacuten mantienen un monopolio del uso de la
violencia) Todo lo anterior indica que los incentivos negativos generan una
alternativa viable para solventar necesidades econoacutemicas baacutesicas la cual se
reproduce en el cultivo de hoja de coca y amapola
De esta manera y para concluir el presente estudio se responderaacute a cada uno de
los objetivos planteados y aun maacutes importante a la pregunta de investigacioacuten que
fue base fundamental para este anaacutelisis
A lo largo del presente estudio se pudo observar coacutemo la poliacutetica anti drogas en
Colombia en el periodo 2002-2010 tuvo un fuerte eacutenfasis en el tratamiento de los
cultivos de manera militar Se tomaron como fuente directa de financiamiento de
los grupos al margen de la ley maacutes no como una problemaacutetica de abandono a
territorios rurales que no tienen desarrollo de infraestructura salud educacioacuten y
seguridad Este desarrollo es necesario para adentrarse en la realidad nacional y
de esta manera desincentivar la relacioacuten de poblacioacuten rural con necesidades
baacutesicas que involucran una calidad de vida deteriorada con la necesidad
imperante de cultivar hoja de coca
El Desarrollo Alternativo en este periodo tuvo un eacutenfasis en
59
a Reducir los cultivos iliacutecitos y la produccioacuten de sustancias derivadas Si bien se
redujo el aacuterea cultivada un 9 de 86000 a 78000(02-04) y en 2010 a 68000 ha
este dato contrastado con la manera en la que se estaba reduciendo
anteriormente es miacutenimo y la produccioacuten de cocaiacutena en el paiacutes sigue siendo
relativamente estable Para 2007 seguiacuteamos siendo el productor del 79 de la
cocaiacutena mundial
b PFGB 50000 familias con opciones de desarrollo liacutecito erradicacioacuten voluntaria
y manual de cultivos iliacutecitos llegoacute a las 9000ha lo que fue equivalente al 11 de la
erradicacioacuten anual
-Reducir incentivos se fomentoacute la cultura de la legalidad en las familias
donde se ha aceptado de manera social las problemaacuteticas adscritas al
trabajo con cultivos de coca y amapola Aun asiacute contrasta un 36 contra un
34 de familias que se arrepienten y las que no se arrepienten por lo cual
es un tema que se debe seguir considerando clave para erradicar cultivos
iliacutecitos
c PPP ha beneficiado a 26000 familias Su intereacutes principal es apoyar iniciativas
de sustento que sean comercialmente viables y mejoren las oportunidades de la
comunidad para mejorar su calidad de vida Se constituyeron 82 organizaciones
en la cual el 825 obtuvieron utilidades netas por lo cual cumplieron con su
cometido
La prelacioacuten en la estrategia de erradicacioacuten forzosa e interdiccioacuten ha hecho
debilitar la inversioacuten del DA en departamentos como Caquetaacute Guaviare
Putumayo Meta la llanura del Pacifico narintildeense y zonas del bajo Cauca y el
Magdalena Medio (Vargas 2010) Ligado a esto se debe mirar coacutemo el PFGB no
cumple todos los objetivos planteados especialmente en materia de recuperacioacuten
de los ecosistemas debido a falencias en la identificacioacuten de algunos terrenos
como dados para la realizacioacuten de cultivos especiacuteficos apoyados por el programa
Ademaacutes los PPP como se resaltoacute en el capiacutetulo anterior en muchos casos no han
sido viables como etapa de transicioacuten debido a la falta de capital que pueda ser
destinado al desarrollo de asociaciones
60
Por uacuteltimo las soluciones de tipo social que se pueden identificar en los
programas desarrollados en los gobiernos de Aacutelvaro Uribe se centran en la
creacioacuten y consolidacioacuten de redes entre entidades gubernamentales y la poblacioacuten
rural el PFGB plantea no solo la erradicacioacuten total y el compromiso de no cultivar
de nuevo sino que busca establecer un tipo de conciencia social en los nuacutecleos
familiares donde se comprenda las implicaciones legales econoacutemicas y
ambientales de cultivar hoja de coca y amapola
El PPP buscar retomar los procesos ya desarrollados entorno a comunidades con
cultivos legales que pueden ser vendidos de buena manera a escala nacional o
internacional para generar dividendos que no solo se vean en lo econoacutemico sino
en el crecimiento de infraestructura nuacutecleos sociales estables que no se dejen
permear por actividades ilegales y lo maacutes importante que aumenten la calidad de
vida de la poblacioacuten cultivadora
iquestLos programas de Desarrollo Alternativo en Colombia han logrado desincentivar
a los pequentildeos campesinos para que se involucren con los cultivos de cocaiacutena
Se concluye que si bien los PDA como instrumento para combatir los cultivos
iliacutecitos y en siacute el narcotraacutefico han sido suficientes en la medida que existe cierto
tipo de redes que trabajan de manera mancomunada entre actores
gubernamentales y la poblacioacuten cultivadora Sin embargo cuando el desarrollo de
estos procesos se ve carente de informacioacuten situaciones en las cuales se sigue
entendiendo el problema de una manera militar maacutes no las raiacuteces del mismo que
involucran una falta de cumplimientos del Estado central con sus ciudadanos y
clientes las redes y el ldquoentramadordquo que se busca tejer entre ellas es insuficiente
No se van a lograr resultados maacutes allaacute de reducciones econoacutemicas y de
produccioacuten dejando a un lado el aspecto del Desarrollo Humano y el aumento de
la calidad de vida a un largo plazo
61
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65
ANEXOS
Anexo 1
Tabla1 Cultivos de coca en la regioacuten Andina en hectaacutereas
Paiacutes 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Estado
Plurinacional
de Bolivia
19900 21600 23600 27700 25400 27500 28900 30500 30900 30900
Colombia (a) 144800 102000 86000 80000 86000 78000 99000 81000 68000 57000
Colombia (b) 73000 62000
Peruacute 46200 46700 44200 50300 48200 51400 53700 56100 59900 61200
Total 210900 170300 15380
0
15800
0 159600 156900 181600 167600 158800 149100
Cifra para 2009 debido a falta de disponibilidad de la cifra de 2010 para Bolivia en el
momento de imprenta
(a) Aacutereas sin ajuste de campos pequentildeos (menores a 025 ha)
(b) Aacutereas con ajuste de campos pequentildeos (menores a 025 ha)
Fuente Departamento de Estado de los Estado Unidos de los Estados Unidos de Ameacuterica
Policiacutea Nacional ndash Direccioacuten Antinarcoacuteticos y Direccioacuten Nacional de Estupefacientes
Anexo 2
66
Fuente Rocha 2002 Paacuteg 41
Anexo 3
Fuente UNODC informe evolucioacuten de los cultivos iliacutecitos 2010
Anexo 4 entrevista directora Plante
Plan Nacional de Desarrollo Alternativo PLANTE RESPUESTAS AL CUESTIONARIO FORMULADO A LA DIRECTORA DEL PLANTE SENtildeORA MARIacuteA INEacuteS RESTREPO CANtildeOacuteN POR UN GRUPO DE ECONOMISTAS DEL BANCO DE LA REPUacuteBLICA SEGUacuteN SOLICITUD DE LA DOCTORA LUISA VALDEacuteS 1 La mayoriacutea de personas consideran que el Plante (o Plan de desarrollo alternativo) tiene como uacutenico objetivo la erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos por medio de la sustitucioacuten de los mismos iquestPodriacuteas decirnos cuaacuteles son los demaacutes objetivos del Plante La sustitucioacuten de los cultivos iliacutecitos soacutelo corresponde al objetivo de la sustitucioacuten de los ingresos pero para lograr que los ingresos nuevos sean ciertos y sostenibles se requiere generar un entorno social cultural poliacutetico y econoacutemico que permita que las nuevas actividades productivas compitan en condiciones favorables
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Al complejo escenario determinado por las condiciones de marginalidad y pobreza de las comunidades campesinas e indiacutegenas y la presencia de cultivos iliacutecitos deben agregarse la violencia y el conflicto armado factores que asociados a la escasa presencia estatal en la mayor parte de las localidades han incidido de manera notable en la descomposicioacuten del tejido social y en la peacuterdida de credibilidad en las instituciones Ademaacutes las debilidades en el desarrollo institucional de los municipios se reflejan entre otros aspectos en la escasa participacioacuten de la poblacioacuten en los procesos relacionados con el ejercicio de sus derechos ciudadanos y en la carencia de una cultura democraacutetica que propenda por la tolerancia la convivencia paciacutefica y el respeto a las diferencias Por esta razoacuten el Plante atiende regiones y no individuos y apoya la ejecucioacuten de actividades fundamentales para el desarrollo regional entre las que se destacan infraestructura baacutesica (viacuteas electrificacioacuten agua potable saneamiento baacutesico comunicaciones) educacioacuten y salud (construccioacuten y dotacioacuten de escuelas y puestos de salud) desarrollo institucional publico y privado ( fortalecimiento de los gobiernos locales formacioacuten y desarrollo de organizaciones privadas de caraacutecter empresarial y social) desarrollo tecnoloacutegico (investigacioacuten validacioacuten y ajuste de tecnologiacuteas) y formas alternativas de creacutedito para la financiacioacuten de las actividades productivas sustitutivas ademaacutes de actividades culturales y de capacitacioacuten en democracia convivencia y medio ambiente Todo este conjunto de objetivos o medios son los que conducen el desarrollo alternativo a su objetivo final que es el desarrollo de regiones en donde desaparecen los cultivos iliacutecitos como una decisioacuten concertada entre las comunidades y el Estado 2 Teniendo en cuenta la variedad de objetivos debe haber una gran variedad de acciones encaminadas a alcanzarlos iquestQueacute tipo de trabajo realizan ustedes en los campos para alcanzar sus fines Para evitar la dispersioacuten del esfuerzo gubernamental y garantizar la efectividad y el impacto de su intervencioacuten el Plante concentra su accioacuten en zonas geograacuteficas especiacuteficas y dispone de instrumentos como los planes regionales y los proyectos productivos y complementarios Los trabajos se centran en la concertacioacuten con las comunidades afectadas y con los gobiernos locales ya que estos son los que ejecutan todas las actividades necesarias para lograr el desarrollo regional En ese marco de concertacioacuten se elaboran planes regionales se identifican los programas y proyectos y se acuerda con la comunidad regional todas las actividades y mecanismos que lleven a la desaparicioacuten de los cultivos iliacutecitos y a la implantacioacuten de una economiacutea alternativa que genere las condiciones de sostenibilidad
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Los planes regionales ofrecen el marco estrateacutegico para integrar las acciones inmediatas con los objetivos de desarrollo de mediano y largo plazo Ademaacutes permiten concertar acuerdos entre las instituciones y los diversos actores sociales planificar las inversiones y asignar recursos a los proyectos prioritarios en cada regioacuten En ellos ademaacutes se establecen metas y resultados especiacuteficos en teacuterminos cuantitativos y cualitativos Debido a la importancia que revisten los factores econoacutemicos en la decisioacuten de los campesinos e indiacutegenas de cultivar iliacutecitos el Plante confiere particular importancia al desarrollo de proyectos productivos de corto mediano y largo plazo Los proyectos de corto plazo tienen por objeto garantizar a las familias campesinas e indiacutegenas la subsistencia y algunos excedentes para el mercado mientras de manera simultaacutenea se elaboran los planes regionales de desarrollo alternativo y se identifican proyectos productivos sostenibles de mediano y largo plazo que garanticen a estas familias ingresos permanentes y estables Los proyectos productivos de mediano y largo plazo se orientan a impulsar el desarrollo socioeconoacutemico con actividades competitivas y de caraacutecter regional Ademaacutes en consideracioacuten a que la superacioacuten de los problemas y limitaciones propios de estos sistemas de produccioacuten estaacute relacionada con aspectos de caraacutecter integral el modelo tambieacuten preveacute el desarrollo de proyectos complementarios dirigidos a mejorar la calidad y cobertura de los servicios baacutesicos la preservacioacuten y recuperacioacuten de los recursos naturales la infraestructura para el desarrollo rural y el desarrollo institucional de las entidades territoriales y de las organizaciones sociales Cabe resaltar que en el proceso descrito las comunidades afectadas son los principales protagonistas De su voluntad y compromiso depende en gran medida el logro de los objetivos propuestos en teacuterminos de mejoramiento de calidad de vida y erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos 3 La idea del Plante es brindar a los campesinos e indiacutegenas una fuente de ingresos en el corto plazo En el caso de una vereda en particular iquestCuaacutento tarda el Plante en reestructurar los cultivos y promover los cambios culturales y sociales que se ha propuesto La consolidacioacuten de ingresos permanentes y estables para una comunidad en particular no depende solo de actividades de corto plazo pues el desarrollo integral de comunidades soacutelo es posible en el largo plazo Por lo tanto el Plante identifica conjuntamente con la comunidad un conjunto de actividades en lo econoacutemico social ambiental y cultural que se van desarrollando en el tiempo de acuerdo con las dinaacutemicas que la comunidad imponga con las condiciones objetivas de cada regioacuten en particular y con la disponibilidad de recursos para las inversiones necesarias Auacuten cuando existen variaciones entre las actividades productivas y las economiacuteas
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iliacutecitas se integran en forma diferencial en cada sociedad ocal un trabajo continuo e integral con un nuacutecleo de productores (vereda o conjuntos de veredas) durante cinco a maacutes antildeos permite consolidar opciones econoacutemicas fortalecer las organizaciones de base y estabilizar las dinaacutemicas locales 4 iquestQueacute tan eficientes son sus programas iquestQueacute se necesita para que pueda mejorar su eficiencia Si se mide como sustitucioacuten de la economiacutea iliacutecita el Plante puede demostrar en algunas regiones un alto nivel de eficiencia en la medida que ha podido realizar conjuntamente con la comunidad actividades sostenidas por un periodo de tiempo relativamente largo Sin embargo en el contexto nacional los resultados pueden Desde el punto de vista de desarrollo de capital social y capital humano los programas del Plante han demostrado su eficiencia seguacuten lo confirma la auditoriacutea teacutecnica realizada por el CIDER de la Universidad de los Andes En los aspectos relacionados con el reconocimiento local y regional esta misma auditoriacutea sentildeala que en las regiones en donde opera el Plante la poblacioacuten aspira a participar de los proyectos que se ejecutan actitud que ratifica la posibilidad de adelantar procesos locales de desarrollo alternativo Uno de los aspectos maacutes relevantes es que la mayor parte de los productores atendidos por el Plante abandonan los cultivos iliacutecitos o no reinciden en su siembra en la medida que consolidan una actividad liacutecita de generacioacuten de ingresos Sin embargo el Plante no ha sido tan eficiente cuando se trata de ampliar la dinaacutemica de sus proyectos maacutes allaacute de los nuacutecleos seleccionados en forma inicial e incidir de manera generalizada en las economiacuteas regionales La gestioacuten del Plante se ha visto afectada por una serie de problemas estructurales entre los que cabe destacar
sect La baja capacidad de gestioacuten de las entidades territoriales y de las
organizaciones locales
sect La escasa apropiacioacuten de los espacios y mecanismos de concertacioacuten y
participacioacuten ciudadana por parte de autoridades locales y comunidades
sect La concentracioacuten de la propiedad y la inequitativa distribucioacuten de la tierra
sect Las dificultades de las comunidades para acceder a liacuteneas de creacutedito
adecuadas a su capacidad econoacutemica y los niveles de produccioacuten de sus actividades econoacutemicas
sect La aceptacioacuten por parte de las comunidades de los cultivos iliacutecitos como
opcioacuten legiacutetima de generacioacuten de ingresos
sect La eficiencia de las cadenas productivas de amapola y coca por los bajos
costos y las facilidades de transporte del producto
sect La competencia inequitativa en la contratacioacuten de mano de obra debido a la
alta remuneracioacuten que se ofrece en las labores relacionadas con los cultivos iliacutecitos
sect La ampliacioacuten de la frontera agriacutecola en aacutereas fraacutegiles y de importancia
ambiental
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sect La lejaniacutea y aislamiento de las zonas objeto de intervencioacuten del Plante
sumada a la carencia de infraestructura vial y de comunicaciones situacioacuten que encarece la comercializacioacuten en doble viacutea de los productos
sect La presencia y confrontacioacuten de grupos armados en zonas de dominio
permanente situacioacuten que provoca el desplazamiento de la poblacioacuten y genera un alto riesgo para las inversiones y un clima de violencia e inseguridad
sect La peacuterdida de competitividad por el agotamiento de la tierra el uso de tierras no
aptas y el escaso conocimiento tecnoloacutegico de suelos Para mejorar su eficiencia e impacto el Plante necesita 1 Que se incremente su participacioacuten en los recursos del Presupuesto General de la Nacioacuten 2 Que se le permita flexibilizar la cobertura asignada 3 Que se garantice la adecuada y oportuna concurrencia y coordinacioacuten con las entidades sectoriales creando un SISTEMA NACIONAL DE DESARROLLO ALTERNATIVO 4 Que se armonicen las fuentes y los instrumentos de financiacioacuten de que disponen las poliacuteticas sectoriales para la cofinanciacioacuten de proyectos de desarrollo alternativo 5 Usted afirma que la erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos en los paiacuteses vecinos no solucionoacute el problema sino que simplemente lo desplazoacute hacIa Colombia debido a que la demanda se mantiene iquestNo podriacutea pasar ahora que los cultivos erradicados en Colombia se desplacen hacia otro paiacutes vecino como Brasil por ejemplo En tanto no se solucione el problema de la demanda es posible que eso suceda en cualquier paiacutes de Ameacuterica Latina pues no se debe perder de vista que el narcotraacutefico tambieacuten participa de la globalizacioacuten de la economiacutea y en esa perspectiva es indiscutible que buscaraacute establecer sus centros de produccioacuten en aquellas regiones que ofrezcan las mejores ventajas comparativas en teacuterminos de costos transporte comunicaciones y seguridad para sus operaciones 6 La erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos es solo una parte de la lucha antidrogas iquestCuaacutel es su opinioacuten frente a la actual poliacutetica antidrogas de nuestro gobierno iquestQueacute fortalezas y queacute debilidades le encuentra La poliacutetica de lucha contra las drogas contempla tres estrategias diferenciadas y complementarias para atacar de manera integral una problemaacutetica tan compleja interdiccioacuten erradicacioacuten forzosa y desarrollo alternativo La interdiccioacuten a lo largo de la cadena productiva de la droga busca incrementar la capacidad operativa del Estado para efectuar un mejor control del espacio La erradicacioacuten forzosa sin compensacioacuten mediante aspersioacuten aeacuterea estaacute diriga a combatir los cultivos industriales
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El Desarrollo Alternativo es la estrategia que proporciona esquemas de desarrollo regional con alternativas econoacutemicas viables para aquellas comunidades que complementan su subsistencia con la produccioacuten de coca y amapola y a cambioacute se comprometen a erradicar voluntariamente estos cultivos de sus predios Para el desarrollo de estas estrategias el gobierno nacional realiza grandes esfuerzos con recursos del presupuesto nacional y con algunos recursos de cooperacioacuten internacional La combinacioacuten de las estrategias descritas es acertada pero le falta contundencia pues la dimensioacuten del problema exige mayores esfuerzos por parte de la comunidad internacional con recursos y acuerdos comerciales que le den viabilidad a las actividades productivas alternativas ademaacutes de mejores controles internacionales a la comercializacioacuten de los precursores al traacutefico de las drogas y al lavado de activos ya que el control de estas actividades del narcotraacutefico en su mayoriacutea estaacute por fuera de nuestro territorio Ademaacutes es importante equilibrar las inversiones y la eficiencia de las tres estrategias pues los recursos dirigidos a financiar el desarrollo alternativo apenas representan el 9 del total de la inversioacuten de la lucha antidrogas y por otra parte es necesario intensificar las acciones de interdiccioacuten En resumen las principales debilidades de la lucha antidrogas estaacuten en la incapacidad del paiacutes para financiar tan colosal tarea y en la escasa voluntad de muchos paiacuteses que se manifiesta en los reducidos aportes de recursos para el tratamiento al fenoacutemeno 7 iquestCuaacutel es su propia propuesta en la lucha antidrogas Como lo expreseacute en la respuesta anterior se requiere de mayor esfuerzo de la comunidad internacional para impactar el fenoacutemeno Estos esfuerzos deben de estar representados en recursos de financiacioacuten ciertos poliacuteticas comerciales que Si estas condiciones no son lo suficientemente efectivas el gran esfuerzo que realiza Colombia terminara siendo inuacutetil frente ha este compromiso que requiere que la corresponsabilidad sea menos discurso y maacutes acciones efectivas de la comunidad internacional
Los logros de la poliacutetica antidrogas dependeraacuten del compromiso nacional con este propoacutesito y de la efectividad de una estrategia que combine y administre de manera equilibrada las acciones de interdiccioacuten al traacutefico de narcoacuteticos y precursores quiacutemicos la erradicacioacuten de los cultivos iliacutecitos y la inversioacuten en proyectos de desarrollo alternativo
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8 A nivel de los paiacuteses demandantes iquestCuaacuteles son sus propuestas Retomo las respuestas anteriores El fenoacutemeno ya no se manifiesta como paiacuteses productores y paiacuteses demandantes la realidad es que las dos actividades se expresan igualmente en un mismo paiacutes tal es el caso de Colombia y por lo tanto se tiene que tratar integralmente El problema entonces debe enfrentarse en el marco de acuerdos globales que generen un nuevo espacio juriacutedico internacional y permita tratar el fenoacutemeno de tal manera que no sean los paiacutesesldquo productores ldquolos que carguen con la responsabilidad de asumir los costos poliacuteticos y financieros del control del fenoacutemeno Miremos de nuevo la necesidad de atacar el fenoacutemeno de una forma integral Si bien es cierto que golpear a las redes del narcotraacutefico en aquellos puntos en donde el producto lleva mayor valor agregado tiene mayores efectos sobre el negocio tambieacuten los es que el narcotraacutefico se acomoda con gran eficiencia a este tipo de interceptaciones y el negocio tiene un margen grandiacutesimo de ganancia que les permite mantener una tercera parte de la oferta de cocaiacutena expuesta a la incautacioacuten sin que se afecte su rentabilidad Por lo tanto es importante que se gane eficiencia en el control de las redes de comercializacioacuten pero sin descuidar los demaacutes instrumentos de la poliacutetica antidrogas Como ya lo expreseacute creo firmemente que la magnitud dinaacutemica y consecuencias de los cultivos iliacutecitos demandan acciones contundentes y de efecto inmediato En esa perspectiva es necesario utilizar todas las herramientas que han demostrado su efectividad total o parcial y es precisamente una inteligente combinacioacuten de ellas las que nos permitiraacute superar el problema No sobra recordar que para asegurar el eacutexito de este propoacutesito ademaacutes de las estrategias nacionales es indispensable garantizar un mayor compromiso de la comunidad internacional y un manejo integral del problema habida cuenta la corresponsabilidad que le asiste en esta materia 10 Finalmente iquestQueacute opina de la legalizacioacuten de las drogas blandas Aquiacute por legalizacioacuten entendemos despenalizacioacuten del consumo pero acompantildeada de reglamentacioacuten algo similar a lo que sucede con el alcohol no estaacute prohibido consumirlo pero hay una serie de normas relacionadas con su uso Ademaacutes de la legalizacioacuten puede haber tributacioacuten sobre estas sustancias esos recursos podriacutean ser utilizados para la educacioacuten y el tratamiento de la adiccioacuten iquestNo cree que esto podriacutea traer maacutes ventajas que desventajas Para mayor claridad cabe recordar que se consideran ldquodrogas durasrdquo las sustancias que originan un alto riesgo para la salud como son la heroiacutena la cocaiacutena y las llamadas ldquodrogas de disentildeordquo Como ldquodrogas blandasrdquo se denominan aquellas sustancias derivadas de la planta de caacutentildeamo la marihuana y el hachis
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pues son consideradas menos peligrosas para la salud En esta categoriacutea se clasifican tambieacuten el tabaco y el alcohol El tema de la despenalizacioacuten de las drogas blandas se estaacute abriendo camino en algunos paiacuteses como Inglaterra Holanda y Australia Sin embargo en mi concepto no es poliacuteticamente viable emprender iniciativas de esta naturaleza en Colombia protagonistas tienen en la economiacutea iliacutecita una importante fuente de financiacioacuten De otra parte si de encontrar soluciones al problema se trata caben dos interrogantes iquestHasta que punto se afecta con esta medida la estructura monopoacutelica de produccioacuten y distribucioacuten de las drogas entendiendo que en este factor se concentra el aspecto medular del problema Creo que muy poco iquestQueacute tan preparados estamos para asumir una disposicioacuten de esta naturaleza y no seraacute peor el remedio que el mal Quienes estaacuten a favor de esta propuesta habitualmente citan como ejemplo el tema del alcohol y las nefastas consecuencias que acarreoacute la prohibicioacuten de su consumo en paiacuteses como los Estados Unidos Sin embargo basta examinar las estadiacutesticas de muertes violentas y lesiones personales en Colombia y la altiacutesima relacioacuten que existe entre estos hechos y el consumo de alcohol a pesar de las regulaciones existentes Sin embargo es indudable que si se continuacutea avanzando en el camino de la despenalizacioacuten de las drogas blandas y estaacutes ingresan y tributan como parte de las economiacuteas legales produciriacutean maacutes ventajas que desventajas a los paiacuteses involucrados en estos negocios
Tomado de
httpwwwwebpondoorgfilesinterviewsMariaInesRestrepoPLANTEparawebpondopdf
74
Anexo 5
Ver anexo 6
75
Anexo 7
Anexo 8
76
Anexo 9
Anexo 10
77
Anexo 11
78
Anexo 12
79
Anexo 13
Diferenciacioacuten de niveles baacutesicos del circuito de drogas y consecuencias de poliacutetica
Nivel del circuito
ilegal de drogas
Poliacutetica Niveles de
Manejo estatal
nacional
Instancias
estatales
responsables [4]
Cooperacioacuten
Internacional
Produccioacuten Alternativas de
Desarrollo
Autonomiacutea con
criterios de
cooperacioacuten
Autoridades
relacionadas con
Ambiente
Agricultura
Desarrollo
Cooperacioacuten
Teacutecnica para el
Desarrollo
Procesamiento y
Traacutefico
Law Enforcement
(Represioacuten
legiacutetima)
Acuerdos
Internacionales
de
responsabilidad
compartida
Fiscaliacutea Policiacutea
Sistema Judicial
Control
Financiero
Direccioacuten de
Estupefacientes
Sistema de
Informacioacuten
Acuerdos y
represioacuten del
lavado asesoriacuteas
sobre extincioacuten
de bienes
cooperacioacuten
judicial
Abusos y
problemas en el
consumo
Salud Puacuteblica Autonomiacutea con
criterios de
cooperacioacuten
Autoridades de
salud puacuteblica y
alcaldiacuteas
Intercambio de
experiencias de
manejo en el
abuso de drogas
Meza 2010
80
Anexo 14
Tabla marco de poliacutetica
COMPONENTE ENTIDADES VINCULADAS
1 Control de la produccioacuten
Aspersioacuten Aeacuterea
Erradicacioacuten Manual y mecaacutenica
forzosa
Erradicacioacuten Manual Voluntaria ndash
Desarrollo Alternativo
DIRAN y Ministerio de defensa
PCI ndash Accioacuten Social (GME) Ejercito y Policiacutea
Nacional
PCI ndash Accioacuten Social (PFGB y PPP)
2 Control del Traacutefico
Interdiccioacuten
Control de lavado de activos
Control al traacutefico de precursores
DIRAN Ejercito y Armada Nacional
DNE y UIAF
DIRAN
3 Control del consumo
Prevencioacuten y rehabilitacioacuten
Ministerio de Proteccioacuten Social y Fondo
Nacional de Estupefacientes
Tomado de CADA paacuteg 40
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Anexo 15
RANGO NORMATIVIDAD
CONSTITUCIONAL
CONSTITUCION POLITICA DE
COLOMBIA
LEGAL
1 Ley 30 de 1986 ldquoPor la cual se
adopta el Estatuto Nacional de
Estupefacientes y se dictan otras
disposicionesrdquo
2 Ley 67 de 1993 ldquoPor medio de la
cual se aprueba la Convencioacuten de las
Naciones Unidas contra el traacutefico iliacutecito
de estupefacientes y sustancias
sicotroacutepicas suscrito en Viena el 20 de
diciembre de 1988
3 Ley 599 de 2000 ldquoPor la cual se
expide el Coacutedigo Penalrdquo
82
OTRAS DISPOSICIONES
1 Decreto 1843 de 1991 ldquoPor el cual
se reglamentan parcialmente los Tiacutetulos
III V VI VII y XI de la Ley 09 de 1979
sobre uso y manejo de plaguicidasrdquo
2 Decreto 2253 de 1991 ldquoPor el cual
se adoptan como legislacioacuten
permanente unas disposiciones
expedidas en ejercicio de las facultades
del estado de sitiordquo
3 Resolucioacuten 001 de Febrero de 1994
ldquoMediante la cual se resolvioacute extender y
precisar las autorizaciones concedidas
para la destruccioacuten y erradicacioacuten de
cultivos iliacutecitos en el paiacutes a traveacutes de
los medios idoacuteneos prescritos para tal
finrdquo
4 Decreto 2158 de 1999
5 Resolucioacuten 005 de Agosto de 2000
ldquoModifica y ampliacutea la resolucioacuten 00194
establece procedimientos para la
83
erradicacioacuten define la auditoriacutea teacutecnica
y determina la creacioacuten del Comiteacute
Teacutecnico Interinstitucional como oacutergano
asesor para el desarrollo del Programa
de Erradicacioacuten de Cultivosrdquo
6 Resolucioacuten 017 de Octubre 4 de
2001 ldquoPor la cual se adopta un
procedimiento para la atencioacuten de
quejas derivadas de los presuntos
dantildeos causados por la aspersioacuten aeacuterea
con el herbicida glifosato dentro del
marco Programa de Erradicacioacuten de
Cultivos Iliacutecitosrdquo
7 Resolucioacuten 1054 de 2003 ldquopor la
cual se modifica un Plan de Manejo
Ambiental
y se toman otras determinacionesrdquo
8 Resolucioacuten 013 de 27 de Junio de
2003 del Consejo Nacional de
Estupefacientes ldquoPor la cual se
revocan las Resoluciones nuacutemeros
0001 del 11 de febrero de 1994 y 0005
del 11 de agosto de 2000 y se adopta
un nuevo procedimiento para el
84
Programa de Erradicacioacuten de Cultivos
Iliacutecitosrdquo
9 Resolucioacuten 031 de Septiembre 26 de
2003 ldquoPor la cual se modifica el artiacuteculo
5deg de la Resolucioacuten nuacutemero 0013 del 27
de junio de 2003 mediante la cual se
adopta un nuevo procedimiento para el
Programa de Erradicacioacuten de Cultivos
Iliacutecitosrdquo
10 Resolucioacuten 008 de Marzo 2 de
2007 ldquoPor la cual se modifica la
Resolucioacuten nuacutemero 0017 del 04 de
octubre de 2001 que establece un
procedimiento para la atencioacuten de
quejas derivadas de los presuntos
dantildeos causados por la aspersioacuten aeacuterea
con el herbicida glifosato dentro del
marco del Programa de Erradicacioacuten de
Cultivos Iliacutecitosrdquo
ACUERDOS INTERNACIONALES
1 Convencioacuten de Viena por medio de la cual
se aprueba la Convencioacuten de las Naciones
Unidas contra el traacutefico iliacutecito de
estupefacientes y sustancias sicotroacutepicas
85
suscrito en Viena el 20 de diciembre de 1988
2 Acuerdo del 15 de junio de 2005 ldquoAcuerdo
de asistencia militar entre la Republica
de Colombia y los Estados Unidos de Ameacuterica
(Plan Colombia)rdquo
Elaboracioacuten propia
86
13
1 PROBLEMA DE INVESTIGACIOacuteN
Colombia se ha convertido en las uacuteltimas deacutecadas en el principal paiacutes productor y
exportador de sustancias sicotroacutepicas como la cocaiacutena cuyos cultivos han crecido
progresivamente desde el antildeo 1999 observaacutendose un importante descenso en los
uacuteltimos antildeos de la deacutecada del 2000 como consecuencia de las fumigaciones
aacutereas y de la guerra que se viene librando (ONU Censos de coca 2002-2010)
Todo esto estaacute asociado generalmente a fenoacutemenos como el narcotraacutefico y la
necesidad del mismo para el financiamiento de actividades de grupos armados
ilegales por un lado y por otro debido a la reduccioacuten significativa de cultivos en
Peruacute y Bolivia en las deacutecadas de los 80 y comienzo de los 90 lo cual amplioacute de
manera importante el mercado para la produccioacuten y exportacioacuten de estas
sustancias desde el territorio nacional colombiano
A lo largo de los antildeos y gobiernos que han pasado se han presentado diferentes
tipos de iniciativas para tratar problemaacuteticas relacionadas al narcotraacutefico desde
las tempranas fases de produccioacuten divididas en cuatro eslabones a) la fase de
cultivo y cosecha de la hoja de coca b) la transformacioacuten primaria de la hoja de
coca en pasta y base de coca c) el eslaboacuten en donde la base de coca se
transforma en clorhidrato de cocaiacutena y d) una uacuteltima fase de trafico mayorista del
producto terminado hacia las costas y fronteras nacionales(Mejiacutea amp Rico 2011
Pag17)
Eacuteste ha sido uno de los problemas frecuentes con los que los gobernantes de
turno se han enfrentado y se generan foacutermulas mixtas para el desarrollo de
poliacuteticas y programas apropiados debido a contextos nacionales e internacionales
por parte de los gobernantes en cada uno de sus periodos
14
Los gobiernos que han presenciado este fenoacutemeno han planteado dos liacuteneas de
trabajo para reducir y no permitir el cultivo en nuevos territorios con sustancias
iliacutecitas Por un lado se tienen las aspersiones aeacutereas que si bien generan
resultados inmediatos sobre los cultivos tienen efectos colaterales en teacuterminos
ambientales y humanos para la regioacuten donde se efectuacutean observando un factor de
temporalidad a largo plazo Un claro ejemplo de los efectos que generan este tipo
de acciones gubernamentales como muchos otros que se encuentran con
testimonios de la poblacioacuten rural es
ldquoLa fumigacioacuten generoacute dantildeos en toda la economiacutea legal y de subsistencia
de los campesinos de la regioacuten (hellip) La Defensoriacutea del Pueblo constatoacute la
fumigacioacuten sobre sitios de vivienda escuelas con presencia de estudiantes
ocasionando efectos inmediatos y lesiones croacutenicas sin definirrdquo (Vargas 1999
Paacuteg 108)
La segunda liacutenea de trabajo usualmente implementada es la erradicacioacuten manual
de los cultivos iliacutecitos en la cual se obliga a los campesinos locales de las
regiones a quitar todas las plantas de coca yo amapola y a comprometerse a no
cultivarlas de nuevo En algunos casos tiene un componente que consiste en el
empleo de grupos moacuteviles de erradicacioacuten que son pagos por el gobierno estos
entran a erradicar una vez la zona ha sido asegurada por la fuerza puacuteblica
aviacioacuten aeacuterea con bombardeos ejeacutercito y comandos jungla de la policiacutea Tambieacuten
hay erradicacioacuten forzosa basada en miembros de la policiacutea antinarcoacuteticos en
zonas con menos o ninguna presencia guerrillera
Sin embargo estas medidas no muestran un eacutexito que se destaque primero
debido a problemas con la poblacioacuten rural que van desde el temor a tener
retaliaciones de grupos armados ilegales por la erradicacioacuten de sus cultivos
estigmatizacioacuten por parte de miembros de la fuerza puacuteblica al relacionarlos con
grupos insurgentes llegando hasta el otro extremo donde la tierra queda inservible
15
para el cultivo de otros productos y su comercializacioacuten no deja dividendos
suficientes para las familias
Estos dos tipos de acciones planteadas para el tratamiento de los cultivos iliacutecitos
son las que histoacutericamente se han referenciado como viables para un Estado que
se encuentra inmerso en dinaacutemicas relacionadas con estas economiacuteas ilegales
Aun asiacute la experiencia y los resultados como se presentaraacute a lo largo del presente
estudio generan serias dudas sobre su efectividad
Teniendo en cuenta lo previamente mencionado se debe resaltar que Colombia
sigue siendo uno de los principales productores de cocaiacutena en el mundo En el
anexo 1 se puede observar la produccioacuten en relacioacuten a hectaacutereas con otros de los
principales productores de cocaiacutena en el periodo 2001-2010
De esta manera si bien desde el antildeo 2001 se presenta un reduccioacuten significativa
hasta el 2010 Colombia sigue presentando una de las maacutes altas tasas en
hectaacutereas para la produccioacuten de materias primas para el procesamiento de coca
terminando en un nivel casi equiparable con el de Peruacute
De acuerdo con esto el objetivo principal de esta tesis es la de establecer si en el
periodo 2002-2010 se ha logrado disentildear y poner en marcha poliacuteticas puacuteblicas que
tengan como resultado una reduccioacuten significativa de los incentivos por parte de la
poblacioacuten rural para involucrarse con cultivos iliacutecitos Esto teniendo en cuenta
aspectos de importancia como la presencia del Estado y la apertura de
oportunidades para entrar en los mercados legales atencioacuten a la poblacioacuten civil
indefensa y la disminucioacuten de las poliacuteticas que atentan contra el medio ambiente
en un corto mediano y largo plazo Esta investigacioacuten es de caraacutecter empiacuterico
busca recolectar informacioacuten sobre los programas y sus resultados en el periodo
elegido a la luz de las poliacuteticas puacuteblicas poniendo una atencioacuten especial a los
enfoques de teoriacuteas mixtas centradas en el Estado y en la Sociedad De esta
manera se quiere mirar si las poliacuteticas y programas que se han desarrollado para
16
tratar los cultivos iliacutecitos han llegado a reducir los incentivos de integracioacuten entre
campesinos cultivadores y una economiacutea en un marco legal
La pregunta de investigacioacuten para el presente estudio seraacute iquestLos programas de
Desarrollo Alternativo en Colombia han logrado desincentivar a los
pequentildeos campesinos a que se involucren con los cultivos de cocaiacutena
11 Objetivo General
Analizar el papel jugado por el Programa de Desarrollo Alternativo sobre la
reduccioacuten de inventivos para evitar que sectores de la poblacioacuten rural se
involucren en la produccioacuten de cultivos iliacutecitos en el periodo 2002-2010
12 Objetivos Especiacuteficos
- Analizar la incidencia de la poliacutetica anti drogas en Colombia para combatir los
cultivos iliacutecitos desincentivando a los campesinos y comunidades involucradas
- Establecer las caracteriacutesticas del programa de Desarrollo Alternativo en cuanto a
sus inversiones y eacutenfasis durante el periodo 2002-2010
- Identificar las soluciones de tipo social que el programa de Desarrollo Alternativo
ha propuesto histoacutericamente para resolver la problemaacutetica de los cultivos iliacutecitos
17
2 JUSTIFICACION
El fenoacutemeno de los cultivos de uso iliacutecito ha dejado como ensentildeanzas para
instituciones dedicadas a su estudio como para los actores directamente
involucrados ya que se ha podido subdividir la problemaacutetica de tal manera que
sea maacutes faacutecil su comprensioacuten y tratamiento Esto se debe principalmente a que los
cultivos de uso iliacutecito son transversales a diferentes instancias de importancia de la
sociedad siendo los teacuterminos econoacutemicos poliacuteticos legales y culturales entre los
maacutes destacados
Colombia se ha enmarcado en diferentes etapas como actor preponderante de
alguna de las dinaacutemicas tales como la produccioacuten el transporte y comercializacioacuten
de las sustancias iliacutecitas por lo cual las poliacuteticas de tratamiento al problema son
de vital importancia Este tipo de acciones gubernamentales abarcan aspectos
transversales a nivel regional relacioacuten y capacidad institucional con grupos al
margen de la ley poliacuteticas internas para desincentivar la produccioacuten y consumo de
estas sustancia y por uacuteltimo el flujo de dinero del narcotraacutefico que ha generado
una cultura que acepta y en casos especiacuteficos siente la necesidad y falta de los
altos ingresos que les dejan estas actividades iliacutecitas
Estas etapas o procesos de cambio en los cuales se ha encontrado el Estado
colombiano en relacioacuten con las dinaacutemicas pertenecientes al traacutefico de sustancias
iliacutecitas se han tomado desde hace varias deacutecadas como un problema en su
mayoriacutea perteneciente al contexto Colombiano que estaacute permeado de la
polarizacioacuten generada por los grupos armados ilegales en el territorio nacional
que desde hace deacutecadas se movilizan por algunas zonas del paiacutes Aun asiacute y a
pesar de esta prelacioacuten mostrada en poliacuteticas puacuteblicas por buscar una solucioacuten a
las dinaacutemicas pertenecientes al traacutefico de drogas no se ha tenido muy presente un
aspecto de gran importancia para lograr estos objetivos y que desde hace pocos
antildeos se han comenzado a ver resultados positivos en otros paiacuteses con
problemaacuteticas relativamente parecidas a las del caso Colombiano (Bolivia y Peruacute)
18
este aspecto hace referencia a la integracioacuten de sociedades organizadas de
cultivadores de cocaiacutena (Bolivia) y de sociedades que recogen las demandas de
poblaciones con necesidad de ayudas por parte del Estado central para trabajar
mancomunadamente en contra de los cultivos iliacutecitos
Este nuevo enfoque ha evolucionado desde las poliacuteticas de sustitucioacuten de cultivos
de uso iliacutecito y ha dado pasos importantes a la hora de comprender que una de
las soluciones maacutes viables para desincentivar el cultivo de este tipo de sustancias
o su materia prima no es pertinente trabajarla solamente desde una visioacuten
econoacutemica Se debe trabajar desde una perspectiva integral que contemple
factores econoacutemicos sociales poliacuteticos y culturales Que superen el marco
normativo y la aplicacioacuten de las leyes debido a las necesidades sociales que se les
presentan a las personas por falta de presencia real del Estado como principal
encargado de proveer seguridad infraestructura y acompantildeamiento pertinente
para con sus ciudadanos
21 Contexto
La droga en Colombia desde hace unas deacutecadas se ha convertido en un problema
de caraacutecter nacional e internacional lo cual se comienza a demarcar con mayor
claridad con el auge de la produccioacuten cocalera en la zona andina desde la deacutecada
de los 60-70 Si bien el paiacutes ya presentaba una problemaacutetica que divisaba el
narcotraacutefico en sus primeras etapas con la bonanza marimbera1 esta no se
desarrolloacute con la misma fuerza o impacto que se dio con la cocaiacutena Bajo la misma
loacutegica que se presentoacute en los negocios con la Marihuana el cultivo produccioacuten y
enviacuteo de cocaiacutena (o sus materias primas) se mostraron como un negocio atractivo
debido a la ganancia que generaba dejando utilidades visiblemente mayores a la
1 Se presenta alrededor del antildeo 1972 debido a la erradicacioacuten en Meacutexico y Jamaica encabezado
por estados unidos donde la zona de la Sierra Nevada el Magdalena Armenia Encabezados estos lugares y relacionados a la Familia Daacutevila en Armenia y Rauacutel Daacutevila Jimeno en el Magdalena Este fenoacutemeno dio como resultado la primera guerra contra las drogas establecida por el gobierno de Richard Nixon
19
de otros productos otras sustancias iliacutecitas como la marihuana y evidentemente
mejores dividendos de productos liacutecitos como el cafeacute que ha sido una de las
principales materias de exportacioacuten histoacutericas de Colombia
Ya en la deacutecada de los 70 se desarrollaban exportaciones hacia los Estados
Unidos el cual ha representado uno de los paiacuteses con mayor demanda de drogas
como la marihuana cocaiacutena y heroiacutena Los departamentos que afrontaron este
nuevo fenoacutemeno en Colombia fueron el Caquetaacute Guaviare y Putumayo (Thoumi
2002 paacuteg 115) Estos cultivos se establecieron principalmente en las periferias de
las ciudades principales en terrenos no colonizados Esto es significativo debido
a que posibilitoacute el aumento exponencial de los cultivos y capacidad de produccioacuten
dando como resultado el posicionamiento de Colombia en la deacutecada de los 80
como el paiacutes de mayor produccioacuten de cocaiacutena
Debido a los altos dividendos que representaba la produccioacuten y venta de cocaiacutena
en el exterior se comenzaron desarrollar sistemas eficientes para el lavado de
activos y aumento en los cultivos de hoja de coca Este aumento en la
profesionalizacioacuten de la produccioacuten de coca fue mancomunado con paiacuteses como
Peruacute y Bolivia que contribuiacutean con importaciones de base de coca
La operacioacuten a gran escala del narcotraacutefico aumentoacute sustancialmente las
ganancias y propicioacute la formacioacuten de los llamados ldquocartelesrdquo de Medelliacuten Cali y la
Costa Estos propiciaron la integracioacuten vertical de todas las etapas de la
produccioacuten de narcoacuteticos desde cultivo de la hoja pasando por la
comercializacioacuten de insumos y precursores procesamiento en laboratorios
produccioacuten transporte y terminando en la comercializacioacuten tanto interna como
externa a traveacutes de redes apropiadas de distribucioacuten (Diacuteaz amp Saacutenchez 2004 paacuteg
10
Llegado a este punto se desarrollaron dos instrumentos juriacutedicos de importancia
para luchar contra los carteles y contra la produccioacuten de cocaiacutena La extradicioacuten de
nacionales y la cooperacioacuten judicial El primero fue adoptado por el congreso y no
20
necesito de debate para asiacute finalmente ser aplicado en 1984 El segundo la
cooperacioacuten judicial e intercambio de pruebas solo se abrioacute a partir de 1990 y sin
estar regulado mediante tratado (Pardo Paacuteg1)
Estas herramientas juriacutedicas desarrolladas por el gobierno colombiano
relacionadas de manera directa con el de Estados Unidos desataron un aumento
significativo en los niveles de violencia por parte de los carteles Se comenzaron a
generar guerras por parte de los carteles buscando el control de maacutes rutas para
enviar los alcaloides al igual que tomando acciones en contra del Estado para
lograr debilitar el sistema judicial colombiano y de esta manera desincentivar la
persecucioacuten sobre los miembros de los carteles Advieacutertase que a pesar de las
acciones violentas por parte de estos actores armados ilegales se logroacute (con la
cooperacioacuten del gobierno norteamericano) la muerte o encarcelamiento de los
liacutederes o denominados ldquocaposrdquo de dichas organizaciones
Si bien esto tuvo un efecto en la reduccioacuten de la violencia no sucedioacute lo mismo
con el negocio ilegal Diversos carteles en el territorio nacional y actores armados
ya presentes como grupos paramilitares y guerrillas como el ELN y las FARC
vieron este negocio como una fuente de financiamiento para sus luchas
particulares en contra de sus contrapartes en el paiacutes Algo maacutes para antildeadir con
respecto a estas dinaacutemicas es coacutemo el narcotraacutefico cumplioacute una labor doble en
grupos insurgentes por un lado proporcionaba una base social para los grupos
(cultivadores de sustancias iliacutecitas) y por el otro el aumento de ingresos para
escalar y expandir su actividad armada (Diacuteaz amp Saacutenchez 2004 Paacuteg 11)
Se debe tener presente que la industria de la coca es caracteriacutestica de la zona
andina no solo con lo relacionado a Colombia sino a sus vecinos andinos Bolivia
Peruacute y Ecuador Se presume este fenoacutemeno se ha dado a la falta de desarrollo
interino en el territorio de cada uno de estos paiacuteses de dinaacutemicas que relacionen
una economiacutea legal tanto en centros como en periferias dejando partes de la
poblacioacuten segregadas sin oportunidades de generar utilidades en economiacuteas
21
legales al igual que la existencia de una falta de apoyo de los Estados en cuanto
a seguridad social salud acompantildeamiento de la fuerza puacuteblica y educacioacuten
Por ejemplo el costo de transportar una carga de yuca al centro urbano
maacutes cercano en San pablo ndash apenas a 30 km De distancia de Virgencita ndash es de
20000 pesos mientras que la yuca como tal solo se vende en 30000 pesos en el
mercado lo que deja a la familia unos 10000 pesos o aproximadamente 3 doacutelares
(sin incluir los costos del cultivo y la cosecha) (Project Counselling Service 2003
Paacuteg 3)
Cabe sentildealar que no solo la falta de infraestructura en las periferias de los
departamentos productores explica el porqueacute de interactuar con dinaacutemicas ilegales
por parte de la poblacioacuten sino que se debe sumar un factor en el cual la falta de
presencia del Estado y auacuten maacutes del monopolio exclusivo de la fuerza deja a
familias y poblaciones enteras a merced de actores armados ilegales Esto deriva
en 3 aspectos (1) socava la erradicacioacuten manual de los cultivos de coca (2)
impone impuestos en las hojas y la pasta y bloqueos en las carreteras (3) debilita
las estructuras sociales (Project Counselling Service 2003 Paacuteg 3)
En este marco la poliacutetica de erradicacioacuten de cultivos de uso iliacutecito se desarrolloacute de
manera maacutes fuerte teniendo cierta prelacioacuten en los planes de gobierno desde
mediados de la deacutecada de los 90 donde el teacutermino varioacute de sustitucioacuten a
desarrollo alternativo como seraacute expuesto posteriormente en el estudio Es
necesario resaltar no solo el desarrollo alternativo como opcioacuten de viabilidad sino
hacer un breve contraste con las otras estrategias existentes para la lucha contra
las drogas que han sido enfocadas a atacar grandes cultivos y no las parcelas de
campesinos ldquoraspachinesrdquo y en general pequentildeos productores de materias
primas
22
3 METODOLOGIacuteA
El estudio a desarrollar en el presente texto es de caraacutecter descriptivo y
explicativo ya que busca abordar el tema de los programas y acciones
gubernamentales que se han desarrollado para combatir los cultivos de uso iliacutecito
y entre estas especiacuteficamente revisar y analizar si el Desarrollo Alternativo se ha
constituido como viable para reducir los incentivos de poblaciones rurales de
interactuar con dinaacutemicas ilegales como lo es el cultivo de hoja de coca y
amapola Para esto se emplearaacute una revisioacuten de instrumentos juriacutedicos en el paiacutes
Como el anaacutelisis de los proyectos desarrollados en el periodo 2002-2010 para asiacute
mirar si la evolucioacuten de las poliacuteticas se ha dado de manera positiva presentando
un resultado que deacute cuenta de soluciones viables y sostenibles
31 Estrategia de Investigacioacuten
En este trabajo se hizo una revisioacuten documental en la cual se examinaron los
textos producidos para el tema de los cultivos iliacutecitos seleccionando asiacute los
documentos maacutes pertinentes para los propoacutesitos de la investigacioacuten
Se realizo una lectura a profundidad bajo una loacutegica cruzada y comparativa para
relacionar los hallazgos realizados acerca del fenoacutemeno y tener presente la
informacioacuten relevante
32 Instrumentos de la investigacioacuten
El desarrollo de la investigacioacuten se enmarcoacute en los datos presentados en informes
de instituciones nacionales al igual que internacionales Entre las instituciones que
presentan datos y anaacutelisis recopilados estaacuten Presidencia de la Repuacuteblica (Accioacuten
Social) Contraloriacutea General de la Nacioacuten Policiacutea Antinarcoacuteticos Centro de
Investigacioacuten y Educacioacuten Popular (CINEP) Sistema Integrado de Monitoreo de
Cultivos Iliacutecitos (SIMCI) Programa PLANTE Ministerio de Medio Ambiente y el
Colombian Alternative Development (CAD) entre los maacutes destacados para la
temaacutetica correspondiente
23
4 ANTECEDENTES Y MARCO CONCEPTUAL
En este capiacutetulo se abordaraacuten los principales lineamientos conceptuales y teoacutericos
que pretenden guiar este trabajo de investigacioacuten Se dividiraacute en dos partes en las
cuales se pretende hacer por un lado una generacioacuten de planteamientos desde la
presentacioacuten de antecedentes que hacen referencia a algunos autores sobre el
porqueacute se han desarrollado condiciones suficientes para que los cultivos de coca y
amapola sean la opcioacuten predominante en periferias del paiacutes y por el otro
presentando los conceptos de relevancia para desarrollar el estudio
41 Antecedentes
Existen aspectos demarcados en caracteriacutesticas de paiacuteses Andinos que muestran
coacutemo han sido maacutes propensos a desencadenar una insercioacuten en el narcotraacutefico
por su geografiacutea que permite el cultivo histoacuterico de hoja de coca y amapola en sus
territorios Rocha (2002) plantea que existe una explicacioacuten coherente para la
insercioacuten de Colombia en el mercado de las drogas iliacutecitas Esto debido a la
precaria institucionalidad local el deacutebil control estatal la informalidad de la
economiacutea en las periferias donde el Estado no tiene presencia y las caracteriacutesticas
geograacuteficas del paiacutes en teacuterminos que permiten el cultivo de hoja de coca y
amapola y tambieacuten por su ubicacioacuten estrateacutegica para ser punto neuraacutelgico para el
contrabando importacioacuten y exportacioacuten2
Si bien los factores geograacuteficos y la presencia del Estado dan visos del porqueacute del
adentramiento en el negocio de la droga se debe resaltar como
2 No solo de la droga si no de sus materias primas y la tradicioacuten de contrabando que se manejaba
en algunas regiones del paiacutes como la Guajira
24
ldquoLa hoja de coca requiere de condiciones bioloacutegicas y climaacuteticas que son
evidentemente propicias en Peruacute Bolivia y Colombia Desde eacutepocas ancestrales
su produccioacuten se ha destinado al consumo entre las poblaciones indiacutegenas en
Peruacute y Bolivia Recientemente en Colombia se ha propagado en regiones social y
econoacutemicamente marginadas A su vez la tecnologiacutea para obtener cocaiacutena es
relativamente sencilla y cuenta con muacuteltiples variantes propias de la manufactura
maquiladora La geografiacutea favorece el acceso al principal mercado de consumo
Estados Unidos (hellip) la precaria institucionalidad y estabilidad sociopoliacutetica han
favorecido la actividad exportadorardquo (Rocha 2002 Paacuteg 36)
En los antildeos 80 si bien los niveles de pobreza y calidad de vida se mostraban como
mejores en Colombia a comparacioacuten de sus vecinos en el graacutefico 1 se muestra
como para el antildeo 1994 Colombia se presentaba como un paiacutes con una alta
desigualdad de ingreso y un menor ingreso per caacutepita al igual que otros paiacuteses
productores como Bolivia y Peruacute (Rocha 2002 Paacuteg 42)3
Rocha (2000) al revisar algunas de las explicaciones tentativas al fenoacutemeno en
paiacuteses andinos muestra coacutemo los paiacuteses productores tienen similitudes en cuanto
a menores ingresos per caacutepita mayor inequidad en la distribucioacuten del ingreso y
mayor grado de pobreza resaltado que no solo estos establecen los factores
totalmente explicativos para el cultivo de iliacutecitos
Siguiendo con las percepciones teoacutericas del porqueacute se generaron y se mantienen
dinaacutemicas de aceptacioacuten de cultivos iliacutecitos como mecanismo de supervivencia
econoacutemica por parte de poblaciones rurales Thoumi (1998) plantea que en la
eacutepoca de la violencia y el ldquoFrente Nacionalrdquo el cual representoacute una estabilidad
durante un periodo de aproximadamente 20 antildeos nuevas formas de conflicto se
comenzaron a presentar como lo fueron la conformacioacuten de grupos guerrilleros de
izquierda como las FARC (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia) y el
3 Ver anexo 2
25
ELN (Ejeacutercito de Liberacioacuten Nacional) en 1964 (Acemoglu Robinson amp Santos-
Villagran 2009 17)
Sobresale en los planteamientos de Thoumi (1998) uno de vital intereacutes para este
texto el cual muestra que debido al proceso previamente nombrado se generaron
sistemas clientelistas el cual volvioacute al Estado colombiano vulnerable ante
cualquier grupo que ostentara un gran capital econoacutemico por ejemplo el
relacionado con el narcotraacutefico
ldquoLa debilidad del Estado en muchas zonas se ha acentuado durante los
uacuteltimos 50 antildeos Durante todo el siglo (hellip) Esta migracioacuten se efectuoacute de manera
espontaacutenea con poca o nula presencia estatal sin sistemas efectivos de
asignacioacuten de derechos de propiedad y sin esfuerzos estatales para establecer
mercados eficientes que permitieran integrar las regiones al mercado nacional (hellip)
las guerrillas han reemplazado al Estado como instituciones encargadas de
establecer el orden crear sistemas de servicios puacuteblicos y hacer cumplir las leyesrdquo
(Thoumi 1998 Paacuteg 29)rdquo
Los argumentos antes sentildealados por Thoumi permitieron que Vargas (1999)
afirmara que los cultivos iliacutecitos se desplazaron a regiones con absoluta ausencia
del Estado y elevados niveles de violencia a donde posteriormente llegaron
organizaciones guerrilleras (Vargas en Diacuteaz amp Saacutenchez 2004 Paacuteg 19) Este
punto resalta el papel fundamental que dio la poca o nula presencia del Estado en
periferias de las ciudades principales de Colombia dejando a un lado la
destinacioacuten de recursos para aplicar medidas que buscasen el desarrollo de estos
latifundios dejando asiacute pocas soluciones de viabilidad y sostenibles en el tiempo a
nivel econoacutemico para comunidades rurales en estos territorios
42 Marco Conceptual
En primer lugar se debe definir que se entiende por Poliacutetica Puacuteblica asiacute para Roth
2002 esta se define como un ldquoconjunto conformado por uno o varios objetivos
26
colectivos considerados necesariamente deseables y por medios y acciones que
son tratados por lo menos parcialmente por una institucioacuten u organizacioacuten
gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores
individuales o colectivos para modificar una situacioacuten percibida como
insatisfactoria o problemaacuteticardquo
A continuacioacuten el concepto de Desarrollo cumple un papel central para el presente
texto por lo que este tiene diferentes variables y amplitud de esta manera la
primer tipologiacutea de desarrollo es en la cual este es concebido como crecimiento
econoacutemico donde se ha consolidado como visioacuten predominante en la cual se
toma como un ldquoproceso esencialmente teacutecnico-econoacutemico que por un lado
privilegia el crecimiento econoacutemico como condicioacuten y causa del desarrollo general
y especiacuteficamente del desarrollo socialhelliprdquo (Cambra 1999 4) otra de las
tipologiacuteas es la del desarrollo rural que tiene un enfoque predominantemente
productivista el cual centra el desarrollo ya no en teacuterminos netamente de aumento
econoacutemico si no en La capacidad de un paiacutes para mejorar su nivel de vida a
lo largo del tiempo depende casi por entero de su capacidad para
aumentar su produccioacuten por trabajador Kruggman 1991
Por uacuteltimo una de las dos tipologiacuteas que se utilizaran en el texto es la de
desarrollo humano donde el ldquodesarrollo no es el aumento de la riqueza sino que la
riqueza es uno de los medios para que el ser humano pueda llevar una vida plena
Asiacute que el verdadero desarrollo al que denominoacute ndash ldquodesarrollo humanordquo- es el
aumento en la cantidad y calidad de las opciones que tienen los habitantes de un
paiacutesrdquo (PNUD 2003100) Esto tiene que ver con ciertos temas y asuntos de
importancia como el progreso social el crecimiento econoacutemico la eficiencia en
teacuterminos de uso y disponibilidad de los recursos la igualdad econoacutemica la
participacioacuten y la libertad la sostenibilidad generacional y la seguridad humana
27
En primer lugar se debe plantear el concepto de Desarrollo Alternativo que ha
sido generalmente abordado desde cuatro perspectivas principales y son
recogidas por Zorro (2005) (1) como alternativa al modelo de desarrollo
dominante oacute sea el crecimiento econoacutemico frente a redistribucioacuten (2) Como
alternativa a las modalidades tradicionales del desarrollo rural es decir economiacuteas
campesinas frente a modelo empresarial (3) alternativa a las modalidades de
desarrollo de un territorio especiacutefico y (4) alternativa al crecimiento econoacutemico
basado en los cultivos iliacutecitos Esta uacuteltima perspectiva es la apropiada para
manejar en el presente texto ya que ha hecho alusioacuten a ldquoalternativas productivasrdquo
cuyas caracteriacutesticas pueden variar de un paiacutes y de una regioacuten a otra Este uso de
la expresioacuten estaacute circunscrito a los paiacuteses productores de coca y amapola (Zorro
2005 Paacuteg 108)
Teniendo en cuenta la anterior explicacioacuten sobre queacute tipo de desarrollo alternativo
se tendraacute en cuenta en el anaacutelisis la definicioacuten bajo la cual se comprenderaacute es la
siguiente
Un proceso destinado a impedir y eliminar el cultivo de plantas que
contengan estupefacientes y sustancias sicotroacutepicas mediante la adopcioacuten de
medidas de desarrollo rural expresamente concebidas con tal fin y que se lleva a
cabo en el contexto de un crecimiento econoacutemico nacional sostenido y los
esfuerzos por alcanzar un desarrollo sostenible (hellip) teniendo presentes las
caracteriacutesticas socioculturales especiales de las comunidades y grupos
destinatarios UNODC
Por uacuteltimo otro concepto que es necesario desarrollar y es el de los incentivos los
cuales partiendo de Chiavenato (2006) dice
ldquocuando surge una necesidad esta es una fuerza dinaacutemica y persistente que
origina un comportamiento cada vez que aparece una necesidad esta rompe el
estado de equilibrio del organismo y produce un estado de tensioacuten insatisfaccioacuten
inconformismo y desequilibrio que lleva al individuo a desarrollar un
28
comportamiento o accioacuten capaz de descargar la tensioacuten y liberarlo de la
inconformidad y del desequilibriordquo (Chiavenato 2006 Paacuteg 70)
43 Teoriacutea de Entramado y enfoque de Desarrollo Humano para el Desarrollo
Alternativo
Se ha visto como necesario realizar una precisioacuten para el caso teniendo en
cuenta una teoriacutea para el anaacutelisis de poliacuteticas puacuteblicas Roth (2009) plantea como
una red constituye ciertas relaciones ya sean de colaboracioacuten de apoyo de
influencia entre un conjunto de actores especiacuteficos La teoriacutea de entramado hace
parte de corrientes mixtas que buscan mediar entre el papel del Estado y la
sociedad para buscar cierto tipo de equilibrios ya que las fronteras entre lo estatal
y lo no estatal son movedizas y que existe una serie de puentes entre estas dos
esferas (Roth 2002 Paacuteg 33)
En este sentido las poliacuteticas puacuteblicas se dan gracias a las interdependencias entre
varios actores se que caracterizan por interacciones horizontales gracias a que
las relaciones de poder no estaacuten claramente constituidas Estas redes se
conforman de acuerdo a la singularidad del tema en este caso a los cultivos de
uso iliacutecito que se encuentran desde una perspectiva teoacuterica en dos frentes 1) las
issue networks las cuales se caracterizan por su autonomiacutea frente a las otras
donde sus intercambios se dan gracias a la informacioacuten 2) Red de presioacuten que
hacen referencia a grupos con varios participantes y la apertura de acceso para
otros actores donde su funcionamiento es descentralizando e inestable
Este tipo de entramados entre actores sociales y actores gubernamentales se
representan de mejor manera en las poliacuteticas implementadas en el periodo 2002-
2010 donde se plantea la problemaacutetica y necesidad impliacutecita de generar acuerdos
que permeen una interaccioacuten adecuada entre los tomadores de decisiones y las
demandas realizadas por la poblacioacuten civil para aumentar la aceptacioacuten de
instituciones presentes en su territorio medir la efectividad de las poliacuteticas
desarrolladas que histoacutericamente han establecido una unilateralidad en las
29
soluciones de las drogas salud puacuteblica inclusioacuten a mercados entre otros
problemas destacados
Complementando la teoriacutea a utilizar se utilizo el Enfoque de Desarrollo Humano
para dar maacutes claridad y poder analizar la problemaacutetica de los incentivos para
cultivar cocaiacutena y amapola Este enfoque se define como ldquoel proceso mediante el
cual se busca la ampliacioacuten de las oportunidades de las personas aumentando
sus derechos y capacidadesrdquo Uno de los planteamientos fundamentales de este
enfoque se entienden de la siguiente manera
ldquoTal desarrollo se concentra y sustenta en la satisfaccioacuten de las
necesidades humanas fundamentales en la generacioacuten de niveles crecientes de
auto independencia y en la articulacioacuten orgaacutenica de los seres humanos con la
naturaleza y la tecnologiacutea de los procesos globales con los comportamientos
locales de lo personal con lo social de la planificacioacuten con la autonomiacutea y de la
sociedad civil con el Estadordquo (Max-Neef 1986 15)
Este enfoque es pertinente cuando se tienen en cuenta las estrategias del
PDA las cuales buscan articular tanto aspectos sociales una planificacioacuten que
representa la autonomiacutea de la sociedad civil con el Estado para interactuar de
manera econoacutemica a nivel global sin dejar a un lado la obligatoriedad que tiene el
gobierno central para velar por el propicio crecimiento de la regioacuten en teacuterminos de
calidad de vida libertades de los individuos
30
5 POLITICAS DE TRATAMIENTO A LOS CULTIVOS ILICITOS EN COLOMBIA
El presente capiacutetulo tiene la intencioacuten de hacer una breve descripcioacuten del
Desarrollo Alternativo en Colombia como mecanismo de lucha contra los cultivos
iliacutecitos en el territorio nacional Para ello se expondraacuten cuaacuteles han sido estas
poliacuteticas y mecanismos al igual que los resultados visibles en documentos
oficiales y anaacutelisis acadeacutemicos desarrollados
51 Evolucioacuten del Desarrollo Alternativo en Colombia
Colombia actualmente es el mayor cultivador de cocaiacutena a nivel mundial4 Esto ha
acarreado problemas en diferentes niveles para el Estado debido a que permea
aspectos de la sociedad transversales para la construccioacuten armoacutenica de procesos
econoacutemicos viables atencioacuten a las necesidades de la poblacioacuten menos favorecida
(salud vivienda educaciones y seguridad) los cuales pretenden reducir los
iacutendices de insatisfaccioacuten y recortar los cimientos de apropiacioacuten de recursos por
parte de grupos armados ilegales en el territorio nacional
Desde el comienzo de la lucha contra el narcotraacutefico se han generado diferentes
liacuteneas o enfoques para atacar a organizaciones que reciben rubros de las drogas
iliacutecitas especiacuteficamente donde se han constituido tres estrategias entorno al
componente del control de produccioacuten de materias primas (CADA 2005 Paacuteg
40)5
Si bien estos componentes atacan los cultivos iliacutecitos el tercer componente es el
que plantea la necesidad de reemplazarlos por otros enmarcados en la legalidad
teniendo un eacutenfasis en las necesidades de cooperacioacuten institucional con la
poblacioacuten rural para que este proceso sea sostenible a largo plazo
4 Ver Anexo 3
5 Ver anexo 2
31
Este componente comenzoacute a ser de intereacutes para los dirigentes del paiacutes desde el
gobierno de Belisario Betancur (1982-1986) en el cual se disentildeoacute un Plan Nacional
sobre las drogas en Colombia Eacuteste conteniacutea el denominado Plan maestro de
Sustitucioacuten de Cultivos Iliacutecitos que desarrollaba programas piloto al Sur del
departamento del Cauca y Norte de Narintildeo (Vargas 1999 Paacuteg 123)
Estos proyectos piloto arrojaron varios resultados que conllevariacutean a replantear la
sustitucioacuten dando paso al Desarrollo Alternativo
El proyecto se centroacute en actividades de fomento agropecuario tomando
como base el cafeacute plaacutetano yuca papaya ciacutetricos frijol cantildea panelera canabalia
cuyes cerdos y ganaderiacutea de doble propoacutesito Este proceso se acompantildeoacute con un
fortalecimiento de la infraestructura de viacuteas y puentes para facilitar la
comercializacioacuten (hellip) se favorecioacute la inversioacuten social que fue uno de los
componentes de mayor eacutexito del proyecto (hellip) la contrastacioacuten real del programa
de sustitucioacuten a la luz del proceso de desplazamiento interno de los cultivos arrojoacute
un fracaso estruendoso al comprobarse justo al comenzar 1991 que las aacutereas de
coca habiacutean crecido de una manera alarmante en la Amazoniacutea (Vargas 1999
Paacuteg 124)
Esto llevoacute a buscar estrategias que no solo afectaren momentaacuteneamente los
incentivos de la poblacioacuten rural para cultivar hoja de coca y amapola sino que
tambieacuten lograran que se comenzara a pensar en teacuterminos de integralidad De esta
manera se busca maacutes eficacia en la sostenibilidad de la estrategia de ldquoeliminacioacuten
o reduccioacuten sustancialrdquo de los cultivos de uso iliacutecito (Vargas 2010 Paacuteg 7)
Ya en la deacutecada de los 906 se desarrolloacute una polarizacioacuten en la discusioacuten de las
estrategias prominentes para atacar los cultivos iliacutecitos como consecuencia de un
aspecto internacional que ha sido nombrado previamente en el trabajo y se
6 Es necesario tener en cuenta que en el Gobierno de Virgilio Barco (1986-1990) se adopto el Estatuto
Nacional de Estupefacientes Ley 30 de 1986
32
fundamenta en las presiones del gobierno de Estados Unidos Comenzando esta
deacutecada el gobierno de Ceacutesar Gaviria (1990-1994) intensificoacute las aspersiones
buscando resultados a corto plazo para mostrar el compromiso con la lucha contra
los grandes carteles de la droga (Cartel de Medelliacuten y Cali) y continuar siendo
favorecidos con ayudas econoacutemicas del gobierno norteamericano Teniendo en
contraparte un intereacutes disminuido en los proyectos que buscasen soluciones
integrales para la poblacioacuten rural7 que fueran sostenibles
Zorro (2010) presenta un desarrollo histoacuterico de las poliacuteticas de Desarrollo
Alternativo en Colombia en este plantea que en el periodo de consolidacioacuten de
estas poliacuteticas (aplicacioacuten de los instrumentos orquestados por el gobierno de
Samper y aplicacioacuten bajo acuerdos de cooperacioacuten internacional en temas
econoacutemicos)8 subdividieacutendolas en dos etapas que constituyen una formacioacuten de
la institucionalidad puacuteblica (1993-1998) y la segunda es la de auge y crisis del DA
(1998-2002) Esta divisioacuten es de gran importancia para el anaacutelisis ya que mostraraacute
las problemaacuteticas previas al periodo del presidente de Aacutelvaro Uribe
El Plan Nacional de Rehabilitacioacuten PNR en 1993 asume la coordinacioacuten del
desarrollo alternativo (decreto 2707) y el documento Conpes 2734 adoptoacute el
Programa Nacional de Desarrollo Alternativo (PNDA) (Zorro 2010) Con esta
normatividad si bien se demarcaba la intencioacuten de cambio de poliacuteticas por parte
del gobierno las fumigaciones seguiacutean siendo implementadas a gran escala
siendo ordenadas por el Consejo Nacional de Estupefacientes Estos documentos
y normatividad que se establece comienza a esgrimir los que seraacute el periodo de
desarrollo institucional daacutendole un vuelco a las poliacuteticas y demarcando el
7 Entre los logros del Estado colombiano para el periodo 1985-1993 el PNR registraba la sustitucioacuten de 3476
hectaacutereas de coca (un 96 en el Cauca) y la erradicacioacuten voluntaria de cerca de 1000 hectaacutereas de amapola (Programa Presidencial para la Con vivencia 1994 P 32) Frente a las 42000 hectaacutereas sembradas de coca en 1989 (Ortiz 2000) la primera cifra muestra lo limitado del logro mas aun cuando no hubo seguimiento para garantizar la perdurabilidad de la sustitucioacuten (Zorro 2010 Paacuteg 96) Con esto se muestra un contraste entre resultados oficiales y particulares los cuales plantean una comprensioacuten completa del fenoacutemeno mostrado en resultados oficiales 8 Estos instrumentos seraacuten desarrollados pertinentemente a continuacioacuten
33
Desarrollo Alternativo como elemento de intereacutes para progresar en la lucha contra
el narcotraacutefico
Una vez el gobierno de Ernesto Samper (1994-1998) entra en vigencia se genera
el programa Plante9 de Desarrollo Alternativo donde se plantea como un
programa que acompantildea la erradicacioacuten forzosa de cultivos iliacutecitos buscando
generar dinaacutemicas que dieran opciones de seguridad econoacutemica social y poliacutetica
para los pobladores de las regiones Como se recalcoacute en el capiacutetulo dos parte de
las causas de la aceptacioacuten de cultivos iliacutecitos era la falta de presencia del Estado
carencia de credibilidad al mismo y reducidos iacutendices de atencioacuten a necesidades
baacutesicas de la poblacioacuten rural de estos latifundios
Como tal el Programa Plante teniacutea como objetivo principal el lograr que los
ingresos derivados de la sustitucioacuten fueran sostenibles mediante la generacioacuten de
un entorno social cultural poliacutetico y econoacutemico en el cual se aumentara la
participacioacuten de la poblacioacuten en procesos del ejercicio de sus derechos como
ciudadanos En siacute el Plante ldquoatiende regiones y no individuosrdquo busca generar
entornos favorables para la sostenibilidad de las iniciativas y reducir la
probabilidad de regresar a la actividad ilegal luego de la erradicacioacuten forzosa10
Una de las caracteriacutesticas que se resaltaron en el Plante fue la diferenciacioacuten
entre pequentildeos cultivadores y las estructuras empresariales definidas con maacutes de
tres hectaacutereas11 (Vargas 2010 Paacuteg 8) Es fundamental entender el caraacutecter y el
enfoque que se tiene en el DA hacia cierto conglomerado de individuos que
carecen de opciones para asegurar una estabilidad econoacutemica (asiacute sea reducida)
puesto que el criterio ya no es solo cuantitativo sino que pretende establecer
9 Ver Conpes 3218
10 Este apartado contiene fragmentos de una entrevista realizada a Mariacutea Ineacutes Restrepo Cantildeoacuten directora del
Plante Ver cuestionario completo anexo 4 11
Zorro (2010) plantea que las marchas que se dieron en el Guaviare en 1995 por pequentildeos cultivadores de coca fueron las que mostraron la necesidad de generar especificidades entre los tipos de cultivos y caracteriacutesticas de sus propietarios
34
nexos directos con capitales del narcotraacutefico (manejan voluacutemenes mayores de
cultivos) (Vargas 2000 Paacuteg 10)
Cabe destacar tambieacuten la falta de conocimiento de los aspectos complejos que
trascendiacutean el problema de los monocultivos de sustancias iliacutecitas para pequentildeos
cultivadores donde se observa claramente las tres fases que propone el PNDA
para cumplir con la promesa de Samper de acabar con los cultivos de coca en dos
antildeos (Vargas 2010 Paacuteg 9) Estas fases eran
1 El programa Plante como tal que buscaba generar financiar y asistir
alternativas productivas de corto plazo que garantizaran ingresos baacutesicos a
las familias afectadas por las labores de erradicacioacuten
2 El Plan de Desarrollo Alternativo Normalizado encargado de financiar y
asistir procesos productivos sostenibles en el mediano y el largo plazo
orientados a consolidar econoacutemica social y ambientalmente las unidades
productivas familiares de los pequentildeos productores
3 Desarrollo Regional Permanente dentro de cuyos planes proyectos y
programas se hariacutea converger el conjunto de acciones de las fases
anteriores (Vargas 2010 Paacuteg 9)
El mal desarrollo y anaacutelisis de la situacioacuten por parte del gobierno y la direccioacuten del
programa Plante terminoacute por distanciar al gobierno y a los campesinos ya que se
continuaban con las fumigaciones las cuales dantildeaban traumaacuteticamente los
cultivos de subsistencia Esto conllevoacute finalmente a que los campesinos obtuvieran
respuestas a sus peticiones con los PRDA (Planes Regionales de Desarrollo
Alternativo (Zorro 2010 Paacuteg 98)
Ligado a lo anterior la diferenciacioacuten entre pequentildeos cultivadores y cultivadores
comerciales empezoacute a ayudar a comprender el tipo de dinaacutemicas inscritas al
35
proceso de cultivacioacuten Esto se dio principalmente por el reclutamiento de decenas
de miles de jornaleros o ldquoraspachinesrdquo12 insertados en los cultivos comerciales
que dejaron a un lado estas acciones que no permitieron el propicio desarrollo del
programa (Vargas 2010 Paacuteg 12)
Una vez termina el periodo de Samper y llega a la presidencia de la Repuacuteblica
Andreacutes Pastrana (1998-2002)13 se esgrime el propoacutesito claro de su gobierno el
cual es el de buscar una salida dialogada para el conflicto El Plan Colombia14 que
surge en 1999 es una estrategia de cooperacioacuten con el gobierno de los Estados
Unidos que busca desarrollar lo expresado en la iniciativa andina contra las
drogas15 (Andean Drug Iniciative)
El Plan Colombia si bien teniacutea una fuerte referencia e intencioacuten de buscar la paz a
traveacutes de la negociacioacuten y el dialogo con involucrando a los actores contaba con
diferentes tipos de estrategias para lograrlo Entre estas surgioacute un componente de
intereacutes como lo fue el Fortalecimiento Institucional y Desarrollo Social y Lucha
contra el Narcotraacutefico (DNP Documento del plan Colombia Paacuteg 6- 23)
El Plan Colombia haciacutea un particular eacutenfasis en la erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos16
mediante varios meacutetodos entre los que teniacutean mayor prioridad la fumigacioacuten
aeacuterea que se ha demostrado en diferentes ocasiones tiene efectos negativos
tanto para el medio ambiente como para las personas Observando experiencias
12 Personas que raspan la hoja de coca para obtener la base de la cocaiacutena
13 Gobierno de pastrana aplico el aparato institucional del Plante y utilizo tres instrumentos para su desarrollo
los pactos entre el gobierno y las comunidades el ICE y el Iagac (Zorro 2010 Pag89) 14
Seguacuten el documento oficial del DNP-DJS 2006 El Plan Colombia se define como ldquoestrategia integral de cooperacioacuten bilateral cuyo objetivo general es combatir las drogas iliacutecitas y el crimen organizado para asiacute contribuir a la reactivacioacuten econoacutemica y la consecucioacuten de la paz en Colombia al tiempo que se fortalece el control sobre la oferta de drogas iliacutecitas en las calles norteamericanas Este acuerdo estaacute basado en el principio de responsabilidad compartida seguacuten el cual se reconoce que el problema mundial de las drogas es una responsabilidad comuacuten y compartida por toda la comunidad internacional que exige una visioacuten integral y equilibrada para enfrentar la demanda y la oferta de drogas iliacutecitasrdquo Paacuteg 10 15
Iniciativa Andina Contra las Drogas apoyo ofrecido por Estados Unidos a Ecuador Venezuela Peruacute Bolivia y Colombia Donde se buscaba destinar recursos para apoyar los instrumentos utilizados en la lucha antinarcoacuteticos y asiacute reducir la oferta de drogas que ingresaba a los Estados Unidos Esto bajo el principio de responsabilidad compartida en el fenoacutemeno del narcotraacutefico (CADA 2005 Paacuteg 34) 16
Ver Anexo 6 Plan Colombia Recursos comprometidos 1999-2003
36
parecidas en varios aspectos al colombiano (enfatizar que estos son medios
utilizados en otros casos con un contexto similar al de Colombia tales como Peruacute
y Bolivia)
Peruacute y Bolivia han demostrado impactos maacutes severos en las aeacutereas de
cultivos de coca por la caiacuteda de narcotraficantes compradores de materia prima
las cuales disminuyen el dantildeo de la mono dependencia ilegal
-A diferencia de las fumigaciones evita el desplazamiento de los cultivos por el
contrario tiende a comprimir las aeacutereas o como miacutenimo a estabilizarlas
-Deprime el mercado de materia prima y genera condiciones maacutes favorables para
la buacutesqueda de alternativas de desarrollo (Vargas 1999 Paacuteg 129)
El renovado eacutenfasis en las fumigaciones llegoacute a afectar aacutereas donde eran
presentes ldquocultivos fraccionados o mezcladosrdquo (alternativos con iliacutecitos) lo que
generoacute especulaciones en cuanto al futuro del plan Esto se dio ya que todo tipo
de acciones gubernamentales en contra de los cultivos iliacutecitos se tendiacutean a
relacionar directamente con las fumigaciones (Zorro 2010 Paacuteg 101)
El Plan Colombia tuvo otro aspecto erraacutetico para el tratamiento diferenciado de los
cultivos de pequentildeos productores el cual fue la ausencia de espacios de
concertacioacuten y seguimiento entre las autoridades del orden nacional y las de los
niveles regionales y locales (Vargas 2010 Paacuteg 23) A esto finalmente se le suma
la mezcla y confusioacuten entre el tratamiento de las drogas y la disuasioacuten de la
insurgencia armada (se da un cambio total a la hora de presentar la tercera
versioacuten del Plan concertada entre Washington y Bogotaacute17) (Ramiacuterez 2003)
17 Se presentara este cambio en el siguiente capiacutetulo que se demarca de mejor manera en el
gobierno de Aacutelvaro Uribe Veacutelez
37
6 REPLANTEAMIENTO DE LA LUCHA CONTRA LAS DROGAS
Los programas desarrollados por las presidencias anteriores al gobierno de Aacutelvaro
Uribe sentaron precedentes institucionales y enfoques para el tratamiento de los
cultivos iliacutecitos Las falencias presentadas en el capiacutetulo anterior en cuanto a su
implementacioacuten (falta de mercados desplazamiento de los cultivos reduccioacuten en
la confianza y credibilidad sobre las instituciones gubernamentales entre otros)
dejaron un panorama en el cual se demostraba una baja reduccioacuten18 en los
incentivos para la poblacioacuten rural de dejar a un lado su uacutenico mecanismo de
obtencioacuten de rubros econoacutemicos
Se debe resaltar tambieacuten el incremento en la violencia generada por actores
armados ilegales en distintas zonas del paiacutes la cual se presenta en correlacioacuten al
aumento significativo de los cultivos iliacutecitos y la produccioacuten de drogas en el
territorio nacional19 Desde 1990-2001 (DNP 2003 Por lo cual la iniciativa que se
debiacutea tomar para la lucha contra las estructuras ilegales armadas era la de atacar
sus ingresos monetarios que directamente serviacutean para proporcionar un
empoderamiento en sus luchas
Sin duda el Plan Colombia ya habiacutea demarcado liacuteneas de trabajo desde el
gobierno de Pastrana que esgrimiacutean la necesidad para el fortalecimiento de la
fuerza puacuteblica e intentar ejercer presencia y control en zonas que histoacutericamente
habiacutean sido fortines de aceptabilidad y control ya fuese de guerrillas (FARC o
ELN) o de grupos paramilitares esto teniendo en cuenta las primeras etapas del
narcotraacutefico en Colombia donde la falta de estos elementos que pudieran
representar al gobierno en centro y periferias a lo largo del paiacutes dieron pautas de
aceptabilidad para fuerzas diferentes al estado en las cuales se aceptaba otro tipo
18 Entre 1980 y 2001 el aacuterea cultivada con coca en el paiacutes paso de 3500 a 144807 hectaacutereas lo que indica
un crecimiento del 256 anual (DNP 2003) Como se ha resaltado en los capiacutetulos anteriores esta tendencia se da con la disminucioacuten de cultivos en Peruacute y Bolivia 19
Ver anexo 6
38
de justicia dinaacutemicas econoacutemicas e inclusioacuten en procesos afables a las causas
poliacuteticas o no de estos grupos
El presente capiacutetulo desarrollaraacute en una primera instancia los aspectos legales e
institucionales en el primer y segundo periodo Aacutelvaro Uribe para asiacute analizar los
resultados en su totalidad20 De esta manera se busca generar una visioacuten maacutes
completa del DA en estos 8 antildeos y esgrimir anaacutelisis basados en las propuestas de
poliacuteticas sin dejar a un lado la propuesta teoacuterica presentada en este texto
61 Desarrollo Alternativo primer periodo Aacutelvaro Uribe (2002-2006)
El gobierno de Aacutelvaro Uribe Veacutelez en su primer mandato expresoacute su intencioacuten
directa de desarrollar un pilar baacutesico en la denominada seguridad democraacutetica
continuando con preceptos sentados por el Plan Colombia en el gobierno anterior
fortaleciendo la fuerza puacuteblica para asiacute trabajar en diferentes aspectos en las
problemaacuteticas que acaeciacutean en los territorios rurales a lo largo del territorio
colombiano
Para alcanzar la Seguridad Democraacutetica el Gobierno plantea una estrategia
comprensiva que incluye por una parte el fortalecimiento de la Fuerza Puacuteblica
para recuperar el control del territorio y proteger la infraestructura nacional y por
otra la desarticulacioacuten de la produccioacuten y traacutefico de drogas iliacutecitas el
fortalecimiento de la justicia y la atencioacuten a las zonas deprimidas y de conflicto
(DNP 2003 Paacuteg 21)
El Plan Nacional de Desarrollo (PND 2002-2006) del primer mandato de Uribe -
ldquoHacia un Estado Comunitariordquo- hace un especial eacutenfasis en los altos iacutendices de
violencia que se teniacutean hasta el antildeo 2001 el aumento exponencial del pie de
fuerza de los grupos insurgentes y la necesidad de atacar el ldquonarcoterrorismordquo21
20 Esto se debe a que varios programas no solo se dieron en un periodo sino que llegaron reproducirse en el
segundo mandato 21
Termino utilizado en el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2010 ldquoHacia un Estado Comunitariordquo
39
desde sus cimientos De esta manera se debiacutea ejercer un control procurando la
eliminacioacuten o reduccioacuten de los cultivos iliacutecitos la interdiccioacuten como mecanismos de
frenar las etapas de procesamiento refinacioacuten produccioacuten final transporte y
distribucioacuten y por uacuteltimo la interdiccioacuten y extincioacuten de bienes para frenar los
beneficios econoacutemicos de estructuras armadas con dinaacutemicas de apropiacioacuten de
recursos por narcotraacutefico22
Para el antildeo de la elaboracioacuten del PND en cuanto a los departamentos con
concentraciones de cultivos iliacutecitos se teniacutea la siguiente informacioacuten
La mayor presencia de cultivos de coca se concentra en Putumayo (37)
Guaviare (15) Caquetaacute(14) Meta (7) y Norte de Santander (7) Por su
parte los cultivos de amapola se ubican principalmente en Cauca (26) Narintildeo
(25) Tolima (18) Huila (16) y Cesar (8) (DNP 2003 Paacuteg 50)
Bajo la misma loacutegica del PC se tomoacute una fuerte prelacioacuten al direccionamiento de
recursos para ejercer mejor control a nivel militar para mitigar el desarrollo del
narcotraacutefico El PND planteaba la fuerte intencioacuten de ejercer procesos de
modernizacioacuten reestructuracioacuten profesionalizacioacuten y capacitacioacuten de sus
miembros en DDHH Esto bajo premisas de poder acompantildear los dos tipos de
procesos para la erradicacioacuten de cultivos23 poder movilizar provisiones y personal
a zonas de gran dificultad para su acceso
Las cifras en los departamentos siguen denotando una fuerte prelacioacuten a
latifundios donde la presencia del Estado es reducida o casi nula la produccioacuten
agriacutecola no es suficiente para la subsistencia de las familias en las regiones y si
bien los cultivos iliacutecitos son un componente legalmente prohibido pueden llegar a
ser cultural y moralmente aceptados (Accioacuten Social ACI amp UNODC 2007) Si bien
el narcotraacutefico deja grandes dividendos estos van direccionados a los
22 Ver anexo 7
23 Mecanismos seraacuten explicados a continuacioacuten de una manera maacutes precisa
40
involucrados en comercializacioacuten y distribucioacuten maacutes no a cultivadores y
procesadores se estima que en promedio las familias reciben un ingreso mensual
de 500 mil pesos en las regiones de mayor concentracioacuten de cultivos de coca
(DNP 2003 Paacuteg 51)
El decreto 100200424 suprimioacute el Plante y dio origen al PDA (Programas de
Desarrollo Alternativo) que seriacutea un componente esencial para la continuidad de
programas del PC Todo esto interrelacionado con las estrategias propuestas por
el PND y su estrategia de Seguridad Democraacutetica (Zorro 2010) El PDA tiene
ciertos componentes que denotan su objetivo principal como el establecimiento de
una base econoacutemica regional y local que ofrezca fuentes estables y licitas de
empleo e ingresos (Conpes 2003)
El objetivo del PND del primer periodo de Uribe - ldquoDesarrollo en zonas deprimidas
y de conflictordquo- vuelve a resaltar coacutemo el conflicto armado ha incidido de manera
directa en la apertura social y cultural de los cultivos iliacutecitos como fuente de
ingresos regulares a los pobladores con una expansioacuten a costa de ecosistemas
fraacutegiles que ha aumentado la tasa de deforestacioacuten que en el uacuteltima deacutecada
alcanzoacute un promedio de 221 mil haantildeo (DNP 2003) Por lo cual esta estrategia
retoma elementos del PC buscando la integralidad de acciones debido a la multi-
causalidad del conflicto Se hace un cambio en la incorporacioacuten del DA como un
enfoque de desarrollo regional basado en el crecimiento productivo fortalecimiento
institucional y comunitarios mejorando la infraestructura fiacutesica y social (DNP
2003)
El fortalecimiento de la estrategia se da bajo tres fases
a) Una de preparacioacuten en la cual sobre la base de debates previos de
amplia participacioacuten se definiraacuten los objetivos del desarrollo regional y se
promoveraacuten espacios de participacioacuten de las comunidades para iniciar los
24 Formalizado mediante el documento Conpes 3218 Ver anexo 7)
41
procesos de elaboracioacuten y concentracioacuten de los proyectos que sustentaran el
desarrollo econoacutemico local b) un fase de desarrollo en la que iniciaran las
acciones priorizadas con eacutenfasis en los programas y proyectos productivos
generadores de empleo e ingresos y de fortalecimiento de las organizacioacuten de la
comunidad y c) una fase de consolidacioacuten de los programas y proyectos orientada
hacia la autogestioacuten del desarrollo regional y local (DNP 2003 Paacuteg 69)
Estas estrategias se presentan bajo el reconocimiento de la falta de capacidad del
Estado para generar una intervencioacuten propicia en las zonas inmersas en conflicto
por lo cual se busca incentivar la participacioacuten de la sociedad civil organizada y la
consolidacioacuten de nuacutecleos fundamentales como las familias para poder permear y
desincentivar la cultura de permisividad con interacciones directas o indirectas
frente a los cultivos de uso iliacutecito
Existen dos tipologiacuteas de proyectos en busca de poliacuteticas de DA en el primer
mandato de Uribe Por un lado el Programa de Proyectos Productivos (PPP) la
cual era una estrategia enfocada a la generacioacuten de ingresos sostenibles y al
mejoramiento de la calidad de vida de las familias que se encuentran en zonas
afectadas por los cultivos iliacutecitos (Accioacuten Social 20071) Esta estrategia buscaba
apoyar cultivos de ldquopancogerrdquo25 teniendo congruencia con las situaciones
agroecoloacutegicas particulares de la regioacuten la utilizacioacuten de explotaciones pecuarias
y el fomento de especies menores (estos primeros eran el aspecto que se teniacutea
previsto a corto plazo) Ademaacutes se buscaba ofrecer proyectos productivos de
mediano y largo plazo estableciendo cadenas prioritarias para el fortalecimiento
de la competitividad de los productos entre los cuales estaban el cacao el
caucho la palma aceitera los forestales productivos el cafeacute y otros (Conpes
2003)
25 Se denominan asiacute los cultivos que buscan satisfacer parte de las necesidades alimenticias de
una poblacioacuten especiacutefica por ejemplo el maiacutez el frijol la yuca y el plaacutetano
42
La otra tipologiacutea identificada y planteada en el PND -ldquoHacia un Estado
Comunitariordquo fue la de Familias Guardabosques que buscaba vincular y
comprometer a familias campesinas como guardabosques y asiacute desarrollar
procesos de recuperacioacuten y conservacioacuten de ecosistemas en zonas sociales y
ambientalmente estrateacutegicas Enfatizar en el fortalecimiento de organizaciones
sociales y econoacutemicas26 posibilitar el acceso a la tierra proyectos de seguridad
alimentaria que generariacutean un aumento en la inclusioacuten poliacutetica regional y
posibilidades de mejorar la calidad de vida deteriorada que se tiene en estas
zonas
Los recursos para financiar del PDA para 2003 teniacutean una buena cantidad de
capital a disposicioacuten27 (Costos y fuentes 2003 Conpes) Contrasta de manera
significativa con el presupuesto asignado para cada una de las luchas contra las
drogas (componentes Vargas 2010)28 Si bien el PND siempre muestra la
intencioacuten y necesidad de no dejar a un lado el elemento de salvaguardar los
intereses de la poblacioacuten civil en zonas marginales del paiacutes buscando de esta
manera reducir el capital social y la mano de obra de actores armados inmersos
en el narcotraacutefico el presupuesto destinado al PDA en Colombia muestra
tendencias que demarcan un intereacutes aun mayor en los procesos militares de
interdiccioacuten y fortalecimiento del brazo armado como estrategia preponderante
A continuacioacuten se haraacuten precisiones sobre las tipologiacuteas de tratamiento a los
cultivos iliacutecitos enmarcados en la lucha contra las drogas29 En su aspecto
26 El Componente Familias Guardabosques centrara su atencioacuten en la unidad familiar y en las relaciones
sociales que vinculan la comunidad y el territorio La comunidad juega un papel preponderante lidera el proceso asume las responsabilidades de organizar y cohesionar las familias y es garante de compromisos adquiridos (hellip) Con el objetivo de contrarrestar la ocurrencia de incentivos perversos el Programa ha previsto que podraacuten vincularse tanto las familias que han erradicado los cultivos iliacutecitos como las que no los han tenido nunca (Conpes 2003 paacuteg 11) 27
Anexo 8 28
Cabe anotar que si bien las cifras mostradas en la grafica del Conpes no tienen una exactitud con las presentadas por Vargas (2010) unas estaacuten sobre pesos corrientes de 2003 y las otras en pesos constantes Aun asiacute existen diferencias significativas en el presupuesto Anexo 9 29
Anexo 10
43
normativo objetivos buscados focalizacioacuten de la poblacioacuten a la que se le brindan
los programas
Programa Familias Guardabosques (PFGB)
Es programa se ha dirigido a familias campesinas indiacutegenas y afrocolombianas
ubicadas en ecosistemas social y ambientalmente estrateacutegicos y que se
encuentran vinculadas o en riesgo de involucrarse e la cadena productiva de
cultivos iliacutecitos (Accioacuten Social 2007 Paacuteg 9) el cual se desarrolla desde el antildeo
2003 parte de su estrategia es la entrega de subsidios condicionados dados por
la firma de compromisos individuales y familiares de participar en procesos de
erradicacioacuten voluntaria de la totalidad de los cultivos iliacutecitos que manejen Ademaacutes
de participar en proyectos productivos que buscan la conservacioacuten yo
recuperacioacuten de los ecosistemas aledantildeos Estos factores se deben ver
representados en el fortalecimiento del nuacutecleo baacutesico social que constituye la
familia de esta manera incentivar una comprensioacuten del fenoacutemeno del cultivo de
sustancias iliacutecitas las consecuencias sociales econoacutemicas y ambientales que
acarrea y reducir la cultura de aceptacioacuten del mismo
El proyecto se desarrollo en aacutereas especificas teniendo en cuenta aspectos y
particularidades ambientales aun asiacute se resalta la voluntad que tengan los
habitantes de las regiones en participar de este El PFGB tiene dos componentes
por un lado uno Teacutecnico-Ambiental que busca realizar programas de
conservacioacuten recuperacioacuten y preservacioacuten de los ecosistemas que hayan sido
vulnerados por los cultivos iliacutecitos o puedan ser objetivo de el traslado de los
mismos esto va acompantildeado del apoyo que se brindariacutea para el cultivo de
productos como el cafeacute cacao caucho palma africana entre otros El otro
componente como se resalta en el Conpes 3218 es la de restaurar el tejido social
teniendo como base fundamental la familia y de esta manera aumentar la
cooperacioacuten entre comunidades aledantildeas estimular integracioacuten que posibilite un
44
desarrollo econoacutemico sostenido acompantildeados respectivamente de entidades
adscritas al Estado
Un ejemplo de los compromisos que debe asumir las familias que entren en el
programa es a) mantener su vereda libre de cultivos iliacutecitos b) ahorrar entre un 40
y un 50 del incentivo condicionado recibido para cofinanciar proyectos
productivos o comprar tierra c) realizar acciones de proteccioacuten ambiental (Citado
en Zorro 2010 Paacuteg 102)
Estas acciones del PDFB pasan por tres etapas a) identificacioacuten y
acercamiento a las comunidades que concluye con la firma de un contrato
colectivo pero suscrito por representantes de cada una de las familias de la vereda
o comunidad que desea ser incluida en el programa b) cumplimiento de
compromisos (erradicacioacuten de iliacutecitos firma de contrato individual y primer pago) y
c) acompantildeamiento seguimiento y evaluacioacuten (Zorro 2010 Paacuteg 103)
Las metas esperadas a desarrollar en el periodo 2003-2006 para el PDFB son
(Conpes 2003)
-Vincular 50000 familias campesinas como Guardabosques
-Mantener libres de cultivos iliacutecitos por lo menos 60000 Hectaacutereas en los
nuacutecleos de intervencioacuten
-Revegetalizar de manera natural por lo menos 40000 hectaacutereas en zonas
ambientalmente estrategias
-Conservar alrededor de 700000 hectaacutereas de bosques naturales por
medio de actividades de guardabosques
Programa de Proyectos Productivos (PPP)
Como parte de la estrategia de erradicacioacuten manual voluntaria se dio otra
tipologiacutea la cual busca promover proyectos que generen ingresos sostenibles y
mejoren la calidad de vida de familias trastocadas por los cultivos iliacutecitos Esta
45
iniciativa de buscar proyectos sostenibles para garantizar ingresos econoacutemicos se
presento como una segunda fase para las familias que ya hubiesen desarrollado el
PFGB
Los elementos que diferencias el PPP del PFGB es el entres de generar fuentes
estables de empleo e ingresos desarrollar proyectos que garanticen la
sostenibilidad alimentarias de la poblacioacuten campesina enmarcados en una poliacutetica
sectorial agropecuaria que desarrolle la capacidad de insertarse en el mercado
nacional e internacional esto teniendo en cuenta la intensioacuten de los campesinos
para inmiscuirse en las fases de produccioacuten llegando a la comercializacioacuten (para
esto se dariacutea un acompantildeamiento no solo de incentivos para capitalizacioacuten si no
para instruirse en la creacioacuten de organizaciones y alianzas que trabajaran de la
mano con el sector privado) (Conpes 2003)
Se resaltan dos componentes o fases para el desarrollo de los PPP
-seguridad alimentaria y flujo de caja cultivos de pancoger en periodos
improductivos
-Proyectos productivos a mediano y largo plazo para los que se han priorizado
diferentes tipos de cultivos
Las metas programadas para el periodo 2003-2006 en la aplicacioacuten de las PPP
son (Conpes 2003)
-Vincular 27000 familias campesinas a actividades licitas en proyectos
agroforestales y agriacutecolas de mediano y largo plazo
-Generar al menos 18 millones de jornales liacutecitos a nivel local (que equivalen a
65800 empleos directos
-Mantener libres de cultivos iliacutecitos al menos 76350 hectaacutereas
Finalmente para concluir el apartado normativo y de objetivos de las dos liacuteneas de
trabajo de las familias guardabosques el gobierno en el documento conpes 3218
46
planteo una presupuesto de aproximadamente 1 billoacuten de pesos corrientes en
2003 para los primeros tres antildeos de los programas Para el caso de las Familias
Guardabosques el total agregado de los tres antildeos (2003-2006) es de
668259742063 pesos de los cuales 237649142062 proveniacutean de recursos de
la nacioacuten y 430610600000 pesos derivados de aportes externos
Para los PPP los recursos a utilizar en el mismo periodo de tres antildeos ascendiacutean a
265878000000 desagregados de la siguiente manera Provenientes de la
nacioacuten se iban a utilizar 21133000000 pesos y provenientes de fuentes externas
244745000000 pesos30
62 Desarrollo alternativo segundo periodo de Aacutelvaro Uribe (2006-2010)
El Plan Nacional de Desarrollo planteado para el segundo periodo presidencial de
Uribe ldquoEstado Comunitario Desarrollo para todosrdquo busca la consolidacioacuten de la
Poliacutetica de Defensa y Seguridad Democraacutetica (PDSD) en aras de completar el
proceso de recuperacioacuten del control del territorio bajo la continuacioacuten de poliacuteticas
en buacutesqueda de fortalecer la Fuerza Puacuteblica (FP) y la inteligencia del estado
como herramientas preventivas y ofensivas frente al accionar de los Grupos
Armados al Margen de la Ley (GAMI) (DNP 2007)
Se plantea la necesidad de fomentar acciones mancomunadas entre el uso
legitimo de la fuerza con la accioacuten social del Estado y la comunidad (Vargas
2010) Ya que la consecucioacuten de una situacioacuten de normalidad estaacute ligada con la
seguridad y se deben atacar todos los fenoacutemenos que perjudiquen el bienestar y
la calidad de vida de los ciudadanos (DNP 2007) Las luchas frontales contra el
narcotraacutefico terrorismo y cualquier tipo de crimen que soporte las actividades
ilegales de grupos armados que busquen desarrollar acciones contra el Estado se
debe salvaguardad bajo los principios y condiciones de la seguridad
30 Ver grafica conpes 2003 Financiacioacuten 2003-2006
47
En este periodo del gobierno de Uribe se aumenta de manera considerable el
eacutenfasis en la Seguridad como principio rector y garante del bienestar de la
poblacioacuten Colombiana el cual tratado de manera eficaz y directa permitiriacutea
desarrollar las estrategias de recuperacioacuten del entramado social en latifundios
donde no se habiacutea ejercido una presencia real del Estado y eran ubicaciones de
libre movilizacioacuten para los grupos ldquoterroristasrdquo
De esta manera se necesita una coordinacioacuten interinstitucional que gira alrededor
del Ministerio de Defensa y la Agencia Presidencial para la Accioacuten Social (Vargas
2010) finalmente estos procesos de coordinacioacuten se enmarcan en cinco objetivos
estrateacutegicos para la PCSD31
1 La recuperacioacuten del control institucional del Estado y de la seguridad en el
territorio
2 La presencia integral de la institucionalidad estatal el fortalecimiento de la
gobernabilidad local y la participacioacuten efectiva de la sociedad civil
3 La erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos y el desarrollo de la economiacutea licita (vale
decir el DA)
4 La recuperacioacuten del medio ambiente
5 La administracioacuten eficaz y la aplicacioacuten efectiva de la justicia (Vargas
2010 Paacuteg 81)
Se debe resaltar que a diferencia del PND 2002-2006 el apartado que hace
referencia a como se tratara el problema de las drogas iliacutecitas contiene un nuevo
componente denotado significativamente y es el crimen organizado Esto se debe
a la intencioacuten de dar continuidad a los logros (gubernamentales) de la poliacutetica de
seguridad democraacutetica sin olvidar que estos se desarrollan desde supuestos si
bien modificados en el primer periodo de Uribe del Plan Colombia
31 Poliacutetica de Consolidacioacuten de la Seguridad Democraacutetica 2007
48
Para la perspectiva gubernamental el eacutexito de cada uno de los
componentes del Plan Colombia demuestra que la estrategia integral ha sido
efectiva y deja la posibilidad de continuar con la poliacutetica para consolidar los
resultados y obtener logros permanentes en la lucha contra el traacutefico de drogas
iliacutecitas el crimen organizado la pobreza (sic) y para afianzar la reactivacioacuten del
tejido social en Colombia Todo lo cual seguacuten la tesis oficial redunda en mayor
gobernabilidad fortalecimiento institucional y una democracia consolidada (Citado
en Vargas 2010 Paacuteg 80)
Para Vargas (2010) la cooperacioacuten entre el Estado Colombiano y el gobierno de
Estados Unidos desarrollo una nueva preocupacioacuten originada desde los centro de
pensamiento estrateacutegico que analizan temaacuteticas de seguridad Y es como se ha
insistido a lo largo del presente anaacutelisis la falta de control y ejercicio de procesos
institucionales en aacutereas diversas en el territorio nacional con una diferencia
estrateacutegica Para los centro de pensamiento la falta de control estatal en estas
zonas califican al paiacutes como inseguro para fomentar inversiones de capital
extranjero y adentrarse en loacutegicas de capitalismo y libre mercado para el
desarrollo teoacuterico histoacuterico y actual de la falta de presencia del Estado en este
estudio se enmarca el problema de inclusioacuten de poblacioacuten que habita las
periferias imposibilitando la inclusioacuten en mercados y dejando temas de justicia y
aceptacioacuten social a grupos insurgentes que histoacutericamente han desarrollado un
control (por la fuerza o por la cooptacioacuten de habitantes en procesos econoacutemicos
ilegales) aceptado y demarcado en territorios perifeacutericos de los departamentos
Si bien el gobierno de Washington no cataloga la ingobernabilidad en territorios
Colombianos al mismo nivel que Afganistaacuten Paquistaacuten Irak es necesario que los
territorios cocaleros y de frontera se busque garantizar el control La definicioacuten que
se va a tener para el contexto de Colombia en teacuterminos de gobernabilidad hace
referencia a
49
ldquola debilidad de las capacidades del gobierno (y de la sociedad) por lo cual
estas son rebasadas con facilidad por la demanda social la cual desborda con
facilidad en presiones y anomias debido a que existen sectores sociales que
mantienen la expectativa o ilusioacuten de que los gobiernos democraacuteticos tendraacuten una
capacidad de respuesta a sus problemas superior a la de los gobiernos
autoritariosrdquo (Aguilar 2006)
El PND de la segunda administracioacuten de Uribe destaca la labor de su gobierno en
el periodo anterior donde se plantea que se asperjaron un total de 710532
hectaacutereas y se erradicaron manualmente otras 92851 aun asiacute la produccioacuten de
cocaiacutena no se redujo de manera considerable debido a ldquola tecnificacioacuten y
perfeccionamiento de los procesos de fabricacioacuten de cocaiacutenardquo (DNP 2007) Esto
plantea una dinaacutemica discursiva de intereacutes ya que se asimila que las poliacuteticas de
tratamiento en la lucha contra las drogas si se han desarrollado de manera
propicia pero la problemaacutetica acaece en las estructuras criminales conocidas y las
que vienen surgiendo despueacutes de los procesos de desmovilizacioacuten de las
autodefensas Por lo anterior es de vital intereacutes continuar con cada uno de los
marcos institucionales y en materia de desarrollo institucional de las poliacuteticas de
erradicacioacuten forzosa yo voluntaria el ataque frontal a los grupos armados y lucha
militar contra el terrorismo sumaacutendole una poliacutetica de responsabilidad compartida
Este apartado de poliacutetica de responsabilidad compartida se desarrolla bajo el
marco contextual de llegar a la Presidencia de la Comisioacuten interamericana para el
Control del Abuso de Drogas (Cicad) de la organizacioacuten de Estados Americanos
(OEA) Los dos frentes de trabajo para esta poliacutetica seraacuten
(1) Educacioacuten a ciudadanos de paiacuteses consumidores sobre las
consecuencias sociales y ambientales derivadas del traacutefico iliacutecito de drogas y (2)
invitacioacuten a los paiacuteses consumidores para apoyar las diferentes acciones dirigidas
a combatir el problema de las drogas iliacutecitas pe la promocioacuten de legislaciones
50
cooperativas para contrarrestar el crimen organizado y el lavado de activos (DNP
2007 Paacuteg 59)
Por uacuteltimo el marco de la lucha contra las drogas se soporta (reiteradamente) en
los programas de erradicacioacuten forzosa antildeadieacutendole la creacioacuten y cooperacioacuten con
los Grupos Moacuteviles de Erradicacioacuten Manual que trabajaran de la mano con los
cronogramas establecidos para las aspersiones aeacutereas En el aspecto de los PDA
se mantendraacuten los Programas de Familias Guardabosques y Desarrollo
Alternativo para seguir abriendo espacios que posibiliten alternativas licitas a
pequentildeos cultivadores
Los nuevos objetivos trazados para la continuidad de los PDA son
Se fomentaraacuten alternativas productivas en 88000 nuevas hectaacutereas de
cultivos liacutecitos al interior de la frontera agriacutecola y se apoyaraacuten proyectos
productivos sostenibles para las 50 mil familias guardabosques actuales Lo
anterior se haraacute a traveacutes de la cofinanciacioacuten de proyectos productivos econoacutemica
y teacutecnicamente viables A traveacutes de la gestioacuten ambiental se mantendraacuten libres de
cultivos iliacutecitos al menos 2000000 de hectaacutereas se recuperaraacuten al menos
100000 hectaacutereas de bosque primario y secundario y se atenderaacuten cerca de
80000 familias adicionales a traveacutes del Programa de Familias Guardabosques
(PDA 2007 Paacuteg 103)
63 Anaacutelisis de resultados del gobierno de Aacutelvaro Uribe (2002-2010)
La historia de la lucha contra los cultivos iliacutecitos en Colombia si bien ha tenido
diferentes facetas se ha desarrollado bajo una loacutegica particular esta se inscribe
en una constante intencioacuten de presentar poliacuteticas con enfoques netamente
diferenciados por un lado la utilizacioacuten de la capacidad militar para acabar con el
narcotraacutefico y por el otro realizar poliacuteticas que intentan atacar el problema en su
raiacutez en otras palabras el problema social econoacutemico poliacutetico y de legitimidad que
se tiene en regiones perifeacutericas de los departamentos en todo el territorio nacional
51
El gobierno de Aacutelvaro Uribe no ha sido ajeno a este tipo particular de luchas que
se muestra ya no tanto como una poliacutetica de gobierno sino una poliacutetica de Estado
que indiferente del partido que llegue al poder las relaciones internacionales que
entran en juego el permanente problema en las uacuteltimas deacutecadas de lidiar con
grupos armados al margen de la ley que buscan construir un capital social y
econoacutemico considerable para hacerle contraposicioacuten al gobierno central
Por esto se ha decidido en el presente apartado de anaacutelisis consiste en contrastar
resultados obtenidos en el periodo 2002-2010 de las poliacuteticas de erradicacioacuten
forzosa con las de erradicacioacuten voluntaria Ya que de esta manera se puede mirar
de manera maacutes completa si el gobierno en este periodo ha logrado disminuir los
incentivos de la poblacioacuten rural en latifundios cultivadores de cultivos para
inmiscuirse con la economiacutea ilegal o el enfoque que ha optado por la utilizacioacuten de
un componente militar predominante ha permitido que se sigan generando
incentivos negativos para continuar con el cultivo y produccioacuten de estupefacientes
Uno de los puntos de intereacutes que se planteo Uribe en su primer periodo de
presidencia fue el de modernizar las FP y capacitarla en DDHH de esta manera
el nuacutemero de efectivos aumento en 130485 (515) y se avanzoacute en la
profesionalizacioacuten del pie de fuerza y asiacute el nuacutemero de soldados profesionales
aumentoacute en un 126 (40830) (DNP amp DJS 2007)
El documento de ldquoEstrategia de fortalecimiento de la democracia y el Desarrollo
Socialrdquo se refiere a la efectividad del acompantildeamiento y entrenamiento en DDHH
teniendo datos suministrados por la Defensoriacutea del Pueblo en 2005 para el cual
las violaciones de DDHH se redujeron en un 19 a comparacioacuten del antildeo 2002
Para el antildeo 2006 Colombia se mantuvo como el paiacutes con mayor superficie de
cultivo de coca en el mundo Si bien el cultivo descendioacute un 9 de 86000 ha En
2003 a solo 78000 ha en 2006 contrastado con los primeros antildeos de la presente
deacutecada no ha tenido la misma intensidad por lo cual se demarca la tendencia
desde el antildeo 2003 en la cual la produccioacuten anual de cocaiacutena se ha mantenido
52
alrededor de las 80000 ha (UNODC 2007) Se resalta el intereacutes del gobierno con
los compromisos adquiridos para la erradicacioacuten o disminucioacuten considerable de
cultivo de cocaiacutena el descenso vertiginoso que promedio un 91 en su tasa de
disminucioacuten anual dentro 2000-2009 (Simci UNODC 2006)
La evolucioacuten que se presenta en el periodo 2002-2006 se dio por la aspersioacuten de
710532 ha y la erradicacioacuten manual de 92851 ha Contrasta este resultado con la
produccioacuten mundial de cocaiacutena donde Colombia se mantuvo como el mayor
productor generando 79 de un total de 74 toneladas meacutetricas por cada 1000
ha Este resultado contradictorio lo asume el gobierno de Uribe debido a la
tecnificacioacuten y perfeccionamiento de los procesos de fabricacioacuten de cocaiacutena
(PND 2007)
Las acciones de interdiccioacuten entre el primer periodo de Uribe incautaron 6564
toneladas de cocaiacutena 147 kilogramos de sustancias quiacutemicas solidas y 105
millones de galones de sustancias liquidas Se destruyeron 8907 laboratorios y
fueron confiscados 77 aeronaves 1192 embarcaciones y 6868 automotores32
En el aspecto de lavado de activos y extincioacuten de dominio se dicto sentencia
favorable al Estado en 428 casos de extincioacuten de dominio ademaacutes de esto se
realizaron investigaciones desarrolladas por el DAS que condujeron a la extincioacuten
de dominio sobre propiedades relacionadas al narcotraacutefico en 63 ocasiones (DNP
amp DJS 2007)
La cooperacioacuten de Estados Unidos al gobierno colombiano por medio del Plan
Colombia mantuvo la misma intensidad que las poliacuteticas y desarrolladas en el
gobierno de Uribe en torno a la necesidad del fortalecimiento militar En promedio
entre el antildeo 2000 y 2008 Seguacuten datos disponibles del DNP la asistencia
norteamericana para el componente militar fue de 472 millones de doacutelares
mientras el aporte del gobierno colombiano fue de 812 millones (Mejia 2010)
32 Ver anexo 11
53
La fumigacioacuten aeacuterea en el gobierno de Uribe fue una de las estrategias mas
destacas y utilizadas este marco permito que en el 2003 se aumentara la cantidad
de glifosato utilizado pasando de una concentracioacuten de 25 litros por hectaacuterea a
104 litros por hectaacuterea y de esta manera aumentar la eficacia de las
fumigaciones (UNODC 2004) Este elemento permite observar junto a desarrollos
en las poliacuteticas de aumento de la fuerza puacuteblica capacidad armada inteligencia
modernizacioacuten de equipamientos muestran una gran prelacioacuten entre las dos liacuteneas
de poliacuteticas desarrolladas para la lucha contra cultivos iliacutecitos que tienen un
eacutenfasis en la lucha militar contra organizaciones que fomentan el narcotraacutefico
A estos procesos de fumigacioacuten se le antildeadioacute un componente de grupos moacuteviles
de erradicacioacuten los cuales contribuyen de gran manera a elevar el porcentaje de
efectividad a la hora de destruir cultivos establecidos33 esto no necesariamente a
desarrollado un resultado de reduccioacuten permanente en los cultivos si no que ha
generado dinaacutemicas de desplazamiento y camuflaje lo que ha permitido mantener
el nivel promedio de aacuterea cultivada en 80000 ha Este resultado de
desplazamiento maacutes conocido como ldquoefecto globordquo34 no ha sido medido de
manera precisa localmente y los argumentos de su existencia se han basado en
las observaciones agregadas de la evolucioacuten de cultivos de coca en Bolivia
Colombia y Peruacute (Mejiacutea 2010) De manera ejemplar para el caso colombiano se
tiene la siguiente referencia
Putumayo solo teniacutea 7000 hectaacutereas de coca en 1996 este nuacutemero crecioacute
a 46200 en 2000 Ahora que Putumayo es objetivo de la poliacutetica de fumigaciones
algunos reportes sentildealan que la coca se estaacute desplazando al vecino departamento
de Narintildeo (WOLA 2002)
33 Anexo figura 2 Daniel mejiacutea paacuteg 72 Cultivos de coca y campantildeas de aspersioacuten aeacuterea y
erradicacioacuten manual 02-08 34
Se ha tomado como una explicacioacuten factible basada en dinaacutemicas de la marihuana en Meacutexico y Colombia el desplazamiento de cultivos en Bolivia Peruacute y en Colombia luego de procesos de fumigacioacuten o erradicacioacuten
54
Para finalizar y teniendo en cuenta los resultados publicados del censo a 2009
sobre el desarrollo de los cultivos iliacutecitos en el paiacutes le reduccioacuten ha llegado a dejar
una superficie cultivada de 68000 hectaacutereas continuando con la tendencia de
reduccioacuten del periodo 2007-208 este nivel constituye el nivel maacutes bajo de cultivos
en el paiacutes desde que la UNODC ha desarrollado la medicioacuten del fenoacutemeno
(UNODC 2010)
Durante el antildeo 2009 se erradicaron manualmente 60554 hectaacutereas de
coca y se asperjaron 104771 hectaacutereas Este nivel de erradicacioacuten es menor en
35571 hectaacutereas al record de 96115 hectaacutereas alcanzado en 2008 La aspersioacuten
aeacuterea de los cultivos de coca tambieacuten se redujo pasando de 133496 has En
2008 a 104771 en 2009 (UNODC 2001 Paacuteg 10)
Las reducciones maacutes importantes de cultivos de coca entre 2008-2009 se dieron
en Putumayo Narintildeo y Antioquia y los tres departamentos con mayor cantidad de
cultivos de coca para el antildeo de publicacioacuten del informe (2010) fueron el Guaviare
Coacuterdoba y Cauca del aacuterea cultivada en 2004-200935
El Programa de Familias Guardabosque (PFGB) se viene adelantando con la
intencioacuten de insertar a una parte de la poblacioacuten de manera voluntaria en
procesos que busquen construir la cultura de lo liacutecito El PFGB se basa en la firma
de compromisos por familias que desarrollan una erradicacioacuten de cultivos
existentes de manera voluntaria de no ejecutar labores relacionadas o que
incentiven los cultivos iliacutecitos donde el gobierno mantiene un acompantildeamiento
transfiriendo bimestralmente incentivos econoacutemicos y asesoriacuteas para integrar las
actividades productivas en economiacuteas de escala nacional
Para el antildeo 2005 los logros que se habiacutean generado en esta liacutenea de
proyectos fueron el ofrece opciones de desarrollo liacutecito a 50699 familias
permitiendo mantener libre de cultivos de coca y amapola 1249980 hectaacutereas en
35 Ver anexo 12
55
35 municipios Asiacute mismo el Programa ha apoyado la creacioacuten de 86
organizaciones de economiacutea solidaria ha fortalecido otras 44 y ha ofrecido
opciones de capacitacioacuten teacutecnica y baacutesica a maacutes de 14525 personas Se estima
que los beneficiarios han adquirido maacutes de 32000 hectaacutereas y que las familias
han ahorrado maacutes de $20000 millones para invertirlos en maacutes de 41 proyectos
agroindustriales agroforestales y de servicios ambientales (miel y ecoturismo)
Este esfuerzo ha contado con el apoyo y seguimiento permanente de la ONU la
cual ha destacado la importancia y utilidad de esta iniciativa en el marco de la
lucha contra los cultivos iliacutecitos (DNP 2007 Paacuteg 102)
EL PFGB para 2006 habiacutea eliminado de manera manual y voluntaria 9036 ha
ademaacutes se recuperaron 53477 ha la eliminacioacuten de hoja de coca en este antildeo fue
equivalente al 11 de la erradicacioacuten de Colombia se expresa en el documento
de evaluacioacuten de la UNODC la efectividad o no de este proyecto se da en materia
de hectaacutereas eliminadas o no que debe permear objetivos claves tales como la
recuperacioacuten de ecosistemas y la generacioacuten de aspectos culturales insertados en
las familias y de esta manera buscar tratar el problema en materia de incentivos
para ingresar a economiacuteas licitas
La cultura de la legalidad es un aspecto que se ha resaltado de manera reiterativa
en los PFGB debido a la aceptacioacuten que se haciacutea de monocultivos iliacutecitos como
mecanismo de apropiacioacuten de recursos
Para realizar el traacutensito de la cultura de la ilegalidad a una basada en lo
legal ademaacutes de las sanciones estatales es necesaria la reprobacioacuten social pues
esta es mucho maacutes eficiente como reguladora de las acciones de la ley o la moral
porque el individuo corre el riesgo de ser excluido de la comunidad (Accioacuten Social
2007 Paacuteg 25)
En este sentido Accioacuten Social hizo una caracterizacioacuten de la manera de
involucrarse con los cultivos iliacutecitos donde el 692 eran propietarios y trabajaron
en la tierra El porcentaje restante fue propietario mas no trabajo en ellos por lo
56
cual adquirioacute mano de obra no calificada para el funcionamiento adecuado de
estos
Se resalta que de las familias que fueron propietarias el 363 mostraban un nivel
de arrepentimiento bajo mientras una mayoriacutea que representa el 34 no se
arrepiente Lo que indica para el gobierno y el seguimiento de las poliacuteticas que se
ha podido implementar cierto tipo de enemistad con dinaacutemicas iliacutecitas para
insercioacuten en desarrollos econoacutemicos necesarios para la subsistencia de la
poblacioacuten
En este mismo estudio desarrollado por Accioacuten Social (2007) se dio un
precedente importante en cuanto a las razones para erradicar los cultivos en las
familias voluntarias que ingresaron al programa Lo que arrojo los siguientes
resultados
Tener acceso al incentivo condicionado que brinda el Programa (363) y el
compromiso adquirido con el mismo (317) Estas respuestas evidencian la
importancia de la presencia del Estado para la consolidacioacuten de la cultura de la
legalidad (hellip) Otras de las razones mencionadas fueron evitar fumigaciones
(103) la improductividad del cultivo iliacutecito (72) y el cambiar su forma de vida
(68) (Accioacuten Social 2007 Paacuteg 26)
Programa de Proyectos Productivos es la segunda liacutenea de trabajo que
implemento la administracioacuten de Uribe donde el intereacutes principal es apoyar
iniciativas de sustento que sean comercialmente viables y que mejoren la
produccioacuten productividad empleo y oportunidades de ingreso a aacutereas
generalmente dependientes de mercados iliacutecitos
Mediante este Programa se han beneficiado 26321 familias en 92
municipios estableciendo 63632 hectaacutereas de cultivos de cafeacutes especiales
caucho cacao palma y forestales en proyectos asociativos Igualmente se ha
dotado a 37 municipios con bibliotecas itinerantes se han beneficiado 1590
57
personas con programas teacutecnicos del Sena y 1590 personas con programas de
educacioacuten baacutesica Para la ejecucioacuten de este Programa se ha realizado una
inversioacuten total de $114877 millones en el periodo 2002-2006 (DNP 2007 Paacuteg
104)
La viabilidad de estas cadenas asociativas que se pretenden vincular con
mercados nacionales e internacionales en 2008 sus ventas ascendieron a 31000
millones de pesos aproximadamente el 01 del Producto Interno Bruto
agropecuario 25 de los 126 proyectos avanzaron a la etapa de produccioacuten y
comercializacioacuten estos generaron ventas anuales en el 2007 estimadas en
18000 millones de pesos
No se debe dejar a un lado que una evaluacioacuten hecha para las utilidades en 2006
donde se constituyeron 82 organizaciones el 825 obtuvo utilidades netas pero
solo un 196 llego a superar los $10 millones Esto contrasta con el informe
debido a que se plantea que las organizaciones constituidas para adentrarse en la
economiacutea nacional se enmarcan en riesgo significativo de obtener dividendos de
las poliacuteticas de PPP (Zorro 2010 Paacuteg107)
En esta misma loacutegica y como se planteo la evolucioacuten de los proyectos el PFGB
buscaba vincular a sus beneficiaros una vez cumplidos los acuerdos planeados
con las PPP asiacute asegurando una continuidad de las poliacuteticas que ayuden a
consolidar el intereacutes del apoyo del Estado para la inclusioacuten en los mercados y
seguridad en la erradicacioacuten y prevencioacuten de cultivo de coca y amapola
El porcentaje de familias en PFGB que se vincularon a los PPP es de apenas
268 en esta preocupante dinaacutemica Accioacuten Social (2007) identifica tres razones
fundamentales la falta de recursos econoacutemicos (24) el no haber recibido ofertas
para participar de alguacuten proyecto productivo (14) desconocimiento de los
proyectos (13) y la no tenencia de tierras y el difiacutecil acceso a creacuteditos (10)
58
CONCLUSION
A lo largo del texto se ha planteado la problemaacutetica del Desarrollo Alternativo
como una liacutenea de trabajo para programas que buscan presentar soluciones a los
cultivos iliacutecitos desde un enfoque social Estos programas se disentildean para
regiones en Colombia que necesitan soluciones transversales Estas regiones
tienen especificidades como la baja infraestructura bajo acompantildeamiento de las
autoridades gubernamentales para presentar sus demandas bajos niveles de
seguridad y de confianza (resultado de la presencia de actores armados como
ldquoinstitucionesrdquo que por medio de la coercioacuten mantienen un monopolio del uso de la
violencia) Todo lo anterior indica que los incentivos negativos generan una
alternativa viable para solventar necesidades econoacutemicas baacutesicas la cual se
reproduce en el cultivo de hoja de coca y amapola
De esta manera y para concluir el presente estudio se responderaacute a cada uno de
los objetivos planteados y aun maacutes importante a la pregunta de investigacioacuten que
fue base fundamental para este anaacutelisis
A lo largo del presente estudio se pudo observar coacutemo la poliacutetica anti drogas en
Colombia en el periodo 2002-2010 tuvo un fuerte eacutenfasis en el tratamiento de los
cultivos de manera militar Se tomaron como fuente directa de financiamiento de
los grupos al margen de la ley maacutes no como una problemaacutetica de abandono a
territorios rurales que no tienen desarrollo de infraestructura salud educacioacuten y
seguridad Este desarrollo es necesario para adentrarse en la realidad nacional y
de esta manera desincentivar la relacioacuten de poblacioacuten rural con necesidades
baacutesicas que involucran una calidad de vida deteriorada con la necesidad
imperante de cultivar hoja de coca
El Desarrollo Alternativo en este periodo tuvo un eacutenfasis en
59
a Reducir los cultivos iliacutecitos y la produccioacuten de sustancias derivadas Si bien se
redujo el aacuterea cultivada un 9 de 86000 a 78000(02-04) y en 2010 a 68000 ha
este dato contrastado con la manera en la que se estaba reduciendo
anteriormente es miacutenimo y la produccioacuten de cocaiacutena en el paiacutes sigue siendo
relativamente estable Para 2007 seguiacuteamos siendo el productor del 79 de la
cocaiacutena mundial
b PFGB 50000 familias con opciones de desarrollo liacutecito erradicacioacuten voluntaria
y manual de cultivos iliacutecitos llegoacute a las 9000ha lo que fue equivalente al 11 de la
erradicacioacuten anual
-Reducir incentivos se fomentoacute la cultura de la legalidad en las familias
donde se ha aceptado de manera social las problemaacuteticas adscritas al
trabajo con cultivos de coca y amapola Aun asiacute contrasta un 36 contra un
34 de familias que se arrepienten y las que no se arrepienten por lo cual
es un tema que se debe seguir considerando clave para erradicar cultivos
iliacutecitos
c PPP ha beneficiado a 26000 familias Su intereacutes principal es apoyar iniciativas
de sustento que sean comercialmente viables y mejoren las oportunidades de la
comunidad para mejorar su calidad de vida Se constituyeron 82 organizaciones
en la cual el 825 obtuvieron utilidades netas por lo cual cumplieron con su
cometido
La prelacioacuten en la estrategia de erradicacioacuten forzosa e interdiccioacuten ha hecho
debilitar la inversioacuten del DA en departamentos como Caquetaacute Guaviare
Putumayo Meta la llanura del Pacifico narintildeense y zonas del bajo Cauca y el
Magdalena Medio (Vargas 2010) Ligado a esto se debe mirar coacutemo el PFGB no
cumple todos los objetivos planteados especialmente en materia de recuperacioacuten
de los ecosistemas debido a falencias en la identificacioacuten de algunos terrenos
como dados para la realizacioacuten de cultivos especiacuteficos apoyados por el programa
Ademaacutes los PPP como se resaltoacute en el capiacutetulo anterior en muchos casos no han
sido viables como etapa de transicioacuten debido a la falta de capital que pueda ser
destinado al desarrollo de asociaciones
60
Por uacuteltimo las soluciones de tipo social que se pueden identificar en los
programas desarrollados en los gobiernos de Aacutelvaro Uribe se centran en la
creacioacuten y consolidacioacuten de redes entre entidades gubernamentales y la poblacioacuten
rural el PFGB plantea no solo la erradicacioacuten total y el compromiso de no cultivar
de nuevo sino que busca establecer un tipo de conciencia social en los nuacutecleos
familiares donde se comprenda las implicaciones legales econoacutemicas y
ambientales de cultivar hoja de coca y amapola
El PPP buscar retomar los procesos ya desarrollados entorno a comunidades con
cultivos legales que pueden ser vendidos de buena manera a escala nacional o
internacional para generar dividendos que no solo se vean en lo econoacutemico sino
en el crecimiento de infraestructura nuacutecleos sociales estables que no se dejen
permear por actividades ilegales y lo maacutes importante que aumenten la calidad de
vida de la poblacioacuten cultivadora
iquestLos programas de Desarrollo Alternativo en Colombia han logrado desincentivar
a los pequentildeos campesinos para que se involucren con los cultivos de cocaiacutena
Se concluye que si bien los PDA como instrumento para combatir los cultivos
iliacutecitos y en siacute el narcotraacutefico han sido suficientes en la medida que existe cierto
tipo de redes que trabajan de manera mancomunada entre actores
gubernamentales y la poblacioacuten cultivadora Sin embargo cuando el desarrollo de
estos procesos se ve carente de informacioacuten situaciones en las cuales se sigue
entendiendo el problema de una manera militar maacutes no las raiacuteces del mismo que
involucran una falta de cumplimientos del Estado central con sus ciudadanos y
clientes las redes y el ldquoentramadordquo que se busca tejer entre ellas es insuficiente
No se van a lograr resultados maacutes allaacute de reducciones econoacutemicas y de
produccioacuten dejando a un lado el aspecto del Desarrollo Humano y el aumento de
la calidad de vida a un largo plazo
61
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En Gaviria y Mejiacutea Poliacuteticas Antidroga en Colombia Eacutexitos fracasos y extraviacuteos
Universidad de los Andes
65
ANEXOS
Anexo 1
Tabla1 Cultivos de coca en la regioacuten Andina en hectaacutereas
Paiacutes 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Estado
Plurinacional
de Bolivia
19900 21600 23600 27700 25400 27500 28900 30500 30900 30900
Colombia (a) 144800 102000 86000 80000 86000 78000 99000 81000 68000 57000
Colombia (b) 73000 62000
Peruacute 46200 46700 44200 50300 48200 51400 53700 56100 59900 61200
Total 210900 170300 15380
0
15800
0 159600 156900 181600 167600 158800 149100
Cifra para 2009 debido a falta de disponibilidad de la cifra de 2010 para Bolivia en el
momento de imprenta
(a) Aacutereas sin ajuste de campos pequentildeos (menores a 025 ha)
(b) Aacutereas con ajuste de campos pequentildeos (menores a 025 ha)
Fuente Departamento de Estado de los Estado Unidos de los Estados Unidos de Ameacuterica
Policiacutea Nacional ndash Direccioacuten Antinarcoacuteticos y Direccioacuten Nacional de Estupefacientes
Anexo 2
66
Fuente Rocha 2002 Paacuteg 41
Anexo 3
Fuente UNODC informe evolucioacuten de los cultivos iliacutecitos 2010
Anexo 4 entrevista directora Plante
Plan Nacional de Desarrollo Alternativo PLANTE RESPUESTAS AL CUESTIONARIO FORMULADO A LA DIRECTORA DEL PLANTE SENtildeORA MARIacuteA INEacuteS RESTREPO CANtildeOacuteN POR UN GRUPO DE ECONOMISTAS DEL BANCO DE LA REPUacuteBLICA SEGUacuteN SOLICITUD DE LA DOCTORA LUISA VALDEacuteS 1 La mayoriacutea de personas consideran que el Plante (o Plan de desarrollo alternativo) tiene como uacutenico objetivo la erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos por medio de la sustitucioacuten de los mismos iquestPodriacuteas decirnos cuaacuteles son los demaacutes objetivos del Plante La sustitucioacuten de los cultivos iliacutecitos soacutelo corresponde al objetivo de la sustitucioacuten de los ingresos pero para lograr que los ingresos nuevos sean ciertos y sostenibles se requiere generar un entorno social cultural poliacutetico y econoacutemico que permita que las nuevas actividades productivas compitan en condiciones favorables
67
Al complejo escenario determinado por las condiciones de marginalidad y pobreza de las comunidades campesinas e indiacutegenas y la presencia de cultivos iliacutecitos deben agregarse la violencia y el conflicto armado factores que asociados a la escasa presencia estatal en la mayor parte de las localidades han incidido de manera notable en la descomposicioacuten del tejido social y en la peacuterdida de credibilidad en las instituciones Ademaacutes las debilidades en el desarrollo institucional de los municipios se reflejan entre otros aspectos en la escasa participacioacuten de la poblacioacuten en los procesos relacionados con el ejercicio de sus derechos ciudadanos y en la carencia de una cultura democraacutetica que propenda por la tolerancia la convivencia paciacutefica y el respeto a las diferencias Por esta razoacuten el Plante atiende regiones y no individuos y apoya la ejecucioacuten de actividades fundamentales para el desarrollo regional entre las que se destacan infraestructura baacutesica (viacuteas electrificacioacuten agua potable saneamiento baacutesico comunicaciones) educacioacuten y salud (construccioacuten y dotacioacuten de escuelas y puestos de salud) desarrollo institucional publico y privado ( fortalecimiento de los gobiernos locales formacioacuten y desarrollo de organizaciones privadas de caraacutecter empresarial y social) desarrollo tecnoloacutegico (investigacioacuten validacioacuten y ajuste de tecnologiacuteas) y formas alternativas de creacutedito para la financiacioacuten de las actividades productivas sustitutivas ademaacutes de actividades culturales y de capacitacioacuten en democracia convivencia y medio ambiente Todo este conjunto de objetivos o medios son los que conducen el desarrollo alternativo a su objetivo final que es el desarrollo de regiones en donde desaparecen los cultivos iliacutecitos como una decisioacuten concertada entre las comunidades y el Estado 2 Teniendo en cuenta la variedad de objetivos debe haber una gran variedad de acciones encaminadas a alcanzarlos iquestQueacute tipo de trabajo realizan ustedes en los campos para alcanzar sus fines Para evitar la dispersioacuten del esfuerzo gubernamental y garantizar la efectividad y el impacto de su intervencioacuten el Plante concentra su accioacuten en zonas geograacuteficas especiacuteficas y dispone de instrumentos como los planes regionales y los proyectos productivos y complementarios Los trabajos se centran en la concertacioacuten con las comunidades afectadas y con los gobiernos locales ya que estos son los que ejecutan todas las actividades necesarias para lograr el desarrollo regional En ese marco de concertacioacuten se elaboran planes regionales se identifican los programas y proyectos y se acuerda con la comunidad regional todas las actividades y mecanismos que lleven a la desaparicioacuten de los cultivos iliacutecitos y a la implantacioacuten de una economiacutea alternativa que genere las condiciones de sostenibilidad
68
Los planes regionales ofrecen el marco estrateacutegico para integrar las acciones inmediatas con los objetivos de desarrollo de mediano y largo plazo Ademaacutes permiten concertar acuerdos entre las instituciones y los diversos actores sociales planificar las inversiones y asignar recursos a los proyectos prioritarios en cada regioacuten En ellos ademaacutes se establecen metas y resultados especiacuteficos en teacuterminos cuantitativos y cualitativos Debido a la importancia que revisten los factores econoacutemicos en la decisioacuten de los campesinos e indiacutegenas de cultivar iliacutecitos el Plante confiere particular importancia al desarrollo de proyectos productivos de corto mediano y largo plazo Los proyectos de corto plazo tienen por objeto garantizar a las familias campesinas e indiacutegenas la subsistencia y algunos excedentes para el mercado mientras de manera simultaacutenea se elaboran los planes regionales de desarrollo alternativo y se identifican proyectos productivos sostenibles de mediano y largo plazo que garanticen a estas familias ingresos permanentes y estables Los proyectos productivos de mediano y largo plazo se orientan a impulsar el desarrollo socioeconoacutemico con actividades competitivas y de caraacutecter regional Ademaacutes en consideracioacuten a que la superacioacuten de los problemas y limitaciones propios de estos sistemas de produccioacuten estaacute relacionada con aspectos de caraacutecter integral el modelo tambieacuten preveacute el desarrollo de proyectos complementarios dirigidos a mejorar la calidad y cobertura de los servicios baacutesicos la preservacioacuten y recuperacioacuten de los recursos naturales la infraestructura para el desarrollo rural y el desarrollo institucional de las entidades territoriales y de las organizaciones sociales Cabe resaltar que en el proceso descrito las comunidades afectadas son los principales protagonistas De su voluntad y compromiso depende en gran medida el logro de los objetivos propuestos en teacuterminos de mejoramiento de calidad de vida y erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos 3 La idea del Plante es brindar a los campesinos e indiacutegenas una fuente de ingresos en el corto plazo En el caso de una vereda en particular iquestCuaacutento tarda el Plante en reestructurar los cultivos y promover los cambios culturales y sociales que se ha propuesto La consolidacioacuten de ingresos permanentes y estables para una comunidad en particular no depende solo de actividades de corto plazo pues el desarrollo integral de comunidades soacutelo es posible en el largo plazo Por lo tanto el Plante identifica conjuntamente con la comunidad un conjunto de actividades en lo econoacutemico social ambiental y cultural que se van desarrollando en el tiempo de acuerdo con las dinaacutemicas que la comunidad imponga con las condiciones objetivas de cada regioacuten en particular y con la disponibilidad de recursos para las inversiones necesarias Auacuten cuando existen variaciones entre las actividades productivas y las economiacuteas
69
iliacutecitas se integran en forma diferencial en cada sociedad ocal un trabajo continuo e integral con un nuacutecleo de productores (vereda o conjuntos de veredas) durante cinco a maacutes antildeos permite consolidar opciones econoacutemicas fortalecer las organizaciones de base y estabilizar las dinaacutemicas locales 4 iquestQueacute tan eficientes son sus programas iquestQueacute se necesita para que pueda mejorar su eficiencia Si se mide como sustitucioacuten de la economiacutea iliacutecita el Plante puede demostrar en algunas regiones un alto nivel de eficiencia en la medida que ha podido realizar conjuntamente con la comunidad actividades sostenidas por un periodo de tiempo relativamente largo Sin embargo en el contexto nacional los resultados pueden Desde el punto de vista de desarrollo de capital social y capital humano los programas del Plante han demostrado su eficiencia seguacuten lo confirma la auditoriacutea teacutecnica realizada por el CIDER de la Universidad de los Andes En los aspectos relacionados con el reconocimiento local y regional esta misma auditoriacutea sentildeala que en las regiones en donde opera el Plante la poblacioacuten aspira a participar de los proyectos que se ejecutan actitud que ratifica la posibilidad de adelantar procesos locales de desarrollo alternativo Uno de los aspectos maacutes relevantes es que la mayor parte de los productores atendidos por el Plante abandonan los cultivos iliacutecitos o no reinciden en su siembra en la medida que consolidan una actividad liacutecita de generacioacuten de ingresos Sin embargo el Plante no ha sido tan eficiente cuando se trata de ampliar la dinaacutemica de sus proyectos maacutes allaacute de los nuacutecleos seleccionados en forma inicial e incidir de manera generalizada en las economiacuteas regionales La gestioacuten del Plante se ha visto afectada por una serie de problemas estructurales entre los que cabe destacar
sect La baja capacidad de gestioacuten de las entidades territoriales y de las
organizaciones locales
sect La escasa apropiacioacuten de los espacios y mecanismos de concertacioacuten y
participacioacuten ciudadana por parte de autoridades locales y comunidades
sect La concentracioacuten de la propiedad y la inequitativa distribucioacuten de la tierra
sect Las dificultades de las comunidades para acceder a liacuteneas de creacutedito
adecuadas a su capacidad econoacutemica y los niveles de produccioacuten de sus actividades econoacutemicas
sect La aceptacioacuten por parte de las comunidades de los cultivos iliacutecitos como
opcioacuten legiacutetima de generacioacuten de ingresos
sect La eficiencia de las cadenas productivas de amapola y coca por los bajos
costos y las facilidades de transporte del producto
sect La competencia inequitativa en la contratacioacuten de mano de obra debido a la
alta remuneracioacuten que se ofrece en las labores relacionadas con los cultivos iliacutecitos
sect La ampliacioacuten de la frontera agriacutecola en aacutereas fraacutegiles y de importancia
ambiental
70
sect La lejaniacutea y aislamiento de las zonas objeto de intervencioacuten del Plante
sumada a la carencia de infraestructura vial y de comunicaciones situacioacuten que encarece la comercializacioacuten en doble viacutea de los productos
sect La presencia y confrontacioacuten de grupos armados en zonas de dominio
permanente situacioacuten que provoca el desplazamiento de la poblacioacuten y genera un alto riesgo para las inversiones y un clima de violencia e inseguridad
sect La peacuterdida de competitividad por el agotamiento de la tierra el uso de tierras no
aptas y el escaso conocimiento tecnoloacutegico de suelos Para mejorar su eficiencia e impacto el Plante necesita 1 Que se incremente su participacioacuten en los recursos del Presupuesto General de la Nacioacuten 2 Que se le permita flexibilizar la cobertura asignada 3 Que se garantice la adecuada y oportuna concurrencia y coordinacioacuten con las entidades sectoriales creando un SISTEMA NACIONAL DE DESARROLLO ALTERNATIVO 4 Que se armonicen las fuentes y los instrumentos de financiacioacuten de que disponen las poliacuteticas sectoriales para la cofinanciacioacuten de proyectos de desarrollo alternativo 5 Usted afirma que la erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos en los paiacuteses vecinos no solucionoacute el problema sino que simplemente lo desplazoacute hacIa Colombia debido a que la demanda se mantiene iquestNo podriacutea pasar ahora que los cultivos erradicados en Colombia se desplacen hacia otro paiacutes vecino como Brasil por ejemplo En tanto no se solucione el problema de la demanda es posible que eso suceda en cualquier paiacutes de Ameacuterica Latina pues no se debe perder de vista que el narcotraacutefico tambieacuten participa de la globalizacioacuten de la economiacutea y en esa perspectiva es indiscutible que buscaraacute establecer sus centros de produccioacuten en aquellas regiones que ofrezcan las mejores ventajas comparativas en teacuterminos de costos transporte comunicaciones y seguridad para sus operaciones 6 La erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos es solo una parte de la lucha antidrogas iquestCuaacutel es su opinioacuten frente a la actual poliacutetica antidrogas de nuestro gobierno iquestQueacute fortalezas y queacute debilidades le encuentra La poliacutetica de lucha contra las drogas contempla tres estrategias diferenciadas y complementarias para atacar de manera integral una problemaacutetica tan compleja interdiccioacuten erradicacioacuten forzosa y desarrollo alternativo La interdiccioacuten a lo largo de la cadena productiva de la droga busca incrementar la capacidad operativa del Estado para efectuar un mejor control del espacio La erradicacioacuten forzosa sin compensacioacuten mediante aspersioacuten aeacuterea estaacute diriga a combatir los cultivos industriales
71
El Desarrollo Alternativo es la estrategia que proporciona esquemas de desarrollo regional con alternativas econoacutemicas viables para aquellas comunidades que complementan su subsistencia con la produccioacuten de coca y amapola y a cambioacute se comprometen a erradicar voluntariamente estos cultivos de sus predios Para el desarrollo de estas estrategias el gobierno nacional realiza grandes esfuerzos con recursos del presupuesto nacional y con algunos recursos de cooperacioacuten internacional La combinacioacuten de las estrategias descritas es acertada pero le falta contundencia pues la dimensioacuten del problema exige mayores esfuerzos por parte de la comunidad internacional con recursos y acuerdos comerciales que le den viabilidad a las actividades productivas alternativas ademaacutes de mejores controles internacionales a la comercializacioacuten de los precursores al traacutefico de las drogas y al lavado de activos ya que el control de estas actividades del narcotraacutefico en su mayoriacutea estaacute por fuera de nuestro territorio Ademaacutes es importante equilibrar las inversiones y la eficiencia de las tres estrategias pues los recursos dirigidos a financiar el desarrollo alternativo apenas representan el 9 del total de la inversioacuten de la lucha antidrogas y por otra parte es necesario intensificar las acciones de interdiccioacuten En resumen las principales debilidades de la lucha antidrogas estaacuten en la incapacidad del paiacutes para financiar tan colosal tarea y en la escasa voluntad de muchos paiacuteses que se manifiesta en los reducidos aportes de recursos para el tratamiento al fenoacutemeno 7 iquestCuaacutel es su propia propuesta en la lucha antidrogas Como lo expreseacute en la respuesta anterior se requiere de mayor esfuerzo de la comunidad internacional para impactar el fenoacutemeno Estos esfuerzos deben de estar representados en recursos de financiacioacuten ciertos poliacuteticas comerciales que Si estas condiciones no son lo suficientemente efectivas el gran esfuerzo que realiza Colombia terminara siendo inuacutetil frente ha este compromiso que requiere que la corresponsabilidad sea menos discurso y maacutes acciones efectivas de la comunidad internacional
Los logros de la poliacutetica antidrogas dependeraacuten del compromiso nacional con este propoacutesito y de la efectividad de una estrategia que combine y administre de manera equilibrada las acciones de interdiccioacuten al traacutefico de narcoacuteticos y precursores quiacutemicos la erradicacioacuten de los cultivos iliacutecitos y la inversioacuten en proyectos de desarrollo alternativo
72
8 A nivel de los paiacuteses demandantes iquestCuaacuteles son sus propuestas Retomo las respuestas anteriores El fenoacutemeno ya no se manifiesta como paiacuteses productores y paiacuteses demandantes la realidad es que las dos actividades se expresan igualmente en un mismo paiacutes tal es el caso de Colombia y por lo tanto se tiene que tratar integralmente El problema entonces debe enfrentarse en el marco de acuerdos globales que generen un nuevo espacio juriacutedico internacional y permita tratar el fenoacutemeno de tal manera que no sean los paiacutesesldquo productores ldquolos que carguen con la responsabilidad de asumir los costos poliacuteticos y financieros del control del fenoacutemeno Miremos de nuevo la necesidad de atacar el fenoacutemeno de una forma integral Si bien es cierto que golpear a las redes del narcotraacutefico en aquellos puntos en donde el producto lleva mayor valor agregado tiene mayores efectos sobre el negocio tambieacuten los es que el narcotraacutefico se acomoda con gran eficiencia a este tipo de interceptaciones y el negocio tiene un margen grandiacutesimo de ganancia que les permite mantener una tercera parte de la oferta de cocaiacutena expuesta a la incautacioacuten sin que se afecte su rentabilidad Por lo tanto es importante que se gane eficiencia en el control de las redes de comercializacioacuten pero sin descuidar los demaacutes instrumentos de la poliacutetica antidrogas Como ya lo expreseacute creo firmemente que la magnitud dinaacutemica y consecuencias de los cultivos iliacutecitos demandan acciones contundentes y de efecto inmediato En esa perspectiva es necesario utilizar todas las herramientas que han demostrado su efectividad total o parcial y es precisamente una inteligente combinacioacuten de ellas las que nos permitiraacute superar el problema No sobra recordar que para asegurar el eacutexito de este propoacutesito ademaacutes de las estrategias nacionales es indispensable garantizar un mayor compromiso de la comunidad internacional y un manejo integral del problema habida cuenta la corresponsabilidad que le asiste en esta materia 10 Finalmente iquestQueacute opina de la legalizacioacuten de las drogas blandas Aquiacute por legalizacioacuten entendemos despenalizacioacuten del consumo pero acompantildeada de reglamentacioacuten algo similar a lo que sucede con el alcohol no estaacute prohibido consumirlo pero hay una serie de normas relacionadas con su uso Ademaacutes de la legalizacioacuten puede haber tributacioacuten sobre estas sustancias esos recursos podriacutean ser utilizados para la educacioacuten y el tratamiento de la adiccioacuten iquestNo cree que esto podriacutea traer maacutes ventajas que desventajas Para mayor claridad cabe recordar que se consideran ldquodrogas durasrdquo las sustancias que originan un alto riesgo para la salud como son la heroiacutena la cocaiacutena y las llamadas ldquodrogas de disentildeordquo Como ldquodrogas blandasrdquo se denominan aquellas sustancias derivadas de la planta de caacutentildeamo la marihuana y el hachis
73
pues son consideradas menos peligrosas para la salud En esta categoriacutea se clasifican tambieacuten el tabaco y el alcohol El tema de la despenalizacioacuten de las drogas blandas se estaacute abriendo camino en algunos paiacuteses como Inglaterra Holanda y Australia Sin embargo en mi concepto no es poliacuteticamente viable emprender iniciativas de esta naturaleza en Colombia protagonistas tienen en la economiacutea iliacutecita una importante fuente de financiacioacuten De otra parte si de encontrar soluciones al problema se trata caben dos interrogantes iquestHasta que punto se afecta con esta medida la estructura monopoacutelica de produccioacuten y distribucioacuten de las drogas entendiendo que en este factor se concentra el aspecto medular del problema Creo que muy poco iquestQueacute tan preparados estamos para asumir una disposicioacuten de esta naturaleza y no seraacute peor el remedio que el mal Quienes estaacuten a favor de esta propuesta habitualmente citan como ejemplo el tema del alcohol y las nefastas consecuencias que acarreoacute la prohibicioacuten de su consumo en paiacuteses como los Estados Unidos Sin embargo basta examinar las estadiacutesticas de muertes violentas y lesiones personales en Colombia y la altiacutesima relacioacuten que existe entre estos hechos y el consumo de alcohol a pesar de las regulaciones existentes Sin embargo es indudable que si se continuacutea avanzando en el camino de la despenalizacioacuten de las drogas blandas y estaacutes ingresan y tributan como parte de las economiacuteas legales produciriacutean maacutes ventajas que desventajas a los paiacuteses involucrados en estos negocios
Tomado de
httpwwwwebpondoorgfilesinterviewsMariaInesRestrepoPLANTEparawebpondopdf
74
Anexo 5
Ver anexo 6
75
Anexo 7
Anexo 8
76
Anexo 9
Anexo 10
77
Anexo 11
78
Anexo 12
79
Anexo 13
Diferenciacioacuten de niveles baacutesicos del circuito de drogas y consecuencias de poliacutetica
Nivel del circuito
ilegal de drogas
Poliacutetica Niveles de
Manejo estatal
nacional
Instancias
estatales
responsables [4]
Cooperacioacuten
Internacional
Produccioacuten Alternativas de
Desarrollo
Autonomiacutea con
criterios de
cooperacioacuten
Autoridades
relacionadas con
Ambiente
Agricultura
Desarrollo
Cooperacioacuten
Teacutecnica para el
Desarrollo
Procesamiento y
Traacutefico
Law Enforcement
(Represioacuten
legiacutetima)
Acuerdos
Internacionales
de
responsabilidad
compartida
Fiscaliacutea Policiacutea
Sistema Judicial
Control
Financiero
Direccioacuten de
Estupefacientes
Sistema de
Informacioacuten
Acuerdos y
represioacuten del
lavado asesoriacuteas
sobre extincioacuten
de bienes
cooperacioacuten
judicial
Abusos y
problemas en el
consumo
Salud Puacuteblica Autonomiacutea con
criterios de
cooperacioacuten
Autoridades de
salud puacuteblica y
alcaldiacuteas
Intercambio de
experiencias de
manejo en el
abuso de drogas
Meza 2010
80
Anexo 14
Tabla marco de poliacutetica
COMPONENTE ENTIDADES VINCULADAS
1 Control de la produccioacuten
Aspersioacuten Aeacuterea
Erradicacioacuten Manual y mecaacutenica
forzosa
Erradicacioacuten Manual Voluntaria ndash
Desarrollo Alternativo
DIRAN y Ministerio de defensa
PCI ndash Accioacuten Social (GME) Ejercito y Policiacutea
Nacional
PCI ndash Accioacuten Social (PFGB y PPP)
2 Control del Traacutefico
Interdiccioacuten
Control de lavado de activos
Control al traacutefico de precursores
DIRAN Ejercito y Armada Nacional
DNE y UIAF
DIRAN
3 Control del consumo
Prevencioacuten y rehabilitacioacuten
Ministerio de Proteccioacuten Social y Fondo
Nacional de Estupefacientes
Tomado de CADA paacuteg 40
81
Anexo 15
RANGO NORMATIVIDAD
CONSTITUCIONAL
CONSTITUCION POLITICA DE
COLOMBIA
LEGAL
1 Ley 30 de 1986 ldquoPor la cual se
adopta el Estatuto Nacional de
Estupefacientes y se dictan otras
disposicionesrdquo
2 Ley 67 de 1993 ldquoPor medio de la
cual se aprueba la Convencioacuten de las
Naciones Unidas contra el traacutefico iliacutecito
de estupefacientes y sustancias
sicotroacutepicas suscrito en Viena el 20 de
diciembre de 1988
3 Ley 599 de 2000 ldquoPor la cual se
expide el Coacutedigo Penalrdquo
82
OTRAS DISPOSICIONES
1 Decreto 1843 de 1991 ldquoPor el cual
se reglamentan parcialmente los Tiacutetulos
III V VI VII y XI de la Ley 09 de 1979
sobre uso y manejo de plaguicidasrdquo
2 Decreto 2253 de 1991 ldquoPor el cual
se adoptan como legislacioacuten
permanente unas disposiciones
expedidas en ejercicio de las facultades
del estado de sitiordquo
3 Resolucioacuten 001 de Febrero de 1994
ldquoMediante la cual se resolvioacute extender y
precisar las autorizaciones concedidas
para la destruccioacuten y erradicacioacuten de
cultivos iliacutecitos en el paiacutes a traveacutes de
los medios idoacuteneos prescritos para tal
finrdquo
4 Decreto 2158 de 1999
5 Resolucioacuten 005 de Agosto de 2000
ldquoModifica y ampliacutea la resolucioacuten 00194
establece procedimientos para la
83
erradicacioacuten define la auditoriacutea teacutecnica
y determina la creacioacuten del Comiteacute
Teacutecnico Interinstitucional como oacutergano
asesor para el desarrollo del Programa
de Erradicacioacuten de Cultivosrdquo
6 Resolucioacuten 017 de Octubre 4 de
2001 ldquoPor la cual se adopta un
procedimiento para la atencioacuten de
quejas derivadas de los presuntos
dantildeos causados por la aspersioacuten aeacuterea
con el herbicida glifosato dentro del
marco Programa de Erradicacioacuten de
Cultivos Iliacutecitosrdquo
7 Resolucioacuten 1054 de 2003 ldquopor la
cual se modifica un Plan de Manejo
Ambiental
y se toman otras determinacionesrdquo
8 Resolucioacuten 013 de 27 de Junio de
2003 del Consejo Nacional de
Estupefacientes ldquoPor la cual se
revocan las Resoluciones nuacutemeros
0001 del 11 de febrero de 1994 y 0005
del 11 de agosto de 2000 y se adopta
un nuevo procedimiento para el
84
Programa de Erradicacioacuten de Cultivos
Iliacutecitosrdquo
9 Resolucioacuten 031 de Septiembre 26 de
2003 ldquoPor la cual se modifica el artiacuteculo
5deg de la Resolucioacuten nuacutemero 0013 del 27
de junio de 2003 mediante la cual se
adopta un nuevo procedimiento para el
Programa de Erradicacioacuten de Cultivos
Iliacutecitosrdquo
10 Resolucioacuten 008 de Marzo 2 de
2007 ldquoPor la cual se modifica la
Resolucioacuten nuacutemero 0017 del 04 de
octubre de 2001 que establece un
procedimiento para la atencioacuten de
quejas derivadas de los presuntos
dantildeos causados por la aspersioacuten aeacuterea
con el herbicida glifosato dentro del
marco del Programa de Erradicacioacuten de
Cultivos Iliacutecitosrdquo
ACUERDOS INTERNACIONALES
1 Convencioacuten de Viena por medio de la cual
se aprueba la Convencioacuten de las Naciones
Unidas contra el traacutefico iliacutecito de
estupefacientes y sustancias sicotroacutepicas
85
suscrito en Viena el 20 de diciembre de 1988
2 Acuerdo del 15 de junio de 2005 ldquoAcuerdo
de asistencia militar entre la Republica
de Colombia y los Estados Unidos de Ameacuterica
(Plan Colombia)rdquo
Elaboracioacuten propia
86
14
Los gobiernos que han presenciado este fenoacutemeno han planteado dos liacuteneas de
trabajo para reducir y no permitir el cultivo en nuevos territorios con sustancias
iliacutecitas Por un lado se tienen las aspersiones aeacutereas que si bien generan
resultados inmediatos sobre los cultivos tienen efectos colaterales en teacuterminos
ambientales y humanos para la regioacuten donde se efectuacutean observando un factor de
temporalidad a largo plazo Un claro ejemplo de los efectos que generan este tipo
de acciones gubernamentales como muchos otros que se encuentran con
testimonios de la poblacioacuten rural es
ldquoLa fumigacioacuten generoacute dantildeos en toda la economiacutea legal y de subsistencia
de los campesinos de la regioacuten (hellip) La Defensoriacutea del Pueblo constatoacute la
fumigacioacuten sobre sitios de vivienda escuelas con presencia de estudiantes
ocasionando efectos inmediatos y lesiones croacutenicas sin definirrdquo (Vargas 1999
Paacuteg 108)
La segunda liacutenea de trabajo usualmente implementada es la erradicacioacuten manual
de los cultivos iliacutecitos en la cual se obliga a los campesinos locales de las
regiones a quitar todas las plantas de coca yo amapola y a comprometerse a no
cultivarlas de nuevo En algunos casos tiene un componente que consiste en el
empleo de grupos moacuteviles de erradicacioacuten que son pagos por el gobierno estos
entran a erradicar una vez la zona ha sido asegurada por la fuerza puacuteblica
aviacioacuten aeacuterea con bombardeos ejeacutercito y comandos jungla de la policiacutea Tambieacuten
hay erradicacioacuten forzosa basada en miembros de la policiacutea antinarcoacuteticos en
zonas con menos o ninguna presencia guerrillera
Sin embargo estas medidas no muestran un eacutexito que se destaque primero
debido a problemas con la poblacioacuten rural que van desde el temor a tener
retaliaciones de grupos armados ilegales por la erradicacioacuten de sus cultivos
estigmatizacioacuten por parte de miembros de la fuerza puacuteblica al relacionarlos con
grupos insurgentes llegando hasta el otro extremo donde la tierra queda inservible
15
para el cultivo de otros productos y su comercializacioacuten no deja dividendos
suficientes para las familias
Estos dos tipos de acciones planteadas para el tratamiento de los cultivos iliacutecitos
son las que histoacutericamente se han referenciado como viables para un Estado que
se encuentra inmerso en dinaacutemicas relacionadas con estas economiacuteas ilegales
Aun asiacute la experiencia y los resultados como se presentaraacute a lo largo del presente
estudio generan serias dudas sobre su efectividad
Teniendo en cuenta lo previamente mencionado se debe resaltar que Colombia
sigue siendo uno de los principales productores de cocaiacutena en el mundo En el
anexo 1 se puede observar la produccioacuten en relacioacuten a hectaacutereas con otros de los
principales productores de cocaiacutena en el periodo 2001-2010
De esta manera si bien desde el antildeo 2001 se presenta un reduccioacuten significativa
hasta el 2010 Colombia sigue presentando una de las maacutes altas tasas en
hectaacutereas para la produccioacuten de materias primas para el procesamiento de coca
terminando en un nivel casi equiparable con el de Peruacute
De acuerdo con esto el objetivo principal de esta tesis es la de establecer si en el
periodo 2002-2010 se ha logrado disentildear y poner en marcha poliacuteticas puacuteblicas que
tengan como resultado una reduccioacuten significativa de los incentivos por parte de la
poblacioacuten rural para involucrarse con cultivos iliacutecitos Esto teniendo en cuenta
aspectos de importancia como la presencia del Estado y la apertura de
oportunidades para entrar en los mercados legales atencioacuten a la poblacioacuten civil
indefensa y la disminucioacuten de las poliacuteticas que atentan contra el medio ambiente
en un corto mediano y largo plazo Esta investigacioacuten es de caraacutecter empiacuterico
busca recolectar informacioacuten sobre los programas y sus resultados en el periodo
elegido a la luz de las poliacuteticas puacuteblicas poniendo una atencioacuten especial a los
enfoques de teoriacuteas mixtas centradas en el Estado y en la Sociedad De esta
manera se quiere mirar si las poliacuteticas y programas que se han desarrollado para
16
tratar los cultivos iliacutecitos han llegado a reducir los incentivos de integracioacuten entre
campesinos cultivadores y una economiacutea en un marco legal
La pregunta de investigacioacuten para el presente estudio seraacute iquestLos programas de
Desarrollo Alternativo en Colombia han logrado desincentivar a los
pequentildeos campesinos a que se involucren con los cultivos de cocaiacutena
11 Objetivo General
Analizar el papel jugado por el Programa de Desarrollo Alternativo sobre la
reduccioacuten de inventivos para evitar que sectores de la poblacioacuten rural se
involucren en la produccioacuten de cultivos iliacutecitos en el periodo 2002-2010
12 Objetivos Especiacuteficos
- Analizar la incidencia de la poliacutetica anti drogas en Colombia para combatir los
cultivos iliacutecitos desincentivando a los campesinos y comunidades involucradas
- Establecer las caracteriacutesticas del programa de Desarrollo Alternativo en cuanto a
sus inversiones y eacutenfasis durante el periodo 2002-2010
- Identificar las soluciones de tipo social que el programa de Desarrollo Alternativo
ha propuesto histoacutericamente para resolver la problemaacutetica de los cultivos iliacutecitos
17
2 JUSTIFICACION
El fenoacutemeno de los cultivos de uso iliacutecito ha dejado como ensentildeanzas para
instituciones dedicadas a su estudio como para los actores directamente
involucrados ya que se ha podido subdividir la problemaacutetica de tal manera que
sea maacutes faacutecil su comprensioacuten y tratamiento Esto se debe principalmente a que los
cultivos de uso iliacutecito son transversales a diferentes instancias de importancia de la
sociedad siendo los teacuterminos econoacutemicos poliacuteticos legales y culturales entre los
maacutes destacados
Colombia se ha enmarcado en diferentes etapas como actor preponderante de
alguna de las dinaacutemicas tales como la produccioacuten el transporte y comercializacioacuten
de las sustancias iliacutecitas por lo cual las poliacuteticas de tratamiento al problema son
de vital importancia Este tipo de acciones gubernamentales abarcan aspectos
transversales a nivel regional relacioacuten y capacidad institucional con grupos al
margen de la ley poliacuteticas internas para desincentivar la produccioacuten y consumo de
estas sustancia y por uacuteltimo el flujo de dinero del narcotraacutefico que ha generado
una cultura que acepta y en casos especiacuteficos siente la necesidad y falta de los
altos ingresos que les dejan estas actividades iliacutecitas
Estas etapas o procesos de cambio en los cuales se ha encontrado el Estado
colombiano en relacioacuten con las dinaacutemicas pertenecientes al traacutefico de sustancias
iliacutecitas se han tomado desde hace varias deacutecadas como un problema en su
mayoriacutea perteneciente al contexto Colombiano que estaacute permeado de la
polarizacioacuten generada por los grupos armados ilegales en el territorio nacional
que desde hace deacutecadas se movilizan por algunas zonas del paiacutes Aun asiacute y a
pesar de esta prelacioacuten mostrada en poliacuteticas puacuteblicas por buscar una solucioacuten a
las dinaacutemicas pertenecientes al traacutefico de drogas no se ha tenido muy presente un
aspecto de gran importancia para lograr estos objetivos y que desde hace pocos
antildeos se han comenzado a ver resultados positivos en otros paiacuteses con
problemaacuteticas relativamente parecidas a las del caso Colombiano (Bolivia y Peruacute)
18
este aspecto hace referencia a la integracioacuten de sociedades organizadas de
cultivadores de cocaiacutena (Bolivia) y de sociedades que recogen las demandas de
poblaciones con necesidad de ayudas por parte del Estado central para trabajar
mancomunadamente en contra de los cultivos iliacutecitos
Este nuevo enfoque ha evolucionado desde las poliacuteticas de sustitucioacuten de cultivos
de uso iliacutecito y ha dado pasos importantes a la hora de comprender que una de
las soluciones maacutes viables para desincentivar el cultivo de este tipo de sustancias
o su materia prima no es pertinente trabajarla solamente desde una visioacuten
econoacutemica Se debe trabajar desde una perspectiva integral que contemple
factores econoacutemicos sociales poliacuteticos y culturales Que superen el marco
normativo y la aplicacioacuten de las leyes debido a las necesidades sociales que se les
presentan a las personas por falta de presencia real del Estado como principal
encargado de proveer seguridad infraestructura y acompantildeamiento pertinente
para con sus ciudadanos
21 Contexto
La droga en Colombia desde hace unas deacutecadas se ha convertido en un problema
de caraacutecter nacional e internacional lo cual se comienza a demarcar con mayor
claridad con el auge de la produccioacuten cocalera en la zona andina desde la deacutecada
de los 60-70 Si bien el paiacutes ya presentaba una problemaacutetica que divisaba el
narcotraacutefico en sus primeras etapas con la bonanza marimbera1 esta no se
desarrolloacute con la misma fuerza o impacto que se dio con la cocaiacutena Bajo la misma
loacutegica que se presentoacute en los negocios con la Marihuana el cultivo produccioacuten y
enviacuteo de cocaiacutena (o sus materias primas) se mostraron como un negocio atractivo
debido a la ganancia que generaba dejando utilidades visiblemente mayores a la
1 Se presenta alrededor del antildeo 1972 debido a la erradicacioacuten en Meacutexico y Jamaica encabezado
por estados unidos donde la zona de la Sierra Nevada el Magdalena Armenia Encabezados estos lugares y relacionados a la Familia Daacutevila en Armenia y Rauacutel Daacutevila Jimeno en el Magdalena Este fenoacutemeno dio como resultado la primera guerra contra las drogas establecida por el gobierno de Richard Nixon
19
de otros productos otras sustancias iliacutecitas como la marihuana y evidentemente
mejores dividendos de productos liacutecitos como el cafeacute que ha sido una de las
principales materias de exportacioacuten histoacutericas de Colombia
Ya en la deacutecada de los 70 se desarrollaban exportaciones hacia los Estados
Unidos el cual ha representado uno de los paiacuteses con mayor demanda de drogas
como la marihuana cocaiacutena y heroiacutena Los departamentos que afrontaron este
nuevo fenoacutemeno en Colombia fueron el Caquetaacute Guaviare y Putumayo (Thoumi
2002 paacuteg 115) Estos cultivos se establecieron principalmente en las periferias de
las ciudades principales en terrenos no colonizados Esto es significativo debido
a que posibilitoacute el aumento exponencial de los cultivos y capacidad de produccioacuten
dando como resultado el posicionamiento de Colombia en la deacutecada de los 80
como el paiacutes de mayor produccioacuten de cocaiacutena
Debido a los altos dividendos que representaba la produccioacuten y venta de cocaiacutena
en el exterior se comenzaron desarrollar sistemas eficientes para el lavado de
activos y aumento en los cultivos de hoja de coca Este aumento en la
profesionalizacioacuten de la produccioacuten de coca fue mancomunado con paiacuteses como
Peruacute y Bolivia que contribuiacutean con importaciones de base de coca
La operacioacuten a gran escala del narcotraacutefico aumentoacute sustancialmente las
ganancias y propicioacute la formacioacuten de los llamados ldquocartelesrdquo de Medelliacuten Cali y la
Costa Estos propiciaron la integracioacuten vertical de todas las etapas de la
produccioacuten de narcoacuteticos desde cultivo de la hoja pasando por la
comercializacioacuten de insumos y precursores procesamiento en laboratorios
produccioacuten transporte y terminando en la comercializacioacuten tanto interna como
externa a traveacutes de redes apropiadas de distribucioacuten (Diacuteaz amp Saacutenchez 2004 paacuteg
10
Llegado a este punto se desarrollaron dos instrumentos juriacutedicos de importancia
para luchar contra los carteles y contra la produccioacuten de cocaiacutena La extradicioacuten de
nacionales y la cooperacioacuten judicial El primero fue adoptado por el congreso y no
20
necesito de debate para asiacute finalmente ser aplicado en 1984 El segundo la
cooperacioacuten judicial e intercambio de pruebas solo se abrioacute a partir de 1990 y sin
estar regulado mediante tratado (Pardo Paacuteg1)
Estas herramientas juriacutedicas desarrolladas por el gobierno colombiano
relacionadas de manera directa con el de Estados Unidos desataron un aumento
significativo en los niveles de violencia por parte de los carteles Se comenzaron a
generar guerras por parte de los carteles buscando el control de maacutes rutas para
enviar los alcaloides al igual que tomando acciones en contra del Estado para
lograr debilitar el sistema judicial colombiano y de esta manera desincentivar la
persecucioacuten sobre los miembros de los carteles Advieacutertase que a pesar de las
acciones violentas por parte de estos actores armados ilegales se logroacute (con la
cooperacioacuten del gobierno norteamericano) la muerte o encarcelamiento de los
liacutederes o denominados ldquocaposrdquo de dichas organizaciones
Si bien esto tuvo un efecto en la reduccioacuten de la violencia no sucedioacute lo mismo
con el negocio ilegal Diversos carteles en el territorio nacional y actores armados
ya presentes como grupos paramilitares y guerrillas como el ELN y las FARC
vieron este negocio como una fuente de financiamiento para sus luchas
particulares en contra de sus contrapartes en el paiacutes Algo maacutes para antildeadir con
respecto a estas dinaacutemicas es coacutemo el narcotraacutefico cumplioacute una labor doble en
grupos insurgentes por un lado proporcionaba una base social para los grupos
(cultivadores de sustancias iliacutecitas) y por el otro el aumento de ingresos para
escalar y expandir su actividad armada (Diacuteaz amp Saacutenchez 2004 Paacuteg 11)
Se debe tener presente que la industria de la coca es caracteriacutestica de la zona
andina no solo con lo relacionado a Colombia sino a sus vecinos andinos Bolivia
Peruacute y Ecuador Se presume este fenoacutemeno se ha dado a la falta de desarrollo
interino en el territorio de cada uno de estos paiacuteses de dinaacutemicas que relacionen
una economiacutea legal tanto en centros como en periferias dejando partes de la
poblacioacuten segregadas sin oportunidades de generar utilidades en economiacuteas
21
legales al igual que la existencia de una falta de apoyo de los Estados en cuanto
a seguridad social salud acompantildeamiento de la fuerza puacuteblica y educacioacuten
Por ejemplo el costo de transportar una carga de yuca al centro urbano
maacutes cercano en San pablo ndash apenas a 30 km De distancia de Virgencita ndash es de
20000 pesos mientras que la yuca como tal solo se vende en 30000 pesos en el
mercado lo que deja a la familia unos 10000 pesos o aproximadamente 3 doacutelares
(sin incluir los costos del cultivo y la cosecha) (Project Counselling Service 2003
Paacuteg 3)
Cabe sentildealar que no solo la falta de infraestructura en las periferias de los
departamentos productores explica el porqueacute de interactuar con dinaacutemicas ilegales
por parte de la poblacioacuten sino que se debe sumar un factor en el cual la falta de
presencia del Estado y auacuten maacutes del monopolio exclusivo de la fuerza deja a
familias y poblaciones enteras a merced de actores armados ilegales Esto deriva
en 3 aspectos (1) socava la erradicacioacuten manual de los cultivos de coca (2)
impone impuestos en las hojas y la pasta y bloqueos en las carreteras (3) debilita
las estructuras sociales (Project Counselling Service 2003 Paacuteg 3)
En este marco la poliacutetica de erradicacioacuten de cultivos de uso iliacutecito se desarrolloacute de
manera maacutes fuerte teniendo cierta prelacioacuten en los planes de gobierno desde
mediados de la deacutecada de los 90 donde el teacutermino varioacute de sustitucioacuten a
desarrollo alternativo como seraacute expuesto posteriormente en el estudio Es
necesario resaltar no solo el desarrollo alternativo como opcioacuten de viabilidad sino
hacer un breve contraste con las otras estrategias existentes para la lucha contra
las drogas que han sido enfocadas a atacar grandes cultivos y no las parcelas de
campesinos ldquoraspachinesrdquo y en general pequentildeos productores de materias
primas
22
3 METODOLOGIacuteA
El estudio a desarrollar en el presente texto es de caraacutecter descriptivo y
explicativo ya que busca abordar el tema de los programas y acciones
gubernamentales que se han desarrollado para combatir los cultivos de uso iliacutecito
y entre estas especiacuteficamente revisar y analizar si el Desarrollo Alternativo se ha
constituido como viable para reducir los incentivos de poblaciones rurales de
interactuar con dinaacutemicas ilegales como lo es el cultivo de hoja de coca y
amapola Para esto se emplearaacute una revisioacuten de instrumentos juriacutedicos en el paiacutes
Como el anaacutelisis de los proyectos desarrollados en el periodo 2002-2010 para asiacute
mirar si la evolucioacuten de las poliacuteticas se ha dado de manera positiva presentando
un resultado que deacute cuenta de soluciones viables y sostenibles
31 Estrategia de Investigacioacuten
En este trabajo se hizo una revisioacuten documental en la cual se examinaron los
textos producidos para el tema de los cultivos iliacutecitos seleccionando asiacute los
documentos maacutes pertinentes para los propoacutesitos de la investigacioacuten
Se realizo una lectura a profundidad bajo una loacutegica cruzada y comparativa para
relacionar los hallazgos realizados acerca del fenoacutemeno y tener presente la
informacioacuten relevante
32 Instrumentos de la investigacioacuten
El desarrollo de la investigacioacuten se enmarcoacute en los datos presentados en informes
de instituciones nacionales al igual que internacionales Entre las instituciones que
presentan datos y anaacutelisis recopilados estaacuten Presidencia de la Repuacuteblica (Accioacuten
Social) Contraloriacutea General de la Nacioacuten Policiacutea Antinarcoacuteticos Centro de
Investigacioacuten y Educacioacuten Popular (CINEP) Sistema Integrado de Monitoreo de
Cultivos Iliacutecitos (SIMCI) Programa PLANTE Ministerio de Medio Ambiente y el
Colombian Alternative Development (CAD) entre los maacutes destacados para la
temaacutetica correspondiente
23
4 ANTECEDENTES Y MARCO CONCEPTUAL
En este capiacutetulo se abordaraacuten los principales lineamientos conceptuales y teoacutericos
que pretenden guiar este trabajo de investigacioacuten Se dividiraacute en dos partes en las
cuales se pretende hacer por un lado una generacioacuten de planteamientos desde la
presentacioacuten de antecedentes que hacen referencia a algunos autores sobre el
porqueacute se han desarrollado condiciones suficientes para que los cultivos de coca y
amapola sean la opcioacuten predominante en periferias del paiacutes y por el otro
presentando los conceptos de relevancia para desarrollar el estudio
41 Antecedentes
Existen aspectos demarcados en caracteriacutesticas de paiacuteses Andinos que muestran
coacutemo han sido maacutes propensos a desencadenar una insercioacuten en el narcotraacutefico
por su geografiacutea que permite el cultivo histoacuterico de hoja de coca y amapola en sus
territorios Rocha (2002) plantea que existe una explicacioacuten coherente para la
insercioacuten de Colombia en el mercado de las drogas iliacutecitas Esto debido a la
precaria institucionalidad local el deacutebil control estatal la informalidad de la
economiacutea en las periferias donde el Estado no tiene presencia y las caracteriacutesticas
geograacuteficas del paiacutes en teacuterminos que permiten el cultivo de hoja de coca y
amapola y tambieacuten por su ubicacioacuten estrateacutegica para ser punto neuraacutelgico para el
contrabando importacioacuten y exportacioacuten2
Si bien los factores geograacuteficos y la presencia del Estado dan visos del porqueacute del
adentramiento en el negocio de la droga se debe resaltar como
2 No solo de la droga si no de sus materias primas y la tradicioacuten de contrabando que se manejaba
en algunas regiones del paiacutes como la Guajira
24
ldquoLa hoja de coca requiere de condiciones bioloacutegicas y climaacuteticas que son
evidentemente propicias en Peruacute Bolivia y Colombia Desde eacutepocas ancestrales
su produccioacuten se ha destinado al consumo entre las poblaciones indiacutegenas en
Peruacute y Bolivia Recientemente en Colombia se ha propagado en regiones social y
econoacutemicamente marginadas A su vez la tecnologiacutea para obtener cocaiacutena es
relativamente sencilla y cuenta con muacuteltiples variantes propias de la manufactura
maquiladora La geografiacutea favorece el acceso al principal mercado de consumo
Estados Unidos (hellip) la precaria institucionalidad y estabilidad sociopoliacutetica han
favorecido la actividad exportadorardquo (Rocha 2002 Paacuteg 36)
En los antildeos 80 si bien los niveles de pobreza y calidad de vida se mostraban como
mejores en Colombia a comparacioacuten de sus vecinos en el graacutefico 1 se muestra
como para el antildeo 1994 Colombia se presentaba como un paiacutes con una alta
desigualdad de ingreso y un menor ingreso per caacutepita al igual que otros paiacuteses
productores como Bolivia y Peruacute (Rocha 2002 Paacuteg 42)3
Rocha (2000) al revisar algunas de las explicaciones tentativas al fenoacutemeno en
paiacuteses andinos muestra coacutemo los paiacuteses productores tienen similitudes en cuanto
a menores ingresos per caacutepita mayor inequidad en la distribucioacuten del ingreso y
mayor grado de pobreza resaltado que no solo estos establecen los factores
totalmente explicativos para el cultivo de iliacutecitos
Siguiendo con las percepciones teoacutericas del porqueacute se generaron y se mantienen
dinaacutemicas de aceptacioacuten de cultivos iliacutecitos como mecanismo de supervivencia
econoacutemica por parte de poblaciones rurales Thoumi (1998) plantea que en la
eacutepoca de la violencia y el ldquoFrente Nacionalrdquo el cual representoacute una estabilidad
durante un periodo de aproximadamente 20 antildeos nuevas formas de conflicto se
comenzaron a presentar como lo fueron la conformacioacuten de grupos guerrilleros de
izquierda como las FARC (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia) y el
3 Ver anexo 2
25
ELN (Ejeacutercito de Liberacioacuten Nacional) en 1964 (Acemoglu Robinson amp Santos-
Villagran 2009 17)
Sobresale en los planteamientos de Thoumi (1998) uno de vital intereacutes para este
texto el cual muestra que debido al proceso previamente nombrado se generaron
sistemas clientelistas el cual volvioacute al Estado colombiano vulnerable ante
cualquier grupo que ostentara un gran capital econoacutemico por ejemplo el
relacionado con el narcotraacutefico
ldquoLa debilidad del Estado en muchas zonas se ha acentuado durante los
uacuteltimos 50 antildeos Durante todo el siglo (hellip) Esta migracioacuten se efectuoacute de manera
espontaacutenea con poca o nula presencia estatal sin sistemas efectivos de
asignacioacuten de derechos de propiedad y sin esfuerzos estatales para establecer
mercados eficientes que permitieran integrar las regiones al mercado nacional (hellip)
las guerrillas han reemplazado al Estado como instituciones encargadas de
establecer el orden crear sistemas de servicios puacuteblicos y hacer cumplir las leyesrdquo
(Thoumi 1998 Paacuteg 29)rdquo
Los argumentos antes sentildealados por Thoumi permitieron que Vargas (1999)
afirmara que los cultivos iliacutecitos se desplazaron a regiones con absoluta ausencia
del Estado y elevados niveles de violencia a donde posteriormente llegaron
organizaciones guerrilleras (Vargas en Diacuteaz amp Saacutenchez 2004 Paacuteg 19) Este
punto resalta el papel fundamental que dio la poca o nula presencia del Estado en
periferias de las ciudades principales de Colombia dejando a un lado la
destinacioacuten de recursos para aplicar medidas que buscasen el desarrollo de estos
latifundios dejando asiacute pocas soluciones de viabilidad y sostenibles en el tiempo a
nivel econoacutemico para comunidades rurales en estos territorios
42 Marco Conceptual
En primer lugar se debe definir que se entiende por Poliacutetica Puacuteblica asiacute para Roth
2002 esta se define como un ldquoconjunto conformado por uno o varios objetivos
26
colectivos considerados necesariamente deseables y por medios y acciones que
son tratados por lo menos parcialmente por una institucioacuten u organizacioacuten
gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores
individuales o colectivos para modificar una situacioacuten percibida como
insatisfactoria o problemaacuteticardquo
A continuacioacuten el concepto de Desarrollo cumple un papel central para el presente
texto por lo que este tiene diferentes variables y amplitud de esta manera la
primer tipologiacutea de desarrollo es en la cual este es concebido como crecimiento
econoacutemico donde se ha consolidado como visioacuten predominante en la cual se
toma como un ldquoproceso esencialmente teacutecnico-econoacutemico que por un lado
privilegia el crecimiento econoacutemico como condicioacuten y causa del desarrollo general
y especiacuteficamente del desarrollo socialhelliprdquo (Cambra 1999 4) otra de las
tipologiacuteas es la del desarrollo rural que tiene un enfoque predominantemente
productivista el cual centra el desarrollo ya no en teacuterminos netamente de aumento
econoacutemico si no en La capacidad de un paiacutes para mejorar su nivel de vida a
lo largo del tiempo depende casi por entero de su capacidad para
aumentar su produccioacuten por trabajador Kruggman 1991
Por uacuteltimo una de las dos tipologiacuteas que se utilizaran en el texto es la de
desarrollo humano donde el ldquodesarrollo no es el aumento de la riqueza sino que la
riqueza es uno de los medios para que el ser humano pueda llevar una vida plena
Asiacute que el verdadero desarrollo al que denominoacute ndash ldquodesarrollo humanordquo- es el
aumento en la cantidad y calidad de las opciones que tienen los habitantes de un
paiacutesrdquo (PNUD 2003100) Esto tiene que ver con ciertos temas y asuntos de
importancia como el progreso social el crecimiento econoacutemico la eficiencia en
teacuterminos de uso y disponibilidad de los recursos la igualdad econoacutemica la
participacioacuten y la libertad la sostenibilidad generacional y la seguridad humana
27
En primer lugar se debe plantear el concepto de Desarrollo Alternativo que ha
sido generalmente abordado desde cuatro perspectivas principales y son
recogidas por Zorro (2005) (1) como alternativa al modelo de desarrollo
dominante oacute sea el crecimiento econoacutemico frente a redistribucioacuten (2) Como
alternativa a las modalidades tradicionales del desarrollo rural es decir economiacuteas
campesinas frente a modelo empresarial (3) alternativa a las modalidades de
desarrollo de un territorio especiacutefico y (4) alternativa al crecimiento econoacutemico
basado en los cultivos iliacutecitos Esta uacuteltima perspectiva es la apropiada para
manejar en el presente texto ya que ha hecho alusioacuten a ldquoalternativas productivasrdquo
cuyas caracteriacutesticas pueden variar de un paiacutes y de una regioacuten a otra Este uso de
la expresioacuten estaacute circunscrito a los paiacuteses productores de coca y amapola (Zorro
2005 Paacuteg 108)
Teniendo en cuenta la anterior explicacioacuten sobre queacute tipo de desarrollo alternativo
se tendraacute en cuenta en el anaacutelisis la definicioacuten bajo la cual se comprenderaacute es la
siguiente
Un proceso destinado a impedir y eliminar el cultivo de plantas que
contengan estupefacientes y sustancias sicotroacutepicas mediante la adopcioacuten de
medidas de desarrollo rural expresamente concebidas con tal fin y que se lleva a
cabo en el contexto de un crecimiento econoacutemico nacional sostenido y los
esfuerzos por alcanzar un desarrollo sostenible (hellip) teniendo presentes las
caracteriacutesticas socioculturales especiales de las comunidades y grupos
destinatarios UNODC
Por uacuteltimo otro concepto que es necesario desarrollar y es el de los incentivos los
cuales partiendo de Chiavenato (2006) dice
ldquocuando surge una necesidad esta es una fuerza dinaacutemica y persistente que
origina un comportamiento cada vez que aparece una necesidad esta rompe el
estado de equilibrio del organismo y produce un estado de tensioacuten insatisfaccioacuten
inconformismo y desequilibrio que lleva al individuo a desarrollar un
28
comportamiento o accioacuten capaz de descargar la tensioacuten y liberarlo de la
inconformidad y del desequilibriordquo (Chiavenato 2006 Paacuteg 70)
43 Teoriacutea de Entramado y enfoque de Desarrollo Humano para el Desarrollo
Alternativo
Se ha visto como necesario realizar una precisioacuten para el caso teniendo en
cuenta una teoriacutea para el anaacutelisis de poliacuteticas puacuteblicas Roth (2009) plantea como
una red constituye ciertas relaciones ya sean de colaboracioacuten de apoyo de
influencia entre un conjunto de actores especiacuteficos La teoriacutea de entramado hace
parte de corrientes mixtas que buscan mediar entre el papel del Estado y la
sociedad para buscar cierto tipo de equilibrios ya que las fronteras entre lo estatal
y lo no estatal son movedizas y que existe una serie de puentes entre estas dos
esferas (Roth 2002 Paacuteg 33)
En este sentido las poliacuteticas puacuteblicas se dan gracias a las interdependencias entre
varios actores se que caracterizan por interacciones horizontales gracias a que
las relaciones de poder no estaacuten claramente constituidas Estas redes se
conforman de acuerdo a la singularidad del tema en este caso a los cultivos de
uso iliacutecito que se encuentran desde una perspectiva teoacuterica en dos frentes 1) las
issue networks las cuales se caracterizan por su autonomiacutea frente a las otras
donde sus intercambios se dan gracias a la informacioacuten 2) Red de presioacuten que
hacen referencia a grupos con varios participantes y la apertura de acceso para
otros actores donde su funcionamiento es descentralizando e inestable
Este tipo de entramados entre actores sociales y actores gubernamentales se
representan de mejor manera en las poliacuteticas implementadas en el periodo 2002-
2010 donde se plantea la problemaacutetica y necesidad impliacutecita de generar acuerdos
que permeen una interaccioacuten adecuada entre los tomadores de decisiones y las
demandas realizadas por la poblacioacuten civil para aumentar la aceptacioacuten de
instituciones presentes en su territorio medir la efectividad de las poliacuteticas
desarrolladas que histoacutericamente han establecido una unilateralidad en las
29
soluciones de las drogas salud puacuteblica inclusioacuten a mercados entre otros
problemas destacados
Complementando la teoriacutea a utilizar se utilizo el Enfoque de Desarrollo Humano
para dar maacutes claridad y poder analizar la problemaacutetica de los incentivos para
cultivar cocaiacutena y amapola Este enfoque se define como ldquoel proceso mediante el
cual se busca la ampliacioacuten de las oportunidades de las personas aumentando
sus derechos y capacidadesrdquo Uno de los planteamientos fundamentales de este
enfoque se entienden de la siguiente manera
ldquoTal desarrollo se concentra y sustenta en la satisfaccioacuten de las
necesidades humanas fundamentales en la generacioacuten de niveles crecientes de
auto independencia y en la articulacioacuten orgaacutenica de los seres humanos con la
naturaleza y la tecnologiacutea de los procesos globales con los comportamientos
locales de lo personal con lo social de la planificacioacuten con la autonomiacutea y de la
sociedad civil con el Estadordquo (Max-Neef 1986 15)
Este enfoque es pertinente cuando se tienen en cuenta las estrategias del
PDA las cuales buscan articular tanto aspectos sociales una planificacioacuten que
representa la autonomiacutea de la sociedad civil con el Estado para interactuar de
manera econoacutemica a nivel global sin dejar a un lado la obligatoriedad que tiene el
gobierno central para velar por el propicio crecimiento de la regioacuten en teacuterminos de
calidad de vida libertades de los individuos
30
5 POLITICAS DE TRATAMIENTO A LOS CULTIVOS ILICITOS EN COLOMBIA
El presente capiacutetulo tiene la intencioacuten de hacer una breve descripcioacuten del
Desarrollo Alternativo en Colombia como mecanismo de lucha contra los cultivos
iliacutecitos en el territorio nacional Para ello se expondraacuten cuaacuteles han sido estas
poliacuteticas y mecanismos al igual que los resultados visibles en documentos
oficiales y anaacutelisis acadeacutemicos desarrollados
51 Evolucioacuten del Desarrollo Alternativo en Colombia
Colombia actualmente es el mayor cultivador de cocaiacutena a nivel mundial4 Esto ha
acarreado problemas en diferentes niveles para el Estado debido a que permea
aspectos de la sociedad transversales para la construccioacuten armoacutenica de procesos
econoacutemicos viables atencioacuten a las necesidades de la poblacioacuten menos favorecida
(salud vivienda educaciones y seguridad) los cuales pretenden reducir los
iacutendices de insatisfaccioacuten y recortar los cimientos de apropiacioacuten de recursos por
parte de grupos armados ilegales en el territorio nacional
Desde el comienzo de la lucha contra el narcotraacutefico se han generado diferentes
liacuteneas o enfoques para atacar a organizaciones que reciben rubros de las drogas
iliacutecitas especiacuteficamente donde se han constituido tres estrategias entorno al
componente del control de produccioacuten de materias primas (CADA 2005 Paacuteg
40)5
Si bien estos componentes atacan los cultivos iliacutecitos el tercer componente es el
que plantea la necesidad de reemplazarlos por otros enmarcados en la legalidad
teniendo un eacutenfasis en las necesidades de cooperacioacuten institucional con la
poblacioacuten rural para que este proceso sea sostenible a largo plazo
4 Ver Anexo 3
5 Ver anexo 2
31
Este componente comenzoacute a ser de intereacutes para los dirigentes del paiacutes desde el
gobierno de Belisario Betancur (1982-1986) en el cual se disentildeoacute un Plan Nacional
sobre las drogas en Colombia Eacuteste conteniacutea el denominado Plan maestro de
Sustitucioacuten de Cultivos Iliacutecitos que desarrollaba programas piloto al Sur del
departamento del Cauca y Norte de Narintildeo (Vargas 1999 Paacuteg 123)
Estos proyectos piloto arrojaron varios resultados que conllevariacutean a replantear la
sustitucioacuten dando paso al Desarrollo Alternativo
El proyecto se centroacute en actividades de fomento agropecuario tomando
como base el cafeacute plaacutetano yuca papaya ciacutetricos frijol cantildea panelera canabalia
cuyes cerdos y ganaderiacutea de doble propoacutesito Este proceso se acompantildeoacute con un
fortalecimiento de la infraestructura de viacuteas y puentes para facilitar la
comercializacioacuten (hellip) se favorecioacute la inversioacuten social que fue uno de los
componentes de mayor eacutexito del proyecto (hellip) la contrastacioacuten real del programa
de sustitucioacuten a la luz del proceso de desplazamiento interno de los cultivos arrojoacute
un fracaso estruendoso al comprobarse justo al comenzar 1991 que las aacutereas de
coca habiacutean crecido de una manera alarmante en la Amazoniacutea (Vargas 1999
Paacuteg 124)
Esto llevoacute a buscar estrategias que no solo afectaren momentaacuteneamente los
incentivos de la poblacioacuten rural para cultivar hoja de coca y amapola sino que
tambieacuten lograran que se comenzara a pensar en teacuterminos de integralidad De esta
manera se busca maacutes eficacia en la sostenibilidad de la estrategia de ldquoeliminacioacuten
o reduccioacuten sustancialrdquo de los cultivos de uso iliacutecito (Vargas 2010 Paacuteg 7)
Ya en la deacutecada de los 906 se desarrolloacute una polarizacioacuten en la discusioacuten de las
estrategias prominentes para atacar los cultivos iliacutecitos como consecuencia de un
aspecto internacional que ha sido nombrado previamente en el trabajo y se
6 Es necesario tener en cuenta que en el Gobierno de Virgilio Barco (1986-1990) se adopto el Estatuto
Nacional de Estupefacientes Ley 30 de 1986
32
fundamenta en las presiones del gobierno de Estados Unidos Comenzando esta
deacutecada el gobierno de Ceacutesar Gaviria (1990-1994) intensificoacute las aspersiones
buscando resultados a corto plazo para mostrar el compromiso con la lucha contra
los grandes carteles de la droga (Cartel de Medelliacuten y Cali) y continuar siendo
favorecidos con ayudas econoacutemicas del gobierno norteamericano Teniendo en
contraparte un intereacutes disminuido en los proyectos que buscasen soluciones
integrales para la poblacioacuten rural7 que fueran sostenibles
Zorro (2010) presenta un desarrollo histoacuterico de las poliacuteticas de Desarrollo
Alternativo en Colombia en este plantea que en el periodo de consolidacioacuten de
estas poliacuteticas (aplicacioacuten de los instrumentos orquestados por el gobierno de
Samper y aplicacioacuten bajo acuerdos de cooperacioacuten internacional en temas
econoacutemicos)8 subdividieacutendolas en dos etapas que constituyen una formacioacuten de
la institucionalidad puacuteblica (1993-1998) y la segunda es la de auge y crisis del DA
(1998-2002) Esta divisioacuten es de gran importancia para el anaacutelisis ya que mostraraacute
las problemaacuteticas previas al periodo del presidente de Aacutelvaro Uribe
El Plan Nacional de Rehabilitacioacuten PNR en 1993 asume la coordinacioacuten del
desarrollo alternativo (decreto 2707) y el documento Conpes 2734 adoptoacute el
Programa Nacional de Desarrollo Alternativo (PNDA) (Zorro 2010) Con esta
normatividad si bien se demarcaba la intencioacuten de cambio de poliacuteticas por parte
del gobierno las fumigaciones seguiacutean siendo implementadas a gran escala
siendo ordenadas por el Consejo Nacional de Estupefacientes Estos documentos
y normatividad que se establece comienza a esgrimir los que seraacute el periodo de
desarrollo institucional daacutendole un vuelco a las poliacuteticas y demarcando el
7 Entre los logros del Estado colombiano para el periodo 1985-1993 el PNR registraba la sustitucioacuten de 3476
hectaacutereas de coca (un 96 en el Cauca) y la erradicacioacuten voluntaria de cerca de 1000 hectaacutereas de amapola (Programa Presidencial para la Con vivencia 1994 P 32) Frente a las 42000 hectaacutereas sembradas de coca en 1989 (Ortiz 2000) la primera cifra muestra lo limitado del logro mas aun cuando no hubo seguimiento para garantizar la perdurabilidad de la sustitucioacuten (Zorro 2010 Paacuteg 96) Con esto se muestra un contraste entre resultados oficiales y particulares los cuales plantean una comprensioacuten completa del fenoacutemeno mostrado en resultados oficiales 8 Estos instrumentos seraacuten desarrollados pertinentemente a continuacioacuten
33
Desarrollo Alternativo como elemento de intereacutes para progresar en la lucha contra
el narcotraacutefico
Una vez el gobierno de Ernesto Samper (1994-1998) entra en vigencia se genera
el programa Plante9 de Desarrollo Alternativo donde se plantea como un
programa que acompantildea la erradicacioacuten forzosa de cultivos iliacutecitos buscando
generar dinaacutemicas que dieran opciones de seguridad econoacutemica social y poliacutetica
para los pobladores de las regiones Como se recalcoacute en el capiacutetulo dos parte de
las causas de la aceptacioacuten de cultivos iliacutecitos era la falta de presencia del Estado
carencia de credibilidad al mismo y reducidos iacutendices de atencioacuten a necesidades
baacutesicas de la poblacioacuten rural de estos latifundios
Como tal el Programa Plante teniacutea como objetivo principal el lograr que los
ingresos derivados de la sustitucioacuten fueran sostenibles mediante la generacioacuten de
un entorno social cultural poliacutetico y econoacutemico en el cual se aumentara la
participacioacuten de la poblacioacuten en procesos del ejercicio de sus derechos como
ciudadanos En siacute el Plante ldquoatiende regiones y no individuosrdquo busca generar
entornos favorables para la sostenibilidad de las iniciativas y reducir la
probabilidad de regresar a la actividad ilegal luego de la erradicacioacuten forzosa10
Una de las caracteriacutesticas que se resaltaron en el Plante fue la diferenciacioacuten
entre pequentildeos cultivadores y las estructuras empresariales definidas con maacutes de
tres hectaacutereas11 (Vargas 2010 Paacuteg 8) Es fundamental entender el caraacutecter y el
enfoque que se tiene en el DA hacia cierto conglomerado de individuos que
carecen de opciones para asegurar una estabilidad econoacutemica (asiacute sea reducida)
puesto que el criterio ya no es solo cuantitativo sino que pretende establecer
9 Ver Conpes 3218
10 Este apartado contiene fragmentos de una entrevista realizada a Mariacutea Ineacutes Restrepo Cantildeoacuten directora del
Plante Ver cuestionario completo anexo 4 11
Zorro (2010) plantea que las marchas que se dieron en el Guaviare en 1995 por pequentildeos cultivadores de coca fueron las que mostraron la necesidad de generar especificidades entre los tipos de cultivos y caracteriacutesticas de sus propietarios
34
nexos directos con capitales del narcotraacutefico (manejan voluacutemenes mayores de
cultivos) (Vargas 2000 Paacuteg 10)
Cabe destacar tambieacuten la falta de conocimiento de los aspectos complejos que
trascendiacutean el problema de los monocultivos de sustancias iliacutecitas para pequentildeos
cultivadores donde se observa claramente las tres fases que propone el PNDA
para cumplir con la promesa de Samper de acabar con los cultivos de coca en dos
antildeos (Vargas 2010 Paacuteg 9) Estas fases eran
1 El programa Plante como tal que buscaba generar financiar y asistir
alternativas productivas de corto plazo que garantizaran ingresos baacutesicos a
las familias afectadas por las labores de erradicacioacuten
2 El Plan de Desarrollo Alternativo Normalizado encargado de financiar y
asistir procesos productivos sostenibles en el mediano y el largo plazo
orientados a consolidar econoacutemica social y ambientalmente las unidades
productivas familiares de los pequentildeos productores
3 Desarrollo Regional Permanente dentro de cuyos planes proyectos y
programas se hariacutea converger el conjunto de acciones de las fases
anteriores (Vargas 2010 Paacuteg 9)
El mal desarrollo y anaacutelisis de la situacioacuten por parte del gobierno y la direccioacuten del
programa Plante terminoacute por distanciar al gobierno y a los campesinos ya que se
continuaban con las fumigaciones las cuales dantildeaban traumaacuteticamente los
cultivos de subsistencia Esto conllevoacute finalmente a que los campesinos obtuvieran
respuestas a sus peticiones con los PRDA (Planes Regionales de Desarrollo
Alternativo (Zorro 2010 Paacuteg 98)
Ligado a lo anterior la diferenciacioacuten entre pequentildeos cultivadores y cultivadores
comerciales empezoacute a ayudar a comprender el tipo de dinaacutemicas inscritas al
35
proceso de cultivacioacuten Esto se dio principalmente por el reclutamiento de decenas
de miles de jornaleros o ldquoraspachinesrdquo12 insertados en los cultivos comerciales
que dejaron a un lado estas acciones que no permitieron el propicio desarrollo del
programa (Vargas 2010 Paacuteg 12)
Una vez termina el periodo de Samper y llega a la presidencia de la Repuacuteblica
Andreacutes Pastrana (1998-2002)13 se esgrime el propoacutesito claro de su gobierno el
cual es el de buscar una salida dialogada para el conflicto El Plan Colombia14 que
surge en 1999 es una estrategia de cooperacioacuten con el gobierno de los Estados
Unidos que busca desarrollar lo expresado en la iniciativa andina contra las
drogas15 (Andean Drug Iniciative)
El Plan Colombia si bien teniacutea una fuerte referencia e intencioacuten de buscar la paz a
traveacutes de la negociacioacuten y el dialogo con involucrando a los actores contaba con
diferentes tipos de estrategias para lograrlo Entre estas surgioacute un componente de
intereacutes como lo fue el Fortalecimiento Institucional y Desarrollo Social y Lucha
contra el Narcotraacutefico (DNP Documento del plan Colombia Paacuteg 6- 23)
El Plan Colombia haciacutea un particular eacutenfasis en la erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos16
mediante varios meacutetodos entre los que teniacutean mayor prioridad la fumigacioacuten
aeacuterea que se ha demostrado en diferentes ocasiones tiene efectos negativos
tanto para el medio ambiente como para las personas Observando experiencias
12 Personas que raspan la hoja de coca para obtener la base de la cocaiacutena
13 Gobierno de pastrana aplico el aparato institucional del Plante y utilizo tres instrumentos para su desarrollo
los pactos entre el gobierno y las comunidades el ICE y el Iagac (Zorro 2010 Pag89) 14
Seguacuten el documento oficial del DNP-DJS 2006 El Plan Colombia se define como ldquoestrategia integral de cooperacioacuten bilateral cuyo objetivo general es combatir las drogas iliacutecitas y el crimen organizado para asiacute contribuir a la reactivacioacuten econoacutemica y la consecucioacuten de la paz en Colombia al tiempo que se fortalece el control sobre la oferta de drogas iliacutecitas en las calles norteamericanas Este acuerdo estaacute basado en el principio de responsabilidad compartida seguacuten el cual se reconoce que el problema mundial de las drogas es una responsabilidad comuacuten y compartida por toda la comunidad internacional que exige una visioacuten integral y equilibrada para enfrentar la demanda y la oferta de drogas iliacutecitasrdquo Paacuteg 10 15
Iniciativa Andina Contra las Drogas apoyo ofrecido por Estados Unidos a Ecuador Venezuela Peruacute Bolivia y Colombia Donde se buscaba destinar recursos para apoyar los instrumentos utilizados en la lucha antinarcoacuteticos y asiacute reducir la oferta de drogas que ingresaba a los Estados Unidos Esto bajo el principio de responsabilidad compartida en el fenoacutemeno del narcotraacutefico (CADA 2005 Paacuteg 34) 16
Ver Anexo 6 Plan Colombia Recursos comprometidos 1999-2003
36
parecidas en varios aspectos al colombiano (enfatizar que estos son medios
utilizados en otros casos con un contexto similar al de Colombia tales como Peruacute
y Bolivia)
Peruacute y Bolivia han demostrado impactos maacutes severos en las aeacutereas de
cultivos de coca por la caiacuteda de narcotraficantes compradores de materia prima
las cuales disminuyen el dantildeo de la mono dependencia ilegal
-A diferencia de las fumigaciones evita el desplazamiento de los cultivos por el
contrario tiende a comprimir las aeacutereas o como miacutenimo a estabilizarlas
-Deprime el mercado de materia prima y genera condiciones maacutes favorables para
la buacutesqueda de alternativas de desarrollo (Vargas 1999 Paacuteg 129)
El renovado eacutenfasis en las fumigaciones llegoacute a afectar aacutereas donde eran
presentes ldquocultivos fraccionados o mezcladosrdquo (alternativos con iliacutecitos) lo que
generoacute especulaciones en cuanto al futuro del plan Esto se dio ya que todo tipo
de acciones gubernamentales en contra de los cultivos iliacutecitos se tendiacutean a
relacionar directamente con las fumigaciones (Zorro 2010 Paacuteg 101)
El Plan Colombia tuvo otro aspecto erraacutetico para el tratamiento diferenciado de los
cultivos de pequentildeos productores el cual fue la ausencia de espacios de
concertacioacuten y seguimiento entre las autoridades del orden nacional y las de los
niveles regionales y locales (Vargas 2010 Paacuteg 23) A esto finalmente se le suma
la mezcla y confusioacuten entre el tratamiento de las drogas y la disuasioacuten de la
insurgencia armada (se da un cambio total a la hora de presentar la tercera
versioacuten del Plan concertada entre Washington y Bogotaacute17) (Ramiacuterez 2003)
17 Se presentara este cambio en el siguiente capiacutetulo que se demarca de mejor manera en el
gobierno de Aacutelvaro Uribe Veacutelez
37
6 REPLANTEAMIENTO DE LA LUCHA CONTRA LAS DROGAS
Los programas desarrollados por las presidencias anteriores al gobierno de Aacutelvaro
Uribe sentaron precedentes institucionales y enfoques para el tratamiento de los
cultivos iliacutecitos Las falencias presentadas en el capiacutetulo anterior en cuanto a su
implementacioacuten (falta de mercados desplazamiento de los cultivos reduccioacuten en
la confianza y credibilidad sobre las instituciones gubernamentales entre otros)
dejaron un panorama en el cual se demostraba una baja reduccioacuten18 en los
incentivos para la poblacioacuten rural de dejar a un lado su uacutenico mecanismo de
obtencioacuten de rubros econoacutemicos
Se debe resaltar tambieacuten el incremento en la violencia generada por actores
armados ilegales en distintas zonas del paiacutes la cual se presenta en correlacioacuten al
aumento significativo de los cultivos iliacutecitos y la produccioacuten de drogas en el
territorio nacional19 Desde 1990-2001 (DNP 2003 Por lo cual la iniciativa que se
debiacutea tomar para la lucha contra las estructuras ilegales armadas era la de atacar
sus ingresos monetarios que directamente serviacutean para proporcionar un
empoderamiento en sus luchas
Sin duda el Plan Colombia ya habiacutea demarcado liacuteneas de trabajo desde el
gobierno de Pastrana que esgrimiacutean la necesidad para el fortalecimiento de la
fuerza puacuteblica e intentar ejercer presencia y control en zonas que histoacutericamente
habiacutean sido fortines de aceptabilidad y control ya fuese de guerrillas (FARC o
ELN) o de grupos paramilitares esto teniendo en cuenta las primeras etapas del
narcotraacutefico en Colombia donde la falta de estos elementos que pudieran
representar al gobierno en centro y periferias a lo largo del paiacutes dieron pautas de
aceptabilidad para fuerzas diferentes al estado en las cuales se aceptaba otro tipo
18 Entre 1980 y 2001 el aacuterea cultivada con coca en el paiacutes paso de 3500 a 144807 hectaacutereas lo que indica
un crecimiento del 256 anual (DNP 2003) Como se ha resaltado en los capiacutetulos anteriores esta tendencia se da con la disminucioacuten de cultivos en Peruacute y Bolivia 19
Ver anexo 6
38
de justicia dinaacutemicas econoacutemicas e inclusioacuten en procesos afables a las causas
poliacuteticas o no de estos grupos
El presente capiacutetulo desarrollaraacute en una primera instancia los aspectos legales e
institucionales en el primer y segundo periodo Aacutelvaro Uribe para asiacute analizar los
resultados en su totalidad20 De esta manera se busca generar una visioacuten maacutes
completa del DA en estos 8 antildeos y esgrimir anaacutelisis basados en las propuestas de
poliacuteticas sin dejar a un lado la propuesta teoacuterica presentada en este texto
61 Desarrollo Alternativo primer periodo Aacutelvaro Uribe (2002-2006)
El gobierno de Aacutelvaro Uribe Veacutelez en su primer mandato expresoacute su intencioacuten
directa de desarrollar un pilar baacutesico en la denominada seguridad democraacutetica
continuando con preceptos sentados por el Plan Colombia en el gobierno anterior
fortaleciendo la fuerza puacuteblica para asiacute trabajar en diferentes aspectos en las
problemaacuteticas que acaeciacutean en los territorios rurales a lo largo del territorio
colombiano
Para alcanzar la Seguridad Democraacutetica el Gobierno plantea una estrategia
comprensiva que incluye por una parte el fortalecimiento de la Fuerza Puacuteblica
para recuperar el control del territorio y proteger la infraestructura nacional y por
otra la desarticulacioacuten de la produccioacuten y traacutefico de drogas iliacutecitas el
fortalecimiento de la justicia y la atencioacuten a las zonas deprimidas y de conflicto
(DNP 2003 Paacuteg 21)
El Plan Nacional de Desarrollo (PND 2002-2006) del primer mandato de Uribe -
ldquoHacia un Estado Comunitariordquo- hace un especial eacutenfasis en los altos iacutendices de
violencia que se teniacutean hasta el antildeo 2001 el aumento exponencial del pie de
fuerza de los grupos insurgentes y la necesidad de atacar el ldquonarcoterrorismordquo21
20 Esto se debe a que varios programas no solo se dieron en un periodo sino que llegaron reproducirse en el
segundo mandato 21
Termino utilizado en el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2010 ldquoHacia un Estado Comunitariordquo
39
desde sus cimientos De esta manera se debiacutea ejercer un control procurando la
eliminacioacuten o reduccioacuten de los cultivos iliacutecitos la interdiccioacuten como mecanismos de
frenar las etapas de procesamiento refinacioacuten produccioacuten final transporte y
distribucioacuten y por uacuteltimo la interdiccioacuten y extincioacuten de bienes para frenar los
beneficios econoacutemicos de estructuras armadas con dinaacutemicas de apropiacioacuten de
recursos por narcotraacutefico22
Para el antildeo de la elaboracioacuten del PND en cuanto a los departamentos con
concentraciones de cultivos iliacutecitos se teniacutea la siguiente informacioacuten
La mayor presencia de cultivos de coca se concentra en Putumayo (37)
Guaviare (15) Caquetaacute(14) Meta (7) y Norte de Santander (7) Por su
parte los cultivos de amapola se ubican principalmente en Cauca (26) Narintildeo
(25) Tolima (18) Huila (16) y Cesar (8) (DNP 2003 Paacuteg 50)
Bajo la misma loacutegica del PC se tomoacute una fuerte prelacioacuten al direccionamiento de
recursos para ejercer mejor control a nivel militar para mitigar el desarrollo del
narcotraacutefico El PND planteaba la fuerte intencioacuten de ejercer procesos de
modernizacioacuten reestructuracioacuten profesionalizacioacuten y capacitacioacuten de sus
miembros en DDHH Esto bajo premisas de poder acompantildear los dos tipos de
procesos para la erradicacioacuten de cultivos23 poder movilizar provisiones y personal
a zonas de gran dificultad para su acceso
Las cifras en los departamentos siguen denotando una fuerte prelacioacuten a
latifundios donde la presencia del Estado es reducida o casi nula la produccioacuten
agriacutecola no es suficiente para la subsistencia de las familias en las regiones y si
bien los cultivos iliacutecitos son un componente legalmente prohibido pueden llegar a
ser cultural y moralmente aceptados (Accioacuten Social ACI amp UNODC 2007) Si bien
el narcotraacutefico deja grandes dividendos estos van direccionados a los
22 Ver anexo 7
23 Mecanismos seraacuten explicados a continuacioacuten de una manera maacutes precisa
40
involucrados en comercializacioacuten y distribucioacuten maacutes no a cultivadores y
procesadores se estima que en promedio las familias reciben un ingreso mensual
de 500 mil pesos en las regiones de mayor concentracioacuten de cultivos de coca
(DNP 2003 Paacuteg 51)
El decreto 100200424 suprimioacute el Plante y dio origen al PDA (Programas de
Desarrollo Alternativo) que seriacutea un componente esencial para la continuidad de
programas del PC Todo esto interrelacionado con las estrategias propuestas por
el PND y su estrategia de Seguridad Democraacutetica (Zorro 2010) El PDA tiene
ciertos componentes que denotan su objetivo principal como el establecimiento de
una base econoacutemica regional y local que ofrezca fuentes estables y licitas de
empleo e ingresos (Conpes 2003)
El objetivo del PND del primer periodo de Uribe - ldquoDesarrollo en zonas deprimidas
y de conflictordquo- vuelve a resaltar coacutemo el conflicto armado ha incidido de manera
directa en la apertura social y cultural de los cultivos iliacutecitos como fuente de
ingresos regulares a los pobladores con una expansioacuten a costa de ecosistemas
fraacutegiles que ha aumentado la tasa de deforestacioacuten que en el uacuteltima deacutecada
alcanzoacute un promedio de 221 mil haantildeo (DNP 2003) Por lo cual esta estrategia
retoma elementos del PC buscando la integralidad de acciones debido a la multi-
causalidad del conflicto Se hace un cambio en la incorporacioacuten del DA como un
enfoque de desarrollo regional basado en el crecimiento productivo fortalecimiento
institucional y comunitarios mejorando la infraestructura fiacutesica y social (DNP
2003)
El fortalecimiento de la estrategia se da bajo tres fases
a) Una de preparacioacuten en la cual sobre la base de debates previos de
amplia participacioacuten se definiraacuten los objetivos del desarrollo regional y se
promoveraacuten espacios de participacioacuten de las comunidades para iniciar los
24 Formalizado mediante el documento Conpes 3218 Ver anexo 7)
41
procesos de elaboracioacuten y concentracioacuten de los proyectos que sustentaran el
desarrollo econoacutemico local b) un fase de desarrollo en la que iniciaran las
acciones priorizadas con eacutenfasis en los programas y proyectos productivos
generadores de empleo e ingresos y de fortalecimiento de las organizacioacuten de la
comunidad y c) una fase de consolidacioacuten de los programas y proyectos orientada
hacia la autogestioacuten del desarrollo regional y local (DNP 2003 Paacuteg 69)
Estas estrategias se presentan bajo el reconocimiento de la falta de capacidad del
Estado para generar una intervencioacuten propicia en las zonas inmersas en conflicto
por lo cual se busca incentivar la participacioacuten de la sociedad civil organizada y la
consolidacioacuten de nuacutecleos fundamentales como las familias para poder permear y
desincentivar la cultura de permisividad con interacciones directas o indirectas
frente a los cultivos de uso iliacutecito
Existen dos tipologiacuteas de proyectos en busca de poliacuteticas de DA en el primer
mandato de Uribe Por un lado el Programa de Proyectos Productivos (PPP) la
cual era una estrategia enfocada a la generacioacuten de ingresos sostenibles y al
mejoramiento de la calidad de vida de las familias que se encuentran en zonas
afectadas por los cultivos iliacutecitos (Accioacuten Social 20071) Esta estrategia buscaba
apoyar cultivos de ldquopancogerrdquo25 teniendo congruencia con las situaciones
agroecoloacutegicas particulares de la regioacuten la utilizacioacuten de explotaciones pecuarias
y el fomento de especies menores (estos primeros eran el aspecto que se teniacutea
previsto a corto plazo) Ademaacutes se buscaba ofrecer proyectos productivos de
mediano y largo plazo estableciendo cadenas prioritarias para el fortalecimiento
de la competitividad de los productos entre los cuales estaban el cacao el
caucho la palma aceitera los forestales productivos el cafeacute y otros (Conpes
2003)
25 Se denominan asiacute los cultivos que buscan satisfacer parte de las necesidades alimenticias de
una poblacioacuten especiacutefica por ejemplo el maiacutez el frijol la yuca y el plaacutetano
42
La otra tipologiacutea identificada y planteada en el PND -ldquoHacia un Estado
Comunitariordquo fue la de Familias Guardabosques que buscaba vincular y
comprometer a familias campesinas como guardabosques y asiacute desarrollar
procesos de recuperacioacuten y conservacioacuten de ecosistemas en zonas sociales y
ambientalmente estrateacutegicas Enfatizar en el fortalecimiento de organizaciones
sociales y econoacutemicas26 posibilitar el acceso a la tierra proyectos de seguridad
alimentaria que generariacutean un aumento en la inclusioacuten poliacutetica regional y
posibilidades de mejorar la calidad de vida deteriorada que se tiene en estas
zonas
Los recursos para financiar del PDA para 2003 teniacutean una buena cantidad de
capital a disposicioacuten27 (Costos y fuentes 2003 Conpes) Contrasta de manera
significativa con el presupuesto asignado para cada una de las luchas contra las
drogas (componentes Vargas 2010)28 Si bien el PND siempre muestra la
intencioacuten y necesidad de no dejar a un lado el elemento de salvaguardar los
intereses de la poblacioacuten civil en zonas marginales del paiacutes buscando de esta
manera reducir el capital social y la mano de obra de actores armados inmersos
en el narcotraacutefico el presupuesto destinado al PDA en Colombia muestra
tendencias que demarcan un intereacutes aun mayor en los procesos militares de
interdiccioacuten y fortalecimiento del brazo armado como estrategia preponderante
A continuacioacuten se haraacuten precisiones sobre las tipologiacuteas de tratamiento a los
cultivos iliacutecitos enmarcados en la lucha contra las drogas29 En su aspecto
26 El Componente Familias Guardabosques centrara su atencioacuten en la unidad familiar y en las relaciones
sociales que vinculan la comunidad y el territorio La comunidad juega un papel preponderante lidera el proceso asume las responsabilidades de organizar y cohesionar las familias y es garante de compromisos adquiridos (hellip) Con el objetivo de contrarrestar la ocurrencia de incentivos perversos el Programa ha previsto que podraacuten vincularse tanto las familias que han erradicado los cultivos iliacutecitos como las que no los han tenido nunca (Conpes 2003 paacuteg 11) 27
Anexo 8 28
Cabe anotar que si bien las cifras mostradas en la grafica del Conpes no tienen una exactitud con las presentadas por Vargas (2010) unas estaacuten sobre pesos corrientes de 2003 y las otras en pesos constantes Aun asiacute existen diferencias significativas en el presupuesto Anexo 9 29
Anexo 10
43
normativo objetivos buscados focalizacioacuten de la poblacioacuten a la que se le brindan
los programas
Programa Familias Guardabosques (PFGB)
Es programa se ha dirigido a familias campesinas indiacutegenas y afrocolombianas
ubicadas en ecosistemas social y ambientalmente estrateacutegicos y que se
encuentran vinculadas o en riesgo de involucrarse e la cadena productiva de
cultivos iliacutecitos (Accioacuten Social 2007 Paacuteg 9) el cual se desarrolla desde el antildeo
2003 parte de su estrategia es la entrega de subsidios condicionados dados por
la firma de compromisos individuales y familiares de participar en procesos de
erradicacioacuten voluntaria de la totalidad de los cultivos iliacutecitos que manejen Ademaacutes
de participar en proyectos productivos que buscan la conservacioacuten yo
recuperacioacuten de los ecosistemas aledantildeos Estos factores se deben ver
representados en el fortalecimiento del nuacutecleo baacutesico social que constituye la
familia de esta manera incentivar una comprensioacuten del fenoacutemeno del cultivo de
sustancias iliacutecitas las consecuencias sociales econoacutemicas y ambientales que
acarrea y reducir la cultura de aceptacioacuten del mismo
El proyecto se desarrollo en aacutereas especificas teniendo en cuenta aspectos y
particularidades ambientales aun asiacute se resalta la voluntad que tengan los
habitantes de las regiones en participar de este El PFGB tiene dos componentes
por un lado uno Teacutecnico-Ambiental que busca realizar programas de
conservacioacuten recuperacioacuten y preservacioacuten de los ecosistemas que hayan sido
vulnerados por los cultivos iliacutecitos o puedan ser objetivo de el traslado de los
mismos esto va acompantildeado del apoyo que se brindariacutea para el cultivo de
productos como el cafeacute cacao caucho palma africana entre otros El otro
componente como se resalta en el Conpes 3218 es la de restaurar el tejido social
teniendo como base fundamental la familia y de esta manera aumentar la
cooperacioacuten entre comunidades aledantildeas estimular integracioacuten que posibilite un
44
desarrollo econoacutemico sostenido acompantildeados respectivamente de entidades
adscritas al Estado
Un ejemplo de los compromisos que debe asumir las familias que entren en el
programa es a) mantener su vereda libre de cultivos iliacutecitos b) ahorrar entre un 40
y un 50 del incentivo condicionado recibido para cofinanciar proyectos
productivos o comprar tierra c) realizar acciones de proteccioacuten ambiental (Citado
en Zorro 2010 Paacuteg 102)
Estas acciones del PDFB pasan por tres etapas a) identificacioacuten y
acercamiento a las comunidades que concluye con la firma de un contrato
colectivo pero suscrito por representantes de cada una de las familias de la vereda
o comunidad que desea ser incluida en el programa b) cumplimiento de
compromisos (erradicacioacuten de iliacutecitos firma de contrato individual y primer pago) y
c) acompantildeamiento seguimiento y evaluacioacuten (Zorro 2010 Paacuteg 103)
Las metas esperadas a desarrollar en el periodo 2003-2006 para el PDFB son
(Conpes 2003)
-Vincular 50000 familias campesinas como Guardabosques
-Mantener libres de cultivos iliacutecitos por lo menos 60000 Hectaacutereas en los
nuacutecleos de intervencioacuten
-Revegetalizar de manera natural por lo menos 40000 hectaacutereas en zonas
ambientalmente estrategias
-Conservar alrededor de 700000 hectaacutereas de bosques naturales por
medio de actividades de guardabosques
Programa de Proyectos Productivos (PPP)
Como parte de la estrategia de erradicacioacuten manual voluntaria se dio otra
tipologiacutea la cual busca promover proyectos que generen ingresos sostenibles y
mejoren la calidad de vida de familias trastocadas por los cultivos iliacutecitos Esta
45
iniciativa de buscar proyectos sostenibles para garantizar ingresos econoacutemicos se
presento como una segunda fase para las familias que ya hubiesen desarrollado el
PFGB
Los elementos que diferencias el PPP del PFGB es el entres de generar fuentes
estables de empleo e ingresos desarrollar proyectos que garanticen la
sostenibilidad alimentarias de la poblacioacuten campesina enmarcados en una poliacutetica
sectorial agropecuaria que desarrolle la capacidad de insertarse en el mercado
nacional e internacional esto teniendo en cuenta la intensioacuten de los campesinos
para inmiscuirse en las fases de produccioacuten llegando a la comercializacioacuten (para
esto se dariacutea un acompantildeamiento no solo de incentivos para capitalizacioacuten si no
para instruirse en la creacioacuten de organizaciones y alianzas que trabajaran de la
mano con el sector privado) (Conpes 2003)
Se resaltan dos componentes o fases para el desarrollo de los PPP
-seguridad alimentaria y flujo de caja cultivos de pancoger en periodos
improductivos
-Proyectos productivos a mediano y largo plazo para los que se han priorizado
diferentes tipos de cultivos
Las metas programadas para el periodo 2003-2006 en la aplicacioacuten de las PPP
son (Conpes 2003)
-Vincular 27000 familias campesinas a actividades licitas en proyectos
agroforestales y agriacutecolas de mediano y largo plazo
-Generar al menos 18 millones de jornales liacutecitos a nivel local (que equivalen a
65800 empleos directos
-Mantener libres de cultivos iliacutecitos al menos 76350 hectaacutereas
Finalmente para concluir el apartado normativo y de objetivos de las dos liacuteneas de
trabajo de las familias guardabosques el gobierno en el documento conpes 3218
46
planteo una presupuesto de aproximadamente 1 billoacuten de pesos corrientes en
2003 para los primeros tres antildeos de los programas Para el caso de las Familias
Guardabosques el total agregado de los tres antildeos (2003-2006) es de
668259742063 pesos de los cuales 237649142062 proveniacutean de recursos de
la nacioacuten y 430610600000 pesos derivados de aportes externos
Para los PPP los recursos a utilizar en el mismo periodo de tres antildeos ascendiacutean a
265878000000 desagregados de la siguiente manera Provenientes de la
nacioacuten se iban a utilizar 21133000000 pesos y provenientes de fuentes externas
244745000000 pesos30
62 Desarrollo alternativo segundo periodo de Aacutelvaro Uribe (2006-2010)
El Plan Nacional de Desarrollo planteado para el segundo periodo presidencial de
Uribe ldquoEstado Comunitario Desarrollo para todosrdquo busca la consolidacioacuten de la
Poliacutetica de Defensa y Seguridad Democraacutetica (PDSD) en aras de completar el
proceso de recuperacioacuten del control del territorio bajo la continuacioacuten de poliacuteticas
en buacutesqueda de fortalecer la Fuerza Puacuteblica (FP) y la inteligencia del estado
como herramientas preventivas y ofensivas frente al accionar de los Grupos
Armados al Margen de la Ley (GAMI) (DNP 2007)
Se plantea la necesidad de fomentar acciones mancomunadas entre el uso
legitimo de la fuerza con la accioacuten social del Estado y la comunidad (Vargas
2010) Ya que la consecucioacuten de una situacioacuten de normalidad estaacute ligada con la
seguridad y se deben atacar todos los fenoacutemenos que perjudiquen el bienestar y
la calidad de vida de los ciudadanos (DNP 2007) Las luchas frontales contra el
narcotraacutefico terrorismo y cualquier tipo de crimen que soporte las actividades
ilegales de grupos armados que busquen desarrollar acciones contra el Estado se
debe salvaguardad bajo los principios y condiciones de la seguridad
30 Ver grafica conpes 2003 Financiacioacuten 2003-2006
47
En este periodo del gobierno de Uribe se aumenta de manera considerable el
eacutenfasis en la Seguridad como principio rector y garante del bienestar de la
poblacioacuten Colombiana el cual tratado de manera eficaz y directa permitiriacutea
desarrollar las estrategias de recuperacioacuten del entramado social en latifundios
donde no se habiacutea ejercido una presencia real del Estado y eran ubicaciones de
libre movilizacioacuten para los grupos ldquoterroristasrdquo
De esta manera se necesita una coordinacioacuten interinstitucional que gira alrededor
del Ministerio de Defensa y la Agencia Presidencial para la Accioacuten Social (Vargas
2010) finalmente estos procesos de coordinacioacuten se enmarcan en cinco objetivos
estrateacutegicos para la PCSD31
1 La recuperacioacuten del control institucional del Estado y de la seguridad en el
territorio
2 La presencia integral de la institucionalidad estatal el fortalecimiento de la
gobernabilidad local y la participacioacuten efectiva de la sociedad civil
3 La erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos y el desarrollo de la economiacutea licita (vale
decir el DA)
4 La recuperacioacuten del medio ambiente
5 La administracioacuten eficaz y la aplicacioacuten efectiva de la justicia (Vargas
2010 Paacuteg 81)
Se debe resaltar que a diferencia del PND 2002-2006 el apartado que hace
referencia a como se tratara el problema de las drogas iliacutecitas contiene un nuevo
componente denotado significativamente y es el crimen organizado Esto se debe
a la intencioacuten de dar continuidad a los logros (gubernamentales) de la poliacutetica de
seguridad democraacutetica sin olvidar que estos se desarrollan desde supuestos si
bien modificados en el primer periodo de Uribe del Plan Colombia
31 Poliacutetica de Consolidacioacuten de la Seguridad Democraacutetica 2007
48
Para la perspectiva gubernamental el eacutexito de cada uno de los
componentes del Plan Colombia demuestra que la estrategia integral ha sido
efectiva y deja la posibilidad de continuar con la poliacutetica para consolidar los
resultados y obtener logros permanentes en la lucha contra el traacutefico de drogas
iliacutecitas el crimen organizado la pobreza (sic) y para afianzar la reactivacioacuten del
tejido social en Colombia Todo lo cual seguacuten la tesis oficial redunda en mayor
gobernabilidad fortalecimiento institucional y una democracia consolidada (Citado
en Vargas 2010 Paacuteg 80)
Para Vargas (2010) la cooperacioacuten entre el Estado Colombiano y el gobierno de
Estados Unidos desarrollo una nueva preocupacioacuten originada desde los centro de
pensamiento estrateacutegico que analizan temaacuteticas de seguridad Y es como se ha
insistido a lo largo del presente anaacutelisis la falta de control y ejercicio de procesos
institucionales en aacutereas diversas en el territorio nacional con una diferencia
estrateacutegica Para los centro de pensamiento la falta de control estatal en estas
zonas califican al paiacutes como inseguro para fomentar inversiones de capital
extranjero y adentrarse en loacutegicas de capitalismo y libre mercado para el
desarrollo teoacuterico histoacuterico y actual de la falta de presencia del Estado en este
estudio se enmarca el problema de inclusioacuten de poblacioacuten que habita las
periferias imposibilitando la inclusioacuten en mercados y dejando temas de justicia y
aceptacioacuten social a grupos insurgentes que histoacutericamente han desarrollado un
control (por la fuerza o por la cooptacioacuten de habitantes en procesos econoacutemicos
ilegales) aceptado y demarcado en territorios perifeacutericos de los departamentos
Si bien el gobierno de Washington no cataloga la ingobernabilidad en territorios
Colombianos al mismo nivel que Afganistaacuten Paquistaacuten Irak es necesario que los
territorios cocaleros y de frontera se busque garantizar el control La definicioacuten que
se va a tener para el contexto de Colombia en teacuterminos de gobernabilidad hace
referencia a
49
ldquola debilidad de las capacidades del gobierno (y de la sociedad) por lo cual
estas son rebasadas con facilidad por la demanda social la cual desborda con
facilidad en presiones y anomias debido a que existen sectores sociales que
mantienen la expectativa o ilusioacuten de que los gobiernos democraacuteticos tendraacuten una
capacidad de respuesta a sus problemas superior a la de los gobiernos
autoritariosrdquo (Aguilar 2006)
El PND de la segunda administracioacuten de Uribe destaca la labor de su gobierno en
el periodo anterior donde se plantea que se asperjaron un total de 710532
hectaacutereas y se erradicaron manualmente otras 92851 aun asiacute la produccioacuten de
cocaiacutena no se redujo de manera considerable debido a ldquola tecnificacioacuten y
perfeccionamiento de los procesos de fabricacioacuten de cocaiacutenardquo (DNP 2007) Esto
plantea una dinaacutemica discursiva de intereacutes ya que se asimila que las poliacuteticas de
tratamiento en la lucha contra las drogas si se han desarrollado de manera
propicia pero la problemaacutetica acaece en las estructuras criminales conocidas y las
que vienen surgiendo despueacutes de los procesos de desmovilizacioacuten de las
autodefensas Por lo anterior es de vital intereacutes continuar con cada uno de los
marcos institucionales y en materia de desarrollo institucional de las poliacuteticas de
erradicacioacuten forzosa yo voluntaria el ataque frontal a los grupos armados y lucha
militar contra el terrorismo sumaacutendole una poliacutetica de responsabilidad compartida
Este apartado de poliacutetica de responsabilidad compartida se desarrolla bajo el
marco contextual de llegar a la Presidencia de la Comisioacuten interamericana para el
Control del Abuso de Drogas (Cicad) de la organizacioacuten de Estados Americanos
(OEA) Los dos frentes de trabajo para esta poliacutetica seraacuten
(1) Educacioacuten a ciudadanos de paiacuteses consumidores sobre las
consecuencias sociales y ambientales derivadas del traacutefico iliacutecito de drogas y (2)
invitacioacuten a los paiacuteses consumidores para apoyar las diferentes acciones dirigidas
a combatir el problema de las drogas iliacutecitas pe la promocioacuten de legislaciones
50
cooperativas para contrarrestar el crimen organizado y el lavado de activos (DNP
2007 Paacuteg 59)
Por uacuteltimo el marco de la lucha contra las drogas se soporta (reiteradamente) en
los programas de erradicacioacuten forzosa antildeadieacutendole la creacioacuten y cooperacioacuten con
los Grupos Moacuteviles de Erradicacioacuten Manual que trabajaran de la mano con los
cronogramas establecidos para las aspersiones aeacutereas En el aspecto de los PDA
se mantendraacuten los Programas de Familias Guardabosques y Desarrollo
Alternativo para seguir abriendo espacios que posibiliten alternativas licitas a
pequentildeos cultivadores
Los nuevos objetivos trazados para la continuidad de los PDA son
Se fomentaraacuten alternativas productivas en 88000 nuevas hectaacutereas de
cultivos liacutecitos al interior de la frontera agriacutecola y se apoyaraacuten proyectos
productivos sostenibles para las 50 mil familias guardabosques actuales Lo
anterior se haraacute a traveacutes de la cofinanciacioacuten de proyectos productivos econoacutemica
y teacutecnicamente viables A traveacutes de la gestioacuten ambiental se mantendraacuten libres de
cultivos iliacutecitos al menos 2000000 de hectaacutereas se recuperaraacuten al menos
100000 hectaacutereas de bosque primario y secundario y se atenderaacuten cerca de
80000 familias adicionales a traveacutes del Programa de Familias Guardabosques
(PDA 2007 Paacuteg 103)
63 Anaacutelisis de resultados del gobierno de Aacutelvaro Uribe (2002-2010)
La historia de la lucha contra los cultivos iliacutecitos en Colombia si bien ha tenido
diferentes facetas se ha desarrollado bajo una loacutegica particular esta se inscribe
en una constante intencioacuten de presentar poliacuteticas con enfoques netamente
diferenciados por un lado la utilizacioacuten de la capacidad militar para acabar con el
narcotraacutefico y por el otro realizar poliacuteticas que intentan atacar el problema en su
raiacutez en otras palabras el problema social econoacutemico poliacutetico y de legitimidad que
se tiene en regiones perifeacutericas de los departamentos en todo el territorio nacional
51
El gobierno de Aacutelvaro Uribe no ha sido ajeno a este tipo particular de luchas que
se muestra ya no tanto como una poliacutetica de gobierno sino una poliacutetica de Estado
que indiferente del partido que llegue al poder las relaciones internacionales que
entran en juego el permanente problema en las uacuteltimas deacutecadas de lidiar con
grupos armados al margen de la ley que buscan construir un capital social y
econoacutemico considerable para hacerle contraposicioacuten al gobierno central
Por esto se ha decidido en el presente apartado de anaacutelisis consiste en contrastar
resultados obtenidos en el periodo 2002-2010 de las poliacuteticas de erradicacioacuten
forzosa con las de erradicacioacuten voluntaria Ya que de esta manera se puede mirar
de manera maacutes completa si el gobierno en este periodo ha logrado disminuir los
incentivos de la poblacioacuten rural en latifundios cultivadores de cultivos para
inmiscuirse con la economiacutea ilegal o el enfoque que ha optado por la utilizacioacuten de
un componente militar predominante ha permitido que se sigan generando
incentivos negativos para continuar con el cultivo y produccioacuten de estupefacientes
Uno de los puntos de intereacutes que se planteo Uribe en su primer periodo de
presidencia fue el de modernizar las FP y capacitarla en DDHH de esta manera
el nuacutemero de efectivos aumento en 130485 (515) y se avanzoacute en la
profesionalizacioacuten del pie de fuerza y asiacute el nuacutemero de soldados profesionales
aumentoacute en un 126 (40830) (DNP amp DJS 2007)
El documento de ldquoEstrategia de fortalecimiento de la democracia y el Desarrollo
Socialrdquo se refiere a la efectividad del acompantildeamiento y entrenamiento en DDHH
teniendo datos suministrados por la Defensoriacutea del Pueblo en 2005 para el cual
las violaciones de DDHH se redujeron en un 19 a comparacioacuten del antildeo 2002
Para el antildeo 2006 Colombia se mantuvo como el paiacutes con mayor superficie de
cultivo de coca en el mundo Si bien el cultivo descendioacute un 9 de 86000 ha En
2003 a solo 78000 ha en 2006 contrastado con los primeros antildeos de la presente
deacutecada no ha tenido la misma intensidad por lo cual se demarca la tendencia
desde el antildeo 2003 en la cual la produccioacuten anual de cocaiacutena se ha mantenido
52
alrededor de las 80000 ha (UNODC 2007) Se resalta el intereacutes del gobierno con
los compromisos adquiridos para la erradicacioacuten o disminucioacuten considerable de
cultivo de cocaiacutena el descenso vertiginoso que promedio un 91 en su tasa de
disminucioacuten anual dentro 2000-2009 (Simci UNODC 2006)
La evolucioacuten que se presenta en el periodo 2002-2006 se dio por la aspersioacuten de
710532 ha y la erradicacioacuten manual de 92851 ha Contrasta este resultado con la
produccioacuten mundial de cocaiacutena donde Colombia se mantuvo como el mayor
productor generando 79 de un total de 74 toneladas meacutetricas por cada 1000
ha Este resultado contradictorio lo asume el gobierno de Uribe debido a la
tecnificacioacuten y perfeccionamiento de los procesos de fabricacioacuten de cocaiacutena
(PND 2007)
Las acciones de interdiccioacuten entre el primer periodo de Uribe incautaron 6564
toneladas de cocaiacutena 147 kilogramos de sustancias quiacutemicas solidas y 105
millones de galones de sustancias liquidas Se destruyeron 8907 laboratorios y
fueron confiscados 77 aeronaves 1192 embarcaciones y 6868 automotores32
En el aspecto de lavado de activos y extincioacuten de dominio se dicto sentencia
favorable al Estado en 428 casos de extincioacuten de dominio ademaacutes de esto se
realizaron investigaciones desarrolladas por el DAS que condujeron a la extincioacuten
de dominio sobre propiedades relacionadas al narcotraacutefico en 63 ocasiones (DNP
amp DJS 2007)
La cooperacioacuten de Estados Unidos al gobierno colombiano por medio del Plan
Colombia mantuvo la misma intensidad que las poliacuteticas y desarrolladas en el
gobierno de Uribe en torno a la necesidad del fortalecimiento militar En promedio
entre el antildeo 2000 y 2008 Seguacuten datos disponibles del DNP la asistencia
norteamericana para el componente militar fue de 472 millones de doacutelares
mientras el aporte del gobierno colombiano fue de 812 millones (Mejia 2010)
32 Ver anexo 11
53
La fumigacioacuten aeacuterea en el gobierno de Uribe fue una de las estrategias mas
destacas y utilizadas este marco permito que en el 2003 se aumentara la cantidad
de glifosato utilizado pasando de una concentracioacuten de 25 litros por hectaacuterea a
104 litros por hectaacuterea y de esta manera aumentar la eficacia de las
fumigaciones (UNODC 2004) Este elemento permite observar junto a desarrollos
en las poliacuteticas de aumento de la fuerza puacuteblica capacidad armada inteligencia
modernizacioacuten de equipamientos muestran una gran prelacioacuten entre las dos liacuteneas
de poliacuteticas desarrolladas para la lucha contra cultivos iliacutecitos que tienen un
eacutenfasis en la lucha militar contra organizaciones que fomentan el narcotraacutefico
A estos procesos de fumigacioacuten se le antildeadioacute un componente de grupos moacuteviles
de erradicacioacuten los cuales contribuyen de gran manera a elevar el porcentaje de
efectividad a la hora de destruir cultivos establecidos33 esto no necesariamente a
desarrollado un resultado de reduccioacuten permanente en los cultivos si no que ha
generado dinaacutemicas de desplazamiento y camuflaje lo que ha permitido mantener
el nivel promedio de aacuterea cultivada en 80000 ha Este resultado de
desplazamiento maacutes conocido como ldquoefecto globordquo34 no ha sido medido de
manera precisa localmente y los argumentos de su existencia se han basado en
las observaciones agregadas de la evolucioacuten de cultivos de coca en Bolivia
Colombia y Peruacute (Mejiacutea 2010) De manera ejemplar para el caso colombiano se
tiene la siguiente referencia
Putumayo solo teniacutea 7000 hectaacutereas de coca en 1996 este nuacutemero crecioacute
a 46200 en 2000 Ahora que Putumayo es objetivo de la poliacutetica de fumigaciones
algunos reportes sentildealan que la coca se estaacute desplazando al vecino departamento
de Narintildeo (WOLA 2002)
33 Anexo figura 2 Daniel mejiacutea paacuteg 72 Cultivos de coca y campantildeas de aspersioacuten aeacuterea y
erradicacioacuten manual 02-08 34
Se ha tomado como una explicacioacuten factible basada en dinaacutemicas de la marihuana en Meacutexico y Colombia el desplazamiento de cultivos en Bolivia Peruacute y en Colombia luego de procesos de fumigacioacuten o erradicacioacuten
54
Para finalizar y teniendo en cuenta los resultados publicados del censo a 2009
sobre el desarrollo de los cultivos iliacutecitos en el paiacutes le reduccioacuten ha llegado a dejar
una superficie cultivada de 68000 hectaacutereas continuando con la tendencia de
reduccioacuten del periodo 2007-208 este nivel constituye el nivel maacutes bajo de cultivos
en el paiacutes desde que la UNODC ha desarrollado la medicioacuten del fenoacutemeno
(UNODC 2010)
Durante el antildeo 2009 se erradicaron manualmente 60554 hectaacutereas de
coca y se asperjaron 104771 hectaacutereas Este nivel de erradicacioacuten es menor en
35571 hectaacutereas al record de 96115 hectaacutereas alcanzado en 2008 La aspersioacuten
aeacuterea de los cultivos de coca tambieacuten se redujo pasando de 133496 has En
2008 a 104771 en 2009 (UNODC 2001 Paacuteg 10)
Las reducciones maacutes importantes de cultivos de coca entre 2008-2009 se dieron
en Putumayo Narintildeo y Antioquia y los tres departamentos con mayor cantidad de
cultivos de coca para el antildeo de publicacioacuten del informe (2010) fueron el Guaviare
Coacuterdoba y Cauca del aacuterea cultivada en 2004-200935
El Programa de Familias Guardabosque (PFGB) se viene adelantando con la
intencioacuten de insertar a una parte de la poblacioacuten de manera voluntaria en
procesos que busquen construir la cultura de lo liacutecito El PFGB se basa en la firma
de compromisos por familias que desarrollan una erradicacioacuten de cultivos
existentes de manera voluntaria de no ejecutar labores relacionadas o que
incentiven los cultivos iliacutecitos donde el gobierno mantiene un acompantildeamiento
transfiriendo bimestralmente incentivos econoacutemicos y asesoriacuteas para integrar las
actividades productivas en economiacuteas de escala nacional
Para el antildeo 2005 los logros que se habiacutean generado en esta liacutenea de
proyectos fueron el ofrece opciones de desarrollo liacutecito a 50699 familias
permitiendo mantener libre de cultivos de coca y amapola 1249980 hectaacutereas en
35 Ver anexo 12
55
35 municipios Asiacute mismo el Programa ha apoyado la creacioacuten de 86
organizaciones de economiacutea solidaria ha fortalecido otras 44 y ha ofrecido
opciones de capacitacioacuten teacutecnica y baacutesica a maacutes de 14525 personas Se estima
que los beneficiarios han adquirido maacutes de 32000 hectaacutereas y que las familias
han ahorrado maacutes de $20000 millones para invertirlos en maacutes de 41 proyectos
agroindustriales agroforestales y de servicios ambientales (miel y ecoturismo)
Este esfuerzo ha contado con el apoyo y seguimiento permanente de la ONU la
cual ha destacado la importancia y utilidad de esta iniciativa en el marco de la
lucha contra los cultivos iliacutecitos (DNP 2007 Paacuteg 102)
EL PFGB para 2006 habiacutea eliminado de manera manual y voluntaria 9036 ha
ademaacutes se recuperaron 53477 ha la eliminacioacuten de hoja de coca en este antildeo fue
equivalente al 11 de la erradicacioacuten de Colombia se expresa en el documento
de evaluacioacuten de la UNODC la efectividad o no de este proyecto se da en materia
de hectaacutereas eliminadas o no que debe permear objetivos claves tales como la
recuperacioacuten de ecosistemas y la generacioacuten de aspectos culturales insertados en
las familias y de esta manera buscar tratar el problema en materia de incentivos
para ingresar a economiacuteas licitas
La cultura de la legalidad es un aspecto que se ha resaltado de manera reiterativa
en los PFGB debido a la aceptacioacuten que se haciacutea de monocultivos iliacutecitos como
mecanismo de apropiacioacuten de recursos
Para realizar el traacutensito de la cultura de la ilegalidad a una basada en lo
legal ademaacutes de las sanciones estatales es necesaria la reprobacioacuten social pues
esta es mucho maacutes eficiente como reguladora de las acciones de la ley o la moral
porque el individuo corre el riesgo de ser excluido de la comunidad (Accioacuten Social
2007 Paacuteg 25)
En este sentido Accioacuten Social hizo una caracterizacioacuten de la manera de
involucrarse con los cultivos iliacutecitos donde el 692 eran propietarios y trabajaron
en la tierra El porcentaje restante fue propietario mas no trabajo en ellos por lo
56
cual adquirioacute mano de obra no calificada para el funcionamiento adecuado de
estos
Se resalta que de las familias que fueron propietarias el 363 mostraban un nivel
de arrepentimiento bajo mientras una mayoriacutea que representa el 34 no se
arrepiente Lo que indica para el gobierno y el seguimiento de las poliacuteticas que se
ha podido implementar cierto tipo de enemistad con dinaacutemicas iliacutecitas para
insercioacuten en desarrollos econoacutemicos necesarios para la subsistencia de la
poblacioacuten
En este mismo estudio desarrollado por Accioacuten Social (2007) se dio un
precedente importante en cuanto a las razones para erradicar los cultivos en las
familias voluntarias que ingresaron al programa Lo que arrojo los siguientes
resultados
Tener acceso al incentivo condicionado que brinda el Programa (363) y el
compromiso adquirido con el mismo (317) Estas respuestas evidencian la
importancia de la presencia del Estado para la consolidacioacuten de la cultura de la
legalidad (hellip) Otras de las razones mencionadas fueron evitar fumigaciones
(103) la improductividad del cultivo iliacutecito (72) y el cambiar su forma de vida
(68) (Accioacuten Social 2007 Paacuteg 26)
Programa de Proyectos Productivos es la segunda liacutenea de trabajo que
implemento la administracioacuten de Uribe donde el intereacutes principal es apoyar
iniciativas de sustento que sean comercialmente viables y que mejoren la
produccioacuten productividad empleo y oportunidades de ingreso a aacutereas
generalmente dependientes de mercados iliacutecitos
Mediante este Programa se han beneficiado 26321 familias en 92
municipios estableciendo 63632 hectaacutereas de cultivos de cafeacutes especiales
caucho cacao palma y forestales en proyectos asociativos Igualmente se ha
dotado a 37 municipios con bibliotecas itinerantes se han beneficiado 1590
57
personas con programas teacutecnicos del Sena y 1590 personas con programas de
educacioacuten baacutesica Para la ejecucioacuten de este Programa se ha realizado una
inversioacuten total de $114877 millones en el periodo 2002-2006 (DNP 2007 Paacuteg
104)
La viabilidad de estas cadenas asociativas que se pretenden vincular con
mercados nacionales e internacionales en 2008 sus ventas ascendieron a 31000
millones de pesos aproximadamente el 01 del Producto Interno Bruto
agropecuario 25 de los 126 proyectos avanzaron a la etapa de produccioacuten y
comercializacioacuten estos generaron ventas anuales en el 2007 estimadas en
18000 millones de pesos
No se debe dejar a un lado que una evaluacioacuten hecha para las utilidades en 2006
donde se constituyeron 82 organizaciones el 825 obtuvo utilidades netas pero
solo un 196 llego a superar los $10 millones Esto contrasta con el informe
debido a que se plantea que las organizaciones constituidas para adentrarse en la
economiacutea nacional se enmarcan en riesgo significativo de obtener dividendos de
las poliacuteticas de PPP (Zorro 2010 Paacuteg107)
En esta misma loacutegica y como se planteo la evolucioacuten de los proyectos el PFGB
buscaba vincular a sus beneficiaros una vez cumplidos los acuerdos planeados
con las PPP asiacute asegurando una continuidad de las poliacuteticas que ayuden a
consolidar el intereacutes del apoyo del Estado para la inclusioacuten en los mercados y
seguridad en la erradicacioacuten y prevencioacuten de cultivo de coca y amapola
El porcentaje de familias en PFGB que se vincularon a los PPP es de apenas
268 en esta preocupante dinaacutemica Accioacuten Social (2007) identifica tres razones
fundamentales la falta de recursos econoacutemicos (24) el no haber recibido ofertas
para participar de alguacuten proyecto productivo (14) desconocimiento de los
proyectos (13) y la no tenencia de tierras y el difiacutecil acceso a creacuteditos (10)
58
CONCLUSION
A lo largo del texto se ha planteado la problemaacutetica del Desarrollo Alternativo
como una liacutenea de trabajo para programas que buscan presentar soluciones a los
cultivos iliacutecitos desde un enfoque social Estos programas se disentildean para
regiones en Colombia que necesitan soluciones transversales Estas regiones
tienen especificidades como la baja infraestructura bajo acompantildeamiento de las
autoridades gubernamentales para presentar sus demandas bajos niveles de
seguridad y de confianza (resultado de la presencia de actores armados como
ldquoinstitucionesrdquo que por medio de la coercioacuten mantienen un monopolio del uso de la
violencia) Todo lo anterior indica que los incentivos negativos generan una
alternativa viable para solventar necesidades econoacutemicas baacutesicas la cual se
reproduce en el cultivo de hoja de coca y amapola
De esta manera y para concluir el presente estudio se responderaacute a cada uno de
los objetivos planteados y aun maacutes importante a la pregunta de investigacioacuten que
fue base fundamental para este anaacutelisis
A lo largo del presente estudio se pudo observar coacutemo la poliacutetica anti drogas en
Colombia en el periodo 2002-2010 tuvo un fuerte eacutenfasis en el tratamiento de los
cultivos de manera militar Se tomaron como fuente directa de financiamiento de
los grupos al margen de la ley maacutes no como una problemaacutetica de abandono a
territorios rurales que no tienen desarrollo de infraestructura salud educacioacuten y
seguridad Este desarrollo es necesario para adentrarse en la realidad nacional y
de esta manera desincentivar la relacioacuten de poblacioacuten rural con necesidades
baacutesicas que involucran una calidad de vida deteriorada con la necesidad
imperante de cultivar hoja de coca
El Desarrollo Alternativo en este periodo tuvo un eacutenfasis en
59
a Reducir los cultivos iliacutecitos y la produccioacuten de sustancias derivadas Si bien se
redujo el aacuterea cultivada un 9 de 86000 a 78000(02-04) y en 2010 a 68000 ha
este dato contrastado con la manera en la que se estaba reduciendo
anteriormente es miacutenimo y la produccioacuten de cocaiacutena en el paiacutes sigue siendo
relativamente estable Para 2007 seguiacuteamos siendo el productor del 79 de la
cocaiacutena mundial
b PFGB 50000 familias con opciones de desarrollo liacutecito erradicacioacuten voluntaria
y manual de cultivos iliacutecitos llegoacute a las 9000ha lo que fue equivalente al 11 de la
erradicacioacuten anual
-Reducir incentivos se fomentoacute la cultura de la legalidad en las familias
donde se ha aceptado de manera social las problemaacuteticas adscritas al
trabajo con cultivos de coca y amapola Aun asiacute contrasta un 36 contra un
34 de familias que se arrepienten y las que no se arrepienten por lo cual
es un tema que se debe seguir considerando clave para erradicar cultivos
iliacutecitos
c PPP ha beneficiado a 26000 familias Su intereacutes principal es apoyar iniciativas
de sustento que sean comercialmente viables y mejoren las oportunidades de la
comunidad para mejorar su calidad de vida Se constituyeron 82 organizaciones
en la cual el 825 obtuvieron utilidades netas por lo cual cumplieron con su
cometido
La prelacioacuten en la estrategia de erradicacioacuten forzosa e interdiccioacuten ha hecho
debilitar la inversioacuten del DA en departamentos como Caquetaacute Guaviare
Putumayo Meta la llanura del Pacifico narintildeense y zonas del bajo Cauca y el
Magdalena Medio (Vargas 2010) Ligado a esto se debe mirar coacutemo el PFGB no
cumple todos los objetivos planteados especialmente en materia de recuperacioacuten
de los ecosistemas debido a falencias en la identificacioacuten de algunos terrenos
como dados para la realizacioacuten de cultivos especiacuteficos apoyados por el programa
Ademaacutes los PPP como se resaltoacute en el capiacutetulo anterior en muchos casos no han
sido viables como etapa de transicioacuten debido a la falta de capital que pueda ser
destinado al desarrollo de asociaciones
60
Por uacuteltimo las soluciones de tipo social que se pueden identificar en los
programas desarrollados en los gobiernos de Aacutelvaro Uribe se centran en la
creacioacuten y consolidacioacuten de redes entre entidades gubernamentales y la poblacioacuten
rural el PFGB plantea no solo la erradicacioacuten total y el compromiso de no cultivar
de nuevo sino que busca establecer un tipo de conciencia social en los nuacutecleos
familiares donde se comprenda las implicaciones legales econoacutemicas y
ambientales de cultivar hoja de coca y amapola
El PPP buscar retomar los procesos ya desarrollados entorno a comunidades con
cultivos legales que pueden ser vendidos de buena manera a escala nacional o
internacional para generar dividendos que no solo se vean en lo econoacutemico sino
en el crecimiento de infraestructura nuacutecleos sociales estables que no se dejen
permear por actividades ilegales y lo maacutes importante que aumenten la calidad de
vida de la poblacioacuten cultivadora
iquestLos programas de Desarrollo Alternativo en Colombia han logrado desincentivar
a los pequentildeos campesinos para que se involucren con los cultivos de cocaiacutena
Se concluye que si bien los PDA como instrumento para combatir los cultivos
iliacutecitos y en siacute el narcotraacutefico han sido suficientes en la medida que existe cierto
tipo de redes que trabajan de manera mancomunada entre actores
gubernamentales y la poblacioacuten cultivadora Sin embargo cuando el desarrollo de
estos procesos se ve carente de informacioacuten situaciones en las cuales se sigue
entendiendo el problema de una manera militar maacutes no las raiacuteces del mismo que
involucran una falta de cumplimientos del Estado central con sus ciudadanos y
clientes las redes y el ldquoentramadordquo que se busca tejer entre ellas es insuficiente
No se van a lograr resultados maacutes allaacute de reducciones econoacutemicas y de
produccioacuten dejando a un lado el aspecto del Desarrollo Humano y el aumento de
la calidad de vida a un largo plazo
61
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Universidad de los Andes
65
ANEXOS
Anexo 1
Tabla1 Cultivos de coca en la regioacuten Andina en hectaacutereas
Paiacutes 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Estado
Plurinacional
de Bolivia
19900 21600 23600 27700 25400 27500 28900 30500 30900 30900
Colombia (a) 144800 102000 86000 80000 86000 78000 99000 81000 68000 57000
Colombia (b) 73000 62000
Peruacute 46200 46700 44200 50300 48200 51400 53700 56100 59900 61200
Total 210900 170300 15380
0
15800
0 159600 156900 181600 167600 158800 149100
Cifra para 2009 debido a falta de disponibilidad de la cifra de 2010 para Bolivia en el
momento de imprenta
(a) Aacutereas sin ajuste de campos pequentildeos (menores a 025 ha)
(b) Aacutereas con ajuste de campos pequentildeos (menores a 025 ha)
Fuente Departamento de Estado de los Estado Unidos de los Estados Unidos de Ameacuterica
Policiacutea Nacional ndash Direccioacuten Antinarcoacuteticos y Direccioacuten Nacional de Estupefacientes
Anexo 2
66
Fuente Rocha 2002 Paacuteg 41
Anexo 3
Fuente UNODC informe evolucioacuten de los cultivos iliacutecitos 2010
Anexo 4 entrevista directora Plante
Plan Nacional de Desarrollo Alternativo PLANTE RESPUESTAS AL CUESTIONARIO FORMULADO A LA DIRECTORA DEL PLANTE SENtildeORA MARIacuteA INEacuteS RESTREPO CANtildeOacuteN POR UN GRUPO DE ECONOMISTAS DEL BANCO DE LA REPUacuteBLICA SEGUacuteN SOLICITUD DE LA DOCTORA LUISA VALDEacuteS 1 La mayoriacutea de personas consideran que el Plante (o Plan de desarrollo alternativo) tiene como uacutenico objetivo la erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos por medio de la sustitucioacuten de los mismos iquestPodriacuteas decirnos cuaacuteles son los demaacutes objetivos del Plante La sustitucioacuten de los cultivos iliacutecitos soacutelo corresponde al objetivo de la sustitucioacuten de los ingresos pero para lograr que los ingresos nuevos sean ciertos y sostenibles se requiere generar un entorno social cultural poliacutetico y econoacutemico que permita que las nuevas actividades productivas compitan en condiciones favorables
67
Al complejo escenario determinado por las condiciones de marginalidad y pobreza de las comunidades campesinas e indiacutegenas y la presencia de cultivos iliacutecitos deben agregarse la violencia y el conflicto armado factores que asociados a la escasa presencia estatal en la mayor parte de las localidades han incidido de manera notable en la descomposicioacuten del tejido social y en la peacuterdida de credibilidad en las instituciones Ademaacutes las debilidades en el desarrollo institucional de los municipios se reflejan entre otros aspectos en la escasa participacioacuten de la poblacioacuten en los procesos relacionados con el ejercicio de sus derechos ciudadanos y en la carencia de una cultura democraacutetica que propenda por la tolerancia la convivencia paciacutefica y el respeto a las diferencias Por esta razoacuten el Plante atiende regiones y no individuos y apoya la ejecucioacuten de actividades fundamentales para el desarrollo regional entre las que se destacan infraestructura baacutesica (viacuteas electrificacioacuten agua potable saneamiento baacutesico comunicaciones) educacioacuten y salud (construccioacuten y dotacioacuten de escuelas y puestos de salud) desarrollo institucional publico y privado ( fortalecimiento de los gobiernos locales formacioacuten y desarrollo de organizaciones privadas de caraacutecter empresarial y social) desarrollo tecnoloacutegico (investigacioacuten validacioacuten y ajuste de tecnologiacuteas) y formas alternativas de creacutedito para la financiacioacuten de las actividades productivas sustitutivas ademaacutes de actividades culturales y de capacitacioacuten en democracia convivencia y medio ambiente Todo este conjunto de objetivos o medios son los que conducen el desarrollo alternativo a su objetivo final que es el desarrollo de regiones en donde desaparecen los cultivos iliacutecitos como una decisioacuten concertada entre las comunidades y el Estado 2 Teniendo en cuenta la variedad de objetivos debe haber una gran variedad de acciones encaminadas a alcanzarlos iquestQueacute tipo de trabajo realizan ustedes en los campos para alcanzar sus fines Para evitar la dispersioacuten del esfuerzo gubernamental y garantizar la efectividad y el impacto de su intervencioacuten el Plante concentra su accioacuten en zonas geograacuteficas especiacuteficas y dispone de instrumentos como los planes regionales y los proyectos productivos y complementarios Los trabajos se centran en la concertacioacuten con las comunidades afectadas y con los gobiernos locales ya que estos son los que ejecutan todas las actividades necesarias para lograr el desarrollo regional En ese marco de concertacioacuten se elaboran planes regionales se identifican los programas y proyectos y se acuerda con la comunidad regional todas las actividades y mecanismos que lleven a la desaparicioacuten de los cultivos iliacutecitos y a la implantacioacuten de una economiacutea alternativa que genere las condiciones de sostenibilidad
68
Los planes regionales ofrecen el marco estrateacutegico para integrar las acciones inmediatas con los objetivos de desarrollo de mediano y largo plazo Ademaacutes permiten concertar acuerdos entre las instituciones y los diversos actores sociales planificar las inversiones y asignar recursos a los proyectos prioritarios en cada regioacuten En ellos ademaacutes se establecen metas y resultados especiacuteficos en teacuterminos cuantitativos y cualitativos Debido a la importancia que revisten los factores econoacutemicos en la decisioacuten de los campesinos e indiacutegenas de cultivar iliacutecitos el Plante confiere particular importancia al desarrollo de proyectos productivos de corto mediano y largo plazo Los proyectos de corto plazo tienen por objeto garantizar a las familias campesinas e indiacutegenas la subsistencia y algunos excedentes para el mercado mientras de manera simultaacutenea se elaboran los planes regionales de desarrollo alternativo y se identifican proyectos productivos sostenibles de mediano y largo plazo que garanticen a estas familias ingresos permanentes y estables Los proyectos productivos de mediano y largo plazo se orientan a impulsar el desarrollo socioeconoacutemico con actividades competitivas y de caraacutecter regional Ademaacutes en consideracioacuten a que la superacioacuten de los problemas y limitaciones propios de estos sistemas de produccioacuten estaacute relacionada con aspectos de caraacutecter integral el modelo tambieacuten preveacute el desarrollo de proyectos complementarios dirigidos a mejorar la calidad y cobertura de los servicios baacutesicos la preservacioacuten y recuperacioacuten de los recursos naturales la infraestructura para el desarrollo rural y el desarrollo institucional de las entidades territoriales y de las organizaciones sociales Cabe resaltar que en el proceso descrito las comunidades afectadas son los principales protagonistas De su voluntad y compromiso depende en gran medida el logro de los objetivos propuestos en teacuterminos de mejoramiento de calidad de vida y erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos 3 La idea del Plante es brindar a los campesinos e indiacutegenas una fuente de ingresos en el corto plazo En el caso de una vereda en particular iquestCuaacutento tarda el Plante en reestructurar los cultivos y promover los cambios culturales y sociales que se ha propuesto La consolidacioacuten de ingresos permanentes y estables para una comunidad en particular no depende solo de actividades de corto plazo pues el desarrollo integral de comunidades soacutelo es posible en el largo plazo Por lo tanto el Plante identifica conjuntamente con la comunidad un conjunto de actividades en lo econoacutemico social ambiental y cultural que se van desarrollando en el tiempo de acuerdo con las dinaacutemicas que la comunidad imponga con las condiciones objetivas de cada regioacuten en particular y con la disponibilidad de recursos para las inversiones necesarias Auacuten cuando existen variaciones entre las actividades productivas y las economiacuteas
69
iliacutecitas se integran en forma diferencial en cada sociedad ocal un trabajo continuo e integral con un nuacutecleo de productores (vereda o conjuntos de veredas) durante cinco a maacutes antildeos permite consolidar opciones econoacutemicas fortalecer las organizaciones de base y estabilizar las dinaacutemicas locales 4 iquestQueacute tan eficientes son sus programas iquestQueacute se necesita para que pueda mejorar su eficiencia Si se mide como sustitucioacuten de la economiacutea iliacutecita el Plante puede demostrar en algunas regiones un alto nivel de eficiencia en la medida que ha podido realizar conjuntamente con la comunidad actividades sostenidas por un periodo de tiempo relativamente largo Sin embargo en el contexto nacional los resultados pueden Desde el punto de vista de desarrollo de capital social y capital humano los programas del Plante han demostrado su eficiencia seguacuten lo confirma la auditoriacutea teacutecnica realizada por el CIDER de la Universidad de los Andes En los aspectos relacionados con el reconocimiento local y regional esta misma auditoriacutea sentildeala que en las regiones en donde opera el Plante la poblacioacuten aspira a participar de los proyectos que se ejecutan actitud que ratifica la posibilidad de adelantar procesos locales de desarrollo alternativo Uno de los aspectos maacutes relevantes es que la mayor parte de los productores atendidos por el Plante abandonan los cultivos iliacutecitos o no reinciden en su siembra en la medida que consolidan una actividad liacutecita de generacioacuten de ingresos Sin embargo el Plante no ha sido tan eficiente cuando se trata de ampliar la dinaacutemica de sus proyectos maacutes allaacute de los nuacutecleos seleccionados en forma inicial e incidir de manera generalizada en las economiacuteas regionales La gestioacuten del Plante se ha visto afectada por una serie de problemas estructurales entre los que cabe destacar
sect La baja capacidad de gestioacuten de las entidades territoriales y de las
organizaciones locales
sect La escasa apropiacioacuten de los espacios y mecanismos de concertacioacuten y
participacioacuten ciudadana por parte de autoridades locales y comunidades
sect La concentracioacuten de la propiedad y la inequitativa distribucioacuten de la tierra
sect Las dificultades de las comunidades para acceder a liacuteneas de creacutedito
adecuadas a su capacidad econoacutemica y los niveles de produccioacuten de sus actividades econoacutemicas
sect La aceptacioacuten por parte de las comunidades de los cultivos iliacutecitos como
opcioacuten legiacutetima de generacioacuten de ingresos
sect La eficiencia de las cadenas productivas de amapola y coca por los bajos
costos y las facilidades de transporte del producto
sect La competencia inequitativa en la contratacioacuten de mano de obra debido a la
alta remuneracioacuten que se ofrece en las labores relacionadas con los cultivos iliacutecitos
sect La ampliacioacuten de la frontera agriacutecola en aacutereas fraacutegiles y de importancia
ambiental
70
sect La lejaniacutea y aislamiento de las zonas objeto de intervencioacuten del Plante
sumada a la carencia de infraestructura vial y de comunicaciones situacioacuten que encarece la comercializacioacuten en doble viacutea de los productos
sect La presencia y confrontacioacuten de grupos armados en zonas de dominio
permanente situacioacuten que provoca el desplazamiento de la poblacioacuten y genera un alto riesgo para las inversiones y un clima de violencia e inseguridad
sect La peacuterdida de competitividad por el agotamiento de la tierra el uso de tierras no
aptas y el escaso conocimiento tecnoloacutegico de suelos Para mejorar su eficiencia e impacto el Plante necesita 1 Que se incremente su participacioacuten en los recursos del Presupuesto General de la Nacioacuten 2 Que se le permita flexibilizar la cobertura asignada 3 Que se garantice la adecuada y oportuna concurrencia y coordinacioacuten con las entidades sectoriales creando un SISTEMA NACIONAL DE DESARROLLO ALTERNATIVO 4 Que se armonicen las fuentes y los instrumentos de financiacioacuten de que disponen las poliacuteticas sectoriales para la cofinanciacioacuten de proyectos de desarrollo alternativo 5 Usted afirma que la erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos en los paiacuteses vecinos no solucionoacute el problema sino que simplemente lo desplazoacute hacIa Colombia debido a que la demanda se mantiene iquestNo podriacutea pasar ahora que los cultivos erradicados en Colombia se desplacen hacia otro paiacutes vecino como Brasil por ejemplo En tanto no se solucione el problema de la demanda es posible que eso suceda en cualquier paiacutes de Ameacuterica Latina pues no se debe perder de vista que el narcotraacutefico tambieacuten participa de la globalizacioacuten de la economiacutea y en esa perspectiva es indiscutible que buscaraacute establecer sus centros de produccioacuten en aquellas regiones que ofrezcan las mejores ventajas comparativas en teacuterminos de costos transporte comunicaciones y seguridad para sus operaciones 6 La erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos es solo una parte de la lucha antidrogas iquestCuaacutel es su opinioacuten frente a la actual poliacutetica antidrogas de nuestro gobierno iquestQueacute fortalezas y queacute debilidades le encuentra La poliacutetica de lucha contra las drogas contempla tres estrategias diferenciadas y complementarias para atacar de manera integral una problemaacutetica tan compleja interdiccioacuten erradicacioacuten forzosa y desarrollo alternativo La interdiccioacuten a lo largo de la cadena productiva de la droga busca incrementar la capacidad operativa del Estado para efectuar un mejor control del espacio La erradicacioacuten forzosa sin compensacioacuten mediante aspersioacuten aeacuterea estaacute diriga a combatir los cultivos industriales
71
El Desarrollo Alternativo es la estrategia que proporciona esquemas de desarrollo regional con alternativas econoacutemicas viables para aquellas comunidades que complementan su subsistencia con la produccioacuten de coca y amapola y a cambioacute se comprometen a erradicar voluntariamente estos cultivos de sus predios Para el desarrollo de estas estrategias el gobierno nacional realiza grandes esfuerzos con recursos del presupuesto nacional y con algunos recursos de cooperacioacuten internacional La combinacioacuten de las estrategias descritas es acertada pero le falta contundencia pues la dimensioacuten del problema exige mayores esfuerzos por parte de la comunidad internacional con recursos y acuerdos comerciales que le den viabilidad a las actividades productivas alternativas ademaacutes de mejores controles internacionales a la comercializacioacuten de los precursores al traacutefico de las drogas y al lavado de activos ya que el control de estas actividades del narcotraacutefico en su mayoriacutea estaacute por fuera de nuestro territorio Ademaacutes es importante equilibrar las inversiones y la eficiencia de las tres estrategias pues los recursos dirigidos a financiar el desarrollo alternativo apenas representan el 9 del total de la inversioacuten de la lucha antidrogas y por otra parte es necesario intensificar las acciones de interdiccioacuten En resumen las principales debilidades de la lucha antidrogas estaacuten en la incapacidad del paiacutes para financiar tan colosal tarea y en la escasa voluntad de muchos paiacuteses que se manifiesta en los reducidos aportes de recursos para el tratamiento al fenoacutemeno 7 iquestCuaacutel es su propia propuesta en la lucha antidrogas Como lo expreseacute en la respuesta anterior se requiere de mayor esfuerzo de la comunidad internacional para impactar el fenoacutemeno Estos esfuerzos deben de estar representados en recursos de financiacioacuten ciertos poliacuteticas comerciales que Si estas condiciones no son lo suficientemente efectivas el gran esfuerzo que realiza Colombia terminara siendo inuacutetil frente ha este compromiso que requiere que la corresponsabilidad sea menos discurso y maacutes acciones efectivas de la comunidad internacional
Los logros de la poliacutetica antidrogas dependeraacuten del compromiso nacional con este propoacutesito y de la efectividad de una estrategia que combine y administre de manera equilibrada las acciones de interdiccioacuten al traacutefico de narcoacuteticos y precursores quiacutemicos la erradicacioacuten de los cultivos iliacutecitos y la inversioacuten en proyectos de desarrollo alternativo
72
8 A nivel de los paiacuteses demandantes iquestCuaacuteles son sus propuestas Retomo las respuestas anteriores El fenoacutemeno ya no se manifiesta como paiacuteses productores y paiacuteses demandantes la realidad es que las dos actividades se expresan igualmente en un mismo paiacutes tal es el caso de Colombia y por lo tanto se tiene que tratar integralmente El problema entonces debe enfrentarse en el marco de acuerdos globales que generen un nuevo espacio juriacutedico internacional y permita tratar el fenoacutemeno de tal manera que no sean los paiacutesesldquo productores ldquolos que carguen con la responsabilidad de asumir los costos poliacuteticos y financieros del control del fenoacutemeno Miremos de nuevo la necesidad de atacar el fenoacutemeno de una forma integral Si bien es cierto que golpear a las redes del narcotraacutefico en aquellos puntos en donde el producto lleva mayor valor agregado tiene mayores efectos sobre el negocio tambieacuten los es que el narcotraacutefico se acomoda con gran eficiencia a este tipo de interceptaciones y el negocio tiene un margen grandiacutesimo de ganancia que les permite mantener una tercera parte de la oferta de cocaiacutena expuesta a la incautacioacuten sin que se afecte su rentabilidad Por lo tanto es importante que se gane eficiencia en el control de las redes de comercializacioacuten pero sin descuidar los demaacutes instrumentos de la poliacutetica antidrogas Como ya lo expreseacute creo firmemente que la magnitud dinaacutemica y consecuencias de los cultivos iliacutecitos demandan acciones contundentes y de efecto inmediato En esa perspectiva es necesario utilizar todas las herramientas que han demostrado su efectividad total o parcial y es precisamente una inteligente combinacioacuten de ellas las que nos permitiraacute superar el problema No sobra recordar que para asegurar el eacutexito de este propoacutesito ademaacutes de las estrategias nacionales es indispensable garantizar un mayor compromiso de la comunidad internacional y un manejo integral del problema habida cuenta la corresponsabilidad que le asiste en esta materia 10 Finalmente iquestQueacute opina de la legalizacioacuten de las drogas blandas Aquiacute por legalizacioacuten entendemos despenalizacioacuten del consumo pero acompantildeada de reglamentacioacuten algo similar a lo que sucede con el alcohol no estaacute prohibido consumirlo pero hay una serie de normas relacionadas con su uso Ademaacutes de la legalizacioacuten puede haber tributacioacuten sobre estas sustancias esos recursos podriacutean ser utilizados para la educacioacuten y el tratamiento de la adiccioacuten iquestNo cree que esto podriacutea traer maacutes ventajas que desventajas Para mayor claridad cabe recordar que se consideran ldquodrogas durasrdquo las sustancias que originan un alto riesgo para la salud como son la heroiacutena la cocaiacutena y las llamadas ldquodrogas de disentildeordquo Como ldquodrogas blandasrdquo se denominan aquellas sustancias derivadas de la planta de caacutentildeamo la marihuana y el hachis
73
pues son consideradas menos peligrosas para la salud En esta categoriacutea se clasifican tambieacuten el tabaco y el alcohol El tema de la despenalizacioacuten de las drogas blandas se estaacute abriendo camino en algunos paiacuteses como Inglaterra Holanda y Australia Sin embargo en mi concepto no es poliacuteticamente viable emprender iniciativas de esta naturaleza en Colombia protagonistas tienen en la economiacutea iliacutecita una importante fuente de financiacioacuten De otra parte si de encontrar soluciones al problema se trata caben dos interrogantes iquestHasta que punto se afecta con esta medida la estructura monopoacutelica de produccioacuten y distribucioacuten de las drogas entendiendo que en este factor se concentra el aspecto medular del problema Creo que muy poco iquestQueacute tan preparados estamos para asumir una disposicioacuten de esta naturaleza y no seraacute peor el remedio que el mal Quienes estaacuten a favor de esta propuesta habitualmente citan como ejemplo el tema del alcohol y las nefastas consecuencias que acarreoacute la prohibicioacuten de su consumo en paiacuteses como los Estados Unidos Sin embargo basta examinar las estadiacutesticas de muertes violentas y lesiones personales en Colombia y la altiacutesima relacioacuten que existe entre estos hechos y el consumo de alcohol a pesar de las regulaciones existentes Sin embargo es indudable que si se continuacutea avanzando en el camino de la despenalizacioacuten de las drogas blandas y estaacutes ingresan y tributan como parte de las economiacuteas legales produciriacutean maacutes ventajas que desventajas a los paiacuteses involucrados en estos negocios
Tomado de
httpwwwwebpondoorgfilesinterviewsMariaInesRestrepoPLANTEparawebpondopdf
74
Anexo 5
Ver anexo 6
75
Anexo 7
Anexo 8
76
Anexo 9
Anexo 10
77
Anexo 11
78
Anexo 12
79
Anexo 13
Diferenciacioacuten de niveles baacutesicos del circuito de drogas y consecuencias de poliacutetica
Nivel del circuito
ilegal de drogas
Poliacutetica Niveles de
Manejo estatal
nacional
Instancias
estatales
responsables [4]
Cooperacioacuten
Internacional
Produccioacuten Alternativas de
Desarrollo
Autonomiacutea con
criterios de
cooperacioacuten
Autoridades
relacionadas con
Ambiente
Agricultura
Desarrollo
Cooperacioacuten
Teacutecnica para el
Desarrollo
Procesamiento y
Traacutefico
Law Enforcement
(Represioacuten
legiacutetima)
Acuerdos
Internacionales
de
responsabilidad
compartida
Fiscaliacutea Policiacutea
Sistema Judicial
Control
Financiero
Direccioacuten de
Estupefacientes
Sistema de
Informacioacuten
Acuerdos y
represioacuten del
lavado asesoriacuteas
sobre extincioacuten
de bienes
cooperacioacuten
judicial
Abusos y
problemas en el
consumo
Salud Puacuteblica Autonomiacutea con
criterios de
cooperacioacuten
Autoridades de
salud puacuteblica y
alcaldiacuteas
Intercambio de
experiencias de
manejo en el
abuso de drogas
Meza 2010
80
Anexo 14
Tabla marco de poliacutetica
COMPONENTE ENTIDADES VINCULADAS
1 Control de la produccioacuten
Aspersioacuten Aeacuterea
Erradicacioacuten Manual y mecaacutenica
forzosa
Erradicacioacuten Manual Voluntaria ndash
Desarrollo Alternativo
DIRAN y Ministerio de defensa
PCI ndash Accioacuten Social (GME) Ejercito y Policiacutea
Nacional
PCI ndash Accioacuten Social (PFGB y PPP)
2 Control del Traacutefico
Interdiccioacuten
Control de lavado de activos
Control al traacutefico de precursores
DIRAN Ejercito y Armada Nacional
DNE y UIAF
DIRAN
3 Control del consumo
Prevencioacuten y rehabilitacioacuten
Ministerio de Proteccioacuten Social y Fondo
Nacional de Estupefacientes
Tomado de CADA paacuteg 40
81
Anexo 15
RANGO NORMATIVIDAD
CONSTITUCIONAL
CONSTITUCION POLITICA DE
COLOMBIA
LEGAL
1 Ley 30 de 1986 ldquoPor la cual se
adopta el Estatuto Nacional de
Estupefacientes y se dictan otras
disposicionesrdquo
2 Ley 67 de 1993 ldquoPor medio de la
cual se aprueba la Convencioacuten de las
Naciones Unidas contra el traacutefico iliacutecito
de estupefacientes y sustancias
sicotroacutepicas suscrito en Viena el 20 de
diciembre de 1988
3 Ley 599 de 2000 ldquoPor la cual se
expide el Coacutedigo Penalrdquo
82
OTRAS DISPOSICIONES
1 Decreto 1843 de 1991 ldquoPor el cual
se reglamentan parcialmente los Tiacutetulos
III V VI VII y XI de la Ley 09 de 1979
sobre uso y manejo de plaguicidasrdquo
2 Decreto 2253 de 1991 ldquoPor el cual
se adoptan como legislacioacuten
permanente unas disposiciones
expedidas en ejercicio de las facultades
del estado de sitiordquo
3 Resolucioacuten 001 de Febrero de 1994
ldquoMediante la cual se resolvioacute extender y
precisar las autorizaciones concedidas
para la destruccioacuten y erradicacioacuten de
cultivos iliacutecitos en el paiacutes a traveacutes de
los medios idoacuteneos prescritos para tal
finrdquo
4 Decreto 2158 de 1999
5 Resolucioacuten 005 de Agosto de 2000
ldquoModifica y ampliacutea la resolucioacuten 00194
establece procedimientos para la
83
erradicacioacuten define la auditoriacutea teacutecnica
y determina la creacioacuten del Comiteacute
Teacutecnico Interinstitucional como oacutergano
asesor para el desarrollo del Programa
de Erradicacioacuten de Cultivosrdquo
6 Resolucioacuten 017 de Octubre 4 de
2001 ldquoPor la cual se adopta un
procedimiento para la atencioacuten de
quejas derivadas de los presuntos
dantildeos causados por la aspersioacuten aeacuterea
con el herbicida glifosato dentro del
marco Programa de Erradicacioacuten de
Cultivos Iliacutecitosrdquo
7 Resolucioacuten 1054 de 2003 ldquopor la
cual se modifica un Plan de Manejo
Ambiental
y se toman otras determinacionesrdquo
8 Resolucioacuten 013 de 27 de Junio de
2003 del Consejo Nacional de
Estupefacientes ldquoPor la cual se
revocan las Resoluciones nuacutemeros
0001 del 11 de febrero de 1994 y 0005
del 11 de agosto de 2000 y se adopta
un nuevo procedimiento para el
84
Programa de Erradicacioacuten de Cultivos
Iliacutecitosrdquo
9 Resolucioacuten 031 de Septiembre 26 de
2003 ldquoPor la cual se modifica el artiacuteculo
5deg de la Resolucioacuten nuacutemero 0013 del 27
de junio de 2003 mediante la cual se
adopta un nuevo procedimiento para el
Programa de Erradicacioacuten de Cultivos
Iliacutecitosrdquo
10 Resolucioacuten 008 de Marzo 2 de
2007 ldquoPor la cual se modifica la
Resolucioacuten nuacutemero 0017 del 04 de
octubre de 2001 que establece un
procedimiento para la atencioacuten de
quejas derivadas de los presuntos
dantildeos causados por la aspersioacuten aeacuterea
con el herbicida glifosato dentro del
marco del Programa de Erradicacioacuten de
Cultivos Iliacutecitosrdquo
ACUERDOS INTERNACIONALES
1 Convencioacuten de Viena por medio de la cual
se aprueba la Convencioacuten de las Naciones
Unidas contra el traacutefico iliacutecito de
estupefacientes y sustancias sicotroacutepicas
85
suscrito en Viena el 20 de diciembre de 1988
2 Acuerdo del 15 de junio de 2005 ldquoAcuerdo
de asistencia militar entre la Republica
de Colombia y los Estados Unidos de Ameacuterica
(Plan Colombia)rdquo
Elaboracioacuten propia
86
15
para el cultivo de otros productos y su comercializacioacuten no deja dividendos
suficientes para las familias
Estos dos tipos de acciones planteadas para el tratamiento de los cultivos iliacutecitos
son las que histoacutericamente se han referenciado como viables para un Estado que
se encuentra inmerso en dinaacutemicas relacionadas con estas economiacuteas ilegales
Aun asiacute la experiencia y los resultados como se presentaraacute a lo largo del presente
estudio generan serias dudas sobre su efectividad
Teniendo en cuenta lo previamente mencionado se debe resaltar que Colombia
sigue siendo uno de los principales productores de cocaiacutena en el mundo En el
anexo 1 se puede observar la produccioacuten en relacioacuten a hectaacutereas con otros de los
principales productores de cocaiacutena en el periodo 2001-2010
De esta manera si bien desde el antildeo 2001 se presenta un reduccioacuten significativa
hasta el 2010 Colombia sigue presentando una de las maacutes altas tasas en
hectaacutereas para la produccioacuten de materias primas para el procesamiento de coca
terminando en un nivel casi equiparable con el de Peruacute
De acuerdo con esto el objetivo principal de esta tesis es la de establecer si en el
periodo 2002-2010 se ha logrado disentildear y poner en marcha poliacuteticas puacuteblicas que
tengan como resultado una reduccioacuten significativa de los incentivos por parte de la
poblacioacuten rural para involucrarse con cultivos iliacutecitos Esto teniendo en cuenta
aspectos de importancia como la presencia del Estado y la apertura de
oportunidades para entrar en los mercados legales atencioacuten a la poblacioacuten civil
indefensa y la disminucioacuten de las poliacuteticas que atentan contra el medio ambiente
en un corto mediano y largo plazo Esta investigacioacuten es de caraacutecter empiacuterico
busca recolectar informacioacuten sobre los programas y sus resultados en el periodo
elegido a la luz de las poliacuteticas puacuteblicas poniendo una atencioacuten especial a los
enfoques de teoriacuteas mixtas centradas en el Estado y en la Sociedad De esta
manera se quiere mirar si las poliacuteticas y programas que se han desarrollado para
16
tratar los cultivos iliacutecitos han llegado a reducir los incentivos de integracioacuten entre
campesinos cultivadores y una economiacutea en un marco legal
La pregunta de investigacioacuten para el presente estudio seraacute iquestLos programas de
Desarrollo Alternativo en Colombia han logrado desincentivar a los
pequentildeos campesinos a que se involucren con los cultivos de cocaiacutena
11 Objetivo General
Analizar el papel jugado por el Programa de Desarrollo Alternativo sobre la
reduccioacuten de inventivos para evitar que sectores de la poblacioacuten rural se
involucren en la produccioacuten de cultivos iliacutecitos en el periodo 2002-2010
12 Objetivos Especiacuteficos
- Analizar la incidencia de la poliacutetica anti drogas en Colombia para combatir los
cultivos iliacutecitos desincentivando a los campesinos y comunidades involucradas
- Establecer las caracteriacutesticas del programa de Desarrollo Alternativo en cuanto a
sus inversiones y eacutenfasis durante el periodo 2002-2010
- Identificar las soluciones de tipo social que el programa de Desarrollo Alternativo
ha propuesto histoacutericamente para resolver la problemaacutetica de los cultivos iliacutecitos
17
2 JUSTIFICACION
El fenoacutemeno de los cultivos de uso iliacutecito ha dejado como ensentildeanzas para
instituciones dedicadas a su estudio como para los actores directamente
involucrados ya que se ha podido subdividir la problemaacutetica de tal manera que
sea maacutes faacutecil su comprensioacuten y tratamiento Esto se debe principalmente a que los
cultivos de uso iliacutecito son transversales a diferentes instancias de importancia de la
sociedad siendo los teacuterminos econoacutemicos poliacuteticos legales y culturales entre los
maacutes destacados
Colombia se ha enmarcado en diferentes etapas como actor preponderante de
alguna de las dinaacutemicas tales como la produccioacuten el transporte y comercializacioacuten
de las sustancias iliacutecitas por lo cual las poliacuteticas de tratamiento al problema son
de vital importancia Este tipo de acciones gubernamentales abarcan aspectos
transversales a nivel regional relacioacuten y capacidad institucional con grupos al
margen de la ley poliacuteticas internas para desincentivar la produccioacuten y consumo de
estas sustancia y por uacuteltimo el flujo de dinero del narcotraacutefico que ha generado
una cultura que acepta y en casos especiacuteficos siente la necesidad y falta de los
altos ingresos que les dejan estas actividades iliacutecitas
Estas etapas o procesos de cambio en los cuales se ha encontrado el Estado
colombiano en relacioacuten con las dinaacutemicas pertenecientes al traacutefico de sustancias
iliacutecitas se han tomado desde hace varias deacutecadas como un problema en su
mayoriacutea perteneciente al contexto Colombiano que estaacute permeado de la
polarizacioacuten generada por los grupos armados ilegales en el territorio nacional
que desde hace deacutecadas se movilizan por algunas zonas del paiacutes Aun asiacute y a
pesar de esta prelacioacuten mostrada en poliacuteticas puacuteblicas por buscar una solucioacuten a
las dinaacutemicas pertenecientes al traacutefico de drogas no se ha tenido muy presente un
aspecto de gran importancia para lograr estos objetivos y que desde hace pocos
antildeos se han comenzado a ver resultados positivos en otros paiacuteses con
problemaacuteticas relativamente parecidas a las del caso Colombiano (Bolivia y Peruacute)
18
este aspecto hace referencia a la integracioacuten de sociedades organizadas de
cultivadores de cocaiacutena (Bolivia) y de sociedades que recogen las demandas de
poblaciones con necesidad de ayudas por parte del Estado central para trabajar
mancomunadamente en contra de los cultivos iliacutecitos
Este nuevo enfoque ha evolucionado desde las poliacuteticas de sustitucioacuten de cultivos
de uso iliacutecito y ha dado pasos importantes a la hora de comprender que una de
las soluciones maacutes viables para desincentivar el cultivo de este tipo de sustancias
o su materia prima no es pertinente trabajarla solamente desde una visioacuten
econoacutemica Se debe trabajar desde una perspectiva integral que contemple
factores econoacutemicos sociales poliacuteticos y culturales Que superen el marco
normativo y la aplicacioacuten de las leyes debido a las necesidades sociales que se les
presentan a las personas por falta de presencia real del Estado como principal
encargado de proveer seguridad infraestructura y acompantildeamiento pertinente
para con sus ciudadanos
21 Contexto
La droga en Colombia desde hace unas deacutecadas se ha convertido en un problema
de caraacutecter nacional e internacional lo cual se comienza a demarcar con mayor
claridad con el auge de la produccioacuten cocalera en la zona andina desde la deacutecada
de los 60-70 Si bien el paiacutes ya presentaba una problemaacutetica que divisaba el
narcotraacutefico en sus primeras etapas con la bonanza marimbera1 esta no se
desarrolloacute con la misma fuerza o impacto que se dio con la cocaiacutena Bajo la misma
loacutegica que se presentoacute en los negocios con la Marihuana el cultivo produccioacuten y
enviacuteo de cocaiacutena (o sus materias primas) se mostraron como un negocio atractivo
debido a la ganancia que generaba dejando utilidades visiblemente mayores a la
1 Se presenta alrededor del antildeo 1972 debido a la erradicacioacuten en Meacutexico y Jamaica encabezado
por estados unidos donde la zona de la Sierra Nevada el Magdalena Armenia Encabezados estos lugares y relacionados a la Familia Daacutevila en Armenia y Rauacutel Daacutevila Jimeno en el Magdalena Este fenoacutemeno dio como resultado la primera guerra contra las drogas establecida por el gobierno de Richard Nixon
19
de otros productos otras sustancias iliacutecitas como la marihuana y evidentemente
mejores dividendos de productos liacutecitos como el cafeacute que ha sido una de las
principales materias de exportacioacuten histoacutericas de Colombia
Ya en la deacutecada de los 70 se desarrollaban exportaciones hacia los Estados
Unidos el cual ha representado uno de los paiacuteses con mayor demanda de drogas
como la marihuana cocaiacutena y heroiacutena Los departamentos que afrontaron este
nuevo fenoacutemeno en Colombia fueron el Caquetaacute Guaviare y Putumayo (Thoumi
2002 paacuteg 115) Estos cultivos se establecieron principalmente en las periferias de
las ciudades principales en terrenos no colonizados Esto es significativo debido
a que posibilitoacute el aumento exponencial de los cultivos y capacidad de produccioacuten
dando como resultado el posicionamiento de Colombia en la deacutecada de los 80
como el paiacutes de mayor produccioacuten de cocaiacutena
Debido a los altos dividendos que representaba la produccioacuten y venta de cocaiacutena
en el exterior se comenzaron desarrollar sistemas eficientes para el lavado de
activos y aumento en los cultivos de hoja de coca Este aumento en la
profesionalizacioacuten de la produccioacuten de coca fue mancomunado con paiacuteses como
Peruacute y Bolivia que contribuiacutean con importaciones de base de coca
La operacioacuten a gran escala del narcotraacutefico aumentoacute sustancialmente las
ganancias y propicioacute la formacioacuten de los llamados ldquocartelesrdquo de Medelliacuten Cali y la
Costa Estos propiciaron la integracioacuten vertical de todas las etapas de la
produccioacuten de narcoacuteticos desde cultivo de la hoja pasando por la
comercializacioacuten de insumos y precursores procesamiento en laboratorios
produccioacuten transporte y terminando en la comercializacioacuten tanto interna como
externa a traveacutes de redes apropiadas de distribucioacuten (Diacuteaz amp Saacutenchez 2004 paacuteg
10
Llegado a este punto se desarrollaron dos instrumentos juriacutedicos de importancia
para luchar contra los carteles y contra la produccioacuten de cocaiacutena La extradicioacuten de
nacionales y la cooperacioacuten judicial El primero fue adoptado por el congreso y no
20
necesito de debate para asiacute finalmente ser aplicado en 1984 El segundo la
cooperacioacuten judicial e intercambio de pruebas solo se abrioacute a partir de 1990 y sin
estar regulado mediante tratado (Pardo Paacuteg1)
Estas herramientas juriacutedicas desarrolladas por el gobierno colombiano
relacionadas de manera directa con el de Estados Unidos desataron un aumento
significativo en los niveles de violencia por parte de los carteles Se comenzaron a
generar guerras por parte de los carteles buscando el control de maacutes rutas para
enviar los alcaloides al igual que tomando acciones en contra del Estado para
lograr debilitar el sistema judicial colombiano y de esta manera desincentivar la
persecucioacuten sobre los miembros de los carteles Advieacutertase que a pesar de las
acciones violentas por parte de estos actores armados ilegales se logroacute (con la
cooperacioacuten del gobierno norteamericano) la muerte o encarcelamiento de los
liacutederes o denominados ldquocaposrdquo de dichas organizaciones
Si bien esto tuvo un efecto en la reduccioacuten de la violencia no sucedioacute lo mismo
con el negocio ilegal Diversos carteles en el territorio nacional y actores armados
ya presentes como grupos paramilitares y guerrillas como el ELN y las FARC
vieron este negocio como una fuente de financiamiento para sus luchas
particulares en contra de sus contrapartes en el paiacutes Algo maacutes para antildeadir con
respecto a estas dinaacutemicas es coacutemo el narcotraacutefico cumplioacute una labor doble en
grupos insurgentes por un lado proporcionaba una base social para los grupos
(cultivadores de sustancias iliacutecitas) y por el otro el aumento de ingresos para
escalar y expandir su actividad armada (Diacuteaz amp Saacutenchez 2004 Paacuteg 11)
Se debe tener presente que la industria de la coca es caracteriacutestica de la zona
andina no solo con lo relacionado a Colombia sino a sus vecinos andinos Bolivia
Peruacute y Ecuador Se presume este fenoacutemeno se ha dado a la falta de desarrollo
interino en el territorio de cada uno de estos paiacuteses de dinaacutemicas que relacionen
una economiacutea legal tanto en centros como en periferias dejando partes de la
poblacioacuten segregadas sin oportunidades de generar utilidades en economiacuteas
21
legales al igual que la existencia de una falta de apoyo de los Estados en cuanto
a seguridad social salud acompantildeamiento de la fuerza puacuteblica y educacioacuten
Por ejemplo el costo de transportar una carga de yuca al centro urbano
maacutes cercano en San pablo ndash apenas a 30 km De distancia de Virgencita ndash es de
20000 pesos mientras que la yuca como tal solo se vende en 30000 pesos en el
mercado lo que deja a la familia unos 10000 pesos o aproximadamente 3 doacutelares
(sin incluir los costos del cultivo y la cosecha) (Project Counselling Service 2003
Paacuteg 3)
Cabe sentildealar que no solo la falta de infraestructura en las periferias de los
departamentos productores explica el porqueacute de interactuar con dinaacutemicas ilegales
por parte de la poblacioacuten sino que se debe sumar un factor en el cual la falta de
presencia del Estado y auacuten maacutes del monopolio exclusivo de la fuerza deja a
familias y poblaciones enteras a merced de actores armados ilegales Esto deriva
en 3 aspectos (1) socava la erradicacioacuten manual de los cultivos de coca (2)
impone impuestos en las hojas y la pasta y bloqueos en las carreteras (3) debilita
las estructuras sociales (Project Counselling Service 2003 Paacuteg 3)
En este marco la poliacutetica de erradicacioacuten de cultivos de uso iliacutecito se desarrolloacute de
manera maacutes fuerte teniendo cierta prelacioacuten en los planes de gobierno desde
mediados de la deacutecada de los 90 donde el teacutermino varioacute de sustitucioacuten a
desarrollo alternativo como seraacute expuesto posteriormente en el estudio Es
necesario resaltar no solo el desarrollo alternativo como opcioacuten de viabilidad sino
hacer un breve contraste con las otras estrategias existentes para la lucha contra
las drogas que han sido enfocadas a atacar grandes cultivos y no las parcelas de
campesinos ldquoraspachinesrdquo y en general pequentildeos productores de materias
primas
22
3 METODOLOGIacuteA
El estudio a desarrollar en el presente texto es de caraacutecter descriptivo y
explicativo ya que busca abordar el tema de los programas y acciones
gubernamentales que se han desarrollado para combatir los cultivos de uso iliacutecito
y entre estas especiacuteficamente revisar y analizar si el Desarrollo Alternativo se ha
constituido como viable para reducir los incentivos de poblaciones rurales de
interactuar con dinaacutemicas ilegales como lo es el cultivo de hoja de coca y
amapola Para esto se emplearaacute una revisioacuten de instrumentos juriacutedicos en el paiacutes
Como el anaacutelisis de los proyectos desarrollados en el periodo 2002-2010 para asiacute
mirar si la evolucioacuten de las poliacuteticas se ha dado de manera positiva presentando
un resultado que deacute cuenta de soluciones viables y sostenibles
31 Estrategia de Investigacioacuten
En este trabajo se hizo una revisioacuten documental en la cual se examinaron los
textos producidos para el tema de los cultivos iliacutecitos seleccionando asiacute los
documentos maacutes pertinentes para los propoacutesitos de la investigacioacuten
Se realizo una lectura a profundidad bajo una loacutegica cruzada y comparativa para
relacionar los hallazgos realizados acerca del fenoacutemeno y tener presente la
informacioacuten relevante
32 Instrumentos de la investigacioacuten
El desarrollo de la investigacioacuten se enmarcoacute en los datos presentados en informes
de instituciones nacionales al igual que internacionales Entre las instituciones que
presentan datos y anaacutelisis recopilados estaacuten Presidencia de la Repuacuteblica (Accioacuten
Social) Contraloriacutea General de la Nacioacuten Policiacutea Antinarcoacuteticos Centro de
Investigacioacuten y Educacioacuten Popular (CINEP) Sistema Integrado de Monitoreo de
Cultivos Iliacutecitos (SIMCI) Programa PLANTE Ministerio de Medio Ambiente y el
Colombian Alternative Development (CAD) entre los maacutes destacados para la
temaacutetica correspondiente
23
4 ANTECEDENTES Y MARCO CONCEPTUAL
En este capiacutetulo se abordaraacuten los principales lineamientos conceptuales y teoacutericos
que pretenden guiar este trabajo de investigacioacuten Se dividiraacute en dos partes en las
cuales se pretende hacer por un lado una generacioacuten de planteamientos desde la
presentacioacuten de antecedentes que hacen referencia a algunos autores sobre el
porqueacute se han desarrollado condiciones suficientes para que los cultivos de coca y
amapola sean la opcioacuten predominante en periferias del paiacutes y por el otro
presentando los conceptos de relevancia para desarrollar el estudio
41 Antecedentes
Existen aspectos demarcados en caracteriacutesticas de paiacuteses Andinos que muestran
coacutemo han sido maacutes propensos a desencadenar una insercioacuten en el narcotraacutefico
por su geografiacutea que permite el cultivo histoacuterico de hoja de coca y amapola en sus
territorios Rocha (2002) plantea que existe una explicacioacuten coherente para la
insercioacuten de Colombia en el mercado de las drogas iliacutecitas Esto debido a la
precaria institucionalidad local el deacutebil control estatal la informalidad de la
economiacutea en las periferias donde el Estado no tiene presencia y las caracteriacutesticas
geograacuteficas del paiacutes en teacuterminos que permiten el cultivo de hoja de coca y
amapola y tambieacuten por su ubicacioacuten estrateacutegica para ser punto neuraacutelgico para el
contrabando importacioacuten y exportacioacuten2
Si bien los factores geograacuteficos y la presencia del Estado dan visos del porqueacute del
adentramiento en el negocio de la droga se debe resaltar como
2 No solo de la droga si no de sus materias primas y la tradicioacuten de contrabando que se manejaba
en algunas regiones del paiacutes como la Guajira
24
ldquoLa hoja de coca requiere de condiciones bioloacutegicas y climaacuteticas que son
evidentemente propicias en Peruacute Bolivia y Colombia Desde eacutepocas ancestrales
su produccioacuten se ha destinado al consumo entre las poblaciones indiacutegenas en
Peruacute y Bolivia Recientemente en Colombia se ha propagado en regiones social y
econoacutemicamente marginadas A su vez la tecnologiacutea para obtener cocaiacutena es
relativamente sencilla y cuenta con muacuteltiples variantes propias de la manufactura
maquiladora La geografiacutea favorece el acceso al principal mercado de consumo
Estados Unidos (hellip) la precaria institucionalidad y estabilidad sociopoliacutetica han
favorecido la actividad exportadorardquo (Rocha 2002 Paacuteg 36)
En los antildeos 80 si bien los niveles de pobreza y calidad de vida se mostraban como
mejores en Colombia a comparacioacuten de sus vecinos en el graacutefico 1 se muestra
como para el antildeo 1994 Colombia se presentaba como un paiacutes con una alta
desigualdad de ingreso y un menor ingreso per caacutepita al igual que otros paiacuteses
productores como Bolivia y Peruacute (Rocha 2002 Paacuteg 42)3
Rocha (2000) al revisar algunas de las explicaciones tentativas al fenoacutemeno en
paiacuteses andinos muestra coacutemo los paiacuteses productores tienen similitudes en cuanto
a menores ingresos per caacutepita mayor inequidad en la distribucioacuten del ingreso y
mayor grado de pobreza resaltado que no solo estos establecen los factores
totalmente explicativos para el cultivo de iliacutecitos
Siguiendo con las percepciones teoacutericas del porqueacute se generaron y se mantienen
dinaacutemicas de aceptacioacuten de cultivos iliacutecitos como mecanismo de supervivencia
econoacutemica por parte de poblaciones rurales Thoumi (1998) plantea que en la
eacutepoca de la violencia y el ldquoFrente Nacionalrdquo el cual representoacute una estabilidad
durante un periodo de aproximadamente 20 antildeos nuevas formas de conflicto se
comenzaron a presentar como lo fueron la conformacioacuten de grupos guerrilleros de
izquierda como las FARC (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia) y el
3 Ver anexo 2
25
ELN (Ejeacutercito de Liberacioacuten Nacional) en 1964 (Acemoglu Robinson amp Santos-
Villagran 2009 17)
Sobresale en los planteamientos de Thoumi (1998) uno de vital intereacutes para este
texto el cual muestra que debido al proceso previamente nombrado se generaron
sistemas clientelistas el cual volvioacute al Estado colombiano vulnerable ante
cualquier grupo que ostentara un gran capital econoacutemico por ejemplo el
relacionado con el narcotraacutefico
ldquoLa debilidad del Estado en muchas zonas se ha acentuado durante los
uacuteltimos 50 antildeos Durante todo el siglo (hellip) Esta migracioacuten se efectuoacute de manera
espontaacutenea con poca o nula presencia estatal sin sistemas efectivos de
asignacioacuten de derechos de propiedad y sin esfuerzos estatales para establecer
mercados eficientes que permitieran integrar las regiones al mercado nacional (hellip)
las guerrillas han reemplazado al Estado como instituciones encargadas de
establecer el orden crear sistemas de servicios puacuteblicos y hacer cumplir las leyesrdquo
(Thoumi 1998 Paacuteg 29)rdquo
Los argumentos antes sentildealados por Thoumi permitieron que Vargas (1999)
afirmara que los cultivos iliacutecitos se desplazaron a regiones con absoluta ausencia
del Estado y elevados niveles de violencia a donde posteriormente llegaron
organizaciones guerrilleras (Vargas en Diacuteaz amp Saacutenchez 2004 Paacuteg 19) Este
punto resalta el papel fundamental que dio la poca o nula presencia del Estado en
periferias de las ciudades principales de Colombia dejando a un lado la
destinacioacuten de recursos para aplicar medidas que buscasen el desarrollo de estos
latifundios dejando asiacute pocas soluciones de viabilidad y sostenibles en el tiempo a
nivel econoacutemico para comunidades rurales en estos territorios
42 Marco Conceptual
En primer lugar se debe definir que se entiende por Poliacutetica Puacuteblica asiacute para Roth
2002 esta se define como un ldquoconjunto conformado por uno o varios objetivos
26
colectivos considerados necesariamente deseables y por medios y acciones que
son tratados por lo menos parcialmente por una institucioacuten u organizacioacuten
gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores
individuales o colectivos para modificar una situacioacuten percibida como
insatisfactoria o problemaacuteticardquo
A continuacioacuten el concepto de Desarrollo cumple un papel central para el presente
texto por lo que este tiene diferentes variables y amplitud de esta manera la
primer tipologiacutea de desarrollo es en la cual este es concebido como crecimiento
econoacutemico donde se ha consolidado como visioacuten predominante en la cual se
toma como un ldquoproceso esencialmente teacutecnico-econoacutemico que por un lado
privilegia el crecimiento econoacutemico como condicioacuten y causa del desarrollo general
y especiacuteficamente del desarrollo socialhelliprdquo (Cambra 1999 4) otra de las
tipologiacuteas es la del desarrollo rural que tiene un enfoque predominantemente
productivista el cual centra el desarrollo ya no en teacuterminos netamente de aumento
econoacutemico si no en La capacidad de un paiacutes para mejorar su nivel de vida a
lo largo del tiempo depende casi por entero de su capacidad para
aumentar su produccioacuten por trabajador Kruggman 1991
Por uacuteltimo una de las dos tipologiacuteas que se utilizaran en el texto es la de
desarrollo humano donde el ldquodesarrollo no es el aumento de la riqueza sino que la
riqueza es uno de los medios para que el ser humano pueda llevar una vida plena
Asiacute que el verdadero desarrollo al que denominoacute ndash ldquodesarrollo humanordquo- es el
aumento en la cantidad y calidad de las opciones que tienen los habitantes de un
paiacutesrdquo (PNUD 2003100) Esto tiene que ver con ciertos temas y asuntos de
importancia como el progreso social el crecimiento econoacutemico la eficiencia en
teacuterminos de uso y disponibilidad de los recursos la igualdad econoacutemica la
participacioacuten y la libertad la sostenibilidad generacional y la seguridad humana
27
En primer lugar se debe plantear el concepto de Desarrollo Alternativo que ha
sido generalmente abordado desde cuatro perspectivas principales y son
recogidas por Zorro (2005) (1) como alternativa al modelo de desarrollo
dominante oacute sea el crecimiento econoacutemico frente a redistribucioacuten (2) Como
alternativa a las modalidades tradicionales del desarrollo rural es decir economiacuteas
campesinas frente a modelo empresarial (3) alternativa a las modalidades de
desarrollo de un territorio especiacutefico y (4) alternativa al crecimiento econoacutemico
basado en los cultivos iliacutecitos Esta uacuteltima perspectiva es la apropiada para
manejar en el presente texto ya que ha hecho alusioacuten a ldquoalternativas productivasrdquo
cuyas caracteriacutesticas pueden variar de un paiacutes y de una regioacuten a otra Este uso de
la expresioacuten estaacute circunscrito a los paiacuteses productores de coca y amapola (Zorro
2005 Paacuteg 108)
Teniendo en cuenta la anterior explicacioacuten sobre queacute tipo de desarrollo alternativo
se tendraacute en cuenta en el anaacutelisis la definicioacuten bajo la cual se comprenderaacute es la
siguiente
Un proceso destinado a impedir y eliminar el cultivo de plantas que
contengan estupefacientes y sustancias sicotroacutepicas mediante la adopcioacuten de
medidas de desarrollo rural expresamente concebidas con tal fin y que se lleva a
cabo en el contexto de un crecimiento econoacutemico nacional sostenido y los
esfuerzos por alcanzar un desarrollo sostenible (hellip) teniendo presentes las
caracteriacutesticas socioculturales especiales de las comunidades y grupos
destinatarios UNODC
Por uacuteltimo otro concepto que es necesario desarrollar y es el de los incentivos los
cuales partiendo de Chiavenato (2006) dice
ldquocuando surge una necesidad esta es una fuerza dinaacutemica y persistente que
origina un comportamiento cada vez que aparece una necesidad esta rompe el
estado de equilibrio del organismo y produce un estado de tensioacuten insatisfaccioacuten
inconformismo y desequilibrio que lleva al individuo a desarrollar un
28
comportamiento o accioacuten capaz de descargar la tensioacuten y liberarlo de la
inconformidad y del desequilibriordquo (Chiavenato 2006 Paacuteg 70)
43 Teoriacutea de Entramado y enfoque de Desarrollo Humano para el Desarrollo
Alternativo
Se ha visto como necesario realizar una precisioacuten para el caso teniendo en
cuenta una teoriacutea para el anaacutelisis de poliacuteticas puacuteblicas Roth (2009) plantea como
una red constituye ciertas relaciones ya sean de colaboracioacuten de apoyo de
influencia entre un conjunto de actores especiacuteficos La teoriacutea de entramado hace
parte de corrientes mixtas que buscan mediar entre el papel del Estado y la
sociedad para buscar cierto tipo de equilibrios ya que las fronteras entre lo estatal
y lo no estatal son movedizas y que existe una serie de puentes entre estas dos
esferas (Roth 2002 Paacuteg 33)
En este sentido las poliacuteticas puacuteblicas se dan gracias a las interdependencias entre
varios actores se que caracterizan por interacciones horizontales gracias a que
las relaciones de poder no estaacuten claramente constituidas Estas redes se
conforman de acuerdo a la singularidad del tema en este caso a los cultivos de
uso iliacutecito que se encuentran desde una perspectiva teoacuterica en dos frentes 1) las
issue networks las cuales se caracterizan por su autonomiacutea frente a las otras
donde sus intercambios se dan gracias a la informacioacuten 2) Red de presioacuten que
hacen referencia a grupos con varios participantes y la apertura de acceso para
otros actores donde su funcionamiento es descentralizando e inestable
Este tipo de entramados entre actores sociales y actores gubernamentales se
representan de mejor manera en las poliacuteticas implementadas en el periodo 2002-
2010 donde se plantea la problemaacutetica y necesidad impliacutecita de generar acuerdos
que permeen una interaccioacuten adecuada entre los tomadores de decisiones y las
demandas realizadas por la poblacioacuten civil para aumentar la aceptacioacuten de
instituciones presentes en su territorio medir la efectividad de las poliacuteticas
desarrolladas que histoacutericamente han establecido una unilateralidad en las
29
soluciones de las drogas salud puacuteblica inclusioacuten a mercados entre otros
problemas destacados
Complementando la teoriacutea a utilizar se utilizo el Enfoque de Desarrollo Humano
para dar maacutes claridad y poder analizar la problemaacutetica de los incentivos para
cultivar cocaiacutena y amapola Este enfoque se define como ldquoel proceso mediante el
cual se busca la ampliacioacuten de las oportunidades de las personas aumentando
sus derechos y capacidadesrdquo Uno de los planteamientos fundamentales de este
enfoque se entienden de la siguiente manera
ldquoTal desarrollo se concentra y sustenta en la satisfaccioacuten de las
necesidades humanas fundamentales en la generacioacuten de niveles crecientes de
auto independencia y en la articulacioacuten orgaacutenica de los seres humanos con la
naturaleza y la tecnologiacutea de los procesos globales con los comportamientos
locales de lo personal con lo social de la planificacioacuten con la autonomiacutea y de la
sociedad civil con el Estadordquo (Max-Neef 1986 15)
Este enfoque es pertinente cuando se tienen en cuenta las estrategias del
PDA las cuales buscan articular tanto aspectos sociales una planificacioacuten que
representa la autonomiacutea de la sociedad civil con el Estado para interactuar de
manera econoacutemica a nivel global sin dejar a un lado la obligatoriedad que tiene el
gobierno central para velar por el propicio crecimiento de la regioacuten en teacuterminos de
calidad de vida libertades de los individuos
30
5 POLITICAS DE TRATAMIENTO A LOS CULTIVOS ILICITOS EN COLOMBIA
El presente capiacutetulo tiene la intencioacuten de hacer una breve descripcioacuten del
Desarrollo Alternativo en Colombia como mecanismo de lucha contra los cultivos
iliacutecitos en el territorio nacional Para ello se expondraacuten cuaacuteles han sido estas
poliacuteticas y mecanismos al igual que los resultados visibles en documentos
oficiales y anaacutelisis acadeacutemicos desarrollados
51 Evolucioacuten del Desarrollo Alternativo en Colombia
Colombia actualmente es el mayor cultivador de cocaiacutena a nivel mundial4 Esto ha
acarreado problemas en diferentes niveles para el Estado debido a que permea
aspectos de la sociedad transversales para la construccioacuten armoacutenica de procesos
econoacutemicos viables atencioacuten a las necesidades de la poblacioacuten menos favorecida
(salud vivienda educaciones y seguridad) los cuales pretenden reducir los
iacutendices de insatisfaccioacuten y recortar los cimientos de apropiacioacuten de recursos por
parte de grupos armados ilegales en el territorio nacional
Desde el comienzo de la lucha contra el narcotraacutefico se han generado diferentes
liacuteneas o enfoques para atacar a organizaciones que reciben rubros de las drogas
iliacutecitas especiacuteficamente donde se han constituido tres estrategias entorno al
componente del control de produccioacuten de materias primas (CADA 2005 Paacuteg
40)5
Si bien estos componentes atacan los cultivos iliacutecitos el tercer componente es el
que plantea la necesidad de reemplazarlos por otros enmarcados en la legalidad
teniendo un eacutenfasis en las necesidades de cooperacioacuten institucional con la
poblacioacuten rural para que este proceso sea sostenible a largo plazo
4 Ver Anexo 3
5 Ver anexo 2
31
Este componente comenzoacute a ser de intereacutes para los dirigentes del paiacutes desde el
gobierno de Belisario Betancur (1982-1986) en el cual se disentildeoacute un Plan Nacional
sobre las drogas en Colombia Eacuteste conteniacutea el denominado Plan maestro de
Sustitucioacuten de Cultivos Iliacutecitos que desarrollaba programas piloto al Sur del
departamento del Cauca y Norte de Narintildeo (Vargas 1999 Paacuteg 123)
Estos proyectos piloto arrojaron varios resultados que conllevariacutean a replantear la
sustitucioacuten dando paso al Desarrollo Alternativo
El proyecto se centroacute en actividades de fomento agropecuario tomando
como base el cafeacute plaacutetano yuca papaya ciacutetricos frijol cantildea panelera canabalia
cuyes cerdos y ganaderiacutea de doble propoacutesito Este proceso se acompantildeoacute con un
fortalecimiento de la infraestructura de viacuteas y puentes para facilitar la
comercializacioacuten (hellip) se favorecioacute la inversioacuten social que fue uno de los
componentes de mayor eacutexito del proyecto (hellip) la contrastacioacuten real del programa
de sustitucioacuten a la luz del proceso de desplazamiento interno de los cultivos arrojoacute
un fracaso estruendoso al comprobarse justo al comenzar 1991 que las aacutereas de
coca habiacutean crecido de una manera alarmante en la Amazoniacutea (Vargas 1999
Paacuteg 124)
Esto llevoacute a buscar estrategias que no solo afectaren momentaacuteneamente los
incentivos de la poblacioacuten rural para cultivar hoja de coca y amapola sino que
tambieacuten lograran que se comenzara a pensar en teacuterminos de integralidad De esta
manera se busca maacutes eficacia en la sostenibilidad de la estrategia de ldquoeliminacioacuten
o reduccioacuten sustancialrdquo de los cultivos de uso iliacutecito (Vargas 2010 Paacuteg 7)
Ya en la deacutecada de los 906 se desarrolloacute una polarizacioacuten en la discusioacuten de las
estrategias prominentes para atacar los cultivos iliacutecitos como consecuencia de un
aspecto internacional que ha sido nombrado previamente en el trabajo y se
6 Es necesario tener en cuenta que en el Gobierno de Virgilio Barco (1986-1990) se adopto el Estatuto
Nacional de Estupefacientes Ley 30 de 1986
32
fundamenta en las presiones del gobierno de Estados Unidos Comenzando esta
deacutecada el gobierno de Ceacutesar Gaviria (1990-1994) intensificoacute las aspersiones
buscando resultados a corto plazo para mostrar el compromiso con la lucha contra
los grandes carteles de la droga (Cartel de Medelliacuten y Cali) y continuar siendo
favorecidos con ayudas econoacutemicas del gobierno norteamericano Teniendo en
contraparte un intereacutes disminuido en los proyectos que buscasen soluciones
integrales para la poblacioacuten rural7 que fueran sostenibles
Zorro (2010) presenta un desarrollo histoacuterico de las poliacuteticas de Desarrollo
Alternativo en Colombia en este plantea que en el periodo de consolidacioacuten de
estas poliacuteticas (aplicacioacuten de los instrumentos orquestados por el gobierno de
Samper y aplicacioacuten bajo acuerdos de cooperacioacuten internacional en temas
econoacutemicos)8 subdividieacutendolas en dos etapas que constituyen una formacioacuten de
la institucionalidad puacuteblica (1993-1998) y la segunda es la de auge y crisis del DA
(1998-2002) Esta divisioacuten es de gran importancia para el anaacutelisis ya que mostraraacute
las problemaacuteticas previas al periodo del presidente de Aacutelvaro Uribe
El Plan Nacional de Rehabilitacioacuten PNR en 1993 asume la coordinacioacuten del
desarrollo alternativo (decreto 2707) y el documento Conpes 2734 adoptoacute el
Programa Nacional de Desarrollo Alternativo (PNDA) (Zorro 2010) Con esta
normatividad si bien se demarcaba la intencioacuten de cambio de poliacuteticas por parte
del gobierno las fumigaciones seguiacutean siendo implementadas a gran escala
siendo ordenadas por el Consejo Nacional de Estupefacientes Estos documentos
y normatividad que se establece comienza a esgrimir los que seraacute el periodo de
desarrollo institucional daacutendole un vuelco a las poliacuteticas y demarcando el
7 Entre los logros del Estado colombiano para el periodo 1985-1993 el PNR registraba la sustitucioacuten de 3476
hectaacutereas de coca (un 96 en el Cauca) y la erradicacioacuten voluntaria de cerca de 1000 hectaacutereas de amapola (Programa Presidencial para la Con vivencia 1994 P 32) Frente a las 42000 hectaacutereas sembradas de coca en 1989 (Ortiz 2000) la primera cifra muestra lo limitado del logro mas aun cuando no hubo seguimiento para garantizar la perdurabilidad de la sustitucioacuten (Zorro 2010 Paacuteg 96) Con esto se muestra un contraste entre resultados oficiales y particulares los cuales plantean una comprensioacuten completa del fenoacutemeno mostrado en resultados oficiales 8 Estos instrumentos seraacuten desarrollados pertinentemente a continuacioacuten
33
Desarrollo Alternativo como elemento de intereacutes para progresar en la lucha contra
el narcotraacutefico
Una vez el gobierno de Ernesto Samper (1994-1998) entra en vigencia se genera
el programa Plante9 de Desarrollo Alternativo donde se plantea como un
programa que acompantildea la erradicacioacuten forzosa de cultivos iliacutecitos buscando
generar dinaacutemicas que dieran opciones de seguridad econoacutemica social y poliacutetica
para los pobladores de las regiones Como se recalcoacute en el capiacutetulo dos parte de
las causas de la aceptacioacuten de cultivos iliacutecitos era la falta de presencia del Estado
carencia de credibilidad al mismo y reducidos iacutendices de atencioacuten a necesidades
baacutesicas de la poblacioacuten rural de estos latifundios
Como tal el Programa Plante teniacutea como objetivo principal el lograr que los
ingresos derivados de la sustitucioacuten fueran sostenibles mediante la generacioacuten de
un entorno social cultural poliacutetico y econoacutemico en el cual se aumentara la
participacioacuten de la poblacioacuten en procesos del ejercicio de sus derechos como
ciudadanos En siacute el Plante ldquoatiende regiones y no individuosrdquo busca generar
entornos favorables para la sostenibilidad de las iniciativas y reducir la
probabilidad de regresar a la actividad ilegal luego de la erradicacioacuten forzosa10
Una de las caracteriacutesticas que se resaltaron en el Plante fue la diferenciacioacuten
entre pequentildeos cultivadores y las estructuras empresariales definidas con maacutes de
tres hectaacutereas11 (Vargas 2010 Paacuteg 8) Es fundamental entender el caraacutecter y el
enfoque que se tiene en el DA hacia cierto conglomerado de individuos que
carecen de opciones para asegurar una estabilidad econoacutemica (asiacute sea reducida)
puesto que el criterio ya no es solo cuantitativo sino que pretende establecer
9 Ver Conpes 3218
10 Este apartado contiene fragmentos de una entrevista realizada a Mariacutea Ineacutes Restrepo Cantildeoacuten directora del
Plante Ver cuestionario completo anexo 4 11
Zorro (2010) plantea que las marchas que se dieron en el Guaviare en 1995 por pequentildeos cultivadores de coca fueron las que mostraron la necesidad de generar especificidades entre los tipos de cultivos y caracteriacutesticas de sus propietarios
34
nexos directos con capitales del narcotraacutefico (manejan voluacutemenes mayores de
cultivos) (Vargas 2000 Paacuteg 10)
Cabe destacar tambieacuten la falta de conocimiento de los aspectos complejos que
trascendiacutean el problema de los monocultivos de sustancias iliacutecitas para pequentildeos
cultivadores donde se observa claramente las tres fases que propone el PNDA
para cumplir con la promesa de Samper de acabar con los cultivos de coca en dos
antildeos (Vargas 2010 Paacuteg 9) Estas fases eran
1 El programa Plante como tal que buscaba generar financiar y asistir
alternativas productivas de corto plazo que garantizaran ingresos baacutesicos a
las familias afectadas por las labores de erradicacioacuten
2 El Plan de Desarrollo Alternativo Normalizado encargado de financiar y
asistir procesos productivos sostenibles en el mediano y el largo plazo
orientados a consolidar econoacutemica social y ambientalmente las unidades
productivas familiares de los pequentildeos productores
3 Desarrollo Regional Permanente dentro de cuyos planes proyectos y
programas se hariacutea converger el conjunto de acciones de las fases
anteriores (Vargas 2010 Paacuteg 9)
El mal desarrollo y anaacutelisis de la situacioacuten por parte del gobierno y la direccioacuten del
programa Plante terminoacute por distanciar al gobierno y a los campesinos ya que se
continuaban con las fumigaciones las cuales dantildeaban traumaacuteticamente los
cultivos de subsistencia Esto conllevoacute finalmente a que los campesinos obtuvieran
respuestas a sus peticiones con los PRDA (Planes Regionales de Desarrollo
Alternativo (Zorro 2010 Paacuteg 98)
Ligado a lo anterior la diferenciacioacuten entre pequentildeos cultivadores y cultivadores
comerciales empezoacute a ayudar a comprender el tipo de dinaacutemicas inscritas al
35
proceso de cultivacioacuten Esto se dio principalmente por el reclutamiento de decenas
de miles de jornaleros o ldquoraspachinesrdquo12 insertados en los cultivos comerciales
que dejaron a un lado estas acciones que no permitieron el propicio desarrollo del
programa (Vargas 2010 Paacuteg 12)
Una vez termina el periodo de Samper y llega a la presidencia de la Repuacuteblica
Andreacutes Pastrana (1998-2002)13 se esgrime el propoacutesito claro de su gobierno el
cual es el de buscar una salida dialogada para el conflicto El Plan Colombia14 que
surge en 1999 es una estrategia de cooperacioacuten con el gobierno de los Estados
Unidos que busca desarrollar lo expresado en la iniciativa andina contra las
drogas15 (Andean Drug Iniciative)
El Plan Colombia si bien teniacutea una fuerte referencia e intencioacuten de buscar la paz a
traveacutes de la negociacioacuten y el dialogo con involucrando a los actores contaba con
diferentes tipos de estrategias para lograrlo Entre estas surgioacute un componente de
intereacutes como lo fue el Fortalecimiento Institucional y Desarrollo Social y Lucha
contra el Narcotraacutefico (DNP Documento del plan Colombia Paacuteg 6- 23)
El Plan Colombia haciacutea un particular eacutenfasis en la erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos16
mediante varios meacutetodos entre los que teniacutean mayor prioridad la fumigacioacuten
aeacuterea que se ha demostrado en diferentes ocasiones tiene efectos negativos
tanto para el medio ambiente como para las personas Observando experiencias
12 Personas que raspan la hoja de coca para obtener la base de la cocaiacutena
13 Gobierno de pastrana aplico el aparato institucional del Plante y utilizo tres instrumentos para su desarrollo
los pactos entre el gobierno y las comunidades el ICE y el Iagac (Zorro 2010 Pag89) 14
Seguacuten el documento oficial del DNP-DJS 2006 El Plan Colombia se define como ldquoestrategia integral de cooperacioacuten bilateral cuyo objetivo general es combatir las drogas iliacutecitas y el crimen organizado para asiacute contribuir a la reactivacioacuten econoacutemica y la consecucioacuten de la paz en Colombia al tiempo que se fortalece el control sobre la oferta de drogas iliacutecitas en las calles norteamericanas Este acuerdo estaacute basado en el principio de responsabilidad compartida seguacuten el cual se reconoce que el problema mundial de las drogas es una responsabilidad comuacuten y compartida por toda la comunidad internacional que exige una visioacuten integral y equilibrada para enfrentar la demanda y la oferta de drogas iliacutecitasrdquo Paacuteg 10 15
Iniciativa Andina Contra las Drogas apoyo ofrecido por Estados Unidos a Ecuador Venezuela Peruacute Bolivia y Colombia Donde se buscaba destinar recursos para apoyar los instrumentos utilizados en la lucha antinarcoacuteticos y asiacute reducir la oferta de drogas que ingresaba a los Estados Unidos Esto bajo el principio de responsabilidad compartida en el fenoacutemeno del narcotraacutefico (CADA 2005 Paacuteg 34) 16
Ver Anexo 6 Plan Colombia Recursos comprometidos 1999-2003
36
parecidas en varios aspectos al colombiano (enfatizar que estos son medios
utilizados en otros casos con un contexto similar al de Colombia tales como Peruacute
y Bolivia)
Peruacute y Bolivia han demostrado impactos maacutes severos en las aeacutereas de
cultivos de coca por la caiacuteda de narcotraficantes compradores de materia prima
las cuales disminuyen el dantildeo de la mono dependencia ilegal
-A diferencia de las fumigaciones evita el desplazamiento de los cultivos por el
contrario tiende a comprimir las aeacutereas o como miacutenimo a estabilizarlas
-Deprime el mercado de materia prima y genera condiciones maacutes favorables para
la buacutesqueda de alternativas de desarrollo (Vargas 1999 Paacuteg 129)
El renovado eacutenfasis en las fumigaciones llegoacute a afectar aacutereas donde eran
presentes ldquocultivos fraccionados o mezcladosrdquo (alternativos con iliacutecitos) lo que
generoacute especulaciones en cuanto al futuro del plan Esto se dio ya que todo tipo
de acciones gubernamentales en contra de los cultivos iliacutecitos se tendiacutean a
relacionar directamente con las fumigaciones (Zorro 2010 Paacuteg 101)
El Plan Colombia tuvo otro aspecto erraacutetico para el tratamiento diferenciado de los
cultivos de pequentildeos productores el cual fue la ausencia de espacios de
concertacioacuten y seguimiento entre las autoridades del orden nacional y las de los
niveles regionales y locales (Vargas 2010 Paacuteg 23) A esto finalmente se le suma
la mezcla y confusioacuten entre el tratamiento de las drogas y la disuasioacuten de la
insurgencia armada (se da un cambio total a la hora de presentar la tercera
versioacuten del Plan concertada entre Washington y Bogotaacute17) (Ramiacuterez 2003)
17 Se presentara este cambio en el siguiente capiacutetulo que se demarca de mejor manera en el
gobierno de Aacutelvaro Uribe Veacutelez
37
6 REPLANTEAMIENTO DE LA LUCHA CONTRA LAS DROGAS
Los programas desarrollados por las presidencias anteriores al gobierno de Aacutelvaro
Uribe sentaron precedentes institucionales y enfoques para el tratamiento de los
cultivos iliacutecitos Las falencias presentadas en el capiacutetulo anterior en cuanto a su
implementacioacuten (falta de mercados desplazamiento de los cultivos reduccioacuten en
la confianza y credibilidad sobre las instituciones gubernamentales entre otros)
dejaron un panorama en el cual se demostraba una baja reduccioacuten18 en los
incentivos para la poblacioacuten rural de dejar a un lado su uacutenico mecanismo de
obtencioacuten de rubros econoacutemicos
Se debe resaltar tambieacuten el incremento en la violencia generada por actores
armados ilegales en distintas zonas del paiacutes la cual se presenta en correlacioacuten al
aumento significativo de los cultivos iliacutecitos y la produccioacuten de drogas en el
territorio nacional19 Desde 1990-2001 (DNP 2003 Por lo cual la iniciativa que se
debiacutea tomar para la lucha contra las estructuras ilegales armadas era la de atacar
sus ingresos monetarios que directamente serviacutean para proporcionar un
empoderamiento en sus luchas
Sin duda el Plan Colombia ya habiacutea demarcado liacuteneas de trabajo desde el
gobierno de Pastrana que esgrimiacutean la necesidad para el fortalecimiento de la
fuerza puacuteblica e intentar ejercer presencia y control en zonas que histoacutericamente
habiacutean sido fortines de aceptabilidad y control ya fuese de guerrillas (FARC o
ELN) o de grupos paramilitares esto teniendo en cuenta las primeras etapas del
narcotraacutefico en Colombia donde la falta de estos elementos que pudieran
representar al gobierno en centro y periferias a lo largo del paiacutes dieron pautas de
aceptabilidad para fuerzas diferentes al estado en las cuales se aceptaba otro tipo
18 Entre 1980 y 2001 el aacuterea cultivada con coca en el paiacutes paso de 3500 a 144807 hectaacutereas lo que indica
un crecimiento del 256 anual (DNP 2003) Como se ha resaltado en los capiacutetulos anteriores esta tendencia se da con la disminucioacuten de cultivos en Peruacute y Bolivia 19
Ver anexo 6
38
de justicia dinaacutemicas econoacutemicas e inclusioacuten en procesos afables a las causas
poliacuteticas o no de estos grupos
El presente capiacutetulo desarrollaraacute en una primera instancia los aspectos legales e
institucionales en el primer y segundo periodo Aacutelvaro Uribe para asiacute analizar los
resultados en su totalidad20 De esta manera se busca generar una visioacuten maacutes
completa del DA en estos 8 antildeos y esgrimir anaacutelisis basados en las propuestas de
poliacuteticas sin dejar a un lado la propuesta teoacuterica presentada en este texto
61 Desarrollo Alternativo primer periodo Aacutelvaro Uribe (2002-2006)
El gobierno de Aacutelvaro Uribe Veacutelez en su primer mandato expresoacute su intencioacuten
directa de desarrollar un pilar baacutesico en la denominada seguridad democraacutetica
continuando con preceptos sentados por el Plan Colombia en el gobierno anterior
fortaleciendo la fuerza puacuteblica para asiacute trabajar en diferentes aspectos en las
problemaacuteticas que acaeciacutean en los territorios rurales a lo largo del territorio
colombiano
Para alcanzar la Seguridad Democraacutetica el Gobierno plantea una estrategia
comprensiva que incluye por una parte el fortalecimiento de la Fuerza Puacuteblica
para recuperar el control del territorio y proteger la infraestructura nacional y por
otra la desarticulacioacuten de la produccioacuten y traacutefico de drogas iliacutecitas el
fortalecimiento de la justicia y la atencioacuten a las zonas deprimidas y de conflicto
(DNP 2003 Paacuteg 21)
El Plan Nacional de Desarrollo (PND 2002-2006) del primer mandato de Uribe -
ldquoHacia un Estado Comunitariordquo- hace un especial eacutenfasis en los altos iacutendices de
violencia que se teniacutean hasta el antildeo 2001 el aumento exponencial del pie de
fuerza de los grupos insurgentes y la necesidad de atacar el ldquonarcoterrorismordquo21
20 Esto se debe a que varios programas no solo se dieron en un periodo sino que llegaron reproducirse en el
segundo mandato 21
Termino utilizado en el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2010 ldquoHacia un Estado Comunitariordquo
39
desde sus cimientos De esta manera se debiacutea ejercer un control procurando la
eliminacioacuten o reduccioacuten de los cultivos iliacutecitos la interdiccioacuten como mecanismos de
frenar las etapas de procesamiento refinacioacuten produccioacuten final transporte y
distribucioacuten y por uacuteltimo la interdiccioacuten y extincioacuten de bienes para frenar los
beneficios econoacutemicos de estructuras armadas con dinaacutemicas de apropiacioacuten de
recursos por narcotraacutefico22
Para el antildeo de la elaboracioacuten del PND en cuanto a los departamentos con
concentraciones de cultivos iliacutecitos se teniacutea la siguiente informacioacuten
La mayor presencia de cultivos de coca se concentra en Putumayo (37)
Guaviare (15) Caquetaacute(14) Meta (7) y Norte de Santander (7) Por su
parte los cultivos de amapola se ubican principalmente en Cauca (26) Narintildeo
(25) Tolima (18) Huila (16) y Cesar (8) (DNP 2003 Paacuteg 50)
Bajo la misma loacutegica del PC se tomoacute una fuerte prelacioacuten al direccionamiento de
recursos para ejercer mejor control a nivel militar para mitigar el desarrollo del
narcotraacutefico El PND planteaba la fuerte intencioacuten de ejercer procesos de
modernizacioacuten reestructuracioacuten profesionalizacioacuten y capacitacioacuten de sus
miembros en DDHH Esto bajo premisas de poder acompantildear los dos tipos de
procesos para la erradicacioacuten de cultivos23 poder movilizar provisiones y personal
a zonas de gran dificultad para su acceso
Las cifras en los departamentos siguen denotando una fuerte prelacioacuten a
latifundios donde la presencia del Estado es reducida o casi nula la produccioacuten
agriacutecola no es suficiente para la subsistencia de las familias en las regiones y si
bien los cultivos iliacutecitos son un componente legalmente prohibido pueden llegar a
ser cultural y moralmente aceptados (Accioacuten Social ACI amp UNODC 2007) Si bien
el narcotraacutefico deja grandes dividendos estos van direccionados a los
22 Ver anexo 7
23 Mecanismos seraacuten explicados a continuacioacuten de una manera maacutes precisa
40
involucrados en comercializacioacuten y distribucioacuten maacutes no a cultivadores y
procesadores se estima que en promedio las familias reciben un ingreso mensual
de 500 mil pesos en las regiones de mayor concentracioacuten de cultivos de coca
(DNP 2003 Paacuteg 51)
El decreto 100200424 suprimioacute el Plante y dio origen al PDA (Programas de
Desarrollo Alternativo) que seriacutea un componente esencial para la continuidad de
programas del PC Todo esto interrelacionado con las estrategias propuestas por
el PND y su estrategia de Seguridad Democraacutetica (Zorro 2010) El PDA tiene
ciertos componentes que denotan su objetivo principal como el establecimiento de
una base econoacutemica regional y local que ofrezca fuentes estables y licitas de
empleo e ingresos (Conpes 2003)
El objetivo del PND del primer periodo de Uribe - ldquoDesarrollo en zonas deprimidas
y de conflictordquo- vuelve a resaltar coacutemo el conflicto armado ha incidido de manera
directa en la apertura social y cultural de los cultivos iliacutecitos como fuente de
ingresos regulares a los pobladores con una expansioacuten a costa de ecosistemas
fraacutegiles que ha aumentado la tasa de deforestacioacuten que en el uacuteltima deacutecada
alcanzoacute un promedio de 221 mil haantildeo (DNP 2003) Por lo cual esta estrategia
retoma elementos del PC buscando la integralidad de acciones debido a la multi-
causalidad del conflicto Se hace un cambio en la incorporacioacuten del DA como un
enfoque de desarrollo regional basado en el crecimiento productivo fortalecimiento
institucional y comunitarios mejorando la infraestructura fiacutesica y social (DNP
2003)
El fortalecimiento de la estrategia se da bajo tres fases
a) Una de preparacioacuten en la cual sobre la base de debates previos de
amplia participacioacuten se definiraacuten los objetivos del desarrollo regional y se
promoveraacuten espacios de participacioacuten de las comunidades para iniciar los
24 Formalizado mediante el documento Conpes 3218 Ver anexo 7)
41
procesos de elaboracioacuten y concentracioacuten de los proyectos que sustentaran el
desarrollo econoacutemico local b) un fase de desarrollo en la que iniciaran las
acciones priorizadas con eacutenfasis en los programas y proyectos productivos
generadores de empleo e ingresos y de fortalecimiento de las organizacioacuten de la
comunidad y c) una fase de consolidacioacuten de los programas y proyectos orientada
hacia la autogestioacuten del desarrollo regional y local (DNP 2003 Paacuteg 69)
Estas estrategias se presentan bajo el reconocimiento de la falta de capacidad del
Estado para generar una intervencioacuten propicia en las zonas inmersas en conflicto
por lo cual se busca incentivar la participacioacuten de la sociedad civil organizada y la
consolidacioacuten de nuacutecleos fundamentales como las familias para poder permear y
desincentivar la cultura de permisividad con interacciones directas o indirectas
frente a los cultivos de uso iliacutecito
Existen dos tipologiacuteas de proyectos en busca de poliacuteticas de DA en el primer
mandato de Uribe Por un lado el Programa de Proyectos Productivos (PPP) la
cual era una estrategia enfocada a la generacioacuten de ingresos sostenibles y al
mejoramiento de la calidad de vida de las familias que se encuentran en zonas
afectadas por los cultivos iliacutecitos (Accioacuten Social 20071) Esta estrategia buscaba
apoyar cultivos de ldquopancogerrdquo25 teniendo congruencia con las situaciones
agroecoloacutegicas particulares de la regioacuten la utilizacioacuten de explotaciones pecuarias
y el fomento de especies menores (estos primeros eran el aspecto que se teniacutea
previsto a corto plazo) Ademaacutes se buscaba ofrecer proyectos productivos de
mediano y largo plazo estableciendo cadenas prioritarias para el fortalecimiento
de la competitividad de los productos entre los cuales estaban el cacao el
caucho la palma aceitera los forestales productivos el cafeacute y otros (Conpes
2003)
25 Se denominan asiacute los cultivos que buscan satisfacer parte de las necesidades alimenticias de
una poblacioacuten especiacutefica por ejemplo el maiacutez el frijol la yuca y el plaacutetano
42
La otra tipologiacutea identificada y planteada en el PND -ldquoHacia un Estado
Comunitariordquo fue la de Familias Guardabosques que buscaba vincular y
comprometer a familias campesinas como guardabosques y asiacute desarrollar
procesos de recuperacioacuten y conservacioacuten de ecosistemas en zonas sociales y
ambientalmente estrateacutegicas Enfatizar en el fortalecimiento de organizaciones
sociales y econoacutemicas26 posibilitar el acceso a la tierra proyectos de seguridad
alimentaria que generariacutean un aumento en la inclusioacuten poliacutetica regional y
posibilidades de mejorar la calidad de vida deteriorada que se tiene en estas
zonas
Los recursos para financiar del PDA para 2003 teniacutean una buena cantidad de
capital a disposicioacuten27 (Costos y fuentes 2003 Conpes) Contrasta de manera
significativa con el presupuesto asignado para cada una de las luchas contra las
drogas (componentes Vargas 2010)28 Si bien el PND siempre muestra la
intencioacuten y necesidad de no dejar a un lado el elemento de salvaguardar los
intereses de la poblacioacuten civil en zonas marginales del paiacutes buscando de esta
manera reducir el capital social y la mano de obra de actores armados inmersos
en el narcotraacutefico el presupuesto destinado al PDA en Colombia muestra
tendencias que demarcan un intereacutes aun mayor en los procesos militares de
interdiccioacuten y fortalecimiento del brazo armado como estrategia preponderante
A continuacioacuten se haraacuten precisiones sobre las tipologiacuteas de tratamiento a los
cultivos iliacutecitos enmarcados en la lucha contra las drogas29 En su aspecto
26 El Componente Familias Guardabosques centrara su atencioacuten en la unidad familiar y en las relaciones
sociales que vinculan la comunidad y el territorio La comunidad juega un papel preponderante lidera el proceso asume las responsabilidades de organizar y cohesionar las familias y es garante de compromisos adquiridos (hellip) Con el objetivo de contrarrestar la ocurrencia de incentivos perversos el Programa ha previsto que podraacuten vincularse tanto las familias que han erradicado los cultivos iliacutecitos como las que no los han tenido nunca (Conpes 2003 paacuteg 11) 27
Anexo 8 28
Cabe anotar que si bien las cifras mostradas en la grafica del Conpes no tienen una exactitud con las presentadas por Vargas (2010) unas estaacuten sobre pesos corrientes de 2003 y las otras en pesos constantes Aun asiacute existen diferencias significativas en el presupuesto Anexo 9 29
Anexo 10
43
normativo objetivos buscados focalizacioacuten de la poblacioacuten a la que se le brindan
los programas
Programa Familias Guardabosques (PFGB)
Es programa se ha dirigido a familias campesinas indiacutegenas y afrocolombianas
ubicadas en ecosistemas social y ambientalmente estrateacutegicos y que se
encuentran vinculadas o en riesgo de involucrarse e la cadena productiva de
cultivos iliacutecitos (Accioacuten Social 2007 Paacuteg 9) el cual se desarrolla desde el antildeo
2003 parte de su estrategia es la entrega de subsidios condicionados dados por
la firma de compromisos individuales y familiares de participar en procesos de
erradicacioacuten voluntaria de la totalidad de los cultivos iliacutecitos que manejen Ademaacutes
de participar en proyectos productivos que buscan la conservacioacuten yo
recuperacioacuten de los ecosistemas aledantildeos Estos factores se deben ver
representados en el fortalecimiento del nuacutecleo baacutesico social que constituye la
familia de esta manera incentivar una comprensioacuten del fenoacutemeno del cultivo de
sustancias iliacutecitas las consecuencias sociales econoacutemicas y ambientales que
acarrea y reducir la cultura de aceptacioacuten del mismo
El proyecto se desarrollo en aacutereas especificas teniendo en cuenta aspectos y
particularidades ambientales aun asiacute se resalta la voluntad que tengan los
habitantes de las regiones en participar de este El PFGB tiene dos componentes
por un lado uno Teacutecnico-Ambiental que busca realizar programas de
conservacioacuten recuperacioacuten y preservacioacuten de los ecosistemas que hayan sido
vulnerados por los cultivos iliacutecitos o puedan ser objetivo de el traslado de los
mismos esto va acompantildeado del apoyo que se brindariacutea para el cultivo de
productos como el cafeacute cacao caucho palma africana entre otros El otro
componente como se resalta en el Conpes 3218 es la de restaurar el tejido social
teniendo como base fundamental la familia y de esta manera aumentar la
cooperacioacuten entre comunidades aledantildeas estimular integracioacuten que posibilite un
44
desarrollo econoacutemico sostenido acompantildeados respectivamente de entidades
adscritas al Estado
Un ejemplo de los compromisos que debe asumir las familias que entren en el
programa es a) mantener su vereda libre de cultivos iliacutecitos b) ahorrar entre un 40
y un 50 del incentivo condicionado recibido para cofinanciar proyectos
productivos o comprar tierra c) realizar acciones de proteccioacuten ambiental (Citado
en Zorro 2010 Paacuteg 102)
Estas acciones del PDFB pasan por tres etapas a) identificacioacuten y
acercamiento a las comunidades que concluye con la firma de un contrato
colectivo pero suscrito por representantes de cada una de las familias de la vereda
o comunidad que desea ser incluida en el programa b) cumplimiento de
compromisos (erradicacioacuten de iliacutecitos firma de contrato individual y primer pago) y
c) acompantildeamiento seguimiento y evaluacioacuten (Zorro 2010 Paacuteg 103)
Las metas esperadas a desarrollar en el periodo 2003-2006 para el PDFB son
(Conpes 2003)
-Vincular 50000 familias campesinas como Guardabosques
-Mantener libres de cultivos iliacutecitos por lo menos 60000 Hectaacutereas en los
nuacutecleos de intervencioacuten
-Revegetalizar de manera natural por lo menos 40000 hectaacutereas en zonas
ambientalmente estrategias
-Conservar alrededor de 700000 hectaacutereas de bosques naturales por
medio de actividades de guardabosques
Programa de Proyectos Productivos (PPP)
Como parte de la estrategia de erradicacioacuten manual voluntaria se dio otra
tipologiacutea la cual busca promover proyectos que generen ingresos sostenibles y
mejoren la calidad de vida de familias trastocadas por los cultivos iliacutecitos Esta
45
iniciativa de buscar proyectos sostenibles para garantizar ingresos econoacutemicos se
presento como una segunda fase para las familias que ya hubiesen desarrollado el
PFGB
Los elementos que diferencias el PPP del PFGB es el entres de generar fuentes
estables de empleo e ingresos desarrollar proyectos que garanticen la
sostenibilidad alimentarias de la poblacioacuten campesina enmarcados en una poliacutetica
sectorial agropecuaria que desarrolle la capacidad de insertarse en el mercado
nacional e internacional esto teniendo en cuenta la intensioacuten de los campesinos
para inmiscuirse en las fases de produccioacuten llegando a la comercializacioacuten (para
esto se dariacutea un acompantildeamiento no solo de incentivos para capitalizacioacuten si no
para instruirse en la creacioacuten de organizaciones y alianzas que trabajaran de la
mano con el sector privado) (Conpes 2003)
Se resaltan dos componentes o fases para el desarrollo de los PPP
-seguridad alimentaria y flujo de caja cultivos de pancoger en periodos
improductivos
-Proyectos productivos a mediano y largo plazo para los que se han priorizado
diferentes tipos de cultivos
Las metas programadas para el periodo 2003-2006 en la aplicacioacuten de las PPP
son (Conpes 2003)
-Vincular 27000 familias campesinas a actividades licitas en proyectos
agroforestales y agriacutecolas de mediano y largo plazo
-Generar al menos 18 millones de jornales liacutecitos a nivel local (que equivalen a
65800 empleos directos
-Mantener libres de cultivos iliacutecitos al menos 76350 hectaacutereas
Finalmente para concluir el apartado normativo y de objetivos de las dos liacuteneas de
trabajo de las familias guardabosques el gobierno en el documento conpes 3218
46
planteo una presupuesto de aproximadamente 1 billoacuten de pesos corrientes en
2003 para los primeros tres antildeos de los programas Para el caso de las Familias
Guardabosques el total agregado de los tres antildeos (2003-2006) es de
668259742063 pesos de los cuales 237649142062 proveniacutean de recursos de
la nacioacuten y 430610600000 pesos derivados de aportes externos
Para los PPP los recursos a utilizar en el mismo periodo de tres antildeos ascendiacutean a
265878000000 desagregados de la siguiente manera Provenientes de la
nacioacuten se iban a utilizar 21133000000 pesos y provenientes de fuentes externas
244745000000 pesos30
62 Desarrollo alternativo segundo periodo de Aacutelvaro Uribe (2006-2010)
El Plan Nacional de Desarrollo planteado para el segundo periodo presidencial de
Uribe ldquoEstado Comunitario Desarrollo para todosrdquo busca la consolidacioacuten de la
Poliacutetica de Defensa y Seguridad Democraacutetica (PDSD) en aras de completar el
proceso de recuperacioacuten del control del territorio bajo la continuacioacuten de poliacuteticas
en buacutesqueda de fortalecer la Fuerza Puacuteblica (FP) y la inteligencia del estado
como herramientas preventivas y ofensivas frente al accionar de los Grupos
Armados al Margen de la Ley (GAMI) (DNP 2007)
Se plantea la necesidad de fomentar acciones mancomunadas entre el uso
legitimo de la fuerza con la accioacuten social del Estado y la comunidad (Vargas
2010) Ya que la consecucioacuten de una situacioacuten de normalidad estaacute ligada con la
seguridad y se deben atacar todos los fenoacutemenos que perjudiquen el bienestar y
la calidad de vida de los ciudadanos (DNP 2007) Las luchas frontales contra el
narcotraacutefico terrorismo y cualquier tipo de crimen que soporte las actividades
ilegales de grupos armados que busquen desarrollar acciones contra el Estado se
debe salvaguardad bajo los principios y condiciones de la seguridad
30 Ver grafica conpes 2003 Financiacioacuten 2003-2006
47
En este periodo del gobierno de Uribe se aumenta de manera considerable el
eacutenfasis en la Seguridad como principio rector y garante del bienestar de la
poblacioacuten Colombiana el cual tratado de manera eficaz y directa permitiriacutea
desarrollar las estrategias de recuperacioacuten del entramado social en latifundios
donde no se habiacutea ejercido una presencia real del Estado y eran ubicaciones de
libre movilizacioacuten para los grupos ldquoterroristasrdquo
De esta manera se necesita una coordinacioacuten interinstitucional que gira alrededor
del Ministerio de Defensa y la Agencia Presidencial para la Accioacuten Social (Vargas
2010) finalmente estos procesos de coordinacioacuten se enmarcan en cinco objetivos
estrateacutegicos para la PCSD31
1 La recuperacioacuten del control institucional del Estado y de la seguridad en el
territorio
2 La presencia integral de la institucionalidad estatal el fortalecimiento de la
gobernabilidad local y la participacioacuten efectiva de la sociedad civil
3 La erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos y el desarrollo de la economiacutea licita (vale
decir el DA)
4 La recuperacioacuten del medio ambiente
5 La administracioacuten eficaz y la aplicacioacuten efectiva de la justicia (Vargas
2010 Paacuteg 81)
Se debe resaltar que a diferencia del PND 2002-2006 el apartado que hace
referencia a como se tratara el problema de las drogas iliacutecitas contiene un nuevo
componente denotado significativamente y es el crimen organizado Esto se debe
a la intencioacuten de dar continuidad a los logros (gubernamentales) de la poliacutetica de
seguridad democraacutetica sin olvidar que estos se desarrollan desde supuestos si
bien modificados en el primer periodo de Uribe del Plan Colombia
31 Poliacutetica de Consolidacioacuten de la Seguridad Democraacutetica 2007
48
Para la perspectiva gubernamental el eacutexito de cada uno de los
componentes del Plan Colombia demuestra que la estrategia integral ha sido
efectiva y deja la posibilidad de continuar con la poliacutetica para consolidar los
resultados y obtener logros permanentes en la lucha contra el traacutefico de drogas
iliacutecitas el crimen organizado la pobreza (sic) y para afianzar la reactivacioacuten del
tejido social en Colombia Todo lo cual seguacuten la tesis oficial redunda en mayor
gobernabilidad fortalecimiento institucional y una democracia consolidada (Citado
en Vargas 2010 Paacuteg 80)
Para Vargas (2010) la cooperacioacuten entre el Estado Colombiano y el gobierno de
Estados Unidos desarrollo una nueva preocupacioacuten originada desde los centro de
pensamiento estrateacutegico que analizan temaacuteticas de seguridad Y es como se ha
insistido a lo largo del presente anaacutelisis la falta de control y ejercicio de procesos
institucionales en aacutereas diversas en el territorio nacional con una diferencia
estrateacutegica Para los centro de pensamiento la falta de control estatal en estas
zonas califican al paiacutes como inseguro para fomentar inversiones de capital
extranjero y adentrarse en loacutegicas de capitalismo y libre mercado para el
desarrollo teoacuterico histoacuterico y actual de la falta de presencia del Estado en este
estudio se enmarca el problema de inclusioacuten de poblacioacuten que habita las
periferias imposibilitando la inclusioacuten en mercados y dejando temas de justicia y
aceptacioacuten social a grupos insurgentes que histoacutericamente han desarrollado un
control (por la fuerza o por la cooptacioacuten de habitantes en procesos econoacutemicos
ilegales) aceptado y demarcado en territorios perifeacutericos de los departamentos
Si bien el gobierno de Washington no cataloga la ingobernabilidad en territorios
Colombianos al mismo nivel que Afganistaacuten Paquistaacuten Irak es necesario que los
territorios cocaleros y de frontera se busque garantizar el control La definicioacuten que
se va a tener para el contexto de Colombia en teacuterminos de gobernabilidad hace
referencia a
49
ldquola debilidad de las capacidades del gobierno (y de la sociedad) por lo cual
estas son rebasadas con facilidad por la demanda social la cual desborda con
facilidad en presiones y anomias debido a que existen sectores sociales que
mantienen la expectativa o ilusioacuten de que los gobiernos democraacuteticos tendraacuten una
capacidad de respuesta a sus problemas superior a la de los gobiernos
autoritariosrdquo (Aguilar 2006)
El PND de la segunda administracioacuten de Uribe destaca la labor de su gobierno en
el periodo anterior donde se plantea que se asperjaron un total de 710532
hectaacutereas y se erradicaron manualmente otras 92851 aun asiacute la produccioacuten de
cocaiacutena no se redujo de manera considerable debido a ldquola tecnificacioacuten y
perfeccionamiento de los procesos de fabricacioacuten de cocaiacutenardquo (DNP 2007) Esto
plantea una dinaacutemica discursiva de intereacutes ya que se asimila que las poliacuteticas de
tratamiento en la lucha contra las drogas si se han desarrollado de manera
propicia pero la problemaacutetica acaece en las estructuras criminales conocidas y las
que vienen surgiendo despueacutes de los procesos de desmovilizacioacuten de las
autodefensas Por lo anterior es de vital intereacutes continuar con cada uno de los
marcos institucionales y en materia de desarrollo institucional de las poliacuteticas de
erradicacioacuten forzosa yo voluntaria el ataque frontal a los grupos armados y lucha
militar contra el terrorismo sumaacutendole una poliacutetica de responsabilidad compartida
Este apartado de poliacutetica de responsabilidad compartida se desarrolla bajo el
marco contextual de llegar a la Presidencia de la Comisioacuten interamericana para el
Control del Abuso de Drogas (Cicad) de la organizacioacuten de Estados Americanos
(OEA) Los dos frentes de trabajo para esta poliacutetica seraacuten
(1) Educacioacuten a ciudadanos de paiacuteses consumidores sobre las
consecuencias sociales y ambientales derivadas del traacutefico iliacutecito de drogas y (2)
invitacioacuten a los paiacuteses consumidores para apoyar las diferentes acciones dirigidas
a combatir el problema de las drogas iliacutecitas pe la promocioacuten de legislaciones
50
cooperativas para contrarrestar el crimen organizado y el lavado de activos (DNP
2007 Paacuteg 59)
Por uacuteltimo el marco de la lucha contra las drogas se soporta (reiteradamente) en
los programas de erradicacioacuten forzosa antildeadieacutendole la creacioacuten y cooperacioacuten con
los Grupos Moacuteviles de Erradicacioacuten Manual que trabajaran de la mano con los
cronogramas establecidos para las aspersiones aeacutereas En el aspecto de los PDA
se mantendraacuten los Programas de Familias Guardabosques y Desarrollo
Alternativo para seguir abriendo espacios que posibiliten alternativas licitas a
pequentildeos cultivadores
Los nuevos objetivos trazados para la continuidad de los PDA son
Se fomentaraacuten alternativas productivas en 88000 nuevas hectaacutereas de
cultivos liacutecitos al interior de la frontera agriacutecola y se apoyaraacuten proyectos
productivos sostenibles para las 50 mil familias guardabosques actuales Lo
anterior se haraacute a traveacutes de la cofinanciacioacuten de proyectos productivos econoacutemica
y teacutecnicamente viables A traveacutes de la gestioacuten ambiental se mantendraacuten libres de
cultivos iliacutecitos al menos 2000000 de hectaacutereas se recuperaraacuten al menos
100000 hectaacutereas de bosque primario y secundario y se atenderaacuten cerca de
80000 familias adicionales a traveacutes del Programa de Familias Guardabosques
(PDA 2007 Paacuteg 103)
63 Anaacutelisis de resultados del gobierno de Aacutelvaro Uribe (2002-2010)
La historia de la lucha contra los cultivos iliacutecitos en Colombia si bien ha tenido
diferentes facetas se ha desarrollado bajo una loacutegica particular esta se inscribe
en una constante intencioacuten de presentar poliacuteticas con enfoques netamente
diferenciados por un lado la utilizacioacuten de la capacidad militar para acabar con el
narcotraacutefico y por el otro realizar poliacuteticas que intentan atacar el problema en su
raiacutez en otras palabras el problema social econoacutemico poliacutetico y de legitimidad que
se tiene en regiones perifeacutericas de los departamentos en todo el territorio nacional
51
El gobierno de Aacutelvaro Uribe no ha sido ajeno a este tipo particular de luchas que
se muestra ya no tanto como una poliacutetica de gobierno sino una poliacutetica de Estado
que indiferente del partido que llegue al poder las relaciones internacionales que
entran en juego el permanente problema en las uacuteltimas deacutecadas de lidiar con
grupos armados al margen de la ley que buscan construir un capital social y
econoacutemico considerable para hacerle contraposicioacuten al gobierno central
Por esto se ha decidido en el presente apartado de anaacutelisis consiste en contrastar
resultados obtenidos en el periodo 2002-2010 de las poliacuteticas de erradicacioacuten
forzosa con las de erradicacioacuten voluntaria Ya que de esta manera se puede mirar
de manera maacutes completa si el gobierno en este periodo ha logrado disminuir los
incentivos de la poblacioacuten rural en latifundios cultivadores de cultivos para
inmiscuirse con la economiacutea ilegal o el enfoque que ha optado por la utilizacioacuten de
un componente militar predominante ha permitido que se sigan generando
incentivos negativos para continuar con el cultivo y produccioacuten de estupefacientes
Uno de los puntos de intereacutes que se planteo Uribe en su primer periodo de
presidencia fue el de modernizar las FP y capacitarla en DDHH de esta manera
el nuacutemero de efectivos aumento en 130485 (515) y se avanzoacute en la
profesionalizacioacuten del pie de fuerza y asiacute el nuacutemero de soldados profesionales
aumentoacute en un 126 (40830) (DNP amp DJS 2007)
El documento de ldquoEstrategia de fortalecimiento de la democracia y el Desarrollo
Socialrdquo se refiere a la efectividad del acompantildeamiento y entrenamiento en DDHH
teniendo datos suministrados por la Defensoriacutea del Pueblo en 2005 para el cual
las violaciones de DDHH se redujeron en un 19 a comparacioacuten del antildeo 2002
Para el antildeo 2006 Colombia se mantuvo como el paiacutes con mayor superficie de
cultivo de coca en el mundo Si bien el cultivo descendioacute un 9 de 86000 ha En
2003 a solo 78000 ha en 2006 contrastado con los primeros antildeos de la presente
deacutecada no ha tenido la misma intensidad por lo cual se demarca la tendencia
desde el antildeo 2003 en la cual la produccioacuten anual de cocaiacutena se ha mantenido
52
alrededor de las 80000 ha (UNODC 2007) Se resalta el intereacutes del gobierno con
los compromisos adquiridos para la erradicacioacuten o disminucioacuten considerable de
cultivo de cocaiacutena el descenso vertiginoso que promedio un 91 en su tasa de
disminucioacuten anual dentro 2000-2009 (Simci UNODC 2006)
La evolucioacuten que se presenta en el periodo 2002-2006 se dio por la aspersioacuten de
710532 ha y la erradicacioacuten manual de 92851 ha Contrasta este resultado con la
produccioacuten mundial de cocaiacutena donde Colombia se mantuvo como el mayor
productor generando 79 de un total de 74 toneladas meacutetricas por cada 1000
ha Este resultado contradictorio lo asume el gobierno de Uribe debido a la
tecnificacioacuten y perfeccionamiento de los procesos de fabricacioacuten de cocaiacutena
(PND 2007)
Las acciones de interdiccioacuten entre el primer periodo de Uribe incautaron 6564
toneladas de cocaiacutena 147 kilogramos de sustancias quiacutemicas solidas y 105
millones de galones de sustancias liquidas Se destruyeron 8907 laboratorios y
fueron confiscados 77 aeronaves 1192 embarcaciones y 6868 automotores32
En el aspecto de lavado de activos y extincioacuten de dominio se dicto sentencia
favorable al Estado en 428 casos de extincioacuten de dominio ademaacutes de esto se
realizaron investigaciones desarrolladas por el DAS que condujeron a la extincioacuten
de dominio sobre propiedades relacionadas al narcotraacutefico en 63 ocasiones (DNP
amp DJS 2007)
La cooperacioacuten de Estados Unidos al gobierno colombiano por medio del Plan
Colombia mantuvo la misma intensidad que las poliacuteticas y desarrolladas en el
gobierno de Uribe en torno a la necesidad del fortalecimiento militar En promedio
entre el antildeo 2000 y 2008 Seguacuten datos disponibles del DNP la asistencia
norteamericana para el componente militar fue de 472 millones de doacutelares
mientras el aporte del gobierno colombiano fue de 812 millones (Mejia 2010)
32 Ver anexo 11
53
La fumigacioacuten aeacuterea en el gobierno de Uribe fue una de las estrategias mas
destacas y utilizadas este marco permito que en el 2003 se aumentara la cantidad
de glifosato utilizado pasando de una concentracioacuten de 25 litros por hectaacuterea a
104 litros por hectaacuterea y de esta manera aumentar la eficacia de las
fumigaciones (UNODC 2004) Este elemento permite observar junto a desarrollos
en las poliacuteticas de aumento de la fuerza puacuteblica capacidad armada inteligencia
modernizacioacuten de equipamientos muestran una gran prelacioacuten entre las dos liacuteneas
de poliacuteticas desarrolladas para la lucha contra cultivos iliacutecitos que tienen un
eacutenfasis en la lucha militar contra organizaciones que fomentan el narcotraacutefico
A estos procesos de fumigacioacuten se le antildeadioacute un componente de grupos moacuteviles
de erradicacioacuten los cuales contribuyen de gran manera a elevar el porcentaje de
efectividad a la hora de destruir cultivos establecidos33 esto no necesariamente a
desarrollado un resultado de reduccioacuten permanente en los cultivos si no que ha
generado dinaacutemicas de desplazamiento y camuflaje lo que ha permitido mantener
el nivel promedio de aacuterea cultivada en 80000 ha Este resultado de
desplazamiento maacutes conocido como ldquoefecto globordquo34 no ha sido medido de
manera precisa localmente y los argumentos de su existencia se han basado en
las observaciones agregadas de la evolucioacuten de cultivos de coca en Bolivia
Colombia y Peruacute (Mejiacutea 2010) De manera ejemplar para el caso colombiano se
tiene la siguiente referencia
Putumayo solo teniacutea 7000 hectaacutereas de coca en 1996 este nuacutemero crecioacute
a 46200 en 2000 Ahora que Putumayo es objetivo de la poliacutetica de fumigaciones
algunos reportes sentildealan que la coca se estaacute desplazando al vecino departamento
de Narintildeo (WOLA 2002)
33 Anexo figura 2 Daniel mejiacutea paacuteg 72 Cultivos de coca y campantildeas de aspersioacuten aeacuterea y
erradicacioacuten manual 02-08 34
Se ha tomado como una explicacioacuten factible basada en dinaacutemicas de la marihuana en Meacutexico y Colombia el desplazamiento de cultivos en Bolivia Peruacute y en Colombia luego de procesos de fumigacioacuten o erradicacioacuten
54
Para finalizar y teniendo en cuenta los resultados publicados del censo a 2009
sobre el desarrollo de los cultivos iliacutecitos en el paiacutes le reduccioacuten ha llegado a dejar
una superficie cultivada de 68000 hectaacutereas continuando con la tendencia de
reduccioacuten del periodo 2007-208 este nivel constituye el nivel maacutes bajo de cultivos
en el paiacutes desde que la UNODC ha desarrollado la medicioacuten del fenoacutemeno
(UNODC 2010)
Durante el antildeo 2009 se erradicaron manualmente 60554 hectaacutereas de
coca y se asperjaron 104771 hectaacutereas Este nivel de erradicacioacuten es menor en
35571 hectaacutereas al record de 96115 hectaacutereas alcanzado en 2008 La aspersioacuten
aeacuterea de los cultivos de coca tambieacuten se redujo pasando de 133496 has En
2008 a 104771 en 2009 (UNODC 2001 Paacuteg 10)
Las reducciones maacutes importantes de cultivos de coca entre 2008-2009 se dieron
en Putumayo Narintildeo y Antioquia y los tres departamentos con mayor cantidad de
cultivos de coca para el antildeo de publicacioacuten del informe (2010) fueron el Guaviare
Coacuterdoba y Cauca del aacuterea cultivada en 2004-200935
El Programa de Familias Guardabosque (PFGB) se viene adelantando con la
intencioacuten de insertar a una parte de la poblacioacuten de manera voluntaria en
procesos que busquen construir la cultura de lo liacutecito El PFGB se basa en la firma
de compromisos por familias que desarrollan una erradicacioacuten de cultivos
existentes de manera voluntaria de no ejecutar labores relacionadas o que
incentiven los cultivos iliacutecitos donde el gobierno mantiene un acompantildeamiento
transfiriendo bimestralmente incentivos econoacutemicos y asesoriacuteas para integrar las
actividades productivas en economiacuteas de escala nacional
Para el antildeo 2005 los logros que se habiacutean generado en esta liacutenea de
proyectos fueron el ofrece opciones de desarrollo liacutecito a 50699 familias
permitiendo mantener libre de cultivos de coca y amapola 1249980 hectaacutereas en
35 Ver anexo 12
55
35 municipios Asiacute mismo el Programa ha apoyado la creacioacuten de 86
organizaciones de economiacutea solidaria ha fortalecido otras 44 y ha ofrecido
opciones de capacitacioacuten teacutecnica y baacutesica a maacutes de 14525 personas Se estima
que los beneficiarios han adquirido maacutes de 32000 hectaacutereas y que las familias
han ahorrado maacutes de $20000 millones para invertirlos en maacutes de 41 proyectos
agroindustriales agroforestales y de servicios ambientales (miel y ecoturismo)
Este esfuerzo ha contado con el apoyo y seguimiento permanente de la ONU la
cual ha destacado la importancia y utilidad de esta iniciativa en el marco de la
lucha contra los cultivos iliacutecitos (DNP 2007 Paacuteg 102)
EL PFGB para 2006 habiacutea eliminado de manera manual y voluntaria 9036 ha
ademaacutes se recuperaron 53477 ha la eliminacioacuten de hoja de coca en este antildeo fue
equivalente al 11 de la erradicacioacuten de Colombia se expresa en el documento
de evaluacioacuten de la UNODC la efectividad o no de este proyecto se da en materia
de hectaacutereas eliminadas o no que debe permear objetivos claves tales como la
recuperacioacuten de ecosistemas y la generacioacuten de aspectos culturales insertados en
las familias y de esta manera buscar tratar el problema en materia de incentivos
para ingresar a economiacuteas licitas
La cultura de la legalidad es un aspecto que se ha resaltado de manera reiterativa
en los PFGB debido a la aceptacioacuten que se haciacutea de monocultivos iliacutecitos como
mecanismo de apropiacioacuten de recursos
Para realizar el traacutensito de la cultura de la ilegalidad a una basada en lo
legal ademaacutes de las sanciones estatales es necesaria la reprobacioacuten social pues
esta es mucho maacutes eficiente como reguladora de las acciones de la ley o la moral
porque el individuo corre el riesgo de ser excluido de la comunidad (Accioacuten Social
2007 Paacuteg 25)
En este sentido Accioacuten Social hizo una caracterizacioacuten de la manera de
involucrarse con los cultivos iliacutecitos donde el 692 eran propietarios y trabajaron
en la tierra El porcentaje restante fue propietario mas no trabajo en ellos por lo
56
cual adquirioacute mano de obra no calificada para el funcionamiento adecuado de
estos
Se resalta que de las familias que fueron propietarias el 363 mostraban un nivel
de arrepentimiento bajo mientras una mayoriacutea que representa el 34 no se
arrepiente Lo que indica para el gobierno y el seguimiento de las poliacuteticas que se
ha podido implementar cierto tipo de enemistad con dinaacutemicas iliacutecitas para
insercioacuten en desarrollos econoacutemicos necesarios para la subsistencia de la
poblacioacuten
En este mismo estudio desarrollado por Accioacuten Social (2007) se dio un
precedente importante en cuanto a las razones para erradicar los cultivos en las
familias voluntarias que ingresaron al programa Lo que arrojo los siguientes
resultados
Tener acceso al incentivo condicionado que brinda el Programa (363) y el
compromiso adquirido con el mismo (317) Estas respuestas evidencian la
importancia de la presencia del Estado para la consolidacioacuten de la cultura de la
legalidad (hellip) Otras de las razones mencionadas fueron evitar fumigaciones
(103) la improductividad del cultivo iliacutecito (72) y el cambiar su forma de vida
(68) (Accioacuten Social 2007 Paacuteg 26)
Programa de Proyectos Productivos es la segunda liacutenea de trabajo que
implemento la administracioacuten de Uribe donde el intereacutes principal es apoyar
iniciativas de sustento que sean comercialmente viables y que mejoren la
produccioacuten productividad empleo y oportunidades de ingreso a aacutereas
generalmente dependientes de mercados iliacutecitos
Mediante este Programa se han beneficiado 26321 familias en 92
municipios estableciendo 63632 hectaacutereas de cultivos de cafeacutes especiales
caucho cacao palma y forestales en proyectos asociativos Igualmente se ha
dotado a 37 municipios con bibliotecas itinerantes se han beneficiado 1590
57
personas con programas teacutecnicos del Sena y 1590 personas con programas de
educacioacuten baacutesica Para la ejecucioacuten de este Programa se ha realizado una
inversioacuten total de $114877 millones en el periodo 2002-2006 (DNP 2007 Paacuteg
104)
La viabilidad de estas cadenas asociativas que se pretenden vincular con
mercados nacionales e internacionales en 2008 sus ventas ascendieron a 31000
millones de pesos aproximadamente el 01 del Producto Interno Bruto
agropecuario 25 de los 126 proyectos avanzaron a la etapa de produccioacuten y
comercializacioacuten estos generaron ventas anuales en el 2007 estimadas en
18000 millones de pesos
No se debe dejar a un lado que una evaluacioacuten hecha para las utilidades en 2006
donde se constituyeron 82 organizaciones el 825 obtuvo utilidades netas pero
solo un 196 llego a superar los $10 millones Esto contrasta con el informe
debido a que se plantea que las organizaciones constituidas para adentrarse en la
economiacutea nacional se enmarcan en riesgo significativo de obtener dividendos de
las poliacuteticas de PPP (Zorro 2010 Paacuteg107)
En esta misma loacutegica y como se planteo la evolucioacuten de los proyectos el PFGB
buscaba vincular a sus beneficiaros una vez cumplidos los acuerdos planeados
con las PPP asiacute asegurando una continuidad de las poliacuteticas que ayuden a
consolidar el intereacutes del apoyo del Estado para la inclusioacuten en los mercados y
seguridad en la erradicacioacuten y prevencioacuten de cultivo de coca y amapola
El porcentaje de familias en PFGB que se vincularon a los PPP es de apenas
268 en esta preocupante dinaacutemica Accioacuten Social (2007) identifica tres razones
fundamentales la falta de recursos econoacutemicos (24) el no haber recibido ofertas
para participar de alguacuten proyecto productivo (14) desconocimiento de los
proyectos (13) y la no tenencia de tierras y el difiacutecil acceso a creacuteditos (10)
58
CONCLUSION
A lo largo del texto se ha planteado la problemaacutetica del Desarrollo Alternativo
como una liacutenea de trabajo para programas que buscan presentar soluciones a los
cultivos iliacutecitos desde un enfoque social Estos programas se disentildean para
regiones en Colombia que necesitan soluciones transversales Estas regiones
tienen especificidades como la baja infraestructura bajo acompantildeamiento de las
autoridades gubernamentales para presentar sus demandas bajos niveles de
seguridad y de confianza (resultado de la presencia de actores armados como
ldquoinstitucionesrdquo que por medio de la coercioacuten mantienen un monopolio del uso de la
violencia) Todo lo anterior indica que los incentivos negativos generan una
alternativa viable para solventar necesidades econoacutemicas baacutesicas la cual se
reproduce en el cultivo de hoja de coca y amapola
De esta manera y para concluir el presente estudio se responderaacute a cada uno de
los objetivos planteados y aun maacutes importante a la pregunta de investigacioacuten que
fue base fundamental para este anaacutelisis
A lo largo del presente estudio se pudo observar coacutemo la poliacutetica anti drogas en
Colombia en el periodo 2002-2010 tuvo un fuerte eacutenfasis en el tratamiento de los
cultivos de manera militar Se tomaron como fuente directa de financiamiento de
los grupos al margen de la ley maacutes no como una problemaacutetica de abandono a
territorios rurales que no tienen desarrollo de infraestructura salud educacioacuten y
seguridad Este desarrollo es necesario para adentrarse en la realidad nacional y
de esta manera desincentivar la relacioacuten de poblacioacuten rural con necesidades
baacutesicas que involucran una calidad de vida deteriorada con la necesidad
imperante de cultivar hoja de coca
El Desarrollo Alternativo en este periodo tuvo un eacutenfasis en
59
a Reducir los cultivos iliacutecitos y la produccioacuten de sustancias derivadas Si bien se
redujo el aacuterea cultivada un 9 de 86000 a 78000(02-04) y en 2010 a 68000 ha
este dato contrastado con la manera en la que se estaba reduciendo
anteriormente es miacutenimo y la produccioacuten de cocaiacutena en el paiacutes sigue siendo
relativamente estable Para 2007 seguiacuteamos siendo el productor del 79 de la
cocaiacutena mundial
b PFGB 50000 familias con opciones de desarrollo liacutecito erradicacioacuten voluntaria
y manual de cultivos iliacutecitos llegoacute a las 9000ha lo que fue equivalente al 11 de la
erradicacioacuten anual
-Reducir incentivos se fomentoacute la cultura de la legalidad en las familias
donde se ha aceptado de manera social las problemaacuteticas adscritas al
trabajo con cultivos de coca y amapola Aun asiacute contrasta un 36 contra un
34 de familias que se arrepienten y las que no se arrepienten por lo cual
es un tema que se debe seguir considerando clave para erradicar cultivos
iliacutecitos
c PPP ha beneficiado a 26000 familias Su intereacutes principal es apoyar iniciativas
de sustento que sean comercialmente viables y mejoren las oportunidades de la
comunidad para mejorar su calidad de vida Se constituyeron 82 organizaciones
en la cual el 825 obtuvieron utilidades netas por lo cual cumplieron con su
cometido
La prelacioacuten en la estrategia de erradicacioacuten forzosa e interdiccioacuten ha hecho
debilitar la inversioacuten del DA en departamentos como Caquetaacute Guaviare
Putumayo Meta la llanura del Pacifico narintildeense y zonas del bajo Cauca y el
Magdalena Medio (Vargas 2010) Ligado a esto se debe mirar coacutemo el PFGB no
cumple todos los objetivos planteados especialmente en materia de recuperacioacuten
de los ecosistemas debido a falencias en la identificacioacuten de algunos terrenos
como dados para la realizacioacuten de cultivos especiacuteficos apoyados por el programa
Ademaacutes los PPP como se resaltoacute en el capiacutetulo anterior en muchos casos no han
sido viables como etapa de transicioacuten debido a la falta de capital que pueda ser
destinado al desarrollo de asociaciones
60
Por uacuteltimo las soluciones de tipo social que se pueden identificar en los
programas desarrollados en los gobiernos de Aacutelvaro Uribe se centran en la
creacioacuten y consolidacioacuten de redes entre entidades gubernamentales y la poblacioacuten
rural el PFGB plantea no solo la erradicacioacuten total y el compromiso de no cultivar
de nuevo sino que busca establecer un tipo de conciencia social en los nuacutecleos
familiares donde se comprenda las implicaciones legales econoacutemicas y
ambientales de cultivar hoja de coca y amapola
El PPP buscar retomar los procesos ya desarrollados entorno a comunidades con
cultivos legales que pueden ser vendidos de buena manera a escala nacional o
internacional para generar dividendos que no solo se vean en lo econoacutemico sino
en el crecimiento de infraestructura nuacutecleos sociales estables que no se dejen
permear por actividades ilegales y lo maacutes importante que aumenten la calidad de
vida de la poblacioacuten cultivadora
iquestLos programas de Desarrollo Alternativo en Colombia han logrado desincentivar
a los pequentildeos campesinos para que se involucren con los cultivos de cocaiacutena
Se concluye que si bien los PDA como instrumento para combatir los cultivos
iliacutecitos y en siacute el narcotraacutefico han sido suficientes en la medida que existe cierto
tipo de redes que trabajan de manera mancomunada entre actores
gubernamentales y la poblacioacuten cultivadora Sin embargo cuando el desarrollo de
estos procesos se ve carente de informacioacuten situaciones en las cuales se sigue
entendiendo el problema de una manera militar maacutes no las raiacuteces del mismo que
involucran una falta de cumplimientos del Estado central con sus ciudadanos y
clientes las redes y el ldquoentramadordquo que se busca tejer entre ellas es insuficiente
No se van a lograr resultados maacutes allaacute de reducciones econoacutemicas y de
produccioacuten dejando a un lado el aspecto del Desarrollo Humano y el aumento de
la calidad de vida a un largo plazo
61
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Universidad de los Andes
65
ANEXOS
Anexo 1
Tabla1 Cultivos de coca en la regioacuten Andina en hectaacutereas
Paiacutes 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Estado
Plurinacional
de Bolivia
19900 21600 23600 27700 25400 27500 28900 30500 30900 30900
Colombia (a) 144800 102000 86000 80000 86000 78000 99000 81000 68000 57000
Colombia (b) 73000 62000
Peruacute 46200 46700 44200 50300 48200 51400 53700 56100 59900 61200
Total 210900 170300 15380
0
15800
0 159600 156900 181600 167600 158800 149100
Cifra para 2009 debido a falta de disponibilidad de la cifra de 2010 para Bolivia en el
momento de imprenta
(a) Aacutereas sin ajuste de campos pequentildeos (menores a 025 ha)
(b) Aacutereas con ajuste de campos pequentildeos (menores a 025 ha)
Fuente Departamento de Estado de los Estado Unidos de los Estados Unidos de Ameacuterica
Policiacutea Nacional ndash Direccioacuten Antinarcoacuteticos y Direccioacuten Nacional de Estupefacientes
Anexo 2
66
Fuente Rocha 2002 Paacuteg 41
Anexo 3
Fuente UNODC informe evolucioacuten de los cultivos iliacutecitos 2010
Anexo 4 entrevista directora Plante
Plan Nacional de Desarrollo Alternativo PLANTE RESPUESTAS AL CUESTIONARIO FORMULADO A LA DIRECTORA DEL PLANTE SENtildeORA MARIacuteA INEacuteS RESTREPO CANtildeOacuteN POR UN GRUPO DE ECONOMISTAS DEL BANCO DE LA REPUacuteBLICA SEGUacuteN SOLICITUD DE LA DOCTORA LUISA VALDEacuteS 1 La mayoriacutea de personas consideran que el Plante (o Plan de desarrollo alternativo) tiene como uacutenico objetivo la erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos por medio de la sustitucioacuten de los mismos iquestPodriacuteas decirnos cuaacuteles son los demaacutes objetivos del Plante La sustitucioacuten de los cultivos iliacutecitos soacutelo corresponde al objetivo de la sustitucioacuten de los ingresos pero para lograr que los ingresos nuevos sean ciertos y sostenibles se requiere generar un entorno social cultural poliacutetico y econoacutemico que permita que las nuevas actividades productivas compitan en condiciones favorables
67
Al complejo escenario determinado por las condiciones de marginalidad y pobreza de las comunidades campesinas e indiacutegenas y la presencia de cultivos iliacutecitos deben agregarse la violencia y el conflicto armado factores que asociados a la escasa presencia estatal en la mayor parte de las localidades han incidido de manera notable en la descomposicioacuten del tejido social y en la peacuterdida de credibilidad en las instituciones Ademaacutes las debilidades en el desarrollo institucional de los municipios se reflejan entre otros aspectos en la escasa participacioacuten de la poblacioacuten en los procesos relacionados con el ejercicio de sus derechos ciudadanos y en la carencia de una cultura democraacutetica que propenda por la tolerancia la convivencia paciacutefica y el respeto a las diferencias Por esta razoacuten el Plante atiende regiones y no individuos y apoya la ejecucioacuten de actividades fundamentales para el desarrollo regional entre las que se destacan infraestructura baacutesica (viacuteas electrificacioacuten agua potable saneamiento baacutesico comunicaciones) educacioacuten y salud (construccioacuten y dotacioacuten de escuelas y puestos de salud) desarrollo institucional publico y privado ( fortalecimiento de los gobiernos locales formacioacuten y desarrollo de organizaciones privadas de caraacutecter empresarial y social) desarrollo tecnoloacutegico (investigacioacuten validacioacuten y ajuste de tecnologiacuteas) y formas alternativas de creacutedito para la financiacioacuten de las actividades productivas sustitutivas ademaacutes de actividades culturales y de capacitacioacuten en democracia convivencia y medio ambiente Todo este conjunto de objetivos o medios son los que conducen el desarrollo alternativo a su objetivo final que es el desarrollo de regiones en donde desaparecen los cultivos iliacutecitos como una decisioacuten concertada entre las comunidades y el Estado 2 Teniendo en cuenta la variedad de objetivos debe haber una gran variedad de acciones encaminadas a alcanzarlos iquestQueacute tipo de trabajo realizan ustedes en los campos para alcanzar sus fines Para evitar la dispersioacuten del esfuerzo gubernamental y garantizar la efectividad y el impacto de su intervencioacuten el Plante concentra su accioacuten en zonas geograacuteficas especiacuteficas y dispone de instrumentos como los planes regionales y los proyectos productivos y complementarios Los trabajos se centran en la concertacioacuten con las comunidades afectadas y con los gobiernos locales ya que estos son los que ejecutan todas las actividades necesarias para lograr el desarrollo regional En ese marco de concertacioacuten se elaboran planes regionales se identifican los programas y proyectos y se acuerda con la comunidad regional todas las actividades y mecanismos que lleven a la desaparicioacuten de los cultivos iliacutecitos y a la implantacioacuten de una economiacutea alternativa que genere las condiciones de sostenibilidad
68
Los planes regionales ofrecen el marco estrateacutegico para integrar las acciones inmediatas con los objetivos de desarrollo de mediano y largo plazo Ademaacutes permiten concertar acuerdos entre las instituciones y los diversos actores sociales planificar las inversiones y asignar recursos a los proyectos prioritarios en cada regioacuten En ellos ademaacutes se establecen metas y resultados especiacuteficos en teacuterminos cuantitativos y cualitativos Debido a la importancia que revisten los factores econoacutemicos en la decisioacuten de los campesinos e indiacutegenas de cultivar iliacutecitos el Plante confiere particular importancia al desarrollo de proyectos productivos de corto mediano y largo plazo Los proyectos de corto plazo tienen por objeto garantizar a las familias campesinas e indiacutegenas la subsistencia y algunos excedentes para el mercado mientras de manera simultaacutenea se elaboran los planes regionales de desarrollo alternativo y se identifican proyectos productivos sostenibles de mediano y largo plazo que garanticen a estas familias ingresos permanentes y estables Los proyectos productivos de mediano y largo plazo se orientan a impulsar el desarrollo socioeconoacutemico con actividades competitivas y de caraacutecter regional Ademaacutes en consideracioacuten a que la superacioacuten de los problemas y limitaciones propios de estos sistemas de produccioacuten estaacute relacionada con aspectos de caraacutecter integral el modelo tambieacuten preveacute el desarrollo de proyectos complementarios dirigidos a mejorar la calidad y cobertura de los servicios baacutesicos la preservacioacuten y recuperacioacuten de los recursos naturales la infraestructura para el desarrollo rural y el desarrollo institucional de las entidades territoriales y de las organizaciones sociales Cabe resaltar que en el proceso descrito las comunidades afectadas son los principales protagonistas De su voluntad y compromiso depende en gran medida el logro de los objetivos propuestos en teacuterminos de mejoramiento de calidad de vida y erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos 3 La idea del Plante es brindar a los campesinos e indiacutegenas una fuente de ingresos en el corto plazo En el caso de una vereda en particular iquestCuaacutento tarda el Plante en reestructurar los cultivos y promover los cambios culturales y sociales que se ha propuesto La consolidacioacuten de ingresos permanentes y estables para una comunidad en particular no depende solo de actividades de corto plazo pues el desarrollo integral de comunidades soacutelo es posible en el largo plazo Por lo tanto el Plante identifica conjuntamente con la comunidad un conjunto de actividades en lo econoacutemico social ambiental y cultural que se van desarrollando en el tiempo de acuerdo con las dinaacutemicas que la comunidad imponga con las condiciones objetivas de cada regioacuten en particular y con la disponibilidad de recursos para las inversiones necesarias Auacuten cuando existen variaciones entre las actividades productivas y las economiacuteas
69
iliacutecitas se integran en forma diferencial en cada sociedad ocal un trabajo continuo e integral con un nuacutecleo de productores (vereda o conjuntos de veredas) durante cinco a maacutes antildeos permite consolidar opciones econoacutemicas fortalecer las organizaciones de base y estabilizar las dinaacutemicas locales 4 iquestQueacute tan eficientes son sus programas iquestQueacute se necesita para que pueda mejorar su eficiencia Si se mide como sustitucioacuten de la economiacutea iliacutecita el Plante puede demostrar en algunas regiones un alto nivel de eficiencia en la medida que ha podido realizar conjuntamente con la comunidad actividades sostenidas por un periodo de tiempo relativamente largo Sin embargo en el contexto nacional los resultados pueden Desde el punto de vista de desarrollo de capital social y capital humano los programas del Plante han demostrado su eficiencia seguacuten lo confirma la auditoriacutea teacutecnica realizada por el CIDER de la Universidad de los Andes En los aspectos relacionados con el reconocimiento local y regional esta misma auditoriacutea sentildeala que en las regiones en donde opera el Plante la poblacioacuten aspira a participar de los proyectos que se ejecutan actitud que ratifica la posibilidad de adelantar procesos locales de desarrollo alternativo Uno de los aspectos maacutes relevantes es que la mayor parte de los productores atendidos por el Plante abandonan los cultivos iliacutecitos o no reinciden en su siembra en la medida que consolidan una actividad liacutecita de generacioacuten de ingresos Sin embargo el Plante no ha sido tan eficiente cuando se trata de ampliar la dinaacutemica de sus proyectos maacutes allaacute de los nuacutecleos seleccionados en forma inicial e incidir de manera generalizada en las economiacuteas regionales La gestioacuten del Plante se ha visto afectada por una serie de problemas estructurales entre los que cabe destacar
sect La baja capacidad de gestioacuten de las entidades territoriales y de las
organizaciones locales
sect La escasa apropiacioacuten de los espacios y mecanismos de concertacioacuten y
participacioacuten ciudadana por parte de autoridades locales y comunidades
sect La concentracioacuten de la propiedad y la inequitativa distribucioacuten de la tierra
sect Las dificultades de las comunidades para acceder a liacuteneas de creacutedito
adecuadas a su capacidad econoacutemica y los niveles de produccioacuten de sus actividades econoacutemicas
sect La aceptacioacuten por parte de las comunidades de los cultivos iliacutecitos como
opcioacuten legiacutetima de generacioacuten de ingresos
sect La eficiencia de las cadenas productivas de amapola y coca por los bajos
costos y las facilidades de transporte del producto
sect La competencia inequitativa en la contratacioacuten de mano de obra debido a la
alta remuneracioacuten que se ofrece en las labores relacionadas con los cultivos iliacutecitos
sect La ampliacioacuten de la frontera agriacutecola en aacutereas fraacutegiles y de importancia
ambiental
70
sect La lejaniacutea y aislamiento de las zonas objeto de intervencioacuten del Plante
sumada a la carencia de infraestructura vial y de comunicaciones situacioacuten que encarece la comercializacioacuten en doble viacutea de los productos
sect La presencia y confrontacioacuten de grupos armados en zonas de dominio
permanente situacioacuten que provoca el desplazamiento de la poblacioacuten y genera un alto riesgo para las inversiones y un clima de violencia e inseguridad
sect La peacuterdida de competitividad por el agotamiento de la tierra el uso de tierras no
aptas y el escaso conocimiento tecnoloacutegico de suelos Para mejorar su eficiencia e impacto el Plante necesita 1 Que se incremente su participacioacuten en los recursos del Presupuesto General de la Nacioacuten 2 Que se le permita flexibilizar la cobertura asignada 3 Que se garantice la adecuada y oportuna concurrencia y coordinacioacuten con las entidades sectoriales creando un SISTEMA NACIONAL DE DESARROLLO ALTERNATIVO 4 Que se armonicen las fuentes y los instrumentos de financiacioacuten de que disponen las poliacuteticas sectoriales para la cofinanciacioacuten de proyectos de desarrollo alternativo 5 Usted afirma que la erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos en los paiacuteses vecinos no solucionoacute el problema sino que simplemente lo desplazoacute hacIa Colombia debido a que la demanda se mantiene iquestNo podriacutea pasar ahora que los cultivos erradicados en Colombia se desplacen hacia otro paiacutes vecino como Brasil por ejemplo En tanto no se solucione el problema de la demanda es posible que eso suceda en cualquier paiacutes de Ameacuterica Latina pues no se debe perder de vista que el narcotraacutefico tambieacuten participa de la globalizacioacuten de la economiacutea y en esa perspectiva es indiscutible que buscaraacute establecer sus centros de produccioacuten en aquellas regiones que ofrezcan las mejores ventajas comparativas en teacuterminos de costos transporte comunicaciones y seguridad para sus operaciones 6 La erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos es solo una parte de la lucha antidrogas iquestCuaacutel es su opinioacuten frente a la actual poliacutetica antidrogas de nuestro gobierno iquestQueacute fortalezas y queacute debilidades le encuentra La poliacutetica de lucha contra las drogas contempla tres estrategias diferenciadas y complementarias para atacar de manera integral una problemaacutetica tan compleja interdiccioacuten erradicacioacuten forzosa y desarrollo alternativo La interdiccioacuten a lo largo de la cadena productiva de la droga busca incrementar la capacidad operativa del Estado para efectuar un mejor control del espacio La erradicacioacuten forzosa sin compensacioacuten mediante aspersioacuten aeacuterea estaacute diriga a combatir los cultivos industriales
71
El Desarrollo Alternativo es la estrategia que proporciona esquemas de desarrollo regional con alternativas econoacutemicas viables para aquellas comunidades que complementan su subsistencia con la produccioacuten de coca y amapola y a cambioacute se comprometen a erradicar voluntariamente estos cultivos de sus predios Para el desarrollo de estas estrategias el gobierno nacional realiza grandes esfuerzos con recursos del presupuesto nacional y con algunos recursos de cooperacioacuten internacional La combinacioacuten de las estrategias descritas es acertada pero le falta contundencia pues la dimensioacuten del problema exige mayores esfuerzos por parte de la comunidad internacional con recursos y acuerdos comerciales que le den viabilidad a las actividades productivas alternativas ademaacutes de mejores controles internacionales a la comercializacioacuten de los precursores al traacutefico de las drogas y al lavado de activos ya que el control de estas actividades del narcotraacutefico en su mayoriacutea estaacute por fuera de nuestro territorio Ademaacutes es importante equilibrar las inversiones y la eficiencia de las tres estrategias pues los recursos dirigidos a financiar el desarrollo alternativo apenas representan el 9 del total de la inversioacuten de la lucha antidrogas y por otra parte es necesario intensificar las acciones de interdiccioacuten En resumen las principales debilidades de la lucha antidrogas estaacuten en la incapacidad del paiacutes para financiar tan colosal tarea y en la escasa voluntad de muchos paiacuteses que se manifiesta en los reducidos aportes de recursos para el tratamiento al fenoacutemeno 7 iquestCuaacutel es su propia propuesta en la lucha antidrogas Como lo expreseacute en la respuesta anterior se requiere de mayor esfuerzo de la comunidad internacional para impactar el fenoacutemeno Estos esfuerzos deben de estar representados en recursos de financiacioacuten ciertos poliacuteticas comerciales que Si estas condiciones no son lo suficientemente efectivas el gran esfuerzo que realiza Colombia terminara siendo inuacutetil frente ha este compromiso que requiere que la corresponsabilidad sea menos discurso y maacutes acciones efectivas de la comunidad internacional
Los logros de la poliacutetica antidrogas dependeraacuten del compromiso nacional con este propoacutesito y de la efectividad de una estrategia que combine y administre de manera equilibrada las acciones de interdiccioacuten al traacutefico de narcoacuteticos y precursores quiacutemicos la erradicacioacuten de los cultivos iliacutecitos y la inversioacuten en proyectos de desarrollo alternativo
72
8 A nivel de los paiacuteses demandantes iquestCuaacuteles son sus propuestas Retomo las respuestas anteriores El fenoacutemeno ya no se manifiesta como paiacuteses productores y paiacuteses demandantes la realidad es que las dos actividades se expresan igualmente en un mismo paiacutes tal es el caso de Colombia y por lo tanto se tiene que tratar integralmente El problema entonces debe enfrentarse en el marco de acuerdos globales que generen un nuevo espacio juriacutedico internacional y permita tratar el fenoacutemeno de tal manera que no sean los paiacutesesldquo productores ldquolos que carguen con la responsabilidad de asumir los costos poliacuteticos y financieros del control del fenoacutemeno Miremos de nuevo la necesidad de atacar el fenoacutemeno de una forma integral Si bien es cierto que golpear a las redes del narcotraacutefico en aquellos puntos en donde el producto lleva mayor valor agregado tiene mayores efectos sobre el negocio tambieacuten los es que el narcotraacutefico se acomoda con gran eficiencia a este tipo de interceptaciones y el negocio tiene un margen grandiacutesimo de ganancia que les permite mantener una tercera parte de la oferta de cocaiacutena expuesta a la incautacioacuten sin que se afecte su rentabilidad Por lo tanto es importante que se gane eficiencia en el control de las redes de comercializacioacuten pero sin descuidar los demaacutes instrumentos de la poliacutetica antidrogas Como ya lo expreseacute creo firmemente que la magnitud dinaacutemica y consecuencias de los cultivos iliacutecitos demandan acciones contundentes y de efecto inmediato En esa perspectiva es necesario utilizar todas las herramientas que han demostrado su efectividad total o parcial y es precisamente una inteligente combinacioacuten de ellas las que nos permitiraacute superar el problema No sobra recordar que para asegurar el eacutexito de este propoacutesito ademaacutes de las estrategias nacionales es indispensable garantizar un mayor compromiso de la comunidad internacional y un manejo integral del problema habida cuenta la corresponsabilidad que le asiste en esta materia 10 Finalmente iquestQueacute opina de la legalizacioacuten de las drogas blandas Aquiacute por legalizacioacuten entendemos despenalizacioacuten del consumo pero acompantildeada de reglamentacioacuten algo similar a lo que sucede con el alcohol no estaacute prohibido consumirlo pero hay una serie de normas relacionadas con su uso Ademaacutes de la legalizacioacuten puede haber tributacioacuten sobre estas sustancias esos recursos podriacutean ser utilizados para la educacioacuten y el tratamiento de la adiccioacuten iquestNo cree que esto podriacutea traer maacutes ventajas que desventajas Para mayor claridad cabe recordar que se consideran ldquodrogas durasrdquo las sustancias que originan un alto riesgo para la salud como son la heroiacutena la cocaiacutena y las llamadas ldquodrogas de disentildeordquo Como ldquodrogas blandasrdquo se denominan aquellas sustancias derivadas de la planta de caacutentildeamo la marihuana y el hachis
73
pues son consideradas menos peligrosas para la salud En esta categoriacutea se clasifican tambieacuten el tabaco y el alcohol El tema de la despenalizacioacuten de las drogas blandas se estaacute abriendo camino en algunos paiacuteses como Inglaterra Holanda y Australia Sin embargo en mi concepto no es poliacuteticamente viable emprender iniciativas de esta naturaleza en Colombia protagonistas tienen en la economiacutea iliacutecita una importante fuente de financiacioacuten De otra parte si de encontrar soluciones al problema se trata caben dos interrogantes iquestHasta que punto se afecta con esta medida la estructura monopoacutelica de produccioacuten y distribucioacuten de las drogas entendiendo que en este factor se concentra el aspecto medular del problema Creo que muy poco iquestQueacute tan preparados estamos para asumir una disposicioacuten de esta naturaleza y no seraacute peor el remedio que el mal Quienes estaacuten a favor de esta propuesta habitualmente citan como ejemplo el tema del alcohol y las nefastas consecuencias que acarreoacute la prohibicioacuten de su consumo en paiacuteses como los Estados Unidos Sin embargo basta examinar las estadiacutesticas de muertes violentas y lesiones personales en Colombia y la altiacutesima relacioacuten que existe entre estos hechos y el consumo de alcohol a pesar de las regulaciones existentes Sin embargo es indudable que si se continuacutea avanzando en el camino de la despenalizacioacuten de las drogas blandas y estaacutes ingresan y tributan como parte de las economiacuteas legales produciriacutean maacutes ventajas que desventajas a los paiacuteses involucrados en estos negocios
Tomado de
httpwwwwebpondoorgfilesinterviewsMariaInesRestrepoPLANTEparawebpondopdf
74
Anexo 5
Ver anexo 6
75
Anexo 7
Anexo 8
76
Anexo 9
Anexo 10
77
Anexo 11
78
Anexo 12
79
Anexo 13
Diferenciacioacuten de niveles baacutesicos del circuito de drogas y consecuencias de poliacutetica
Nivel del circuito
ilegal de drogas
Poliacutetica Niveles de
Manejo estatal
nacional
Instancias
estatales
responsables [4]
Cooperacioacuten
Internacional
Produccioacuten Alternativas de
Desarrollo
Autonomiacutea con
criterios de
cooperacioacuten
Autoridades
relacionadas con
Ambiente
Agricultura
Desarrollo
Cooperacioacuten
Teacutecnica para el
Desarrollo
Procesamiento y
Traacutefico
Law Enforcement
(Represioacuten
legiacutetima)
Acuerdos
Internacionales
de
responsabilidad
compartida
Fiscaliacutea Policiacutea
Sistema Judicial
Control
Financiero
Direccioacuten de
Estupefacientes
Sistema de
Informacioacuten
Acuerdos y
represioacuten del
lavado asesoriacuteas
sobre extincioacuten
de bienes
cooperacioacuten
judicial
Abusos y
problemas en el
consumo
Salud Puacuteblica Autonomiacutea con
criterios de
cooperacioacuten
Autoridades de
salud puacuteblica y
alcaldiacuteas
Intercambio de
experiencias de
manejo en el
abuso de drogas
Meza 2010
80
Anexo 14
Tabla marco de poliacutetica
COMPONENTE ENTIDADES VINCULADAS
1 Control de la produccioacuten
Aspersioacuten Aeacuterea
Erradicacioacuten Manual y mecaacutenica
forzosa
Erradicacioacuten Manual Voluntaria ndash
Desarrollo Alternativo
DIRAN y Ministerio de defensa
PCI ndash Accioacuten Social (GME) Ejercito y Policiacutea
Nacional
PCI ndash Accioacuten Social (PFGB y PPP)
2 Control del Traacutefico
Interdiccioacuten
Control de lavado de activos
Control al traacutefico de precursores
DIRAN Ejercito y Armada Nacional
DNE y UIAF
DIRAN
3 Control del consumo
Prevencioacuten y rehabilitacioacuten
Ministerio de Proteccioacuten Social y Fondo
Nacional de Estupefacientes
Tomado de CADA paacuteg 40
81
Anexo 15
RANGO NORMATIVIDAD
CONSTITUCIONAL
CONSTITUCION POLITICA DE
COLOMBIA
LEGAL
1 Ley 30 de 1986 ldquoPor la cual se
adopta el Estatuto Nacional de
Estupefacientes y se dictan otras
disposicionesrdquo
2 Ley 67 de 1993 ldquoPor medio de la
cual se aprueba la Convencioacuten de las
Naciones Unidas contra el traacutefico iliacutecito
de estupefacientes y sustancias
sicotroacutepicas suscrito en Viena el 20 de
diciembre de 1988
3 Ley 599 de 2000 ldquoPor la cual se
expide el Coacutedigo Penalrdquo
82
OTRAS DISPOSICIONES
1 Decreto 1843 de 1991 ldquoPor el cual
se reglamentan parcialmente los Tiacutetulos
III V VI VII y XI de la Ley 09 de 1979
sobre uso y manejo de plaguicidasrdquo
2 Decreto 2253 de 1991 ldquoPor el cual
se adoptan como legislacioacuten
permanente unas disposiciones
expedidas en ejercicio de las facultades
del estado de sitiordquo
3 Resolucioacuten 001 de Febrero de 1994
ldquoMediante la cual se resolvioacute extender y
precisar las autorizaciones concedidas
para la destruccioacuten y erradicacioacuten de
cultivos iliacutecitos en el paiacutes a traveacutes de
los medios idoacuteneos prescritos para tal
finrdquo
4 Decreto 2158 de 1999
5 Resolucioacuten 005 de Agosto de 2000
ldquoModifica y ampliacutea la resolucioacuten 00194
establece procedimientos para la
83
erradicacioacuten define la auditoriacutea teacutecnica
y determina la creacioacuten del Comiteacute
Teacutecnico Interinstitucional como oacutergano
asesor para el desarrollo del Programa
de Erradicacioacuten de Cultivosrdquo
6 Resolucioacuten 017 de Octubre 4 de
2001 ldquoPor la cual se adopta un
procedimiento para la atencioacuten de
quejas derivadas de los presuntos
dantildeos causados por la aspersioacuten aeacuterea
con el herbicida glifosato dentro del
marco Programa de Erradicacioacuten de
Cultivos Iliacutecitosrdquo
7 Resolucioacuten 1054 de 2003 ldquopor la
cual se modifica un Plan de Manejo
Ambiental
y se toman otras determinacionesrdquo
8 Resolucioacuten 013 de 27 de Junio de
2003 del Consejo Nacional de
Estupefacientes ldquoPor la cual se
revocan las Resoluciones nuacutemeros
0001 del 11 de febrero de 1994 y 0005
del 11 de agosto de 2000 y se adopta
un nuevo procedimiento para el
84
Programa de Erradicacioacuten de Cultivos
Iliacutecitosrdquo
9 Resolucioacuten 031 de Septiembre 26 de
2003 ldquoPor la cual se modifica el artiacuteculo
5deg de la Resolucioacuten nuacutemero 0013 del 27
de junio de 2003 mediante la cual se
adopta un nuevo procedimiento para el
Programa de Erradicacioacuten de Cultivos
Iliacutecitosrdquo
10 Resolucioacuten 008 de Marzo 2 de
2007 ldquoPor la cual se modifica la
Resolucioacuten nuacutemero 0017 del 04 de
octubre de 2001 que establece un
procedimiento para la atencioacuten de
quejas derivadas de los presuntos
dantildeos causados por la aspersioacuten aeacuterea
con el herbicida glifosato dentro del
marco del Programa de Erradicacioacuten de
Cultivos Iliacutecitosrdquo
ACUERDOS INTERNACIONALES
1 Convencioacuten de Viena por medio de la cual
se aprueba la Convencioacuten de las Naciones
Unidas contra el traacutefico iliacutecito de
estupefacientes y sustancias sicotroacutepicas
85
suscrito en Viena el 20 de diciembre de 1988
2 Acuerdo del 15 de junio de 2005 ldquoAcuerdo
de asistencia militar entre la Republica
de Colombia y los Estados Unidos de Ameacuterica
(Plan Colombia)rdquo
Elaboracioacuten propia
86
16
tratar los cultivos iliacutecitos han llegado a reducir los incentivos de integracioacuten entre
campesinos cultivadores y una economiacutea en un marco legal
La pregunta de investigacioacuten para el presente estudio seraacute iquestLos programas de
Desarrollo Alternativo en Colombia han logrado desincentivar a los
pequentildeos campesinos a que se involucren con los cultivos de cocaiacutena
11 Objetivo General
Analizar el papel jugado por el Programa de Desarrollo Alternativo sobre la
reduccioacuten de inventivos para evitar que sectores de la poblacioacuten rural se
involucren en la produccioacuten de cultivos iliacutecitos en el periodo 2002-2010
12 Objetivos Especiacuteficos
- Analizar la incidencia de la poliacutetica anti drogas en Colombia para combatir los
cultivos iliacutecitos desincentivando a los campesinos y comunidades involucradas
- Establecer las caracteriacutesticas del programa de Desarrollo Alternativo en cuanto a
sus inversiones y eacutenfasis durante el periodo 2002-2010
- Identificar las soluciones de tipo social que el programa de Desarrollo Alternativo
ha propuesto histoacutericamente para resolver la problemaacutetica de los cultivos iliacutecitos
17
2 JUSTIFICACION
El fenoacutemeno de los cultivos de uso iliacutecito ha dejado como ensentildeanzas para
instituciones dedicadas a su estudio como para los actores directamente
involucrados ya que se ha podido subdividir la problemaacutetica de tal manera que
sea maacutes faacutecil su comprensioacuten y tratamiento Esto se debe principalmente a que los
cultivos de uso iliacutecito son transversales a diferentes instancias de importancia de la
sociedad siendo los teacuterminos econoacutemicos poliacuteticos legales y culturales entre los
maacutes destacados
Colombia se ha enmarcado en diferentes etapas como actor preponderante de
alguna de las dinaacutemicas tales como la produccioacuten el transporte y comercializacioacuten
de las sustancias iliacutecitas por lo cual las poliacuteticas de tratamiento al problema son
de vital importancia Este tipo de acciones gubernamentales abarcan aspectos
transversales a nivel regional relacioacuten y capacidad institucional con grupos al
margen de la ley poliacuteticas internas para desincentivar la produccioacuten y consumo de
estas sustancia y por uacuteltimo el flujo de dinero del narcotraacutefico que ha generado
una cultura que acepta y en casos especiacuteficos siente la necesidad y falta de los
altos ingresos que les dejan estas actividades iliacutecitas
Estas etapas o procesos de cambio en los cuales se ha encontrado el Estado
colombiano en relacioacuten con las dinaacutemicas pertenecientes al traacutefico de sustancias
iliacutecitas se han tomado desde hace varias deacutecadas como un problema en su
mayoriacutea perteneciente al contexto Colombiano que estaacute permeado de la
polarizacioacuten generada por los grupos armados ilegales en el territorio nacional
que desde hace deacutecadas se movilizan por algunas zonas del paiacutes Aun asiacute y a
pesar de esta prelacioacuten mostrada en poliacuteticas puacuteblicas por buscar una solucioacuten a
las dinaacutemicas pertenecientes al traacutefico de drogas no se ha tenido muy presente un
aspecto de gran importancia para lograr estos objetivos y que desde hace pocos
antildeos se han comenzado a ver resultados positivos en otros paiacuteses con
problemaacuteticas relativamente parecidas a las del caso Colombiano (Bolivia y Peruacute)
18
este aspecto hace referencia a la integracioacuten de sociedades organizadas de
cultivadores de cocaiacutena (Bolivia) y de sociedades que recogen las demandas de
poblaciones con necesidad de ayudas por parte del Estado central para trabajar
mancomunadamente en contra de los cultivos iliacutecitos
Este nuevo enfoque ha evolucionado desde las poliacuteticas de sustitucioacuten de cultivos
de uso iliacutecito y ha dado pasos importantes a la hora de comprender que una de
las soluciones maacutes viables para desincentivar el cultivo de este tipo de sustancias
o su materia prima no es pertinente trabajarla solamente desde una visioacuten
econoacutemica Se debe trabajar desde una perspectiva integral que contemple
factores econoacutemicos sociales poliacuteticos y culturales Que superen el marco
normativo y la aplicacioacuten de las leyes debido a las necesidades sociales que se les
presentan a las personas por falta de presencia real del Estado como principal
encargado de proveer seguridad infraestructura y acompantildeamiento pertinente
para con sus ciudadanos
21 Contexto
La droga en Colombia desde hace unas deacutecadas se ha convertido en un problema
de caraacutecter nacional e internacional lo cual se comienza a demarcar con mayor
claridad con el auge de la produccioacuten cocalera en la zona andina desde la deacutecada
de los 60-70 Si bien el paiacutes ya presentaba una problemaacutetica que divisaba el
narcotraacutefico en sus primeras etapas con la bonanza marimbera1 esta no se
desarrolloacute con la misma fuerza o impacto que se dio con la cocaiacutena Bajo la misma
loacutegica que se presentoacute en los negocios con la Marihuana el cultivo produccioacuten y
enviacuteo de cocaiacutena (o sus materias primas) se mostraron como un negocio atractivo
debido a la ganancia que generaba dejando utilidades visiblemente mayores a la
1 Se presenta alrededor del antildeo 1972 debido a la erradicacioacuten en Meacutexico y Jamaica encabezado
por estados unidos donde la zona de la Sierra Nevada el Magdalena Armenia Encabezados estos lugares y relacionados a la Familia Daacutevila en Armenia y Rauacutel Daacutevila Jimeno en el Magdalena Este fenoacutemeno dio como resultado la primera guerra contra las drogas establecida por el gobierno de Richard Nixon
19
de otros productos otras sustancias iliacutecitas como la marihuana y evidentemente
mejores dividendos de productos liacutecitos como el cafeacute que ha sido una de las
principales materias de exportacioacuten histoacutericas de Colombia
Ya en la deacutecada de los 70 se desarrollaban exportaciones hacia los Estados
Unidos el cual ha representado uno de los paiacuteses con mayor demanda de drogas
como la marihuana cocaiacutena y heroiacutena Los departamentos que afrontaron este
nuevo fenoacutemeno en Colombia fueron el Caquetaacute Guaviare y Putumayo (Thoumi
2002 paacuteg 115) Estos cultivos se establecieron principalmente en las periferias de
las ciudades principales en terrenos no colonizados Esto es significativo debido
a que posibilitoacute el aumento exponencial de los cultivos y capacidad de produccioacuten
dando como resultado el posicionamiento de Colombia en la deacutecada de los 80
como el paiacutes de mayor produccioacuten de cocaiacutena
Debido a los altos dividendos que representaba la produccioacuten y venta de cocaiacutena
en el exterior se comenzaron desarrollar sistemas eficientes para el lavado de
activos y aumento en los cultivos de hoja de coca Este aumento en la
profesionalizacioacuten de la produccioacuten de coca fue mancomunado con paiacuteses como
Peruacute y Bolivia que contribuiacutean con importaciones de base de coca
La operacioacuten a gran escala del narcotraacutefico aumentoacute sustancialmente las
ganancias y propicioacute la formacioacuten de los llamados ldquocartelesrdquo de Medelliacuten Cali y la
Costa Estos propiciaron la integracioacuten vertical de todas las etapas de la
produccioacuten de narcoacuteticos desde cultivo de la hoja pasando por la
comercializacioacuten de insumos y precursores procesamiento en laboratorios
produccioacuten transporte y terminando en la comercializacioacuten tanto interna como
externa a traveacutes de redes apropiadas de distribucioacuten (Diacuteaz amp Saacutenchez 2004 paacuteg
10
Llegado a este punto se desarrollaron dos instrumentos juriacutedicos de importancia
para luchar contra los carteles y contra la produccioacuten de cocaiacutena La extradicioacuten de
nacionales y la cooperacioacuten judicial El primero fue adoptado por el congreso y no
20
necesito de debate para asiacute finalmente ser aplicado en 1984 El segundo la
cooperacioacuten judicial e intercambio de pruebas solo se abrioacute a partir de 1990 y sin
estar regulado mediante tratado (Pardo Paacuteg1)
Estas herramientas juriacutedicas desarrolladas por el gobierno colombiano
relacionadas de manera directa con el de Estados Unidos desataron un aumento
significativo en los niveles de violencia por parte de los carteles Se comenzaron a
generar guerras por parte de los carteles buscando el control de maacutes rutas para
enviar los alcaloides al igual que tomando acciones en contra del Estado para
lograr debilitar el sistema judicial colombiano y de esta manera desincentivar la
persecucioacuten sobre los miembros de los carteles Advieacutertase que a pesar de las
acciones violentas por parte de estos actores armados ilegales se logroacute (con la
cooperacioacuten del gobierno norteamericano) la muerte o encarcelamiento de los
liacutederes o denominados ldquocaposrdquo de dichas organizaciones
Si bien esto tuvo un efecto en la reduccioacuten de la violencia no sucedioacute lo mismo
con el negocio ilegal Diversos carteles en el territorio nacional y actores armados
ya presentes como grupos paramilitares y guerrillas como el ELN y las FARC
vieron este negocio como una fuente de financiamiento para sus luchas
particulares en contra de sus contrapartes en el paiacutes Algo maacutes para antildeadir con
respecto a estas dinaacutemicas es coacutemo el narcotraacutefico cumplioacute una labor doble en
grupos insurgentes por un lado proporcionaba una base social para los grupos
(cultivadores de sustancias iliacutecitas) y por el otro el aumento de ingresos para
escalar y expandir su actividad armada (Diacuteaz amp Saacutenchez 2004 Paacuteg 11)
Se debe tener presente que la industria de la coca es caracteriacutestica de la zona
andina no solo con lo relacionado a Colombia sino a sus vecinos andinos Bolivia
Peruacute y Ecuador Se presume este fenoacutemeno se ha dado a la falta de desarrollo
interino en el territorio de cada uno de estos paiacuteses de dinaacutemicas que relacionen
una economiacutea legal tanto en centros como en periferias dejando partes de la
poblacioacuten segregadas sin oportunidades de generar utilidades en economiacuteas
21
legales al igual que la existencia de una falta de apoyo de los Estados en cuanto
a seguridad social salud acompantildeamiento de la fuerza puacuteblica y educacioacuten
Por ejemplo el costo de transportar una carga de yuca al centro urbano
maacutes cercano en San pablo ndash apenas a 30 km De distancia de Virgencita ndash es de
20000 pesos mientras que la yuca como tal solo se vende en 30000 pesos en el
mercado lo que deja a la familia unos 10000 pesos o aproximadamente 3 doacutelares
(sin incluir los costos del cultivo y la cosecha) (Project Counselling Service 2003
Paacuteg 3)
Cabe sentildealar que no solo la falta de infraestructura en las periferias de los
departamentos productores explica el porqueacute de interactuar con dinaacutemicas ilegales
por parte de la poblacioacuten sino que se debe sumar un factor en el cual la falta de
presencia del Estado y auacuten maacutes del monopolio exclusivo de la fuerza deja a
familias y poblaciones enteras a merced de actores armados ilegales Esto deriva
en 3 aspectos (1) socava la erradicacioacuten manual de los cultivos de coca (2)
impone impuestos en las hojas y la pasta y bloqueos en las carreteras (3) debilita
las estructuras sociales (Project Counselling Service 2003 Paacuteg 3)
En este marco la poliacutetica de erradicacioacuten de cultivos de uso iliacutecito se desarrolloacute de
manera maacutes fuerte teniendo cierta prelacioacuten en los planes de gobierno desde
mediados de la deacutecada de los 90 donde el teacutermino varioacute de sustitucioacuten a
desarrollo alternativo como seraacute expuesto posteriormente en el estudio Es
necesario resaltar no solo el desarrollo alternativo como opcioacuten de viabilidad sino
hacer un breve contraste con las otras estrategias existentes para la lucha contra
las drogas que han sido enfocadas a atacar grandes cultivos y no las parcelas de
campesinos ldquoraspachinesrdquo y en general pequentildeos productores de materias
primas
22
3 METODOLOGIacuteA
El estudio a desarrollar en el presente texto es de caraacutecter descriptivo y
explicativo ya que busca abordar el tema de los programas y acciones
gubernamentales que se han desarrollado para combatir los cultivos de uso iliacutecito
y entre estas especiacuteficamente revisar y analizar si el Desarrollo Alternativo se ha
constituido como viable para reducir los incentivos de poblaciones rurales de
interactuar con dinaacutemicas ilegales como lo es el cultivo de hoja de coca y
amapola Para esto se emplearaacute una revisioacuten de instrumentos juriacutedicos en el paiacutes
Como el anaacutelisis de los proyectos desarrollados en el periodo 2002-2010 para asiacute
mirar si la evolucioacuten de las poliacuteticas se ha dado de manera positiva presentando
un resultado que deacute cuenta de soluciones viables y sostenibles
31 Estrategia de Investigacioacuten
En este trabajo se hizo una revisioacuten documental en la cual se examinaron los
textos producidos para el tema de los cultivos iliacutecitos seleccionando asiacute los
documentos maacutes pertinentes para los propoacutesitos de la investigacioacuten
Se realizo una lectura a profundidad bajo una loacutegica cruzada y comparativa para
relacionar los hallazgos realizados acerca del fenoacutemeno y tener presente la
informacioacuten relevante
32 Instrumentos de la investigacioacuten
El desarrollo de la investigacioacuten se enmarcoacute en los datos presentados en informes
de instituciones nacionales al igual que internacionales Entre las instituciones que
presentan datos y anaacutelisis recopilados estaacuten Presidencia de la Repuacuteblica (Accioacuten
Social) Contraloriacutea General de la Nacioacuten Policiacutea Antinarcoacuteticos Centro de
Investigacioacuten y Educacioacuten Popular (CINEP) Sistema Integrado de Monitoreo de
Cultivos Iliacutecitos (SIMCI) Programa PLANTE Ministerio de Medio Ambiente y el
Colombian Alternative Development (CAD) entre los maacutes destacados para la
temaacutetica correspondiente
23
4 ANTECEDENTES Y MARCO CONCEPTUAL
En este capiacutetulo se abordaraacuten los principales lineamientos conceptuales y teoacutericos
que pretenden guiar este trabajo de investigacioacuten Se dividiraacute en dos partes en las
cuales se pretende hacer por un lado una generacioacuten de planteamientos desde la
presentacioacuten de antecedentes que hacen referencia a algunos autores sobre el
porqueacute se han desarrollado condiciones suficientes para que los cultivos de coca y
amapola sean la opcioacuten predominante en periferias del paiacutes y por el otro
presentando los conceptos de relevancia para desarrollar el estudio
41 Antecedentes
Existen aspectos demarcados en caracteriacutesticas de paiacuteses Andinos que muestran
coacutemo han sido maacutes propensos a desencadenar una insercioacuten en el narcotraacutefico
por su geografiacutea que permite el cultivo histoacuterico de hoja de coca y amapola en sus
territorios Rocha (2002) plantea que existe una explicacioacuten coherente para la
insercioacuten de Colombia en el mercado de las drogas iliacutecitas Esto debido a la
precaria institucionalidad local el deacutebil control estatal la informalidad de la
economiacutea en las periferias donde el Estado no tiene presencia y las caracteriacutesticas
geograacuteficas del paiacutes en teacuterminos que permiten el cultivo de hoja de coca y
amapola y tambieacuten por su ubicacioacuten estrateacutegica para ser punto neuraacutelgico para el
contrabando importacioacuten y exportacioacuten2
Si bien los factores geograacuteficos y la presencia del Estado dan visos del porqueacute del
adentramiento en el negocio de la droga se debe resaltar como
2 No solo de la droga si no de sus materias primas y la tradicioacuten de contrabando que se manejaba
en algunas regiones del paiacutes como la Guajira
24
ldquoLa hoja de coca requiere de condiciones bioloacutegicas y climaacuteticas que son
evidentemente propicias en Peruacute Bolivia y Colombia Desde eacutepocas ancestrales
su produccioacuten se ha destinado al consumo entre las poblaciones indiacutegenas en
Peruacute y Bolivia Recientemente en Colombia se ha propagado en regiones social y
econoacutemicamente marginadas A su vez la tecnologiacutea para obtener cocaiacutena es
relativamente sencilla y cuenta con muacuteltiples variantes propias de la manufactura
maquiladora La geografiacutea favorece el acceso al principal mercado de consumo
Estados Unidos (hellip) la precaria institucionalidad y estabilidad sociopoliacutetica han
favorecido la actividad exportadorardquo (Rocha 2002 Paacuteg 36)
En los antildeos 80 si bien los niveles de pobreza y calidad de vida se mostraban como
mejores en Colombia a comparacioacuten de sus vecinos en el graacutefico 1 se muestra
como para el antildeo 1994 Colombia se presentaba como un paiacutes con una alta
desigualdad de ingreso y un menor ingreso per caacutepita al igual que otros paiacuteses
productores como Bolivia y Peruacute (Rocha 2002 Paacuteg 42)3
Rocha (2000) al revisar algunas de las explicaciones tentativas al fenoacutemeno en
paiacuteses andinos muestra coacutemo los paiacuteses productores tienen similitudes en cuanto
a menores ingresos per caacutepita mayor inequidad en la distribucioacuten del ingreso y
mayor grado de pobreza resaltado que no solo estos establecen los factores
totalmente explicativos para el cultivo de iliacutecitos
Siguiendo con las percepciones teoacutericas del porqueacute se generaron y se mantienen
dinaacutemicas de aceptacioacuten de cultivos iliacutecitos como mecanismo de supervivencia
econoacutemica por parte de poblaciones rurales Thoumi (1998) plantea que en la
eacutepoca de la violencia y el ldquoFrente Nacionalrdquo el cual representoacute una estabilidad
durante un periodo de aproximadamente 20 antildeos nuevas formas de conflicto se
comenzaron a presentar como lo fueron la conformacioacuten de grupos guerrilleros de
izquierda como las FARC (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia) y el
3 Ver anexo 2
25
ELN (Ejeacutercito de Liberacioacuten Nacional) en 1964 (Acemoglu Robinson amp Santos-
Villagran 2009 17)
Sobresale en los planteamientos de Thoumi (1998) uno de vital intereacutes para este
texto el cual muestra que debido al proceso previamente nombrado se generaron
sistemas clientelistas el cual volvioacute al Estado colombiano vulnerable ante
cualquier grupo que ostentara un gran capital econoacutemico por ejemplo el
relacionado con el narcotraacutefico
ldquoLa debilidad del Estado en muchas zonas se ha acentuado durante los
uacuteltimos 50 antildeos Durante todo el siglo (hellip) Esta migracioacuten se efectuoacute de manera
espontaacutenea con poca o nula presencia estatal sin sistemas efectivos de
asignacioacuten de derechos de propiedad y sin esfuerzos estatales para establecer
mercados eficientes que permitieran integrar las regiones al mercado nacional (hellip)
las guerrillas han reemplazado al Estado como instituciones encargadas de
establecer el orden crear sistemas de servicios puacuteblicos y hacer cumplir las leyesrdquo
(Thoumi 1998 Paacuteg 29)rdquo
Los argumentos antes sentildealados por Thoumi permitieron que Vargas (1999)
afirmara que los cultivos iliacutecitos se desplazaron a regiones con absoluta ausencia
del Estado y elevados niveles de violencia a donde posteriormente llegaron
organizaciones guerrilleras (Vargas en Diacuteaz amp Saacutenchez 2004 Paacuteg 19) Este
punto resalta el papel fundamental que dio la poca o nula presencia del Estado en
periferias de las ciudades principales de Colombia dejando a un lado la
destinacioacuten de recursos para aplicar medidas que buscasen el desarrollo de estos
latifundios dejando asiacute pocas soluciones de viabilidad y sostenibles en el tiempo a
nivel econoacutemico para comunidades rurales en estos territorios
42 Marco Conceptual
En primer lugar se debe definir que se entiende por Poliacutetica Puacuteblica asiacute para Roth
2002 esta se define como un ldquoconjunto conformado por uno o varios objetivos
26
colectivos considerados necesariamente deseables y por medios y acciones que
son tratados por lo menos parcialmente por una institucioacuten u organizacioacuten
gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores
individuales o colectivos para modificar una situacioacuten percibida como
insatisfactoria o problemaacuteticardquo
A continuacioacuten el concepto de Desarrollo cumple un papel central para el presente
texto por lo que este tiene diferentes variables y amplitud de esta manera la
primer tipologiacutea de desarrollo es en la cual este es concebido como crecimiento
econoacutemico donde se ha consolidado como visioacuten predominante en la cual se
toma como un ldquoproceso esencialmente teacutecnico-econoacutemico que por un lado
privilegia el crecimiento econoacutemico como condicioacuten y causa del desarrollo general
y especiacuteficamente del desarrollo socialhelliprdquo (Cambra 1999 4) otra de las
tipologiacuteas es la del desarrollo rural que tiene un enfoque predominantemente
productivista el cual centra el desarrollo ya no en teacuterminos netamente de aumento
econoacutemico si no en La capacidad de un paiacutes para mejorar su nivel de vida a
lo largo del tiempo depende casi por entero de su capacidad para
aumentar su produccioacuten por trabajador Kruggman 1991
Por uacuteltimo una de las dos tipologiacuteas que se utilizaran en el texto es la de
desarrollo humano donde el ldquodesarrollo no es el aumento de la riqueza sino que la
riqueza es uno de los medios para que el ser humano pueda llevar una vida plena
Asiacute que el verdadero desarrollo al que denominoacute ndash ldquodesarrollo humanordquo- es el
aumento en la cantidad y calidad de las opciones que tienen los habitantes de un
paiacutesrdquo (PNUD 2003100) Esto tiene que ver con ciertos temas y asuntos de
importancia como el progreso social el crecimiento econoacutemico la eficiencia en
teacuterminos de uso y disponibilidad de los recursos la igualdad econoacutemica la
participacioacuten y la libertad la sostenibilidad generacional y la seguridad humana
27
En primer lugar se debe plantear el concepto de Desarrollo Alternativo que ha
sido generalmente abordado desde cuatro perspectivas principales y son
recogidas por Zorro (2005) (1) como alternativa al modelo de desarrollo
dominante oacute sea el crecimiento econoacutemico frente a redistribucioacuten (2) Como
alternativa a las modalidades tradicionales del desarrollo rural es decir economiacuteas
campesinas frente a modelo empresarial (3) alternativa a las modalidades de
desarrollo de un territorio especiacutefico y (4) alternativa al crecimiento econoacutemico
basado en los cultivos iliacutecitos Esta uacuteltima perspectiva es la apropiada para
manejar en el presente texto ya que ha hecho alusioacuten a ldquoalternativas productivasrdquo
cuyas caracteriacutesticas pueden variar de un paiacutes y de una regioacuten a otra Este uso de
la expresioacuten estaacute circunscrito a los paiacuteses productores de coca y amapola (Zorro
2005 Paacuteg 108)
Teniendo en cuenta la anterior explicacioacuten sobre queacute tipo de desarrollo alternativo
se tendraacute en cuenta en el anaacutelisis la definicioacuten bajo la cual se comprenderaacute es la
siguiente
Un proceso destinado a impedir y eliminar el cultivo de plantas que
contengan estupefacientes y sustancias sicotroacutepicas mediante la adopcioacuten de
medidas de desarrollo rural expresamente concebidas con tal fin y que se lleva a
cabo en el contexto de un crecimiento econoacutemico nacional sostenido y los
esfuerzos por alcanzar un desarrollo sostenible (hellip) teniendo presentes las
caracteriacutesticas socioculturales especiales de las comunidades y grupos
destinatarios UNODC
Por uacuteltimo otro concepto que es necesario desarrollar y es el de los incentivos los
cuales partiendo de Chiavenato (2006) dice
ldquocuando surge una necesidad esta es una fuerza dinaacutemica y persistente que
origina un comportamiento cada vez que aparece una necesidad esta rompe el
estado de equilibrio del organismo y produce un estado de tensioacuten insatisfaccioacuten
inconformismo y desequilibrio que lleva al individuo a desarrollar un
28
comportamiento o accioacuten capaz de descargar la tensioacuten y liberarlo de la
inconformidad y del desequilibriordquo (Chiavenato 2006 Paacuteg 70)
43 Teoriacutea de Entramado y enfoque de Desarrollo Humano para el Desarrollo
Alternativo
Se ha visto como necesario realizar una precisioacuten para el caso teniendo en
cuenta una teoriacutea para el anaacutelisis de poliacuteticas puacuteblicas Roth (2009) plantea como
una red constituye ciertas relaciones ya sean de colaboracioacuten de apoyo de
influencia entre un conjunto de actores especiacuteficos La teoriacutea de entramado hace
parte de corrientes mixtas que buscan mediar entre el papel del Estado y la
sociedad para buscar cierto tipo de equilibrios ya que las fronteras entre lo estatal
y lo no estatal son movedizas y que existe una serie de puentes entre estas dos
esferas (Roth 2002 Paacuteg 33)
En este sentido las poliacuteticas puacuteblicas se dan gracias a las interdependencias entre
varios actores se que caracterizan por interacciones horizontales gracias a que
las relaciones de poder no estaacuten claramente constituidas Estas redes se
conforman de acuerdo a la singularidad del tema en este caso a los cultivos de
uso iliacutecito que se encuentran desde una perspectiva teoacuterica en dos frentes 1) las
issue networks las cuales se caracterizan por su autonomiacutea frente a las otras
donde sus intercambios se dan gracias a la informacioacuten 2) Red de presioacuten que
hacen referencia a grupos con varios participantes y la apertura de acceso para
otros actores donde su funcionamiento es descentralizando e inestable
Este tipo de entramados entre actores sociales y actores gubernamentales se
representan de mejor manera en las poliacuteticas implementadas en el periodo 2002-
2010 donde se plantea la problemaacutetica y necesidad impliacutecita de generar acuerdos
que permeen una interaccioacuten adecuada entre los tomadores de decisiones y las
demandas realizadas por la poblacioacuten civil para aumentar la aceptacioacuten de
instituciones presentes en su territorio medir la efectividad de las poliacuteticas
desarrolladas que histoacutericamente han establecido una unilateralidad en las
29
soluciones de las drogas salud puacuteblica inclusioacuten a mercados entre otros
problemas destacados
Complementando la teoriacutea a utilizar se utilizo el Enfoque de Desarrollo Humano
para dar maacutes claridad y poder analizar la problemaacutetica de los incentivos para
cultivar cocaiacutena y amapola Este enfoque se define como ldquoel proceso mediante el
cual se busca la ampliacioacuten de las oportunidades de las personas aumentando
sus derechos y capacidadesrdquo Uno de los planteamientos fundamentales de este
enfoque se entienden de la siguiente manera
ldquoTal desarrollo se concentra y sustenta en la satisfaccioacuten de las
necesidades humanas fundamentales en la generacioacuten de niveles crecientes de
auto independencia y en la articulacioacuten orgaacutenica de los seres humanos con la
naturaleza y la tecnologiacutea de los procesos globales con los comportamientos
locales de lo personal con lo social de la planificacioacuten con la autonomiacutea y de la
sociedad civil con el Estadordquo (Max-Neef 1986 15)
Este enfoque es pertinente cuando se tienen en cuenta las estrategias del
PDA las cuales buscan articular tanto aspectos sociales una planificacioacuten que
representa la autonomiacutea de la sociedad civil con el Estado para interactuar de
manera econoacutemica a nivel global sin dejar a un lado la obligatoriedad que tiene el
gobierno central para velar por el propicio crecimiento de la regioacuten en teacuterminos de
calidad de vida libertades de los individuos
30
5 POLITICAS DE TRATAMIENTO A LOS CULTIVOS ILICITOS EN COLOMBIA
El presente capiacutetulo tiene la intencioacuten de hacer una breve descripcioacuten del
Desarrollo Alternativo en Colombia como mecanismo de lucha contra los cultivos
iliacutecitos en el territorio nacional Para ello se expondraacuten cuaacuteles han sido estas
poliacuteticas y mecanismos al igual que los resultados visibles en documentos
oficiales y anaacutelisis acadeacutemicos desarrollados
51 Evolucioacuten del Desarrollo Alternativo en Colombia
Colombia actualmente es el mayor cultivador de cocaiacutena a nivel mundial4 Esto ha
acarreado problemas en diferentes niveles para el Estado debido a que permea
aspectos de la sociedad transversales para la construccioacuten armoacutenica de procesos
econoacutemicos viables atencioacuten a las necesidades de la poblacioacuten menos favorecida
(salud vivienda educaciones y seguridad) los cuales pretenden reducir los
iacutendices de insatisfaccioacuten y recortar los cimientos de apropiacioacuten de recursos por
parte de grupos armados ilegales en el territorio nacional
Desde el comienzo de la lucha contra el narcotraacutefico se han generado diferentes
liacuteneas o enfoques para atacar a organizaciones que reciben rubros de las drogas
iliacutecitas especiacuteficamente donde se han constituido tres estrategias entorno al
componente del control de produccioacuten de materias primas (CADA 2005 Paacuteg
40)5
Si bien estos componentes atacan los cultivos iliacutecitos el tercer componente es el
que plantea la necesidad de reemplazarlos por otros enmarcados en la legalidad
teniendo un eacutenfasis en las necesidades de cooperacioacuten institucional con la
poblacioacuten rural para que este proceso sea sostenible a largo plazo
4 Ver Anexo 3
5 Ver anexo 2
31
Este componente comenzoacute a ser de intereacutes para los dirigentes del paiacutes desde el
gobierno de Belisario Betancur (1982-1986) en el cual se disentildeoacute un Plan Nacional
sobre las drogas en Colombia Eacuteste conteniacutea el denominado Plan maestro de
Sustitucioacuten de Cultivos Iliacutecitos que desarrollaba programas piloto al Sur del
departamento del Cauca y Norte de Narintildeo (Vargas 1999 Paacuteg 123)
Estos proyectos piloto arrojaron varios resultados que conllevariacutean a replantear la
sustitucioacuten dando paso al Desarrollo Alternativo
El proyecto se centroacute en actividades de fomento agropecuario tomando
como base el cafeacute plaacutetano yuca papaya ciacutetricos frijol cantildea panelera canabalia
cuyes cerdos y ganaderiacutea de doble propoacutesito Este proceso se acompantildeoacute con un
fortalecimiento de la infraestructura de viacuteas y puentes para facilitar la
comercializacioacuten (hellip) se favorecioacute la inversioacuten social que fue uno de los
componentes de mayor eacutexito del proyecto (hellip) la contrastacioacuten real del programa
de sustitucioacuten a la luz del proceso de desplazamiento interno de los cultivos arrojoacute
un fracaso estruendoso al comprobarse justo al comenzar 1991 que las aacutereas de
coca habiacutean crecido de una manera alarmante en la Amazoniacutea (Vargas 1999
Paacuteg 124)
Esto llevoacute a buscar estrategias que no solo afectaren momentaacuteneamente los
incentivos de la poblacioacuten rural para cultivar hoja de coca y amapola sino que
tambieacuten lograran que se comenzara a pensar en teacuterminos de integralidad De esta
manera se busca maacutes eficacia en la sostenibilidad de la estrategia de ldquoeliminacioacuten
o reduccioacuten sustancialrdquo de los cultivos de uso iliacutecito (Vargas 2010 Paacuteg 7)
Ya en la deacutecada de los 906 se desarrolloacute una polarizacioacuten en la discusioacuten de las
estrategias prominentes para atacar los cultivos iliacutecitos como consecuencia de un
aspecto internacional que ha sido nombrado previamente en el trabajo y se
6 Es necesario tener en cuenta que en el Gobierno de Virgilio Barco (1986-1990) se adopto el Estatuto
Nacional de Estupefacientes Ley 30 de 1986
32
fundamenta en las presiones del gobierno de Estados Unidos Comenzando esta
deacutecada el gobierno de Ceacutesar Gaviria (1990-1994) intensificoacute las aspersiones
buscando resultados a corto plazo para mostrar el compromiso con la lucha contra
los grandes carteles de la droga (Cartel de Medelliacuten y Cali) y continuar siendo
favorecidos con ayudas econoacutemicas del gobierno norteamericano Teniendo en
contraparte un intereacutes disminuido en los proyectos que buscasen soluciones
integrales para la poblacioacuten rural7 que fueran sostenibles
Zorro (2010) presenta un desarrollo histoacuterico de las poliacuteticas de Desarrollo
Alternativo en Colombia en este plantea que en el periodo de consolidacioacuten de
estas poliacuteticas (aplicacioacuten de los instrumentos orquestados por el gobierno de
Samper y aplicacioacuten bajo acuerdos de cooperacioacuten internacional en temas
econoacutemicos)8 subdividieacutendolas en dos etapas que constituyen una formacioacuten de
la institucionalidad puacuteblica (1993-1998) y la segunda es la de auge y crisis del DA
(1998-2002) Esta divisioacuten es de gran importancia para el anaacutelisis ya que mostraraacute
las problemaacuteticas previas al periodo del presidente de Aacutelvaro Uribe
El Plan Nacional de Rehabilitacioacuten PNR en 1993 asume la coordinacioacuten del
desarrollo alternativo (decreto 2707) y el documento Conpes 2734 adoptoacute el
Programa Nacional de Desarrollo Alternativo (PNDA) (Zorro 2010) Con esta
normatividad si bien se demarcaba la intencioacuten de cambio de poliacuteticas por parte
del gobierno las fumigaciones seguiacutean siendo implementadas a gran escala
siendo ordenadas por el Consejo Nacional de Estupefacientes Estos documentos
y normatividad que se establece comienza a esgrimir los que seraacute el periodo de
desarrollo institucional daacutendole un vuelco a las poliacuteticas y demarcando el
7 Entre los logros del Estado colombiano para el periodo 1985-1993 el PNR registraba la sustitucioacuten de 3476
hectaacutereas de coca (un 96 en el Cauca) y la erradicacioacuten voluntaria de cerca de 1000 hectaacutereas de amapola (Programa Presidencial para la Con vivencia 1994 P 32) Frente a las 42000 hectaacutereas sembradas de coca en 1989 (Ortiz 2000) la primera cifra muestra lo limitado del logro mas aun cuando no hubo seguimiento para garantizar la perdurabilidad de la sustitucioacuten (Zorro 2010 Paacuteg 96) Con esto se muestra un contraste entre resultados oficiales y particulares los cuales plantean una comprensioacuten completa del fenoacutemeno mostrado en resultados oficiales 8 Estos instrumentos seraacuten desarrollados pertinentemente a continuacioacuten
33
Desarrollo Alternativo como elemento de intereacutes para progresar en la lucha contra
el narcotraacutefico
Una vez el gobierno de Ernesto Samper (1994-1998) entra en vigencia se genera
el programa Plante9 de Desarrollo Alternativo donde se plantea como un
programa que acompantildea la erradicacioacuten forzosa de cultivos iliacutecitos buscando
generar dinaacutemicas que dieran opciones de seguridad econoacutemica social y poliacutetica
para los pobladores de las regiones Como se recalcoacute en el capiacutetulo dos parte de
las causas de la aceptacioacuten de cultivos iliacutecitos era la falta de presencia del Estado
carencia de credibilidad al mismo y reducidos iacutendices de atencioacuten a necesidades
baacutesicas de la poblacioacuten rural de estos latifundios
Como tal el Programa Plante teniacutea como objetivo principal el lograr que los
ingresos derivados de la sustitucioacuten fueran sostenibles mediante la generacioacuten de
un entorno social cultural poliacutetico y econoacutemico en el cual se aumentara la
participacioacuten de la poblacioacuten en procesos del ejercicio de sus derechos como
ciudadanos En siacute el Plante ldquoatiende regiones y no individuosrdquo busca generar
entornos favorables para la sostenibilidad de las iniciativas y reducir la
probabilidad de regresar a la actividad ilegal luego de la erradicacioacuten forzosa10
Una de las caracteriacutesticas que se resaltaron en el Plante fue la diferenciacioacuten
entre pequentildeos cultivadores y las estructuras empresariales definidas con maacutes de
tres hectaacutereas11 (Vargas 2010 Paacuteg 8) Es fundamental entender el caraacutecter y el
enfoque que se tiene en el DA hacia cierto conglomerado de individuos que
carecen de opciones para asegurar una estabilidad econoacutemica (asiacute sea reducida)
puesto que el criterio ya no es solo cuantitativo sino que pretende establecer
9 Ver Conpes 3218
10 Este apartado contiene fragmentos de una entrevista realizada a Mariacutea Ineacutes Restrepo Cantildeoacuten directora del
Plante Ver cuestionario completo anexo 4 11
Zorro (2010) plantea que las marchas que se dieron en el Guaviare en 1995 por pequentildeos cultivadores de coca fueron las que mostraron la necesidad de generar especificidades entre los tipos de cultivos y caracteriacutesticas de sus propietarios
34
nexos directos con capitales del narcotraacutefico (manejan voluacutemenes mayores de
cultivos) (Vargas 2000 Paacuteg 10)
Cabe destacar tambieacuten la falta de conocimiento de los aspectos complejos que
trascendiacutean el problema de los monocultivos de sustancias iliacutecitas para pequentildeos
cultivadores donde se observa claramente las tres fases que propone el PNDA
para cumplir con la promesa de Samper de acabar con los cultivos de coca en dos
antildeos (Vargas 2010 Paacuteg 9) Estas fases eran
1 El programa Plante como tal que buscaba generar financiar y asistir
alternativas productivas de corto plazo que garantizaran ingresos baacutesicos a
las familias afectadas por las labores de erradicacioacuten
2 El Plan de Desarrollo Alternativo Normalizado encargado de financiar y
asistir procesos productivos sostenibles en el mediano y el largo plazo
orientados a consolidar econoacutemica social y ambientalmente las unidades
productivas familiares de los pequentildeos productores
3 Desarrollo Regional Permanente dentro de cuyos planes proyectos y
programas se hariacutea converger el conjunto de acciones de las fases
anteriores (Vargas 2010 Paacuteg 9)
El mal desarrollo y anaacutelisis de la situacioacuten por parte del gobierno y la direccioacuten del
programa Plante terminoacute por distanciar al gobierno y a los campesinos ya que se
continuaban con las fumigaciones las cuales dantildeaban traumaacuteticamente los
cultivos de subsistencia Esto conllevoacute finalmente a que los campesinos obtuvieran
respuestas a sus peticiones con los PRDA (Planes Regionales de Desarrollo
Alternativo (Zorro 2010 Paacuteg 98)
Ligado a lo anterior la diferenciacioacuten entre pequentildeos cultivadores y cultivadores
comerciales empezoacute a ayudar a comprender el tipo de dinaacutemicas inscritas al
35
proceso de cultivacioacuten Esto se dio principalmente por el reclutamiento de decenas
de miles de jornaleros o ldquoraspachinesrdquo12 insertados en los cultivos comerciales
que dejaron a un lado estas acciones que no permitieron el propicio desarrollo del
programa (Vargas 2010 Paacuteg 12)
Una vez termina el periodo de Samper y llega a la presidencia de la Repuacuteblica
Andreacutes Pastrana (1998-2002)13 se esgrime el propoacutesito claro de su gobierno el
cual es el de buscar una salida dialogada para el conflicto El Plan Colombia14 que
surge en 1999 es una estrategia de cooperacioacuten con el gobierno de los Estados
Unidos que busca desarrollar lo expresado en la iniciativa andina contra las
drogas15 (Andean Drug Iniciative)
El Plan Colombia si bien teniacutea una fuerte referencia e intencioacuten de buscar la paz a
traveacutes de la negociacioacuten y el dialogo con involucrando a los actores contaba con
diferentes tipos de estrategias para lograrlo Entre estas surgioacute un componente de
intereacutes como lo fue el Fortalecimiento Institucional y Desarrollo Social y Lucha
contra el Narcotraacutefico (DNP Documento del plan Colombia Paacuteg 6- 23)
El Plan Colombia haciacutea un particular eacutenfasis en la erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos16
mediante varios meacutetodos entre los que teniacutean mayor prioridad la fumigacioacuten
aeacuterea que se ha demostrado en diferentes ocasiones tiene efectos negativos
tanto para el medio ambiente como para las personas Observando experiencias
12 Personas que raspan la hoja de coca para obtener la base de la cocaiacutena
13 Gobierno de pastrana aplico el aparato institucional del Plante y utilizo tres instrumentos para su desarrollo
los pactos entre el gobierno y las comunidades el ICE y el Iagac (Zorro 2010 Pag89) 14
Seguacuten el documento oficial del DNP-DJS 2006 El Plan Colombia se define como ldquoestrategia integral de cooperacioacuten bilateral cuyo objetivo general es combatir las drogas iliacutecitas y el crimen organizado para asiacute contribuir a la reactivacioacuten econoacutemica y la consecucioacuten de la paz en Colombia al tiempo que se fortalece el control sobre la oferta de drogas iliacutecitas en las calles norteamericanas Este acuerdo estaacute basado en el principio de responsabilidad compartida seguacuten el cual se reconoce que el problema mundial de las drogas es una responsabilidad comuacuten y compartida por toda la comunidad internacional que exige una visioacuten integral y equilibrada para enfrentar la demanda y la oferta de drogas iliacutecitasrdquo Paacuteg 10 15
Iniciativa Andina Contra las Drogas apoyo ofrecido por Estados Unidos a Ecuador Venezuela Peruacute Bolivia y Colombia Donde se buscaba destinar recursos para apoyar los instrumentos utilizados en la lucha antinarcoacuteticos y asiacute reducir la oferta de drogas que ingresaba a los Estados Unidos Esto bajo el principio de responsabilidad compartida en el fenoacutemeno del narcotraacutefico (CADA 2005 Paacuteg 34) 16
Ver Anexo 6 Plan Colombia Recursos comprometidos 1999-2003
36
parecidas en varios aspectos al colombiano (enfatizar que estos son medios
utilizados en otros casos con un contexto similar al de Colombia tales como Peruacute
y Bolivia)
Peruacute y Bolivia han demostrado impactos maacutes severos en las aeacutereas de
cultivos de coca por la caiacuteda de narcotraficantes compradores de materia prima
las cuales disminuyen el dantildeo de la mono dependencia ilegal
-A diferencia de las fumigaciones evita el desplazamiento de los cultivos por el
contrario tiende a comprimir las aeacutereas o como miacutenimo a estabilizarlas
-Deprime el mercado de materia prima y genera condiciones maacutes favorables para
la buacutesqueda de alternativas de desarrollo (Vargas 1999 Paacuteg 129)
El renovado eacutenfasis en las fumigaciones llegoacute a afectar aacutereas donde eran
presentes ldquocultivos fraccionados o mezcladosrdquo (alternativos con iliacutecitos) lo que
generoacute especulaciones en cuanto al futuro del plan Esto se dio ya que todo tipo
de acciones gubernamentales en contra de los cultivos iliacutecitos se tendiacutean a
relacionar directamente con las fumigaciones (Zorro 2010 Paacuteg 101)
El Plan Colombia tuvo otro aspecto erraacutetico para el tratamiento diferenciado de los
cultivos de pequentildeos productores el cual fue la ausencia de espacios de
concertacioacuten y seguimiento entre las autoridades del orden nacional y las de los
niveles regionales y locales (Vargas 2010 Paacuteg 23) A esto finalmente se le suma
la mezcla y confusioacuten entre el tratamiento de las drogas y la disuasioacuten de la
insurgencia armada (se da un cambio total a la hora de presentar la tercera
versioacuten del Plan concertada entre Washington y Bogotaacute17) (Ramiacuterez 2003)
17 Se presentara este cambio en el siguiente capiacutetulo que se demarca de mejor manera en el
gobierno de Aacutelvaro Uribe Veacutelez
37
6 REPLANTEAMIENTO DE LA LUCHA CONTRA LAS DROGAS
Los programas desarrollados por las presidencias anteriores al gobierno de Aacutelvaro
Uribe sentaron precedentes institucionales y enfoques para el tratamiento de los
cultivos iliacutecitos Las falencias presentadas en el capiacutetulo anterior en cuanto a su
implementacioacuten (falta de mercados desplazamiento de los cultivos reduccioacuten en
la confianza y credibilidad sobre las instituciones gubernamentales entre otros)
dejaron un panorama en el cual se demostraba una baja reduccioacuten18 en los
incentivos para la poblacioacuten rural de dejar a un lado su uacutenico mecanismo de
obtencioacuten de rubros econoacutemicos
Se debe resaltar tambieacuten el incremento en la violencia generada por actores
armados ilegales en distintas zonas del paiacutes la cual se presenta en correlacioacuten al
aumento significativo de los cultivos iliacutecitos y la produccioacuten de drogas en el
territorio nacional19 Desde 1990-2001 (DNP 2003 Por lo cual la iniciativa que se
debiacutea tomar para la lucha contra las estructuras ilegales armadas era la de atacar
sus ingresos monetarios que directamente serviacutean para proporcionar un
empoderamiento en sus luchas
Sin duda el Plan Colombia ya habiacutea demarcado liacuteneas de trabajo desde el
gobierno de Pastrana que esgrimiacutean la necesidad para el fortalecimiento de la
fuerza puacuteblica e intentar ejercer presencia y control en zonas que histoacutericamente
habiacutean sido fortines de aceptabilidad y control ya fuese de guerrillas (FARC o
ELN) o de grupos paramilitares esto teniendo en cuenta las primeras etapas del
narcotraacutefico en Colombia donde la falta de estos elementos que pudieran
representar al gobierno en centro y periferias a lo largo del paiacutes dieron pautas de
aceptabilidad para fuerzas diferentes al estado en las cuales se aceptaba otro tipo
18 Entre 1980 y 2001 el aacuterea cultivada con coca en el paiacutes paso de 3500 a 144807 hectaacutereas lo que indica
un crecimiento del 256 anual (DNP 2003) Como se ha resaltado en los capiacutetulos anteriores esta tendencia se da con la disminucioacuten de cultivos en Peruacute y Bolivia 19
Ver anexo 6
38
de justicia dinaacutemicas econoacutemicas e inclusioacuten en procesos afables a las causas
poliacuteticas o no de estos grupos
El presente capiacutetulo desarrollaraacute en una primera instancia los aspectos legales e
institucionales en el primer y segundo periodo Aacutelvaro Uribe para asiacute analizar los
resultados en su totalidad20 De esta manera se busca generar una visioacuten maacutes
completa del DA en estos 8 antildeos y esgrimir anaacutelisis basados en las propuestas de
poliacuteticas sin dejar a un lado la propuesta teoacuterica presentada en este texto
61 Desarrollo Alternativo primer periodo Aacutelvaro Uribe (2002-2006)
El gobierno de Aacutelvaro Uribe Veacutelez en su primer mandato expresoacute su intencioacuten
directa de desarrollar un pilar baacutesico en la denominada seguridad democraacutetica
continuando con preceptos sentados por el Plan Colombia en el gobierno anterior
fortaleciendo la fuerza puacuteblica para asiacute trabajar en diferentes aspectos en las
problemaacuteticas que acaeciacutean en los territorios rurales a lo largo del territorio
colombiano
Para alcanzar la Seguridad Democraacutetica el Gobierno plantea una estrategia
comprensiva que incluye por una parte el fortalecimiento de la Fuerza Puacuteblica
para recuperar el control del territorio y proteger la infraestructura nacional y por
otra la desarticulacioacuten de la produccioacuten y traacutefico de drogas iliacutecitas el
fortalecimiento de la justicia y la atencioacuten a las zonas deprimidas y de conflicto
(DNP 2003 Paacuteg 21)
El Plan Nacional de Desarrollo (PND 2002-2006) del primer mandato de Uribe -
ldquoHacia un Estado Comunitariordquo- hace un especial eacutenfasis en los altos iacutendices de
violencia que se teniacutean hasta el antildeo 2001 el aumento exponencial del pie de
fuerza de los grupos insurgentes y la necesidad de atacar el ldquonarcoterrorismordquo21
20 Esto se debe a que varios programas no solo se dieron en un periodo sino que llegaron reproducirse en el
segundo mandato 21
Termino utilizado en el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2010 ldquoHacia un Estado Comunitariordquo
39
desde sus cimientos De esta manera se debiacutea ejercer un control procurando la
eliminacioacuten o reduccioacuten de los cultivos iliacutecitos la interdiccioacuten como mecanismos de
frenar las etapas de procesamiento refinacioacuten produccioacuten final transporte y
distribucioacuten y por uacuteltimo la interdiccioacuten y extincioacuten de bienes para frenar los
beneficios econoacutemicos de estructuras armadas con dinaacutemicas de apropiacioacuten de
recursos por narcotraacutefico22
Para el antildeo de la elaboracioacuten del PND en cuanto a los departamentos con
concentraciones de cultivos iliacutecitos se teniacutea la siguiente informacioacuten
La mayor presencia de cultivos de coca se concentra en Putumayo (37)
Guaviare (15) Caquetaacute(14) Meta (7) y Norte de Santander (7) Por su
parte los cultivos de amapola se ubican principalmente en Cauca (26) Narintildeo
(25) Tolima (18) Huila (16) y Cesar (8) (DNP 2003 Paacuteg 50)
Bajo la misma loacutegica del PC se tomoacute una fuerte prelacioacuten al direccionamiento de
recursos para ejercer mejor control a nivel militar para mitigar el desarrollo del
narcotraacutefico El PND planteaba la fuerte intencioacuten de ejercer procesos de
modernizacioacuten reestructuracioacuten profesionalizacioacuten y capacitacioacuten de sus
miembros en DDHH Esto bajo premisas de poder acompantildear los dos tipos de
procesos para la erradicacioacuten de cultivos23 poder movilizar provisiones y personal
a zonas de gran dificultad para su acceso
Las cifras en los departamentos siguen denotando una fuerte prelacioacuten a
latifundios donde la presencia del Estado es reducida o casi nula la produccioacuten
agriacutecola no es suficiente para la subsistencia de las familias en las regiones y si
bien los cultivos iliacutecitos son un componente legalmente prohibido pueden llegar a
ser cultural y moralmente aceptados (Accioacuten Social ACI amp UNODC 2007) Si bien
el narcotraacutefico deja grandes dividendos estos van direccionados a los
22 Ver anexo 7
23 Mecanismos seraacuten explicados a continuacioacuten de una manera maacutes precisa
40
involucrados en comercializacioacuten y distribucioacuten maacutes no a cultivadores y
procesadores se estima que en promedio las familias reciben un ingreso mensual
de 500 mil pesos en las regiones de mayor concentracioacuten de cultivos de coca
(DNP 2003 Paacuteg 51)
El decreto 100200424 suprimioacute el Plante y dio origen al PDA (Programas de
Desarrollo Alternativo) que seriacutea un componente esencial para la continuidad de
programas del PC Todo esto interrelacionado con las estrategias propuestas por
el PND y su estrategia de Seguridad Democraacutetica (Zorro 2010) El PDA tiene
ciertos componentes que denotan su objetivo principal como el establecimiento de
una base econoacutemica regional y local que ofrezca fuentes estables y licitas de
empleo e ingresos (Conpes 2003)
El objetivo del PND del primer periodo de Uribe - ldquoDesarrollo en zonas deprimidas
y de conflictordquo- vuelve a resaltar coacutemo el conflicto armado ha incidido de manera
directa en la apertura social y cultural de los cultivos iliacutecitos como fuente de
ingresos regulares a los pobladores con una expansioacuten a costa de ecosistemas
fraacutegiles que ha aumentado la tasa de deforestacioacuten que en el uacuteltima deacutecada
alcanzoacute un promedio de 221 mil haantildeo (DNP 2003) Por lo cual esta estrategia
retoma elementos del PC buscando la integralidad de acciones debido a la multi-
causalidad del conflicto Se hace un cambio en la incorporacioacuten del DA como un
enfoque de desarrollo regional basado en el crecimiento productivo fortalecimiento
institucional y comunitarios mejorando la infraestructura fiacutesica y social (DNP
2003)
El fortalecimiento de la estrategia se da bajo tres fases
a) Una de preparacioacuten en la cual sobre la base de debates previos de
amplia participacioacuten se definiraacuten los objetivos del desarrollo regional y se
promoveraacuten espacios de participacioacuten de las comunidades para iniciar los
24 Formalizado mediante el documento Conpes 3218 Ver anexo 7)
41
procesos de elaboracioacuten y concentracioacuten de los proyectos que sustentaran el
desarrollo econoacutemico local b) un fase de desarrollo en la que iniciaran las
acciones priorizadas con eacutenfasis en los programas y proyectos productivos
generadores de empleo e ingresos y de fortalecimiento de las organizacioacuten de la
comunidad y c) una fase de consolidacioacuten de los programas y proyectos orientada
hacia la autogestioacuten del desarrollo regional y local (DNP 2003 Paacuteg 69)
Estas estrategias se presentan bajo el reconocimiento de la falta de capacidad del
Estado para generar una intervencioacuten propicia en las zonas inmersas en conflicto
por lo cual se busca incentivar la participacioacuten de la sociedad civil organizada y la
consolidacioacuten de nuacutecleos fundamentales como las familias para poder permear y
desincentivar la cultura de permisividad con interacciones directas o indirectas
frente a los cultivos de uso iliacutecito
Existen dos tipologiacuteas de proyectos en busca de poliacuteticas de DA en el primer
mandato de Uribe Por un lado el Programa de Proyectos Productivos (PPP) la
cual era una estrategia enfocada a la generacioacuten de ingresos sostenibles y al
mejoramiento de la calidad de vida de las familias que se encuentran en zonas
afectadas por los cultivos iliacutecitos (Accioacuten Social 20071) Esta estrategia buscaba
apoyar cultivos de ldquopancogerrdquo25 teniendo congruencia con las situaciones
agroecoloacutegicas particulares de la regioacuten la utilizacioacuten de explotaciones pecuarias
y el fomento de especies menores (estos primeros eran el aspecto que se teniacutea
previsto a corto plazo) Ademaacutes se buscaba ofrecer proyectos productivos de
mediano y largo plazo estableciendo cadenas prioritarias para el fortalecimiento
de la competitividad de los productos entre los cuales estaban el cacao el
caucho la palma aceitera los forestales productivos el cafeacute y otros (Conpes
2003)
25 Se denominan asiacute los cultivos que buscan satisfacer parte de las necesidades alimenticias de
una poblacioacuten especiacutefica por ejemplo el maiacutez el frijol la yuca y el plaacutetano
42
La otra tipologiacutea identificada y planteada en el PND -ldquoHacia un Estado
Comunitariordquo fue la de Familias Guardabosques que buscaba vincular y
comprometer a familias campesinas como guardabosques y asiacute desarrollar
procesos de recuperacioacuten y conservacioacuten de ecosistemas en zonas sociales y
ambientalmente estrateacutegicas Enfatizar en el fortalecimiento de organizaciones
sociales y econoacutemicas26 posibilitar el acceso a la tierra proyectos de seguridad
alimentaria que generariacutean un aumento en la inclusioacuten poliacutetica regional y
posibilidades de mejorar la calidad de vida deteriorada que se tiene en estas
zonas
Los recursos para financiar del PDA para 2003 teniacutean una buena cantidad de
capital a disposicioacuten27 (Costos y fuentes 2003 Conpes) Contrasta de manera
significativa con el presupuesto asignado para cada una de las luchas contra las
drogas (componentes Vargas 2010)28 Si bien el PND siempre muestra la
intencioacuten y necesidad de no dejar a un lado el elemento de salvaguardar los
intereses de la poblacioacuten civil en zonas marginales del paiacutes buscando de esta
manera reducir el capital social y la mano de obra de actores armados inmersos
en el narcotraacutefico el presupuesto destinado al PDA en Colombia muestra
tendencias que demarcan un intereacutes aun mayor en los procesos militares de
interdiccioacuten y fortalecimiento del brazo armado como estrategia preponderante
A continuacioacuten se haraacuten precisiones sobre las tipologiacuteas de tratamiento a los
cultivos iliacutecitos enmarcados en la lucha contra las drogas29 En su aspecto
26 El Componente Familias Guardabosques centrara su atencioacuten en la unidad familiar y en las relaciones
sociales que vinculan la comunidad y el territorio La comunidad juega un papel preponderante lidera el proceso asume las responsabilidades de organizar y cohesionar las familias y es garante de compromisos adquiridos (hellip) Con el objetivo de contrarrestar la ocurrencia de incentivos perversos el Programa ha previsto que podraacuten vincularse tanto las familias que han erradicado los cultivos iliacutecitos como las que no los han tenido nunca (Conpes 2003 paacuteg 11) 27
Anexo 8 28
Cabe anotar que si bien las cifras mostradas en la grafica del Conpes no tienen una exactitud con las presentadas por Vargas (2010) unas estaacuten sobre pesos corrientes de 2003 y las otras en pesos constantes Aun asiacute existen diferencias significativas en el presupuesto Anexo 9 29
Anexo 10
43
normativo objetivos buscados focalizacioacuten de la poblacioacuten a la que se le brindan
los programas
Programa Familias Guardabosques (PFGB)
Es programa se ha dirigido a familias campesinas indiacutegenas y afrocolombianas
ubicadas en ecosistemas social y ambientalmente estrateacutegicos y que se
encuentran vinculadas o en riesgo de involucrarse e la cadena productiva de
cultivos iliacutecitos (Accioacuten Social 2007 Paacuteg 9) el cual se desarrolla desde el antildeo
2003 parte de su estrategia es la entrega de subsidios condicionados dados por
la firma de compromisos individuales y familiares de participar en procesos de
erradicacioacuten voluntaria de la totalidad de los cultivos iliacutecitos que manejen Ademaacutes
de participar en proyectos productivos que buscan la conservacioacuten yo
recuperacioacuten de los ecosistemas aledantildeos Estos factores se deben ver
representados en el fortalecimiento del nuacutecleo baacutesico social que constituye la
familia de esta manera incentivar una comprensioacuten del fenoacutemeno del cultivo de
sustancias iliacutecitas las consecuencias sociales econoacutemicas y ambientales que
acarrea y reducir la cultura de aceptacioacuten del mismo
El proyecto se desarrollo en aacutereas especificas teniendo en cuenta aspectos y
particularidades ambientales aun asiacute se resalta la voluntad que tengan los
habitantes de las regiones en participar de este El PFGB tiene dos componentes
por un lado uno Teacutecnico-Ambiental que busca realizar programas de
conservacioacuten recuperacioacuten y preservacioacuten de los ecosistemas que hayan sido
vulnerados por los cultivos iliacutecitos o puedan ser objetivo de el traslado de los
mismos esto va acompantildeado del apoyo que se brindariacutea para el cultivo de
productos como el cafeacute cacao caucho palma africana entre otros El otro
componente como se resalta en el Conpes 3218 es la de restaurar el tejido social
teniendo como base fundamental la familia y de esta manera aumentar la
cooperacioacuten entre comunidades aledantildeas estimular integracioacuten que posibilite un
44
desarrollo econoacutemico sostenido acompantildeados respectivamente de entidades
adscritas al Estado
Un ejemplo de los compromisos que debe asumir las familias que entren en el
programa es a) mantener su vereda libre de cultivos iliacutecitos b) ahorrar entre un 40
y un 50 del incentivo condicionado recibido para cofinanciar proyectos
productivos o comprar tierra c) realizar acciones de proteccioacuten ambiental (Citado
en Zorro 2010 Paacuteg 102)
Estas acciones del PDFB pasan por tres etapas a) identificacioacuten y
acercamiento a las comunidades que concluye con la firma de un contrato
colectivo pero suscrito por representantes de cada una de las familias de la vereda
o comunidad que desea ser incluida en el programa b) cumplimiento de
compromisos (erradicacioacuten de iliacutecitos firma de contrato individual y primer pago) y
c) acompantildeamiento seguimiento y evaluacioacuten (Zorro 2010 Paacuteg 103)
Las metas esperadas a desarrollar en el periodo 2003-2006 para el PDFB son
(Conpes 2003)
-Vincular 50000 familias campesinas como Guardabosques
-Mantener libres de cultivos iliacutecitos por lo menos 60000 Hectaacutereas en los
nuacutecleos de intervencioacuten
-Revegetalizar de manera natural por lo menos 40000 hectaacutereas en zonas
ambientalmente estrategias
-Conservar alrededor de 700000 hectaacutereas de bosques naturales por
medio de actividades de guardabosques
Programa de Proyectos Productivos (PPP)
Como parte de la estrategia de erradicacioacuten manual voluntaria se dio otra
tipologiacutea la cual busca promover proyectos que generen ingresos sostenibles y
mejoren la calidad de vida de familias trastocadas por los cultivos iliacutecitos Esta
45
iniciativa de buscar proyectos sostenibles para garantizar ingresos econoacutemicos se
presento como una segunda fase para las familias que ya hubiesen desarrollado el
PFGB
Los elementos que diferencias el PPP del PFGB es el entres de generar fuentes
estables de empleo e ingresos desarrollar proyectos que garanticen la
sostenibilidad alimentarias de la poblacioacuten campesina enmarcados en una poliacutetica
sectorial agropecuaria que desarrolle la capacidad de insertarse en el mercado
nacional e internacional esto teniendo en cuenta la intensioacuten de los campesinos
para inmiscuirse en las fases de produccioacuten llegando a la comercializacioacuten (para
esto se dariacutea un acompantildeamiento no solo de incentivos para capitalizacioacuten si no
para instruirse en la creacioacuten de organizaciones y alianzas que trabajaran de la
mano con el sector privado) (Conpes 2003)
Se resaltan dos componentes o fases para el desarrollo de los PPP
-seguridad alimentaria y flujo de caja cultivos de pancoger en periodos
improductivos
-Proyectos productivos a mediano y largo plazo para los que se han priorizado
diferentes tipos de cultivos
Las metas programadas para el periodo 2003-2006 en la aplicacioacuten de las PPP
son (Conpes 2003)
-Vincular 27000 familias campesinas a actividades licitas en proyectos
agroforestales y agriacutecolas de mediano y largo plazo
-Generar al menos 18 millones de jornales liacutecitos a nivel local (que equivalen a
65800 empleos directos
-Mantener libres de cultivos iliacutecitos al menos 76350 hectaacutereas
Finalmente para concluir el apartado normativo y de objetivos de las dos liacuteneas de
trabajo de las familias guardabosques el gobierno en el documento conpes 3218
46
planteo una presupuesto de aproximadamente 1 billoacuten de pesos corrientes en
2003 para los primeros tres antildeos de los programas Para el caso de las Familias
Guardabosques el total agregado de los tres antildeos (2003-2006) es de
668259742063 pesos de los cuales 237649142062 proveniacutean de recursos de
la nacioacuten y 430610600000 pesos derivados de aportes externos
Para los PPP los recursos a utilizar en el mismo periodo de tres antildeos ascendiacutean a
265878000000 desagregados de la siguiente manera Provenientes de la
nacioacuten se iban a utilizar 21133000000 pesos y provenientes de fuentes externas
244745000000 pesos30
62 Desarrollo alternativo segundo periodo de Aacutelvaro Uribe (2006-2010)
El Plan Nacional de Desarrollo planteado para el segundo periodo presidencial de
Uribe ldquoEstado Comunitario Desarrollo para todosrdquo busca la consolidacioacuten de la
Poliacutetica de Defensa y Seguridad Democraacutetica (PDSD) en aras de completar el
proceso de recuperacioacuten del control del territorio bajo la continuacioacuten de poliacuteticas
en buacutesqueda de fortalecer la Fuerza Puacuteblica (FP) y la inteligencia del estado
como herramientas preventivas y ofensivas frente al accionar de los Grupos
Armados al Margen de la Ley (GAMI) (DNP 2007)
Se plantea la necesidad de fomentar acciones mancomunadas entre el uso
legitimo de la fuerza con la accioacuten social del Estado y la comunidad (Vargas
2010) Ya que la consecucioacuten de una situacioacuten de normalidad estaacute ligada con la
seguridad y se deben atacar todos los fenoacutemenos que perjudiquen el bienestar y
la calidad de vida de los ciudadanos (DNP 2007) Las luchas frontales contra el
narcotraacutefico terrorismo y cualquier tipo de crimen que soporte las actividades
ilegales de grupos armados que busquen desarrollar acciones contra el Estado se
debe salvaguardad bajo los principios y condiciones de la seguridad
30 Ver grafica conpes 2003 Financiacioacuten 2003-2006
47
En este periodo del gobierno de Uribe se aumenta de manera considerable el
eacutenfasis en la Seguridad como principio rector y garante del bienestar de la
poblacioacuten Colombiana el cual tratado de manera eficaz y directa permitiriacutea
desarrollar las estrategias de recuperacioacuten del entramado social en latifundios
donde no se habiacutea ejercido una presencia real del Estado y eran ubicaciones de
libre movilizacioacuten para los grupos ldquoterroristasrdquo
De esta manera se necesita una coordinacioacuten interinstitucional que gira alrededor
del Ministerio de Defensa y la Agencia Presidencial para la Accioacuten Social (Vargas
2010) finalmente estos procesos de coordinacioacuten se enmarcan en cinco objetivos
estrateacutegicos para la PCSD31
1 La recuperacioacuten del control institucional del Estado y de la seguridad en el
territorio
2 La presencia integral de la institucionalidad estatal el fortalecimiento de la
gobernabilidad local y la participacioacuten efectiva de la sociedad civil
3 La erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos y el desarrollo de la economiacutea licita (vale
decir el DA)
4 La recuperacioacuten del medio ambiente
5 La administracioacuten eficaz y la aplicacioacuten efectiva de la justicia (Vargas
2010 Paacuteg 81)
Se debe resaltar que a diferencia del PND 2002-2006 el apartado que hace
referencia a como se tratara el problema de las drogas iliacutecitas contiene un nuevo
componente denotado significativamente y es el crimen organizado Esto se debe
a la intencioacuten de dar continuidad a los logros (gubernamentales) de la poliacutetica de
seguridad democraacutetica sin olvidar que estos se desarrollan desde supuestos si
bien modificados en el primer periodo de Uribe del Plan Colombia
31 Poliacutetica de Consolidacioacuten de la Seguridad Democraacutetica 2007
48
Para la perspectiva gubernamental el eacutexito de cada uno de los
componentes del Plan Colombia demuestra que la estrategia integral ha sido
efectiva y deja la posibilidad de continuar con la poliacutetica para consolidar los
resultados y obtener logros permanentes en la lucha contra el traacutefico de drogas
iliacutecitas el crimen organizado la pobreza (sic) y para afianzar la reactivacioacuten del
tejido social en Colombia Todo lo cual seguacuten la tesis oficial redunda en mayor
gobernabilidad fortalecimiento institucional y una democracia consolidada (Citado
en Vargas 2010 Paacuteg 80)
Para Vargas (2010) la cooperacioacuten entre el Estado Colombiano y el gobierno de
Estados Unidos desarrollo una nueva preocupacioacuten originada desde los centro de
pensamiento estrateacutegico que analizan temaacuteticas de seguridad Y es como se ha
insistido a lo largo del presente anaacutelisis la falta de control y ejercicio de procesos
institucionales en aacutereas diversas en el territorio nacional con una diferencia
estrateacutegica Para los centro de pensamiento la falta de control estatal en estas
zonas califican al paiacutes como inseguro para fomentar inversiones de capital
extranjero y adentrarse en loacutegicas de capitalismo y libre mercado para el
desarrollo teoacuterico histoacuterico y actual de la falta de presencia del Estado en este
estudio se enmarca el problema de inclusioacuten de poblacioacuten que habita las
periferias imposibilitando la inclusioacuten en mercados y dejando temas de justicia y
aceptacioacuten social a grupos insurgentes que histoacutericamente han desarrollado un
control (por la fuerza o por la cooptacioacuten de habitantes en procesos econoacutemicos
ilegales) aceptado y demarcado en territorios perifeacutericos de los departamentos
Si bien el gobierno de Washington no cataloga la ingobernabilidad en territorios
Colombianos al mismo nivel que Afganistaacuten Paquistaacuten Irak es necesario que los
territorios cocaleros y de frontera se busque garantizar el control La definicioacuten que
se va a tener para el contexto de Colombia en teacuterminos de gobernabilidad hace
referencia a
49
ldquola debilidad de las capacidades del gobierno (y de la sociedad) por lo cual
estas son rebasadas con facilidad por la demanda social la cual desborda con
facilidad en presiones y anomias debido a que existen sectores sociales que
mantienen la expectativa o ilusioacuten de que los gobiernos democraacuteticos tendraacuten una
capacidad de respuesta a sus problemas superior a la de los gobiernos
autoritariosrdquo (Aguilar 2006)
El PND de la segunda administracioacuten de Uribe destaca la labor de su gobierno en
el periodo anterior donde se plantea que se asperjaron un total de 710532
hectaacutereas y se erradicaron manualmente otras 92851 aun asiacute la produccioacuten de
cocaiacutena no se redujo de manera considerable debido a ldquola tecnificacioacuten y
perfeccionamiento de los procesos de fabricacioacuten de cocaiacutenardquo (DNP 2007) Esto
plantea una dinaacutemica discursiva de intereacutes ya que se asimila que las poliacuteticas de
tratamiento en la lucha contra las drogas si se han desarrollado de manera
propicia pero la problemaacutetica acaece en las estructuras criminales conocidas y las
que vienen surgiendo despueacutes de los procesos de desmovilizacioacuten de las
autodefensas Por lo anterior es de vital intereacutes continuar con cada uno de los
marcos institucionales y en materia de desarrollo institucional de las poliacuteticas de
erradicacioacuten forzosa yo voluntaria el ataque frontal a los grupos armados y lucha
militar contra el terrorismo sumaacutendole una poliacutetica de responsabilidad compartida
Este apartado de poliacutetica de responsabilidad compartida se desarrolla bajo el
marco contextual de llegar a la Presidencia de la Comisioacuten interamericana para el
Control del Abuso de Drogas (Cicad) de la organizacioacuten de Estados Americanos
(OEA) Los dos frentes de trabajo para esta poliacutetica seraacuten
(1) Educacioacuten a ciudadanos de paiacuteses consumidores sobre las
consecuencias sociales y ambientales derivadas del traacutefico iliacutecito de drogas y (2)
invitacioacuten a los paiacuteses consumidores para apoyar las diferentes acciones dirigidas
a combatir el problema de las drogas iliacutecitas pe la promocioacuten de legislaciones
50
cooperativas para contrarrestar el crimen organizado y el lavado de activos (DNP
2007 Paacuteg 59)
Por uacuteltimo el marco de la lucha contra las drogas se soporta (reiteradamente) en
los programas de erradicacioacuten forzosa antildeadieacutendole la creacioacuten y cooperacioacuten con
los Grupos Moacuteviles de Erradicacioacuten Manual que trabajaran de la mano con los
cronogramas establecidos para las aspersiones aeacutereas En el aspecto de los PDA
se mantendraacuten los Programas de Familias Guardabosques y Desarrollo
Alternativo para seguir abriendo espacios que posibiliten alternativas licitas a
pequentildeos cultivadores
Los nuevos objetivos trazados para la continuidad de los PDA son
Se fomentaraacuten alternativas productivas en 88000 nuevas hectaacutereas de
cultivos liacutecitos al interior de la frontera agriacutecola y se apoyaraacuten proyectos
productivos sostenibles para las 50 mil familias guardabosques actuales Lo
anterior se haraacute a traveacutes de la cofinanciacioacuten de proyectos productivos econoacutemica
y teacutecnicamente viables A traveacutes de la gestioacuten ambiental se mantendraacuten libres de
cultivos iliacutecitos al menos 2000000 de hectaacutereas se recuperaraacuten al menos
100000 hectaacutereas de bosque primario y secundario y se atenderaacuten cerca de
80000 familias adicionales a traveacutes del Programa de Familias Guardabosques
(PDA 2007 Paacuteg 103)
63 Anaacutelisis de resultados del gobierno de Aacutelvaro Uribe (2002-2010)
La historia de la lucha contra los cultivos iliacutecitos en Colombia si bien ha tenido
diferentes facetas se ha desarrollado bajo una loacutegica particular esta se inscribe
en una constante intencioacuten de presentar poliacuteticas con enfoques netamente
diferenciados por un lado la utilizacioacuten de la capacidad militar para acabar con el
narcotraacutefico y por el otro realizar poliacuteticas que intentan atacar el problema en su
raiacutez en otras palabras el problema social econoacutemico poliacutetico y de legitimidad que
se tiene en regiones perifeacutericas de los departamentos en todo el territorio nacional
51
El gobierno de Aacutelvaro Uribe no ha sido ajeno a este tipo particular de luchas que
se muestra ya no tanto como una poliacutetica de gobierno sino una poliacutetica de Estado
que indiferente del partido que llegue al poder las relaciones internacionales que
entran en juego el permanente problema en las uacuteltimas deacutecadas de lidiar con
grupos armados al margen de la ley que buscan construir un capital social y
econoacutemico considerable para hacerle contraposicioacuten al gobierno central
Por esto se ha decidido en el presente apartado de anaacutelisis consiste en contrastar
resultados obtenidos en el periodo 2002-2010 de las poliacuteticas de erradicacioacuten
forzosa con las de erradicacioacuten voluntaria Ya que de esta manera se puede mirar
de manera maacutes completa si el gobierno en este periodo ha logrado disminuir los
incentivos de la poblacioacuten rural en latifundios cultivadores de cultivos para
inmiscuirse con la economiacutea ilegal o el enfoque que ha optado por la utilizacioacuten de
un componente militar predominante ha permitido que se sigan generando
incentivos negativos para continuar con el cultivo y produccioacuten de estupefacientes
Uno de los puntos de intereacutes que se planteo Uribe en su primer periodo de
presidencia fue el de modernizar las FP y capacitarla en DDHH de esta manera
el nuacutemero de efectivos aumento en 130485 (515) y se avanzoacute en la
profesionalizacioacuten del pie de fuerza y asiacute el nuacutemero de soldados profesionales
aumentoacute en un 126 (40830) (DNP amp DJS 2007)
El documento de ldquoEstrategia de fortalecimiento de la democracia y el Desarrollo
Socialrdquo se refiere a la efectividad del acompantildeamiento y entrenamiento en DDHH
teniendo datos suministrados por la Defensoriacutea del Pueblo en 2005 para el cual
las violaciones de DDHH se redujeron en un 19 a comparacioacuten del antildeo 2002
Para el antildeo 2006 Colombia se mantuvo como el paiacutes con mayor superficie de
cultivo de coca en el mundo Si bien el cultivo descendioacute un 9 de 86000 ha En
2003 a solo 78000 ha en 2006 contrastado con los primeros antildeos de la presente
deacutecada no ha tenido la misma intensidad por lo cual se demarca la tendencia
desde el antildeo 2003 en la cual la produccioacuten anual de cocaiacutena se ha mantenido
52
alrededor de las 80000 ha (UNODC 2007) Se resalta el intereacutes del gobierno con
los compromisos adquiridos para la erradicacioacuten o disminucioacuten considerable de
cultivo de cocaiacutena el descenso vertiginoso que promedio un 91 en su tasa de
disminucioacuten anual dentro 2000-2009 (Simci UNODC 2006)
La evolucioacuten que se presenta en el periodo 2002-2006 se dio por la aspersioacuten de
710532 ha y la erradicacioacuten manual de 92851 ha Contrasta este resultado con la
produccioacuten mundial de cocaiacutena donde Colombia se mantuvo como el mayor
productor generando 79 de un total de 74 toneladas meacutetricas por cada 1000
ha Este resultado contradictorio lo asume el gobierno de Uribe debido a la
tecnificacioacuten y perfeccionamiento de los procesos de fabricacioacuten de cocaiacutena
(PND 2007)
Las acciones de interdiccioacuten entre el primer periodo de Uribe incautaron 6564
toneladas de cocaiacutena 147 kilogramos de sustancias quiacutemicas solidas y 105
millones de galones de sustancias liquidas Se destruyeron 8907 laboratorios y
fueron confiscados 77 aeronaves 1192 embarcaciones y 6868 automotores32
En el aspecto de lavado de activos y extincioacuten de dominio se dicto sentencia
favorable al Estado en 428 casos de extincioacuten de dominio ademaacutes de esto se
realizaron investigaciones desarrolladas por el DAS que condujeron a la extincioacuten
de dominio sobre propiedades relacionadas al narcotraacutefico en 63 ocasiones (DNP
amp DJS 2007)
La cooperacioacuten de Estados Unidos al gobierno colombiano por medio del Plan
Colombia mantuvo la misma intensidad que las poliacuteticas y desarrolladas en el
gobierno de Uribe en torno a la necesidad del fortalecimiento militar En promedio
entre el antildeo 2000 y 2008 Seguacuten datos disponibles del DNP la asistencia
norteamericana para el componente militar fue de 472 millones de doacutelares
mientras el aporte del gobierno colombiano fue de 812 millones (Mejia 2010)
32 Ver anexo 11
53
La fumigacioacuten aeacuterea en el gobierno de Uribe fue una de las estrategias mas
destacas y utilizadas este marco permito que en el 2003 se aumentara la cantidad
de glifosato utilizado pasando de una concentracioacuten de 25 litros por hectaacuterea a
104 litros por hectaacuterea y de esta manera aumentar la eficacia de las
fumigaciones (UNODC 2004) Este elemento permite observar junto a desarrollos
en las poliacuteticas de aumento de la fuerza puacuteblica capacidad armada inteligencia
modernizacioacuten de equipamientos muestran una gran prelacioacuten entre las dos liacuteneas
de poliacuteticas desarrolladas para la lucha contra cultivos iliacutecitos que tienen un
eacutenfasis en la lucha militar contra organizaciones que fomentan el narcotraacutefico
A estos procesos de fumigacioacuten se le antildeadioacute un componente de grupos moacuteviles
de erradicacioacuten los cuales contribuyen de gran manera a elevar el porcentaje de
efectividad a la hora de destruir cultivos establecidos33 esto no necesariamente a
desarrollado un resultado de reduccioacuten permanente en los cultivos si no que ha
generado dinaacutemicas de desplazamiento y camuflaje lo que ha permitido mantener
el nivel promedio de aacuterea cultivada en 80000 ha Este resultado de
desplazamiento maacutes conocido como ldquoefecto globordquo34 no ha sido medido de
manera precisa localmente y los argumentos de su existencia se han basado en
las observaciones agregadas de la evolucioacuten de cultivos de coca en Bolivia
Colombia y Peruacute (Mejiacutea 2010) De manera ejemplar para el caso colombiano se
tiene la siguiente referencia
Putumayo solo teniacutea 7000 hectaacutereas de coca en 1996 este nuacutemero crecioacute
a 46200 en 2000 Ahora que Putumayo es objetivo de la poliacutetica de fumigaciones
algunos reportes sentildealan que la coca se estaacute desplazando al vecino departamento
de Narintildeo (WOLA 2002)
33 Anexo figura 2 Daniel mejiacutea paacuteg 72 Cultivos de coca y campantildeas de aspersioacuten aeacuterea y
erradicacioacuten manual 02-08 34
Se ha tomado como una explicacioacuten factible basada en dinaacutemicas de la marihuana en Meacutexico y Colombia el desplazamiento de cultivos en Bolivia Peruacute y en Colombia luego de procesos de fumigacioacuten o erradicacioacuten
54
Para finalizar y teniendo en cuenta los resultados publicados del censo a 2009
sobre el desarrollo de los cultivos iliacutecitos en el paiacutes le reduccioacuten ha llegado a dejar
una superficie cultivada de 68000 hectaacutereas continuando con la tendencia de
reduccioacuten del periodo 2007-208 este nivel constituye el nivel maacutes bajo de cultivos
en el paiacutes desde que la UNODC ha desarrollado la medicioacuten del fenoacutemeno
(UNODC 2010)
Durante el antildeo 2009 se erradicaron manualmente 60554 hectaacutereas de
coca y se asperjaron 104771 hectaacutereas Este nivel de erradicacioacuten es menor en
35571 hectaacutereas al record de 96115 hectaacutereas alcanzado en 2008 La aspersioacuten
aeacuterea de los cultivos de coca tambieacuten se redujo pasando de 133496 has En
2008 a 104771 en 2009 (UNODC 2001 Paacuteg 10)
Las reducciones maacutes importantes de cultivos de coca entre 2008-2009 se dieron
en Putumayo Narintildeo y Antioquia y los tres departamentos con mayor cantidad de
cultivos de coca para el antildeo de publicacioacuten del informe (2010) fueron el Guaviare
Coacuterdoba y Cauca del aacuterea cultivada en 2004-200935
El Programa de Familias Guardabosque (PFGB) se viene adelantando con la
intencioacuten de insertar a una parte de la poblacioacuten de manera voluntaria en
procesos que busquen construir la cultura de lo liacutecito El PFGB se basa en la firma
de compromisos por familias que desarrollan una erradicacioacuten de cultivos
existentes de manera voluntaria de no ejecutar labores relacionadas o que
incentiven los cultivos iliacutecitos donde el gobierno mantiene un acompantildeamiento
transfiriendo bimestralmente incentivos econoacutemicos y asesoriacuteas para integrar las
actividades productivas en economiacuteas de escala nacional
Para el antildeo 2005 los logros que se habiacutean generado en esta liacutenea de
proyectos fueron el ofrece opciones de desarrollo liacutecito a 50699 familias
permitiendo mantener libre de cultivos de coca y amapola 1249980 hectaacutereas en
35 Ver anexo 12
55
35 municipios Asiacute mismo el Programa ha apoyado la creacioacuten de 86
organizaciones de economiacutea solidaria ha fortalecido otras 44 y ha ofrecido
opciones de capacitacioacuten teacutecnica y baacutesica a maacutes de 14525 personas Se estima
que los beneficiarios han adquirido maacutes de 32000 hectaacutereas y que las familias
han ahorrado maacutes de $20000 millones para invertirlos en maacutes de 41 proyectos
agroindustriales agroforestales y de servicios ambientales (miel y ecoturismo)
Este esfuerzo ha contado con el apoyo y seguimiento permanente de la ONU la
cual ha destacado la importancia y utilidad de esta iniciativa en el marco de la
lucha contra los cultivos iliacutecitos (DNP 2007 Paacuteg 102)
EL PFGB para 2006 habiacutea eliminado de manera manual y voluntaria 9036 ha
ademaacutes se recuperaron 53477 ha la eliminacioacuten de hoja de coca en este antildeo fue
equivalente al 11 de la erradicacioacuten de Colombia se expresa en el documento
de evaluacioacuten de la UNODC la efectividad o no de este proyecto se da en materia
de hectaacutereas eliminadas o no que debe permear objetivos claves tales como la
recuperacioacuten de ecosistemas y la generacioacuten de aspectos culturales insertados en
las familias y de esta manera buscar tratar el problema en materia de incentivos
para ingresar a economiacuteas licitas
La cultura de la legalidad es un aspecto que se ha resaltado de manera reiterativa
en los PFGB debido a la aceptacioacuten que se haciacutea de monocultivos iliacutecitos como
mecanismo de apropiacioacuten de recursos
Para realizar el traacutensito de la cultura de la ilegalidad a una basada en lo
legal ademaacutes de las sanciones estatales es necesaria la reprobacioacuten social pues
esta es mucho maacutes eficiente como reguladora de las acciones de la ley o la moral
porque el individuo corre el riesgo de ser excluido de la comunidad (Accioacuten Social
2007 Paacuteg 25)
En este sentido Accioacuten Social hizo una caracterizacioacuten de la manera de
involucrarse con los cultivos iliacutecitos donde el 692 eran propietarios y trabajaron
en la tierra El porcentaje restante fue propietario mas no trabajo en ellos por lo
56
cual adquirioacute mano de obra no calificada para el funcionamiento adecuado de
estos
Se resalta que de las familias que fueron propietarias el 363 mostraban un nivel
de arrepentimiento bajo mientras una mayoriacutea que representa el 34 no se
arrepiente Lo que indica para el gobierno y el seguimiento de las poliacuteticas que se
ha podido implementar cierto tipo de enemistad con dinaacutemicas iliacutecitas para
insercioacuten en desarrollos econoacutemicos necesarios para la subsistencia de la
poblacioacuten
En este mismo estudio desarrollado por Accioacuten Social (2007) se dio un
precedente importante en cuanto a las razones para erradicar los cultivos en las
familias voluntarias que ingresaron al programa Lo que arrojo los siguientes
resultados
Tener acceso al incentivo condicionado que brinda el Programa (363) y el
compromiso adquirido con el mismo (317) Estas respuestas evidencian la
importancia de la presencia del Estado para la consolidacioacuten de la cultura de la
legalidad (hellip) Otras de las razones mencionadas fueron evitar fumigaciones
(103) la improductividad del cultivo iliacutecito (72) y el cambiar su forma de vida
(68) (Accioacuten Social 2007 Paacuteg 26)
Programa de Proyectos Productivos es la segunda liacutenea de trabajo que
implemento la administracioacuten de Uribe donde el intereacutes principal es apoyar
iniciativas de sustento que sean comercialmente viables y que mejoren la
produccioacuten productividad empleo y oportunidades de ingreso a aacutereas
generalmente dependientes de mercados iliacutecitos
Mediante este Programa se han beneficiado 26321 familias en 92
municipios estableciendo 63632 hectaacutereas de cultivos de cafeacutes especiales
caucho cacao palma y forestales en proyectos asociativos Igualmente se ha
dotado a 37 municipios con bibliotecas itinerantes se han beneficiado 1590
57
personas con programas teacutecnicos del Sena y 1590 personas con programas de
educacioacuten baacutesica Para la ejecucioacuten de este Programa se ha realizado una
inversioacuten total de $114877 millones en el periodo 2002-2006 (DNP 2007 Paacuteg
104)
La viabilidad de estas cadenas asociativas que se pretenden vincular con
mercados nacionales e internacionales en 2008 sus ventas ascendieron a 31000
millones de pesos aproximadamente el 01 del Producto Interno Bruto
agropecuario 25 de los 126 proyectos avanzaron a la etapa de produccioacuten y
comercializacioacuten estos generaron ventas anuales en el 2007 estimadas en
18000 millones de pesos
No se debe dejar a un lado que una evaluacioacuten hecha para las utilidades en 2006
donde se constituyeron 82 organizaciones el 825 obtuvo utilidades netas pero
solo un 196 llego a superar los $10 millones Esto contrasta con el informe
debido a que se plantea que las organizaciones constituidas para adentrarse en la
economiacutea nacional se enmarcan en riesgo significativo de obtener dividendos de
las poliacuteticas de PPP (Zorro 2010 Paacuteg107)
En esta misma loacutegica y como se planteo la evolucioacuten de los proyectos el PFGB
buscaba vincular a sus beneficiaros una vez cumplidos los acuerdos planeados
con las PPP asiacute asegurando una continuidad de las poliacuteticas que ayuden a
consolidar el intereacutes del apoyo del Estado para la inclusioacuten en los mercados y
seguridad en la erradicacioacuten y prevencioacuten de cultivo de coca y amapola
El porcentaje de familias en PFGB que se vincularon a los PPP es de apenas
268 en esta preocupante dinaacutemica Accioacuten Social (2007) identifica tres razones
fundamentales la falta de recursos econoacutemicos (24) el no haber recibido ofertas
para participar de alguacuten proyecto productivo (14) desconocimiento de los
proyectos (13) y la no tenencia de tierras y el difiacutecil acceso a creacuteditos (10)
58
CONCLUSION
A lo largo del texto se ha planteado la problemaacutetica del Desarrollo Alternativo
como una liacutenea de trabajo para programas que buscan presentar soluciones a los
cultivos iliacutecitos desde un enfoque social Estos programas se disentildean para
regiones en Colombia que necesitan soluciones transversales Estas regiones
tienen especificidades como la baja infraestructura bajo acompantildeamiento de las
autoridades gubernamentales para presentar sus demandas bajos niveles de
seguridad y de confianza (resultado de la presencia de actores armados como
ldquoinstitucionesrdquo que por medio de la coercioacuten mantienen un monopolio del uso de la
violencia) Todo lo anterior indica que los incentivos negativos generan una
alternativa viable para solventar necesidades econoacutemicas baacutesicas la cual se
reproduce en el cultivo de hoja de coca y amapola
De esta manera y para concluir el presente estudio se responderaacute a cada uno de
los objetivos planteados y aun maacutes importante a la pregunta de investigacioacuten que
fue base fundamental para este anaacutelisis
A lo largo del presente estudio se pudo observar coacutemo la poliacutetica anti drogas en
Colombia en el periodo 2002-2010 tuvo un fuerte eacutenfasis en el tratamiento de los
cultivos de manera militar Se tomaron como fuente directa de financiamiento de
los grupos al margen de la ley maacutes no como una problemaacutetica de abandono a
territorios rurales que no tienen desarrollo de infraestructura salud educacioacuten y
seguridad Este desarrollo es necesario para adentrarse en la realidad nacional y
de esta manera desincentivar la relacioacuten de poblacioacuten rural con necesidades
baacutesicas que involucran una calidad de vida deteriorada con la necesidad
imperante de cultivar hoja de coca
El Desarrollo Alternativo en este periodo tuvo un eacutenfasis en
59
a Reducir los cultivos iliacutecitos y la produccioacuten de sustancias derivadas Si bien se
redujo el aacuterea cultivada un 9 de 86000 a 78000(02-04) y en 2010 a 68000 ha
este dato contrastado con la manera en la que se estaba reduciendo
anteriormente es miacutenimo y la produccioacuten de cocaiacutena en el paiacutes sigue siendo
relativamente estable Para 2007 seguiacuteamos siendo el productor del 79 de la
cocaiacutena mundial
b PFGB 50000 familias con opciones de desarrollo liacutecito erradicacioacuten voluntaria
y manual de cultivos iliacutecitos llegoacute a las 9000ha lo que fue equivalente al 11 de la
erradicacioacuten anual
-Reducir incentivos se fomentoacute la cultura de la legalidad en las familias
donde se ha aceptado de manera social las problemaacuteticas adscritas al
trabajo con cultivos de coca y amapola Aun asiacute contrasta un 36 contra un
34 de familias que se arrepienten y las que no se arrepienten por lo cual
es un tema que se debe seguir considerando clave para erradicar cultivos
iliacutecitos
c PPP ha beneficiado a 26000 familias Su intereacutes principal es apoyar iniciativas
de sustento que sean comercialmente viables y mejoren las oportunidades de la
comunidad para mejorar su calidad de vida Se constituyeron 82 organizaciones
en la cual el 825 obtuvieron utilidades netas por lo cual cumplieron con su
cometido
La prelacioacuten en la estrategia de erradicacioacuten forzosa e interdiccioacuten ha hecho
debilitar la inversioacuten del DA en departamentos como Caquetaacute Guaviare
Putumayo Meta la llanura del Pacifico narintildeense y zonas del bajo Cauca y el
Magdalena Medio (Vargas 2010) Ligado a esto se debe mirar coacutemo el PFGB no
cumple todos los objetivos planteados especialmente en materia de recuperacioacuten
de los ecosistemas debido a falencias en la identificacioacuten de algunos terrenos
como dados para la realizacioacuten de cultivos especiacuteficos apoyados por el programa
Ademaacutes los PPP como se resaltoacute en el capiacutetulo anterior en muchos casos no han
sido viables como etapa de transicioacuten debido a la falta de capital que pueda ser
destinado al desarrollo de asociaciones
60
Por uacuteltimo las soluciones de tipo social que se pueden identificar en los
programas desarrollados en los gobiernos de Aacutelvaro Uribe se centran en la
creacioacuten y consolidacioacuten de redes entre entidades gubernamentales y la poblacioacuten
rural el PFGB plantea no solo la erradicacioacuten total y el compromiso de no cultivar
de nuevo sino que busca establecer un tipo de conciencia social en los nuacutecleos
familiares donde se comprenda las implicaciones legales econoacutemicas y
ambientales de cultivar hoja de coca y amapola
El PPP buscar retomar los procesos ya desarrollados entorno a comunidades con
cultivos legales que pueden ser vendidos de buena manera a escala nacional o
internacional para generar dividendos que no solo se vean en lo econoacutemico sino
en el crecimiento de infraestructura nuacutecleos sociales estables que no se dejen
permear por actividades ilegales y lo maacutes importante que aumenten la calidad de
vida de la poblacioacuten cultivadora
iquestLos programas de Desarrollo Alternativo en Colombia han logrado desincentivar
a los pequentildeos campesinos para que se involucren con los cultivos de cocaiacutena
Se concluye que si bien los PDA como instrumento para combatir los cultivos
iliacutecitos y en siacute el narcotraacutefico han sido suficientes en la medida que existe cierto
tipo de redes que trabajan de manera mancomunada entre actores
gubernamentales y la poblacioacuten cultivadora Sin embargo cuando el desarrollo de
estos procesos se ve carente de informacioacuten situaciones en las cuales se sigue
entendiendo el problema de una manera militar maacutes no las raiacuteces del mismo que
involucran una falta de cumplimientos del Estado central con sus ciudadanos y
clientes las redes y el ldquoentramadordquo que se busca tejer entre ellas es insuficiente
No se van a lograr resultados maacutes allaacute de reducciones econoacutemicas y de
produccioacuten dejando a un lado el aspecto del Desarrollo Humano y el aumento de
la calidad de vida a un largo plazo
61
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Universidad de los Andes
65
ANEXOS
Anexo 1
Tabla1 Cultivos de coca en la regioacuten Andina en hectaacutereas
Paiacutes 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Estado
Plurinacional
de Bolivia
19900 21600 23600 27700 25400 27500 28900 30500 30900 30900
Colombia (a) 144800 102000 86000 80000 86000 78000 99000 81000 68000 57000
Colombia (b) 73000 62000
Peruacute 46200 46700 44200 50300 48200 51400 53700 56100 59900 61200
Total 210900 170300 15380
0
15800
0 159600 156900 181600 167600 158800 149100
Cifra para 2009 debido a falta de disponibilidad de la cifra de 2010 para Bolivia en el
momento de imprenta
(a) Aacutereas sin ajuste de campos pequentildeos (menores a 025 ha)
(b) Aacutereas con ajuste de campos pequentildeos (menores a 025 ha)
Fuente Departamento de Estado de los Estado Unidos de los Estados Unidos de Ameacuterica
Policiacutea Nacional ndash Direccioacuten Antinarcoacuteticos y Direccioacuten Nacional de Estupefacientes
Anexo 2
66
Fuente Rocha 2002 Paacuteg 41
Anexo 3
Fuente UNODC informe evolucioacuten de los cultivos iliacutecitos 2010
Anexo 4 entrevista directora Plante
Plan Nacional de Desarrollo Alternativo PLANTE RESPUESTAS AL CUESTIONARIO FORMULADO A LA DIRECTORA DEL PLANTE SENtildeORA MARIacuteA INEacuteS RESTREPO CANtildeOacuteN POR UN GRUPO DE ECONOMISTAS DEL BANCO DE LA REPUacuteBLICA SEGUacuteN SOLICITUD DE LA DOCTORA LUISA VALDEacuteS 1 La mayoriacutea de personas consideran que el Plante (o Plan de desarrollo alternativo) tiene como uacutenico objetivo la erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos por medio de la sustitucioacuten de los mismos iquestPodriacuteas decirnos cuaacuteles son los demaacutes objetivos del Plante La sustitucioacuten de los cultivos iliacutecitos soacutelo corresponde al objetivo de la sustitucioacuten de los ingresos pero para lograr que los ingresos nuevos sean ciertos y sostenibles se requiere generar un entorno social cultural poliacutetico y econoacutemico que permita que las nuevas actividades productivas compitan en condiciones favorables
67
Al complejo escenario determinado por las condiciones de marginalidad y pobreza de las comunidades campesinas e indiacutegenas y la presencia de cultivos iliacutecitos deben agregarse la violencia y el conflicto armado factores que asociados a la escasa presencia estatal en la mayor parte de las localidades han incidido de manera notable en la descomposicioacuten del tejido social y en la peacuterdida de credibilidad en las instituciones Ademaacutes las debilidades en el desarrollo institucional de los municipios se reflejan entre otros aspectos en la escasa participacioacuten de la poblacioacuten en los procesos relacionados con el ejercicio de sus derechos ciudadanos y en la carencia de una cultura democraacutetica que propenda por la tolerancia la convivencia paciacutefica y el respeto a las diferencias Por esta razoacuten el Plante atiende regiones y no individuos y apoya la ejecucioacuten de actividades fundamentales para el desarrollo regional entre las que se destacan infraestructura baacutesica (viacuteas electrificacioacuten agua potable saneamiento baacutesico comunicaciones) educacioacuten y salud (construccioacuten y dotacioacuten de escuelas y puestos de salud) desarrollo institucional publico y privado ( fortalecimiento de los gobiernos locales formacioacuten y desarrollo de organizaciones privadas de caraacutecter empresarial y social) desarrollo tecnoloacutegico (investigacioacuten validacioacuten y ajuste de tecnologiacuteas) y formas alternativas de creacutedito para la financiacioacuten de las actividades productivas sustitutivas ademaacutes de actividades culturales y de capacitacioacuten en democracia convivencia y medio ambiente Todo este conjunto de objetivos o medios son los que conducen el desarrollo alternativo a su objetivo final que es el desarrollo de regiones en donde desaparecen los cultivos iliacutecitos como una decisioacuten concertada entre las comunidades y el Estado 2 Teniendo en cuenta la variedad de objetivos debe haber una gran variedad de acciones encaminadas a alcanzarlos iquestQueacute tipo de trabajo realizan ustedes en los campos para alcanzar sus fines Para evitar la dispersioacuten del esfuerzo gubernamental y garantizar la efectividad y el impacto de su intervencioacuten el Plante concentra su accioacuten en zonas geograacuteficas especiacuteficas y dispone de instrumentos como los planes regionales y los proyectos productivos y complementarios Los trabajos se centran en la concertacioacuten con las comunidades afectadas y con los gobiernos locales ya que estos son los que ejecutan todas las actividades necesarias para lograr el desarrollo regional En ese marco de concertacioacuten se elaboran planes regionales se identifican los programas y proyectos y se acuerda con la comunidad regional todas las actividades y mecanismos que lleven a la desaparicioacuten de los cultivos iliacutecitos y a la implantacioacuten de una economiacutea alternativa que genere las condiciones de sostenibilidad
68
Los planes regionales ofrecen el marco estrateacutegico para integrar las acciones inmediatas con los objetivos de desarrollo de mediano y largo plazo Ademaacutes permiten concertar acuerdos entre las instituciones y los diversos actores sociales planificar las inversiones y asignar recursos a los proyectos prioritarios en cada regioacuten En ellos ademaacutes se establecen metas y resultados especiacuteficos en teacuterminos cuantitativos y cualitativos Debido a la importancia que revisten los factores econoacutemicos en la decisioacuten de los campesinos e indiacutegenas de cultivar iliacutecitos el Plante confiere particular importancia al desarrollo de proyectos productivos de corto mediano y largo plazo Los proyectos de corto plazo tienen por objeto garantizar a las familias campesinas e indiacutegenas la subsistencia y algunos excedentes para el mercado mientras de manera simultaacutenea se elaboran los planes regionales de desarrollo alternativo y se identifican proyectos productivos sostenibles de mediano y largo plazo que garanticen a estas familias ingresos permanentes y estables Los proyectos productivos de mediano y largo plazo se orientan a impulsar el desarrollo socioeconoacutemico con actividades competitivas y de caraacutecter regional Ademaacutes en consideracioacuten a que la superacioacuten de los problemas y limitaciones propios de estos sistemas de produccioacuten estaacute relacionada con aspectos de caraacutecter integral el modelo tambieacuten preveacute el desarrollo de proyectos complementarios dirigidos a mejorar la calidad y cobertura de los servicios baacutesicos la preservacioacuten y recuperacioacuten de los recursos naturales la infraestructura para el desarrollo rural y el desarrollo institucional de las entidades territoriales y de las organizaciones sociales Cabe resaltar que en el proceso descrito las comunidades afectadas son los principales protagonistas De su voluntad y compromiso depende en gran medida el logro de los objetivos propuestos en teacuterminos de mejoramiento de calidad de vida y erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos 3 La idea del Plante es brindar a los campesinos e indiacutegenas una fuente de ingresos en el corto plazo En el caso de una vereda en particular iquestCuaacutento tarda el Plante en reestructurar los cultivos y promover los cambios culturales y sociales que se ha propuesto La consolidacioacuten de ingresos permanentes y estables para una comunidad en particular no depende solo de actividades de corto plazo pues el desarrollo integral de comunidades soacutelo es posible en el largo plazo Por lo tanto el Plante identifica conjuntamente con la comunidad un conjunto de actividades en lo econoacutemico social ambiental y cultural que se van desarrollando en el tiempo de acuerdo con las dinaacutemicas que la comunidad imponga con las condiciones objetivas de cada regioacuten en particular y con la disponibilidad de recursos para las inversiones necesarias Auacuten cuando existen variaciones entre las actividades productivas y las economiacuteas
69
iliacutecitas se integran en forma diferencial en cada sociedad ocal un trabajo continuo e integral con un nuacutecleo de productores (vereda o conjuntos de veredas) durante cinco a maacutes antildeos permite consolidar opciones econoacutemicas fortalecer las organizaciones de base y estabilizar las dinaacutemicas locales 4 iquestQueacute tan eficientes son sus programas iquestQueacute se necesita para que pueda mejorar su eficiencia Si se mide como sustitucioacuten de la economiacutea iliacutecita el Plante puede demostrar en algunas regiones un alto nivel de eficiencia en la medida que ha podido realizar conjuntamente con la comunidad actividades sostenidas por un periodo de tiempo relativamente largo Sin embargo en el contexto nacional los resultados pueden Desde el punto de vista de desarrollo de capital social y capital humano los programas del Plante han demostrado su eficiencia seguacuten lo confirma la auditoriacutea teacutecnica realizada por el CIDER de la Universidad de los Andes En los aspectos relacionados con el reconocimiento local y regional esta misma auditoriacutea sentildeala que en las regiones en donde opera el Plante la poblacioacuten aspira a participar de los proyectos que se ejecutan actitud que ratifica la posibilidad de adelantar procesos locales de desarrollo alternativo Uno de los aspectos maacutes relevantes es que la mayor parte de los productores atendidos por el Plante abandonan los cultivos iliacutecitos o no reinciden en su siembra en la medida que consolidan una actividad liacutecita de generacioacuten de ingresos Sin embargo el Plante no ha sido tan eficiente cuando se trata de ampliar la dinaacutemica de sus proyectos maacutes allaacute de los nuacutecleos seleccionados en forma inicial e incidir de manera generalizada en las economiacuteas regionales La gestioacuten del Plante se ha visto afectada por una serie de problemas estructurales entre los que cabe destacar
sect La baja capacidad de gestioacuten de las entidades territoriales y de las
organizaciones locales
sect La escasa apropiacioacuten de los espacios y mecanismos de concertacioacuten y
participacioacuten ciudadana por parte de autoridades locales y comunidades
sect La concentracioacuten de la propiedad y la inequitativa distribucioacuten de la tierra
sect Las dificultades de las comunidades para acceder a liacuteneas de creacutedito
adecuadas a su capacidad econoacutemica y los niveles de produccioacuten de sus actividades econoacutemicas
sect La aceptacioacuten por parte de las comunidades de los cultivos iliacutecitos como
opcioacuten legiacutetima de generacioacuten de ingresos
sect La eficiencia de las cadenas productivas de amapola y coca por los bajos
costos y las facilidades de transporte del producto
sect La competencia inequitativa en la contratacioacuten de mano de obra debido a la
alta remuneracioacuten que se ofrece en las labores relacionadas con los cultivos iliacutecitos
sect La ampliacioacuten de la frontera agriacutecola en aacutereas fraacutegiles y de importancia
ambiental
70
sect La lejaniacutea y aislamiento de las zonas objeto de intervencioacuten del Plante
sumada a la carencia de infraestructura vial y de comunicaciones situacioacuten que encarece la comercializacioacuten en doble viacutea de los productos
sect La presencia y confrontacioacuten de grupos armados en zonas de dominio
permanente situacioacuten que provoca el desplazamiento de la poblacioacuten y genera un alto riesgo para las inversiones y un clima de violencia e inseguridad
sect La peacuterdida de competitividad por el agotamiento de la tierra el uso de tierras no
aptas y el escaso conocimiento tecnoloacutegico de suelos Para mejorar su eficiencia e impacto el Plante necesita 1 Que se incremente su participacioacuten en los recursos del Presupuesto General de la Nacioacuten 2 Que se le permita flexibilizar la cobertura asignada 3 Que se garantice la adecuada y oportuna concurrencia y coordinacioacuten con las entidades sectoriales creando un SISTEMA NACIONAL DE DESARROLLO ALTERNATIVO 4 Que se armonicen las fuentes y los instrumentos de financiacioacuten de que disponen las poliacuteticas sectoriales para la cofinanciacioacuten de proyectos de desarrollo alternativo 5 Usted afirma que la erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos en los paiacuteses vecinos no solucionoacute el problema sino que simplemente lo desplazoacute hacIa Colombia debido a que la demanda se mantiene iquestNo podriacutea pasar ahora que los cultivos erradicados en Colombia se desplacen hacia otro paiacutes vecino como Brasil por ejemplo En tanto no se solucione el problema de la demanda es posible que eso suceda en cualquier paiacutes de Ameacuterica Latina pues no se debe perder de vista que el narcotraacutefico tambieacuten participa de la globalizacioacuten de la economiacutea y en esa perspectiva es indiscutible que buscaraacute establecer sus centros de produccioacuten en aquellas regiones que ofrezcan las mejores ventajas comparativas en teacuterminos de costos transporte comunicaciones y seguridad para sus operaciones 6 La erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos es solo una parte de la lucha antidrogas iquestCuaacutel es su opinioacuten frente a la actual poliacutetica antidrogas de nuestro gobierno iquestQueacute fortalezas y queacute debilidades le encuentra La poliacutetica de lucha contra las drogas contempla tres estrategias diferenciadas y complementarias para atacar de manera integral una problemaacutetica tan compleja interdiccioacuten erradicacioacuten forzosa y desarrollo alternativo La interdiccioacuten a lo largo de la cadena productiva de la droga busca incrementar la capacidad operativa del Estado para efectuar un mejor control del espacio La erradicacioacuten forzosa sin compensacioacuten mediante aspersioacuten aeacuterea estaacute diriga a combatir los cultivos industriales
71
El Desarrollo Alternativo es la estrategia que proporciona esquemas de desarrollo regional con alternativas econoacutemicas viables para aquellas comunidades que complementan su subsistencia con la produccioacuten de coca y amapola y a cambioacute se comprometen a erradicar voluntariamente estos cultivos de sus predios Para el desarrollo de estas estrategias el gobierno nacional realiza grandes esfuerzos con recursos del presupuesto nacional y con algunos recursos de cooperacioacuten internacional La combinacioacuten de las estrategias descritas es acertada pero le falta contundencia pues la dimensioacuten del problema exige mayores esfuerzos por parte de la comunidad internacional con recursos y acuerdos comerciales que le den viabilidad a las actividades productivas alternativas ademaacutes de mejores controles internacionales a la comercializacioacuten de los precursores al traacutefico de las drogas y al lavado de activos ya que el control de estas actividades del narcotraacutefico en su mayoriacutea estaacute por fuera de nuestro territorio Ademaacutes es importante equilibrar las inversiones y la eficiencia de las tres estrategias pues los recursos dirigidos a financiar el desarrollo alternativo apenas representan el 9 del total de la inversioacuten de la lucha antidrogas y por otra parte es necesario intensificar las acciones de interdiccioacuten En resumen las principales debilidades de la lucha antidrogas estaacuten en la incapacidad del paiacutes para financiar tan colosal tarea y en la escasa voluntad de muchos paiacuteses que se manifiesta en los reducidos aportes de recursos para el tratamiento al fenoacutemeno 7 iquestCuaacutel es su propia propuesta en la lucha antidrogas Como lo expreseacute en la respuesta anterior se requiere de mayor esfuerzo de la comunidad internacional para impactar el fenoacutemeno Estos esfuerzos deben de estar representados en recursos de financiacioacuten ciertos poliacuteticas comerciales que Si estas condiciones no son lo suficientemente efectivas el gran esfuerzo que realiza Colombia terminara siendo inuacutetil frente ha este compromiso que requiere que la corresponsabilidad sea menos discurso y maacutes acciones efectivas de la comunidad internacional
Los logros de la poliacutetica antidrogas dependeraacuten del compromiso nacional con este propoacutesito y de la efectividad de una estrategia que combine y administre de manera equilibrada las acciones de interdiccioacuten al traacutefico de narcoacuteticos y precursores quiacutemicos la erradicacioacuten de los cultivos iliacutecitos y la inversioacuten en proyectos de desarrollo alternativo
72
8 A nivel de los paiacuteses demandantes iquestCuaacuteles son sus propuestas Retomo las respuestas anteriores El fenoacutemeno ya no se manifiesta como paiacuteses productores y paiacuteses demandantes la realidad es que las dos actividades se expresan igualmente en un mismo paiacutes tal es el caso de Colombia y por lo tanto se tiene que tratar integralmente El problema entonces debe enfrentarse en el marco de acuerdos globales que generen un nuevo espacio juriacutedico internacional y permita tratar el fenoacutemeno de tal manera que no sean los paiacutesesldquo productores ldquolos que carguen con la responsabilidad de asumir los costos poliacuteticos y financieros del control del fenoacutemeno Miremos de nuevo la necesidad de atacar el fenoacutemeno de una forma integral Si bien es cierto que golpear a las redes del narcotraacutefico en aquellos puntos en donde el producto lleva mayor valor agregado tiene mayores efectos sobre el negocio tambieacuten los es que el narcotraacutefico se acomoda con gran eficiencia a este tipo de interceptaciones y el negocio tiene un margen grandiacutesimo de ganancia que les permite mantener una tercera parte de la oferta de cocaiacutena expuesta a la incautacioacuten sin que se afecte su rentabilidad Por lo tanto es importante que se gane eficiencia en el control de las redes de comercializacioacuten pero sin descuidar los demaacutes instrumentos de la poliacutetica antidrogas Como ya lo expreseacute creo firmemente que la magnitud dinaacutemica y consecuencias de los cultivos iliacutecitos demandan acciones contundentes y de efecto inmediato En esa perspectiva es necesario utilizar todas las herramientas que han demostrado su efectividad total o parcial y es precisamente una inteligente combinacioacuten de ellas las que nos permitiraacute superar el problema No sobra recordar que para asegurar el eacutexito de este propoacutesito ademaacutes de las estrategias nacionales es indispensable garantizar un mayor compromiso de la comunidad internacional y un manejo integral del problema habida cuenta la corresponsabilidad que le asiste en esta materia 10 Finalmente iquestQueacute opina de la legalizacioacuten de las drogas blandas Aquiacute por legalizacioacuten entendemos despenalizacioacuten del consumo pero acompantildeada de reglamentacioacuten algo similar a lo que sucede con el alcohol no estaacute prohibido consumirlo pero hay una serie de normas relacionadas con su uso Ademaacutes de la legalizacioacuten puede haber tributacioacuten sobre estas sustancias esos recursos podriacutean ser utilizados para la educacioacuten y el tratamiento de la adiccioacuten iquestNo cree que esto podriacutea traer maacutes ventajas que desventajas Para mayor claridad cabe recordar que se consideran ldquodrogas durasrdquo las sustancias que originan un alto riesgo para la salud como son la heroiacutena la cocaiacutena y las llamadas ldquodrogas de disentildeordquo Como ldquodrogas blandasrdquo se denominan aquellas sustancias derivadas de la planta de caacutentildeamo la marihuana y el hachis
73
pues son consideradas menos peligrosas para la salud En esta categoriacutea se clasifican tambieacuten el tabaco y el alcohol El tema de la despenalizacioacuten de las drogas blandas se estaacute abriendo camino en algunos paiacuteses como Inglaterra Holanda y Australia Sin embargo en mi concepto no es poliacuteticamente viable emprender iniciativas de esta naturaleza en Colombia protagonistas tienen en la economiacutea iliacutecita una importante fuente de financiacioacuten De otra parte si de encontrar soluciones al problema se trata caben dos interrogantes iquestHasta que punto se afecta con esta medida la estructura monopoacutelica de produccioacuten y distribucioacuten de las drogas entendiendo que en este factor se concentra el aspecto medular del problema Creo que muy poco iquestQueacute tan preparados estamos para asumir una disposicioacuten de esta naturaleza y no seraacute peor el remedio que el mal Quienes estaacuten a favor de esta propuesta habitualmente citan como ejemplo el tema del alcohol y las nefastas consecuencias que acarreoacute la prohibicioacuten de su consumo en paiacuteses como los Estados Unidos Sin embargo basta examinar las estadiacutesticas de muertes violentas y lesiones personales en Colombia y la altiacutesima relacioacuten que existe entre estos hechos y el consumo de alcohol a pesar de las regulaciones existentes Sin embargo es indudable que si se continuacutea avanzando en el camino de la despenalizacioacuten de las drogas blandas y estaacutes ingresan y tributan como parte de las economiacuteas legales produciriacutean maacutes ventajas que desventajas a los paiacuteses involucrados en estos negocios
Tomado de
httpwwwwebpondoorgfilesinterviewsMariaInesRestrepoPLANTEparawebpondopdf
74
Anexo 5
Ver anexo 6
75
Anexo 7
Anexo 8
76
Anexo 9
Anexo 10
77
Anexo 11
78
Anexo 12
79
Anexo 13
Diferenciacioacuten de niveles baacutesicos del circuito de drogas y consecuencias de poliacutetica
Nivel del circuito
ilegal de drogas
Poliacutetica Niveles de
Manejo estatal
nacional
Instancias
estatales
responsables [4]
Cooperacioacuten
Internacional
Produccioacuten Alternativas de
Desarrollo
Autonomiacutea con
criterios de
cooperacioacuten
Autoridades
relacionadas con
Ambiente
Agricultura
Desarrollo
Cooperacioacuten
Teacutecnica para el
Desarrollo
Procesamiento y
Traacutefico
Law Enforcement
(Represioacuten
legiacutetima)
Acuerdos
Internacionales
de
responsabilidad
compartida
Fiscaliacutea Policiacutea
Sistema Judicial
Control
Financiero
Direccioacuten de
Estupefacientes
Sistema de
Informacioacuten
Acuerdos y
represioacuten del
lavado asesoriacuteas
sobre extincioacuten
de bienes
cooperacioacuten
judicial
Abusos y
problemas en el
consumo
Salud Puacuteblica Autonomiacutea con
criterios de
cooperacioacuten
Autoridades de
salud puacuteblica y
alcaldiacuteas
Intercambio de
experiencias de
manejo en el
abuso de drogas
Meza 2010
80
Anexo 14
Tabla marco de poliacutetica
COMPONENTE ENTIDADES VINCULADAS
1 Control de la produccioacuten
Aspersioacuten Aeacuterea
Erradicacioacuten Manual y mecaacutenica
forzosa
Erradicacioacuten Manual Voluntaria ndash
Desarrollo Alternativo
DIRAN y Ministerio de defensa
PCI ndash Accioacuten Social (GME) Ejercito y Policiacutea
Nacional
PCI ndash Accioacuten Social (PFGB y PPP)
2 Control del Traacutefico
Interdiccioacuten
Control de lavado de activos
Control al traacutefico de precursores
DIRAN Ejercito y Armada Nacional
DNE y UIAF
DIRAN
3 Control del consumo
Prevencioacuten y rehabilitacioacuten
Ministerio de Proteccioacuten Social y Fondo
Nacional de Estupefacientes
Tomado de CADA paacuteg 40
81
Anexo 15
RANGO NORMATIVIDAD
CONSTITUCIONAL
CONSTITUCION POLITICA DE
COLOMBIA
LEGAL
1 Ley 30 de 1986 ldquoPor la cual se
adopta el Estatuto Nacional de
Estupefacientes y se dictan otras
disposicionesrdquo
2 Ley 67 de 1993 ldquoPor medio de la
cual se aprueba la Convencioacuten de las
Naciones Unidas contra el traacutefico iliacutecito
de estupefacientes y sustancias
sicotroacutepicas suscrito en Viena el 20 de
diciembre de 1988
3 Ley 599 de 2000 ldquoPor la cual se
expide el Coacutedigo Penalrdquo
82
OTRAS DISPOSICIONES
1 Decreto 1843 de 1991 ldquoPor el cual
se reglamentan parcialmente los Tiacutetulos
III V VI VII y XI de la Ley 09 de 1979
sobre uso y manejo de plaguicidasrdquo
2 Decreto 2253 de 1991 ldquoPor el cual
se adoptan como legislacioacuten
permanente unas disposiciones
expedidas en ejercicio de las facultades
del estado de sitiordquo
3 Resolucioacuten 001 de Febrero de 1994
ldquoMediante la cual se resolvioacute extender y
precisar las autorizaciones concedidas
para la destruccioacuten y erradicacioacuten de
cultivos iliacutecitos en el paiacutes a traveacutes de
los medios idoacuteneos prescritos para tal
finrdquo
4 Decreto 2158 de 1999
5 Resolucioacuten 005 de Agosto de 2000
ldquoModifica y ampliacutea la resolucioacuten 00194
establece procedimientos para la
83
erradicacioacuten define la auditoriacutea teacutecnica
y determina la creacioacuten del Comiteacute
Teacutecnico Interinstitucional como oacutergano
asesor para el desarrollo del Programa
de Erradicacioacuten de Cultivosrdquo
6 Resolucioacuten 017 de Octubre 4 de
2001 ldquoPor la cual se adopta un
procedimiento para la atencioacuten de
quejas derivadas de los presuntos
dantildeos causados por la aspersioacuten aeacuterea
con el herbicida glifosato dentro del
marco Programa de Erradicacioacuten de
Cultivos Iliacutecitosrdquo
7 Resolucioacuten 1054 de 2003 ldquopor la
cual se modifica un Plan de Manejo
Ambiental
y se toman otras determinacionesrdquo
8 Resolucioacuten 013 de 27 de Junio de
2003 del Consejo Nacional de
Estupefacientes ldquoPor la cual se
revocan las Resoluciones nuacutemeros
0001 del 11 de febrero de 1994 y 0005
del 11 de agosto de 2000 y se adopta
un nuevo procedimiento para el
84
Programa de Erradicacioacuten de Cultivos
Iliacutecitosrdquo
9 Resolucioacuten 031 de Septiembre 26 de
2003 ldquoPor la cual se modifica el artiacuteculo
5deg de la Resolucioacuten nuacutemero 0013 del 27
de junio de 2003 mediante la cual se
adopta un nuevo procedimiento para el
Programa de Erradicacioacuten de Cultivos
Iliacutecitosrdquo
10 Resolucioacuten 008 de Marzo 2 de
2007 ldquoPor la cual se modifica la
Resolucioacuten nuacutemero 0017 del 04 de
octubre de 2001 que establece un
procedimiento para la atencioacuten de
quejas derivadas de los presuntos
dantildeos causados por la aspersioacuten aeacuterea
con el herbicida glifosato dentro del
marco del Programa de Erradicacioacuten de
Cultivos Iliacutecitosrdquo
ACUERDOS INTERNACIONALES
1 Convencioacuten de Viena por medio de la cual
se aprueba la Convencioacuten de las Naciones
Unidas contra el traacutefico iliacutecito de
estupefacientes y sustancias sicotroacutepicas
85
suscrito en Viena el 20 de diciembre de 1988
2 Acuerdo del 15 de junio de 2005 ldquoAcuerdo
de asistencia militar entre la Republica
de Colombia y los Estados Unidos de Ameacuterica
(Plan Colombia)rdquo
Elaboracioacuten propia
86
17
2 JUSTIFICACION
El fenoacutemeno de los cultivos de uso iliacutecito ha dejado como ensentildeanzas para
instituciones dedicadas a su estudio como para los actores directamente
involucrados ya que se ha podido subdividir la problemaacutetica de tal manera que
sea maacutes faacutecil su comprensioacuten y tratamiento Esto se debe principalmente a que los
cultivos de uso iliacutecito son transversales a diferentes instancias de importancia de la
sociedad siendo los teacuterminos econoacutemicos poliacuteticos legales y culturales entre los
maacutes destacados
Colombia se ha enmarcado en diferentes etapas como actor preponderante de
alguna de las dinaacutemicas tales como la produccioacuten el transporte y comercializacioacuten
de las sustancias iliacutecitas por lo cual las poliacuteticas de tratamiento al problema son
de vital importancia Este tipo de acciones gubernamentales abarcan aspectos
transversales a nivel regional relacioacuten y capacidad institucional con grupos al
margen de la ley poliacuteticas internas para desincentivar la produccioacuten y consumo de
estas sustancia y por uacuteltimo el flujo de dinero del narcotraacutefico que ha generado
una cultura que acepta y en casos especiacuteficos siente la necesidad y falta de los
altos ingresos que les dejan estas actividades iliacutecitas
Estas etapas o procesos de cambio en los cuales se ha encontrado el Estado
colombiano en relacioacuten con las dinaacutemicas pertenecientes al traacutefico de sustancias
iliacutecitas se han tomado desde hace varias deacutecadas como un problema en su
mayoriacutea perteneciente al contexto Colombiano que estaacute permeado de la
polarizacioacuten generada por los grupos armados ilegales en el territorio nacional
que desde hace deacutecadas se movilizan por algunas zonas del paiacutes Aun asiacute y a
pesar de esta prelacioacuten mostrada en poliacuteticas puacuteblicas por buscar una solucioacuten a
las dinaacutemicas pertenecientes al traacutefico de drogas no se ha tenido muy presente un
aspecto de gran importancia para lograr estos objetivos y que desde hace pocos
antildeos se han comenzado a ver resultados positivos en otros paiacuteses con
problemaacuteticas relativamente parecidas a las del caso Colombiano (Bolivia y Peruacute)
18
este aspecto hace referencia a la integracioacuten de sociedades organizadas de
cultivadores de cocaiacutena (Bolivia) y de sociedades que recogen las demandas de
poblaciones con necesidad de ayudas por parte del Estado central para trabajar
mancomunadamente en contra de los cultivos iliacutecitos
Este nuevo enfoque ha evolucionado desde las poliacuteticas de sustitucioacuten de cultivos
de uso iliacutecito y ha dado pasos importantes a la hora de comprender que una de
las soluciones maacutes viables para desincentivar el cultivo de este tipo de sustancias
o su materia prima no es pertinente trabajarla solamente desde una visioacuten
econoacutemica Se debe trabajar desde una perspectiva integral que contemple
factores econoacutemicos sociales poliacuteticos y culturales Que superen el marco
normativo y la aplicacioacuten de las leyes debido a las necesidades sociales que se les
presentan a las personas por falta de presencia real del Estado como principal
encargado de proveer seguridad infraestructura y acompantildeamiento pertinente
para con sus ciudadanos
21 Contexto
La droga en Colombia desde hace unas deacutecadas se ha convertido en un problema
de caraacutecter nacional e internacional lo cual se comienza a demarcar con mayor
claridad con el auge de la produccioacuten cocalera en la zona andina desde la deacutecada
de los 60-70 Si bien el paiacutes ya presentaba una problemaacutetica que divisaba el
narcotraacutefico en sus primeras etapas con la bonanza marimbera1 esta no se
desarrolloacute con la misma fuerza o impacto que se dio con la cocaiacutena Bajo la misma
loacutegica que se presentoacute en los negocios con la Marihuana el cultivo produccioacuten y
enviacuteo de cocaiacutena (o sus materias primas) se mostraron como un negocio atractivo
debido a la ganancia que generaba dejando utilidades visiblemente mayores a la
1 Se presenta alrededor del antildeo 1972 debido a la erradicacioacuten en Meacutexico y Jamaica encabezado
por estados unidos donde la zona de la Sierra Nevada el Magdalena Armenia Encabezados estos lugares y relacionados a la Familia Daacutevila en Armenia y Rauacutel Daacutevila Jimeno en el Magdalena Este fenoacutemeno dio como resultado la primera guerra contra las drogas establecida por el gobierno de Richard Nixon
19
de otros productos otras sustancias iliacutecitas como la marihuana y evidentemente
mejores dividendos de productos liacutecitos como el cafeacute que ha sido una de las
principales materias de exportacioacuten histoacutericas de Colombia
Ya en la deacutecada de los 70 se desarrollaban exportaciones hacia los Estados
Unidos el cual ha representado uno de los paiacuteses con mayor demanda de drogas
como la marihuana cocaiacutena y heroiacutena Los departamentos que afrontaron este
nuevo fenoacutemeno en Colombia fueron el Caquetaacute Guaviare y Putumayo (Thoumi
2002 paacuteg 115) Estos cultivos se establecieron principalmente en las periferias de
las ciudades principales en terrenos no colonizados Esto es significativo debido
a que posibilitoacute el aumento exponencial de los cultivos y capacidad de produccioacuten
dando como resultado el posicionamiento de Colombia en la deacutecada de los 80
como el paiacutes de mayor produccioacuten de cocaiacutena
Debido a los altos dividendos que representaba la produccioacuten y venta de cocaiacutena
en el exterior se comenzaron desarrollar sistemas eficientes para el lavado de
activos y aumento en los cultivos de hoja de coca Este aumento en la
profesionalizacioacuten de la produccioacuten de coca fue mancomunado con paiacuteses como
Peruacute y Bolivia que contribuiacutean con importaciones de base de coca
La operacioacuten a gran escala del narcotraacutefico aumentoacute sustancialmente las
ganancias y propicioacute la formacioacuten de los llamados ldquocartelesrdquo de Medelliacuten Cali y la
Costa Estos propiciaron la integracioacuten vertical de todas las etapas de la
produccioacuten de narcoacuteticos desde cultivo de la hoja pasando por la
comercializacioacuten de insumos y precursores procesamiento en laboratorios
produccioacuten transporte y terminando en la comercializacioacuten tanto interna como
externa a traveacutes de redes apropiadas de distribucioacuten (Diacuteaz amp Saacutenchez 2004 paacuteg
10
Llegado a este punto se desarrollaron dos instrumentos juriacutedicos de importancia
para luchar contra los carteles y contra la produccioacuten de cocaiacutena La extradicioacuten de
nacionales y la cooperacioacuten judicial El primero fue adoptado por el congreso y no
20
necesito de debate para asiacute finalmente ser aplicado en 1984 El segundo la
cooperacioacuten judicial e intercambio de pruebas solo se abrioacute a partir de 1990 y sin
estar regulado mediante tratado (Pardo Paacuteg1)
Estas herramientas juriacutedicas desarrolladas por el gobierno colombiano
relacionadas de manera directa con el de Estados Unidos desataron un aumento
significativo en los niveles de violencia por parte de los carteles Se comenzaron a
generar guerras por parte de los carteles buscando el control de maacutes rutas para
enviar los alcaloides al igual que tomando acciones en contra del Estado para
lograr debilitar el sistema judicial colombiano y de esta manera desincentivar la
persecucioacuten sobre los miembros de los carteles Advieacutertase que a pesar de las
acciones violentas por parte de estos actores armados ilegales se logroacute (con la
cooperacioacuten del gobierno norteamericano) la muerte o encarcelamiento de los
liacutederes o denominados ldquocaposrdquo de dichas organizaciones
Si bien esto tuvo un efecto en la reduccioacuten de la violencia no sucedioacute lo mismo
con el negocio ilegal Diversos carteles en el territorio nacional y actores armados
ya presentes como grupos paramilitares y guerrillas como el ELN y las FARC
vieron este negocio como una fuente de financiamiento para sus luchas
particulares en contra de sus contrapartes en el paiacutes Algo maacutes para antildeadir con
respecto a estas dinaacutemicas es coacutemo el narcotraacutefico cumplioacute una labor doble en
grupos insurgentes por un lado proporcionaba una base social para los grupos
(cultivadores de sustancias iliacutecitas) y por el otro el aumento de ingresos para
escalar y expandir su actividad armada (Diacuteaz amp Saacutenchez 2004 Paacuteg 11)
Se debe tener presente que la industria de la coca es caracteriacutestica de la zona
andina no solo con lo relacionado a Colombia sino a sus vecinos andinos Bolivia
Peruacute y Ecuador Se presume este fenoacutemeno se ha dado a la falta de desarrollo
interino en el territorio de cada uno de estos paiacuteses de dinaacutemicas que relacionen
una economiacutea legal tanto en centros como en periferias dejando partes de la
poblacioacuten segregadas sin oportunidades de generar utilidades en economiacuteas
21
legales al igual que la existencia de una falta de apoyo de los Estados en cuanto
a seguridad social salud acompantildeamiento de la fuerza puacuteblica y educacioacuten
Por ejemplo el costo de transportar una carga de yuca al centro urbano
maacutes cercano en San pablo ndash apenas a 30 km De distancia de Virgencita ndash es de
20000 pesos mientras que la yuca como tal solo se vende en 30000 pesos en el
mercado lo que deja a la familia unos 10000 pesos o aproximadamente 3 doacutelares
(sin incluir los costos del cultivo y la cosecha) (Project Counselling Service 2003
Paacuteg 3)
Cabe sentildealar que no solo la falta de infraestructura en las periferias de los
departamentos productores explica el porqueacute de interactuar con dinaacutemicas ilegales
por parte de la poblacioacuten sino que se debe sumar un factor en el cual la falta de
presencia del Estado y auacuten maacutes del monopolio exclusivo de la fuerza deja a
familias y poblaciones enteras a merced de actores armados ilegales Esto deriva
en 3 aspectos (1) socava la erradicacioacuten manual de los cultivos de coca (2)
impone impuestos en las hojas y la pasta y bloqueos en las carreteras (3) debilita
las estructuras sociales (Project Counselling Service 2003 Paacuteg 3)
En este marco la poliacutetica de erradicacioacuten de cultivos de uso iliacutecito se desarrolloacute de
manera maacutes fuerte teniendo cierta prelacioacuten en los planes de gobierno desde
mediados de la deacutecada de los 90 donde el teacutermino varioacute de sustitucioacuten a
desarrollo alternativo como seraacute expuesto posteriormente en el estudio Es
necesario resaltar no solo el desarrollo alternativo como opcioacuten de viabilidad sino
hacer un breve contraste con las otras estrategias existentes para la lucha contra
las drogas que han sido enfocadas a atacar grandes cultivos y no las parcelas de
campesinos ldquoraspachinesrdquo y en general pequentildeos productores de materias
primas
22
3 METODOLOGIacuteA
El estudio a desarrollar en el presente texto es de caraacutecter descriptivo y
explicativo ya que busca abordar el tema de los programas y acciones
gubernamentales que se han desarrollado para combatir los cultivos de uso iliacutecito
y entre estas especiacuteficamente revisar y analizar si el Desarrollo Alternativo se ha
constituido como viable para reducir los incentivos de poblaciones rurales de
interactuar con dinaacutemicas ilegales como lo es el cultivo de hoja de coca y
amapola Para esto se emplearaacute una revisioacuten de instrumentos juriacutedicos en el paiacutes
Como el anaacutelisis de los proyectos desarrollados en el periodo 2002-2010 para asiacute
mirar si la evolucioacuten de las poliacuteticas se ha dado de manera positiva presentando
un resultado que deacute cuenta de soluciones viables y sostenibles
31 Estrategia de Investigacioacuten
En este trabajo se hizo una revisioacuten documental en la cual se examinaron los
textos producidos para el tema de los cultivos iliacutecitos seleccionando asiacute los
documentos maacutes pertinentes para los propoacutesitos de la investigacioacuten
Se realizo una lectura a profundidad bajo una loacutegica cruzada y comparativa para
relacionar los hallazgos realizados acerca del fenoacutemeno y tener presente la
informacioacuten relevante
32 Instrumentos de la investigacioacuten
El desarrollo de la investigacioacuten se enmarcoacute en los datos presentados en informes
de instituciones nacionales al igual que internacionales Entre las instituciones que
presentan datos y anaacutelisis recopilados estaacuten Presidencia de la Repuacuteblica (Accioacuten
Social) Contraloriacutea General de la Nacioacuten Policiacutea Antinarcoacuteticos Centro de
Investigacioacuten y Educacioacuten Popular (CINEP) Sistema Integrado de Monitoreo de
Cultivos Iliacutecitos (SIMCI) Programa PLANTE Ministerio de Medio Ambiente y el
Colombian Alternative Development (CAD) entre los maacutes destacados para la
temaacutetica correspondiente
23
4 ANTECEDENTES Y MARCO CONCEPTUAL
En este capiacutetulo se abordaraacuten los principales lineamientos conceptuales y teoacutericos
que pretenden guiar este trabajo de investigacioacuten Se dividiraacute en dos partes en las
cuales se pretende hacer por un lado una generacioacuten de planteamientos desde la
presentacioacuten de antecedentes que hacen referencia a algunos autores sobre el
porqueacute se han desarrollado condiciones suficientes para que los cultivos de coca y
amapola sean la opcioacuten predominante en periferias del paiacutes y por el otro
presentando los conceptos de relevancia para desarrollar el estudio
41 Antecedentes
Existen aspectos demarcados en caracteriacutesticas de paiacuteses Andinos que muestran
coacutemo han sido maacutes propensos a desencadenar una insercioacuten en el narcotraacutefico
por su geografiacutea que permite el cultivo histoacuterico de hoja de coca y amapola en sus
territorios Rocha (2002) plantea que existe una explicacioacuten coherente para la
insercioacuten de Colombia en el mercado de las drogas iliacutecitas Esto debido a la
precaria institucionalidad local el deacutebil control estatal la informalidad de la
economiacutea en las periferias donde el Estado no tiene presencia y las caracteriacutesticas
geograacuteficas del paiacutes en teacuterminos que permiten el cultivo de hoja de coca y
amapola y tambieacuten por su ubicacioacuten estrateacutegica para ser punto neuraacutelgico para el
contrabando importacioacuten y exportacioacuten2
Si bien los factores geograacuteficos y la presencia del Estado dan visos del porqueacute del
adentramiento en el negocio de la droga se debe resaltar como
2 No solo de la droga si no de sus materias primas y la tradicioacuten de contrabando que se manejaba
en algunas regiones del paiacutes como la Guajira
24
ldquoLa hoja de coca requiere de condiciones bioloacutegicas y climaacuteticas que son
evidentemente propicias en Peruacute Bolivia y Colombia Desde eacutepocas ancestrales
su produccioacuten se ha destinado al consumo entre las poblaciones indiacutegenas en
Peruacute y Bolivia Recientemente en Colombia se ha propagado en regiones social y
econoacutemicamente marginadas A su vez la tecnologiacutea para obtener cocaiacutena es
relativamente sencilla y cuenta con muacuteltiples variantes propias de la manufactura
maquiladora La geografiacutea favorece el acceso al principal mercado de consumo
Estados Unidos (hellip) la precaria institucionalidad y estabilidad sociopoliacutetica han
favorecido la actividad exportadorardquo (Rocha 2002 Paacuteg 36)
En los antildeos 80 si bien los niveles de pobreza y calidad de vida se mostraban como
mejores en Colombia a comparacioacuten de sus vecinos en el graacutefico 1 se muestra
como para el antildeo 1994 Colombia se presentaba como un paiacutes con una alta
desigualdad de ingreso y un menor ingreso per caacutepita al igual que otros paiacuteses
productores como Bolivia y Peruacute (Rocha 2002 Paacuteg 42)3
Rocha (2000) al revisar algunas de las explicaciones tentativas al fenoacutemeno en
paiacuteses andinos muestra coacutemo los paiacuteses productores tienen similitudes en cuanto
a menores ingresos per caacutepita mayor inequidad en la distribucioacuten del ingreso y
mayor grado de pobreza resaltado que no solo estos establecen los factores
totalmente explicativos para el cultivo de iliacutecitos
Siguiendo con las percepciones teoacutericas del porqueacute se generaron y se mantienen
dinaacutemicas de aceptacioacuten de cultivos iliacutecitos como mecanismo de supervivencia
econoacutemica por parte de poblaciones rurales Thoumi (1998) plantea que en la
eacutepoca de la violencia y el ldquoFrente Nacionalrdquo el cual representoacute una estabilidad
durante un periodo de aproximadamente 20 antildeos nuevas formas de conflicto se
comenzaron a presentar como lo fueron la conformacioacuten de grupos guerrilleros de
izquierda como las FARC (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia) y el
3 Ver anexo 2
25
ELN (Ejeacutercito de Liberacioacuten Nacional) en 1964 (Acemoglu Robinson amp Santos-
Villagran 2009 17)
Sobresale en los planteamientos de Thoumi (1998) uno de vital intereacutes para este
texto el cual muestra que debido al proceso previamente nombrado se generaron
sistemas clientelistas el cual volvioacute al Estado colombiano vulnerable ante
cualquier grupo que ostentara un gran capital econoacutemico por ejemplo el
relacionado con el narcotraacutefico
ldquoLa debilidad del Estado en muchas zonas se ha acentuado durante los
uacuteltimos 50 antildeos Durante todo el siglo (hellip) Esta migracioacuten se efectuoacute de manera
espontaacutenea con poca o nula presencia estatal sin sistemas efectivos de
asignacioacuten de derechos de propiedad y sin esfuerzos estatales para establecer
mercados eficientes que permitieran integrar las regiones al mercado nacional (hellip)
las guerrillas han reemplazado al Estado como instituciones encargadas de
establecer el orden crear sistemas de servicios puacuteblicos y hacer cumplir las leyesrdquo
(Thoumi 1998 Paacuteg 29)rdquo
Los argumentos antes sentildealados por Thoumi permitieron que Vargas (1999)
afirmara que los cultivos iliacutecitos se desplazaron a regiones con absoluta ausencia
del Estado y elevados niveles de violencia a donde posteriormente llegaron
organizaciones guerrilleras (Vargas en Diacuteaz amp Saacutenchez 2004 Paacuteg 19) Este
punto resalta el papel fundamental que dio la poca o nula presencia del Estado en
periferias de las ciudades principales de Colombia dejando a un lado la
destinacioacuten de recursos para aplicar medidas que buscasen el desarrollo de estos
latifundios dejando asiacute pocas soluciones de viabilidad y sostenibles en el tiempo a
nivel econoacutemico para comunidades rurales en estos territorios
42 Marco Conceptual
En primer lugar se debe definir que se entiende por Poliacutetica Puacuteblica asiacute para Roth
2002 esta se define como un ldquoconjunto conformado por uno o varios objetivos
26
colectivos considerados necesariamente deseables y por medios y acciones que
son tratados por lo menos parcialmente por una institucioacuten u organizacioacuten
gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores
individuales o colectivos para modificar una situacioacuten percibida como
insatisfactoria o problemaacuteticardquo
A continuacioacuten el concepto de Desarrollo cumple un papel central para el presente
texto por lo que este tiene diferentes variables y amplitud de esta manera la
primer tipologiacutea de desarrollo es en la cual este es concebido como crecimiento
econoacutemico donde se ha consolidado como visioacuten predominante en la cual se
toma como un ldquoproceso esencialmente teacutecnico-econoacutemico que por un lado
privilegia el crecimiento econoacutemico como condicioacuten y causa del desarrollo general
y especiacuteficamente del desarrollo socialhelliprdquo (Cambra 1999 4) otra de las
tipologiacuteas es la del desarrollo rural que tiene un enfoque predominantemente
productivista el cual centra el desarrollo ya no en teacuterminos netamente de aumento
econoacutemico si no en La capacidad de un paiacutes para mejorar su nivel de vida a
lo largo del tiempo depende casi por entero de su capacidad para
aumentar su produccioacuten por trabajador Kruggman 1991
Por uacuteltimo una de las dos tipologiacuteas que se utilizaran en el texto es la de
desarrollo humano donde el ldquodesarrollo no es el aumento de la riqueza sino que la
riqueza es uno de los medios para que el ser humano pueda llevar una vida plena
Asiacute que el verdadero desarrollo al que denominoacute ndash ldquodesarrollo humanordquo- es el
aumento en la cantidad y calidad de las opciones que tienen los habitantes de un
paiacutesrdquo (PNUD 2003100) Esto tiene que ver con ciertos temas y asuntos de
importancia como el progreso social el crecimiento econoacutemico la eficiencia en
teacuterminos de uso y disponibilidad de los recursos la igualdad econoacutemica la
participacioacuten y la libertad la sostenibilidad generacional y la seguridad humana
27
En primer lugar se debe plantear el concepto de Desarrollo Alternativo que ha
sido generalmente abordado desde cuatro perspectivas principales y son
recogidas por Zorro (2005) (1) como alternativa al modelo de desarrollo
dominante oacute sea el crecimiento econoacutemico frente a redistribucioacuten (2) Como
alternativa a las modalidades tradicionales del desarrollo rural es decir economiacuteas
campesinas frente a modelo empresarial (3) alternativa a las modalidades de
desarrollo de un territorio especiacutefico y (4) alternativa al crecimiento econoacutemico
basado en los cultivos iliacutecitos Esta uacuteltima perspectiva es la apropiada para
manejar en el presente texto ya que ha hecho alusioacuten a ldquoalternativas productivasrdquo
cuyas caracteriacutesticas pueden variar de un paiacutes y de una regioacuten a otra Este uso de
la expresioacuten estaacute circunscrito a los paiacuteses productores de coca y amapola (Zorro
2005 Paacuteg 108)
Teniendo en cuenta la anterior explicacioacuten sobre queacute tipo de desarrollo alternativo
se tendraacute en cuenta en el anaacutelisis la definicioacuten bajo la cual se comprenderaacute es la
siguiente
Un proceso destinado a impedir y eliminar el cultivo de plantas que
contengan estupefacientes y sustancias sicotroacutepicas mediante la adopcioacuten de
medidas de desarrollo rural expresamente concebidas con tal fin y que se lleva a
cabo en el contexto de un crecimiento econoacutemico nacional sostenido y los
esfuerzos por alcanzar un desarrollo sostenible (hellip) teniendo presentes las
caracteriacutesticas socioculturales especiales de las comunidades y grupos
destinatarios UNODC
Por uacuteltimo otro concepto que es necesario desarrollar y es el de los incentivos los
cuales partiendo de Chiavenato (2006) dice
ldquocuando surge una necesidad esta es una fuerza dinaacutemica y persistente que
origina un comportamiento cada vez que aparece una necesidad esta rompe el
estado de equilibrio del organismo y produce un estado de tensioacuten insatisfaccioacuten
inconformismo y desequilibrio que lleva al individuo a desarrollar un
28
comportamiento o accioacuten capaz de descargar la tensioacuten y liberarlo de la
inconformidad y del desequilibriordquo (Chiavenato 2006 Paacuteg 70)
43 Teoriacutea de Entramado y enfoque de Desarrollo Humano para el Desarrollo
Alternativo
Se ha visto como necesario realizar una precisioacuten para el caso teniendo en
cuenta una teoriacutea para el anaacutelisis de poliacuteticas puacuteblicas Roth (2009) plantea como
una red constituye ciertas relaciones ya sean de colaboracioacuten de apoyo de
influencia entre un conjunto de actores especiacuteficos La teoriacutea de entramado hace
parte de corrientes mixtas que buscan mediar entre el papel del Estado y la
sociedad para buscar cierto tipo de equilibrios ya que las fronteras entre lo estatal
y lo no estatal son movedizas y que existe una serie de puentes entre estas dos
esferas (Roth 2002 Paacuteg 33)
En este sentido las poliacuteticas puacuteblicas se dan gracias a las interdependencias entre
varios actores se que caracterizan por interacciones horizontales gracias a que
las relaciones de poder no estaacuten claramente constituidas Estas redes se
conforman de acuerdo a la singularidad del tema en este caso a los cultivos de
uso iliacutecito que se encuentran desde una perspectiva teoacuterica en dos frentes 1) las
issue networks las cuales se caracterizan por su autonomiacutea frente a las otras
donde sus intercambios se dan gracias a la informacioacuten 2) Red de presioacuten que
hacen referencia a grupos con varios participantes y la apertura de acceso para
otros actores donde su funcionamiento es descentralizando e inestable
Este tipo de entramados entre actores sociales y actores gubernamentales se
representan de mejor manera en las poliacuteticas implementadas en el periodo 2002-
2010 donde se plantea la problemaacutetica y necesidad impliacutecita de generar acuerdos
que permeen una interaccioacuten adecuada entre los tomadores de decisiones y las
demandas realizadas por la poblacioacuten civil para aumentar la aceptacioacuten de
instituciones presentes en su territorio medir la efectividad de las poliacuteticas
desarrolladas que histoacutericamente han establecido una unilateralidad en las
29
soluciones de las drogas salud puacuteblica inclusioacuten a mercados entre otros
problemas destacados
Complementando la teoriacutea a utilizar se utilizo el Enfoque de Desarrollo Humano
para dar maacutes claridad y poder analizar la problemaacutetica de los incentivos para
cultivar cocaiacutena y amapola Este enfoque se define como ldquoel proceso mediante el
cual se busca la ampliacioacuten de las oportunidades de las personas aumentando
sus derechos y capacidadesrdquo Uno de los planteamientos fundamentales de este
enfoque se entienden de la siguiente manera
ldquoTal desarrollo se concentra y sustenta en la satisfaccioacuten de las
necesidades humanas fundamentales en la generacioacuten de niveles crecientes de
auto independencia y en la articulacioacuten orgaacutenica de los seres humanos con la
naturaleza y la tecnologiacutea de los procesos globales con los comportamientos
locales de lo personal con lo social de la planificacioacuten con la autonomiacutea y de la
sociedad civil con el Estadordquo (Max-Neef 1986 15)
Este enfoque es pertinente cuando se tienen en cuenta las estrategias del
PDA las cuales buscan articular tanto aspectos sociales una planificacioacuten que
representa la autonomiacutea de la sociedad civil con el Estado para interactuar de
manera econoacutemica a nivel global sin dejar a un lado la obligatoriedad que tiene el
gobierno central para velar por el propicio crecimiento de la regioacuten en teacuterminos de
calidad de vida libertades de los individuos
30
5 POLITICAS DE TRATAMIENTO A LOS CULTIVOS ILICITOS EN COLOMBIA
El presente capiacutetulo tiene la intencioacuten de hacer una breve descripcioacuten del
Desarrollo Alternativo en Colombia como mecanismo de lucha contra los cultivos
iliacutecitos en el territorio nacional Para ello se expondraacuten cuaacuteles han sido estas
poliacuteticas y mecanismos al igual que los resultados visibles en documentos
oficiales y anaacutelisis acadeacutemicos desarrollados
51 Evolucioacuten del Desarrollo Alternativo en Colombia
Colombia actualmente es el mayor cultivador de cocaiacutena a nivel mundial4 Esto ha
acarreado problemas en diferentes niveles para el Estado debido a que permea
aspectos de la sociedad transversales para la construccioacuten armoacutenica de procesos
econoacutemicos viables atencioacuten a las necesidades de la poblacioacuten menos favorecida
(salud vivienda educaciones y seguridad) los cuales pretenden reducir los
iacutendices de insatisfaccioacuten y recortar los cimientos de apropiacioacuten de recursos por
parte de grupos armados ilegales en el territorio nacional
Desde el comienzo de la lucha contra el narcotraacutefico se han generado diferentes
liacuteneas o enfoques para atacar a organizaciones que reciben rubros de las drogas
iliacutecitas especiacuteficamente donde se han constituido tres estrategias entorno al
componente del control de produccioacuten de materias primas (CADA 2005 Paacuteg
40)5
Si bien estos componentes atacan los cultivos iliacutecitos el tercer componente es el
que plantea la necesidad de reemplazarlos por otros enmarcados en la legalidad
teniendo un eacutenfasis en las necesidades de cooperacioacuten institucional con la
poblacioacuten rural para que este proceso sea sostenible a largo plazo
4 Ver Anexo 3
5 Ver anexo 2
31
Este componente comenzoacute a ser de intereacutes para los dirigentes del paiacutes desde el
gobierno de Belisario Betancur (1982-1986) en el cual se disentildeoacute un Plan Nacional
sobre las drogas en Colombia Eacuteste conteniacutea el denominado Plan maestro de
Sustitucioacuten de Cultivos Iliacutecitos que desarrollaba programas piloto al Sur del
departamento del Cauca y Norte de Narintildeo (Vargas 1999 Paacuteg 123)
Estos proyectos piloto arrojaron varios resultados que conllevariacutean a replantear la
sustitucioacuten dando paso al Desarrollo Alternativo
El proyecto se centroacute en actividades de fomento agropecuario tomando
como base el cafeacute plaacutetano yuca papaya ciacutetricos frijol cantildea panelera canabalia
cuyes cerdos y ganaderiacutea de doble propoacutesito Este proceso se acompantildeoacute con un
fortalecimiento de la infraestructura de viacuteas y puentes para facilitar la
comercializacioacuten (hellip) se favorecioacute la inversioacuten social que fue uno de los
componentes de mayor eacutexito del proyecto (hellip) la contrastacioacuten real del programa
de sustitucioacuten a la luz del proceso de desplazamiento interno de los cultivos arrojoacute
un fracaso estruendoso al comprobarse justo al comenzar 1991 que las aacutereas de
coca habiacutean crecido de una manera alarmante en la Amazoniacutea (Vargas 1999
Paacuteg 124)
Esto llevoacute a buscar estrategias que no solo afectaren momentaacuteneamente los
incentivos de la poblacioacuten rural para cultivar hoja de coca y amapola sino que
tambieacuten lograran que se comenzara a pensar en teacuterminos de integralidad De esta
manera se busca maacutes eficacia en la sostenibilidad de la estrategia de ldquoeliminacioacuten
o reduccioacuten sustancialrdquo de los cultivos de uso iliacutecito (Vargas 2010 Paacuteg 7)
Ya en la deacutecada de los 906 se desarrolloacute una polarizacioacuten en la discusioacuten de las
estrategias prominentes para atacar los cultivos iliacutecitos como consecuencia de un
aspecto internacional que ha sido nombrado previamente en el trabajo y se
6 Es necesario tener en cuenta que en el Gobierno de Virgilio Barco (1986-1990) se adopto el Estatuto
Nacional de Estupefacientes Ley 30 de 1986
32
fundamenta en las presiones del gobierno de Estados Unidos Comenzando esta
deacutecada el gobierno de Ceacutesar Gaviria (1990-1994) intensificoacute las aspersiones
buscando resultados a corto plazo para mostrar el compromiso con la lucha contra
los grandes carteles de la droga (Cartel de Medelliacuten y Cali) y continuar siendo
favorecidos con ayudas econoacutemicas del gobierno norteamericano Teniendo en
contraparte un intereacutes disminuido en los proyectos que buscasen soluciones
integrales para la poblacioacuten rural7 que fueran sostenibles
Zorro (2010) presenta un desarrollo histoacuterico de las poliacuteticas de Desarrollo
Alternativo en Colombia en este plantea que en el periodo de consolidacioacuten de
estas poliacuteticas (aplicacioacuten de los instrumentos orquestados por el gobierno de
Samper y aplicacioacuten bajo acuerdos de cooperacioacuten internacional en temas
econoacutemicos)8 subdividieacutendolas en dos etapas que constituyen una formacioacuten de
la institucionalidad puacuteblica (1993-1998) y la segunda es la de auge y crisis del DA
(1998-2002) Esta divisioacuten es de gran importancia para el anaacutelisis ya que mostraraacute
las problemaacuteticas previas al periodo del presidente de Aacutelvaro Uribe
El Plan Nacional de Rehabilitacioacuten PNR en 1993 asume la coordinacioacuten del
desarrollo alternativo (decreto 2707) y el documento Conpes 2734 adoptoacute el
Programa Nacional de Desarrollo Alternativo (PNDA) (Zorro 2010) Con esta
normatividad si bien se demarcaba la intencioacuten de cambio de poliacuteticas por parte
del gobierno las fumigaciones seguiacutean siendo implementadas a gran escala
siendo ordenadas por el Consejo Nacional de Estupefacientes Estos documentos
y normatividad que se establece comienza a esgrimir los que seraacute el periodo de
desarrollo institucional daacutendole un vuelco a las poliacuteticas y demarcando el
7 Entre los logros del Estado colombiano para el periodo 1985-1993 el PNR registraba la sustitucioacuten de 3476
hectaacutereas de coca (un 96 en el Cauca) y la erradicacioacuten voluntaria de cerca de 1000 hectaacutereas de amapola (Programa Presidencial para la Con vivencia 1994 P 32) Frente a las 42000 hectaacutereas sembradas de coca en 1989 (Ortiz 2000) la primera cifra muestra lo limitado del logro mas aun cuando no hubo seguimiento para garantizar la perdurabilidad de la sustitucioacuten (Zorro 2010 Paacuteg 96) Con esto se muestra un contraste entre resultados oficiales y particulares los cuales plantean una comprensioacuten completa del fenoacutemeno mostrado en resultados oficiales 8 Estos instrumentos seraacuten desarrollados pertinentemente a continuacioacuten
33
Desarrollo Alternativo como elemento de intereacutes para progresar en la lucha contra
el narcotraacutefico
Una vez el gobierno de Ernesto Samper (1994-1998) entra en vigencia se genera
el programa Plante9 de Desarrollo Alternativo donde se plantea como un
programa que acompantildea la erradicacioacuten forzosa de cultivos iliacutecitos buscando
generar dinaacutemicas que dieran opciones de seguridad econoacutemica social y poliacutetica
para los pobladores de las regiones Como se recalcoacute en el capiacutetulo dos parte de
las causas de la aceptacioacuten de cultivos iliacutecitos era la falta de presencia del Estado
carencia de credibilidad al mismo y reducidos iacutendices de atencioacuten a necesidades
baacutesicas de la poblacioacuten rural de estos latifundios
Como tal el Programa Plante teniacutea como objetivo principal el lograr que los
ingresos derivados de la sustitucioacuten fueran sostenibles mediante la generacioacuten de
un entorno social cultural poliacutetico y econoacutemico en el cual se aumentara la
participacioacuten de la poblacioacuten en procesos del ejercicio de sus derechos como
ciudadanos En siacute el Plante ldquoatiende regiones y no individuosrdquo busca generar
entornos favorables para la sostenibilidad de las iniciativas y reducir la
probabilidad de regresar a la actividad ilegal luego de la erradicacioacuten forzosa10
Una de las caracteriacutesticas que se resaltaron en el Plante fue la diferenciacioacuten
entre pequentildeos cultivadores y las estructuras empresariales definidas con maacutes de
tres hectaacutereas11 (Vargas 2010 Paacuteg 8) Es fundamental entender el caraacutecter y el
enfoque que se tiene en el DA hacia cierto conglomerado de individuos que
carecen de opciones para asegurar una estabilidad econoacutemica (asiacute sea reducida)
puesto que el criterio ya no es solo cuantitativo sino que pretende establecer
9 Ver Conpes 3218
10 Este apartado contiene fragmentos de una entrevista realizada a Mariacutea Ineacutes Restrepo Cantildeoacuten directora del
Plante Ver cuestionario completo anexo 4 11
Zorro (2010) plantea que las marchas que se dieron en el Guaviare en 1995 por pequentildeos cultivadores de coca fueron las que mostraron la necesidad de generar especificidades entre los tipos de cultivos y caracteriacutesticas de sus propietarios
34
nexos directos con capitales del narcotraacutefico (manejan voluacutemenes mayores de
cultivos) (Vargas 2000 Paacuteg 10)
Cabe destacar tambieacuten la falta de conocimiento de los aspectos complejos que
trascendiacutean el problema de los monocultivos de sustancias iliacutecitas para pequentildeos
cultivadores donde se observa claramente las tres fases que propone el PNDA
para cumplir con la promesa de Samper de acabar con los cultivos de coca en dos
antildeos (Vargas 2010 Paacuteg 9) Estas fases eran
1 El programa Plante como tal que buscaba generar financiar y asistir
alternativas productivas de corto plazo que garantizaran ingresos baacutesicos a
las familias afectadas por las labores de erradicacioacuten
2 El Plan de Desarrollo Alternativo Normalizado encargado de financiar y
asistir procesos productivos sostenibles en el mediano y el largo plazo
orientados a consolidar econoacutemica social y ambientalmente las unidades
productivas familiares de los pequentildeos productores
3 Desarrollo Regional Permanente dentro de cuyos planes proyectos y
programas se hariacutea converger el conjunto de acciones de las fases
anteriores (Vargas 2010 Paacuteg 9)
El mal desarrollo y anaacutelisis de la situacioacuten por parte del gobierno y la direccioacuten del
programa Plante terminoacute por distanciar al gobierno y a los campesinos ya que se
continuaban con las fumigaciones las cuales dantildeaban traumaacuteticamente los
cultivos de subsistencia Esto conllevoacute finalmente a que los campesinos obtuvieran
respuestas a sus peticiones con los PRDA (Planes Regionales de Desarrollo
Alternativo (Zorro 2010 Paacuteg 98)
Ligado a lo anterior la diferenciacioacuten entre pequentildeos cultivadores y cultivadores
comerciales empezoacute a ayudar a comprender el tipo de dinaacutemicas inscritas al
35
proceso de cultivacioacuten Esto se dio principalmente por el reclutamiento de decenas
de miles de jornaleros o ldquoraspachinesrdquo12 insertados en los cultivos comerciales
que dejaron a un lado estas acciones que no permitieron el propicio desarrollo del
programa (Vargas 2010 Paacuteg 12)
Una vez termina el periodo de Samper y llega a la presidencia de la Repuacuteblica
Andreacutes Pastrana (1998-2002)13 se esgrime el propoacutesito claro de su gobierno el
cual es el de buscar una salida dialogada para el conflicto El Plan Colombia14 que
surge en 1999 es una estrategia de cooperacioacuten con el gobierno de los Estados
Unidos que busca desarrollar lo expresado en la iniciativa andina contra las
drogas15 (Andean Drug Iniciative)
El Plan Colombia si bien teniacutea una fuerte referencia e intencioacuten de buscar la paz a
traveacutes de la negociacioacuten y el dialogo con involucrando a los actores contaba con
diferentes tipos de estrategias para lograrlo Entre estas surgioacute un componente de
intereacutes como lo fue el Fortalecimiento Institucional y Desarrollo Social y Lucha
contra el Narcotraacutefico (DNP Documento del plan Colombia Paacuteg 6- 23)
El Plan Colombia haciacutea un particular eacutenfasis en la erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos16
mediante varios meacutetodos entre los que teniacutean mayor prioridad la fumigacioacuten
aeacuterea que se ha demostrado en diferentes ocasiones tiene efectos negativos
tanto para el medio ambiente como para las personas Observando experiencias
12 Personas que raspan la hoja de coca para obtener la base de la cocaiacutena
13 Gobierno de pastrana aplico el aparato institucional del Plante y utilizo tres instrumentos para su desarrollo
los pactos entre el gobierno y las comunidades el ICE y el Iagac (Zorro 2010 Pag89) 14
Seguacuten el documento oficial del DNP-DJS 2006 El Plan Colombia se define como ldquoestrategia integral de cooperacioacuten bilateral cuyo objetivo general es combatir las drogas iliacutecitas y el crimen organizado para asiacute contribuir a la reactivacioacuten econoacutemica y la consecucioacuten de la paz en Colombia al tiempo que se fortalece el control sobre la oferta de drogas iliacutecitas en las calles norteamericanas Este acuerdo estaacute basado en el principio de responsabilidad compartida seguacuten el cual se reconoce que el problema mundial de las drogas es una responsabilidad comuacuten y compartida por toda la comunidad internacional que exige una visioacuten integral y equilibrada para enfrentar la demanda y la oferta de drogas iliacutecitasrdquo Paacuteg 10 15
Iniciativa Andina Contra las Drogas apoyo ofrecido por Estados Unidos a Ecuador Venezuela Peruacute Bolivia y Colombia Donde se buscaba destinar recursos para apoyar los instrumentos utilizados en la lucha antinarcoacuteticos y asiacute reducir la oferta de drogas que ingresaba a los Estados Unidos Esto bajo el principio de responsabilidad compartida en el fenoacutemeno del narcotraacutefico (CADA 2005 Paacuteg 34) 16
Ver Anexo 6 Plan Colombia Recursos comprometidos 1999-2003
36
parecidas en varios aspectos al colombiano (enfatizar que estos son medios
utilizados en otros casos con un contexto similar al de Colombia tales como Peruacute
y Bolivia)
Peruacute y Bolivia han demostrado impactos maacutes severos en las aeacutereas de
cultivos de coca por la caiacuteda de narcotraficantes compradores de materia prima
las cuales disminuyen el dantildeo de la mono dependencia ilegal
-A diferencia de las fumigaciones evita el desplazamiento de los cultivos por el
contrario tiende a comprimir las aeacutereas o como miacutenimo a estabilizarlas
-Deprime el mercado de materia prima y genera condiciones maacutes favorables para
la buacutesqueda de alternativas de desarrollo (Vargas 1999 Paacuteg 129)
El renovado eacutenfasis en las fumigaciones llegoacute a afectar aacutereas donde eran
presentes ldquocultivos fraccionados o mezcladosrdquo (alternativos con iliacutecitos) lo que
generoacute especulaciones en cuanto al futuro del plan Esto se dio ya que todo tipo
de acciones gubernamentales en contra de los cultivos iliacutecitos se tendiacutean a
relacionar directamente con las fumigaciones (Zorro 2010 Paacuteg 101)
El Plan Colombia tuvo otro aspecto erraacutetico para el tratamiento diferenciado de los
cultivos de pequentildeos productores el cual fue la ausencia de espacios de
concertacioacuten y seguimiento entre las autoridades del orden nacional y las de los
niveles regionales y locales (Vargas 2010 Paacuteg 23) A esto finalmente se le suma
la mezcla y confusioacuten entre el tratamiento de las drogas y la disuasioacuten de la
insurgencia armada (se da un cambio total a la hora de presentar la tercera
versioacuten del Plan concertada entre Washington y Bogotaacute17) (Ramiacuterez 2003)
17 Se presentara este cambio en el siguiente capiacutetulo que se demarca de mejor manera en el
gobierno de Aacutelvaro Uribe Veacutelez
37
6 REPLANTEAMIENTO DE LA LUCHA CONTRA LAS DROGAS
Los programas desarrollados por las presidencias anteriores al gobierno de Aacutelvaro
Uribe sentaron precedentes institucionales y enfoques para el tratamiento de los
cultivos iliacutecitos Las falencias presentadas en el capiacutetulo anterior en cuanto a su
implementacioacuten (falta de mercados desplazamiento de los cultivos reduccioacuten en
la confianza y credibilidad sobre las instituciones gubernamentales entre otros)
dejaron un panorama en el cual se demostraba una baja reduccioacuten18 en los
incentivos para la poblacioacuten rural de dejar a un lado su uacutenico mecanismo de
obtencioacuten de rubros econoacutemicos
Se debe resaltar tambieacuten el incremento en la violencia generada por actores
armados ilegales en distintas zonas del paiacutes la cual se presenta en correlacioacuten al
aumento significativo de los cultivos iliacutecitos y la produccioacuten de drogas en el
territorio nacional19 Desde 1990-2001 (DNP 2003 Por lo cual la iniciativa que se
debiacutea tomar para la lucha contra las estructuras ilegales armadas era la de atacar
sus ingresos monetarios que directamente serviacutean para proporcionar un
empoderamiento en sus luchas
Sin duda el Plan Colombia ya habiacutea demarcado liacuteneas de trabajo desde el
gobierno de Pastrana que esgrimiacutean la necesidad para el fortalecimiento de la
fuerza puacuteblica e intentar ejercer presencia y control en zonas que histoacutericamente
habiacutean sido fortines de aceptabilidad y control ya fuese de guerrillas (FARC o
ELN) o de grupos paramilitares esto teniendo en cuenta las primeras etapas del
narcotraacutefico en Colombia donde la falta de estos elementos que pudieran
representar al gobierno en centro y periferias a lo largo del paiacutes dieron pautas de
aceptabilidad para fuerzas diferentes al estado en las cuales se aceptaba otro tipo
18 Entre 1980 y 2001 el aacuterea cultivada con coca en el paiacutes paso de 3500 a 144807 hectaacutereas lo que indica
un crecimiento del 256 anual (DNP 2003) Como se ha resaltado en los capiacutetulos anteriores esta tendencia se da con la disminucioacuten de cultivos en Peruacute y Bolivia 19
Ver anexo 6
38
de justicia dinaacutemicas econoacutemicas e inclusioacuten en procesos afables a las causas
poliacuteticas o no de estos grupos
El presente capiacutetulo desarrollaraacute en una primera instancia los aspectos legales e
institucionales en el primer y segundo periodo Aacutelvaro Uribe para asiacute analizar los
resultados en su totalidad20 De esta manera se busca generar una visioacuten maacutes
completa del DA en estos 8 antildeos y esgrimir anaacutelisis basados en las propuestas de
poliacuteticas sin dejar a un lado la propuesta teoacuterica presentada en este texto
61 Desarrollo Alternativo primer periodo Aacutelvaro Uribe (2002-2006)
El gobierno de Aacutelvaro Uribe Veacutelez en su primer mandato expresoacute su intencioacuten
directa de desarrollar un pilar baacutesico en la denominada seguridad democraacutetica
continuando con preceptos sentados por el Plan Colombia en el gobierno anterior
fortaleciendo la fuerza puacuteblica para asiacute trabajar en diferentes aspectos en las
problemaacuteticas que acaeciacutean en los territorios rurales a lo largo del territorio
colombiano
Para alcanzar la Seguridad Democraacutetica el Gobierno plantea una estrategia
comprensiva que incluye por una parte el fortalecimiento de la Fuerza Puacuteblica
para recuperar el control del territorio y proteger la infraestructura nacional y por
otra la desarticulacioacuten de la produccioacuten y traacutefico de drogas iliacutecitas el
fortalecimiento de la justicia y la atencioacuten a las zonas deprimidas y de conflicto
(DNP 2003 Paacuteg 21)
El Plan Nacional de Desarrollo (PND 2002-2006) del primer mandato de Uribe -
ldquoHacia un Estado Comunitariordquo- hace un especial eacutenfasis en los altos iacutendices de
violencia que se teniacutean hasta el antildeo 2001 el aumento exponencial del pie de
fuerza de los grupos insurgentes y la necesidad de atacar el ldquonarcoterrorismordquo21
20 Esto se debe a que varios programas no solo se dieron en un periodo sino que llegaron reproducirse en el
segundo mandato 21
Termino utilizado en el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2010 ldquoHacia un Estado Comunitariordquo
39
desde sus cimientos De esta manera se debiacutea ejercer un control procurando la
eliminacioacuten o reduccioacuten de los cultivos iliacutecitos la interdiccioacuten como mecanismos de
frenar las etapas de procesamiento refinacioacuten produccioacuten final transporte y
distribucioacuten y por uacuteltimo la interdiccioacuten y extincioacuten de bienes para frenar los
beneficios econoacutemicos de estructuras armadas con dinaacutemicas de apropiacioacuten de
recursos por narcotraacutefico22
Para el antildeo de la elaboracioacuten del PND en cuanto a los departamentos con
concentraciones de cultivos iliacutecitos se teniacutea la siguiente informacioacuten
La mayor presencia de cultivos de coca se concentra en Putumayo (37)
Guaviare (15) Caquetaacute(14) Meta (7) y Norte de Santander (7) Por su
parte los cultivos de amapola se ubican principalmente en Cauca (26) Narintildeo
(25) Tolima (18) Huila (16) y Cesar (8) (DNP 2003 Paacuteg 50)
Bajo la misma loacutegica del PC se tomoacute una fuerte prelacioacuten al direccionamiento de
recursos para ejercer mejor control a nivel militar para mitigar el desarrollo del
narcotraacutefico El PND planteaba la fuerte intencioacuten de ejercer procesos de
modernizacioacuten reestructuracioacuten profesionalizacioacuten y capacitacioacuten de sus
miembros en DDHH Esto bajo premisas de poder acompantildear los dos tipos de
procesos para la erradicacioacuten de cultivos23 poder movilizar provisiones y personal
a zonas de gran dificultad para su acceso
Las cifras en los departamentos siguen denotando una fuerte prelacioacuten a
latifundios donde la presencia del Estado es reducida o casi nula la produccioacuten
agriacutecola no es suficiente para la subsistencia de las familias en las regiones y si
bien los cultivos iliacutecitos son un componente legalmente prohibido pueden llegar a
ser cultural y moralmente aceptados (Accioacuten Social ACI amp UNODC 2007) Si bien
el narcotraacutefico deja grandes dividendos estos van direccionados a los
22 Ver anexo 7
23 Mecanismos seraacuten explicados a continuacioacuten de una manera maacutes precisa
40
involucrados en comercializacioacuten y distribucioacuten maacutes no a cultivadores y
procesadores se estima que en promedio las familias reciben un ingreso mensual
de 500 mil pesos en las regiones de mayor concentracioacuten de cultivos de coca
(DNP 2003 Paacuteg 51)
El decreto 100200424 suprimioacute el Plante y dio origen al PDA (Programas de
Desarrollo Alternativo) que seriacutea un componente esencial para la continuidad de
programas del PC Todo esto interrelacionado con las estrategias propuestas por
el PND y su estrategia de Seguridad Democraacutetica (Zorro 2010) El PDA tiene
ciertos componentes que denotan su objetivo principal como el establecimiento de
una base econoacutemica regional y local que ofrezca fuentes estables y licitas de
empleo e ingresos (Conpes 2003)
El objetivo del PND del primer periodo de Uribe - ldquoDesarrollo en zonas deprimidas
y de conflictordquo- vuelve a resaltar coacutemo el conflicto armado ha incidido de manera
directa en la apertura social y cultural de los cultivos iliacutecitos como fuente de
ingresos regulares a los pobladores con una expansioacuten a costa de ecosistemas
fraacutegiles que ha aumentado la tasa de deforestacioacuten que en el uacuteltima deacutecada
alcanzoacute un promedio de 221 mil haantildeo (DNP 2003) Por lo cual esta estrategia
retoma elementos del PC buscando la integralidad de acciones debido a la multi-
causalidad del conflicto Se hace un cambio en la incorporacioacuten del DA como un
enfoque de desarrollo regional basado en el crecimiento productivo fortalecimiento
institucional y comunitarios mejorando la infraestructura fiacutesica y social (DNP
2003)
El fortalecimiento de la estrategia se da bajo tres fases
a) Una de preparacioacuten en la cual sobre la base de debates previos de
amplia participacioacuten se definiraacuten los objetivos del desarrollo regional y se
promoveraacuten espacios de participacioacuten de las comunidades para iniciar los
24 Formalizado mediante el documento Conpes 3218 Ver anexo 7)
41
procesos de elaboracioacuten y concentracioacuten de los proyectos que sustentaran el
desarrollo econoacutemico local b) un fase de desarrollo en la que iniciaran las
acciones priorizadas con eacutenfasis en los programas y proyectos productivos
generadores de empleo e ingresos y de fortalecimiento de las organizacioacuten de la
comunidad y c) una fase de consolidacioacuten de los programas y proyectos orientada
hacia la autogestioacuten del desarrollo regional y local (DNP 2003 Paacuteg 69)
Estas estrategias se presentan bajo el reconocimiento de la falta de capacidad del
Estado para generar una intervencioacuten propicia en las zonas inmersas en conflicto
por lo cual se busca incentivar la participacioacuten de la sociedad civil organizada y la
consolidacioacuten de nuacutecleos fundamentales como las familias para poder permear y
desincentivar la cultura de permisividad con interacciones directas o indirectas
frente a los cultivos de uso iliacutecito
Existen dos tipologiacuteas de proyectos en busca de poliacuteticas de DA en el primer
mandato de Uribe Por un lado el Programa de Proyectos Productivos (PPP) la
cual era una estrategia enfocada a la generacioacuten de ingresos sostenibles y al
mejoramiento de la calidad de vida de las familias que se encuentran en zonas
afectadas por los cultivos iliacutecitos (Accioacuten Social 20071) Esta estrategia buscaba
apoyar cultivos de ldquopancogerrdquo25 teniendo congruencia con las situaciones
agroecoloacutegicas particulares de la regioacuten la utilizacioacuten de explotaciones pecuarias
y el fomento de especies menores (estos primeros eran el aspecto que se teniacutea
previsto a corto plazo) Ademaacutes se buscaba ofrecer proyectos productivos de
mediano y largo plazo estableciendo cadenas prioritarias para el fortalecimiento
de la competitividad de los productos entre los cuales estaban el cacao el
caucho la palma aceitera los forestales productivos el cafeacute y otros (Conpes
2003)
25 Se denominan asiacute los cultivos que buscan satisfacer parte de las necesidades alimenticias de
una poblacioacuten especiacutefica por ejemplo el maiacutez el frijol la yuca y el plaacutetano
42
La otra tipologiacutea identificada y planteada en el PND -ldquoHacia un Estado
Comunitariordquo fue la de Familias Guardabosques que buscaba vincular y
comprometer a familias campesinas como guardabosques y asiacute desarrollar
procesos de recuperacioacuten y conservacioacuten de ecosistemas en zonas sociales y
ambientalmente estrateacutegicas Enfatizar en el fortalecimiento de organizaciones
sociales y econoacutemicas26 posibilitar el acceso a la tierra proyectos de seguridad
alimentaria que generariacutean un aumento en la inclusioacuten poliacutetica regional y
posibilidades de mejorar la calidad de vida deteriorada que se tiene en estas
zonas
Los recursos para financiar del PDA para 2003 teniacutean una buena cantidad de
capital a disposicioacuten27 (Costos y fuentes 2003 Conpes) Contrasta de manera
significativa con el presupuesto asignado para cada una de las luchas contra las
drogas (componentes Vargas 2010)28 Si bien el PND siempre muestra la
intencioacuten y necesidad de no dejar a un lado el elemento de salvaguardar los
intereses de la poblacioacuten civil en zonas marginales del paiacutes buscando de esta
manera reducir el capital social y la mano de obra de actores armados inmersos
en el narcotraacutefico el presupuesto destinado al PDA en Colombia muestra
tendencias que demarcan un intereacutes aun mayor en los procesos militares de
interdiccioacuten y fortalecimiento del brazo armado como estrategia preponderante
A continuacioacuten se haraacuten precisiones sobre las tipologiacuteas de tratamiento a los
cultivos iliacutecitos enmarcados en la lucha contra las drogas29 En su aspecto
26 El Componente Familias Guardabosques centrara su atencioacuten en la unidad familiar y en las relaciones
sociales que vinculan la comunidad y el territorio La comunidad juega un papel preponderante lidera el proceso asume las responsabilidades de organizar y cohesionar las familias y es garante de compromisos adquiridos (hellip) Con el objetivo de contrarrestar la ocurrencia de incentivos perversos el Programa ha previsto que podraacuten vincularse tanto las familias que han erradicado los cultivos iliacutecitos como las que no los han tenido nunca (Conpes 2003 paacuteg 11) 27
Anexo 8 28
Cabe anotar que si bien las cifras mostradas en la grafica del Conpes no tienen una exactitud con las presentadas por Vargas (2010) unas estaacuten sobre pesos corrientes de 2003 y las otras en pesos constantes Aun asiacute existen diferencias significativas en el presupuesto Anexo 9 29
Anexo 10
43
normativo objetivos buscados focalizacioacuten de la poblacioacuten a la que se le brindan
los programas
Programa Familias Guardabosques (PFGB)
Es programa se ha dirigido a familias campesinas indiacutegenas y afrocolombianas
ubicadas en ecosistemas social y ambientalmente estrateacutegicos y que se
encuentran vinculadas o en riesgo de involucrarse e la cadena productiva de
cultivos iliacutecitos (Accioacuten Social 2007 Paacuteg 9) el cual se desarrolla desde el antildeo
2003 parte de su estrategia es la entrega de subsidios condicionados dados por
la firma de compromisos individuales y familiares de participar en procesos de
erradicacioacuten voluntaria de la totalidad de los cultivos iliacutecitos que manejen Ademaacutes
de participar en proyectos productivos que buscan la conservacioacuten yo
recuperacioacuten de los ecosistemas aledantildeos Estos factores se deben ver
representados en el fortalecimiento del nuacutecleo baacutesico social que constituye la
familia de esta manera incentivar una comprensioacuten del fenoacutemeno del cultivo de
sustancias iliacutecitas las consecuencias sociales econoacutemicas y ambientales que
acarrea y reducir la cultura de aceptacioacuten del mismo
El proyecto se desarrollo en aacutereas especificas teniendo en cuenta aspectos y
particularidades ambientales aun asiacute se resalta la voluntad que tengan los
habitantes de las regiones en participar de este El PFGB tiene dos componentes
por un lado uno Teacutecnico-Ambiental que busca realizar programas de
conservacioacuten recuperacioacuten y preservacioacuten de los ecosistemas que hayan sido
vulnerados por los cultivos iliacutecitos o puedan ser objetivo de el traslado de los
mismos esto va acompantildeado del apoyo que se brindariacutea para el cultivo de
productos como el cafeacute cacao caucho palma africana entre otros El otro
componente como se resalta en el Conpes 3218 es la de restaurar el tejido social
teniendo como base fundamental la familia y de esta manera aumentar la
cooperacioacuten entre comunidades aledantildeas estimular integracioacuten que posibilite un
44
desarrollo econoacutemico sostenido acompantildeados respectivamente de entidades
adscritas al Estado
Un ejemplo de los compromisos que debe asumir las familias que entren en el
programa es a) mantener su vereda libre de cultivos iliacutecitos b) ahorrar entre un 40
y un 50 del incentivo condicionado recibido para cofinanciar proyectos
productivos o comprar tierra c) realizar acciones de proteccioacuten ambiental (Citado
en Zorro 2010 Paacuteg 102)
Estas acciones del PDFB pasan por tres etapas a) identificacioacuten y
acercamiento a las comunidades que concluye con la firma de un contrato
colectivo pero suscrito por representantes de cada una de las familias de la vereda
o comunidad que desea ser incluida en el programa b) cumplimiento de
compromisos (erradicacioacuten de iliacutecitos firma de contrato individual y primer pago) y
c) acompantildeamiento seguimiento y evaluacioacuten (Zorro 2010 Paacuteg 103)
Las metas esperadas a desarrollar en el periodo 2003-2006 para el PDFB son
(Conpes 2003)
-Vincular 50000 familias campesinas como Guardabosques
-Mantener libres de cultivos iliacutecitos por lo menos 60000 Hectaacutereas en los
nuacutecleos de intervencioacuten
-Revegetalizar de manera natural por lo menos 40000 hectaacutereas en zonas
ambientalmente estrategias
-Conservar alrededor de 700000 hectaacutereas de bosques naturales por
medio de actividades de guardabosques
Programa de Proyectos Productivos (PPP)
Como parte de la estrategia de erradicacioacuten manual voluntaria se dio otra
tipologiacutea la cual busca promover proyectos que generen ingresos sostenibles y
mejoren la calidad de vida de familias trastocadas por los cultivos iliacutecitos Esta
45
iniciativa de buscar proyectos sostenibles para garantizar ingresos econoacutemicos se
presento como una segunda fase para las familias que ya hubiesen desarrollado el
PFGB
Los elementos que diferencias el PPP del PFGB es el entres de generar fuentes
estables de empleo e ingresos desarrollar proyectos que garanticen la
sostenibilidad alimentarias de la poblacioacuten campesina enmarcados en una poliacutetica
sectorial agropecuaria que desarrolle la capacidad de insertarse en el mercado
nacional e internacional esto teniendo en cuenta la intensioacuten de los campesinos
para inmiscuirse en las fases de produccioacuten llegando a la comercializacioacuten (para
esto se dariacutea un acompantildeamiento no solo de incentivos para capitalizacioacuten si no
para instruirse en la creacioacuten de organizaciones y alianzas que trabajaran de la
mano con el sector privado) (Conpes 2003)
Se resaltan dos componentes o fases para el desarrollo de los PPP
-seguridad alimentaria y flujo de caja cultivos de pancoger en periodos
improductivos
-Proyectos productivos a mediano y largo plazo para los que se han priorizado
diferentes tipos de cultivos
Las metas programadas para el periodo 2003-2006 en la aplicacioacuten de las PPP
son (Conpes 2003)
-Vincular 27000 familias campesinas a actividades licitas en proyectos
agroforestales y agriacutecolas de mediano y largo plazo
-Generar al menos 18 millones de jornales liacutecitos a nivel local (que equivalen a
65800 empleos directos
-Mantener libres de cultivos iliacutecitos al menos 76350 hectaacutereas
Finalmente para concluir el apartado normativo y de objetivos de las dos liacuteneas de
trabajo de las familias guardabosques el gobierno en el documento conpes 3218
46
planteo una presupuesto de aproximadamente 1 billoacuten de pesos corrientes en
2003 para los primeros tres antildeos de los programas Para el caso de las Familias
Guardabosques el total agregado de los tres antildeos (2003-2006) es de
668259742063 pesos de los cuales 237649142062 proveniacutean de recursos de
la nacioacuten y 430610600000 pesos derivados de aportes externos
Para los PPP los recursos a utilizar en el mismo periodo de tres antildeos ascendiacutean a
265878000000 desagregados de la siguiente manera Provenientes de la
nacioacuten se iban a utilizar 21133000000 pesos y provenientes de fuentes externas
244745000000 pesos30
62 Desarrollo alternativo segundo periodo de Aacutelvaro Uribe (2006-2010)
El Plan Nacional de Desarrollo planteado para el segundo periodo presidencial de
Uribe ldquoEstado Comunitario Desarrollo para todosrdquo busca la consolidacioacuten de la
Poliacutetica de Defensa y Seguridad Democraacutetica (PDSD) en aras de completar el
proceso de recuperacioacuten del control del territorio bajo la continuacioacuten de poliacuteticas
en buacutesqueda de fortalecer la Fuerza Puacuteblica (FP) y la inteligencia del estado
como herramientas preventivas y ofensivas frente al accionar de los Grupos
Armados al Margen de la Ley (GAMI) (DNP 2007)
Se plantea la necesidad de fomentar acciones mancomunadas entre el uso
legitimo de la fuerza con la accioacuten social del Estado y la comunidad (Vargas
2010) Ya que la consecucioacuten de una situacioacuten de normalidad estaacute ligada con la
seguridad y se deben atacar todos los fenoacutemenos que perjudiquen el bienestar y
la calidad de vida de los ciudadanos (DNP 2007) Las luchas frontales contra el
narcotraacutefico terrorismo y cualquier tipo de crimen que soporte las actividades
ilegales de grupos armados que busquen desarrollar acciones contra el Estado se
debe salvaguardad bajo los principios y condiciones de la seguridad
30 Ver grafica conpes 2003 Financiacioacuten 2003-2006
47
En este periodo del gobierno de Uribe se aumenta de manera considerable el
eacutenfasis en la Seguridad como principio rector y garante del bienestar de la
poblacioacuten Colombiana el cual tratado de manera eficaz y directa permitiriacutea
desarrollar las estrategias de recuperacioacuten del entramado social en latifundios
donde no se habiacutea ejercido una presencia real del Estado y eran ubicaciones de
libre movilizacioacuten para los grupos ldquoterroristasrdquo
De esta manera se necesita una coordinacioacuten interinstitucional que gira alrededor
del Ministerio de Defensa y la Agencia Presidencial para la Accioacuten Social (Vargas
2010) finalmente estos procesos de coordinacioacuten se enmarcan en cinco objetivos
estrateacutegicos para la PCSD31
1 La recuperacioacuten del control institucional del Estado y de la seguridad en el
territorio
2 La presencia integral de la institucionalidad estatal el fortalecimiento de la
gobernabilidad local y la participacioacuten efectiva de la sociedad civil
3 La erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos y el desarrollo de la economiacutea licita (vale
decir el DA)
4 La recuperacioacuten del medio ambiente
5 La administracioacuten eficaz y la aplicacioacuten efectiva de la justicia (Vargas
2010 Paacuteg 81)
Se debe resaltar que a diferencia del PND 2002-2006 el apartado que hace
referencia a como se tratara el problema de las drogas iliacutecitas contiene un nuevo
componente denotado significativamente y es el crimen organizado Esto se debe
a la intencioacuten de dar continuidad a los logros (gubernamentales) de la poliacutetica de
seguridad democraacutetica sin olvidar que estos se desarrollan desde supuestos si
bien modificados en el primer periodo de Uribe del Plan Colombia
31 Poliacutetica de Consolidacioacuten de la Seguridad Democraacutetica 2007
48
Para la perspectiva gubernamental el eacutexito de cada uno de los
componentes del Plan Colombia demuestra que la estrategia integral ha sido
efectiva y deja la posibilidad de continuar con la poliacutetica para consolidar los
resultados y obtener logros permanentes en la lucha contra el traacutefico de drogas
iliacutecitas el crimen organizado la pobreza (sic) y para afianzar la reactivacioacuten del
tejido social en Colombia Todo lo cual seguacuten la tesis oficial redunda en mayor
gobernabilidad fortalecimiento institucional y una democracia consolidada (Citado
en Vargas 2010 Paacuteg 80)
Para Vargas (2010) la cooperacioacuten entre el Estado Colombiano y el gobierno de
Estados Unidos desarrollo una nueva preocupacioacuten originada desde los centro de
pensamiento estrateacutegico que analizan temaacuteticas de seguridad Y es como se ha
insistido a lo largo del presente anaacutelisis la falta de control y ejercicio de procesos
institucionales en aacutereas diversas en el territorio nacional con una diferencia
estrateacutegica Para los centro de pensamiento la falta de control estatal en estas
zonas califican al paiacutes como inseguro para fomentar inversiones de capital
extranjero y adentrarse en loacutegicas de capitalismo y libre mercado para el
desarrollo teoacuterico histoacuterico y actual de la falta de presencia del Estado en este
estudio se enmarca el problema de inclusioacuten de poblacioacuten que habita las
periferias imposibilitando la inclusioacuten en mercados y dejando temas de justicia y
aceptacioacuten social a grupos insurgentes que histoacutericamente han desarrollado un
control (por la fuerza o por la cooptacioacuten de habitantes en procesos econoacutemicos
ilegales) aceptado y demarcado en territorios perifeacutericos de los departamentos
Si bien el gobierno de Washington no cataloga la ingobernabilidad en territorios
Colombianos al mismo nivel que Afganistaacuten Paquistaacuten Irak es necesario que los
territorios cocaleros y de frontera se busque garantizar el control La definicioacuten que
se va a tener para el contexto de Colombia en teacuterminos de gobernabilidad hace
referencia a
49
ldquola debilidad de las capacidades del gobierno (y de la sociedad) por lo cual
estas son rebasadas con facilidad por la demanda social la cual desborda con
facilidad en presiones y anomias debido a que existen sectores sociales que
mantienen la expectativa o ilusioacuten de que los gobiernos democraacuteticos tendraacuten una
capacidad de respuesta a sus problemas superior a la de los gobiernos
autoritariosrdquo (Aguilar 2006)
El PND de la segunda administracioacuten de Uribe destaca la labor de su gobierno en
el periodo anterior donde se plantea que se asperjaron un total de 710532
hectaacutereas y se erradicaron manualmente otras 92851 aun asiacute la produccioacuten de
cocaiacutena no se redujo de manera considerable debido a ldquola tecnificacioacuten y
perfeccionamiento de los procesos de fabricacioacuten de cocaiacutenardquo (DNP 2007) Esto
plantea una dinaacutemica discursiva de intereacutes ya que se asimila que las poliacuteticas de
tratamiento en la lucha contra las drogas si se han desarrollado de manera
propicia pero la problemaacutetica acaece en las estructuras criminales conocidas y las
que vienen surgiendo despueacutes de los procesos de desmovilizacioacuten de las
autodefensas Por lo anterior es de vital intereacutes continuar con cada uno de los
marcos institucionales y en materia de desarrollo institucional de las poliacuteticas de
erradicacioacuten forzosa yo voluntaria el ataque frontal a los grupos armados y lucha
militar contra el terrorismo sumaacutendole una poliacutetica de responsabilidad compartida
Este apartado de poliacutetica de responsabilidad compartida se desarrolla bajo el
marco contextual de llegar a la Presidencia de la Comisioacuten interamericana para el
Control del Abuso de Drogas (Cicad) de la organizacioacuten de Estados Americanos
(OEA) Los dos frentes de trabajo para esta poliacutetica seraacuten
(1) Educacioacuten a ciudadanos de paiacuteses consumidores sobre las
consecuencias sociales y ambientales derivadas del traacutefico iliacutecito de drogas y (2)
invitacioacuten a los paiacuteses consumidores para apoyar las diferentes acciones dirigidas
a combatir el problema de las drogas iliacutecitas pe la promocioacuten de legislaciones
50
cooperativas para contrarrestar el crimen organizado y el lavado de activos (DNP
2007 Paacuteg 59)
Por uacuteltimo el marco de la lucha contra las drogas se soporta (reiteradamente) en
los programas de erradicacioacuten forzosa antildeadieacutendole la creacioacuten y cooperacioacuten con
los Grupos Moacuteviles de Erradicacioacuten Manual que trabajaran de la mano con los
cronogramas establecidos para las aspersiones aeacutereas En el aspecto de los PDA
se mantendraacuten los Programas de Familias Guardabosques y Desarrollo
Alternativo para seguir abriendo espacios que posibiliten alternativas licitas a
pequentildeos cultivadores
Los nuevos objetivos trazados para la continuidad de los PDA son
Se fomentaraacuten alternativas productivas en 88000 nuevas hectaacutereas de
cultivos liacutecitos al interior de la frontera agriacutecola y se apoyaraacuten proyectos
productivos sostenibles para las 50 mil familias guardabosques actuales Lo
anterior se haraacute a traveacutes de la cofinanciacioacuten de proyectos productivos econoacutemica
y teacutecnicamente viables A traveacutes de la gestioacuten ambiental se mantendraacuten libres de
cultivos iliacutecitos al menos 2000000 de hectaacutereas se recuperaraacuten al menos
100000 hectaacutereas de bosque primario y secundario y se atenderaacuten cerca de
80000 familias adicionales a traveacutes del Programa de Familias Guardabosques
(PDA 2007 Paacuteg 103)
63 Anaacutelisis de resultados del gobierno de Aacutelvaro Uribe (2002-2010)
La historia de la lucha contra los cultivos iliacutecitos en Colombia si bien ha tenido
diferentes facetas se ha desarrollado bajo una loacutegica particular esta se inscribe
en una constante intencioacuten de presentar poliacuteticas con enfoques netamente
diferenciados por un lado la utilizacioacuten de la capacidad militar para acabar con el
narcotraacutefico y por el otro realizar poliacuteticas que intentan atacar el problema en su
raiacutez en otras palabras el problema social econoacutemico poliacutetico y de legitimidad que
se tiene en regiones perifeacutericas de los departamentos en todo el territorio nacional
51
El gobierno de Aacutelvaro Uribe no ha sido ajeno a este tipo particular de luchas que
se muestra ya no tanto como una poliacutetica de gobierno sino una poliacutetica de Estado
que indiferente del partido que llegue al poder las relaciones internacionales que
entran en juego el permanente problema en las uacuteltimas deacutecadas de lidiar con
grupos armados al margen de la ley que buscan construir un capital social y
econoacutemico considerable para hacerle contraposicioacuten al gobierno central
Por esto se ha decidido en el presente apartado de anaacutelisis consiste en contrastar
resultados obtenidos en el periodo 2002-2010 de las poliacuteticas de erradicacioacuten
forzosa con las de erradicacioacuten voluntaria Ya que de esta manera se puede mirar
de manera maacutes completa si el gobierno en este periodo ha logrado disminuir los
incentivos de la poblacioacuten rural en latifundios cultivadores de cultivos para
inmiscuirse con la economiacutea ilegal o el enfoque que ha optado por la utilizacioacuten de
un componente militar predominante ha permitido que se sigan generando
incentivos negativos para continuar con el cultivo y produccioacuten de estupefacientes
Uno de los puntos de intereacutes que se planteo Uribe en su primer periodo de
presidencia fue el de modernizar las FP y capacitarla en DDHH de esta manera
el nuacutemero de efectivos aumento en 130485 (515) y se avanzoacute en la
profesionalizacioacuten del pie de fuerza y asiacute el nuacutemero de soldados profesionales
aumentoacute en un 126 (40830) (DNP amp DJS 2007)
El documento de ldquoEstrategia de fortalecimiento de la democracia y el Desarrollo
Socialrdquo se refiere a la efectividad del acompantildeamiento y entrenamiento en DDHH
teniendo datos suministrados por la Defensoriacutea del Pueblo en 2005 para el cual
las violaciones de DDHH se redujeron en un 19 a comparacioacuten del antildeo 2002
Para el antildeo 2006 Colombia se mantuvo como el paiacutes con mayor superficie de
cultivo de coca en el mundo Si bien el cultivo descendioacute un 9 de 86000 ha En
2003 a solo 78000 ha en 2006 contrastado con los primeros antildeos de la presente
deacutecada no ha tenido la misma intensidad por lo cual se demarca la tendencia
desde el antildeo 2003 en la cual la produccioacuten anual de cocaiacutena se ha mantenido
52
alrededor de las 80000 ha (UNODC 2007) Se resalta el intereacutes del gobierno con
los compromisos adquiridos para la erradicacioacuten o disminucioacuten considerable de
cultivo de cocaiacutena el descenso vertiginoso que promedio un 91 en su tasa de
disminucioacuten anual dentro 2000-2009 (Simci UNODC 2006)
La evolucioacuten que se presenta en el periodo 2002-2006 se dio por la aspersioacuten de
710532 ha y la erradicacioacuten manual de 92851 ha Contrasta este resultado con la
produccioacuten mundial de cocaiacutena donde Colombia se mantuvo como el mayor
productor generando 79 de un total de 74 toneladas meacutetricas por cada 1000
ha Este resultado contradictorio lo asume el gobierno de Uribe debido a la
tecnificacioacuten y perfeccionamiento de los procesos de fabricacioacuten de cocaiacutena
(PND 2007)
Las acciones de interdiccioacuten entre el primer periodo de Uribe incautaron 6564
toneladas de cocaiacutena 147 kilogramos de sustancias quiacutemicas solidas y 105
millones de galones de sustancias liquidas Se destruyeron 8907 laboratorios y
fueron confiscados 77 aeronaves 1192 embarcaciones y 6868 automotores32
En el aspecto de lavado de activos y extincioacuten de dominio se dicto sentencia
favorable al Estado en 428 casos de extincioacuten de dominio ademaacutes de esto se
realizaron investigaciones desarrolladas por el DAS que condujeron a la extincioacuten
de dominio sobre propiedades relacionadas al narcotraacutefico en 63 ocasiones (DNP
amp DJS 2007)
La cooperacioacuten de Estados Unidos al gobierno colombiano por medio del Plan
Colombia mantuvo la misma intensidad que las poliacuteticas y desarrolladas en el
gobierno de Uribe en torno a la necesidad del fortalecimiento militar En promedio
entre el antildeo 2000 y 2008 Seguacuten datos disponibles del DNP la asistencia
norteamericana para el componente militar fue de 472 millones de doacutelares
mientras el aporte del gobierno colombiano fue de 812 millones (Mejia 2010)
32 Ver anexo 11
53
La fumigacioacuten aeacuterea en el gobierno de Uribe fue una de las estrategias mas
destacas y utilizadas este marco permito que en el 2003 se aumentara la cantidad
de glifosato utilizado pasando de una concentracioacuten de 25 litros por hectaacuterea a
104 litros por hectaacuterea y de esta manera aumentar la eficacia de las
fumigaciones (UNODC 2004) Este elemento permite observar junto a desarrollos
en las poliacuteticas de aumento de la fuerza puacuteblica capacidad armada inteligencia
modernizacioacuten de equipamientos muestran una gran prelacioacuten entre las dos liacuteneas
de poliacuteticas desarrolladas para la lucha contra cultivos iliacutecitos que tienen un
eacutenfasis en la lucha militar contra organizaciones que fomentan el narcotraacutefico
A estos procesos de fumigacioacuten se le antildeadioacute un componente de grupos moacuteviles
de erradicacioacuten los cuales contribuyen de gran manera a elevar el porcentaje de
efectividad a la hora de destruir cultivos establecidos33 esto no necesariamente a
desarrollado un resultado de reduccioacuten permanente en los cultivos si no que ha
generado dinaacutemicas de desplazamiento y camuflaje lo que ha permitido mantener
el nivel promedio de aacuterea cultivada en 80000 ha Este resultado de
desplazamiento maacutes conocido como ldquoefecto globordquo34 no ha sido medido de
manera precisa localmente y los argumentos de su existencia se han basado en
las observaciones agregadas de la evolucioacuten de cultivos de coca en Bolivia
Colombia y Peruacute (Mejiacutea 2010) De manera ejemplar para el caso colombiano se
tiene la siguiente referencia
Putumayo solo teniacutea 7000 hectaacutereas de coca en 1996 este nuacutemero crecioacute
a 46200 en 2000 Ahora que Putumayo es objetivo de la poliacutetica de fumigaciones
algunos reportes sentildealan que la coca se estaacute desplazando al vecino departamento
de Narintildeo (WOLA 2002)
33 Anexo figura 2 Daniel mejiacutea paacuteg 72 Cultivos de coca y campantildeas de aspersioacuten aeacuterea y
erradicacioacuten manual 02-08 34
Se ha tomado como una explicacioacuten factible basada en dinaacutemicas de la marihuana en Meacutexico y Colombia el desplazamiento de cultivos en Bolivia Peruacute y en Colombia luego de procesos de fumigacioacuten o erradicacioacuten
54
Para finalizar y teniendo en cuenta los resultados publicados del censo a 2009
sobre el desarrollo de los cultivos iliacutecitos en el paiacutes le reduccioacuten ha llegado a dejar
una superficie cultivada de 68000 hectaacutereas continuando con la tendencia de
reduccioacuten del periodo 2007-208 este nivel constituye el nivel maacutes bajo de cultivos
en el paiacutes desde que la UNODC ha desarrollado la medicioacuten del fenoacutemeno
(UNODC 2010)
Durante el antildeo 2009 se erradicaron manualmente 60554 hectaacutereas de
coca y se asperjaron 104771 hectaacutereas Este nivel de erradicacioacuten es menor en
35571 hectaacutereas al record de 96115 hectaacutereas alcanzado en 2008 La aspersioacuten
aeacuterea de los cultivos de coca tambieacuten se redujo pasando de 133496 has En
2008 a 104771 en 2009 (UNODC 2001 Paacuteg 10)
Las reducciones maacutes importantes de cultivos de coca entre 2008-2009 se dieron
en Putumayo Narintildeo y Antioquia y los tres departamentos con mayor cantidad de
cultivos de coca para el antildeo de publicacioacuten del informe (2010) fueron el Guaviare
Coacuterdoba y Cauca del aacuterea cultivada en 2004-200935
El Programa de Familias Guardabosque (PFGB) se viene adelantando con la
intencioacuten de insertar a una parte de la poblacioacuten de manera voluntaria en
procesos que busquen construir la cultura de lo liacutecito El PFGB se basa en la firma
de compromisos por familias que desarrollan una erradicacioacuten de cultivos
existentes de manera voluntaria de no ejecutar labores relacionadas o que
incentiven los cultivos iliacutecitos donde el gobierno mantiene un acompantildeamiento
transfiriendo bimestralmente incentivos econoacutemicos y asesoriacuteas para integrar las
actividades productivas en economiacuteas de escala nacional
Para el antildeo 2005 los logros que se habiacutean generado en esta liacutenea de
proyectos fueron el ofrece opciones de desarrollo liacutecito a 50699 familias
permitiendo mantener libre de cultivos de coca y amapola 1249980 hectaacutereas en
35 Ver anexo 12
55
35 municipios Asiacute mismo el Programa ha apoyado la creacioacuten de 86
organizaciones de economiacutea solidaria ha fortalecido otras 44 y ha ofrecido
opciones de capacitacioacuten teacutecnica y baacutesica a maacutes de 14525 personas Se estima
que los beneficiarios han adquirido maacutes de 32000 hectaacutereas y que las familias
han ahorrado maacutes de $20000 millones para invertirlos en maacutes de 41 proyectos
agroindustriales agroforestales y de servicios ambientales (miel y ecoturismo)
Este esfuerzo ha contado con el apoyo y seguimiento permanente de la ONU la
cual ha destacado la importancia y utilidad de esta iniciativa en el marco de la
lucha contra los cultivos iliacutecitos (DNP 2007 Paacuteg 102)
EL PFGB para 2006 habiacutea eliminado de manera manual y voluntaria 9036 ha
ademaacutes se recuperaron 53477 ha la eliminacioacuten de hoja de coca en este antildeo fue
equivalente al 11 de la erradicacioacuten de Colombia se expresa en el documento
de evaluacioacuten de la UNODC la efectividad o no de este proyecto se da en materia
de hectaacutereas eliminadas o no que debe permear objetivos claves tales como la
recuperacioacuten de ecosistemas y la generacioacuten de aspectos culturales insertados en
las familias y de esta manera buscar tratar el problema en materia de incentivos
para ingresar a economiacuteas licitas
La cultura de la legalidad es un aspecto que se ha resaltado de manera reiterativa
en los PFGB debido a la aceptacioacuten que se haciacutea de monocultivos iliacutecitos como
mecanismo de apropiacioacuten de recursos
Para realizar el traacutensito de la cultura de la ilegalidad a una basada en lo
legal ademaacutes de las sanciones estatales es necesaria la reprobacioacuten social pues
esta es mucho maacutes eficiente como reguladora de las acciones de la ley o la moral
porque el individuo corre el riesgo de ser excluido de la comunidad (Accioacuten Social
2007 Paacuteg 25)
En este sentido Accioacuten Social hizo una caracterizacioacuten de la manera de
involucrarse con los cultivos iliacutecitos donde el 692 eran propietarios y trabajaron
en la tierra El porcentaje restante fue propietario mas no trabajo en ellos por lo
56
cual adquirioacute mano de obra no calificada para el funcionamiento adecuado de
estos
Se resalta que de las familias que fueron propietarias el 363 mostraban un nivel
de arrepentimiento bajo mientras una mayoriacutea que representa el 34 no se
arrepiente Lo que indica para el gobierno y el seguimiento de las poliacuteticas que se
ha podido implementar cierto tipo de enemistad con dinaacutemicas iliacutecitas para
insercioacuten en desarrollos econoacutemicos necesarios para la subsistencia de la
poblacioacuten
En este mismo estudio desarrollado por Accioacuten Social (2007) se dio un
precedente importante en cuanto a las razones para erradicar los cultivos en las
familias voluntarias que ingresaron al programa Lo que arrojo los siguientes
resultados
Tener acceso al incentivo condicionado que brinda el Programa (363) y el
compromiso adquirido con el mismo (317) Estas respuestas evidencian la
importancia de la presencia del Estado para la consolidacioacuten de la cultura de la
legalidad (hellip) Otras de las razones mencionadas fueron evitar fumigaciones
(103) la improductividad del cultivo iliacutecito (72) y el cambiar su forma de vida
(68) (Accioacuten Social 2007 Paacuteg 26)
Programa de Proyectos Productivos es la segunda liacutenea de trabajo que
implemento la administracioacuten de Uribe donde el intereacutes principal es apoyar
iniciativas de sustento que sean comercialmente viables y que mejoren la
produccioacuten productividad empleo y oportunidades de ingreso a aacutereas
generalmente dependientes de mercados iliacutecitos
Mediante este Programa se han beneficiado 26321 familias en 92
municipios estableciendo 63632 hectaacutereas de cultivos de cafeacutes especiales
caucho cacao palma y forestales en proyectos asociativos Igualmente se ha
dotado a 37 municipios con bibliotecas itinerantes se han beneficiado 1590
57
personas con programas teacutecnicos del Sena y 1590 personas con programas de
educacioacuten baacutesica Para la ejecucioacuten de este Programa se ha realizado una
inversioacuten total de $114877 millones en el periodo 2002-2006 (DNP 2007 Paacuteg
104)
La viabilidad de estas cadenas asociativas que se pretenden vincular con
mercados nacionales e internacionales en 2008 sus ventas ascendieron a 31000
millones de pesos aproximadamente el 01 del Producto Interno Bruto
agropecuario 25 de los 126 proyectos avanzaron a la etapa de produccioacuten y
comercializacioacuten estos generaron ventas anuales en el 2007 estimadas en
18000 millones de pesos
No se debe dejar a un lado que una evaluacioacuten hecha para las utilidades en 2006
donde se constituyeron 82 organizaciones el 825 obtuvo utilidades netas pero
solo un 196 llego a superar los $10 millones Esto contrasta con el informe
debido a que se plantea que las organizaciones constituidas para adentrarse en la
economiacutea nacional se enmarcan en riesgo significativo de obtener dividendos de
las poliacuteticas de PPP (Zorro 2010 Paacuteg107)
En esta misma loacutegica y como se planteo la evolucioacuten de los proyectos el PFGB
buscaba vincular a sus beneficiaros una vez cumplidos los acuerdos planeados
con las PPP asiacute asegurando una continuidad de las poliacuteticas que ayuden a
consolidar el intereacutes del apoyo del Estado para la inclusioacuten en los mercados y
seguridad en la erradicacioacuten y prevencioacuten de cultivo de coca y amapola
El porcentaje de familias en PFGB que se vincularon a los PPP es de apenas
268 en esta preocupante dinaacutemica Accioacuten Social (2007) identifica tres razones
fundamentales la falta de recursos econoacutemicos (24) el no haber recibido ofertas
para participar de alguacuten proyecto productivo (14) desconocimiento de los
proyectos (13) y la no tenencia de tierras y el difiacutecil acceso a creacuteditos (10)
58
CONCLUSION
A lo largo del texto se ha planteado la problemaacutetica del Desarrollo Alternativo
como una liacutenea de trabajo para programas que buscan presentar soluciones a los
cultivos iliacutecitos desde un enfoque social Estos programas se disentildean para
regiones en Colombia que necesitan soluciones transversales Estas regiones
tienen especificidades como la baja infraestructura bajo acompantildeamiento de las
autoridades gubernamentales para presentar sus demandas bajos niveles de
seguridad y de confianza (resultado de la presencia de actores armados como
ldquoinstitucionesrdquo que por medio de la coercioacuten mantienen un monopolio del uso de la
violencia) Todo lo anterior indica que los incentivos negativos generan una
alternativa viable para solventar necesidades econoacutemicas baacutesicas la cual se
reproduce en el cultivo de hoja de coca y amapola
De esta manera y para concluir el presente estudio se responderaacute a cada uno de
los objetivos planteados y aun maacutes importante a la pregunta de investigacioacuten que
fue base fundamental para este anaacutelisis
A lo largo del presente estudio se pudo observar coacutemo la poliacutetica anti drogas en
Colombia en el periodo 2002-2010 tuvo un fuerte eacutenfasis en el tratamiento de los
cultivos de manera militar Se tomaron como fuente directa de financiamiento de
los grupos al margen de la ley maacutes no como una problemaacutetica de abandono a
territorios rurales que no tienen desarrollo de infraestructura salud educacioacuten y
seguridad Este desarrollo es necesario para adentrarse en la realidad nacional y
de esta manera desincentivar la relacioacuten de poblacioacuten rural con necesidades
baacutesicas que involucran una calidad de vida deteriorada con la necesidad
imperante de cultivar hoja de coca
El Desarrollo Alternativo en este periodo tuvo un eacutenfasis en
59
a Reducir los cultivos iliacutecitos y la produccioacuten de sustancias derivadas Si bien se
redujo el aacuterea cultivada un 9 de 86000 a 78000(02-04) y en 2010 a 68000 ha
este dato contrastado con la manera en la que se estaba reduciendo
anteriormente es miacutenimo y la produccioacuten de cocaiacutena en el paiacutes sigue siendo
relativamente estable Para 2007 seguiacuteamos siendo el productor del 79 de la
cocaiacutena mundial
b PFGB 50000 familias con opciones de desarrollo liacutecito erradicacioacuten voluntaria
y manual de cultivos iliacutecitos llegoacute a las 9000ha lo que fue equivalente al 11 de la
erradicacioacuten anual
-Reducir incentivos se fomentoacute la cultura de la legalidad en las familias
donde se ha aceptado de manera social las problemaacuteticas adscritas al
trabajo con cultivos de coca y amapola Aun asiacute contrasta un 36 contra un
34 de familias que se arrepienten y las que no se arrepienten por lo cual
es un tema que se debe seguir considerando clave para erradicar cultivos
iliacutecitos
c PPP ha beneficiado a 26000 familias Su intereacutes principal es apoyar iniciativas
de sustento que sean comercialmente viables y mejoren las oportunidades de la
comunidad para mejorar su calidad de vida Se constituyeron 82 organizaciones
en la cual el 825 obtuvieron utilidades netas por lo cual cumplieron con su
cometido
La prelacioacuten en la estrategia de erradicacioacuten forzosa e interdiccioacuten ha hecho
debilitar la inversioacuten del DA en departamentos como Caquetaacute Guaviare
Putumayo Meta la llanura del Pacifico narintildeense y zonas del bajo Cauca y el
Magdalena Medio (Vargas 2010) Ligado a esto se debe mirar coacutemo el PFGB no
cumple todos los objetivos planteados especialmente en materia de recuperacioacuten
de los ecosistemas debido a falencias en la identificacioacuten de algunos terrenos
como dados para la realizacioacuten de cultivos especiacuteficos apoyados por el programa
Ademaacutes los PPP como se resaltoacute en el capiacutetulo anterior en muchos casos no han
sido viables como etapa de transicioacuten debido a la falta de capital que pueda ser
destinado al desarrollo de asociaciones
60
Por uacuteltimo las soluciones de tipo social que se pueden identificar en los
programas desarrollados en los gobiernos de Aacutelvaro Uribe se centran en la
creacioacuten y consolidacioacuten de redes entre entidades gubernamentales y la poblacioacuten
rural el PFGB plantea no solo la erradicacioacuten total y el compromiso de no cultivar
de nuevo sino que busca establecer un tipo de conciencia social en los nuacutecleos
familiares donde se comprenda las implicaciones legales econoacutemicas y
ambientales de cultivar hoja de coca y amapola
El PPP buscar retomar los procesos ya desarrollados entorno a comunidades con
cultivos legales que pueden ser vendidos de buena manera a escala nacional o
internacional para generar dividendos que no solo se vean en lo econoacutemico sino
en el crecimiento de infraestructura nuacutecleos sociales estables que no se dejen
permear por actividades ilegales y lo maacutes importante que aumenten la calidad de
vida de la poblacioacuten cultivadora
iquestLos programas de Desarrollo Alternativo en Colombia han logrado desincentivar
a los pequentildeos campesinos para que se involucren con los cultivos de cocaiacutena
Se concluye que si bien los PDA como instrumento para combatir los cultivos
iliacutecitos y en siacute el narcotraacutefico han sido suficientes en la medida que existe cierto
tipo de redes que trabajan de manera mancomunada entre actores
gubernamentales y la poblacioacuten cultivadora Sin embargo cuando el desarrollo de
estos procesos se ve carente de informacioacuten situaciones en las cuales se sigue
entendiendo el problema de una manera militar maacutes no las raiacuteces del mismo que
involucran una falta de cumplimientos del Estado central con sus ciudadanos y
clientes las redes y el ldquoentramadordquo que se busca tejer entre ellas es insuficiente
No se van a lograr resultados maacutes allaacute de reducciones econoacutemicas y de
produccioacuten dejando a un lado el aspecto del Desarrollo Humano y el aumento de
la calidad de vida a un largo plazo
61
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En Gaviria y Mejiacutea Poliacuteticas Antidroga en Colombia Eacutexitos fracasos y extraviacuteos
Universidad de los Andes
65
ANEXOS
Anexo 1
Tabla1 Cultivos de coca en la regioacuten Andina en hectaacutereas
Paiacutes 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Estado
Plurinacional
de Bolivia
19900 21600 23600 27700 25400 27500 28900 30500 30900 30900
Colombia (a) 144800 102000 86000 80000 86000 78000 99000 81000 68000 57000
Colombia (b) 73000 62000
Peruacute 46200 46700 44200 50300 48200 51400 53700 56100 59900 61200
Total 210900 170300 15380
0
15800
0 159600 156900 181600 167600 158800 149100
Cifra para 2009 debido a falta de disponibilidad de la cifra de 2010 para Bolivia en el
momento de imprenta
(a) Aacutereas sin ajuste de campos pequentildeos (menores a 025 ha)
(b) Aacutereas con ajuste de campos pequentildeos (menores a 025 ha)
Fuente Departamento de Estado de los Estado Unidos de los Estados Unidos de Ameacuterica
Policiacutea Nacional ndash Direccioacuten Antinarcoacuteticos y Direccioacuten Nacional de Estupefacientes
Anexo 2
66
Fuente Rocha 2002 Paacuteg 41
Anexo 3
Fuente UNODC informe evolucioacuten de los cultivos iliacutecitos 2010
Anexo 4 entrevista directora Plante
Plan Nacional de Desarrollo Alternativo PLANTE RESPUESTAS AL CUESTIONARIO FORMULADO A LA DIRECTORA DEL PLANTE SENtildeORA MARIacuteA INEacuteS RESTREPO CANtildeOacuteN POR UN GRUPO DE ECONOMISTAS DEL BANCO DE LA REPUacuteBLICA SEGUacuteN SOLICITUD DE LA DOCTORA LUISA VALDEacuteS 1 La mayoriacutea de personas consideran que el Plante (o Plan de desarrollo alternativo) tiene como uacutenico objetivo la erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos por medio de la sustitucioacuten de los mismos iquestPodriacuteas decirnos cuaacuteles son los demaacutes objetivos del Plante La sustitucioacuten de los cultivos iliacutecitos soacutelo corresponde al objetivo de la sustitucioacuten de los ingresos pero para lograr que los ingresos nuevos sean ciertos y sostenibles se requiere generar un entorno social cultural poliacutetico y econoacutemico que permita que las nuevas actividades productivas compitan en condiciones favorables
67
Al complejo escenario determinado por las condiciones de marginalidad y pobreza de las comunidades campesinas e indiacutegenas y la presencia de cultivos iliacutecitos deben agregarse la violencia y el conflicto armado factores que asociados a la escasa presencia estatal en la mayor parte de las localidades han incidido de manera notable en la descomposicioacuten del tejido social y en la peacuterdida de credibilidad en las instituciones Ademaacutes las debilidades en el desarrollo institucional de los municipios se reflejan entre otros aspectos en la escasa participacioacuten de la poblacioacuten en los procesos relacionados con el ejercicio de sus derechos ciudadanos y en la carencia de una cultura democraacutetica que propenda por la tolerancia la convivencia paciacutefica y el respeto a las diferencias Por esta razoacuten el Plante atiende regiones y no individuos y apoya la ejecucioacuten de actividades fundamentales para el desarrollo regional entre las que se destacan infraestructura baacutesica (viacuteas electrificacioacuten agua potable saneamiento baacutesico comunicaciones) educacioacuten y salud (construccioacuten y dotacioacuten de escuelas y puestos de salud) desarrollo institucional publico y privado ( fortalecimiento de los gobiernos locales formacioacuten y desarrollo de organizaciones privadas de caraacutecter empresarial y social) desarrollo tecnoloacutegico (investigacioacuten validacioacuten y ajuste de tecnologiacuteas) y formas alternativas de creacutedito para la financiacioacuten de las actividades productivas sustitutivas ademaacutes de actividades culturales y de capacitacioacuten en democracia convivencia y medio ambiente Todo este conjunto de objetivos o medios son los que conducen el desarrollo alternativo a su objetivo final que es el desarrollo de regiones en donde desaparecen los cultivos iliacutecitos como una decisioacuten concertada entre las comunidades y el Estado 2 Teniendo en cuenta la variedad de objetivos debe haber una gran variedad de acciones encaminadas a alcanzarlos iquestQueacute tipo de trabajo realizan ustedes en los campos para alcanzar sus fines Para evitar la dispersioacuten del esfuerzo gubernamental y garantizar la efectividad y el impacto de su intervencioacuten el Plante concentra su accioacuten en zonas geograacuteficas especiacuteficas y dispone de instrumentos como los planes regionales y los proyectos productivos y complementarios Los trabajos se centran en la concertacioacuten con las comunidades afectadas y con los gobiernos locales ya que estos son los que ejecutan todas las actividades necesarias para lograr el desarrollo regional En ese marco de concertacioacuten se elaboran planes regionales se identifican los programas y proyectos y se acuerda con la comunidad regional todas las actividades y mecanismos que lleven a la desaparicioacuten de los cultivos iliacutecitos y a la implantacioacuten de una economiacutea alternativa que genere las condiciones de sostenibilidad
68
Los planes regionales ofrecen el marco estrateacutegico para integrar las acciones inmediatas con los objetivos de desarrollo de mediano y largo plazo Ademaacutes permiten concertar acuerdos entre las instituciones y los diversos actores sociales planificar las inversiones y asignar recursos a los proyectos prioritarios en cada regioacuten En ellos ademaacutes se establecen metas y resultados especiacuteficos en teacuterminos cuantitativos y cualitativos Debido a la importancia que revisten los factores econoacutemicos en la decisioacuten de los campesinos e indiacutegenas de cultivar iliacutecitos el Plante confiere particular importancia al desarrollo de proyectos productivos de corto mediano y largo plazo Los proyectos de corto plazo tienen por objeto garantizar a las familias campesinas e indiacutegenas la subsistencia y algunos excedentes para el mercado mientras de manera simultaacutenea se elaboran los planes regionales de desarrollo alternativo y se identifican proyectos productivos sostenibles de mediano y largo plazo que garanticen a estas familias ingresos permanentes y estables Los proyectos productivos de mediano y largo plazo se orientan a impulsar el desarrollo socioeconoacutemico con actividades competitivas y de caraacutecter regional Ademaacutes en consideracioacuten a que la superacioacuten de los problemas y limitaciones propios de estos sistemas de produccioacuten estaacute relacionada con aspectos de caraacutecter integral el modelo tambieacuten preveacute el desarrollo de proyectos complementarios dirigidos a mejorar la calidad y cobertura de los servicios baacutesicos la preservacioacuten y recuperacioacuten de los recursos naturales la infraestructura para el desarrollo rural y el desarrollo institucional de las entidades territoriales y de las organizaciones sociales Cabe resaltar que en el proceso descrito las comunidades afectadas son los principales protagonistas De su voluntad y compromiso depende en gran medida el logro de los objetivos propuestos en teacuterminos de mejoramiento de calidad de vida y erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos 3 La idea del Plante es brindar a los campesinos e indiacutegenas una fuente de ingresos en el corto plazo En el caso de una vereda en particular iquestCuaacutento tarda el Plante en reestructurar los cultivos y promover los cambios culturales y sociales que se ha propuesto La consolidacioacuten de ingresos permanentes y estables para una comunidad en particular no depende solo de actividades de corto plazo pues el desarrollo integral de comunidades soacutelo es posible en el largo plazo Por lo tanto el Plante identifica conjuntamente con la comunidad un conjunto de actividades en lo econoacutemico social ambiental y cultural que se van desarrollando en el tiempo de acuerdo con las dinaacutemicas que la comunidad imponga con las condiciones objetivas de cada regioacuten en particular y con la disponibilidad de recursos para las inversiones necesarias Auacuten cuando existen variaciones entre las actividades productivas y las economiacuteas
69
iliacutecitas se integran en forma diferencial en cada sociedad ocal un trabajo continuo e integral con un nuacutecleo de productores (vereda o conjuntos de veredas) durante cinco a maacutes antildeos permite consolidar opciones econoacutemicas fortalecer las organizaciones de base y estabilizar las dinaacutemicas locales 4 iquestQueacute tan eficientes son sus programas iquestQueacute se necesita para que pueda mejorar su eficiencia Si se mide como sustitucioacuten de la economiacutea iliacutecita el Plante puede demostrar en algunas regiones un alto nivel de eficiencia en la medida que ha podido realizar conjuntamente con la comunidad actividades sostenidas por un periodo de tiempo relativamente largo Sin embargo en el contexto nacional los resultados pueden Desde el punto de vista de desarrollo de capital social y capital humano los programas del Plante han demostrado su eficiencia seguacuten lo confirma la auditoriacutea teacutecnica realizada por el CIDER de la Universidad de los Andes En los aspectos relacionados con el reconocimiento local y regional esta misma auditoriacutea sentildeala que en las regiones en donde opera el Plante la poblacioacuten aspira a participar de los proyectos que se ejecutan actitud que ratifica la posibilidad de adelantar procesos locales de desarrollo alternativo Uno de los aspectos maacutes relevantes es que la mayor parte de los productores atendidos por el Plante abandonan los cultivos iliacutecitos o no reinciden en su siembra en la medida que consolidan una actividad liacutecita de generacioacuten de ingresos Sin embargo el Plante no ha sido tan eficiente cuando se trata de ampliar la dinaacutemica de sus proyectos maacutes allaacute de los nuacutecleos seleccionados en forma inicial e incidir de manera generalizada en las economiacuteas regionales La gestioacuten del Plante se ha visto afectada por una serie de problemas estructurales entre los que cabe destacar
sect La baja capacidad de gestioacuten de las entidades territoriales y de las
organizaciones locales
sect La escasa apropiacioacuten de los espacios y mecanismos de concertacioacuten y
participacioacuten ciudadana por parte de autoridades locales y comunidades
sect La concentracioacuten de la propiedad y la inequitativa distribucioacuten de la tierra
sect Las dificultades de las comunidades para acceder a liacuteneas de creacutedito
adecuadas a su capacidad econoacutemica y los niveles de produccioacuten de sus actividades econoacutemicas
sect La aceptacioacuten por parte de las comunidades de los cultivos iliacutecitos como
opcioacuten legiacutetima de generacioacuten de ingresos
sect La eficiencia de las cadenas productivas de amapola y coca por los bajos
costos y las facilidades de transporte del producto
sect La competencia inequitativa en la contratacioacuten de mano de obra debido a la
alta remuneracioacuten que se ofrece en las labores relacionadas con los cultivos iliacutecitos
sect La ampliacioacuten de la frontera agriacutecola en aacutereas fraacutegiles y de importancia
ambiental
70
sect La lejaniacutea y aislamiento de las zonas objeto de intervencioacuten del Plante
sumada a la carencia de infraestructura vial y de comunicaciones situacioacuten que encarece la comercializacioacuten en doble viacutea de los productos
sect La presencia y confrontacioacuten de grupos armados en zonas de dominio
permanente situacioacuten que provoca el desplazamiento de la poblacioacuten y genera un alto riesgo para las inversiones y un clima de violencia e inseguridad
sect La peacuterdida de competitividad por el agotamiento de la tierra el uso de tierras no
aptas y el escaso conocimiento tecnoloacutegico de suelos Para mejorar su eficiencia e impacto el Plante necesita 1 Que se incremente su participacioacuten en los recursos del Presupuesto General de la Nacioacuten 2 Que se le permita flexibilizar la cobertura asignada 3 Que se garantice la adecuada y oportuna concurrencia y coordinacioacuten con las entidades sectoriales creando un SISTEMA NACIONAL DE DESARROLLO ALTERNATIVO 4 Que se armonicen las fuentes y los instrumentos de financiacioacuten de que disponen las poliacuteticas sectoriales para la cofinanciacioacuten de proyectos de desarrollo alternativo 5 Usted afirma que la erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos en los paiacuteses vecinos no solucionoacute el problema sino que simplemente lo desplazoacute hacIa Colombia debido a que la demanda se mantiene iquestNo podriacutea pasar ahora que los cultivos erradicados en Colombia se desplacen hacia otro paiacutes vecino como Brasil por ejemplo En tanto no se solucione el problema de la demanda es posible que eso suceda en cualquier paiacutes de Ameacuterica Latina pues no se debe perder de vista que el narcotraacutefico tambieacuten participa de la globalizacioacuten de la economiacutea y en esa perspectiva es indiscutible que buscaraacute establecer sus centros de produccioacuten en aquellas regiones que ofrezcan las mejores ventajas comparativas en teacuterminos de costos transporte comunicaciones y seguridad para sus operaciones 6 La erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos es solo una parte de la lucha antidrogas iquestCuaacutel es su opinioacuten frente a la actual poliacutetica antidrogas de nuestro gobierno iquestQueacute fortalezas y queacute debilidades le encuentra La poliacutetica de lucha contra las drogas contempla tres estrategias diferenciadas y complementarias para atacar de manera integral una problemaacutetica tan compleja interdiccioacuten erradicacioacuten forzosa y desarrollo alternativo La interdiccioacuten a lo largo de la cadena productiva de la droga busca incrementar la capacidad operativa del Estado para efectuar un mejor control del espacio La erradicacioacuten forzosa sin compensacioacuten mediante aspersioacuten aeacuterea estaacute diriga a combatir los cultivos industriales
71
El Desarrollo Alternativo es la estrategia que proporciona esquemas de desarrollo regional con alternativas econoacutemicas viables para aquellas comunidades que complementan su subsistencia con la produccioacuten de coca y amapola y a cambioacute se comprometen a erradicar voluntariamente estos cultivos de sus predios Para el desarrollo de estas estrategias el gobierno nacional realiza grandes esfuerzos con recursos del presupuesto nacional y con algunos recursos de cooperacioacuten internacional La combinacioacuten de las estrategias descritas es acertada pero le falta contundencia pues la dimensioacuten del problema exige mayores esfuerzos por parte de la comunidad internacional con recursos y acuerdos comerciales que le den viabilidad a las actividades productivas alternativas ademaacutes de mejores controles internacionales a la comercializacioacuten de los precursores al traacutefico de las drogas y al lavado de activos ya que el control de estas actividades del narcotraacutefico en su mayoriacutea estaacute por fuera de nuestro territorio Ademaacutes es importante equilibrar las inversiones y la eficiencia de las tres estrategias pues los recursos dirigidos a financiar el desarrollo alternativo apenas representan el 9 del total de la inversioacuten de la lucha antidrogas y por otra parte es necesario intensificar las acciones de interdiccioacuten En resumen las principales debilidades de la lucha antidrogas estaacuten en la incapacidad del paiacutes para financiar tan colosal tarea y en la escasa voluntad de muchos paiacuteses que se manifiesta en los reducidos aportes de recursos para el tratamiento al fenoacutemeno 7 iquestCuaacutel es su propia propuesta en la lucha antidrogas Como lo expreseacute en la respuesta anterior se requiere de mayor esfuerzo de la comunidad internacional para impactar el fenoacutemeno Estos esfuerzos deben de estar representados en recursos de financiacioacuten ciertos poliacuteticas comerciales que Si estas condiciones no son lo suficientemente efectivas el gran esfuerzo que realiza Colombia terminara siendo inuacutetil frente ha este compromiso que requiere que la corresponsabilidad sea menos discurso y maacutes acciones efectivas de la comunidad internacional
Los logros de la poliacutetica antidrogas dependeraacuten del compromiso nacional con este propoacutesito y de la efectividad de una estrategia que combine y administre de manera equilibrada las acciones de interdiccioacuten al traacutefico de narcoacuteticos y precursores quiacutemicos la erradicacioacuten de los cultivos iliacutecitos y la inversioacuten en proyectos de desarrollo alternativo
72
8 A nivel de los paiacuteses demandantes iquestCuaacuteles son sus propuestas Retomo las respuestas anteriores El fenoacutemeno ya no se manifiesta como paiacuteses productores y paiacuteses demandantes la realidad es que las dos actividades se expresan igualmente en un mismo paiacutes tal es el caso de Colombia y por lo tanto se tiene que tratar integralmente El problema entonces debe enfrentarse en el marco de acuerdos globales que generen un nuevo espacio juriacutedico internacional y permita tratar el fenoacutemeno de tal manera que no sean los paiacutesesldquo productores ldquolos que carguen con la responsabilidad de asumir los costos poliacuteticos y financieros del control del fenoacutemeno Miremos de nuevo la necesidad de atacar el fenoacutemeno de una forma integral Si bien es cierto que golpear a las redes del narcotraacutefico en aquellos puntos en donde el producto lleva mayor valor agregado tiene mayores efectos sobre el negocio tambieacuten los es que el narcotraacutefico se acomoda con gran eficiencia a este tipo de interceptaciones y el negocio tiene un margen grandiacutesimo de ganancia que les permite mantener una tercera parte de la oferta de cocaiacutena expuesta a la incautacioacuten sin que se afecte su rentabilidad Por lo tanto es importante que se gane eficiencia en el control de las redes de comercializacioacuten pero sin descuidar los demaacutes instrumentos de la poliacutetica antidrogas Como ya lo expreseacute creo firmemente que la magnitud dinaacutemica y consecuencias de los cultivos iliacutecitos demandan acciones contundentes y de efecto inmediato En esa perspectiva es necesario utilizar todas las herramientas que han demostrado su efectividad total o parcial y es precisamente una inteligente combinacioacuten de ellas las que nos permitiraacute superar el problema No sobra recordar que para asegurar el eacutexito de este propoacutesito ademaacutes de las estrategias nacionales es indispensable garantizar un mayor compromiso de la comunidad internacional y un manejo integral del problema habida cuenta la corresponsabilidad que le asiste en esta materia 10 Finalmente iquestQueacute opina de la legalizacioacuten de las drogas blandas Aquiacute por legalizacioacuten entendemos despenalizacioacuten del consumo pero acompantildeada de reglamentacioacuten algo similar a lo que sucede con el alcohol no estaacute prohibido consumirlo pero hay una serie de normas relacionadas con su uso Ademaacutes de la legalizacioacuten puede haber tributacioacuten sobre estas sustancias esos recursos podriacutean ser utilizados para la educacioacuten y el tratamiento de la adiccioacuten iquestNo cree que esto podriacutea traer maacutes ventajas que desventajas Para mayor claridad cabe recordar que se consideran ldquodrogas durasrdquo las sustancias que originan un alto riesgo para la salud como son la heroiacutena la cocaiacutena y las llamadas ldquodrogas de disentildeordquo Como ldquodrogas blandasrdquo se denominan aquellas sustancias derivadas de la planta de caacutentildeamo la marihuana y el hachis
73
pues son consideradas menos peligrosas para la salud En esta categoriacutea se clasifican tambieacuten el tabaco y el alcohol El tema de la despenalizacioacuten de las drogas blandas se estaacute abriendo camino en algunos paiacuteses como Inglaterra Holanda y Australia Sin embargo en mi concepto no es poliacuteticamente viable emprender iniciativas de esta naturaleza en Colombia protagonistas tienen en la economiacutea iliacutecita una importante fuente de financiacioacuten De otra parte si de encontrar soluciones al problema se trata caben dos interrogantes iquestHasta que punto se afecta con esta medida la estructura monopoacutelica de produccioacuten y distribucioacuten de las drogas entendiendo que en este factor se concentra el aspecto medular del problema Creo que muy poco iquestQueacute tan preparados estamos para asumir una disposicioacuten de esta naturaleza y no seraacute peor el remedio que el mal Quienes estaacuten a favor de esta propuesta habitualmente citan como ejemplo el tema del alcohol y las nefastas consecuencias que acarreoacute la prohibicioacuten de su consumo en paiacuteses como los Estados Unidos Sin embargo basta examinar las estadiacutesticas de muertes violentas y lesiones personales en Colombia y la altiacutesima relacioacuten que existe entre estos hechos y el consumo de alcohol a pesar de las regulaciones existentes Sin embargo es indudable que si se continuacutea avanzando en el camino de la despenalizacioacuten de las drogas blandas y estaacutes ingresan y tributan como parte de las economiacuteas legales produciriacutean maacutes ventajas que desventajas a los paiacuteses involucrados en estos negocios
Tomado de
httpwwwwebpondoorgfilesinterviewsMariaInesRestrepoPLANTEparawebpondopdf
74
Anexo 5
Ver anexo 6
75
Anexo 7
Anexo 8
76
Anexo 9
Anexo 10
77
Anexo 11
78
Anexo 12
79
Anexo 13
Diferenciacioacuten de niveles baacutesicos del circuito de drogas y consecuencias de poliacutetica
Nivel del circuito
ilegal de drogas
Poliacutetica Niveles de
Manejo estatal
nacional
Instancias
estatales
responsables [4]
Cooperacioacuten
Internacional
Produccioacuten Alternativas de
Desarrollo
Autonomiacutea con
criterios de
cooperacioacuten
Autoridades
relacionadas con
Ambiente
Agricultura
Desarrollo
Cooperacioacuten
Teacutecnica para el
Desarrollo
Procesamiento y
Traacutefico
Law Enforcement
(Represioacuten
legiacutetima)
Acuerdos
Internacionales
de
responsabilidad
compartida
Fiscaliacutea Policiacutea
Sistema Judicial
Control
Financiero
Direccioacuten de
Estupefacientes
Sistema de
Informacioacuten
Acuerdos y
represioacuten del
lavado asesoriacuteas
sobre extincioacuten
de bienes
cooperacioacuten
judicial
Abusos y
problemas en el
consumo
Salud Puacuteblica Autonomiacutea con
criterios de
cooperacioacuten
Autoridades de
salud puacuteblica y
alcaldiacuteas
Intercambio de
experiencias de
manejo en el
abuso de drogas
Meza 2010
80
Anexo 14
Tabla marco de poliacutetica
COMPONENTE ENTIDADES VINCULADAS
1 Control de la produccioacuten
Aspersioacuten Aeacuterea
Erradicacioacuten Manual y mecaacutenica
forzosa
Erradicacioacuten Manual Voluntaria ndash
Desarrollo Alternativo
DIRAN y Ministerio de defensa
PCI ndash Accioacuten Social (GME) Ejercito y Policiacutea
Nacional
PCI ndash Accioacuten Social (PFGB y PPP)
2 Control del Traacutefico
Interdiccioacuten
Control de lavado de activos
Control al traacutefico de precursores
DIRAN Ejercito y Armada Nacional
DNE y UIAF
DIRAN
3 Control del consumo
Prevencioacuten y rehabilitacioacuten
Ministerio de Proteccioacuten Social y Fondo
Nacional de Estupefacientes
Tomado de CADA paacuteg 40
81
Anexo 15
RANGO NORMATIVIDAD
CONSTITUCIONAL
CONSTITUCION POLITICA DE
COLOMBIA
LEGAL
1 Ley 30 de 1986 ldquoPor la cual se
adopta el Estatuto Nacional de
Estupefacientes y se dictan otras
disposicionesrdquo
2 Ley 67 de 1993 ldquoPor medio de la
cual se aprueba la Convencioacuten de las
Naciones Unidas contra el traacutefico iliacutecito
de estupefacientes y sustancias
sicotroacutepicas suscrito en Viena el 20 de
diciembre de 1988
3 Ley 599 de 2000 ldquoPor la cual se
expide el Coacutedigo Penalrdquo
82
OTRAS DISPOSICIONES
1 Decreto 1843 de 1991 ldquoPor el cual
se reglamentan parcialmente los Tiacutetulos
III V VI VII y XI de la Ley 09 de 1979
sobre uso y manejo de plaguicidasrdquo
2 Decreto 2253 de 1991 ldquoPor el cual
se adoptan como legislacioacuten
permanente unas disposiciones
expedidas en ejercicio de las facultades
del estado de sitiordquo
3 Resolucioacuten 001 de Febrero de 1994
ldquoMediante la cual se resolvioacute extender y
precisar las autorizaciones concedidas
para la destruccioacuten y erradicacioacuten de
cultivos iliacutecitos en el paiacutes a traveacutes de
los medios idoacuteneos prescritos para tal
finrdquo
4 Decreto 2158 de 1999
5 Resolucioacuten 005 de Agosto de 2000
ldquoModifica y ampliacutea la resolucioacuten 00194
establece procedimientos para la
83
erradicacioacuten define la auditoriacutea teacutecnica
y determina la creacioacuten del Comiteacute
Teacutecnico Interinstitucional como oacutergano
asesor para el desarrollo del Programa
de Erradicacioacuten de Cultivosrdquo
6 Resolucioacuten 017 de Octubre 4 de
2001 ldquoPor la cual se adopta un
procedimiento para la atencioacuten de
quejas derivadas de los presuntos
dantildeos causados por la aspersioacuten aeacuterea
con el herbicida glifosato dentro del
marco Programa de Erradicacioacuten de
Cultivos Iliacutecitosrdquo
7 Resolucioacuten 1054 de 2003 ldquopor la
cual se modifica un Plan de Manejo
Ambiental
y se toman otras determinacionesrdquo
8 Resolucioacuten 013 de 27 de Junio de
2003 del Consejo Nacional de
Estupefacientes ldquoPor la cual se
revocan las Resoluciones nuacutemeros
0001 del 11 de febrero de 1994 y 0005
del 11 de agosto de 2000 y se adopta
un nuevo procedimiento para el
84
Programa de Erradicacioacuten de Cultivos
Iliacutecitosrdquo
9 Resolucioacuten 031 de Septiembre 26 de
2003 ldquoPor la cual se modifica el artiacuteculo
5deg de la Resolucioacuten nuacutemero 0013 del 27
de junio de 2003 mediante la cual se
adopta un nuevo procedimiento para el
Programa de Erradicacioacuten de Cultivos
Iliacutecitosrdquo
10 Resolucioacuten 008 de Marzo 2 de
2007 ldquoPor la cual se modifica la
Resolucioacuten nuacutemero 0017 del 04 de
octubre de 2001 que establece un
procedimiento para la atencioacuten de
quejas derivadas de los presuntos
dantildeos causados por la aspersioacuten aeacuterea
con el herbicida glifosato dentro del
marco del Programa de Erradicacioacuten de
Cultivos Iliacutecitosrdquo
ACUERDOS INTERNACIONALES
1 Convencioacuten de Viena por medio de la cual
se aprueba la Convencioacuten de las Naciones
Unidas contra el traacutefico iliacutecito de
estupefacientes y sustancias sicotroacutepicas
85
suscrito en Viena el 20 de diciembre de 1988
2 Acuerdo del 15 de junio de 2005 ldquoAcuerdo
de asistencia militar entre la Republica
de Colombia y los Estados Unidos de Ameacuterica
(Plan Colombia)rdquo
Elaboracioacuten propia
86
18
este aspecto hace referencia a la integracioacuten de sociedades organizadas de
cultivadores de cocaiacutena (Bolivia) y de sociedades que recogen las demandas de
poblaciones con necesidad de ayudas por parte del Estado central para trabajar
mancomunadamente en contra de los cultivos iliacutecitos
Este nuevo enfoque ha evolucionado desde las poliacuteticas de sustitucioacuten de cultivos
de uso iliacutecito y ha dado pasos importantes a la hora de comprender que una de
las soluciones maacutes viables para desincentivar el cultivo de este tipo de sustancias
o su materia prima no es pertinente trabajarla solamente desde una visioacuten
econoacutemica Se debe trabajar desde una perspectiva integral que contemple
factores econoacutemicos sociales poliacuteticos y culturales Que superen el marco
normativo y la aplicacioacuten de las leyes debido a las necesidades sociales que se les
presentan a las personas por falta de presencia real del Estado como principal
encargado de proveer seguridad infraestructura y acompantildeamiento pertinente
para con sus ciudadanos
21 Contexto
La droga en Colombia desde hace unas deacutecadas se ha convertido en un problema
de caraacutecter nacional e internacional lo cual se comienza a demarcar con mayor
claridad con el auge de la produccioacuten cocalera en la zona andina desde la deacutecada
de los 60-70 Si bien el paiacutes ya presentaba una problemaacutetica que divisaba el
narcotraacutefico en sus primeras etapas con la bonanza marimbera1 esta no se
desarrolloacute con la misma fuerza o impacto que se dio con la cocaiacutena Bajo la misma
loacutegica que se presentoacute en los negocios con la Marihuana el cultivo produccioacuten y
enviacuteo de cocaiacutena (o sus materias primas) se mostraron como un negocio atractivo
debido a la ganancia que generaba dejando utilidades visiblemente mayores a la
1 Se presenta alrededor del antildeo 1972 debido a la erradicacioacuten en Meacutexico y Jamaica encabezado
por estados unidos donde la zona de la Sierra Nevada el Magdalena Armenia Encabezados estos lugares y relacionados a la Familia Daacutevila en Armenia y Rauacutel Daacutevila Jimeno en el Magdalena Este fenoacutemeno dio como resultado la primera guerra contra las drogas establecida por el gobierno de Richard Nixon
19
de otros productos otras sustancias iliacutecitas como la marihuana y evidentemente
mejores dividendos de productos liacutecitos como el cafeacute que ha sido una de las
principales materias de exportacioacuten histoacutericas de Colombia
Ya en la deacutecada de los 70 se desarrollaban exportaciones hacia los Estados
Unidos el cual ha representado uno de los paiacuteses con mayor demanda de drogas
como la marihuana cocaiacutena y heroiacutena Los departamentos que afrontaron este
nuevo fenoacutemeno en Colombia fueron el Caquetaacute Guaviare y Putumayo (Thoumi
2002 paacuteg 115) Estos cultivos se establecieron principalmente en las periferias de
las ciudades principales en terrenos no colonizados Esto es significativo debido
a que posibilitoacute el aumento exponencial de los cultivos y capacidad de produccioacuten
dando como resultado el posicionamiento de Colombia en la deacutecada de los 80
como el paiacutes de mayor produccioacuten de cocaiacutena
Debido a los altos dividendos que representaba la produccioacuten y venta de cocaiacutena
en el exterior se comenzaron desarrollar sistemas eficientes para el lavado de
activos y aumento en los cultivos de hoja de coca Este aumento en la
profesionalizacioacuten de la produccioacuten de coca fue mancomunado con paiacuteses como
Peruacute y Bolivia que contribuiacutean con importaciones de base de coca
La operacioacuten a gran escala del narcotraacutefico aumentoacute sustancialmente las
ganancias y propicioacute la formacioacuten de los llamados ldquocartelesrdquo de Medelliacuten Cali y la
Costa Estos propiciaron la integracioacuten vertical de todas las etapas de la
produccioacuten de narcoacuteticos desde cultivo de la hoja pasando por la
comercializacioacuten de insumos y precursores procesamiento en laboratorios
produccioacuten transporte y terminando en la comercializacioacuten tanto interna como
externa a traveacutes de redes apropiadas de distribucioacuten (Diacuteaz amp Saacutenchez 2004 paacuteg
10
Llegado a este punto se desarrollaron dos instrumentos juriacutedicos de importancia
para luchar contra los carteles y contra la produccioacuten de cocaiacutena La extradicioacuten de
nacionales y la cooperacioacuten judicial El primero fue adoptado por el congreso y no
20
necesito de debate para asiacute finalmente ser aplicado en 1984 El segundo la
cooperacioacuten judicial e intercambio de pruebas solo se abrioacute a partir de 1990 y sin
estar regulado mediante tratado (Pardo Paacuteg1)
Estas herramientas juriacutedicas desarrolladas por el gobierno colombiano
relacionadas de manera directa con el de Estados Unidos desataron un aumento
significativo en los niveles de violencia por parte de los carteles Se comenzaron a
generar guerras por parte de los carteles buscando el control de maacutes rutas para
enviar los alcaloides al igual que tomando acciones en contra del Estado para
lograr debilitar el sistema judicial colombiano y de esta manera desincentivar la
persecucioacuten sobre los miembros de los carteles Advieacutertase que a pesar de las
acciones violentas por parte de estos actores armados ilegales se logroacute (con la
cooperacioacuten del gobierno norteamericano) la muerte o encarcelamiento de los
liacutederes o denominados ldquocaposrdquo de dichas organizaciones
Si bien esto tuvo un efecto en la reduccioacuten de la violencia no sucedioacute lo mismo
con el negocio ilegal Diversos carteles en el territorio nacional y actores armados
ya presentes como grupos paramilitares y guerrillas como el ELN y las FARC
vieron este negocio como una fuente de financiamiento para sus luchas
particulares en contra de sus contrapartes en el paiacutes Algo maacutes para antildeadir con
respecto a estas dinaacutemicas es coacutemo el narcotraacutefico cumplioacute una labor doble en
grupos insurgentes por un lado proporcionaba una base social para los grupos
(cultivadores de sustancias iliacutecitas) y por el otro el aumento de ingresos para
escalar y expandir su actividad armada (Diacuteaz amp Saacutenchez 2004 Paacuteg 11)
Se debe tener presente que la industria de la coca es caracteriacutestica de la zona
andina no solo con lo relacionado a Colombia sino a sus vecinos andinos Bolivia
Peruacute y Ecuador Se presume este fenoacutemeno se ha dado a la falta de desarrollo
interino en el territorio de cada uno de estos paiacuteses de dinaacutemicas que relacionen
una economiacutea legal tanto en centros como en periferias dejando partes de la
poblacioacuten segregadas sin oportunidades de generar utilidades en economiacuteas
21
legales al igual que la existencia de una falta de apoyo de los Estados en cuanto
a seguridad social salud acompantildeamiento de la fuerza puacuteblica y educacioacuten
Por ejemplo el costo de transportar una carga de yuca al centro urbano
maacutes cercano en San pablo ndash apenas a 30 km De distancia de Virgencita ndash es de
20000 pesos mientras que la yuca como tal solo se vende en 30000 pesos en el
mercado lo que deja a la familia unos 10000 pesos o aproximadamente 3 doacutelares
(sin incluir los costos del cultivo y la cosecha) (Project Counselling Service 2003
Paacuteg 3)
Cabe sentildealar que no solo la falta de infraestructura en las periferias de los
departamentos productores explica el porqueacute de interactuar con dinaacutemicas ilegales
por parte de la poblacioacuten sino que se debe sumar un factor en el cual la falta de
presencia del Estado y auacuten maacutes del monopolio exclusivo de la fuerza deja a
familias y poblaciones enteras a merced de actores armados ilegales Esto deriva
en 3 aspectos (1) socava la erradicacioacuten manual de los cultivos de coca (2)
impone impuestos en las hojas y la pasta y bloqueos en las carreteras (3) debilita
las estructuras sociales (Project Counselling Service 2003 Paacuteg 3)
En este marco la poliacutetica de erradicacioacuten de cultivos de uso iliacutecito se desarrolloacute de
manera maacutes fuerte teniendo cierta prelacioacuten en los planes de gobierno desde
mediados de la deacutecada de los 90 donde el teacutermino varioacute de sustitucioacuten a
desarrollo alternativo como seraacute expuesto posteriormente en el estudio Es
necesario resaltar no solo el desarrollo alternativo como opcioacuten de viabilidad sino
hacer un breve contraste con las otras estrategias existentes para la lucha contra
las drogas que han sido enfocadas a atacar grandes cultivos y no las parcelas de
campesinos ldquoraspachinesrdquo y en general pequentildeos productores de materias
primas
22
3 METODOLOGIacuteA
El estudio a desarrollar en el presente texto es de caraacutecter descriptivo y
explicativo ya que busca abordar el tema de los programas y acciones
gubernamentales que se han desarrollado para combatir los cultivos de uso iliacutecito
y entre estas especiacuteficamente revisar y analizar si el Desarrollo Alternativo se ha
constituido como viable para reducir los incentivos de poblaciones rurales de
interactuar con dinaacutemicas ilegales como lo es el cultivo de hoja de coca y
amapola Para esto se emplearaacute una revisioacuten de instrumentos juriacutedicos en el paiacutes
Como el anaacutelisis de los proyectos desarrollados en el periodo 2002-2010 para asiacute
mirar si la evolucioacuten de las poliacuteticas se ha dado de manera positiva presentando
un resultado que deacute cuenta de soluciones viables y sostenibles
31 Estrategia de Investigacioacuten
En este trabajo se hizo una revisioacuten documental en la cual se examinaron los
textos producidos para el tema de los cultivos iliacutecitos seleccionando asiacute los
documentos maacutes pertinentes para los propoacutesitos de la investigacioacuten
Se realizo una lectura a profundidad bajo una loacutegica cruzada y comparativa para
relacionar los hallazgos realizados acerca del fenoacutemeno y tener presente la
informacioacuten relevante
32 Instrumentos de la investigacioacuten
El desarrollo de la investigacioacuten se enmarcoacute en los datos presentados en informes
de instituciones nacionales al igual que internacionales Entre las instituciones que
presentan datos y anaacutelisis recopilados estaacuten Presidencia de la Repuacuteblica (Accioacuten
Social) Contraloriacutea General de la Nacioacuten Policiacutea Antinarcoacuteticos Centro de
Investigacioacuten y Educacioacuten Popular (CINEP) Sistema Integrado de Monitoreo de
Cultivos Iliacutecitos (SIMCI) Programa PLANTE Ministerio de Medio Ambiente y el
Colombian Alternative Development (CAD) entre los maacutes destacados para la
temaacutetica correspondiente
23
4 ANTECEDENTES Y MARCO CONCEPTUAL
En este capiacutetulo se abordaraacuten los principales lineamientos conceptuales y teoacutericos
que pretenden guiar este trabajo de investigacioacuten Se dividiraacute en dos partes en las
cuales se pretende hacer por un lado una generacioacuten de planteamientos desde la
presentacioacuten de antecedentes que hacen referencia a algunos autores sobre el
porqueacute se han desarrollado condiciones suficientes para que los cultivos de coca y
amapola sean la opcioacuten predominante en periferias del paiacutes y por el otro
presentando los conceptos de relevancia para desarrollar el estudio
41 Antecedentes
Existen aspectos demarcados en caracteriacutesticas de paiacuteses Andinos que muestran
coacutemo han sido maacutes propensos a desencadenar una insercioacuten en el narcotraacutefico
por su geografiacutea que permite el cultivo histoacuterico de hoja de coca y amapola en sus
territorios Rocha (2002) plantea que existe una explicacioacuten coherente para la
insercioacuten de Colombia en el mercado de las drogas iliacutecitas Esto debido a la
precaria institucionalidad local el deacutebil control estatal la informalidad de la
economiacutea en las periferias donde el Estado no tiene presencia y las caracteriacutesticas
geograacuteficas del paiacutes en teacuterminos que permiten el cultivo de hoja de coca y
amapola y tambieacuten por su ubicacioacuten estrateacutegica para ser punto neuraacutelgico para el
contrabando importacioacuten y exportacioacuten2
Si bien los factores geograacuteficos y la presencia del Estado dan visos del porqueacute del
adentramiento en el negocio de la droga se debe resaltar como
2 No solo de la droga si no de sus materias primas y la tradicioacuten de contrabando que se manejaba
en algunas regiones del paiacutes como la Guajira
24
ldquoLa hoja de coca requiere de condiciones bioloacutegicas y climaacuteticas que son
evidentemente propicias en Peruacute Bolivia y Colombia Desde eacutepocas ancestrales
su produccioacuten se ha destinado al consumo entre las poblaciones indiacutegenas en
Peruacute y Bolivia Recientemente en Colombia se ha propagado en regiones social y
econoacutemicamente marginadas A su vez la tecnologiacutea para obtener cocaiacutena es
relativamente sencilla y cuenta con muacuteltiples variantes propias de la manufactura
maquiladora La geografiacutea favorece el acceso al principal mercado de consumo
Estados Unidos (hellip) la precaria institucionalidad y estabilidad sociopoliacutetica han
favorecido la actividad exportadorardquo (Rocha 2002 Paacuteg 36)
En los antildeos 80 si bien los niveles de pobreza y calidad de vida se mostraban como
mejores en Colombia a comparacioacuten de sus vecinos en el graacutefico 1 se muestra
como para el antildeo 1994 Colombia se presentaba como un paiacutes con una alta
desigualdad de ingreso y un menor ingreso per caacutepita al igual que otros paiacuteses
productores como Bolivia y Peruacute (Rocha 2002 Paacuteg 42)3
Rocha (2000) al revisar algunas de las explicaciones tentativas al fenoacutemeno en
paiacuteses andinos muestra coacutemo los paiacuteses productores tienen similitudes en cuanto
a menores ingresos per caacutepita mayor inequidad en la distribucioacuten del ingreso y
mayor grado de pobreza resaltado que no solo estos establecen los factores
totalmente explicativos para el cultivo de iliacutecitos
Siguiendo con las percepciones teoacutericas del porqueacute se generaron y se mantienen
dinaacutemicas de aceptacioacuten de cultivos iliacutecitos como mecanismo de supervivencia
econoacutemica por parte de poblaciones rurales Thoumi (1998) plantea que en la
eacutepoca de la violencia y el ldquoFrente Nacionalrdquo el cual representoacute una estabilidad
durante un periodo de aproximadamente 20 antildeos nuevas formas de conflicto se
comenzaron a presentar como lo fueron la conformacioacuten de grupos guerrilleros de
izquierda como las FARC (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia) y el
3 Ver anexo 2
25
ELN (Ejeacutercito de Liberacioacuten Nacional) en 1964 (Acemoglu Robinson amp Santos-
Villagran 2009 17)
Sobresale en los planteamientos de Thoumi (1998) uno de vital intereacutes para este
texto el cual muestra que debido al proceso previamente nombrado se generaron
sistemas clientelistas el cual volvioacute al Estado colombiano vulnerable ante
cualquier grupo que ostentara un gran capital econoacutemico por ejemplo el
relacionado con el narcotraacutefico
ldquoLa debilidad del Estado en muchas zonas se ha acentuado durante los
uacuteltimos 50 antildeos Durante todo el siglo (hellip) Esta migracioacuten se efectuoacute de manera
espontaacutenea con poca o nula presencia estatal sin sistemas efectivos de
asignacioacuten de derechos de propiedad y sin esfuerzos estatales para establecer
mercados eficientes que permitieran integrar las regiones al mercado nacional (hellip)
las guerrillas han reemplazado al Estado como instituciones encargadas de
establecer el orden crear sistemas de servicios puacuteblicos y hacer cumplir las leyesrdquo
(Thoumi 1998 Paacuteg 29)rdquo
Los argumentos antes sentildealados por Thoumi permitieron que Vargas (1999)
afirmara que los cultivos iliacutecitos se desplazaron a regiones con absoluta ausencia
del Estado y elevados niveles de violencia a donde posteriormente llegaron
organizaciones guerrilleras (Vargas en Diacuteaz amp Saacutenchez 2004 Paacuteg 19) Este
punto resalta el papel fundamental que dio la poca o nula presencia del Estado en
periferias de las ciudades principales de Colombia dejando a un lado la
destinacioacuten de recursos para aplicar medidas que buscasen el desarrollo de estos
latifundios dejando asiacute pocas soluciones de viabilidad y sostenibles en el tiempo a
nivel econoacutemico para comunidades rurales en estos territorios
42 Marco Conceptual
En primer lugar se debe definir que se entiende por Poliacutetica Puacuteblica asiacute para Roth
2002 esta se define como un ldquoconjunto conformado por uno o varios objetivos
26
colectivos considerados necesariamente deseables y por medios y acciones que
son tratados por lo menos parcialmente por una institucioacuten u organizacioacuten
gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores
individuales o colectivos para modificar una situacioacuten percibida como
insatisfactoria o problemaacuteticardquo
A continuacioacuten el concepto de Desarrollo cumple un papel central para el presente
texto por lo que este tiene diferentes variables y amplitud de esta manera la
primer tipologiacutea de desarrollo es en la cual este es concebido como crecimiento
econoacutemico donde se ha consolidado como visioacuten predominante en la cual se
toma como un ldquoproceso esencialmente teacutecnico-econoacutemico que por un lado
privilegia el crecimiento econoacutemico como condicioacuten y causa del desarrollo general
y especiacuteficamente del desarrollo socialhelliprdquo (Cambra 1999 4) otra de las
tipologiacuteas es la del desarrollo rural que tiene un enfoque predominantemente
productivista el cual centra el desarrollo ya no en teacuterminos netamente de aumento
econoacutemico si no en La capacidad de un paiacutes para mejorar su nivel de vida a
lo largo del tiempo depende casi por entero de su capacidad para
aumentar su produccioacuten por trabajador Kruggman 1991
Por uacuteltimo una de las dos tipologiacuteas que se utilizaran en el texto es la de
desarrollo humano donde el ldquodesarrollo no es el aumento de la riqueza sino que la
riqueza es uno de los medios para que el ser humano pueda llevar una vida plena
Asiacute que el verdadero desarrollo al que denominoacute ndash ldquodesarrollo humanordquo- es el
aumento en la cantidad y calidad de las opciones que tienen los habitantes de un
paiacutesrdquo (PNUD 2003100) Esto tiene que ver con ciertos temas y asuntos de
importancia como el progreso social el crecimiento econoacutemico la eficiencia en
teacuterminos de uso y disponibilidad de los recursos la igualdad econoacutemica la
participacioacuten y la libertad la sostenibilidad generacional y la seguridad humana
27
En primer lugar se debe plantear el concepto de Desarrollo Alternativo que ha
sido generalmente abordado desde cuatro perspectivas principales y son
recogidas por Zorro (2005) (1) como alternativa al modelo de desarrollo
dominante oacute sea el crecimiento econoacutemico frente a redistribucioacuten (2) Como
alternativa a las modalidades tradicionales del desarrollo rural es decir economiacuteas
campesinas frente a modelo empresarial (3) alternativa a las modalidades de
desarrollo de un territorio especiacutefico y (4) alternativa al crecimiento econoacutemico
basado en los cultivos iliacutecitos Esta uacuteltima perspectiva es la apropiada para
manejar en el presente texto ya que ha hecho alusioacuten a ldquoalternativas productivasrdquo
cuyas caracteriacutesticas pueden variar de un paiacutes y de una regioacuten a otra Este uso de
la expresioacuten estaacute circunscrito a los paiacuteses productores de coca y amapola (Zorro
2005 Paacuteg 108)
Teniendo en cuenta la anterior explicacioacuten sobre queacute tipo de desarrollo alternativo
se tendraacute en cuenta en el anaacutelisis la definicioacuten bajo la cual se comprenderaacute es la
siguiente
Un proceso destinado a impedir y eliminar el cultivo de plantas que
contengan estupefacientes y sustancias sicotroacutepicas mediante la adopcioacuten de
medidas de desarrollo rural expresamente concebidas con tal fin y que se lleva a
cabo en el contexto de un crecimiento econoacutemico nacional sostenido y los
esfuerzos por alcanzar un desarrollo sostenible (hellip) teniendo presentes las
caracteriacutesticas socioculturales especiales de las comunidades y grupos
destinatarios UNODC
Por uacuteltimo otro concepto que es necesario desarrollar y es el de los incentivos los
cuales partiendo de Chiavenato (2006) dice
ldquocuando surge una necesidad esta es una fuerza dinaacutemica y persistente que
origina un comportamiento cada vez que aparece una necesidad esta rompe el
estado de equilibrio del organismo y produce un estado de tensioacuten insatisfaccioacuten
inconformismo y desequilibrio que lleva al individuo a desarrollar un
28
comportamiento o accioacuten capaz de descargar la tensioacuten y liberarlo de la
inconformidad y del desequilibriordquo (Chiavenato 2006 Paacuteg 70)
43 Teoriacutea de Entramado y enfoque de Desarrollo Humano para el Desarrollo
Alternativo
Se ha visto como necesario realizar una precisioacuten para el caso teniendo en
cuenta una teoriacutea para el anaacutelisis de poliacuteticas puacuteblicas Roth (2009) plantea como
una red constituye ciertas relaciones ya sean de colaboracioacuten de apoyo de
influencia entre un conjunto de actores especiacuteficos La teoriacutea de entramado hace
parte de corrientes mixtas que buscan mediar entre el papel del Estado y la
sociedad para buscar cierto tipo de equilibrios ya que las fronteras entre lo estatal
y lo no estatal son movedizas y que existe una serie de puentes entre estas dos
esferas (Roth 2002 Paacuteg 33)
En este sentido las poliacuteticas puacuteblicas se dan gracias a las interdependencias entre
varios actores se que caracterizan por interacciones horizontales gracias a que
las relaciones de poder no estaacuten claramente constituidas Estas redes se
conforman de acuerdo a la singularidad del tema en este caso a los cultivos de
uso iliacutecito que se encuentran desde una perspectiva teoacuterica en dos frentes 1) las
issue networks las cuales se caracterizan por su autonomiacutea frente a las otras
donde sus intercambios se dan gracias a la informacioacuten 2) Red de presioacuten que
hacen referencia a grupos con varios participantes y la apertura de acceso para
otros actores donde su funcionamiento es descentralizando e inestable
Este tipo de entramados entre actores sociales y actores gubernamentales se
representan de mejor manera en las poliacuteticas implementadas en el periodo 2002-
2010 donde se plantea la problemaacutetica y necesidad impliacutecita de generar acuerdos
que permeen una interaccioacuten adecuada entre los tomadores de decisiones y las
demandas realizadas por la poblacioacuten civil para aumentar la aceptacioacuten de
instituciones presentes en su territorio medir la efectividad de las poliacuteticas
desarrolladas que histoacutericamente han establecido una unilateralidad en las
29
soluciones de las drogas salud puacuteblica inclusioacuten a mercados entre otros
problemas destacados
Complementando la teoriacutea a utilizar se utilizo el Enfoque de Desarrollo Humano
para dar maacutes claridad y poder analizar la problemaacutetica de los incentivos para
cultivar cocaiacutena y amapola Este enfoque se define como ldquoel proceso mediante el
cual se busca la ampliacioacuten de las oportunidades de las personas aumentando
sus derechos y capacidadesrdquo Uno de los planteamientos fundamentales de este
enfoque se entienden de la siguiente manera
ldquoTal desarrollo se concentra y sustenta en la satisfaccioacuten de las
necesidades humanas fundamentales en la generacioacuten de niveles crecientes de
auto independencia y en la articulacioacuten orgaacutenica de los seres humanos con la
naturaleza y la tecnologiacutea de los procesos globales con los comportamientos
locales de lo personal con lo social de la planificacioacuten con la autonomiacutea y de la
sociedad civil con el Estadordquo (Max-Neef 1986 15)
Este enfoque es pertinente cuando se tienen en cuenta las estrategias del
PDA las cuales buscan articular tanto aspectos sociales una planificacioacuten que
representa la autonomiacutea de la sociedad civil con el Estado para interactuar de
manera econoacutemica a nivel global sin dejar a un lado la obligatoriedad que tiene el
gobierno central para velar por el propicio crecimiento de la regioacuten en teacuterminos de
calidad de vida libertades de los individuos
30
5 POLITICAS DE TRATAMIENTO A LOS CULTIVOS ILICITOS EN COLOMBIA
El presente capiacutetulo tiene la intencioacuten de hacer una breve descripcioacuten del
Desarrollo Alternativo en Colombia como mecanismo de lucha contra los cultivos
iliacutecitos en el territorio nacional Para ello se expondraacuten cuaacuteles han sido estas
poliacuteticas y mecanismos al igual que los resultados visibles en documentos
oficiales y anaacutelisis acadeacutemicos desarrollados
51 Evolucioacuten del Desarrollo Alternativo en Colombia
Colombia actualmente es el mayor cultivador de cocaiacutena a nivel mundial4 Esto ha
acarreado problemas en diferentes niveles para el Estado debido a que permea
aspectos de la sociedad transversales para la construccioacuten armoacutenica de procesos
econoacutemicos viables atencioacuten a las necesidades de la poblacioacuten menos favorecida
(salud vivienda educaciones y seguridad) los cuales pretenden reducir los
iacutendices de insatisfaccioacuten y recortar los cimientos de apropiacioacuten de recursos por
parte de grupos armados ilegales en el territorio nacional
Desde el comienzo de la lucha contra el narcotraacutefico se han generado diferentes
liacuteneas o enfoques para atacar a organizaciones que reciben rubros de las drogas
iliacutecitas especiacuteficamente donde se han constituido tres estrategias entorno al
componente del control de produccioacuten de materias primas (CADA 2005 Paacuteg
40)5
Si bien estos componentes atacan los cultivos iliacutecitos el tercer componente es el
que plantea la necesidad de reemplazarlos por otros enmarcados en la legalidad
teniendo un eacutenfasis en las necesidades de cooperacioacuten institucional con la
poblacioacuten rural para que este proceso sea sostenible a largo plazo
4 Ver Anexo 3
5 Ver anexo 2
31
Este componente comenzoacute a ser de intereacutes para los dirigentes del paiacutes desde el
gobierno de Belisario Betancur (1982-1986) en el cual se disentildeoacute un Plan Nacional
sobre las drogas en Colombia Eacuteste conteniacutea el denominado Plan maestro de
Sustitucioacuten de Cultivos Iliacutecitos que desarrollaba programas piloto al Sur del
departamento del Cauca y Norte de Narintildeo (Vargas 1999 Paacuteg 123)
Estos proyectos piloto arrojaron varios resultados que conllevariacutean a replantear la
sustitucioacuten dando paso al Desarrollo Alternativo
El proyecto se centroacute en actividades de fomento agropecuario tomando
como base el cafeacute plaacutetano yuca papaya ciacutetricos frijol cantildea panelera canabalia
cuyes cerdos y ganaderiacutea de doble propoacutesito Este proceso se acompantildeoacute con un
fortalecimiento de la infraestructura de viacuteas y puentes para facilitar la
comercializacioacuten (hellip) se favorecioacute la inversioacuten social que fue uno de los
componentes de mayor eacutexito del proyecto (hellip) la contrastacioacuten real del programa
de sustitucioacuten a la luz del proceso de desplazamiento interno de los cultivos arrojoacute
un fracaso estruendoso al comprobarse justo al comenzar 1991 que las aacutereas de
coca habiacutean crecido de una manera alarmante en la Amazoniacutea (Vargas 1999
Paacuteg 124)
Esto llevoacute a buscar estrategias que no solo afectaren momentaacuteneamente los
incentivos de la poblacioacuten rural para cultivar hoja de coca y amapola sino que
tambieacuten lograran que se comenzara a pensar en teacuterminos de integralidad De esta
manera se busca maacutes eficacia en la sostenibilidad de la estrategia de ldquoeliminacioacuten
o reduccioacuten sustancialrdquo de los cultivos de uso iliacutecito (Vargas 2010 Paacuteg 7)
Ya en la deacutecada de los 906 se desarrolloacute una polarizacioacuten en la discusioacuten de las
estrategias prominentes para atacar los cultivos iliacutecitos como consecuencia de un
aspecto internacional que ha sido nombrado previamente en el trabajo y se
6 Es necesario tener en cuenta que en el Gobierno de Virgilio Barco (1986-1990) se adopto el Estatuto
Nacional de Estupefacientes Ley 30 de 1986
32
fundamenta en las presiones del gobierno de Estados Unidos Comenzando esta
deacutecada el gobierno de Ceacutesar Gaviria (1990-1994) intensificoacute las aspersiones
buscando resultados a corto plazo para mostrar el compromiso con la lucha contra
los grandes carteles de la droga (Cartel de Medelliacuten y Cali) y continuar siendo
favorecidos con ayudas econoacutemicas del gobierno norteamericano Teniendo en
contraparte un intereacutes disminuido en los proyectos que buscasen soluciones
integrales para la poblacioacuten rural7 que fueran sostenibles
Zorro (2010) presenta un desarrollo histoacuterico de las poliacuteticas de Desarrollo
Alternativo en Colombia en este plantea que en el periodo de consolidacioacuten de
estas poliacuteticas (aplicacioacuten de los instrumentos orquestados por el gobierno de
Samper y aplicacioacuten bajo acuerdos de cooperacioacuten internacional en temas
econoacutemicos)8 subdividieacutendolas en dos etapas que constituyen una formacioacuten de
la institucionalidad puacuteblica (1993-1998) y la segunda es la de auge y crisis del DA
(1998-2002) Esta divisioacuten es de gran importancia para el anaacutelisis ya que mostraraacute
las problemaacuteticas previas al periodo del presidente de Aacutelvaro Uribe
El Plan Nacional de Rehabilitacioacuten PNR en 1993 asume la coordinacioacuten del
desarrollo alternativo (decreto 2707) y el documento Conpes 2734 adoptoacute el
Programa Nacional de Desarrollo Alternativo (PNDA) (Zorro 2010) Con esta
normatividad si bien se demarcaba la intencioacuten de cambio de poliacuteticas por parte
del gobierno las fumigaciones seguiacutean siendo implementadas a gran escala
siendo ordenadas por el Consejo Nacional de Estupefacientes Estos documentos
y normatividad que se establece comienza a esgrimir los que seraacute el periodo de
desarrollo institucional daacutendole un vuelco a las poliacuteticas y demarcando el
7 Entre los logros del Estado colombiano para el periodo 1985-1993 el PNR registraba la sustitucioacuten de 3476
hectaacutereas de coca (un 96 en el Cauca) y la erradicacioacuten voluntaria de cerca de 1000 hectaacutereas de amapola (Programa Presidencial para la Con vivencia 1994 P 32) Frente a las 42000 hectaacutereas sembradas de coca en 1989 (Ortiz 2000) la primera cifra muestra lo limitado del logro mas aun cuando no hubo seguimiento para garantizar la perdurabilidad de la sustitucioacuten (Zorro 2010 Paacuteg 96) Con esto se muestra un contraste entre resultados oficiales y particulares los cuales plantean una comprensioacuten completa del fenoacutemeno mostrado en resultados oficiales 8 Estos instrumentos seraacuten desarrollados pertinentemente a continuacioacuten
33
Desarrollo Alternativo como elemento de intereacutes para progresar en la lucha contra
el narcotraacutefico
Una vez el gobierno de Ernesto Samper (1994-1998) entra en vigencia se genera
el programa Plante9 de Desarrollo Alternativo donde se plantea como un
programa que acompantildea la erradicacioacuten forzosa de cultivos iliacutecitos buscando
generar dinaacutemicas que dieran opciones de seguridad econoacutemica social y poliacutetica
para los pobladores de las regiones Como se recalcoacute en el capiacutetulo dos parte de
las causas de la aceptacioacuten de cultivos iliacutecitos era la falta de presencia del Estado
carencia de credibilidad al mismo y reducidos iacutendices de atencioacuten a necesidades
baacutesicas de la poblacioacuten rural de estos latifundios
Como tal el Programa Plante teniacutea como objetivo principal el lograr que los
ingresos derivados de la sustitucioacuten fueran sostenibles mediante la generacioacuten de
un entorno social cultural poliacutetico y econoacutemico en el cual se aumentara la
participacioacuten de la poblacioacuten en procesos del ejercicio de sus derechos como
ciudadanos En siacute el Plante ldquoatiende regiones y no individuosrdquo busca generar
entornos favorables para la sostenibilidad de las iniciativas y reducir la
probabilidad de regresar a la actividad ilegal luego de la erradicacioacuten forzosa10
Una de las caracteriacutesticas que se resaltaron en el Plante fue la diferenciacioacuten
entre pequentildeos cultivadores y las estructuras empresariales definidas con maacutes de
tres hectaacutereas11 (Vargas 2010 Paacuteg 8) Es fundamental entender el caraacutecter y el
enfoque que se tiene en el DA hacia cierto conglomerado de individuos que
carecen de opciones para asegurar una estabilidad econoacutemica (asiacute sea reducida)
puesto que el criterio ya no es solo cuantitativo sino que pretende establecer
9 Ver Conpes 3218
10 Este apartado contiene fragmentos de una entrevista realizada a Mariacutea Ineacutes Restrepo Cantildeoacuten directora del
Plante Ver cuestionario completo anexo 4 11
Zorro (2010) plantea que las marchas que se dieron en el Guaviare en 1995 por pequentildeos cultivadores de coca fueron las que mostraron la necesidad de generar especificidades entre los tipos de cultivos y caracteriacutesticas de sus propietarios
34
nexos directos con capitales del narcotraacutefico (manejan voluacutemenes mayores de
cultivos) (Vargas 2000 Paacuteg 10)
Cabe destacar tambieacuten la falta de conocimiento de los aspectos complejos que
trascendiacutean el problema de los monocultivos de sustancias iliacutecitas para pequentildeos
cultivadores donde se observa claramente las tres fases que propone el PNDA
para cumplir con la promesa de Samper de acabar con los cultivos de coca en dos
antildeos (Vargas 2010 Paacuteg 9) Estas fases eran
1 El programa Plante como tal que buscaba generar financiar y asistir
alternativas productivas de corto plazo que garantizaran ingresos baacutesicos a
las familias afectadas por las labores de erradicacioacuten
2 El Plan de Desarrollo Alternativo Normalizado encargado de financiar y
asistir procesos productivos sostenibles en el mediano y el largo plazo
orientados a consolidar econoacutemica social y ambientalmente las unidades
productivas familiares de los pequentildeos productores
3 Desarrollo Regional Permanente dentro de cuyos planes proyectos y
programas se hariacutea converger el conjunto de acciones de las fases
anteriores (Vargas 2010 Paacuteg 9)
El mal desarrollo y anaacutelisis de la situacioacuten por parte del gobierno y la direccioacuten del
programa Plante terminoacute por distanciar al gobierno y a los campesinos ya que se
continuaban con las fumigaciones las cuales dantildeaban traumaacuteticamente los
cultivos de subsistencia Esto conllevoacute finalmente a que los campesinos obtuvieran
respuestas a sus peticiones con los PRDA (Planes Regionales de Desarrollo
Alternativo (Zorro 2010 Paacuteg 98)
Ligado a lo anterior la diferenciacioacuten entre pequentildeos cultivadores y cultivadores
comerciales empezoacute a ayudar a comprender el tipo de dinaacutemicas inscritas al
35
proceso de cultivacioacuten Esto se dio principalmente por el reclutamiento de decenas
de miles de jornaleros o ldquoraspachinesrdquo12 insertados en los cultivos comerciales
que dejaron a un lado estas acciones que no permitieron el propicio desarrollo del
programa (Vargas 2010 Paacuteg 12)
Una vez termina el periodo de Samper y llega a la presidencia de la Repuacuteblica
Andreacutes Pastrana (1998-2002)13 se esgrime el propoacutesito claro de su gobierno el
cual es el de buscar una salida dialogada para el conflicto El Plan Colombia14 que
surge en 1999 es una estrategia de cooperacioacuten con el gobierno de los Estados
Unidos que busca desarrollar lo expresado en la iniciativa andina contra las
drogas15 (Andean Drug Iniciative)
El Plan Colombia si bien teniacutea una fuerte referencia e intencioacuten de buscar la paz a
traveacutes de la negociacioacuten y el dialogo con involucrando a los actores contaba con
diferentes tipos de estrategias para lograrlo Entre estas surgioacute un componente de
intereacutes como lo fue el Fortalecimiento Institucional y Desarrollo Social y Lucha
contra el Narcotraacutefico (DNP Documento del plan Colombia Paacuteg 6- 23)
El Plan Colombia haciacutea un particular eacutenfasis en la erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos16
mediante varios meacutetodos entre los que teniacutean mayor prioridad la fumigacioacuten
aeacuterea que se ha demostrado en diferentes ocasiones tiene efectos negativos
tanto para el medio ambiente como para las personas Observando experiencias
12 Personas que raspan la hoja de coca para obtener la base de la cocaiacutena
13 Gobierno de pastrana aplico el aparato institucional del Plante y utilizo tres instrumentos para su desarrollo
los pactos entre el gobierno y las comunidades el ICE y el Iagac (Zorro 2010 Pag89) 14
Seguacuten el documento oficial del DNP-DJS 2006 El Plan Colombia se define como ldquoestrategia integral de cooperacioacuten bilateral cuyo objetivo general es combatir las drogas iliacutecitas y el crimen organizado para asiacute contribuir a la reactivacioacuten econoacutemica y la consecucioacuten de la paz en Colombia al tiempo que se fortalece el control sobre la oferta de drogas iliacutecitas en las calles norteamericanas Este acuerdo estaacute basado en el principio de responsabilidad compartida seguacuten el cual se reconoce que el problema mundial de las drogas es una responsabilidad comuacuten y compartida por toda la comunidad internacional que exige una visioacuten integral y equilibrada para enfrentar la demanda y la oferta de drogas iliacutecitasrdquo Paacuteg 10 15
Iniciativa Andina Contra las Drogas apoyo ofrecido por Estados Unidos a Ecuador Venezuela Peruacute Bolivia y Colombia Donde se buscaba destinar recursos para apoyar los instrumentos utilizados en la lucha antinarcoacuteticos y asiacute reducir la oferta de drogas que ingresaba a los Estados Unidos Esto bajo el principio de responsabilidad compartida en el fenoacutemeno del narcotraacutefico (CADA 2005 Paacuteg 34) 16
Ver Anexo 6 Plan Colombia Recursos comprometidos 1999-2003
36
parecidas en varios aspectos al colombiano (enfatizar que estos son medios
utilizados en otros casos con un contexto similar al de Colombia tales como Peruacute
y Bolivia)
Peruacute y Bolivia han demostrado impactos maacutes severos en las aeacutereas de
cultivos de coca por la caiacuteda de narcotraficantes compradores de materia prima
las cuales disminuyen el dantildeo de la mono dependencia ilegal
-A diferencia de las fumigaciones evita el desplazamiento de los cultivos por el
contrario tiende a comprimir las aeacutereas o como miacutenimo a estabilizarlas
-Deprime el mercado de materia prima y genera condiciones maacutes favorables para
la buacutesqueda de alternativas de desarrollo (Vargas 1999 Paacuteg 129)
El renovado eacutenfasis en las fumigaciones llegoacute a afectar aacutereas donde eran
presentes ldquocultivos fraccionados o mezcladosrdquo (alternativos con iliacutecitos) lo que
generoacute especulaciones en cuanto al futuro del plan Esto se dio ya que todo tipo
de acciones gubernamentales en contra de los cultivos iliacutecitos se tendiacutean a
relacionar directamente con las fumigaciones (Zorro 2010 Paacuteg 101)
El Plan Colombia tuvo otro aspecto erraacutetico para el tratamiento diferenciado de los
cultivos de pequentildeos productores el cual fue la ausencia de espacios de
concertacioacuten y seguimiento entre las autoridades del orden nacional y las de los
niveles regionales y locales (Vargas 2010 Paacuteg 23) A esto finalmente se le suma
la mezcla y confusioacuten entre el tratamiento de las drogas y la disuasioacuten de la
insurgencia armada (se da un cambio total a la hora de presentar la tercera
versioacuten del Plan concertada entre Washington y Bogotaacute17) (Ramiacuterez 2003)
17 Se presentara este cambio en el siguiente capiacutetulo que se demarca de mejor manera en el
gobierno de Aacutelvaro Uribe Veacutelez
37
6 REPLANTEAMIENTO DE LA LUCHA CONTRA LAS DROGAS
Los programas desarrollados por las presidencias anteriores al gobierno de Aacutelvaro
Uribe sentaron precedentes institucionales y enfoques para el tratamiento de los
cultivos iliacutecitos Las falencias presentadas en el capiacutetulo anterior en cuanto a su
implementacioacuten (falta de mercados desplazamiento de los cultivos reduccioacuten en
la confianza y credibilidad sobre las instituciones gubernamentales entre otros)
dejaron un panorama en el cual se demostraba una baja reduccioacuten18 en los
incentivos para la poblacioacuten rural de dejar a un lado su uacutenico mecanismo de
obtencioacuten de rubros econoacutemicos
Se debe resaltar tambieacuten el incremento en la violencia generada por actores
armados ilegales en distintas zonas del paiacutes la cual se presenta en correlacioacuten al
aumento significativo de los cultivos iliacutecitos y la produccioacuten de drogas en el
territorio nacional19 Desde 1990-2001 (DNP 2003 Por lo cual la iniciativa que se
debiacutea tomar para la lucha contra las estructuras ilegales armadas era la de atacar
sus ingresos monetarios que directamente serviacutean para proporcionar un
empoderamiento en sus luchas
Sin duda el Plan Colombia ya habiacutea demarcado liacuteneas de trabajo desde el
gobierno de Pastrana que esgrimiacutean la necesidad para el fortalecimiento de la
fuerza puacuteblica e intentar ejercer presencia y control en zonas que histoacutericamente
habiacutean sido fortines de aceptabilidad y control ya fuese de guerrillas (FARC o
ELN) o de grupos paramilitares esto teniendo en cuenta las primeras etapas del
narcotraacutefico en Colombia donde la falta de estos elementos que pudieran
representar al gobierno en centro y periferias a lo largo del paiacutes dieron pautas de
aceptabilidad para fuerzas diferentes al estado en las cuales se aceptaba otro tipo
18 Entre 1980 y 2001 el aacuterea cultivada con coca en el paiacutes paso de 3500 a 144807 hectaacutereas lo que indica
un crecimiento del 256 anual (DNP 2003) Como se ha resaltado en los capiacutetulos anteriores esta tendencia se da con la disminucioacuten de cultivos en Peruacute y Bolivia 19
Ver anexo 6
38
de justicia dinaacutemicas econoacutemicas e inclusioacuten en procesos afables a las causas
poliacuteticas o no de estos grupos
El presente capiacutetulo desarrollaraacute en una primera instancia los aspectos legales e
institucionales en el primer y segundo periodo Aacutelvaro Uribe para asiacute analizar los
resultados en su totalidad20 De esta manera se busca generar una visioacuten maacutes
completa del DA en estos 8 antildeos y esgrimir anaacutelisis basados en las propuestas de
poliacuteticas sin dejar a un lado la propuesta teoacuterica presentada en este texto
61 Desarrollo Alternativo primer periodo Aacutelvaro Uribe (2002-2006)
El gobierno de Aacutelvaro Uribe Veacutelez en su primer mandato expresoacute su intencioacuten
directa de desarrollar un pilar baacutesico en la denominada seguridad democraacutetica
continuando con preceptos sentados por el Plan Colombia en el gobierno anterior
fortaleciendo la fuerza puacuteblica para asiacute trabajar en diferentes aspectos en las
problemaacuteticas que acaeciacutean en los territorios rurales a lo largo del territorio
colombiano
Para alcanzar la Seguridad Democraacutetica el Gobierno plantea una estrategia
comprensiva que incluye por una parte el fortalecimiento de la Fuerza Puacuteblica
para recuperar el control del territorio y proteger la infraestructura nacional y por
otra la desarticulacioacuten de la produccioacuten y traacutefico de drogas iliacutecitas el
fortalecimiento de la justicia y la atencioacuten a las zonas deprimidas y de conflicto
(DNP 2003 Paacuteg 21)
El Plan Nacional de Desarrollo (PND 2002-2006) del primer mandato de Uribe -
ldquoHacia un Estado Comunitariordquo- hace un especial eacutenfasis en los altos iacutendices de
violencia que se teniacutean hasta el antildeo 2001 el aumento exponencial del pie de
fuerza de los grupos insurgentes y la necesidad de atacar el ldquonarcoterrorismordquo21
20 Esto se debe a que varios programas no solo se dieron en un periodo sino que llegaron reproducirse en el
segundo mandato 21
Termino utilizado en el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2010 ldquoHacia un Estado Comunitariordquo
39
desde sus cimientos De esta manera se debiacutea ejercer un control procurando la
eliminacioacuten o reduccioacuten de los cultivos iliacutecitos la interdiccioacuten como mecanismos de
frenar las etapas de procesamiento refinacioacuten produccioacuten final transporte y
distribucioacuten y por uacuteltimo la interdiccioacuten y extincioacuten de bienes para frenar los
beneficios econoacutemicos de estructuras armadas con dinaacutemicas de apropiacioacuten de
recursos por narcotraacutefico22
Para el antildeo de la elaboracioacuten del PND en cuanto a los departamentos con
concentraciones de cultivos iliacutecitos se teniacutea la siguiente informacioacuten
La mayor presencia de cultivos de coca se concentra en Putumayo (37)
Guaviare (15) Caquetaacute(14) Meta (7) y Norte de Santander (7) Por su
parte los cultivos de amapola se ubican principalmente en Cauca (26) Narintildeo
(25) Tolima (18) Huila (16) y Cesar (8) (DNP 2003 Paacuteg 50)
Bajo la misma loacutegica del PC se tomoacute una fuerte prelacioacuten al direccionamiento de
recursos para ejercer mejor control a nivel militar para mitigar el desarrollo del
narcotraacutefico El PND planteaba la fuerte intencioacuten de ejercer procesos de
modernizacioacuten reestructuracioacuten profesionalizacioacuten y capacitacioacuten de sus
miembros en DDHH Esto bajo premisas de poder acompantildear los dos tipos de
procesos para la erradicacioacuten de cultivos23 poder movilizar provisiones y personal
a zonas de gran dificultad para su acceso
Las cifras en los departamentos siguen denotando una fuerte prelacioacuten a
latifundios donde la presencia del Estado es reducida o casi nula la produccioacuten
agriacutecola no es suficiente para la subsistencia de las familias en las regiones y si
bien los cultivos iliacutecitos son un componente legalmente prohibido pueden llegar a
ser cultural y moralmente aceptados (Accioacuten Social ACI amp UNODC 2007) Si bien
el narcotraacutefico deja grandes dividendos estos van direccionados a los
22 Ver anexo 7
23 Mecanismos seraacuten explicados a continuacioacuten de una manera maacutes precisa
40
involucrados en comercializacioacuten y distribucioacuten maacutes no a cultivadores y
procesadores se estima que en promedio las familias reciben un ingreso mensual
de 500 mil pesos en las regiones de mayor concentracioacuten de cultivos de coca
(DNP 2003 Paacuteg 51)
El decreto 100200424 suprimioacute el Plante y dio origen al PDA (Programas de
Desarrollo Alternativo) que seriacutea un componente esencial para la continuidad de
programas del PC Todo esto interrelacionado con las estrategias propuestas por
el PND y su estrategia de Seguridad Democraacutetica (Zorro 2010) El PDA tiene
ciertos componentes que denotan su objetivo principal como el establecimiento de
una base econoacutemica regional y local que ofrezca fuentes estables y licitas de
empleo e ingresos (Conpes 2003)
El objetivo del PND del primer periodo de Uribe - ldquoDesarrollo en zonas deprimidas
y de conflictordquo- vuelve a resaltar coacutemo el conflicto armado ha incidido de manera
directa en la apertura social y cultural de los cultivos iliacutecitos como fuente de
ingresos regulares a los pobladores con una expansioacuten a costa de ecosistemas
fraacutegiles que ha aumentado la tasa de deforestacioacuten que en el uacuteltima deacutecada
alcanzoacute un promedio de 221 mil haantildeo (DNP 2003) Por lo cual esta estrategia
retoma elementos del PC buscando la integralidad de acciones debido a la multi-
causalidad del conflicto Se hace un cambio en la incorporacioacuten del DA como un
enfoque de desarrollo regional basado en el crecimiento productivo fortalecimiento
institucional y comunitarios mejorando la infraestructura fiacutesica y social (DNP
2003)
El fortalecimiento de la estrategia se da bajo tres fases
a) Una de preparacioacuten en la cual sobre la base de debates previos de
amplia participacioacuten se definiraacuten los objetivos del desarrollo regional y se
promoveraacuten espacios de participacioacuten de las comunidades para iniciar los
24 Formalizado mediante el documento Conpes 3218 Ver anexo 7)
41
procesos de elaboracioacuten y concentracioacuten de los proyectos que sustentaran el
desarrollo econoacutemico local b) un fase de desarrollo en la que iniciaran las
acciones priorizadas con eacutenfasis en los programas y proyectos productivos
generadores de empleo e ingresos y de fortalecimiento de las organizacioacuten de la
comunidad y c) una fase de consolidacioacuten de los programas y proyectos orientada
hacia la autogestioacuten del desarrollo regional y local (DNP 2003 Paacuteg 69)
Estas estrategias se presentan bajo el reconocimiento de la falta de capacidad del
Estado para generar una intervencioacuten propicia en las zonas inmersas en conflicto
por lo cual se busca incentivar la participacioacuten de la sociedad civil organizada y la
consolidacioacuten de nuacutecleos fundamentales como las familias para poder permear y
desincentivar la cultura de permisividad con interacciones directas o indirectas
frente a los cultivos de uso iliacutecito
Existen dos tipologiacuteas de proyectos en busca de poliacuteticas de DA en el primer
mandato de Uribe Por un lado el Programa de Proyectos Productivos (PPP) la
cual era una estrategia enfocada a la generacioacuten de ingresos sostenibles y al
mejoramiento de la calidad de vida de las familias que se encuentran en zonas
afectadas por los cultivos iliacutecitos (Accioacuten Social 20071) Esta estrategia buscaba
apoyar cultivos de ldquopancogerrdquo25 teniendo congruencia con las situaciones
agroecoloacutegicas particulares de la regioacuten la utilizacioacuten de explotaciones pecuarias
y el fomento de especies menores (estos primeros eran el aspecto que se teniacutea
previsto a corto plazo) Ademaacutes se buscaba ofrecer proyectos productivos de
mediano y largo plazo estableciendo cadenas prioritarias para el fortalecimiento
de la competitividad de los productos entre los cuales estaban el cacao el
caucho la palma aceitera los forestales productivos el cafeacute y otros (Conpes
2003)
25 Se denominan asiacute los cultivos que buscan satisfacer parte de las necesidades alimenticias de
una poblacioacuten especiacutefica por ejemplo el maiacutez el frijol la yuca y el plaacutetano
42
La otra tipologiacutea identificada y planteada en el PND -ldquoHacia un Estado
Comunitariordquo fue la de Familias Guardabosques que buscaba vincular y
comprometer a familias campesinas como guardabosques y asiacute desarrollar
procesos de recuperacioacuten y conservacioacuten de ecosistemas en zonas sociales y
ambientalmente estrateacutegicas Enfatizar en el fortalecimiento de organizaciones
sociales y econoacutemicas26 posibilitar el acceso a la tierra proyectos de seguridad
alimentaria que generariacutean un aumento en la inclusioacuten poliacutetica regional y
posibilidades de mejorar la calidad de vida deteriorada que se tiene en estas
zonas
Los recursos para financiar del PDA para 2003 teniacutean una buena cantidad de
capital a disposicioacuten27 (Costos y fuentes 2003 Conpes) Contrasta de manera
significativa con el presupuesto asignado para cada una de las luchas contra las
drogas (componentes Vargas 2010)28 Si bien el PND siempre muestra la
intencioacuten y necesidad de no dejar a un lado el elemento de salvaguardar los
intereses de la poblacioacuten civil en zonas marginales del paiacutes buscando de esta
manera reducir el capital social y la mano de obra de actores armados inmersos
en el narcotraacutefico el presupuesto destinado al PDA en Colombia muestra
tendencias que demarcan un intereacutes aun mayor en los procesos militares de
interdiccioacuten y fortalecimiento del brazo armado como estrategia preponderante
A continuacioacuten se haraacuten precisiones sobre las tipologiacuteas de tratamiento a los
cultivos iliacutecitos enmarcados en la lucha contra las drogas29 En su aspecto
26 El Componente Familias Guardabosques centrara su atencioacuten en la unidad familiar y en las relaciones
sociales que vinculan la comunidad y el territorio La comunidad juega un papel preponderante lidera el proceso asume las responsabilidades de organizar y cohesionar las familias y es garante de compromisos adquiridos (hellip) Con el objetivo de contrarrestar la ocurrencia de incentivos perversos el Programa ha previsto que podraacuten vincularse tanto las familias que han erradicado los cultivos iliacutecitos como las que no los han tenido nunca (Conpes 2003 paacuteg 11) 27
Anexo 8 28
Cabe anotar que si bien las cifras mostradas en la grafica del Conpes no tienen una exactitud con las presentadas por Vargas (2010) unas estaacuten sobre pesos corrientes de 2003 y las otras en pesos constantes Aun asiacute existen diferencias significativas en el presupuesto Anexo 9 29
Anexo 10
43
normativo objetivos buscados focalizacioacuten de la poblacioacuten a la que se le brindan
los programas
Programa Familias Guardabosques (PFGB)
Es programa se ha dirigido a familias campesinas indiacutegenas y afrocolombianas
ubicadas en ecosistemas social y ambientalmente estrateacutegicos y que se
encuentran vinculadas o en riesgo de involucrarse e la cadena productiva de
cultivos iliacutecitos (Accioacuten Social 2007 Paacuteg 9) el cual se desarrolla desde el antildeo
2003 parte de su estrategia es la entrega de subsidios condicionados dados por
la firma de compromisos individuales y familiares de participar en procesos de
erradicacioacuten voluntaria de la totalidad de los cultivos iliacutecitos que manejen Ademaacutes
de participar en proyectos productivos que buscan la conservacioacuten yo
recuperacioacuten de los ecosistemas aledantildeos Estos factores se deben ver
representados en el fortalecimiento del nuacutecleo baacutesico social que constituye la
familia de esta manera incentivar una comprensioacuten del fenoacutemeno del cultivo de
sustancias iliacutecitas las consecuencias sociales econoacutemicas y ambientales que
acarrea y reducir la cultura de aceptacioacuten del mismo
El proyecto se desarrollo en aacutereas especificas teniendo en cuenta aspectos y
particularidades ambientales aun asiacute se resalta la voluntad que tengan los
habitantes de las regiones en participar de este El PFGB tiene dos componentes
por un lado uno Teacutecnico-Ambiental que busca realizar programas de
conservacioacuten recuperacioacuten y preservacioacuten de los ecosistemas que hayan sido
vulnerados por los cultivos iliacutecitos o puedan ser objetivo de el traslado de los
mismos esto va acompantildeado del apoyo que se brindariacutea para el cultivo de
productos como el cafeacute cacao caucho palma africana entre otros El otro
componente como se resalta en el Conpes 3218 es la de restaurar el tejido social
teniendo como base fundamental la familia y de esta manera aumentar la
cooperacioacuten entre comunidades aledantildeas estimular integracioacuten que posibilite un
44
desarrollo econoacutemico sostenido acompantildeados respectivamente de entidades
adscritas al Estado
Un ejemplo de los compromisos que debe asumir las familias que entren en el
programa es a) mantener su vereda libre de cultivos iliacutecitos b) ahorrar entre un 40
y un 50 del incentivo condicionado recibido para cofinanciar proyectos
productivos o comprar tierra c) realizar acciones de proteccioacuten ambiental (Citado
en Zorro 2010 Paacuteg 102)
Estas acciones del PDFB pasan por tres etapas a) identificacioacuten y
acercamiento a las comunidades que concluye con la firma de un contrato
colectivo pero suscrito por representantes de cada una de las familias de la vereda
o comunidad que desea ser incluida en el programa b) cumplimiento de
compromisos (erradicacioacuten de iliacutecitos firma de contrato individual y primer pago) y
c) acompantildeamiento seguimiento y evaluacioacuten (Zorro 2010 Paacuteg 103)
Las metas esperadas a desarrollar en el periodo 2003-2006 para el PDFB son
(Conpes 2003)
-Vincular 50000 familias campesinas como Guardabosques
-Mantener libres de cultivos iliacutecitos por lo menos 60000 Hectaacutereas en los
nuacutecleos de intervencioacuten
-Revegetalizar de manera natural por lo menos 40000 hectaacutereas en zonas
ambientalmente estrategias
-Conservar alrededor de 700000 hectaacutereas de bosques naturales por
medio de actividades de guardabosques
Programa de Proyectos Productivos (PPP)
Como parte de la estrategia de erradicacioacuten manual voluntaria se dio otra
tipologiacutea la cual busca promover proyectos que generen ingresos sostenibles y
mejoren la calidad de vida de familias trastocadas por los cultivos iliacutecitos Esta
45
iniciativa de buscar proyectos sostenibles para garantizar ingresos econoacutemicos se
presento como una segunda fase para las familias que ya hubiesen desarrollado el
PFGB
Los elementos que diferencias el PPP del PFGB es el entres de generar fuentes
estables de empleo e ingresos desarrollar proyectos que garanticen la
sostenibilidad alimentarias de la poblacioacuten campesina enmarcados en una poliacutetica
sectorial agropecuaria que desarrolle la capacidad de insertarse en el mercado
nacional e internacional esto teniendo en cuenta la intensioacuten de los campesinos
para inmiscuirse en las fases de produccioacuten llegando a la comercializacioacuten (para
esto se dariacutea un acompantildeamiento no solo de incentivos para capitalizacioacuten si no
para instruirse en la creacioacuten de organizaciones y alianzas que trabajaran de la
mano con el sector privado) (Conpes 2003)
Se resaltan dos componentes o fases para el desarrollo de los PPP
-seguridad alimentaria y flujo de caja cultivos de pancoger en periodos
improductivos
-Proyectos productivos a mediano y largo plazo para los que se han priorizado
diferentes tipos de cultivos
Las metas programadas para el periodo 2003-2006 en la aplicacioacuten de las PPP
son (Conpes 2003)
-Vincular 27000 familias campesinas a actividades licitas en proyectos
agroforestales y agriacutecolas de mediano y largo plazo
-Generar al menos 18 millones de jornales liacutecitos a nivel local (que equivalen a
65800 empleos directos
-Mantener libres de cultivos iliacutecitos al menos 76350 hectaacutereas
Finalmente para concluir el apartado normativo y de objetivos de las dos liacuteneas de
trabajo de las familias guardabosques el gobierno en el documento conpes 3218
46
planteo una presupuesto de aproximadamente 1 billoacuten de pesos corrientes en
2003 para los primeros tres antildeos de los programas Para el caso de las Familias
Guardabosques el total agregado de los tres antildeos (2003-2006) es de
668259742063 pesos de los cuales 237649142062 proveniacutean de recursos de
la nacioacuten y 430610600000 pesos derivados de aportes externos
Para los PPP los recursos a utilizar en el mismo periodo de tres antildeos ascendiacutean a
265878000000 desagregados de la siguiente manera Provenientes de la
nacioacuten se iban a utilizar 21133000000 pesos y provenientes de fuentes externas
244745000000 pesos30
62 Desarrollo alternativo segundo periodo de Aacutelvaro Uribe (2006-2010)
El Plan Nacional de Desarrollo planteado para el segundo periodo presidencial de
Uribe ldquoEstado Comunitario Desarrollo para todosrdquo busca la consolidacioacuten de la
Poliacutetica de Defensa y Seguridad Democraacutetica (PDSD) en aras de completar el
proceso de recuperacioacuten del control del territorio bajo la continuacioacuten de poliacuteticas
en buacutesqueda de fortalecer la Fuerza Puacuteblica (FP) y la inteligencia del estado
como herramientas preventivas y ofensivas frente al accionar de los Grupos
Armados al Margen de la Ley (GAMI) (DNP 2007)
Se plantea la necesidad de fomentar acciones mancomunadas entre el uso
legitimo de la fuerza con la accioacuten social del Estado y la comunidad (Vargas
2010) Ya que la consecucioacuten de una situacioacuten de normalidad estaacute ligada con la
seguridad y se deben atacar todos los fenoacutemenos que perjudiquen el bienestar y
la calidad de vida de los ciudadanos (DNP 2007) Las luchas frontales contra el
narcotraacutefico terrorismo y cualquier tipo de crimen que soporte las actividades
ilegales de grupos armados que busquen desarrollar acciones contra el Estado se
debe salvaguardad bajo los principios y condiciones de la seguridad
30 Ver grafica conpes 2003 Financiacioacuten 2003-2006
47
En este periodo del gobierno de Uribe se aumenta de manera considerable el
eacutenfasis en la Seguridad como principio rector y garante del bienestar de la
poblacioacuten Colombiana el cual tratado de manera eficaz y directa permitiriacutea
desarrollar las estrategias de recuperacioacuten del entramado social en latifundios
donde no se habiacutea ejercido una presencia real del Estado y eran ubicaciones de
libre movilizacioacuten para los grupos ldquoterroristasrdquo
De esta manera se necesita una coordinacioacuten interinstitucional que gira alrededor
del Ministerio de Defensa y la Agencia Presidencial para la Accioacuten Social (Vargas
2010) finalmente estos procesos de coordinacioacuten se enmarcan en cinco objetivos
estrateacutegicos para la PCSD31
1 La recuperacioacuten del control institucional del Estado y de la seguridad en el
territorio
2 La presencia integral de la institucionalidad estatal el fortalecimiento de la
gobernabilidad local y la participacioacuten efectiva de la sociedad civil
3 La erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos y el desarrollo de la economiacutea licita (vale
decir el DA)
4 La recuperacioacuten del medio ambiente
5 La administracioacuten eficaz y la aplicacioacuten efectiva de la justicia (Vargas
2010 Paacuteg 81)
Se debe resaltar que a diferencia del PND 2002-2006 el apartado que hace
referencia a como se tratara el problema de las drogas iliacutecitas contiene un nuevo
componente denotado significativamente y es el crimen organizado Esto se debe
a la intencioacuten de dar continuidad a los logros (gubernamentales) de la poliacutetica de
seguridad democraacutetica sin olvidar que estos se desarrollan desde supuestos si
bien modificados en el primer periodo de Uribe del Plan Colombia
31 Poliacutetica de Consolidacioacuten de la Seguridad Democraacutetica 2007
48
Para la perspectiva gubernamental el eacutexito de cada uno de los
componentes del Plan Colombia demuestra que la estrategia integral ha sido
efectiva y deja la posibilidad de continuar con la poliacutetica para consolidar los
resultados y obtener logros permanentes en la lucha contra el traacutefico de drogas
iliacutecitas el crimen organizado la pobreza (sic) y para afianzar la reactivacioacuten del
tejido social en Colombia Todo lo cual seguacuten la tesis oficial redunda en mayor
gobernabilidad fortalecimiento institucional y una democracia consolidada (Citado
en Vargas 2010 Paacuteg 80)
Para Vargas (2010) la cooperacioacuten entre el Estado Colombiano y el gobierno de
Estados Unidos desarrollo una nueva preocupacioacuten originada desde los centro de
pensamiento estrateacutegico que analizan temaacuteticas de seguridad Y es como se ha
insistido a lo largo del presente anaacutelisis la falta de control y ejercicio de procesos
institucionales en aacutereas diversas en el territorio nacional con una diferencia
estrateacutegica Para los centro de pensamiento la falta de control estatal en estas
zonas califican al paiacutes como inseguro para fomentar inversiones de capital
extranjero y adentrarse en loacutegicas de capitalismo y libre mercado para el
desarrollo teoacuterico histoacuterico y actual de la falta de presencia del Estado en este
estudio se enmarca el problema de inclusioacuten de poblacioacuten que habita las
periferias imposibilitando la inclusioacuten en mercados y dejando temas de justicia y
aceptacioacuten social a grupos insurgentes que histoacutericamente han desarrollado un
control (por la fuerza o por la cooptacioacuten de habitantes en procesos econoacutemicos
ilegales) aceptado y demarcado en territorios perifeacutericos de los departamentos
Si bien el gobierno de Washington no cataloga la ingobernabilidad en territorios
Colombianos al mismo nivel que Afganistaacuten Paquistaacuten Irak es necesario que los
territorios cocaleros y de frontera se busque garantizar el control La definicioacuten que
se va a tener para el contexto de Colombia en teacuterminos de gobernabilidad hace
referencia a
49
ldquola debilidad de las capacidades del gobierno (y de la sociedad) por lo cual
estas son rebasadas con facilidad por la demanda social la cual desborda con
facilidad en presiones y anomias debido a que existen sectores sociales que
mantienen la expectativa o ilusioacuten de que los gobiernos democraacuteticos tendraacuten una
capacidad de respuesta a sus problemas superior a la de los gobiernos
autoritariosrdquo (Aguilar 2006)
El PND de la segunda administracioacuten de Uribe destaca la labor de su gobierno en
el periodo anterior donde se plantea que se asperjaron un total de 710532
hectaacutereas y se erradicaron manualmente otras 92851 aun asiacute la produccioacuten de
cocaiacutena no se redujo de manera considerable debido a ldquola tecnificacioacuten y
perfeccionamiento de los procesos de fabricacioacuten de cocaiacutenardquo (DNP 2007) Esto
plantea una dinaacutemica discursiva de intereacutes ya que se asimila que las poliacuteticas de
tratamiento en la lucha contra las drogas si se han desarrollado de manera
propicia pero la problemaacutetica acaece en las estructuras criminales conocidas y las
que vienen surgiendo despueacutes de los procesos de desmovilizacioacuten de las
autodefensas Por lo anterior es de vital intereacutes continuar con cada uno de los
marcos institucionales y en materia de desarrollo institucional de las poliacuteticas de
erradicacioacuten forzosa yo voluntaria el ataque frontal a los grupos armados y lucha
militar contra el terrorismo sumaacutendole una poliacutetica de responsabilidad compartida
Este apartado de poliacutetica de responsabilidad compartida se desarrolla bajo el
marco contextual de llegar a la Presidencia de la Comisioacuten interamericana para el
Control del Abuso de Drogas (Cicad) de la organizacioacuten de Estados Americanos
(OEA) Los dos frentes de trabajo para esta poliacutetica seraacuten
(1) Educacioacuten a ciudadanos de paiacuteses consumidores sobre las
consecuencias sociales y ambientales derivadas del traacutefico iliacutecito de drogas y (2)
invitacioacuten a los paiacuteses consumidores para apoyar las diferentes acciones dirigidas
a combatir el problema de las drogas iliacutecitas pe la promocioacuten de legislaciones
50
cooperativas para contrarrestar el crimen organizado y el lavado de activos (DNP
2007 Paacuteg 59)
Por uacuteltimo el marco de la lucha contra las drogas se soporta (reiteradamente) en
los programas de erradicacioacuten forzosa antildeadieacutendole la creacioacuten y cooperacioacuten con
los Grupos Moacuteviles de Erradicacioacuten Manual que trabajaran de la mano con los
cronogramas establecidos para las aspersiones aeacutereas En el aspecto de los PDA
se mantendraacuten los Programas de Familias Guardabosques y Desarrollo
Alternativo para seguir abriendo espacios que posibiliten alternativas licitas a
pequentildeos cultivadores
Los nuevos objetivos trazados para la continuidad de los PDA son
Se fomentaraacuten alternativas productivas en 88000 nuevas hectaacutereas de
cultivos liacutecitos al interior de la frontera agriacutecola y se apoyaraacuten proyectos
productivos sostenibles para las 50 mil familias guardabosques actuales Lo
anterior se haraacute a traveacutes de la cofinanciacioacuten de proyectos productivos econoacutemica
y teacutecnicamente viables A traveacutes de la gestioacuten ambiental se mantendraacuten libres de
cultivos iliacutecitos al menos 2000000 de hectaacutereas se recuperaraacuten al menos
100000 hectaacutereas de bosque primario y secundario y se atenderaacuten cerca de
80000 familias adicionales a traveacutes del Programa de Familias Guardabosques
(PDA 2007 Paacuteg 103)
63 Anaacutelisis de resultados del gobierno de Aacutelvaro Uribe (2002-2010)
La historia de la lucha contra los cultivos iliacutecitos en Colombia si bien ha tenido
diferentes facetas se ha desarrollado bajo una loacutegica particular esta se inscribe
en una constante intencioacuten de presentar poliacuteticas con enfoques netamente
diferenciados por un lado la utilizacioacuten de la capacidad militar para acabar con el
narcotraacutefico y por el otro realizar poliacuteticas que intentan atacar el problema en su
raiacutez en otras palabras el problema social econoacutemico poliacutetico y de legitimidad que
se tiene en regiones perifeacutericas de los departamentos en todo el territorio nacional
51
El gobierno de Aacutelvaro Uribe no ha sido ajeno a este tipo particular de luchas que
se muestra ya no tanto como una poliacutetica de gobierno sino una poliacutetica de Estado
que indiferente del partido que llegue al poder las relaciones internacionales que
entran en juego el permanente problema en las uacuteltimas deacutecadas de lidiar con
grupos armados al margen de la ley que buscan construir un capital social y
econoacutemico considerable para hacerle contraposicioacuten al gobierno central
Por esto se ha decidido en el presente apartado de anaacutelisis consiste en contrastar
resultados obtenidos en el periodo 2002-2010 de las poliacuteticas de erradicacioacuten
forzosa con las de erradicacioacuten voluntaria Ya que de esta manera se puede mirar
de manera maacutes completa si el gobierno en este periodo ha logrado disminuir los
incentivos de la poblacioacuten rural en latifundios cultivadores de cultivos para
inmiscuirse con la economiacutea ilegal o el enfoque que ha optado por la utilizacioacuten de
un componente militar predominante ha permitido que se sigan generando
incentivos negativos para continuar con el cultivo y produccioacuten de estupefacientes
Uno de los puntos de intereacutes que se planteo Uribe en su primer periodo de
presidencia fue el de modernizar las FP y capacitarla en DDHH de esta manera
el nuacutemero de efectivos aumento en 130485 (515) y se avanzoacute en la
profesionalizacioacuten del pie de fuerza y asiacute el nuacutemero de soldados profesionales
aumentoacute en un 126 (40830) (DNP amp DJS 2007)
El documento de ldquoEstrategia de fortalecimiento de la democracia y el Desarrollo
Socialrdquo se refiere a la efectividad del acompantildeamiento y entrenamiento en DDHH
teniendo datos suministrados por la Defensoriacutea del Pueblo en 2005 para el cual
las violaciones de DDHH se redujeron en un 19 a comparacioacuten del antildeo 2002
Para el antildeo 2006 Colombia se mantuvo como el paiacutes con mayor superficie de
cultivo de coca en el mundo Si bien el cultivo descendioacute un 9 de 86000 ha En
2003 a solo 78000 ha en 2006 contrastado con los primeros antildeos de la presente
deacutecada no ha tenido la misma intensidad por lo cual se demarca la tendencia
desde el antildeo 2003 en la cual la produccioacuten anual de cocaiacutena se ha mantenido
52
alrededor de las 80000 ha (UNODC 2007) Se resalta el intereacutes del gobierno con
los compromisos adquiridos para la erradicacioacuten o disminucioacuten considerable de
cultivo de cocaiacutena el descenso vertiginoso que promedio un 91 en su tasa de
disminucioacuten anual dentro 2000-2009 (Simci UNODC 2006)
La evolucioacuten que se presenta en el periodo 2002-2006 se dio por la aspersioacuten de
710532 ha y la erradicacioacuten manual de 92851 ha Contrasta este resultado con la
produccioacuten mundial de cocaiacutena donde Colombia se mantuvo como el mayor
productor generando 79 de un total de 74 toneladas meacutetricas por cada 1000
ha Este resultado contradictorio lo asume el gobierno de Uribe debido a la
tecnificacioacuten y perfeccionamiento de los procesos de fabricacioacuten de cocaiacutena
(PND 2007)
Las acciones de interdiccioacuten entre el primer periodo de Uribe incautaron 6564
toneladas de cocaiacutena 147 kilogramos de sustancias quiacutemicas solidas y 105
millones de galones de sustancias liquidas Se destruyeron 8907 laboratorios y
fueron confiscados 77 aeronaves 1192 embarcaciones y 6868 automotores32
En el aspecto de lavado de activos y extincioacuten de dominio se dicto sentencia
favorable al Estado en 428 casos de extincioacuten de dominio ademaacutes de esto se
realizaron investigaciones desarrolladas por el DAS que condujeron a la extincioacuten
de dominio sobre propiedades relacionadas al narcotraacutefico en 63 ocasiones (DNP
amp DJS 2007)
La cooperacioacuten de Estados Unidos al gobierno colombiano por medio del Plan
Colombia mantuvo la misma intensidad que las poliacuteticas y desarrolladas en el
gobierno de Uribe en torno a la necesidad del fortalecimiento militar En promedio
entre el antildeo 2000 y 2008 Seguacuten datos disponibles del DNP la asistencia
norteamericana para el componente militar fue de 472 millones de doacutelares
mientras el aporte del gobierno colombiano fue de 812 millones (Mejia 2010)
32 Ver anexo 11
53
La fumigacioacuten aeacuterea en el gobierno de Uribe fue una de las estrategias mas
destacas y utilizadas este marco permito que en el 2003 se aumentara la cantidad
de glifosato utilizado pasando de una concentracioacuten de 25 litros por hectaacuterea a
104 litros por hectaacuterea y de esta manera aumentar la eficacia de las
fumigaciones (UNODC 2004) Este elemento permite observar junto a desarrollos
en las poliacuteticas de aumento de la fuerza puacuteblica capacidad armada inteligencia
modernizacioacuten de equipamientos muestran una gran prelacioacuten entre las dos liacuteneas
de poliacuteticas desarrolladas para la lucha contra cultivos iliacutecitos que tienen un
eacutenfasis en la lucha militar contra organizaciones que fomentan el narcotraacutefico
A estos procesos de fumigacioacuten se le antildeadioacute un componente de grupos moacuteviles
de erradicacioacuten los cuales contribuyen de gran manera a elevar el porcentaje de
efectividad a la hora de destruir cultivos establecidos33 esto no necesariamente a
desarrollado un resultado de reduccioacuten permanente en los cultivos si no que ha
generado dinaacutemicas de desplazamiento y camuflaje lo que ha permitido mantener
el nivel promedio de aacuterea cultivada en 80000 ha Este resultado de
desplazamiento maacutes conocido como ldquoefecto globordquo34 no ha sido medido de
manera precisa localmente y los argumentos de su existencia se han basado en
las observaciones agregadas de la evolucioacuten de cultivos de coca en Bolivia
Colombia y Peruacute (Mejiacutea 2010) De manera ejemplar para el caso colombiano se
tiene la siguiente referencia
Putumayo solo teniacutea 7000 hectaacutereas de coca en 1996 este nuacutemero crecioacute
a 46200 en 2000 Ahora que Putumayo es objetivo de la poliacutetica de fumigaciones
algunos reportes sentildealan que la coca se estaacute desplazando al vecino departamento
de Narintildeo (WOLA 2002)
33 Anexo figura 2 Daniel mejiacutea paacuteg 72 Cultivos de coca y campantildeas de aspersioacuten aeacuterea y
erradicacioacuten manual 02-08 34
Se ha tomado como una explicacioacuten factible basada en dinaacutemicas de la marihuana en Meacutexico y Colombia el desplazamiento de cultivos en Bolivia Peruacute y en Colombia luego de procesos de fumigacioacuten o erradicacioacuten
54
Para finalizar y teniendo en cuenta los resultados publicados del censo a 2009
sobre el desarrollo de los cultivos iliacutecitos en el paiacutes le reduccioacuten ha llegado a dejar
una superficie cultivada de 68000 hectaacutereas continuando con la tendencia de
reduccioacuten del periodo 2007-208 este nivel constituye el nivel maacutes bajo de cultivos
en el paiacutes desde que la UNODC ha desarrollado la medicioacuten del fenoacutemeno
(UNODC 2010)
Durante el antildeo 2009 se erradicaron manualmente 60554 hectaacutereas de
coca y se asperjaron 104771 hectaacutereas Este nivel de erradicacioacuten es menor en
35571 hectaacutereas al record de 96115 hectaacutereas alcanzado en 2008 La aspersioacuten
aeacuterea de los cultivos de coca tambieacuten se redujo pasando de 133496 has En
2008 a 104771 en 2009 (UNODC 2001 Paacuteg 10)
Las reducciones maacutes importantes de cultivos de coca entre 2008-2009 se dieron
en Putumayo Narintildeo y Antioquia y los tres departamentos con mayor cantidad de
cultivos de coca para el antildeo de publicacioacuten del informe (2010) fueron el Guaviare
Coacuterdoba y Cauca del aacuterea cultivada en 2004-200935
El Programa de Familias Guardabosque (PFGB) se viene adelantando con la
intencioacuten de insertar a una parte de la poblacioacuten de manera voluntaria en
procesos que busquen construir la cultura de lo liacutecito El PFGB se basa en la firma
de compromisos por familias que desarrollan una erradicacioacuten de cultivos
existentes de manera voluntaria de no ejecutar labores relacionadas o que
incentiven los cultivos iliacutecitos donde el gobierno mantiene un acompantildeamiento
transfiriendo bimestralmente incentivos econoacutemicos y asesoriacuteas para integrar las
actividades productivas en economiacuteas de escala nacional
Para el antildeo 2005 los logros que se habiacutean generado en esta liacutenea de
proyectos fueron el ofrece opciones de desarrollo liacutecito a 50699 familias
permitiendo mantener libre de cultivos de coca y amapola 1249980 hectaacutereas en
35 Ver anexo 12
55
35 municipios Asiacute mismo el Programa ha apoyado la creacioacuten de 86
organizaciones de economiacutea solidaria ha fortalecido otras 44 y ha ofrecido
opciones de capacitacioacuten teacutecnica y baacutesica a maacutes de 14525 personas Se estima
que los beneficiarios han adquirido maacutes de 32000 hectaacutereas y que las familias
han ahorrado maacutes de $20000 millones para invertirlos en maacutes de 41 proyectos
agroindustriales agroforestales y de servicios ambientales (miel y ecoturismo)
Este esfuerzo ha contado con el apoyo y seguimiento permanente de la ONU la
cual ha destacado la importancia y utilidad de esta iniciativa en el marco de la
lucha contra los cultivos iliacutecitos (DNP 2007 Paacuteg 102)
EL PFGB para 2006 habiacutea eliminado de manera manual y voluntaria 9036 ha
ademaacutes se recuperaron 53477 ha la eliminacioacuten de hoja de coca en este antildeo fue
equivalente al 11 de la erradicacioacuten de Colombia se expresa en el documento
de evaluacioacuten de la UNODC la efectividad o no de este proyecto se da en materia
de hectaacutereas eliminadas o no que debe permear objetivos claves tales como la
recuperacioacuten de ecosistemas y la generacioacuten de aspectos culturales insertados en
las familias y de esta manera buscar tratar el problema en materia de incentivos
para ingresar a economiacuteas licitas
La cultura de la legalidad es un aspecto que se ha resaltado de manera reiterativa
en los PFGB debido a la aceptacioacuten que se haciacutea de monocultivos iliacutecitos como
mecanismo de apropiacioacuten de recursos
Para realizar el traacutensito de la cultura de la ilegalidad a una basada en lo
legal ademaacutes de las sanciones estatales es necesaria la reprobacioacuten social pues
esta es mucho maacutes eficiente como reguladora de las acciones de la ley o la moral
porque el individuo corre el riesgo de ser excluido de la comunidad (Accioacuten Social
2007 Paacuteg 25)
En este sentido Accioacuten Social hizo una caracterizacioacuten de la manera de
involucrarse con los cultivos iliacutecitos donde el 692 eran propietarios y trabajaron
en la tierra El porcentaje restante fue propietario mas no trabajo en ellos por lo
56
cual adquirioacute mano de obra no calificada para el funcionamiento adecuado de
estos
Se resalta que de las familias que fueron propietarias el 363 mostraban un nivel
de arrepentimiento bajo mientras una mayoriacutea que representa el 34 no se
arrepiente Lo que indica para el gobierno y el seguimiento de las poliacuteticas que se
ha podido implementar cierto tipo de enemistad con dinaacutemicas iliacutecitas para
insercioacuten en desarrollos econoacutemicos necesarios para la subsistencia de la
poblacioacuten
En este mismo estudio desarrollado por Accioacuten Social (2007) se dio un
precedente importante en cuanto a las razones para erradicar los cultivos en las
familias voluntarias que ingresaron al programa Lo que arrojo los siguientes
resultados
Tener acceso al incentivo condicionado que brinda el Programa (363) y el
compromiso adquirido con el mismo (317) Estas respuestas evidencian la
importancia de la presencia del Estado para la consolidacioacuten de la cultura de la
legalidad (hellip) Otras de las razones mencionadas fueron evitar fumigaciones
(103) la improductividad del cultivo iliacutecito (72) y el cambiar su forma de vida
(68) (Accioacuten Social 2007 Paacuteg 26)
Programa de Proyectos Productivos es la segunda liacutenea de trabajo que
implemento la administracioacuten de Uribe donde el intereacutes principal es apoyar
iniciativas de sustento que sean comercialmente viables y que mejoren la
produccioacuten productividad empleo y oportunidades de ingreso a aacutereas
generalmente dependientes de mercados iliacutecitos
Mediante este Programa se han beneficiado 26321 familias en 92
municipios estableciendo 63632 hectaacutereas de cultivos de cafeacutes especiales
caucho cacao palma y forestales en proyectos asociativos Igualmente se ha
dotado a 37 municipios con bibliotecas itinerantes se han beneficiado 1590
57
personas con programas teacutecnicos del Sena y 1590 personas con programas de
educacioacuten baacutesica Para la ejecucioacuten de este Programa se ha realizado una
inversioacuten total de $114877 millones en el periodo 2002-2006 (DNP 2007 Paacuteg
104)
La viabilidad de estas cadenas asociativas que se pretenden vincular con
mercados nacionales e internacionales en 2008 sus ventas ascendieron a 31000
millones de pesos aproximadamente el 01 del Producto Interno Bruto
agropecuario 25 de los 126 proyectos avanzaron a la etapa de produccioacuten y
comercializacioacuten estos generaron ventas anuales en el 2007 estimadas en
18000 millones de pesos
No se debe dejar a un lado que una evaluacioacuten hecha para las utilidades en 2006
donde se constituyeron 82 organizaciones el 825 obtuvo utilidades netas pero
solo un 196 llego a superar los $10 millones Esto contrasta con el informe
debido a que se plantea que las organizaciones constituidas para adentrarse en la
economiacutea nacional se enmarcan en riesgo significativo de obtener dividendos de
las poliacuteticas de PPP (Zorro 2010 Paacuteg107)
En esta misma loacutegica y como se planteo la evolucioacuten de los proyectos el PFGB
buscaba vincular a sus beneficiaros una vez cumplidos los acuerdos planeados
con las PPP asiacute asegurando una continuidad de las poliacuteticas que ayuden a
consolidar el intereacutes del apoyo del Estado para la inclusioacuten en los mercados y
seguridad en la erradicacioacuten y prevencioacuten de cultivo de coca y amapola
El porcentaje de familias en PFGB que se vincularon a los PPP es de apenas
268 en esta preocupante dinaacutemica Accioacuten Social (2007) identifica tres razones
fundamentales la falta de recursos econoacutemicos (24) el no haber recibido ofertas
para participar de alguacuten proyecto productivo (14) desconocimiento de los
proyectos (13) y la no tenencia de tierras y el difiacutecil acceso a creacuteditos (10)
58
CONCLUSION
A lo largo del texto se ha planteado la problemaacutetica del Desarrollo Alternativo
como una liacutenea de trabajo para programas que buscan presentar soluciones a los
cultivos iliacutecitos desde un enfoque social Estos programas se disentildean para
regiones en Colombia que necesitan soluciones transversales Estas regiones
tienen especificidades como la baja infraestructura bajo acompantildeamiento de las
autoridades gubernamentales para presentar sus demandas bajos niveles de
seguridad y de confianza (resultado de la presencia de actores armados como
ldquoinstitucionesrdquo que por medio de la coercioacuten mantienen un monopolio del uso de la
violencia) Todo lo anterior indica que los incentivos negativos generan una
alternativa viable para solventar necesidades econoacutemicas baacutesicas la cual se
reproduce en el cultivo de hoja de coca y amapola
De esta manera y para concluir el presente estudio se responderaacute a cada uno de
los objetivos planteados y aun maacutes importante a la pregunta de investigacioacuten que
fue base fundamental para este anaacutelisis
A lo largo del presente estudio se pudo observar coacutemo la poliacutetica anti drogas en
Colombia en el periodo 2002-2010 tuvo un fuerte eacutenfasis en el tratamiento de los
cultivos de manera militar Se tomaron como fuente directa de financiamiento de
los grupos al margen de la ley maacutes no como una problemaacutetica de abandono a
territorios rurales que no tienen desarrollo de infraestructura salud educacioacuten y
seguridad Este desarrollo es necesario para adentrarse en la realidad nacional y
de esta manera desincentivar la relacioacuten de poblacioacuten rural con necesidades
baacutesicas que involucran una calidad de vida deteriorada con la necesidad
imperante de cultivar hoja de coca
El Desarrollo Alternativo en este periodo tuvo un eacutenfasis en
59
a Reducir los cultivos iliacutecitos y la produccioacuten de sustancias derivadas Si bien se
redujo el aacuterea cultivada un 9 de 86000 a 78000(02-04) y en 2010 a 68000 ha
este dato contrastado con la manera en la que se estaba reduciendo
anteriormente es miacutenimo y la produccioacuten de cocaiacutena en el paiacutes sigue siendo
relativamente estable Para 2007 seguiacuteamos siendo el productor del 79 de la
cocaiacutena mundial
b PFGB 50000 familias con opciones de desarrollo liacutecito erradicacioacuten voluntaria
y manual de cultivos iliacutecitos llegoacute a las 9000ha lo que fue equivalente al 11 de la
erradicacioacuten anual
-Reducir incentivos se fomentoacute la cultura de la legalidad en las familias
donde se ha aceptado de manera social las problemaacuteticas adscritas al
trabajo con cultivos de coca y amapola Aun asiacute contrasta un 36 contra un
34 de familias que se arrepienten y las que no se arrepienten por lo cual
es un tema que se debe seguir considerando clave para erradicar cultivos
iliacutecitos
c PPP ha beneficiado a 26000 familias Su intereacutes principal es apoyar iniciativas
de sustento que sean comercialmente viables y mejoren las oportunidades de la
comunidad para mejorar su calidad de vida Se constituyeron 82 organizaciones
en la cual el 825 obtuvieron utilidades netas por lo cual cumplieron con su
cometido
La prelacioacuten en la estrategia de erradicacioacuten forzosa e interdiccioacuten ha hecho
debilitar la inversioacuten del DA en departamentos como Caquetaacute Guaviare
Putumayo Meta la llanura del Pacifico narintildeense y zonas del bajo Cauca y el
Magdalena Medio (Vargas 2010) Ligado a esto se debe mirar coacutemo el PFGB no
cumple todos los objetivos planteados especialmente en materia de recuperacioacuten
de los ecosistemas debido a falencias en la identificacioacuten de algunos terrenos
como dados para la realizacioacuten de cultivos especiacuteficos apoyados por el programa
Ademaacutes los PPP como se resaltoacute en el capiacutetulo anterior en muchos casos no han
sido viables como etapa de transicioacuten debido a la falta de capital que pueda ser
destinado al desarrollo de asociaciones
60
Por uacuteltimo las soluciones de tipo social que se pueden identificar en los
programas desarrollados en los gobiernos de Aacutelvaro Uribe se centran en la
creacioacuten y consolidacioacuten de redes entre entidades gubernamentales y la poblacioacuten
rural el PFGB plantea no solo la erradicacioacuten total y el compromiso de no cultivar
de nuevo sino que busca establecer un tipo de conciencia social en los nuacutecleos
familiares donde se comprenda las implicaciones legales econoacutemicas y
ambientales de cultivar hoja de coca y amapola
El PPP buscar retomar los procesos ya desarrollados entorno a comunidades con
cultivos legales que pueden ser vendidos de buena manera a escala nacional o
internacional para generar dividendos que no solo se vean en lo econoacutemico sino
en el crecimiento de infraestructura nuacutecleos sociales estables que no se dejen
permear por actividades ilegales y lo maacutes importante que aumenten la calidad de
vida de la poblacioacuten cultivadora
iquestLos programas de Desarrollo Alternativo en Colombia han logrado desincentivar
a los pequentildeos campesinos para que se involucren con los cultivos de cocaiacutena
Se concluye que si bien los PDA como instrumento para combatir los cultivos
iliacutecitos y en siacute el narcotraacutefico han sido suficientes en la medida que existe cierto
tipo de redes que trabajan de manera mancomunada entre actores
gubernamentales y la poblacioacuten cultivadora Sin embargo cuando el desarrollo de
estos procesos se ve carente de informacioacuten situaciones en las cuales se sigue
entendiendo el problema de una manera militar maacutes no las raiacuteces del mismo que
involucran una falta de cumplimientos del Estado central con sus ciudadanos y
clientes las redes y el ldquoentramadordquo que se busca tejer entre ellas es insuficiente
No se van a lograr resultados maacutes allaacute de reducciones econoacutemicas y de
produccioacuten dejando a un lado el aspecto del Desarrollo Humano y el aumento de
la calidad de vida a un largo plazo
61
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- Vargas Meza Ricardo 1999 Fumigacioacuten y conflicto poliacuteticas antidrogas y
deslegitimacioacuten del Estado en Colombia Tercer Mundo Editores
-Vargas Meza Ricardo Drogas Mascaras y Juegos narcotraacutefico y conflicto
armado en Colombia 1999 Tercer mundo editores Colombia
-Vargas Meza Ricardo 2000 Cultivos iliacutecitos y Proceso de Paz en Colombia Una
propuesta de cambio en la estrategia antidroga hacia la solucioacuten poliacutetica del
conflicto Accioacuten Andina y el Transational Institute
-Vargas Meza Ricardo Desarrollo Alternativo en Colombia y Participacioacuten Social
Propuestas hacia un cambio de estrategia 2010 Corcas Editores Ltda
- Washington Office For Latin America (WOLA) ldquoShortcomnings of Aerial
Fumigation as Counternarcotic Toolrdquo July 2002 Tomado de
httpwwwwolaorgColombiafum_drug_policy_shortcomings_aerial_fumigationp
df
64
-Zorro Carlos 2011 ldquoPoliacuteticas de desarrollo alternativo en Colombia (1982-2009)rdquo
En Gaviria y Mejiacutea Poliacuteticas Antidroga en Colombia Eacutexitos fracasos y extraviacuteos
Universidad de los Andes
65
ANEXOS
Anexo 1
Tabla1 Cultivos de coca en la regioacuten Andina en hectaacutereas
Paiacutes 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Estado
Plurinacional
de Bolivia
19900 21600 23600 27700 25400 27500 28900 30500 30900 30900
Colombia (a) 144800 102000 86000 80000 86000 78000 99000 81000 68000 57000
Colombia (b) 73000 62000
Peruacute 46200 46700 44200 50300 48200 51400 53700 56100 59900 61200
Total 210900 170300 15380
0
15800
0 159600 156900 181600 167600 158800 149100
Cifra para 2009 debido a falta de disponibilidad de la cifra de 2010 para Bolivia en el
momento de imprenta
(a) Aacutereas sin ajuste de campos pequentildeos (menores a 025 ha)
(b) Aacutereas con ajuste de campos pequentildeos (menores a 025 ha)
Fuente Departamento de Estado de los Estado Unidos de los Estados Unidos de Ameacuterica
Policiacutea Nacional ndash Direccioacuten Antinarcoacuteticos y Direccioacuten Nacional de Estupefacientes
Anexo 2
66
Fuente Rocha 2002 Paacuteg 41
Anexo 3
Fuente UNODC informe evolucioacuten de los cultivos iliacutecitos 2010
Anexo 4 entrevista directora Plante
Plan Nacional de Desarrollo Alternativo PLANTE RESPUESTAS AL CUESTIONARIO FORMULADO A LA DIRECTORA DEL PLANTE SENtildeORA MARIacuteA INEacuteS RESTREPO CANtildeOacuteN POR UN GRUPO DE ECONOMISTAS DEL BANCO DE LA REPUacuteBLICA SEGUacuteN SOLICITUD DE LA DOCTORA LUISA VALDEacuteS 1 La mayoriacutea de personas consideran que el Plante (o Plan de desarrollo alternativo) tiene como uacutenico objetivo la erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos por medio de la sustitucioacuten de los mismos iquestPodriacuteas decirnos cuaacuteles son los demaacutes objetivos del Plante La sustitucioacuten de los cultivos iliacutecitos soacutelo corresponde al objetivo de la sustitucioacuten de los ingresos pero para lograr que los ingresos nuevos sean ciertos y sostenibles se requiere generar un entorno social cultural poliacutetico y econoacutemico que permita que las nuevas actividades productivas compitan en condiciones favorables
67
Al complejo escenario determinado por las condiciones de marginalidad y pobreza de las comunidades campesinas e indiacutegenas y la presencia de cultivos iliacutecitos deben agregarse la violencia y el conflicto armado factores que asociados a la escasa presencia estatal en la mayor parte de las localidades han incidido de manera notable en la descomposicioacuten del tejido social y en la peacuterdida de credibilidad en las instituciones Ademaacutes las debilidades en el desarrollo institucional de los municipios se reflejan entre otros aspectos en la escasa participacioacuten de la poblacioacuten en los procesos relacionados con el ejercicio de sus derechos ciudadanos y en la carencia de una cultura democraacutetica que propenda por la tolerancia la convivencia paciacutefica y el respeto a las diferencias Por esta razoacuten el Plante atiende regiones y no individuos y apoya la ejecucioacuten de actividades fundamentales para el desarrollo regional entre las que se destacan infraestructura baacutesica (viacuteas electrificacioacuten agua potable saneamiento baacutesico comunicaciones) educacioacuten y salud (construccioacuten y dotacioacuten de escuelas y puestos de salud) desarrollo institucional publico y privado ( fortalecimiento de los gobiernos locales formacioacuten y desarrollo de organizaciones privadas de caraacutecter empresarial y social) desarrollo tecnoloacutegico (investigacioacuten validacioacuten y ajuste de tecnologiacuteas) y formas alternativas de creacutedito para la financiacioacuten de las actividades productivas sustitutivas ademaacutes de actividades culturales y de capacitacioacuten en democracia convivencia y medio ambiente Todo este conjunto de objetivos o medios son los que conducen el desarrollo alternativo a su objetivo final que es el desarrollo de regiones en donde desaparecen los cultivos iliacutecitos como una decisioacuten concertada entre las comunidades y el Estado 2 Teniendo en cuenta la variedad de objetivos debe haber una gran variedad de acciones encaminadas a alcanzarlos iquestQueacute tipo de trabajo realizan ustedes en los campos para alcanzar sus fines Para evitar la dispersioacuten del esfuerzo gubernamental y garantizar la efectividad y el impacto de su intervencioacuten el Plante concentra su accioacuten en zonas geograacuteficas especiacuteficas y dispone de instrumentos como los planes regionales y los proyectos productivos y complementarios Los trabajos se centran en la concertacioacuten con las comunidades afectadas y con los gobiernos locales ya que estos son los que ejecutan todas las actividades necesarias para lograr el desarrollo regional En ese marco de concertacioacuten se elaboran planes regionales se identifican los programas y proyectos y se acuerda con la comunidad regional todas las actividades y mecanismos que lleven a la desaparicioacuten de los cultivos iliacutecitos y a la implantacioacuten de una economiacutea alternativa que genere las condiciones de sostenibilidad
68
Los planes regionales ofrecen el marco estrateacutegico para integrar las acciones inmediatas con los objetivos de desarrollo de mediano y largo plazo Ademaacutes permiten concertar acuerdos entre las instituciones y los diversos actores sociales planificar las inversiones y asignar recursos a los proyectos prioritarios en cada regioacuten En ellos ademaacutes se establecen metas y resultados especiacuteficos en teacuterminos cuantitativos y cualitativos Debido a la importancia que revisten los factores econoacutemicos en la decisioacuten de los campesinos e indiacutegenas de cultivar iliacutecitos el Plante confiere particular importancia al desarrollo de proyectos productivos de corto mediano y largo plazo Los proyectos de corto plazo tienen por objeto garantizar a las familias campesinas e indiacutegenas la subsistencia y algunos excedentes para el mercado mientras de manera simultaacutenea se elaboran los planes regionales de desarrollo alternativo y se identifican proyectos productivos sostenibles de mediano y largo plazo que garanticen a estas familias ingresos permanentes y estables Los proyectos productivos de mediano y largo plazo se orientan a impulsar el desarrollo socioeconoacutemico con actividades competitivas y de caraacutecter regional Ademaacutes en consideracioacuten a que la superacioacuten de los problemas y limitaciones propios de estos sistemas de produccioacuten estaacute relacionada con aspectos de caraacutecter integral el modelo tambieacuten preveacute el desarrollo de proyectos complementarios dirigidos a mejorar la calidad y cobertura de los servicios baacutesicos la preservacioacuten y recuperacioacuten de los recursos naturales la infraestructura para el desarrollo rural y el desarrollo institucional de las entidades territoriales y de las organizaciones sociales Cabe resaltar que en el proceso descrito las comunidades afectadas son los principales protagonistas De su voluntad y compromiso depende en gran medida el logro de los objetivos propuestos en teacuterminos de mejoramiento de calidad de vida y erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos 3 La idea del Plante es brindar a los campesinos e indiacutegenas una fuente de ingresos en el corto plazo En el caso de una vereda en particular iquestCuaacutento tarda el Plante en reestructurar los cultivos y promover los cambios culturales y sociales que se ha propuesto La consolidacioacuten de ingresos permanentes y estables para una comunidad en particular no depende solo de actividades de corto plazo pues el desarrollo integral de comunidades soacutelo es posible en el largo plazo Por lo tanto el Plante identifica conjuntamente con la comunidad un conjunto de actividades en lo econoacutemico social ambiental y cultural que se van desarrollando en el tiempo de acuerdo con las dinaacutemicas que la comunidad imponga con las condiciones objetivas de cada regioacuten en particular y con la disponibilidad de recursos para las inversiones necesarias Auacuten cuando existen variaciones entre las actividades productivas y las economiacuteas
69
iliacutecitas se integran en forma diferencial en cada sociedad ocal un trabajo continuo e integral con un nuacutecleo de productores (vereda o conjuntos de veredas) durante cinco a maacutes antildeos permite consolidar opciones econoacutemicas fortalecer las organizaciones de base y estabilizar las dinaacutemicas locales 4 iquestQueacute tan eficientes son sus programas iquestQueacute se necesita para que pueda mejorar su eficiencia Si se mide como sustitucioacuten de la economiacutea iliacutecita el Plante puede demostrar en algunas regiones un alto nivel de eficiencia en la medida que ha podido realizar conjuntamente con la comunidad actividades sostenidas por un periodo de tiempo relativamente largo Sin embargo en el contexto nacional los resultados pueden Desde el punto de vista de desarrollo de capital social y capital humano los programas del Plante han demostrado su eficiencia seguacuten lo confirma la auditoriacutea teacutecnica realizada por el CIDER de la Universidad de los Andes En los aspectos relacionados con el reconocimiento local y regional esta misma auditoriacutea sentildeala que en las regiones en donde opera el Plante la poblacioacuten aspira a participar de los proyectos que se ejecutan actitud que ratifica la posibilidad de adelantar procesos locales de desarrollo alternativo Uno de los aspectos maacutes relevantes es que la mayor parte de los productores atendidos por el Plante abandonan los cultivos iliacutecitos o no reinciden en su siembra en la medida que consolidan una actividad liacutecita de generacioacuten de ingresos Sin embargo el Plante no ha sido tan eficiente cuando se trata de ampliar la dinaacutemica de sus proyectos maacutes allaacute de los nuacutecleos seleccionados en forma inicial e incidir de manera generalizada en las economiacuteas regionales La gestioacuten del Plante se ha visto afectada por una serie de problemas estructurales entre los que cabe destacar
sect La baja capacidad de gestioacuten de las entidades territoriales y de las
organizaciones locales
sect La escasa apropiacioacuten de los espacios y mecanismos de concertacioacuten y
participacioacuten ciudadana por parte de autoridades locales y comunidades
sect La concentracioacuten de la propiedad y la inequitativa distribucioacuten de la tierra
sect Las dificultades de las comunidades para acceder a liacuteneas de creacutedito
adecuadas a su capacidad econoacutemica y los niveles de produccioacuten de sus actividades econoacutemicas
sect La aceptacioacuten por parte de las comunidades de los cultivos iliacutecitos como
opcioacuten legiacutetima de generacioacuten de ingresos
sect La eficiencia de las cadenas productivas de amapola y coca por los bajos
costos y las facilidades de transporte del producto
sect La competencia inequitativa en la contratacioacuten de mano de obra debido a la
alta remuneracioacuten que se ofrece en las labores relacionadas con los cultivos iliacutecitos
sect La ampliacioacuten de la frontera agriacutecola en aacutereas fraacutegiles y de importancia
ambiental
70
sect La lejaniacutea y aislamiento de las zonas objeto de intervencioacuten del Plante
sumada a la carencia de infraestructura vial y de comunicaciones situacioacuten que encarece la comercializacioacuten en doble viacutea de los productos
sect La presencia y confrontacioacuten de grupos armados en zonas de dominio
permanente situacioacuten que provoca el desplazamiento de la poblacioacuten y genera un alto riesgo para las inversiones y un clima de violencia e inseguridad
sect La peacuterdida de competitividad por el agotamiento de la tierra el uso de tierras no
aptas y el escaso conocimiento tecnoloacutegico de suelos Para mejorar su eficiencia e impacto el Plante necesita 1 Que se incremente su participacioacuten en los recursos del Presupuesto General de la Nacioacuten 2 Que se le permita flexibilizar la cobertura asignada 3 Que se garantice la adecuada y oportuna concurrencia y coordinacioacuten con las entidades sectoriales creando un SISTEMA NACIONAL DE DESARROLLO ALTERNATIVO 4 Que se armonicen las fuentes y los instrumentos de financiacioacuten de que disponen las poliacuteticas sectoriales para la cofinanciacioacuten de proyectos de desarrollo alternativo 5 Usted afirma que la erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos en los paiacuteses vecinos no solucionoacute el problema sino que simplemente lo desplazoacute hacIa Colombia debido a que la demanda se mantiene iquestNo podriacutea pasar ahora que los cultivos erradicados en Colombia se desplacen hacia otro paiacutes vecino como Brasil por ejemplo En tanto no se solucione el problema de la demanda es posible que eso suceda en cualquier paiacutes de Ameacuterica Latina pues no se debe perder de vista que el narcotraacutefico tambieacuten participa de la globalizacioacuten de la economiacutea y en esa perspectiva es indiscutible que buscaraacute establecer sus centros de produccioacuten en aquellas regiones que ofrezcan las mejores ventajas comparativas en teacuterminos de costos transporte comunicaciones y seguridad para sus operaciones 6 La erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos es solo una parte de la lucha antidrogas iquestCuaacutel es su opinioacuten frente a la actual poliacutetica antidrogas de nuestro gobierno iquestQueacute fortalezas y queacute debilidades le encuentra La poliacutetica de lucha contra las drogas contempla tres estrategias diferenciadas y complementarias para atacar de manera integral una problemaacutetica tan compleja interdiccioacuten erradicacioacuten forzosa y desarrollo alternativo La interdiccioacuten a lo largo de la cadena productiva de la droga busca incrementar la capacidad operativa del Estado para efectuar un mejor control del espacio La erradicacioacuten forzosa sin compensacioacuten mediante aspersioacuten aeacuterea estaacute diriga a combatir los cultivos industriales
71
El Desarrollo Alternativo es la estrategia que proporciona esquemas de desarrollo regional con alternativas econoacutemicas viables para aquellas comunidades que complementan su subsistencia con la produccioacuten de coca y amapola y a cambioacute se comprometen a erradicar voluntariamente estos cultivos de sus predios Para el desarrollo de estas estrategias el gobierno nacional realiza grandes esfuerzos con recursos del presupuesto nacional y con algunos recursos de cooperacioacuten internacional La combinacioacuten de las estrategias descritas es acertada pero le falta contundencia pues la dimensioacuten del problema exige mayores esfuerzos por parte de la comunidad internacional con recursos y acuerdos comerciales que le den viabilidad a las actividades productivas alternativas ademaacutes de mejores controles internacionales a la comercializacioacuten de los precursores al traacutefico de las drogas y al lavado de activos ya que el control de estas actividades del narcotraacutefico en su mayoriacutea estaacute por fuera de nuestro territorio Ademaacutes es importante equilibrar las inversiones y la eficiencia de las tres estrategias pues los recursos dirigidos a financiar el desarrollo alternativo apenas representan el 9 del total de la inversioacuten de la lucha antidrogas y por otra parte es necesario intensificar las acciones de interdiccioacuten En resumen las principales debilidades de la lucha antidrogas estaacuten en la incapacidad del paiacutes para financiar tan colosal tarea y en la escasa voluntad de muchos paiacuteses que se manifiesta en los reducidos aportes de recursos para el tratamiento al fenoacutemeno 7 iquestCuaacutel es su propia propuesta en la lucha antidrogas Como lo expreseacute en la respuesta anterior se requiere de mayor esfuerzo de la comunidad internacional para impactar el fenoacutemeno Estos esfuerzos deben de estar representados en recursos de financiacioacuten ciertos poliacuteticas comerciales que Si estas condiciones no son lo suficientemente efectivas el gran esfuerzo que realiza Colombia terminara siendo inuacutetil frente ha este compromiso que requiere que la corresponsabilidad sea menos discurso y maacutes acciones efectivas de la comunidad internacional
Los logros de la poliacutetica antidrogas dependeraacuten del compromiso nacional con este propoacutesito y de la efectividad de una estrategia que combine y administre de manera equilibrada las acciones de interdiccioacuten al traacutefico de narcoacuteticos y precursores quiacutemicos la erradicacioacuten de los cultivos iliacutecitos y la inversioacuten en proyectos de desarrollo alternativo
72
8 A nivel de los paiacuteses demandantes iquestCuaacuteles son sus propuestas Retomo las respuestas anteriores El fenoacutemeno ya no se manifiesta como paiacuteses productores y paiacuteses demandantes la realidad es que las dos actividades se expresan igualmente en un mismo paiacutes tal es el caso de Colombia y por lo tanto se tiene que tratar integralmente El problema entonces debe enfrentarse en el marco de acuerdos globales que generen un nuevo espacio juriacutedico internacional y permita tratar el fenoacutemeno de tal manera que no sean los paiacutesesldquo productores ldquolos que carguen con la responsabilidad de asumir los costos poliacuteticos y financieros del control del fenoacutemeno Miremos de nuevo la necesidad de atacar el fenoacutemeno de una forma integral Si bien es cierto que golpear a las redes del narcotraacutefico en aquellos puntos en donde el producto lleva mayor valor agregado tiene mayores efectos sobre el negocio tambieacuten los es que el narcotraacutefico se acomoda con gran eficiencia a este tipo de interceptaciones y el negocio tiene un margen grandiacutesimo de ganancia que les permite mantener una tercera parte de la oferta de cocaiacutena expuesta a la incautacioacuten sin que se afecte su rentabilidad Por lo tanto es importante que se gane eficiencia en el control de las redes de comercializacioacuten pero sin descuidar los demaacutes instrumentos de la poliacutetica antidrogas Como ya lo expreseacute creo firmemente que la magnitud dinaacutemica y consecuencias de los cultivos iliacutecitos demandan acciones contundentes y de efecto inmediato En esa perspectiva es necesario utilizar todas las herramientas que han demostrado su efectividad total o parcial y es precisamente una inteligente combinacioacuten de ellas las que nos permitiraacute superar el problema No sobra recordar que para asegurar el eacutexito de este propoacutesito ademaacutes de las estrategias nacionales es indispensable garantizar un mayor compromiso de la comunidad internacional y un manejo integral del problema habida cuenta la corresponsabilidad que le asiste en esta materia 10 Finalmente iquestQueacute opina de la legalizacioacuten de las drogas blandas Aquiacute por legalizacioacuten entendemos despenalizacioacuten del consumo pero acompantildeada de reglamentacioacuten algo similar a lo que sucede con el alcohol no estaacute prohibido consumirlo pero hay una serie de normas relacionadas con su uso Ademaacutes de la legalizacioacuten puede haber tributacioacuten sobre estas sustancias esos recursos podriacutean ser utilizados para la educacioacuten y el tratamiento de la adiccioacuten iquestNo cree que esto podriacutea traer maacutes ventajas que desventajas Para mayor claridad cabe recordar que se consideran ldquodrogas durasrdquo las sustancias que originan un alto riesgo para la salud como son la heroiacutena la cocaiacutena y las llamadas ldquodrogas de disentildeordquo Como ldquodrogas blandasrdquo se denominan aquellas sustancias derivadas de la planta de caacutentildeamo la marihuana y el hachis
73
pues son consideradas menos peligrosas para la salud En esta categoriacutea se clasifican tambieacuten el tabaco y el alcohol El tema de la despenalizacioacuten de las drogas blandas se estaacute abriendo camino en algunos paiacuteses como Inglaterra Holanda y Australia Sin embargo en mi concepto no es poliacuteticamente viable emprender iniciativas de esta naturaleza en Colombia protagonistas tienen en la economiacutea iliacutecita una importante fuente de financiacioacuten De otra parte si de encontrar soluciones al problema se trata caben dos interrogantes iquestHasta que punto se afecta con esta medida la estructura monopoacutelica de produccioacuten y distribucioacuten de las drogas entendiendo que en este factor se concentra el aspecto medular del problema Creo que muy poco iquestQueacute tan preparados estamos para asumir una disposicioacuten de esta naturaleza y no seraacute peor el remedio que el mal Quienes estaacuten a favor de esta propuesta habitualmente citan como ejemplo el tema del alcohol y las nefastas consecuencias que acarreoacute la prohibicioacuten de su consumo en paiacuteses como los Estados Unidos Sin embargo basta examinar las estadiacutesticas de muertes violentas y lesiones personales en Colombia y la altiacutesima relacioacuten que existe entre estos hechos y el consumo de alcohol a pesar de las regulaciones existentes Sin embargo es indudable que si se continuacutea avanzando en el camino de la despenalizacioacuten de las drogas blandas y estaacutes ingresan y tributan como parte de las economiacuteas legales produciriacutean maacutes ventajas que desventajas a los paiacuteses involucrados en estos negocios
Tomado de
httpwwwwebpondoorgfilesinterviewsMariaInesRestrepoPLANTEparawebpondopdf
74
Anexo 5
Ver anexo 6
75
Anexo 7
Anexo 8
76
Anexo 9
Anexo 10
77
Anexo 11
78
Anexo 12
79
Anexo 13
Diferenciacioacuten de niveles baacutesicos del circuito de drogas y consecuencias de poliacutetica
Nivel del circuito
ilegal de drogas
Poliacutetica Niveles de
Manejo estatal
nacional
Instancias
estatales
responsables [4]
Cooperacioacuten
Internacional
Produccioacuten Alternativas de
Desarrollo
Autonomiacutea con
criterios de
cooperacioacuten
Autoridades
relacionadas con
Ambiente
Agricultura
Desarrollo
Cooperacioacuten
Teacutecnica para el
Desarrollo
Procesamiento y
Traacutefico
Law Enforcement
(Represioacuten
legiacutetima)
Acuerdos
Internacionales
de
responsabilidad
compartida
Fiscaliacutea Policiacutea
Sistema Judicial
Control
Financiero
Direccioacuten de
Estupefacientes
Sistema de
Informacioacuten
Acuerdos y
represioacuten del
lavado asesoriacuteas
sobre extincioacuten
de bienes
cooperacioacuten
judicial
Abusos y
problemas en el
consumo
Salud Puacuteblica Autonomiacutea con
criterios de
cooperacioacuten
Autoridades de
salud puacuteblica y
alcaldiacuteas
Intercambio de
experiencias de
manejo en el
abuso de drogas
Meza 2010
80
Anexo 14
Tabla marco de poliacutetica
COMPONENTE ENTIDADES VINCULADAS
1 Control de la produccioacuten
Aspersioacuten Aeacuterea
Erradicacioacuten Manual y mecaacutenica
forzosa
Erradicacioacuten Manual Voluntaria ndash
Desarrollo Alternativo
DIRAN y Ministerio de defensa
PCI ndash Accioacuten Social (GME) Ejercito y Policiacutea
Nacional
PCI ndash Accioacuten Social (PFGB y PPP)
2 Control del Traacutefico
Interdiccioacuten
Control de lavado de activos
Control al traacutefico de precursores
DIRAN Ejercito y Armada Nacional
DNE y UIAF
DIRAN
3 Control del consumo
Prevencioacuten y rehabilitacioacuten
Ministerio de Proteccioacuten Social y Fondo
Nacional de Estupefacientes
Tomado de CADA paacuteg 40
81
Anexo 15
RANGO NORMATIVIDAD
CONSTITUCIONAL
CONSTITUCION POLITICA DE
COLOMBIA
LEGAL
1 Ley 30 de 1986 ldquoPor la cual se
adopta el Estatuto Nacional de
Estupefacientes y se dictan otras
disposicionesrdquo
2 Ley 67 de 1993 ldquoPor medio de la
cual se aprueba la Convencioacuten de las
Naciones Unidas contra el traacutefico iliacutecito
de estupefacientes y sustancias
sicotroacutepicas suscrito en Viena el 20 de
diciembre de 1988
3 Ley 599 de 2000 ldquoPor la cual se
expide el Coacutedigo Penalrdquo
82
OTRAS DISPOSICIONES
1 Decreto 1843 de 1991 ldquoPor el cual
se reglamentan parcialmente los Tiacutetulos
III V VI VII y XI de la Ley 09 de 1979
sobre uso y manejo de plaguicidasrdquo
2 Decreto 2253 de 1991 ldquoPor el cual
se adoptan como legislacioacuten
permanente unas disposiciones
expedidas en ejercicio de las facultades
del estado de sitiordquo
3 Resolucioacuten 001 de Febrero de 1994
ldquoMediante la cual se resolvioacute extender y
precisar las autorizaciones concedidas
para la destruccioacuten y erradicacioacuten de
cultivos iliacutecitos en el paiacutes a traveacutes de
los medios idoacuteneos prescritos para tal
finrdquo
4 Decreto 2158 de 1999
5 Resolucioacuten 005 de Agosto de 2000
ldquoModifica y ampliacutea la resolucioacuten 00194
establece procedimientos para la
83
erradicacioacuten define la auditoriacutea teacutecnica
y determina la creacioacuten del Comiteacute
Teacutecnico Interinstitucional como oacutergano
asesor para el desarrollo del Programa
de Erradicacioacuten de Cultivosrdquo
6 Resolucioacuten 017 de Octubre 4 de
2001 ldquoPor la cual se adopta un
procedimiento para la atencioacuten de
quejas derivadas de los presuntos
dantildeos causados por la aspersioacuten aeacuterea
con el herbicida glifosato dentro del
marco Programa de Erradicacioacuten de
Cultivos Iliacutecitosrdquo
7 Resolucioacuten 1054 de 2003 ldquopor la
cual se modifica un Plan de Manejo
Ambiental
y se toman otras determinacionesrdquo
8 Resolucioacuten 013 de 27 de Junio de
2003 del Consejo Nacional de
Estupefacientes ldquoPor la cual se
revocan las Resoluciones nuacutemeros
0001 del 11 de febrero de 1994 y 0005
del 11 de agosto de 2000 y se adopta
un nuevo procedimiento para el
84
Programa de Erradicacioacuten de Cultivos
Iliacutecitosrdquo
9 Resolucioacuten 031 de Septiembre 26 de
2003 ldquoPor la cual se modifica el artiacuteculo
5deg de la Resolucioacuten nuacutemero 0013 del 27
de junio de 2003 mediante la cual se
adopta un nuevo procedimiento para el
Programa de Erradicacioacuten de Cultivos
Iliacutecitosrdquo
10 Resolucioacuten 008 de Marzo 2 de
2007 ldquoPor la cual se modifica la
Resolucioacuten nuacutemero 0017 del 04 de
octubre de 2001 que establece un
procedimiento para la atencioacuten de
quejas derivadas de los presuntos
dantildeos causados por la aspersioacuten aeacuterea
con el herbicida glifosato dentro del
marco del Programa de Erradicacioacuten de
Cultivos Iliacutecitosrdquo
ACUERDOS INTERNACIONALES
1 Convencioacuten de Viena por medio de la cual
se aprueba la Convencioacuten de las Naciones
Unidas contra el traacutefico iliacutecito de
estupefacientes y sustancias sicotroacutepicas
85
suscrito en Viena el 20 de diciembre de 1988
2 Acuerdo del 15 de junio de 2005 ldquoAcuerdo
de asistencia militar entre la Republica
de Colombia y los Estados Unidos de Ameacuterica
(Plan Colombia)rdquo
Elaboracioacuten propia
86
19
de otros productos otras sustancias iliacutecitas como la marihuana y evidentemente
mejores dividendos de productos liacutecitos como el cafeacute que ha sido una de las
principales materias de exportacioacuten histoacutericas de Colombia
Ya en la deacutecada de los 70 se desarrollaban exportaciones hacia los Estados
Unidos el cual ha representado uno de los paiacuteses con mayor demanda de drogas
como la marihuana cocaiacutena y heroiacutena Los departamentos que afrontaron este
nuevo fenoacutemeno en Colombia fueron el Caquetaacute Guaviare y Putumayo (Thoumi
2002 paacuteg 115) Estos cultivos se establecieron principalmente en las periferias de
las ciudades principales en terrenos no colonizados Esto es significativo debido
a que posibilitoacute el aumento exponencial de los cultivos y capacidad de produccioacuten
dando como resultado el posicionamiento de Colombia en la deacutecada de los 80
como el paiacutes de mayor produccioacuten de cocaiacutena
Debido a los altos dividendos que representaba la produccioacuten y venta de cocaiacutena
en el exterior se comenzaron desarrollar sistemas eficientes para el lavado de
activos y aumento en los cultivos de hoja de coca Este aumento en la
profesionalizacioacuten de la produccioacuten de coca fue mancomunado con paiacuteses como
Peruacute y Bolivia que contribuiacutean con importaciones de base de coca
La operacioacuten a gran escala del narcotraacutefico aumentoacute sustancialmente las
ganancias y propicioacute la formacioacuten de los llamados ldquocartelesrdquo de Medelliacuten Cali y la
Costa Estos propiciaron la integracioacuten vertical de todas las etapas de la
produccioacuten de narcoacuteticos desde cultivo de la hoja pasando por la
comercializacioacuten de insumos y precursores procesamiento en laboratorios
produccioacuten transporte y terminando en la comercializacioacuten tanto interna como
externa a traveacutes de redes apropiadas de distribucioacuten (Diacuteaz amp Saacutenchez 2004 paacuteg
10
Llegado a este punto se desarrollaron dos instrumentos juriacutedicos de importancia
para luchar contra los carteles y contra la produccioacuten de cocaiacutena La extradicioacuten de
nacionales y la cooperacioacuten judicial El primero fue adoptado por el congreso y no
20
necesito de debate para asiacute finalmente ser aplicado en 1984 El segundo la
cooperacioacuten judicial e intercambio de pruebas solo se abrioacute a partir de 1990 y sin
estar regulado mediante tratado (Pardo Paacuteg1)
Estas herramientas juriacutedicas desarrolladas por el gobierno colombiano
relacionadas de manera directa con el de Estados Unidos desataron un aumento
significativo en los niveles de violencia por parte de los carteles Se comenzaron a
generar guerras por parte de los carteles buscando el control de maacutes rutas para
enviar los alcaloides al igual que tomando acciones en contra del Estado para
lograr debilitar el sistema judicial colombiano y de esta manera desincentivar la
persecucioacuten sobre los miembros de los carteles Advieacutertase que a pesar de las
acciones violentas por parte de estos actores armados ilegales se logroacute (con la
cooperacioacuten del gobierno norteamericano) la muerte o encarcelamiento de los
liacutederes o denominados ldquocaposrdquo de dichas organizaciones
Si bien esto tuvo un efecto en la reduccioacuten de la violencia no sucedioacute lo mismo
con el negocio ilegal Diversos carteles en el territorio nacional y actores armados
ya presentes como grupos paramilitares y guerrillas como el ELN y las FARC
vieron este negocio como una fuente de financiamiento para sus luchas
particulares en contra de sus contrapartes en el paiacutes Algo maacutes para antildeadir con
respecto a estas dinaacutemicas es coacutemo el narcotraacutefico cumplioacute una labor doble en
grupos insurgentes por un lado proporcionaba una base social para los grupos
(cultivadores de sustancias iliacutecitas) y por el otro el aumento de ingresos para
escalar y expandir su actividad armada (Diacuteaz amp Saacutenchez 2004 Paacuteg 11)
Se debe tener presente que la industria de la coca es caracteriacutestica de la zona
andina no solo con lo relacionado a Colombia sino a sus vecinos andinos Bolivia
Peruacute y Ecuador Se presume este fenoacutemeno se ha dado a la falta de desarrollo
interino en el territorio de cada uno de estos paiacuteses de dinaacutemicas que relacionen
una economiacutea legal tanto en centros como en periferias dejando partes de la
poblacioacuten segregadas sin oportunidades de generar utilidades en economiacuteas
21
legales al igual que la existencia de una falta de apoyo de los Estados en cuanto
a seguridad social salud acompantildeamiento de la fuerza puacuteblica y educacioacuten
Por ejemplo el costo de transportar una carga de yuca al centro urbano
maacutes cercano en San pablo ndash apenas a 30 km De distancia de Virgencita ndash es de
20000 pesos mientras que la yuca como tal solo se vende en 30000 pesos en el
mercado lo que deja a la familia unos 10000 pesos o aproximadamente 3 doacutelares
(sin incluir los costos del cultivo y la cosecha) (Project Counselling Service 2003
Paacuteg 3)
Cabe sentildealar que no solo la falta de infraestructura en las periferias de los
departamentos productores explica el porqueacute de interactuar con dinaacutemicas ilegales
por parte de la poblacioacuten sino que se debe sumar un factor en el cual la falta de
presencia del Estado y auacuten maacutes del monopolio exclusivo de la fuerza deja a
familias y poblaciones enteras a merced de actores armados ilegales Esto deriva
en 3 aspectos (1) socava la erradicacioacuten manual de los cultivos de coca (2)
impone impuestos en las hojas y la pasta y bloqueos en las carreteras (3) debilita
las estructuras sociales (Project Counselling Service 2003 Paacuteg 3)
En este marco la poliacutetica de erradicacioacuten de cultivos de uso iliacutecito se desarrolloacute de
manera maacutes fuerte teniendo cierta prelacioacuten en los planes de gobierno desde
mediados de la deacutecada de los 90 donde el teacutermino varioacute de sustitucioacuten a
desarrollo alternativo como seraacute expuesto posteriormente en el estudio Es
necesario resaltar no solo el desarrollo alternativo como opcioacuten de viabilidad sino
hacer un breve contraste con las otras estrategias existentes para la lucha contra
las drogas que han sido enfocadas a atacar grandes cultivos y no las parcelas de
campesinos ldquoraspachinesrdquo y en general pequentildeos productores de materias
primas
22
3 METODOLOGIacuteA
El estudio a desarrollar en el presente texto es de caraacutecter descriptivo y
explicativo ya que busca abordar el tema de los programas y acciones
gubernamentales que se han desarrollado para combatir los cultivos de uso iliacutecito
y entre estas especiacuteficamente revisar y analizar si el Desarrollo Alternativo se ha
constituido como viable para reducir los incentivos de poblaciones rurales de
interactuar con dinaacutemicas ilegales como lo es el cultivo de hoja de coca y
amapola Para esto se emplearaacute una revisioacuten de instrumentos juriacutedicos en el paiacutes
Como el anaacutelisis de los proyectos desarrollados en el periodo 2002-2010 para asiacute
mirar si la evolucioacuten de las poliacuteticas se ha dado de manera positiva presentando
un resultado que deacute cuenta de soluciones viables y sostenibles
31 Estrategia de Investigacioacuten
En este trabajo se hizo una revisioacuten documental en la cual se examinaron los
textos producidos para el tema de los cultivos iliacutecitos seleccionando asiacute los
documentos maacutes pertinentes para los propoacutesitos de la investigacioacuten
Se realizo una lectura a profundidad bajo una loacutegica cruzada y comparativa para
relacionar los hallazgos realizados acerca del fenoacutemeno y tener presente la
informacioacuten relevante
32 Instrumentos de la investigacioacuten
El desarrollo de la investigacioacuten se enmarcoacute en los datos presentados en informes
de instituciones nacionales al igual que internacionales Entre las instituciones que
presentan datos y anaacutelisis recopilados estaacuten Presidencia de la Repuacuteblica (Accioacuten
Social) Contraloriacutea General de la Nacioacuten Policiacutea Antinarcoacuteticos Centro de
Investigacioacuten y Educacioacuten Popular (CINEP) Sistema Integrado de Monitoreo de
Cultivos Iliacutecitos (SIMCI) Programa PLANTE Ministerio de Medio Ambiente y el
Colombian Alternative Development (CAD) entre los maacutes destacados para la
temaacutetica correspondiente
23
4 ANTECEDENTES Y MARCO CONCEPTUAL
En este capiacutetulo se abordaraacuten los principales lineamientos conceptuales y teoacutericos
que pretenden guiar este trabajo de investigacioacuten Se dividiraacute en dos partes en las
cuales se pretende hacer por un lado una generacioacuten de planteamientos desde la
presentacioacuten de antecedentes que hacen referencia a algunos autores sobre el
porqueacute se han desarrollado condiciones suficientes para que los cultivos de coca y
amapola sean la opcioacuten predominante en periferias del paiacutes y por el otro
presentando los conceptos de relevancia para desarrollar el estudio
41 Antecedentes
Existen aspectos demarcados en caracteriacutesticas de paiacuteses Andinos que muestran
coacutemo han sido maacutes propensos a desencadenar una insercioacuten en el narcotraacutefico
por su geografiacutea que permite el cultivo histoacuterico de hoja de coca y amapola en sus
territorios Rocha (2002) plantea que existe una explicacioacuten coherente para la
insercioacuten de Colombia en el mercado de las drogas iliacutecitas Esto debido a la
precaria institucionalidad local el deacutebil control estatal la informalidad de la
economiacutea en las periferias donde el Estado no tiene presencia y las caracteriacutesticas
geograacuteficas del paiacutes en teacuterminos que permiten el cultivo de hoja de coca y
amapola y tambieacuten por su ubicacioacuten estrateacutegica para ser punto neuraacutelgico para el
contrabando importacioacuten y exportacioacuten2
Si bien los factores geograacuteficos y la presencia del Estado dan visos del porqueacute del
adentramiento en el negocio de la droga se debe resaltar como
2 No solo de la droga si no de sus materias primas y la tradicioacuten de contrabando que se manejaba
en algunas regiones del paiacutes como la Guajira
24
ldquoLa hoja de coca requiere de condiciones bioloacutegicas y climaacuteticas que son
evidentemente propicias en Peruacute Bolivia y Colombia Desde eacutepocas ancestrales
su produccioacuten se ha destinado al consumo entre las poblaciones indiacutegenas en
Peruacute y Bolivia Recientemente en Colombia se ha propagado en regiones social y
econoacutemicamente marginadas A su vez la tecnologiacutea para obtener cocaiacutena es
relativamente sencilla y cuenta con muacuteltiples variantes propias de la manufactura
maquiladora La geografiacutea favorece el acceso al principal mercado de consumo
Estados Unidos (hellip) la precaria institucionalidad y estabilidad sociopoliacutetica han
favorecido la actividad exportadorardquo (Rocha 2002 Paacuteg 36)
En los antildeos 80 si bien los niveles de pobreza y calidad de vida se mostraban como
mejores en Colombia a comparacioacuten de sus vecinos en el graacutefico 1 se muestra
como para el antildeo 1994 Colombia se presentaba como un paiacutes con una alta
desigualdad de ingreso y un menor ingreso per caacutepita al igual que otros paiacuteses
productores como Bolivia y Peruacute (Rocha 2002 Paacuteg 42)3
Rocha (2000) al revisar algunas de las explicaciones tentativas al fenoacutemeno en
paiacuteses andinos muestra coacutemo los paiacuteses productores tienen similitudes en cuanto
a menores ingresos per caacutepita mayor inequidad en la distribucioacuten del ingreso y
mayor grado de pobreza resaltado que no solo estos establecen los factores
totalmente explicativos para el cultivo de iliacutecitos
Siguiendo con las percepciones teoacutericas del porqueacute se generaron y se mantienen
dinaacutemicas de aceptacioacuten de cultivos iliacutecitos como mecanismo de supervivencia
econoacutemica por parte de poblaciones rurales Thoumi (1998) plantea que en la
eacutepoca de la violencia y el ldquoFrente Nacionalrdquo el cual representoacute una estabilidad
durante un periodo de aproximadamente 20 antildeos nuevas formas de conflicto se
comenzaron a presentar como lo fueron la conformacioacuten de grupos guerrilleros de
izquierda como las FARC (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia) y el
3 Ver anexo 2
25
ELN (Ejeacutercito de Liberacioacuten Nacional) en 1964 (Acemoglu Robinson amp Santos-
Villagran 2009 17)
Sobresale en los planteamientos de Thoumi (1998) uno de vital intereacutes para este
texto el cual muestra que debido al proceso previamente nombrado se generaron
sistemas clientelistas el cual volvioacute al Estado colombiano vulnerable ante
cualquier grupo que ostentara un gran capital econoacutemico por ejemplo el
relacionado con el narcotraacutefico
ldquoLa debilidad del Estado en muchas zonas se ha acentuado durante los
uacuteltimos 50 antildeos Durante todo el siglo (hellip) Esta migracioacuten se efectuoacute de manera
espontaacutenea con poca o nula presencia estatal sin sistemas efectivos de
asignacioacuten de derechos de propiedad y sin esfuerzos estatales para establecer
mercados eficientes que permitieran integrar las regiones al mercado nacional (hellip)
las guerrillas han reemplazado al Estado como instituciones encargadas de
establecer el orden crear sistemas de servicios puacuteblicos y hacer cumplir las leyesrdquo
(Thoumi 1998 Paacuteg 29)rdquo
Los argumentos antes sentildealados por Thoumi permitieron que Vargas (1999)
afirmara que los cultivos iliacutecitos se desplazaron a regiones con absoluta ausencia
del Estado y elevados niveles de violencia a donde posteriormente llegaron
organizaciones guerrilleras (Vargas en Diacuteaz amp Saacutenchez 2004 Paacuteg 19) Este
punto resalta el papel fundamental que dio la poca o nula presencia del Estado en
periferias de las ciudades principales de Colombia dejando a un lado la
destinacioacuten de recursos para aplicar medidas que buscasen el desarrollo de estos
latifundios dejando asiacute pocas soluciones de viabilidad y sostenibles en el tiempo a
nivel econoacutemico para comunidades rurales en estos territorios
42 Marco Conceptual
En primer lugar se debe definir que se entiende por Poliacutetica Puacuteblica asiacute para Roth
2002 esta se define como un ldquoconjunto conformado por uno o varios objetivos
26
colectivos considerados necesariamente deseables y por medios y acciones que
son tratados por lo menos parcialmente por una institucioacuten u organizacioacuten
gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores
individuales o colectivos para modificar una situacioacuten percibida como
insatisfactoria o problemaacuteticardquo
A continuacioacuten el concepto de Desarrollo cumple un papel central para el presente
texto por lo que este tiene diferentes variables y amplitud de esta manera la
primer tipologiacutea de desarrollo es en la cual este es concebido como crecimiento
econoacutemico donde se ha consolidado como visioacuten predominante en la cual se
toma como un ldquoproceso esencialmente teacutecnico-econoacutemico que por un lado
privilegia el crecimiento econoacutemico como condicioacuten y causa del desarrollo general
y especiacuteficamente del desarrollo socialhelliprdquo (Cambra 1999 4) otra de las
tipologiacuteas es la del desarrollo rural que tiene un enfoque predominantemente
productivista el cual centra el desarrollo ya no en teacuterminos netamente de aumento
econoacutemico si no en La capacidad de un paiacutes para mejorar su nivel de vida a
lo largo del tiempo depende casi por entero de su capacidad para
aumentar su produccioacuten por trabajador Kruggman 1991
Por uacuteltimo una de las dos tipologiacuteas que se utilizaran en el texto es la de
desarrollo humano donde el ldquodesarrollo no es el aumento de la riqueza sino que la
riqueza es uno de los medios para que el ser humano pueda llevar una vida plena
Asiacute que el verdadero desarrollo al que denominoacute ndash ldquodesarrollo humanordquo- es el
aumento en la cantidad y calidad de las opciones que tienen los habitantes de un
paiacutesrdquo (PNUD 2003100) Esto tiene que ver con ciertos temas y asuntos de
importancia como el progreso social el crecimiento econoacutemico la eficiencia en
teacuterminos de uso y disponibilidad de los recursos la igualdad econoacutemica la
participacioacuten y la libertad la sostenibilidad generacional y la seguridad humana
27
En primer lugar se debe plantear el concepto de Desarrollo Alternativo que ha
sido generalmente abordado desde cuatro perspectivas principales y son
recogidas por Zorro (2005) (1) como alternativa al modelo de desarrollo
dominante oacute sea el crecimiento econoacutemico frente a redistribucioacuten (2) Como
alternativa a las modalidades tradicionales del desarrollo rural es decir economiacuteas
campesinas frente a modelo empresarial (3) alternativa a las modalidades de
desarrollo de un territorio especiacutefico y (4) alternativa al crecimiento econoacutemico
basado en los cultivos iliacutecitos Esta uacuteltima perspectiva es la apropiada para
manejar en el presente texto ya que ha hecho alusioacuten a ldquoalternativas productivasrdquo
cuyas caracteriacutesticas pueden variar de un paiacutes y de una regioacuten a otra Este uso de
la expresioacuten estaacute circunscrito a los paiacuteses productores de coca y amapola (Zorro
2005 Paacuteg 108)
Teniendo en cuenta la anterior explicacioacuten sobre queacute tipo de desarrollo alternativo
se tendraacute en cuenta en el anaacutelisis la definicioacuten bajo la cual se comprenderaacute es la
siguiente
Un proceso destinado a impedir y eliminar el cultivo de plantas que
contengan estupefacientes y sustancias sicotroacutepicas mediante la adopcioacuten de
medidas de desarrollo rural expresamente concebidas con tal fin y que se lleva a
cabo en el contexto de un crecimiento econoacutemico nacional sostenido y los
esfuerzos por alcanzar un desarrollo sostenible (hellip) teniendo presentes las
caracteriacutesticas socioculturales especiales de las comunidades y grupos
destinatarios UNODC
Por uacuteltimo otro concepto que es necesario desarrollar y es el de los incentivos los
cuales partiendo de Chiavenato (2006) dice
ldquocuando surge una necesidad esta es una fuerza dinaacutemica y persistente que
origina un comportamiento cada vez que aparece una necesidad esta rompe el
estado de equilibrio del organismo y produce un estado de tensioacuten insatisfaccioacuten
inconformismo y desequilibrio que lleva al individuo a desarrollar un
28
comportamiento o accioacuten capaz de descargar la tensioacuten y liberarlo de la
inconformidad y del desequilibriordquo (Chiavenato 2006 Paacuteg 70)
43 Teoriacutea de Entramado y enfoque de Desarrollo Humano para el Desarrollo
Alternativo
Se ha visto como necesario realizar una precisioacuten para el caso teniendo en
cuenta una teoriacutea para el anaacutelisis de poliacuteticas puacuteblicas Roth (2009) plantea como
una red constituye ciertas relaciones ya sean de colaboracioacuten de apoyo de
influencia entre un conjunto de actores especiacuteficos La teoriacutea de entramado hace
parte de corrientes mixtas que buscan mediar entre el papel del Estado y la
sociedad para buscar cierto tipo de equilibrios ya que las fronteras entre lo estatal
y lo no estatal son movedizas y que existe una serie de puentes entre estas dos
esferas (Roth 2002 Paacuteg 33)
En este sentido las poliacuteticas puacuteblicas se dan gracias a las interdependencias entre
varios actores se que caracterizan por interacciones horizontales gracias a que
las relaciones de poder no estaacuten claramente constituidas Estas redes se
conforman de acuerdo a la singularidad del tema en este caso a los cultivos de
uso iliacutecito que se encuentran desde una perspectiva teoacuterica en dos frentes 1) las
issue networks las cuales se caracterizan por su autonomiacutea frente a las otras
donde sus intercambios se dan gracias a la informacioacuten 2) Red de presioacuten que
hacen referencia a grupos con varios participantes y la apertura de acceso para
otros actores donde su funcionamiento es descentralizando e inestable
Este tipo de entramados entre actores sociales y actores gubernamentales se
representan de mejor manera en las poliacuteticas implementadas en el periodo 2002-
2010 donde se plantea la problemaacutetica y necesidad impliacutecita de generar acuerdos
que permeen una interaccioacuten adecuada entre los tomadores de decisiones y las
demandas realizadas por la poblacioacuten civil para aumentar la aceptacioacuten de
instituciones presentes en su territorio medir la efectividad de las poliacuteticas
desarrolladas que histoacutericamente han establecido una unilateralidad en las
29
soluciones de las drogas salud puacuteblica inclusioacuten a mercados entre otros
problemas destacados
Complementando la teoriacutea a utilizar se utilizo el Enfoque de Desarrollo Humano
para dar maacutes claridad y poder analizar la problemaacutetica de los incentivos para
cultivar cocaiacutena y amapola Este enfoque se define como ldquoel proceso mediante el
cual se busca la ampliacioacuten de las oportunidades de las personas aumentando
sus derechos y capacidadesrdquo Uno de los planteamientos fundamentales de este
enfoque se entienden de la siguiente manera
ldquoTal desarrollo se concentra y sustenta en la satisfaccioacuten de las
necesidades humanas fundamentales en la generacioacuten de niveles crecientes de
auto independencia y en la articulacioacuten orgaacutenica de los seres humanos con la
naturaleza y la tecnologiacutea de los procesos globales con los comportamientos
locales de lo personal con lo social de la planificacioacuten con la autonomiacutea y de la
sociedad civil con el Estadordquo (Max-Neef 1986 15)
Este enfoque es pertinente cuando se tienen en cuenta las estrategias del
PDA las cuales buscan articular tanto aspectos sociales una planificacioacuten que
representa la autonomiacutea de la sociedad civil con el Estado para interactuar de
manera econoacutemica a nivel global sin dejar a un lado la obligatoriedad que tiene el
gobierno central para velar por el propicio crecimiento de la regioacuten en teacuterminos de
calidad de vida libertades de los individuos
30
5 POLITICAS DE TRATAMIENTO A LOS CULTIVOS ILICITOS EN COLOMBIA
El presente capiacutetulo tiene la intencioacuten de hacer una breve descripcioacuten del
Desarrollo Alternativo en Colombia como mecanismo de lucha contra los cultivos
iliacutecitos en el territorio nacional Para ello se expondraacuten cuaacuteles han sido estas
poliacuteticas y mecanismos al igual que los resultados visibles en documentos
oficiales y anaacutelisis acadeacutemicos desarrollados
51 Evolucioacuten del Desarrollo Alternativo en Colombia
Colombia actualmente es el mayor cultivador de cocaiacutena a nivel mundial4 Esto ha
acarreado problemas en diferentes niveles para el Estado debido a que permea
aspectos de la sociedad transversales para la construccioacuten armoacutenica de procesos
econoacutemicos viables atencioacuten a las necesidades de la poblacioacuten menos favorecida
(salud vivienda educaciones y seguridad) los cuales pretenden reducir los
iacutendices de insatisfaccioacuten y recortar los cimientos de apropiacioacuten de recursos por
parte de grupos armados ilegales en el territorio nacional
Desde el comienzo de la lucha contra el narcotraacutefico se han generado diferentes
liacuteneas o enfoques para atacar a organizaciones que reciben rubros de las drogas
iliacutecitas especiacuteficamente donde se han constituido tres estrategias entorno al
componente del control de produccioacuten de materias primas (CADA 2005 Paacuteg
40)5
Si bien estos componentes atacan los cultivos iliacutecitos el tercer componente es el
que plantea la necesidad de reemplazarlos por otros enmarcados en la legalidad
teniendo un eacutenfasis en las necesidades de cooperacioacuten institucional con la
poblacioacuten rural para que este proceso sea sostenible a largo plazo
4 Ver Anexo 3
5 Ver anexo 2
31
Este componente comenzoacute a ser de intereacutes para los dirigentes del paiacutes desde el
gobierno de Belisario Betancur (1982-1986) en el cual se disentildeoacute un Plan Nacional
sobre las drogas en Colombia Eacuteste conteniacutea el denominado Plan maestro de
Sustitucioacuten de Cultivos Iliacutecitos que desarrollaba programas piloto al Sur del
departamento del Cauca y Norte de Narintildeo (Vargas 1999 Paacuteg 123)
Estos proyectos piloto arrojaron varios resultados que conllevariacutean a replantear la
sustitucioacuten dando paso al Desarrollo Alternativo
El proyecto se centroacute en actividades de fomento agropecuario tomando
como base el cafeacute plaacutetano yuca papaya ciacutetricos frijol cantildea panelera canabalia
cuyes cerdos y ganaderiacutea de doble propoacutesito Este proceso se acompantildeoacute con un
fortalecimiento de la infraestructura de viacuteas y puentes para facilitar la
comercializacioacuten (hellip) se favorecioacute la inversioacuten social que fue uno de los
componentes de mayor eacutexito del proyecto (hellip) la contrastacioacuten real del programa
de sustitucioacuten a la luz del proceso de desplazamiento interno de los cultivos arrojoacute
un fracaso estruendoso al comprobarse justo al comenzar 1991 que las aacutereas de
coca habiacutean crecido de una manera alarmante en la Amazoniacutea (Vargas 1999
Paacuteg 124)
Esto llevoacute a buscar estrategias que no solo afectaren momentaacuteneamente los
incentivos de la poblacioacuten rural para cultivar hoja de coca y amapola sino que
tambieacuten lograran que se comenzara a pensar en teacuterminos de integralidad De esta
manera se busca maacutes eficacia en la sostenibilidad de la estrategia de ldquoeliminacioacuten
o reduccioacuten sustancialrdquo de los cultivos de uso iliacutecito (Vargas 2010 Paacuteg 7)
Ya en la deacutecada de los 906 se desarrolloacute una polarizacioacuten en la discusioacuten de las
estrategias prominentes para atacar los cultivos iliacutecitos como consecuencia de un
aspecto internacional que ha sido nombrado previamente en el trabajo y se
6 Es necesario tener en cuenta que en el Gobierno de Virgilio Barco (1986-1990) se adopto el Estatuto
Nacional de Estupefacientes Ley 30 de 1986
32
fundamenta en las presiones del gobierno de Estados Unidos Comenzando esta
deacutecada el gobierno de Ceacutesar Gaviria (1990-1994) intensificoacute las aspersiones
buscando resultados a corto plazo para mostrar el compromiso con la lucha contra
los grandes carteles de la droga (Cartel de Medelliacuten y Cali) y continuar siendo
favorecidos con ayudas econoacutemicas del gobierno norteamericano Teniendo en
contraparte un intereacutes disminuido en los proyectos que buscasen soluciones
integrales para la poblacioacuten rural7 que fueran sostenibles
Zorro (2010) presenta un desarrollo histoacuterico de las poliacuteticas de Desarrollo
Alternativo en Colombia en este plantea que en el periodo de consolidacioacuten de
estas poliacuteticas (aplicacioacuten de los instrumentos orquestados por el gobierno de
Samper y aplicacioacuten bajo acuerdos de cooperacioacuten internacional en temas
econoacutemicos)8 subdividieacutendolas en dos etapas que constituyen una formacioacuten de
la institucionalidad puacuteblica (1993-1998) y la segunda es la de auge y crisis del DA
(1998-2002) Esta divisioacuten es de gran importancia para el anaacutelisis ya que mostraraacute
las problemaacuteticas previas al periodo del presidente de Aacutelvaro Uribe
El Plan Nacional de Rehabilitacioacuten PNR en 1993 asume la coordinacioacuten del
desarrollo alternativo (decreto 2707) y el documento Conpes 2734 adoptoacute el
Programa Nacional de Desarrollo Alternativo (PNDA) (Zorro 2010) Con esta
normatividad si bien se demarcaba la intencioacuten de cambio de poliacuteticas por parte
del gobierno las fumigaciones seguiacutean siendo implementadas a gran escala
siendo ordenadas por el Consejo Nacional de Estupefacientes Estos documentos
y normatividad que se establece comienza a esgrimir los que seraacute el periodo de
desarrollo institucional daacutendole un vuelco a las poliacuteticas y demarcando el
7 Entre los logros del Estado colombiano para el periodo 1985-1993 el PNR registraba la sustitucioacuten de 3476
hectaacutereas de coca (un 96 en el Cauca) y la erradicacioacuten voluntaria de cerca de 1000 hectaacutereas de amapola (Programa Presidencial para la Con vivencia 1994 P 32) Frente a las 42000 hectaacutereas sembradas de coca en 1989 (Ortiz 2000) la primera cifra muestra lo limitado del logro mas aun cuando no hubo seguimiento para garantizar la perdurabilidad de la sustitucioacuten (Zorro 2010 Paacuteg 96) Con esto se muestra un contraste entre resultados oficiales y particulares los cuales plantean una comprensioacuten completa del fenoacutemeno mostrado en resultados oficiales 8 Estos instrumentos seraacuten desarrollados pertinentemente a continuacioacuten
33
Desarrollo Alternativo como elemento de intereacutes para progresar en la lucha contra
el narcotraacutefico
Una vez el gobierno de Ernesto Samper (1994-1998) entra en vigencia se genera
el programa Plante9 de Desarrollo Alternativo donde se plantea como un
programa que acompantildea la erradicacioacuten forzosa de cultivos iliacutecitos buscando
generar dinaacutemicas que dieran opciones de seguridad econoacutemica social y poliacutetica
para los pobladores de las regiones Como se recalcoacute en el capiacutetulo dos parte de
las causas de la aceptacioacuten de cultivos iliacutecitos era la falta de presencia del Estado
carencia de credibilidad al mismo y reducidos iacutendices de atencioacuten a necesidades
baacutesicas de la poblacioacuten rural de estos latifundios
Como tal el Programa Plante teniacutea como objetivo principal el lograr que los
ingresos derivados de la sustitucioacuten fueran sostenibles mediante la generacioacuten de
un entorno social cultural poliacutetico y econoacutemico en el cual se aumentara la
participacioacuten de la poblacioacuten en procesos del ejercicio de sus derechos como
ciudadanos En siacute el Plante ldquoatiende regiones y no individuosrdquo busca generar
entornos favorables para la sostenibilidad de las iniciativas y reducir la
probabilidad de regresar a la actividad ilegal luego de la erradicacioacuten forzosa10
Una de las caracteriacutesticas que se resaltaron en el Plante fue la diferenciacioacuten
entre pequentildeos cultivadores y las estructuras empresariales definidas con maacutes de
tres hectaacutereas11 (Vargas 2010 Paacuteg 8) Es fundamental entender el caraacutecter y el
enfoque que se tiene en el DA hacia cierto conglomerado de individuos que
carecen de opciones para asegurar una estabilidad econoacutemica (asiacute sea reducida)
puesto que el criterio ya no es solo cuantitativo sino que pretende establecer
9 Ver Conpes 3218
10 Este apartado contiene fragmentos de una entrevista realizada a Mariacutea Ineacutes Restrepo Cantildeoacuten directora del
Plante Ver cuestionario completo anexo 4 11
Zorro (2010) plantea que las marchas que se dieron en el Guaviare en 1995 por pequentildeos cultivadores de coca fueron las que mostraron la necesidad de generar especificidades entre los tipos de cultivos y caracteriacutesticas de sus propietarios
34
nexos directos con capitales del narcotraacutefico (manejan voluacutemenes mayores de
cultivos) (Vargas 2000 Paacuteg 10)
Cabe destacar tambieacuten la falta de conocimiento de los aspectos complejos que
trascendiacutean el problema de los monocultivos de sustancias iliacutecitas para pequentildeos
cultivadores donde se observa claramente las tres fases que propone el PNDA
para cumplir con la promesa de Samper de acabar con los cultivos de coca en dos
antildeos (Vargas 2010 Paacuteg 9) Estas fases eran
1 El programa Plante como tal que buscaba generar financiar y asistir
alternativas productivas de corto plazo que garantizaran ingresos baacutesicos a
las familias afectadas por las labores de erradicacioacuten
2 El Plan de Desarrollo Alternativo Normalizado encargado de financiar y
asistir procesos productivos sostenibles en el mediano y el largo plazo
orientados a consolidar econoacutemica social y ambientalmente las unidades
productivas familiares de los pequentildeos productores
3 Desarrollo Regional Permanente dentro de cuyos planes proyectos y
programas se hariacutea converger el conjunto de acciones de las fases
anteriores (Vargas 2010 Paacuteg 9)
El mal desarrollo y anaacutelisis de la situacioacuten por parte del gobierno y la direccioacuten del
programa Plante terminoacute por distanciar al gobierno y a los campesinos ya que se
continuaban con las fumigaciones las cuales dantildeaban traumaacuteticamente los
cultivos de subsistencia Esto conllevoacute finalmente a que los campesinos obtuvieran
respuestas a sus peticiones con los PRDA (Planes Regionales de Desarrollo
Alternativo (Zorro 2010 Paacuteg 98)
Ligado a lo anterior la diferenciacioacuten entre pequentildeos cultivadores y cultivadores
comerciales empezoacute a ayudar a comprender el tipo de dinaacutemicas inscritas al
35
proceso de cultivacioacuten Esto se dio principalmente por el reclutamiento de decenas
de miles de jornaleros o ldquoraspachinesrdquo12 insertados en los cultivos comerciales
que dejaron a un lado estas acciones que no permitieron el propicio desarrollo del
programa (Vargas 2010 Paacuteg 12)
Una vez termina el periodo de Samper y llega a la presidencia de la Repuacuteblica
Andreacutes Pastrana (1998-2002)13 se esgrime el propoacutesito claro de su gobierno el
cual es el de buscar una salida dialogada para el conflicto El Plan Colombia14 que
surge en 1999 es una estrategia de cooperacioacuten con el gobierno de los Estados
Unidos que busca desarrollar lo expresado en la iniciativa andina contra las
drogas15 (Andean Drug Iniciative)
El Plan Colombia si bien teniacutea una fuerte referencia e intencioacuten de buscar la paz a
traveacutes de la negociacioacuten y el dialogo con involucrando a los actores contaba con
diferentes tipos de estrategias para lograrlo Entre estas surgioacute un componente de
intereacutes como lo fue el Fortalecimiento Institucional y Desarrollo Social y Lucha
contra el Narcotraacutefico (DNP Documento del plan Colombia Paacuteg 6- 23)
El Plan Colombia haciacutea un particular eacutenfasis en la erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos16
mediante varios meacutetodos entre los que teniacutean mayor prioridad la fumigacioacuten
aeacuterea que se ha demostrado en diferentes ocasiones tiene efectos negativos
tanto para el medio ambiente como para las personas Observando experiencias
12 Personas que raspan la hoja de coca para obtener la base de la cocaiacutena
13 Gobierno de pastrana aplico el aparato institucional del Plante y utilizo tres instrumentos para su desarrollo
los pactos entre el gobierno y las comunidades el ICE y el Iagac (Zorro 2010 Pag89) 14
Seguacuten el documento oficial del DNP-DJS 2006 El Plan Colombia se define como ldquoestrategia integral de cooperacioacuten bilateral cuyo objetivo general es combatir las drogas iliacutecitas y el crimen organizado para asiacute contribuir a la reactivacioacuten econoacutemica y la consecucioacuten de la paz en Colombia al tiempo que se fortalece el control sobre la oferta de drogas iliacutecitas en las calles norteamericanas Este acuerdo estaacute basado en el principio de responsabilidad compartida seguacuten el cual se reconoce que el problema mundial de las drogas es una responsabilidad comuacuten y compartida por toda la comunidad internacional que exige una visioacuten integral y equilibrada para enfrentar la demanda y la oferta de drogas iliacutecitasrdquo Paacuteg 10 15
Iniciativa Andina Contra las Drogas apoyo ofrecido por Estados Unidos a Ecuador Venezuela Peruacute Bolivia y Colombia Donde se buscaba destinar recursos para apoyar los instrumentos utilizados en la lucha antinarcoacuteticos y asiacute reducir la oferta de drogas que ingresaba a los Estados Unidos Esto bajo el principio de responsabilidad compartida en el fenoacutemeno del narcotraacutefico (CADA 2005 Paacuteg 34) 16
Ver Anexo 6 Plan Colombia Recursos comprometidos 1999-2003
36
parecidas en varios aspectos al colombiano (enfatizar que estos son medios
utilizados en otros casos con un contexto similar al de Colombia tales como Peruacute
y Bolivia)
Peruacute y Bolivia han demostrado impactos maacutes severos en las aeacutereas de
cultivos de coca por la caiacuteda de narcotraficantes compradores de materia prima
las cuales disminuyen el dantildeo de la mono dependencia ilegal
-A diferencia de las fumigaciones evita el desplazamiento de los cultivos por el
contrario tiende a comprimir las aeacutereas o como miacutenimo a estabilizarlas
-Deprime el mercado de materia prima y genera condiciones maacutes favorables para
la buacutesqueda de alternativas de desarrollo (Vargas 1999 Paacuteg 129)
El renovado eacutenfasis en las fumigaciones llegoacute a afectar aacutereas donde eran
presentes ldquocultivos fraccionados o mezcladosrdquo (alternativos con iliacutecitos) lo que
generoacute especulaciones en cuanto al futuro del plan Esto se dio ya que todo tipo
de acciones gubernamentales en contra de los cultivos iliacutecitos se tendiacutean a
relacionar directamente con las fumigaciones (Zorro 2010 Paacuteg 101)
El Plan Colombia tuvo otro aspecto erraacutetico para el tratamiento diferenciado de los
cultivos de pequentildeos productores el cual fue la ausencia de espacios de
concertacioacuten y seguimiento entre las autoridades del orden nacional y las de los
niveles regionales y locales (Vargas 2010 Paacuteg 23) A esto finalmente se le suma
la mezcla y confusioacuten entre el tratamiento de las drogas y la disuasioacuten de la
insurgencia armada (se da un cambio total a la hora de presentar la tercera
versioacuten del Plan concertada entre Washington y Bogotaacute17) (Ramiacuterez 2003)
17 Se presentara este cambio en el siguiente capiacutetulo que se demarca de mejor manera en el
gobierno de Aacutelvaro Uribe Veacutelez
37
6 REPLANTEAMIENTO DE LA LUCHA CONTRA LAS DROGAS
Los programas desarrollados por las presidencias anteriores al gobierno de Aacutelvaro
Uribe sentaron precedentes institucionales y enfoques para el tratamiento de los
cultivos iliacutecitos Las falencias presentadas en el capiacutetulo anterior en cuanto a su
implementacioacuten (falta de mercados desplazamiento de los cultivos reduccioacuten en
la confianza y credibilidad sobre las instituciones gubernamentales entre otros)
dejaron un panorama en el cual se demostraba una baja reduccioacuten18 en los
incentivos para la poblacioacuten rural de dejar a un lado su uacutenico mecanismo de
obtencioacuten de rubros econoacutemicos
Se debe resaltar tambieacuten el incremento en la violencia generada por actores
armados ilegales en distintas zonas del paiacutes la cual se presenta en correlacioacuten al
aumento significativo de los cultivos iliacutecitos y la produccioacuten de drogas en el
territorio nacional19 Desde 1990-2001 (DNP 2003 Por lo cual la iniciativa que se
debiacutea tomar para la lucha contra las estructuras ilegales armadas era la de atacar
sus ingresos monetarios que directamente serviacutean para proporcionar un
empoderamiento en sus luchas
Sin duda el Plan Colombia ya habiacutea demarcado liacuteneas de trabajo desde el
gobierno de Pastrana que esgrimiacutean la necesidad para el fortalecimiento de la
fuerza puacuteblica e intentar ejercer presencia y control en zonas que histoacutericamente
habiacutean sido fortines de aceptabilidad y control ya fuese de guerrillas (FARC o
ELN) o de grupos paramilitares esto teniendo en cuenta las primeras etapas del
narcotraacutefico en Colombia donde la falta de estos elementos que pudieran
representar al gobierno en centro y periferias a lo largo del paiacutes dieron pautas de
aceptabilidad para fuerzas diferentes al estado en las cuales se aceptaba otro tipo
18 Entre 1980 y 2001 el aacuterea cultivada con coca en el paiacutes paso de 3500 a 144807 hectaacutereas lo que indica
un crecimiento del 256 anual (DNP 2003) Como se ha resaltado en los capiacutetulos anteriores esta tendencia se da con la disminucioacuten de cultivos en Peruacute y Bolivia 19
Ver anexo 6
38
de justicia dinaacutemicas econoacutemicas e inclusioacuten en procesos afables a las causas
poliacuteticas o no de estos grupos
El presente capiacutetulo desarrollaraacute en una primera instancia los aspectos legales e
institucionales en el primer y segundo periodo Aacutelvaro Uribe para asiacute analizar los
resultados en su totalidad20 De esta manera se busca generar una visioacuten maacutes
completa del DA en estos 8 antildeos y esgrimir anaacutelisis basados en las propuestas de
poliacuteticas sin dejar a un lado la propuesta teoacuterica presentada en este texto
61 Desarrollo Alternativo primer periodo Aacutelvaro Uribe (2002-2006)
El gobierno de Aacutelvaro Uribe Veacutelez en su primer mandato expresoacute su intencioacuten
directa de desarrollar un pilar baacutesico en la denominada seguridad democraacutetica
continuando con preceptos sentados por el Plan Colombia en el gobierno anterior
fortaleciendo la fuerza puacuteblica para asiacute trabajar en diferentes aspectos en las
problemaacuteticas que acaeciacutean en los territorios rurales a lo largo del territorio
colombiano
Para alcanzar la Seguridad Democraacutetica el Gobierno plantea una estrategia
comprensiva que incluye por una parte el fortalecimiento de la Fuerza Puacuteblica
para recuperar el control del territorio y proteger la infraestructura nacional y por
otra la desarticulacioacuten de la produccioacuten y traacutefico de drogas iliacutecitas el
fortalecimiento de la justicia y la atencioacuten a las zonas deprimidas y de conflicto
(DNP 2003 Paacuteg 21)
El Plan Nacional de Desarrollo (PND 2002-2006) del primer mandato de Uribe -
ldquoHacia un Estado Comunitariordquo- hace un especial eacutenfasis en los altos iacutendices de
violencia que se teniacutean hasta el antildeo 2001 el aumento exponencial del pie de
fuerza de los grupos insurgentes y la necesidad de atacar el ldquonarcoterrorismordquo21
20 Esto se debe a que varios programas no solo se dieron en un periodo sino que llegaron reproducirse en el
segundo mandato 21
Termino utilizado en el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2010 ldquoHacia un Estado Comunitariordquo
39
desde sus cimientos De esta manera se debiacutea ejercer un control procurando la
eliminacioacuten o reduccioacuten de los cultivos iliacutecitos la interdiccioacuten como mecanismos de
frenar las etapas de procesamiento refinacioacuten produccioacuten final transporte y
distribucioacuten y por uacuteltimo la interdiccioacuten y extincioacuten de bienes para frenar los
beneficios econoacutemicos de estructuras armadas con dinaacutemicas de apropiacioacuten de
recursos por narcotraacutefico22
Para el antildeo de la elaboracioacuten del PND en cuanto a los departamentos con
concentraciones de cultivos iliacutecitos se teniacutea la siguiente informacioacuten
La mayor presencia de cultivos de coca se concentra en Putumayo (37)
Guaviare (15) Caquetaacute(14) Meta (7) y Norte de Santander (7) Por su
parte los cultivos de amapola se ubican principalmente en Cauca (26) Narintildeo
(25) Tolima (18) Huila (16) y Cesar (8) (DNP 2003 Paacuteg 50)
Bajo la misma loacutegica del PC se tomoacute una fuerte prelacioacuten al direccionamiento de
recursos para ejercer mejor control a nivel militar para mitigar el desarrollo del
narcotraacutefico El PND planteaba la fuerte intencioacuten de ejercer procesos de
modernizacioacuten reestructuracioacuten profesionalizacioacuten y capacitacioacuten de sus
miembros en DDHH Esto bajo premisas de poder acompantildear los dos tipos de
procesos para la erradicacioacuten de cultivos23 poder movilizar provisiones y personal
a zonas de gran dificultad para su acceso
Las cifras en los departamentos siguen denotando una fuerte prelacioacuten a
latifundios donde la presencia del Estado es reducida o casi nula la produccioacuten
agriacutecola no es suficiente para la subsistencia de las familias en las regiones y si
bien los cultivos iliacutecitos son un componente legalmente prohibido pueden llegar a
ser cultural y moralmente aceptados (Accioacuten Social ACI amp UNODC 2007) Si bien
el narcotraacutefico deja grandes dividendos estos van direccionados a los
22 Ver anexo 7
23 Mecanismos seraacuten explicados a continuacioacuten de una manera maacutes precisa
40
involucrados en comercializacioacuten y distribucioacuten maacutes no a cultivadores y
procesadores se estima que en promedio las familias reciben un ingreso mensual
de 500 mil pesos en las regiones de mayor concentracioacuten de cultivos de coca
(DNP 2003 Paacuteg 51)
El decreto 100200424 suprimioacute el Plante y dio origen al PDA (Programas de
Desarrollo Alternativo) que seriacutea un componente esencial para la continuidad de
programas del PC Todo esto interrelacionado con las estrategias propuestas por
el PND y su estrategia de Seguridad Democraacutetica (Zorro 2010) El PDA tiene
ciertos componentes que denotan su objetivo principal como el establecimiento de
una base econoacutemica regional y local que ofrezca fuentes estables y licitas de
empleo e ingresos (Conpes 2003)
El objetivo del PND del primer periodo de Uribe - ldquoDesarrollo en zonas deprimidas
y de conflictordquo- vuelve a resaltar coacutemo el conflicto armado ha incidido de manera
directa en la apertura social y cultural de los cultivos iliacutecitos como fuente de
ingresos regulares a los pobladores con una expansioacuten a costa de ecosistemas
fraacutegiles que ha aumentado la tasa de deforestacioacuten que en el uacuteltima deacutecada
alcanzoacute un promedio de 221 mil haantildeo (DNP 2003) Por lo cual esta estrategia
retoma elementos del PC buscando la integralidad de acciones debido a la multi-
causalidad del conflicto Se hace un cambio en la incorporacioacuten del DA como un
enfoque de desarrollo regional basado en el crecimiento productivo fortalecimiento
institucional y comunitarios mejorando la infraestructura fiacutesica y social (DNP
2003)
El fortalecimiento de la estrategia se da bajo tres fases
a) Una de preparacioacuten en la cual sobre la base de debates previos de
amplia participacioacuten se definiraacuten los objetivos del desarrollo regional y se
promoveraacuten espacios de participacioacuten de las comunidades para iniciar los
24 Formalizado mediante el documento Conpes 3218 Ver anexo 7)
41
procesos de elaboracioacuten y concentracioacuten de los proyectos que sustentaran el
desarrollo econoacutemico local b) un fase de desarrollo en la que iniciaran las
acciones priorizadas con eacutenfasis en los programas y proyectos productivos
generadores de empleo e ingresos y de fortalecimiento de las organizacioacuten de la
comunidad y c) una fase de consolidacioacuten de los programas y proyectos orientada
hacia la autogestioacuten del desarrollo regional y local (DNP 2003 Paacuteg 69)
Estas estrategias se presentan bajo el reconocimiento de la falta de capacidad del
Estado para generar una intervencioacuten propicia en las zonas inmersas en conflicto
por lo cual se busca incentivar la participacioacuten de la sociedad civil organizada y la
consolidacioacuten de nuacutecleos fundamentales como las familias para poder permear y
desincentivar la cultura de permisividad con interacciones directas o indirectas
frente a los cultivos de uso iliacutecito
Existen dos tipologiacuteas de proyectos en busca de poliacuteticas de DA en el primer
mandato de Uribe Por un lado el Programa de Proyectos Productivos (PPP) la
cual era una estrategia enfocada a la generacioacuten de ingresos sostenibles y al
mejoramiento de la calidad de vida de las familias que se encuentran en zonas
afectadas por los cultivos iliacutecitos (Accioacuten Social 20071) Esta estrategia buscaba
apoyar cultivos de ldquopancogerrdquo25 teniendo congruencia con las situaciones
agroecoloacutegicas particulares de la regioacuten la utilizacioacuten de explotaciones pecuarias
y el fomento de especies menores (estos primeros eran el aspecto que se teniacutea
previsto a corto plazo) Ademaacutes se buscaba ofrecer proyectos productivos de
mediano y largo plazo estableciendo cadenas prioritarias para el fortalecimiento
de la competitividad de los productos entre los cuales estaban el cacao el
caucho la palma aceitera los forestales productivos el cafeacute y otros (Conpes
2003)
25 Se denominan asiacute los cultivos que buscan satisfacer parte de las necesidades alimenticias de
una poblacioacuten especiacutefica por ejemplo el maiacutez el frijol la yuca y el plaacutetano
42
La otra tipologiacutea identificada y planteada en el PND -ldquoHacia un Estado
Comunitariordquo fue la de Familias Guardabosques que buscaba vincular y
comprometer a familias campesinas como guardabosques y asiacute desarrollar
procesos de recuperacioacuten y conservacioacuten de ecosistemas en zonas sociales y
ambientalmente estrateacutegicas Enfatizar en el fortalecimiento de organizaciones
sociales y econoacutemicas26 posibilitar el acceso a la tierra proyectos de seguridad
alimentaria que generariacutean un aumento en la inclusioacuten poliacutetica regional y
posibilidades de mejorar la calidad de vida deteriorada que se tiene en estas
zonas
Los recursos para financiar del PDA para 2003 teniacutean una buena cantidad de
capital a disposicioacuten27 (Costos y fuentes 2003 Conpes) Contrasta de manera
significativa con el presupuesto asignado para cada una de las luchas contra las
drogas (componentes Vargas 2010)28 Si bien el PND siempre muestra la
intencioacuten y necesidad de no dejar a un lado el elemento de salvaguardar los
intereses de la poblacioacuten civil en zonas marginales del paiacutes buscando de esta
manera reducir el capital social y la mano de obra de actores armados inmersos
en el narcotraacutefico el presupuesto destinado al PDA en Colombia muestra
tendencias que demarcan un intereacutes aun mayor en los procesos militares de
interdiccioacuten y fortalecimiento del brazo armado como estrategia preponderante
A continuacioacuten se haraacuten precisiones sobre las tipologiacuteas de tratamiento a los
cultivos iliacutecitos enmarcados en la lucha contra las drogas29 En su aspecto
26 El Componente Familias Guardabosques centrara su atencioacuten en la unidad familiar y en las relaciones
sociales que vinculan la comunidad y el territorio La comunidad juega un papel preponderante lidera el proceso asume las responsabilidades de organizar y cohesionar las familias y es garante de compromisos adquiridos (hellip) Con el objetivo de contrarrestar la ocurrencia de incentivos perversos el Programa ha previsto que podraacuten vincularse tanto las familias que han erradicado los cultivos iliacutecitos como las que no los han tenido nunca (Conpes 2003 paacuteg 11) 27
Anexo 8 28
Cabe anotar que si bien las cifras mostradas en la grafica del Conpes no tienen una exactitud con las presentadas por Vargas (2010) unas estaacuten sobre pesos corrientes de 2003 y las otras en pesos constantes Aun asiacute existen diferencias significativas en el presupuesto Anexo 9 29
Anexo 10
43
normativo objetivos buscados focalizacioacuten de la poblacioacuten a la que se le brindan
los programas
Programa Familias Guardabosques (PFGB)
Es programa se ha dirigido a familias campesinas indiacutegenas y afrocolombianas
ubicadas en ecosistemas social y ambientalmente estrateacutegicos y que se
encuentran vinculadas o en riesgo de involucrarse e la cadena productiva de
cultivos iliacutecitos (Accioacuten Social 2007 Paacuteg 9) el cual se desarrolla desde el antildeo
2003 parte de su estrategia es la entrega de subsidios condicionados dados por
la firma de compromisos individuales y familiares de participar en procesos de
erradicacioacuten voluntaria de la totalidad de los cultivos iliacutecitos que manejen Ademaacutes
de participar en proyectos productivos que buscan la conservacioacuten yo
recuperacioacuten de los ecosistemas aledantildeos Estos factores se deben ver
representados en el fortalecimiento del nuacutecleo baacutesico social que constituye la
familia de esta manera incentivar una comprensioacuten del fenoacutemeno del cultivo de
sustancias iliacutecitas las consecuencias sociales econoacutemicas y ambientales que
acarrea y reducir la cultura de aceptacioacuten del mismo
El proyecto se desarrollo en aacutereas especificas teniendo en cuenta aspectos y
particularidades ambientales aun asiacute se resalta la voluntad que tengan los
habitantes de las regiones en participar de este El PFGB tiene dos componentes
por un lado uno Teacutecnico-Ambiental que busca realizar programas de
conservacioacuten recuperacioacuten y preservacioacuten de los ecosistemas que hayan sido
vulnerados por los cultivos iliacutecitos o puedan ser objetivo de el traslado de los
mismos esto va acompantildeado del apoyo que se brindariacutea para el cultivo de
productos como el cafeacute cacao caucho palma africana entre otros El otro
componente como se resalta en el Conpes 3218 es la de restaurar el tejido social
teniendo como base fundamental la familia y de esta manera aumentar la
cooperacioacuten entre comunidades aledantildeas estimular integracioacuten que posibilite un
44
desarrollo econoacutemico sostenido acompantildeados respectivamente de entidades
adscritas al Estado
Un ejemplo de los compromisos que debe asumir las familias que entren en el
programa es a) mantener su vereda libre de cultivos iliacutecitos b) ahorrar entre un 40
y un 50 del incentivo condicionado recibido para cofinanciar proyectos
productivos o comprar tierra c) realizar acciones de proteccioacuten ambiental (Citado
en Zorro 2010 Paacuteg 102)
Estas acciones del PDFB pasan por tres etapas a) identificacioacuten y
acercamiento a las comunidades que concluye con la firma de un contrato
colectivo pero suscrito por representantes de cada una de las familias de la vereda
o comunidad que desea ser incluida en el programa b) cumplimiento de
compromisos (erradicacioacuten de iliacutecitos firma de contrato individual y primer pago) y
c) acompantildeamiento seguimiento y evaluacioacuten (Zorro 2010 Paacuteg 103)
Las metas esperadas a desarrollar en el periodo 2003-2006 para el PDFB son
(Conpes 2003)
-Vincular 50000 familias campesinas como Guardabosques
-Mantener libres de cultivos iliacutecitos por lo menos 60000 Hectaacutereas en los
nuacutecleos de intervencioacuten
-Revegetalizar de manera natural por lo menos 40000 hectaacutereas en zonas
ambientalmente estrategias
-Conservar alrededor de 700000 hectaacutereas de bosques naturales por
medio de actividades de guardabosques
Programa de Proyectos Productivos (PPP)
Como parte de la estrategia de erradicacioacuten manual voluntaria se dio otra
tipologiacutea la cual busca promover proyectos que generen ingresos sostenibles y
mejoren la calidad de vida de familias trastocadas por los cultivos iliacutecitos Esta
45
iniciativa de buscar proyectos sostenibles para garantizar ingresos econoacutemicos se
presento como una segunda fase para las familias que ya hubiesen desarrollado el
PFGB
Los elementos que diferencias el PPP del PFGB es el entres de generar fuentes
estables de empleo e ingresos desarrollar proyectos que garanticen la
sostenibilidad alimentarias de la poblacioacuten campesina enmarcados en una poliacutetica
sectorial agropecuaria que desarrolle la capacidad de insertarse en el mercado
nacional e internacional esto teniendo en cuenta la intensioacuten de los campesinos
para inmiscuirse en las fases de produccioacuten llegando a la comercializacioacuten (para
esto se dariacutea un acompantildeamiento no solo de incentivos para capitalizacioacuten si no
para instruirse en la creacioacuten de organizaciones y alianzas que trabajaran de la
mano con el sector privado) (Conpes 2003)
Se resaltan dos componentes o fases para el desarrollo de los PPP
-seguridad alimentaria y flujo de caja cultivos de pancoger en periodos
improductivos
-Proyectos productivos a mediano y largo plazo para los que se han priorizado
diferentes tipos de cultivos
Las metas programadas para el periodo 2003-2006 en la aplicacioacuten de las PPP
son (Conpes 2003)
-Vincular 27000 familias campesinas a actividades licitas en proyectos
agroforestales y agriacutecolas de mediano y largo plazo
-Generar al menos 18 millones de jornales liacutecitos a nivel local (que equivalen a
65800 empleos directos
-Mantener libres de cultivos iliacutecitos al menos 76350 hectaacutereas
Finalmente para concluir el apartado normativo y de objetivos de las dos liacuteneas de
trabajo de las familias guardabosques el gobierno en el documento conpes 3218
46
planteo una presupuesto de aproximadamente 1 billoacuten de pesos corrientes en
2003 para los primeros tres antildeos de los programas Para el caso de las Familias
Guardabosques el total agregado de los tres antildeos (2003-2006) es de
668259742063 pesos de los cuales 237649142062 proveniacutean de recursos de
la nacioacuten y 430610600000 pesos derivados de aportes externos
Para los PPP los recursos a utilizar en el mismo periodo de tres antildeos ascendiacutean a
265878000000 desagregados de la siguiente manera Provenientes de la
nacioacuten se iban a utilizar 21133000000 pesos y provenientes de fuentes externas
244745000000 pesos30
62 Desarrollo alternativo segundo periodo de Aacutelvaro Uribe (2006-2010)
El Plan Nacional de Desarrollo planteado para el segundo periodo presidencial de
Uribe ldquoEstado Comunitario Desarrollo para todosrdquo busca la consolidacioacuten de la
Poliacutetica de Defensa y Seguridad Democraacutetica (PDSD) en aras de completar el
proceso de recuperacioacuten del control del territorio bajo la continuacioacuten de poliacuteticas
en buacutesqueda de fortalecer la Fuerza Puacuteblica (FP) y la inteligencia del estado
como herramientas preventivas y ofensivas frente al accionar de los Grupos
Armados al Margen de la Ley (GAMI) (DNP 2007)
Se plantea la necesidad de fomentar acciones mancomunadas entre el uso
legitimo de la fuerza con la accioacuten social del Estado y la comunidad (Vargas
2010) Ya que la consecucioacuten de una situacioacuten de normalidad estaacute ligada con la
seguridad y se deben atacar todos los fenoacutemenos que perjudiquen el bienestar y
la calidad de vida de los ciudadanos (DNP 2007) Las luchas frontales contra el
narcotraacutefico terrorismo y cualquier tipo de crimen que soporte las actividades
ilegales de grupos armados que busquen desarrollar acciones contra el Estado se
debe salvaguardad bajo los principios y condiciones de la seguridad
30 Ver grafica conpes 2003 Financiacioacuten 2003-2006
47
En este periodo del gobierno de Uribe se aumenta de manera considerable el
eacutenfasis en la Seguridad como principio rector y garante del bienestar de la
poblacioacuten Colombiana el cual tratado de manera eficaz y directa permitiriacutea
desarrollar las estrategias de recuperacioacuten del entramado social en latifundios
donde no se habiacutea ejercido una presencia real del Estado y eran ubicaciones de
libre movilizacioacuten para los grupos ldquoterroristasrdquo
De esta manera se necesita una coordinacioacuten interinstitucional que gira alrededor
del Ministerio de Defensa y la Agencia Presidencial para la Accioacuten Social (Vargas
2010) finalmente estos procesos de coordinacioacuten se enmarcan en cinco objetivos
estrateacutegicos para la PCSD31
1 La recuperacioacuten del control institucional del Estado y de la seguridad en el
territorio
2 La presencia integral de la institucionalidad estatal el fortalecimiento de la
gobernabilidad local y la participacioacuten efectiva de la sociedad civil
3 La erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos y el desarrollo de la economiacutea licita (vale
decir el DA)
4 La recuperacioacuten del medio ambiente
5 La administracioacuten eficaz y la aplicacioacuten efectiva de la justicia (Vargas
2010 Paacuteg 81)
Se debe resaltar que a diferencia del PND 2002-2006 el apartado que hace
referencia a como se tratara el problema de las drogas iliacutecitas contiene un nuevo
componente denotado significativamente y es el crimen organizado Esto se debe
a la intencioacuten de dar continuidad a los logros (gubernamentales) de la poliacutetica de
seguridad democraacutetica sin olvidar que estos se desarrollan desde supuestos si
bien modificados en el primer periodo de Uribe del Plan Colombia
31 Poliacutetica de Consolidacioacuten de la Seguridad Democraacutetica 2007
48
Para la perspectiva gubernamental el eacutexito de cada uno de los
componentes del Plan Colombia demuestra que la estrategia integral ha sido
efectiva y deja la posibilidad de continuar con la poliacutetica para consolidar los
resultados y obtener logros permanentes en la lucha contra el traacutefico de drogas
iliacutecitas el crimen organizado la pobreza (sic) y para afianzar la reactivacioacuten del
tejido social en Colombia Todo lo cual seguacuten la tesis oficial redunda en mayor
gobernabilidad fortalecimiento institucional y una democracia consolidada (Citado
en Vargas 2010 Paacuteg 80)
Para Vargas (2010) la cooperacioacuten entre el Estado Colombiano y el gobierno de
Estados Unidos desarrollo una nueva preocupacioacuten originada desde los centro de
pensamiento estrateacutegico que analizan temaacuteticas de seguridad Y es como se ha
insistido a lo largo del presente anaacutelisis la falta de control y ejercicio de procesos
institucionales en aacutereas diversas en el territorio nacional con una diferencia
estrateacutegica Para los centro de pensamiento la falta de control estatal en estas
zonas califican al paiacutes como inseguro para fomentar inversiones de capital
extranjero y adentrarse en loacutegicas de capitalismo y libre mercado para el
desarrollo teoacuterico histoacuterico y actual de la falta de presencia del Estado en este
estudio se enmarca el problema de inclusioacuten de poblacioacuten que habita las
periferias imposibilitando la inclusioacuten en mercados y dejando temas de justicia y
aceptacioacuten social a grupos insurgentes que histoacutericamente han desarrollado un
control (por la fuerza o por la cooptacioacuten de habitantes en procesos econoacutemicos
ilegales) aceptado y demarcado en territorios perifeacutericos de los departamentos
Si bien el gobierno de Washington no cataloga la ingobernabilidad en territorios
Colombianos al mismo nivel que Afganistaacuten Paquistaacuten Irak es necesario que los
territorios cocaleros y de frontera se busque garantizar el control La definicioacuten que
se va a tener para el contexto de Colombia en teacuterminos de gobernabilidad hace
referencia a
49
ldquola debilidad de las capacidades del gobierno (y de la sociedad) por lo cual
estas son rebasadas con facilidad por la demanda social la cual desborda con
facilidad en presiones y anomias debido a que existen sectores sociales que
mantienen la expectativa o ilusioacuten de que los gobiernos democraacuteticos tendraacuten una
capacidad de respuesta a sus problemas superior a la de los gobiernos
autoritariosrdquo (Aguilar 2006)
El PND de la segunda administracioacuten de Uribe destaca la labor de su gobierno en
el periodo anterior donde se plantea que se asperjaron un total de 710532
hectaacutereas y se erradicaron manualmente otras 92851 aun asiacute la produccioacuten de
cocaiacutena no se redujo de manera considerable debido a ldquola tecnificacioacuten y
perfeccionamiento de los procesos de fabricacioacuten de cocaiacutenardquo (DNP 2007) Esto
plantea una dinaacutemica discursiva de intereacutes ya que se asimila que las poliacuteticas de
tratamiento en la lucha contra las drogas si se han desarrollado de manera
propicia pero la problemaacutetica acaece en las estructuras criminales conocidas y las
que vienen surgiendo despueacutes de los procesos de desmovilizacioacuten de las
autodefensas Por lo anterior es de vital intereacutes continuar con cada uno de los
marcos institucionales y en materia de desarrollo institucional de las poliacuteticas de
erradicacioacuten forzosa yo voluntaria el ataque frontal a los grupos armados y lucha
militar contra el terrorismo sumaacutendole una poliacutetica de responsabilidad compartida
Este apartado de poliacutetica de responsabilidad compartida se desarrolla bajo el
marco contextual de llegar a la Presidencia de la Comisioacuten interamericana para el
Control del Abuso de Drogas (Cicad) de la organizacioacuten de Estados Americanos
(OEA) Los dos frentes de trabajo para esta poliacutetica seraacuten
(1) Educacioacuten a ciudadanos de paiacuteses consumidores sobre las
consecuencias sociales y ambientales derivadas del traacutefico iliacutecito de drogas y (2)
invitacioacuten a los paiacuteses consumidores para apoyar las diferentes acciones dirigidas
a combatir el problema de las drogas iliacutecitas pe la promocioacuten de legislaciones
50
cooperativas para contrarrestar el crimen organizado y el lavado de activos (DNP
2007 Paacuteg 59)
Por uacuteltimo el marco de la lucha contra las drogas se soporta (reiteradamente) en
los programas de erradicacioacuten forzosa antildeadieacutendole la creacioacuten y cooperacioacuten con
los Grupos Moacuteviles de Erradicacioacuten Manual que trabajaran de la mano con los
cronogramas establecidos para las aspersiones aeacutereas En el aspecto de los PDA
se mantendraacuten los Programas de Familias Guardabosques y Desarrollo
Alternativo para seguir abriendo espacios que posibiliten alternativas licitas a
pequentildeos cultivadores
Los nuevos objetivos trazados para la continuidad de los PDA son
Se fomentaraacuten alternativas productivas en 88000 nuevas hectaacutereas de
cultivos liacutecitos al interior de la frontera agriacutecola y se apoyaraacuten proyectos
productivos sostenibles para las 50 mil familias guardabosques actuales Lo
anterior se haraacute a traveacutes de la cofinanciacioacuten de proyectos productivos econoacutemica
y teacutecnicamente viables A traveacutes de la gestioacuten ambiental se mantendraacuten libres de
cultivos iliacutecitos al menos 2000000 de hectaacutereas se recuperaraacuten al menos
100000 hectaacutereas de bosque primario y secundario y se atenderaacuten cerca de
80000 familias adicionales a traveacutes del Programa de Familias Guardabosques
(PDA 2007 Paacuteg 103)
63 Anaacutelisis de resultados del gobierno de Aacutelvaro Uribe (2002-2010)
La historia de la lucha contra los cultivos iliacutecitos en Colombia si bien ha tenido
diferentes facetas se ha desarrollado bajo una loacutegica particular esta se inscribe
en una constante intencioacuten de presentar poliacuteticas con enfoques netamente
diferenciados por un lado la utilizacioacuten de la capacidad militar para acabar con el
narcotraacutefico y por el otro realizar poliacuteticas que intentan atacar el problema en su
raiacutez en otras palabras el problema social econoacutemico poliacutetico y de legitimidad que
se tiene en regiones perifeacutericas de los departamentos en todo el territorio nacional
51
El gobierno de Aacutelvaro Uribe no ha sido ajeno a este tipo particular de luchas que
se muestra ya no tanto como una poliacutetica de gobierno sino una poliacutetica de Estado
que indiferente del partido que llegue al poder las relaciones internacionales que
entran en juego el permanente problema en las uacuteltimas deacutecadas de lidiar con
grupos armados al margen de la ley que buscan construir un capital social y
econoacutemico considerable para hacerle contraposicioacuten al gobierno central
Por esto se ha decidido en el presente apartado de anaacutelisis consiste en contrastar
resultados obtenidos en el periodo 2002-2010 de las poliacuteticas de erradicacioacuten
forzosa con las de erradicacioacuten voluntaria Ya que de esta manera se puede mirar
de manera maacutes completa si el gobierno en este periodo ha logrado disminuir los
incentivos de la poblacioacuten rural en latifundios cultivadores de cultivos para
inmiscuirse con la economiacutea ilegal o el enfoque que ha optado por la utilizacioacuten de
un componente militar predominante ha permitido que se sigan generando
incentivos negativos para continuar con el cultivo y produccioacuten de estupefacientes
Uno de los puntos de intereacutes que se planteo Uribe en su primer periodo de
presidencia fue el de modernizar las FP y capacitarla en DDHH de esta manera
el nuacutemero de efectivos aumento en 130485 (515) y se avanzoacute en la
profesionalizacioacuten del pie de fuerza y asiacute el nuacutemero de soldados profesionales
aumentoacute en un 126 (40830) (DNP amp DJS 2007)
El documento de ldquoEstrategia de fortalecimiento de la democracia y el Desarrollo
Socialrdquo se refiere a la efectividad del acompantildeamiento y entrenamiento en DDHH
teniendo datos suministrados por la Defensoriacutea del Pueblo en 2005 para el cual
las violaciones de DDHH se redujeron en un 19 a comparacioacuten del antildeo 2002
Para el antildeo 2006 Colombia se mantuvo como el paiacutes con mayor superficie de
cultivo de coca en el mundo Si bien el cultivo descendioacute un 9 de 86000 ha En
2003 a solo 78000 ha en 2006 contrastado con los primeros antildeos de la presente
deacutecada no ha tenido la misma intensidad por lo cual se demarca la tendencia
desde el antildeo 2003 en la cual la produccioacuten anual de cocaiacutena se ha mantenido
52
alrededor de las 80000 ha (UNODC 2007) Se resalta el intereacutes del gobierno con
los compromisos adquiridos para la erradicacioacuten o disminucioacuten considerable de
cultivo de cocaiacutena el descenso vertiginoso que promedio un 91 en su tasa de
disminucioacuten anual dentro 2000-2009 (Simci UNODC 2006)
La evolucioacuten que se presenta en el periodo 2002-2006 se dio por la aspersioacuten de
710532 ha y la erradicacioacuten manual de 92851 ha Contrasta este resultado con la
produccioacuten mundial de cocaiacutena donde Colombia se mantuvo como el mayor
productor generando 79 de un total de 74 toneladas meacutetricas por cada 1000
ha Este resultado contradictorio lo asume el gobierno de Uribe debido a la
tecnificacioacuten y perfeccionamiento de los procesos de fabricacioacuten de cocaiacutena
(PND 2007)
Las acciones de interdiccioacuten entre el primer periodo de Uribe incautaron 6564
toneladas de cocaiacutena 147 kilogramos de sustancias quiacutemicas solidas y 105
millones de galones de sustancias liquidas Se destruyeron 8907 laboratorios y
fueron confiscados 77 aeronaves 1192 embarcaciones y 6868 automotores32
En el aspecto de lavado de activos y extincioacuten de dominio se dicto sentencia
favorable al Estado en 428 casos de extincioacuten de dominio ademaacutes de esto se
realizaron investigaciones desarrolladas por el DAS que condujeron a la extincioacuten
de dominio sobre propiedades relacionadas al narcotraacutefico en 63 ocasiones (DNP
amp DJS 2007)
La cooperacioacuten de Estados Unidos al gobierno colombiano por medio del Plan
Colombia mantuvo la misma intensidad que las poliacuteticas y desarrolladas en el
gobierno de Uribe en torno a la necesidad del fortalecimiento militar En promedio
entre el antildeo 2000 y 2008 Seguacuten datos disponibles del DNP la asistencia
norteamericana para el componente militar fue de 472 millones de doacutelares
mientras el aporte del gobierno colombiano fue de 812 millones (Mejia 2010)
32 Ver anexo 11
53
La fumigacioacuten aeacuterea en el gobierno de Uribe fue una de las estrategias mas
destacas y utilizadas este marco permito que en el 2003 se aumentara la cantidad
de glifosato utilizado pasando de una concentracioacuten de 25 litros por hectaacuterea a
104 litros por hectaacuterea y de esta manera aumentar la eficacia de las
fumigaciones (UNODC 2004) Este elemento permite observar junto a desarrollos
en las poliacuteticas de aumento de la fuerza puacuteblica capacidad armada inteligencia
modernizacioacuten de equipamientos muestran una gran prelacioacuten entre las dos liacuteneas
de poliacuteticas desarrolladas para la lucha contra cultivos iliacutecitos que tienen un
eacutenfasis en la lucha militar contra organizaciones que fomentan el narcotraacutefico
A estos procesos de fumigacioacuten se le antildeadioacute un componente de grupos moacuteviles
de erradicacioacuten los cuales contribuyen de gran manera a elevar el porcentaje de
efectividad a la hora de destruir cultivos establecidos33 esto no necesariamente a
desarrollado un resultado de reduccioacuten permanente en los cultivos si no que ha
generado dinaacutemicas de desplazamiento y camuflaje lo que ha permitido mantener
el nivel promedio de aacuterea cultivada en 80000 ha Este resultado de
desplazamiento maacutes conocido como ldquoefecto globordquo34 no ha sido medido de
manera precisa localmente y los argumentos de su existencia se han basado en
las observaciones agregadas de la evolucioacuten de cultivos de coca en Bolivia
Colombia y Peruacute (Mejiacutea 2010) De manera ejemplar para el caso colombiano se
tiene la siguiente referencia
Putumayo solo teniacutea 7000 hectaacutereas de coca en 1996 este nuacutemero crecioacute
a 46200 en 2000 Ahora que Putumayo es objetivo de la poliacutetica de fumigaciones
algunos reportes sentildealan que la coca se estaacute desplazando al vecino departamento
de Narintildeo (WOLA 2002)
33 Anexo figura 2 Daniel mejiacutea paacuteg 72 Cultivos de coca y campantildeas de aspersioacuten aeacuterea y
erradicacioacuten manual 02-08 34
Se ha tomado como una explicacioacuten factible basada en dinaacutemicas de la marihuana en Meacutexico y Colombia el desplazamiento de cultivos en Bolivia Peruacute y en Colombia luego de procesos de fumigacioacuten o erradicacioacuten
54
Para finalizar y teniendo en cuenta los resultados publicados del censo a 2009
sobre el desarrollo de los cultivos iliacutecitos en el paiacutes le reduccioacuten ha llegado a dejar
una superficie cultivada de 68000 hectaacutereas continuando con la tendencia de
reduccioacuten del periodo 2007-208 este nivel constituye el nivel maacutes bajo de cultivos
en el paiacutes desde que la UNODC ha desarrollado la medicioacuten del fenoacutemeno
(UNODC 2010)
Durante el antildeo 2009 se erradicaron manualmente 60554 hectaacutereas de
coca y se asperjaron 104771 hectaacutereas Este nivel de erradicacioacuten es menor en
35571 hectaacutereas al record de 96115 hectaacutereas alcanzado en 2008 La aspersioacuten
aeacuterea de los cultivos de coca tambieacuten se redujo pasando de 133496 has En
2008 a 104771 en 2009 (UNODC 2001 Paacuteg 10)
Las reducciones maacutes importantes de cultivos de coca entre 2008-2009 se dieron
en Putumayo Narintildeo y Antioquia y los tres departamentos con mayor cantidad de
cultivos de coca para el antildeo de publicacioacuten del informe (2010) fueron el Guaviare
Coacuterdoba y Cauca del aacuterea cultivada en 2004-200935
El Programa de Familias Guardabosque (PFGB) se viene adelantando con la
intencioacuten de insertar a una parte de la poblacioacuten de manera voluntaria en
procesos que busquen construir la cultura de lo liacutecito El PFGB se basa en la firma
de compromisos por familias que desarrollan una erradicacioacuten de cultivos
existentes de manera voluntaria de no ejecutar labores relacionadas o que
incentiven los cultivos iliacutecitos donde el gobierno mantiene un acompantildeamiento
transfiriendo bimestralmente incentivos econoacutemicos y asesoriacuteas para integrar las
actividades productivas en economiacuteas de escala nacional
Para el antildeo 2005 los logros que se habiacutean generado en esta liacutenea de
proyectos fueron el ofrece opciones de desarrollo liacutecito a 50699 familias
permitiendo mantener libre de cultivos de coca y amapola 1249980 hectaacutereas en
35 Ver anexo 12
55
35 municipios Asiacute mismo el Programa ha apoyado la creacioacuten de 86
organizaciones de economiacutea solidaria ha fortalecido otras 44 y ha ofrecido
opciones de capacitacioacuten teacutecnica y baacutesica a maacutes de 14525 personas Se estima
que los beneficiarios han adquirido maacutes de 32000 hectaacutereas y que las familias
han ahorrado maacutes de $20000 millones para invertirlos en maacutes de 41 proyectos
agroindustriales agroforestales y de servicios ambientales (miel y ecoturismo)
Este esfuerzo ha contado con el apoyo y seguimiento permanente de la ONU la
cual ha destacado la importancia y utilidad de esta iniciativa en el marco de la
lucha contra los cultivos iliacutecitos (DNP 2007 Paacuteg 102)
EL PFGB para 2006 habiacutea eliminado de manera manual y voluntaria 9036 ha
ademaacutes se recuperaron 53477 ha la eliminacioacuten de hoja de coca en este antildeo fue
equivalente al 11 de la erradicacioacuten de Colombia se expresa en el documento
de evaluacioacuten de la UNODC la efectividad o no de este proyecto se da en materia
de hectaacutereas eliminadas o no que debe permear objetivos claves tales como la
recuperacioacuten de ecosistemas y la generacioacuten de aspectos culturales insertados en
las familias y de esta manera buscar tratar el problema en materia de incentivos
para ingresar a economiacuteas licitas
La cultura de la legalidad es un aspecto que se ha resaltado de manera reiterativa
en los PFGB debido a la aceptacioacuten que se haciacutea de monocultivos iliacutecitos como
mecanismo de apropiacioacuten de recursos
Para realizar el traacutensito de la cultura de la ilegalidad a una basada en lo
legal ademaacutes de las sanciones estatales es necesaria la reprobacioacuten social pues
esta es mucho maacutes eficiente como reguladora de las acciones de la ley o la moral
porque el individuo corre el riesgo de ser excluido de la comunidad (Accioacuten Social
2007 Paacuteg 25)
En este sentido Accioacuten Social hizo una caracterizacioacuten de la manera de
involucrarse con los cultivos iliacutecitos donde el 692 eran propietarios y trabajaron
en la tierra El porcentaje restante fue propietario mas no trabajo en ellos por lo
56
cual adquirioacute mano de obra no calificada para el funcionamiento adecuado de
estos
Se resalta que de las familias que fueron propietarias el 363 mostraban un nivel
de arrepentimiento bajo mientras una mayoriacutea que representa el 34 no se
arrepiente Lo que indica para el gobierno y el seguimiento de las poliacuteticas que se
ha podido implementar cierto tipo de enemistad con dinaacutemicas iliacutecitas para
insercioacuten en desarrollos econoacutemicos necesarios para la subsistencia de la
poblacioacuten
En este mismo estudio desarrollado por Accioacuten Social (2007) se dio un
precedente importante en cuanto a las razones para erradicar los cultivos en las
familias voluntarias que ingresaron al programa Lo que arrojo los siguientes
resultados
Tener acceso al incentivo condicionado que brinda el Programa (363) y el
compromiso adquirido con el mismo (317) Estas respuestas evidencian la
importancia de la presencia del Estado para la consolidacioacuten de la cultura de la
legalidad (hellip) Otras de las razones mencionadas fueron evitar fumigaciones
(103) la improductividad del cultivo iliacutecito (72) y el cambiar su forma de vida
(68) (Accioacuten Social 2007 Paacuteg 26)
Programa de Proyectos Productivos es la segunda liacutenea de trabajo que
implemento la administracioacuten de Uribe donde el intereacutes principal es apoyar
iniciativas de sustento que sean comercialmente viables y que mejoren la
produccioacuten productividad empleo y oportunidades de ingreso a aacutereas
generalmente dependientes de mercados iliacutecitos
Mediante este Programa se han beneficiado 26321 familias en 92
municipios estableciendo 63632 hectaacutereas de cultivos de cafeacutes especiales
caucho cacao palma y forestales en proyectos asociativos Igualmente se ha
dotado a 37 municipios con bibliotecas itinerantes se han beneficiado 1590
57
personas con programas teacutecnicos del Sena y 1590 personas con programas de
educacioacuten baacutesica Para la ejecucioacuten de este Programa se ha realizado una
inversioacuten total de $114877 millones en el periodo 2002-2006 (DNP 2007 Paacuteg
104)
La viabilidad de estas cadenas asociativas que se pretenden vincular con
mercados nacionales e internacionales en 2008 sus ventas ascendieron a 31000
millones de pesos aproximadamente el 01 del Producto Interno Bruto
agropecuario 25 de los 126 proyectos avanzaron a la etapa de produccioacuten y
comercializacioacuten estos generaron ventas anuales en el 2007 estimadas en
18000 millones de pesos
No se debe dejar a un lado que una evaluacioacuten hecha para las utilidades en 2006
donde se constituyeron 82 organizaciones el 825 obtuvo utilidades netas pero
solo un 196 llego a superar los $10 millones Esto contrasta con el informe
debido a que se plantea que las organizaciones constituidas para adentrarse en la
economiacutea nacional se enmarcan en riesgo significativo de obtener dividendos de
las poliacuteticas de PPP (Zorro 2010 Paacuteg107)
En esta misma loacutegica y como se planteo la evolucioacuten de los proyectos el PFGB
buscaba vincular a sus beneficiaros una vez cumplidos los acuerdos planeados
con las PPP asiacute asegurando una continuidad de las poliacuteticas que ayuden a
consolidar el intereacutes del apoyo del Estado para la inclusioacuten en los mercados y
seguridad en la erradicacioacuten y prevencioacuten de cultivo de coca y amapola
El porcentaje de familias en PFGB que se vincularon a los PPP es de apenas
268 en esta preocupante dinaacutemica Accioacuten Social (2007) identifica tres razones
fundamentales la falta de recursos econoacutemicos (24) el no haber recibido ofertas
para participar de alguacuten proyecto productivo (14) desconocimiento de los
proyectos (13) y la no tenencia de tierras y el difiacutecil acceso a creacuteditos (10)
58
CONCLUSION
A lo largo del texto se ha planteado la problemaacutetica del Desarrollo Alternativo
como una liacutenea de trabajo para programas que buscan presentar soluciones a los
cultivos iliacutecitos desde un enfoque social Estos programas se disentildean para
regiones en Colombia que necesitan soluciones transversales Estas regiones
tienen especificidades como la baja infraestructura bajo acompantildeamiento de las
autoridades gubernamentales para presentar sus demandas bajos niveles de
seguridad y de confianza (resultado de la presencia de actores armados como
ldquoinstitucionesrdquo que por medio de la coercioacuten mantienen un monopolio del uso de la
violencia) Todo lo anterior indica que los incentivos negativos generan una
alternativa viable para solventar necesidades econoacutemicas baacutesicas la cual se
reproduce en el cultivo de hoja de coca y amapola
De esta manera y para concluir el presente estudio se responderaacute a cada uno de
los objetivos planteados y aun maacutes importante a la pregunta de investigacioacuten que
fue base fundamental para este anaacutelisis
A lo largo del presente estudio se pudo observar coacutemo la poliacutetica anti drogas en
Colombia en el periodo 2002-2010 tuvo un fuerte eacutenfasis en el tratamiento de los
cultivos de manera militar Se tomaron como fuente directa de financiamiento de
los grupos al margen de la ley maacutes no como una problemaacutetica de abandono a
territorios rurales que no tienen desarrollo de infraestructura salud educacioacuten y
seguridad Este desarrollo es necesario para adentrarse en la realidad nacional y
de esta manera desincentivar la relacioacuten de poblacioacuten rural con necesidades
baacutesicas que involucran una calidad de vida deteriorada con la necesidad
imperante de cultivar hoja de coca
El Desarrollo Alternativo en este periodo tuvo un eacutenfasis en
59
a Reducir los cultivos iliacutecitos y la produccioacuten de sustancias derivadas Si bien se
redujo el aacuterea cultivada un 9 de 86000 a 78000(02-04) y en 2010 a 68000 ha
este dato contrastado con la manera en la que se estaba reduciendo
anteriormente es miacutenimo y la produccioacuten de cocaiacutena en el paiacutes sigue siendo
relativamente estable Para 2007 seguiacuteamos siendo el productor del 79 de la
cocaiacutena mundial
b PFGB 50000 familias con opciones de desarrollo liacutecito erradicacioacuten voluntaria
y manual de cultivos iliacutecitos llegoacute a las 9000ha lo que fue equivalente al 11 de la
erradicacioacuten anual
-Reducir incentivos se fomentoacute la cultura de la legalidad en las familias
donde se ha aceptado de manera social las problemaacuteticas adscritas al
trabajo con cultivos de coca y amapola Aun asiacute contrasta un 36 contra un
34 de familias que se arrepienten y las que no se arrepienten por lo cual
es un tema que se debe seguir considerando clave para erradicar cultivos
iliacutecitos
c PPP ha beneficiado a 26000 familias Su intereacutes principal es apoyar iniciativas
de sustento que sean comercialmente viables y mejoren las oportunidades de la
comunidad para mejorar su calidad de vida Se constituyeron 82 organizaciones
en la cual el 825 obtuvieron utilidades netas por lo cual cumplieron con su
cometido
La prelacioacuten en la estrategia de erradicacioacuten forzosa e interdiccioacuten ha hecho
debilitar la inversioacuten del DA en departamentos como Caquetaacute Guaviare
Putumayo Meta la llanura del Pacifico narintildeense y zonas del bajo Cauca y el
Magdalena Medio (Vargas 2010) Ligado a esto se debe mirar coacutemo el PFGB no
cumple todos los objetivos planteados especialmente en materia de recuperacioacuten
de los ecosistemas debido a falencias en la identificacioacuten de algunos terrenos
como dados para la realizacioacuten de cultivos especiacuteficos apoyados por el programa
Ademaacutes los PPP como se resaltoacute en el capiacutetulo anterior en muchos casos no han
sido viables como etapa de transicioacuten debido a la falta de capital que pueda ser
destinado al desarrollo de asociaciones
60
Por uacuteltimo las soluciones de tipo social que se pueden identificar en los
programas desarrollados en los gobiernos de Aacutelvaro Uribe se centran en la
creacioacuten y consolidacioacuten de redes entre entidades gubernamentales y la poblacioacuten
rural el PFGB plantea no solo la erradicacioacuten total y el compromiso de no cultivar
de nuevo sino que busca establecer un tipo de conciencia social en los nuacutecleos
familiares donde se comprenda las implicaciones legales econoacutemicas y
ambientales de cultivar hoja de coca y amapola
El PPP buscar retomar los procesos ya desarrollados entorno a comunidades con
cultivos legales que pueden ser vendidos de buena manera a escala nacional o
internacional para generar dividendos que no solo se vean en lo econoacutemico sino
en el crecimiento de infraestructura nuacutecleos sociales estables que no se dejen
permear por actividades ilegales y lo maacutes importante que aumenten la calidad de
vida de la poblacioacuten cultivadora
iquestLos programas de Desarrollo Alternativo en Colombia han logrado desincentivar
a los pequentildeos campesinos para que se involucren con los cultivos de cocaiacutena
Se concluye que si bien los PDA como instrumento para combatir los cultivos
iliacutecitos y en siacute el narcotraacutefico han sido suficientes en la medida que existe cierto
tipo de redes que trabajan de manera mancomunada entre actores
gubernamentales y la poblacioacuten cultivadora Sin embargo cuando el desarrollo de
estos procesos se ve carente de informacioacuten situaciones en las cuales se sigue
entendiendo el problema de una manera militar maacutes no las raiacuteces del mismo que
involucran una falta de cumplimientos del Estado central con sus ciudadanos y
clientes las redes y el ldquoentramadordquo que se busca tejer entre ellas es insuficiente
No se van a lograr resultados maacutes allaacute de reducciones econoacutemicas y de
produccioacuten dejando a un lado el aspecto del Desarrollo Humano y el aumento de
la calidad de vida a un largo plazo
61
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65
ANEXOS
Anexo 1
Tabla1 Cultivos de coca en la regioacuten Andina en hectaacutereas
Paiacutes 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Estado
Plurinacional
de Bolivia
19900 21600 23600 27700 25400 27500 28900 30500 30900 30900
Colombia (a) 144800 102000 86000 80000 86000 78000 99000 81000 68000 57000
Colombia (b) 73000 62000
Peruacute 46200 46700 44200 50300 48200 51400 53700 56100 59900 61200
Total 210900 170300 15380
0
15800
0 159600 156900 181600 167600 158800 149100
Cifra para 2009 debido a falta de disponibilidad de la cifra de 2010 para Bolivia en el
momento de imprenta
(a) Aacutereas sin ajuste de campos pequentildeos (menores a 025 ha)
(b) Aacutereas con ajuste de campos pequentildeos (menores a 025 ha)
Fuente Departamento de Estado de los Estado Unidos de los Estados Unidos de Ameacuterica
Policiacutea Nacional ndash Direccioacuten Antinarcoacuteticos y Direccioacuten Nacional de Estupefacientes
Anexo 2
66
Fuente Rocha 2002 Paacuteg 41
Anexo 3
Fuente UNODC informe evolucioacuten de los cultivos iliacutecitos 2010
Anexo 4 entrevista directora Plante
Plan Nacional de Desarrollo Alternativo PLANTE RESPUESTAS AL CUESTIONARIO FORMULADO A LA DIRECTORA DEL PLANTE SENtildeORA MARIacuteA INEacuteS RESTREPO CANtildeOacuteN POR UN GRUPO DE ECONOMISTAS DEL BANCO DE LA REPUacuteBLICA SEGUacuteN SOLICITUD DE LA DOCTORA LUISA VALDEacuteS 1 La mayoriacutea de personas consideran que el Plante (o Plan de desarrollo alternativo) tiene como uacutenico objetivo la erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos por medio de la sustitucioacuten de los mismos iquestPodriacuteas decirnos cuaacuteles son los demaacutes objetivos del Plante La sustitucioacuten de los cultivos iliacutecitos soacutelo corresponde al objetivo de la sustitucioacuten de los ingresos pero para lograr que los ingresos nuevos sean ciertos y sostenibles se requiere generar un entorno social cultural poliacutetico y econoacutemico que permita que las nuevas actividades productivas compitan en condiciones favorables
67
Al complejo escenario determinado por las condiciones de marginalidad y pobreza de las comunidades campesinas e indiacutegenas y la presencia de cultivos iliacutecitos deben agregarse la violencia y el conflicto armado factores que asociados a la escasa presencia estatal en la mayor parte de las localidades han incidido de manera notable en la descomposicioacuten del tejido social y en la peacuterdida de credibilidad en las instituciones Ademaacutes las debilidades en el desarrollo institucional de los municipios se reflejan entre otros aspectos en la escasa participacioacuten de la poblacioacuten en los procesos relacionados con el ejercicio de sus derechos ciudadanos y en la carencia de una cultura democraacutetica que propenda por la tolerancia la convivencia paciacutefica y el respeto a las diferencias Por esta razoacuten el Plante atiende regiones y no individuos y apoya la ejecucioacuten de actividades fundamentales para el desarrollo regional entre las que se destacan infraestructura baacutesica (viacuteas electrificacioacuten agua potable saneamiento baacutesico comunicaciones) educacioacuten y salud (construccioacuten y dotacioacuten de escuelas y puestos de salud) desarrollo institucional publico y privado ( fortalecimiento de los gobiernos locales formacioacuten y desarrollo de organizaciones privadas de caraacutecter empresarial y social) desarrollo tecnoloacutegico (investigacioacuten validacioacuten y ajuste de tecnologiacuteas) y formas alternativas de creacutedito para la financiacioacuten de las actividades productivas sustitutivas ademaacutes de actividades culturales y de capacitacioacuten en democracia convivencia y medio ambiente Todo este conjunto de objetivos o medios son los que conducen el desarrollo alternativo a su objetivo final que es el desarrollo de regiones en donde desaparecen los cultivos iliacutecitos como una decisioacuten concertada entre las comunidades y el Estado 2 Teniendo en cuenta la variedad de objetivos debe haber una gran variedad de acciones encaminadas a alcanzarlos iquestQueacute tipo de trabajo realizan ustedes en los campos para alcanzar sus fines Para evitar la dispersioacuten del esfuerzo gubernamental y garantizar la efectividad y el impacto de su intervencioacuten el Plante concentra su accioacuten en zonas geograacuteficas especiacuteficas y dispone de instrumentos como los planes regionales y los proyectos productivos y complementarios Los trabajos se centran en la concertacioacuten con las comunidades afectadas y con los gobiernos locales ya que estos son los que ejecutan todas las actividades necesarias para lograr el desarrollo regional En ese marco de concertacioacuten se elaboran planes regionales se identifican los programas y proyectos y se acuerda con la comunidad regional todas las actividades y mecanismos que lleven a la desaparicioacuten de los cultivos iliacutecitos y a la implantacioacuten de una economiacutea alternativa que genere las condiciones de sostenibilidad
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Los planes regionales ofrecen el marco estrateacutegico para integrar las acciones inmediatas con los objetivos de desarrollo de mediano y largo plazo Ademaacutes permiten concertar acuerdos entre las instituciones y los diversos actores sociales planificar las inversiones y asignar recursos a los proyectos prioritarios en cada regioacuten En ellos ademaacutes se establecen metas y resultados especiacuteficos en teacuterminos cuantitativos y cualitativos Debido a la importancia que revisten los factores econoacutemicos en la decisioacuten de los campesinos e indiacutegenas de cultivar iliacutecitos el Plante confiere particular importancia al desarrollo de proyectos productivos de corto mediano y largo plazo Los proyectos de corto plazo tienen por objeto garantizar a las familias campesinas e indiacutegenas la subsistencia y algunos excedentes para el mercado mientras de manera simultaacutenea se elaboran los planes regionales de desarrollo alternativo y se identifican proyectos productivos sostenibles de mediano y largo plazo que garanticen a estas familias ingresos permanentes y estables Los proyectos productivos de mediano y largo plazo se orientan a impulsar el desarrollo socioeconoacutemico con actividades competitivas y de caraacutecter regional Ademaacutes en consideracioacuten a que la superacioacuten de los problemas y limitaciones propios de estos sistemas de produccioacuten estaacute relacionada con aspectos de caraacutecter integral el modelo tambieacuten preveacute el desarrollo de proyectos complementarios dirigidos a mejorar la calidad y cobertura de los servicios baacutesicos la preservacioacuten y recuperacioacuten de los recursos naturales la infraestructura para el desarrollo rural y el desarrollo institucional de las entidades territoriales y de las organizaciones sociales Cabe resaltar que en el proceso descrito las comunidades afectadas son los principales protagonistas De su voluntad y compromiso depende en gran medida el logro de los objetivos propuestos en teacuterminos de mejoramiento de calidad de vida y erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos 3 La idea del Plante es brindar a los campesinos e indiacutegenas una fuente de ingresos en el corto plazo En el caso de una vereda en particular iquestCuaacutento tarda el Plante en reestructurar los cultivos y promover los cambios culturales y sociales que se ha propuesto La consolidacioacuten de ingresos permanentes y estables para una comunidad en particular no depende solo de actividades de corto plazo pues el desarrollo integral de comunidades soacutelo es posible en el largo plazo Por lo tanto el Plante identifica conjuntamente con la comunidad un conjunto de actividades en lo econoacutemico social ambiental y cultural que se van desarrollando en el tiempo de acuerdo con las dinaacutemicas que la comunidad imponga con las condiciones objetivas de cada regioacuten en particular y con la disponibilidad de recursos para las inversiones necesarias Auacuten cuando existen variaciones entre las actividades productivas y las economiacuteas
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iliacutecitas se integran en forma diferencial en cada sociedad ocal un trabajo continuo e integral con un nuacutecleo de productores (vereda o conjuntos de veredas) durante cinco a maacutes antildeos permite consolidar opciones econoacutemicas fortalecer las organizaciones de base y estabilizar las dinaacutemicas locales 4 iquestQueacute tan eficientes son sus programas iquestQueacute se necesita para que pueda mejorar su eficiencia Si se mide como sustitucioacuten de la economiacutea iliacutecita el Plante puede demostrar en algunas regiones un alto nivel de eficiencia en la medida que ha podido realizar conjuntamente con la comunidad actividades sostenidas por un periodo de tiempo relativamente largo Sin embargo en el contexto nacional los resultados pueden Desde el punto de vista de desarrollo de capital social y capital humano los programas del Plante han demostrado su eficiencia seguacuten lo confirma la auditoriacutea teacutecnica realizada por el CIDER de la Universidad de los Andes En los aspectos relacionados con el reconocimiento local y regional esta misma auditoriacutea sentildeala que en las regiones en donde opera el Plante la poblacioacuten aspira a participar de los proyectos que se ejecutan actitud que ratifica la posibilidad de adelantar procesos locales de desarrollo alternativo Uno de los aspectos maacutes relevantes es que la mayor parte de los productores atendidos por el Plante abandonan los cultivos iliacutecitos o no reinciden en su siembra en la medida que consolidan una actividad liacutecita de generacioacuten de ingresos Sin embargo el Plante no ha sido tan eficiente cuando se trata de ampliar la dinaacutemica de sus proyectos maacutes allaacute de los nuacutecleos seleccionados en forma inicial e incidir de manera generalizada en las economiacuteas regionales La gestioacuten del Plante se ha visto afectada por una serie de problemas estructurales entre los que cabe destacar
sect La baja capacidad de gestioacuten de las entidades territoriales y de las
organizaciones locales
sect La escasa apropiacioacuten de los espacios y mecanismos de concertacioacuten y
participacioacuten ciudadana por parte de autoridades locales y comunidades
sect La concentracioacuten de la propiedad y la inequitativa distribucioacuten de la tierra
sect Las dificultades de las comunidades para acceder a liacuteneas de creacutedito
adecuadas a su capacidad econoacutemica y los niveles de produccioacuten de sus actividades econoacutemicas
sect La aceptacioacuten por parte de las comunidades de los cultivos iliacutecitos como
opcioacuten legiacutetima de generacioacuten de ingresos
sect La eficiencia de las cadenas productivas de amapola y coca por los bajos
costos y las facilidades de transporte del producto
sect La competencia inequitativa en la contratacioacuten de mano de obra debido a la
alta remuneracioacuten que se ofrece en las labores relacionadas con los cultivos iliacutecitos
sect La ampliacioacuten de la frontera agriacutecola en aacutereas fraacutegiles y de importancia
ambiental
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sect La lejaniacutea y aislamiento de las zonas objeto de intervencioacuten del Plante
sumada a la carencia de infraestructura vial y de comunicaciones situacioacuten que encarece la comercializacioacuten en doble viacutea de los productos
sect La presencia y confrontacioacuten de grupos armados en zonas de dominio
permanente situacioacuten que provoca el desplazamiento de la poblacioacuten y genera un alto riesgo para las inversiones y un clima de violencia e inseguridad
sect La peacuterdida de competitividad por el agotamiento de la tierra el uso de tierras no
aptas y el escaso conocimiento tecnoloacutegico de suelos Para mejorar su eficiencia e impacto el Plante necesita 1 Que se incremente su participacioacuten en los recursos del Presupuesto General de la Nacioacuten 2 Que se le permita flexibilizar la cobertura asignada 3 Que se garantice la adecuada y oportuna concurrencia y coordinacioacuten con las entidades sectoriales creando un SISTEMA NACIONAL DE DESARROLLO ALTERNATIVO 4 Que se armonicen las fuentes y los instrumentos de financiacioacuten de que disponen las poliacuteticas sectoriales para la cofinanciacioacuten de proyectos de desarrollo alternativo 5 Usted afirma que la erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos en los paiacuteses vecinos no solucionoacute el problema sino que simplemente lo desplazoacute hacIa Colombia debido a que la demanda se mantiene iquestNo podriacutea pasar ahora que los cultivos erradicados en Colombia se desplacen hacia otro paiacutes vecino como Brasil por ejemplo En tanto no se solucione el problema de la demanda es posible que eso suceda en cualquier paiacutes de Ameacuterica Latina pues no se debe perder de vista que el narcotraacutefico tambieacuten participa de la globalizacioacuten de la economiacutea y en esa perspectiva es indiscutible que buscaraacute establecer sus centros de produccioacuten en aquellas regiones que ofrezcan las mejores ventajas comparativas en teacuterminos de costos transporte comunicaciones y seguridad para sus operaciones 6 La erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos es solo una parte de la lucha antidrogas iquestCuaacutel es su opinioacuten frente a la actual poliacutetica antidrogas de nuestro gobierno iquestQueacute fortalezas y queacute debilidades le encuentra La poliacutetica de lucha contra las drogas contempla tres estrategias diferenciadas y complementarias para atacar de manera integral una problemaacutetica tan compleja interdiccioacuten erradicacioacuten forzosa y desarrollo alternativo La interdiccioacuten a lo largo de la cadena productiva de la droga busca incrementar la capacidad operativa del Estado para efectuar un mejor control del espacio La erradicacioacuten forzosa sin compensacioacuten mediante aspersioacuten aeacuterea estaacute diriga a combatir los cultivos industriales
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El Desarrollo Alternativo es la estrategia que proporciona esquemas de desarrollo regional con alternativas econoacutemicas viables para aquellas comunidades que complementan su subsistencia con la produccioacuten de coca y amapola y a cambioacute se comprometen a erradicar voluntariamente estos cultivos de sus predios Para el desarrollo de estas estrategias el gobierno nacional realiza grandes esfuerzos con recursos del presupuesto nacional y con algunos recursos de cooperacioacuten internacional La combinacioacuten de las estrategias descritas es acertada pero le falta contundencia pues la dimensioacuten del problema exige mayores esfuerzos por parte de la comunidad internacional con recursos y acuerdos comerciales que le den viabilidad a las actividades productivas alternativas ademaacutes de mejores controles internacionales a la comercializacioacuten de los precursores al traacutefico de las drogas y al lavado de activos ya que el control de estas actividades del narcotraacutefico en su mayoriacutea estaacute por fuera de nuestro territorio Ademaacutes es importante equilibrar las inversiones y la eficiencia de las tres estrategias pues los recursos dirigidos a financiar el desarrollo alternativo apenas representan el 9 del total de la inversioacuten de la lucha antidrogas y por otra parte es necesario intensificar las acciones de interdiccioacuten En resumen las principales debilidades de la lucha antidrogas estaacuten en la incapacidad del paiacutes para financiar tan colosal tarea y en la escasa voluntad de muchos paiacuteses que se manifiesta en los reducidos aportes de recursos para el tratamiento al fenoacutemeno 7 iquestCuaacutel es su propia propuesta en la lucha antidrogas Como lo expreseacute en la respuesta anterior se requiere de mayor esfuerzo de la comunidad internacional para impactar el fenoacutemeno Estos esfuerzos deben de estar representados en recursos de financiacioacuten ciertos poliacuteticas comerciales que Si estas condiciones no son lo suficientemente efectivas el gran esfuerzo que realiza Colombia terminara siendo inuacutetil frente ha este compromiso que requiere que la corresponsabilidad sea menos discurso y maacutes acciones efectivas de la comunidad internacional
Los logros de la poliacutetica antidrogas dependeraacuten del compromiso nacional con este propoacutesito y de la efectividad de una estrategia que combine y administre de manera equilibrada las acciones de interdiccioacuten al traacutefico de narcoacuteticos y precursores quiacutemicos la erradicacioacuten de los cultivos iliacutecitos y la inversioacuten en proyectos de desarrollo alternativo
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8 A nivel de los paiacuteses demandantes iquestCuaacuteles son sus propuestas Retomo las respuestas anteriores El fenoacutemeno ya no se manifiesta como paiacuteses productores y paiacuteses demandantes la realidad es que las dos actividades se expresan igualmente en un mismo paiacutes tal es el caso de Colombia y por lo tanto se tiene que tratar integralmente El problema entonces debe enfrentarse en el marco de acuerdos globales que generen un nuevo espacio juriacutedico internacional y permita tratar el fenoacutemeno de tal manera que no sean los paiacutesesldquo productores ldquolos que carguen con la responsabilidad de asumir los costos poliacuteticos y financieros del control del fenoacutemeno Miremos de nuevo la necesidad de atacar el fenoacutemeno de una forma integral Si bien es cierto que golpear a las redes del narcotraacutefico en aquellos puntos en donde el producto lleva mayor valor agregado tiene mayores efectos sobre el negocio tambieacuten los es que el narcotraacutefico se acomoda con gran eficiencia a este tipo de interceptaciones y el negocio tiene un margen grandiacutesimo de ganancia que les permite mantener una tercera parte de la oferta de cocaiacutena expuesta a la incautacioacuten sin que se afecte su rentabilidad Por lo tanto es importante que se gane eficiencia en el control de las redes de comercializacioacuten pero sin descuidar los demaacutes instrumentos de la poliacutetica antidrogas Como ya lo expreseacute creo firmemente que la magnitud dinaacutemica y consecuencias de los cultivos iliacutecitos demandan acciones contundentes y de efecto inmediato En esa perspectiva es necesario utilizar todas las herramientas que han demostrado su efectividad total o parcial y es precisamente una inteligente combinacioacuten de ellas las que nos permitiraacute superar el problema No sobra recordar que para asegurar el eacutexito de este propoacutesito ademaacutes de las estrategias nacionales es indispensable garantizar un mayor compromiso de la comunidad internacional y un manejo integral del problema habida cuenta la corresponsabilidad que le asiste en esta materia 10 Finalmente iquestQueacute opina de la legalizacioacuten de las drogas blandas Aquiacute por legalizacioacuten entendemos despenalizacioacuten del consumo pero acompantildeada de reglamentacioacuten algo similar a lo que sucede con el alcohol no estaacute prohibido consumirlo pero hay una serie de normas relacionadas con su uso Ademaacutes de la legalizacioacuten puede haber tributacioacuten sobre estas sustancias esos recursos podriacutean ser utilizados para la educacioacuten y el tratamiento de la adiccioacuten iquestNo cree que esto podriacutea traer maacutes ventajas que desventajas Para mayor claridad cabe recordar que se consideran ldquodrogas durasrdquo las sustancias que originan un alto riesgo para la salud como son la heroiacutena la cocaiacutena y las llamadas ldquodrogas de disentildeordquo Como ldquodrogas blandasrdquo se denominan aquellas sustancias derivadas de la planta de caacutentildeamo la marihuana y el hachis
73
pues son consideradas menos peligrosas para la salud En esta categoriacutea se clasifican tambieacuten el tabaco y el alcohol El tema de la despenalizacioacuten de las drogas blandas se estaacute abriendo camino en algunos paiacuteses como Inglaterra Holanda y Australia Sin embargo en mi concepto no es poliacuteticamente viable emprender iniciativas de esta naturaleza en Colombia protagonistas tienen en la economiacutea iliacutecita una importante fuente de financiacioacuten De otra parte si de encontrar soluciones al problema se trata caben dos interrogantes iquestHasta que punto se afecta con esta medida la estructura monopoacutelica de produccioacuten y distribucioacuten de las drogas entendiendo que en este factor se concentra el aspecto medular del problema Creo que muy poco iquestQueacute tan preparados estamos para asumir una disposicioacuten de esta naturaleza y no seraacute peor el remedio que el mal Quienes estaacuten a favor de esta propuesta habitualmente citan como ejemplo el tema del alcohol y las nefastas consecuencias que acarreoacute la prohibicioacuten de su consumo en paiacuteses como los Estados Unidos Sin embargo basta examinar las estadiacutesticas de muertes violentas y lesiones personales en Colombia y la altiacutesima relacioacuten que existe entre estos hechos y el consumo de alcohol a pesar de las regulaciones existentes Sin embargo es indudable que si se continuacutea avanzando en el camino de la despenalizacioacuten de las drogas blandas y estaacutes ingresan y tributan como parte de las economiacuteas legales produciriacutean maacutes ventajas que desventajas a los paiacuteses involucrados en estos negocios
Tomado de
httpwwwwebpondoorgfilesinterviewsMariaInesRestrepoPLANTEparawebpondopdf
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Anexo 5
Ver anexo 6
75
Anexo 7
Anexo 8
76
Anexo 9
Anexo 10
77
Anexo 11
78
Anexo 12
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Anexo 13
Diferenciacioacuten de niveles baacutesicos del circuito de drogas y consecuencias de poliacutetica
Nivel del circuito
ilegal de drogas
Poliacutetica Niveles de
Manejo estatal
nacional
Instancias
estatales
responsables [4]
Cooperacioacuten
Internacional
Produccioacuten Alternativas de
Desarrollo
Autonomiacutea con
criterios de
cooperacioacuten
Autoridades
relacionadas con
Ambiente
Agricultura
Desarrollo
Cooperacioacuten
Teacutecnica para el
Desarrollo
Procesamiento y
Traacutefico
Law Enforcement
(Represioacuten
legiacutetima)
Acuerdos
Internacionales
de
responsabilidad
compartida
Fiscaliacutea Policiacutea
Sistema Judicial
Control
Financiero
Direccioacuten de
Estupefacientes
Sistema de
Informacioacuten
Acuerdos y
represioacuten del
lavado asesoriacuteas
sobre extincioacuten
de bienes
cooperacioacuten
judicial
Abusos y
problemas en el
consumo
Salud Puacuteblica Autonomiacutea con
criterios de
cooperacioacuten
Autoridades de
salud puacuteblica y
alcaldiacuteas
Intercambio de
experiencias de
manejo en el
abuso de drogas
Meza 2010
80
Anexo 14
Tabla marco de poliacutetica
COMPONENTE ENTIDADES VINCULADAS
1 Control de la produccioacuten
Aspersioacuten Aeacuterea
Erradicacioacuten Manual y mecaacutenica
forzosa
Erradicacioacuten Manual Voluntaria ndash
Desarrollo Alternativo
DIRAN y Ministerio de defensa
PCI ndash Accioacuten Social (GME) Ejercito y Policiacutea
Nacional
PCI ndash Accioacuten Social (PFGB y PPP)
2 Control del Traacutefico
Interdiccioacuten
Control de lavado de activos
Control al traacutefico de precursores
DIRAN Ejercito y Armada Nacional
DNE y UIAF
DIRAN
3 Control del consumo
Prevencioacuten y rehabilitacioacuten
Ministerio de Proteccioacuten Social y Fondo
Nacional de Estupefacientes
Tomado de CADA paacuteg 40
81
Anexo 15
RANGO NORMATIVIDAD
CONSTITUCIONAL
CONSTITUCION POLITICA DE
COLOMBIA
LEGAL
1 Ley 30 de 1986 ldquoPor la cual se
adopta el Estatuto Nacional de
Estupefacientes y se dictan otras
disposicionesrdquo
2 Ley 67 de 1993 ldquoPor medio de la
cual se aprueba la Convencioacuten de las
Naciones Unidas contra el traacutefico iliacutecito
de estupefacientes y sustancias
sicotroacutepicas suscrito en Viena el 20 de
diciembre de 1988
3 Ley 599 de 2000 ldquoPor la cual se
expide el Coacutedigo Penalrdquo
82
OTRAS DISPOSICIONES
1 Decreto 1843 de 1991 ldquoPor el cual
se reglamentan parcialmente los Tiacutetulos
III V VI VII y XI de la Ley 09 de 1979
sobre uso y manejo de plaguicidasrdquo
2 Decreto 2253 de 1991 ldquoPor el cual
se adoptan como legislacioacuten
permanente unas disposiciones
expedidas en ejercicio de las facultades
del estado de sitiordquo
3 Resolucioacuten 001 de Febrero de 1994
ldquoMediante la cual se resolvioacute extender y
precisar las autorizaciones concedidas
para la destruccioacuten y erradicacioacuten de
cultivos iliacutecitos en el paiacutes a traveacutes de
los medios idoacuteneos prescritos para tal
finrdquo
4 Decreto 2158 de 1999
5 Resolucioacuten 005 de Agosto de 2000
ldquoModifica y ampliacutea la resolucioacuten 00194
establece procedimientos para la
83
erradicacioacuten define la auditoriacutea teacutecnica
y determina la creacioacuten del Comiteacute
Teacutecnico Interinstitucional como oacutergano
asesor para el desarrollo del Programa
de Erradicacioacuten de Cultivosrdquo
6 Resolucioacuten 017 de Octubre 4 de
2001 ldquoPor la cual se adopta un
procedimiento para la atencioacuten de
quejas derivadas de los presuntos
dantildeos causados por la aspersioacuten aeacuterea
con el herbicida glifosato dentro del
marco Programa de Erradicacioacuten de
Cultivos Iliacutecitosrdquo
7 Resolucioacuten 1054 de 2003 ldquopor la
cual se modifica un Plan de Manejo
Ambiental
y se toman otras determinacionesrdquo
8 Resolucioacuten 013 de 27 de Junio de
2003 del Consejo Nacional de
Estupefacientes ldquoPor la cual se
revocan las Resoluciones nuacutemeros
0001 del 11 de febrero de 1994 y 0005
del 11 de agosto de 2000 y se adopta
un nuevo procedimiento para el
84
Programa de Erradicacioacuten de Cultivos
Iliacutecitosrdquo
9 Resolucioacuten 031 de Septiembre 26 de
2003 ldquoPor la cual se modifica el artiacuteculo
5deg de la Resolucioacuten nuacutemero 0013 del 27
de junio de 2003 mediante la cual se
adopta un nuevo procedimiento para el
Programa de Erradicacioacuten de Cultivos
Iliacutecitosrdquo
10 Resolucioacuten 008 de Marzo 2 de
2007 ldquoPor la cual se modifica la
Resolucioacuten nuacutemero 0017 del 04 de
octubre de 2001 que establece un
procedimiento para la atencioacuten de
quejas derivadas de los presuntos
dantildeos causados por la aspersioacuten aeacuterea
con el herbicida glifosato dentro del
marco del Programa de Erradicacioacuten de
Cultivos Iliacutecitosrdquo
ACUERDOS INTERNACIONALES
1 Convencioacuten de Viena por medio de la cual
se aprueba la Convencioacuten de las Naciones
Unidas contra el traacutefico iliacutecito de
estupefacientes y sustancias sicotroacutepicas
85
suscrito en Viena el 20 de diciembre de 1988
2 Acuerdo del 15 de junio de 2005 ldquoAcuerdo
de asistencia militar entre la Republica
de Colombia y los Estados Unidos de Ameacuterica
(Plan Colombia)rdquo
Elaboracioacuten propia
86
20
necesito de debate para asiacute finalmente ser aplicado en 1984 El segundo la
cooperacioacuten judicial e intercambio de pruebas solo se abrioacute a partir de 1990 y sin
estar regulado mediante tratado (Pardo Paacuteg1)
Estas herramientas juriacutedicas desarrolladas por el gobierno colombiano
relacionadas de manera directa con el de Estados Unidos desataron un aumento
significativo en los niveles de violencia por parte de los carteles Se comenzaron a
generar guerras por parte de los carteles buscando el control de maacutes rutas para
enviar los alcaloides al igual que tomando acciones en contra del Estado para
lograr debilitar el sistema judicial colombiano y de esta manera desincentivar la
persecucioacuten sobre los miembros de los carteles Advieacutertase que a pesar de las
acciones violentas por parte de estos actores armados ilegales se logroacute (con la
cooperacioacuten del gobierno norteamericano) la muerte o encarcelamiento de los
liacutederes o denominados ldquocaposrdquo de dichas organizaciones
Si bien esto tuvo un efecto en la reduccioacuten de la violencia no sucedioacute lo mismo
con el negocio ilegal Diversos carteles en el territorio nacional y actores armados
ya presentes como grupos paramilitares y guerrillas como el ELN y las FARC
vieron este negocio como una fuente de financiamiento para sus luchas
particulares en contra de sus contrapartes en el paiacutes Algo maacutes para antildeadir con
respecto a estas dinaacutemicas es coacutemo el narcotraacutefico cumplioacute una labor doble en
grupos insurgentes por un lado proporcionaba una base social para los grupos
(cultivadores de sustancias iliacutecitas) y por el otro el aumento de ingresos para
escalar y expandir su actividad armada (Diacuteaz amp Saacutenchez 2004 Paacuteg 11)
Se debe tener presente que la industria de la coca es caracteriacutestica de la zona
andina no solo con lo relacionado a Colombia sino a sus vecinos andinos Bolivia
Peruacute y Ecuador Se presume este fenoacutemeno se ha dado a la falta de desarrollo
interino en el territorio de cada uno de estos paiacuteses de dinaacutemicas que relacionen
una economiacutea legal tanto en centros como en periferias dejando partes de la
poblacioacuten segregadas sin oportunidades de generar utilidades en economiacuteas
21
legales al igual que la existencia de una falta de apoyo de los Estados en cuanto
a seguridad social salud acompantildeamiento de la fuerza puacuteblica y educacioacuten
Por ejemplo el costo de transportar una carga de yuca al centro urbano
maacutes cercano en San pablo ndash apenas a 30 km De distancia de Virgencita ndash es de
20000 pesos mientras que la yuca como tal solo se vende en 30000 pesos en el
mercado lo que deja a la familia unos 10000 pesos o aproximadamente 3 doacutelares
(sin incluir los costos del cultivo y la cosecha) (Project Counselling Service 2003
Paacuteg 3)
Cabe sentildealar que no solo la falta de infraestructura en las periferias de los
departamentos productores explica el porqueacute de interactuar con dinaacutemicas ilegales
por parte de la poblacioacuten sino que se debe sumar un factor en el cual la falta de
presencia del Estado y auacuten maacutes del monopolio exclusivo de la fuerza deja a
familias y poblaciones enteras a merced de actores armados ilegales Esto deriva
en 3 aspectos (1) socava la erradicacioacuten manual de los cultivos de coca (2)
impone impuestos en las hojas y la pasta y bloqueos en las carreteras (3) debilita
las estructuras sociales (Project Counselling Service 2003 Paacuteg 3)
En este marco la poliacutetica de erradicacioacuten de cultivos de uso iliacutecito se desarrolloacute de
manera maacutes fuerte teniendo cierta prelacioacuten en los planes de gobierno desde
mediados de la deacutecada de los 90 donde el teacutermino varioacute de sustitucioacuten a
desarrollo alternativo como seraacute expuesto posteriormente en el estudio Es
necesario resaltar no solo el desarrollo alternativo como opcioacuten de viabilidad sino
hacer un breve contraste con las otras estrategias existentes para la lucha contra
las drogas que han sido enfocadas a atacar grandes cultivos y no las parcelas de
campesinos ldquoraspachinesrdquo y en general pequentildeos productores de materias
primas
22
3 METODOLOGIacuteA
El estudio a desarrollar en el presente texto es de caraacutecter descriptivo y
explicativo ya que busca abordar el tema de los programas y acciones
gubernamentales que se han desarrollado para combatir los cultivos de uso iliacutecito
y entre estas especiacuteficamente revisar y analizar si el Desarrollo Alternativo se ha
constituido como viable para reducir los incentivos de poblaciones rurales de
interactuar con dinaacutemicas ilegales como lo es el cultivo de hoja de coca y
amapola Para esto se emplearaacute una revisioacuten de instrumentos juriacutedicos en el paiacutes
Como el anaacutelisis de los proyectos desarrollados en el periodo 2002-2010 para asiacute
mirar si la evolucioacuten de las poliacuteticas se ha dado de manera positiva presentando
un resultado que deacute cuenta de soluciones viables y sostenibles
31 Estrategia de Investigacioacuten
En este trabajo se hizo una revisioacuten documental en la cual se examinaron los
textos producidos para el tema de los cultivos iliacutecitos seleccionando asiacute los
documentos maacutes pertinentes para los propoacutesitos de la investigacioacuten
Se realizo una lectura a profundidad bajo una loacutegica cruzada y comparativa para
relacionar los hallazgos realizados acerca del fenoacutemeno y tener presente la
informacioacuten relevante
32 Instrumentos de la investigacioacuten
El desarrollo de la investigacioacuten se enmarcoacute en los datos presentados en informes
de instituciones nacionales al igual que internacionales Entre las instituciones que
presentan datos y anaacutelisis recopilados estaacuten Presidencia de la Repuacuteblica (Accioacuten
Social) Contraloriacutea General de la Nacioacuten Policiacutea Antinarcoacuteticos Centro de
Investigacioacuten y Educacioacuten Popular (CINEP) Sistema Integrado de Monitoreo de
Cultivos Iliacutecitos (SIMCI) Programa PLANTE Ministerio de Medio Ambiente y el
Colombian Alternative Development (CAD) entre los maacutes destacados para la
temaacutetica correspondiente
23
4 ANTECEDENTES Y MARCO CONCEPTUAL
En este capiacutetulo se abordaraacuten los principales lineamientos conceptuales y teoacutericos
que pretenden guiar este trabajo de investigacioacuten Se dividiraacute en dos partes en las
cuales se pretende hacer por un lado una generacioacuten de planteamientos desde la
presentacioacuten de antecedentes que hacen referencia a algunos autores sobre el
porqueacute se han desarrollado condiciones suficientes para que los cultivos de coca y
amapola sean la opcioacuten predominante en periferias del paiacutes y por el otro
presentando los conceptos de relevancia para desarrollar el estudio
41 Antecedentes
Existen aspectos demarcados en caracteriacutesticas de paiacuteses Andinos que muestran
coacutemo han sido maacutes propensos a desencadenar una insercioacuten en el narcotraacutefico
por su geografiacutea que permite el cultivo histoacuterico de hoja de coca y amapola en sus
territorios Rocha (2002) plantea que existe una explicacioacuten coherente para la
insercioacuten de Colombia en el mercado de las drogas iliacutecitas Esto debido a la
precaria institucionalidad local el deacutebil control estatal la informalidad de la
economiacutea en las periferias donde el Estado no tiene presencia y las caracteriacutesticas
geograacuteficas del paiacutes en teacuterminos que permiten el cultivo de hoja de coca y
amapola y tambieacuten por su ubicacioacuten estrateacutegica para ser punto neuraacutelgico para el
contrabando importacioacuten y exportacioacuten2
Si bien los factores geograacuteficos y la presencia del Estado dan visos del porqueacute del
adentramiento en el negocio de la droga se debe resaltar como
2 No solo de la droga si no de sus materias primas y la tradicioacuten de contrabando que se manejaba
en algunas regiones del paiacutes como la Guajira
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ldquoLa hoja de coca requiere de condiciones bioloacutegicas y climaacuteticas que son
evidentemente propicias en Peruacute Bolivia y Colombia Desde eacutepocas ancestrales
su produccioacuten se ha destinado al consumo entre las poblaciones indiacutegenas en
Peruacute y Bolivia Recientemente en Colombia se ha propagado en regiones social y
econoacutemicamente marginadas A su vez la tecnologiacutea para obtener cocaiacutena es
relativamente sencilla y cuenta con muacuteltiples variantes propias de la manufactura
maquiladora La geografiacutea favorece el acceso al principal mercado de consumo
Estados Unidos (hellip) la precaria institucionalidad y estabilidad sociopoliacutetica han
favorecido la actividad exportadorardquo (Rocha 2002 Paacuteg 36)
En los antildeos 80 si bien los niveles de pobreza y calidad de vida se mostraban como
mejores en Colombia a comparacioacuten de sus vecinos en el graacutefico 1 se muestra
como para el antildeo 1994 Colombia se presentaba como un paiacutes con una alta
desigualdad de ingreso y un menor ingreso per caacutepita al igual que otros paiacuteses
productores como Bolivia y Peruacute (Rocha 2002 Paacuteg 42)3
Rocha (2000) al revisar algunas de las explicaciones tentativas al fenoacutemeno en
paiacuteses andinos muestra coacutemo los paiacuteses productores tienen similitudes en cuanto
a menores ingresos per caacutepita mayor inequidad en la distribucioacuten del ingreso y
mayor grado de pobreza resaltado que no solo estos establecen los factores
totalmente explicativos para el cultivo de iliacutecitos
Siguiendo con las percepciones teoacutericas del porqueacute se generaron y se mantienen
dinaacutemicas de aceptacioacuten de cultivos iliacutecitos como mecanismo de supervivencia
econoacutemica por parte de poblaciones rurales Thoumi (1998) plantea que en la
eacutepoca de la violencia y el ldquoFrente Nacionalrdquo el cual representoacute una estabilidad
durante un periodo de aproximadamente 20 antildeos nuevas formas de conflicto se
comenzaron a presentar como lo fueron la conformacioacuten de grupos guerrilleros de
izquierda como las FARC (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia) y el
3 Ver anexo 2
25
ELN (Ejeacutercito de Liberacioacuten Nacional) en 1964 (Acemoglu Robinson amp Santos-
Villagran 2009 17)
Sobresale en los planteamientos de Thoumi (1998) uno de vital intereacutes para este
texto el cual muestra que debido al proceso previamente nombrado se generaron
sistemas clientelistas el cual volvioacute al Estado colombiano vulnerable ante
cualquier grupo que ostentara un gran capital econoacutemico por ejemplo el
relacionado con el narcotraacutefico
ldquoLa debilidad del Estado en muchas zonas se ha acentuado durante los
uacuteltimos 50 antildeos Durante todo el siglo (hellip) Esta migracioacuten se efectuoacute de manera
espontaacutenea con poca o nula presencia estatal sin sistemas efectivos de
asignacioacuten de derechos de propiedad y sin esfuerzos estatales para establecer
mercados eficientes que permitieran integrar las regiones al mercado nacional (hellip)
las guerrillas han reemplazado al Estado como instituciones encargadas de
establecer el orden crear sistemas de servicios puacuteblicos y hacer cumplir las leyesrdquo
(Thoumi 1998 Paacuteg 29)rdquo
Los argumentos antes sentildealados por Thoumi permitieron que Vargas (1999)
afirmara que los cultivos iliacutecitos se desplazaron a regiones con absoluta ausencia
del Estado y elevados niveles de violencia a donde posteriormente llegaron
organizaciones guerrilleras (Vargas en Diacuteaz amp Saacutenchez 2004 Paacuteg 19) Este
punto resalta el papel fundamental que dio la poca o nula presencia del Estado en
periferias de las ciudades principales de Colombia dejando a un lado la
destinacioacuten de recursos para aplicar medidas que buscasen el desarrollo de estos
latifundios dejando asiacute pocas soluciones de viabilidad y sostenibles en el tiempo a
nivel econoacutemico para comunidades rurales en estos territorios
42 Marco Conceptual
En primer lugar se debe definir que se entiende por Poliacutetica Puacuteblica asiacute para Roth
2002 esta se define como un ldquoconjunto conformado por uno o varios objetivos
26
colectivos considerados necesariamente deseables y por medios y acciones que
son tratados por lo menos parcialmente por una institucioacuten u organizacioacuten
gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores
individuales o colectivos para modificar una situacioacuten percibida como
insatisfactoria o problemaacuteticardquo
A continuacioacuten el concepto de Desarrollo cumple un papel central para el presente
texto por lo que este tiene diferentes variables y amplitud de esta manera la
primer tipologiacutea de desarrollo es en la cual este es concebido como crecimiento
econoacutemico donde se ha consolidado como visioacuten predominante en la cual se
toma como un ldquoproceso esencialmente teacutecnico-econoacutemico que por un lado
privilegia el crecimiento econoacutemico como condicioacuten y causa del desarrollo general
y especiacuteficamente del desarrollo socialhelliprdquo (Cambra 1999 4) otra de las
tipologiacuteas es la del desarrollo rural que tiene un enfoque predominantemente
productivista el cual centra el desarrollo ya no en teacuterminos netamente de aumento
econoacutemico si no en La capacidad de un paiacutes para mejorar su nivel de vida a
lo largo del tiempo depende casi por entero de su capacidad para
aumentar su produccioacuten por trabajador Kruggman 1991
Por uacuteltimo una de las dos tipologiacuteas que se utilizaran en el texto es la de
desarrollo humano donde el ldquodesarrollo no es el aumento de la riqueza sino que la
riqueza es uno de los medios para que el ser humano pueda llevar una vida plena
Asiacute que el verdadero desarrollo al que denominoacute ndash ldquodesarrollo humanordquo- es el
aumento en la cantidad y calidad de las opciones que tienen los habitantes de un
paiacutesrdquo (PNUD 2003100) Esto tiene que ver con ciertos temas y asuntos de
importancia como el progreso social el crecimiento econoacutemico la eficiencia en
teacuterminos de uso y disponibilidad de los recursos la igualdad econoacutemica la
participacioacuten y la libertad la sostenibilidad generacional y la seguridad humana
27
En primer lugar se debe plantear el concepto de Desarrollo Alternativo que ha
sido generalmente abordado desde cuatro perspectivas principales y son
recogidas por Zorro (2005) (1) como alternativa al modelo de desarrollo
dominante oacute sea el crecimiento econoacutemico frente a redistribucioacuten (2) Como
alternativa a las modalidades tradicionales del desarrollo rural es decir economiacuteas
campesinas frente a modelo empresarial (3) alternativa a las modalidades de
desarrollo de un territorio especiacutefico y (4) alternativa al crecimiento econoacutemico
basado en los cultivos iliacutecitos Esta uacuteltima perspectiva es la apropiada para
manejar en el presente texto ya que ha hecho alusioacuten a ldquoalternativas productivasrdquo
cuyas caracteriacutesticas pueden variar de un paiacutes y de una regioacuten a otra Este uso de
la expresioacuten estaacute circunscrito a los paiacuteses productores de coca y amapola (Zorro
2005 Paacuteg 108)
Teniendo en cuenta la anterior explicacioacuten sobre queacute tipo de desarrollo alternativo
se tendraacute en cuenta en el anaacutelisis la definicioacuten bajo la cual se comprenderaacute es la
siguiente
Un proceso destinado a impedir y eliminar el cultivo de plantas que
contengan estupefacientes y sustancias sicotroacutepicas mediante la adopcioacuten de
medidas de desarrollo rural expresamente concebidas con tal fin y que se lleva a
cabo en el contexto de un crecimiento econoacutemico nacional sostenido y los
esfuerzos por alcanzar un desarrollo sostenible (hellip) teniendo presentes las
caracteriacutesticas socioculturales especiales de las comunidades y grupos
destinatarios UNODC
Por uacuteltimo otro concepto que es necesario desarrollar y es el de los incentivos los
cuales partiendo de Chiavenato (2006) dice
ldquocuando surge una necesidad esta es una fuerza dinaacutemica y persistente que
origina un comportamiento cada vez que aparece una necesidad esta rompe el
estado de equilibrio del organismo y produce un estado de tensioacuten insatisfaccioacuten
inconformismo y desequilibrio que lleva al individuo a desarrollar un
28
comportamiento o accioacuten capaz de descargar la tensioacuten y liberarlo de la
inconformidad y del desequilibriordquo (Chiavenato 2006 Paacuteg 70)
43 Teoriacutea de Entramado y enfoque de Desarrollo Humano para el Desarrollo
Alternativo
Se ha visto como necesario realizar una precisioacuten para el caso teniendo en
cuenta una teoriacutea para el anaacutelisis de poliacuteticas puacuteblicas Roth (2009) plantea como
una red constituye ciertas relaciones ya sean de colaboracioacuten de apoyo de
influencia entre un conjunto de actores especiacuteficos La teoriacutea de entramado hace
parte de corrientes mixtas que buscan mediar entre el papel del Estado y la
sociedad para buscar cierto tipo de equilibrios ya que las fronteras entre lo estatal
y lo no estatal son movedizas y que existe una serie de puentes entre estas dos
esferas (Roth 2002 Paacuteg 33)
En este sentido las poliacuteticas puacuteblicas se dan gracias a las interdependencias entre
varios actores se que caracterizan por interacciones horizontales gracias a que
las relaciones de poder no estaacuten claramente constituidas Estas redes se
conforman de acuerdo a la singularidad del tema en este caso a los cultivos de
uso iliacutecito que se encuentran desde una perspectiva teoacuterica en dos frentes 1) las
issue networks las cuales se caracterizan por su autonomiacutea frente a las otras
donde sus intercambios se dan gracias a la informacioacuten 2) Red de presioacuten que
hacen referencia a grupos con varios participantes y la apertura de acceso para
otros actores donde su funcionamiento es descentralizando e inestable
Este tipo de entramados entre actores sociales y actores gubernamentales se
representan de mejor manera en las poliacuteticas implementadas en el periodo 2002-
2010 donde se plantea la problemaacutetica y necesidad impliacutecita de generar acuerdos
que permeen una interaccioacuten adecuada entre los tomadores de decisiones y las
demandas realizadas por la poblacioacuten civil para aumentar la aceptacioacuten de
instituciones presentes en su territorio medir la efectividad de las poliacuteticas
desarrolladas que histoacutericamente han establecido una unilateralidad en las
29
soluciones de las drogas salud puacuteblica inclusioacuten a mercados entre otros
problemas destacados
Complementando la teoriacutea a utilizar se utilizo el Enfoque de Desarrollo Humano
para dar maacutes claridad y poder analizar la problemaacutetica de los incentivos para
cultivar cocaiacutena y amapola Este enfoque se define como ldquoel proceso mediante el
cual se busca la ampliacioacuten de las oportunidades de las personas aumentando
sus derechos y capacidadesrdquo Uno de los planteamientos fundamentales de este
enfoque se entienden de la siguiente manera
ldquoTal desarrollo se concentra y sustenta en la satisfaccioacuten de las
necesidades humanas fundamentales en la generacioacuten de niveles crecientes de
auto independencia y en la articulacioacuten orgaacutenica de los seres humanos con la
naturaleza y la tecnologiacutea de los procesos globales con los comportamientos
locales de lo personal con lo social de la planificacioacuten con la autonomiacutea y de la
sociedad civil con el Estadordquo (Max-Neef 1986 15)
Este enfoque es pertinente cuando se tienen en cuenta las estrategias del
PDA las cuales buscan articular tanto aspectos sociales una planificacioacuten que
representa la autonomiacutea de la sociedad civil con el Estado para interactuar de
manera econoacutemica a nivel global sin dejar a un lado la obligatoriedad que tiene el
gobierno central para velar por el propicio crecimiento de la regioacuten en teacuterminos de
calidad de vida libertades de los individuos
30
5 POLITICAS DE TRATAMIENTO A LOS CULTIVOS ILICITOS EN COLOMBIA
El presente capiacutetulo tiene la intencioacuten de hacer una breve descripcioacuten del
Desarrollo Alternativo en Colombia como mecanismo de lucha contra los cultivos
iliacutecitos en el territorio nacional Para ello se expondraacuten cuaacuteles han sido estas
poliacuteticas y mecanismos al igual que los resultados visibles en documentos
oficiales y anaacutelisis acadeacutemicos desarrollados
51 Evolucioacuten del Desarrollo Alternativo en Colombia
Colombia actualmente es el mayor cultivador de cocaiacutena a nivel mundial4 Esto ha
acarreado problemas en diferentes niveles para el Estado debido a que permea
aspectos de la sociedad transversales para la construccioacuten armoacutenica de procesos
econoacutemicos viables atencioacuten a las necesidades de la poblacioacuten menos favorecida
(salud vivienda educaciones y seguridad) los cuales pretenden reducir los
iacutendices de insatisfaccioacuten y recortar los cimientos de apropiacioacuten de recursos por
parte de grupos armados ilegales en el territorio nacional
Desde el comienzo de la lucha contra el narcotraacutefico se han generado diferentes
liacuteneas o enfoques para atacar a organizaciones que reciben rubros de las drogas
iliacutecitas especiacuteficamente donde se han constituido tres estrategias entorno al
componente del control de produccioacuten de materias primas (CADA 2005 Paacuteg
40)5
Si bien estos componentes atacan los cultivos iliacutecitos el tercer componente es el
que plantea la necesidad de reemplazarlos por otros enmarcados en la legalidad
teniendo un eacutenfasis en las necesidades de cooperacioacuten institucional con la
poblacioacuten rural para que este proceso sea sostenible a largo plazo
4 Ver Anexo 3
5 Ver anexo 2
31
Este componente comenzoacute a ser de intereacutes para los dirigentes del paiacutes desde el
gobierno de Belisario Betancur (1982-1986) en el cual se disentildeoacute un Plan Nacional
sobre las drogas en Colombia Eacuteste conteniacutea el denominado Plan maestro de
Sustitucioacuten de Cultivos Iliacutecitos que desarrollaba programas piloto al Sur del
departamento del Cauca y Norte de Narintildeo (Vargas 1999 Paacuteg 123)
Estos proyectos piloto arrojaron varios resultados que conllevariacutean a replantear la
sustitucioacuten dando paso al Desarrollo Alternativo
El proyecto se centroacute en actividades de fomento agropecuario tomando
como base el cafeacute plaacutetano yuca papaya ciacutetricos frijol cantildea panelera canabalia
cuyes cerdos y ganaderiacutea de doble propoacutesito Este proceso se acompantildeoacute con un
fortalecimiento de la infraestructura de viacuteas y puentes para facilitar la
comercializacioacuten (hellip) se favorecioacute la inversioacuten social que fue uno de los
componentes de mayor eacutexito del proyecto (hellip) la contrastacioacuten real del programa
de sustitucioacuten a la luz del proceso de desplazamiento interno de los cultivos arrojoacute
un fracaso estruendoso al comprobarse justo al comenzar 1991 que las aacutereas de
coca habiacutean crecido de una manera alarmante en la Amazoniacutea (Vargas 1999
Paacuteg 124)
Esto llevoacute a buscar estrategias que no solo afectaren momentaacuteneamente los
incentivos de la poblacioacuten rural para cultivar hoja de coca y amapola sino que
tambieacuten lograran que se comenzara a pensar en teacuterminos de integralidad De esta
manera se busca maacutes eficacia en la sostenibilidad de la estrategia de ldquoeliminacioacuten
o reduccioacuten sustancialrdquo de los cultivos de uso iliacutecito (Vargas 2010 Paacuteg 7)
Ya en la deacutecada de los 906 se desarrolloacute una polarizacioacuten en la discusioacuten de las
estrategias prominentes para atacar los cultivos iliacutecitos como consecuencia de un
aspecto internacional que ha sido nombrado previamente en el trabajo y se
6 Es necesario tener en cuenta que en el Gobierno de Virgilio Barco (1986-1990) se adopto el Estatuto
Nacional de Estupefacientes Ley 30 de 1986
32
fundamenta en las presiones del gobierno de Estados Unidos Comenzando esta
deacutecada el gobierno de Ceacutesar Gaviria (1990-1994) intensificoacute las aspersiones
buscando resultados a corto plazo para mostrar el compromiso con la lucha contra
los grandes carteles de la droga (Cartel de Medelliacuten y Cali) y continuar siendo
favorecidos con ayudas econoacutemicas del gobierno norteamericano Teniendo en
contraparte un intereacutes disminuido en los proyectos que buscasen soluciones
integrales para la poblacioacuten rural7 que fueran sostenibles
Zorro (2010) presenta un desarrollo histoacuterico de las poliacuteticas de Desarrollo
Alternativo en Colombia en este plantea que en el periodo de consolidacioacuten de
estas poliacuteticas (aplicacioacuten de los instrumentos orquestados por el gobierno de
Samper y aplicacioacuten bajo acuerdos de cooperacioacuten internacional en temas
econoacutemicos)8 subdividieacutendolas en dos etapas que constituyen una formacioacuten de
la institucionalidad puacuteblica (1993-1998) y la segunda es la de auge y crisis del DA
(1998-2002) Esta divisioacuten es de gran importancia para el anaacutelisis ya que mostraraacute
las problemaacuteticas previas al periodo del presidente de Aacutelvaro Uribe
El Plan Nacional de Rehabilitacioacuten PNR en 1993 asume la coordinacioacuten del
desarrollo alternativo (decreto 2707) y el documento Conpes 2734 adoptoacute el
Programa Nacional de Desarrollo Alternativo (PNDA) (Zorro 2010) Con esta
normatividad si bien se demarcaba la intencioacuten de cambio de poliacuteticas por parte
del gobierno las fumigaciones seguiacutean siendo implementadas a gran escala
siendo ordenadas por el Consejo Nacional de Estupefacientes Estos documentos
y normatividad que se establece comienza a esgrimir los que seraacute el periodo de
desarrollo institucional daacutendole un vuelco a las poliacuteticas y demarcando el
7 Entre los logros del Estado colombiano para el periodo 1985-1993 el PNR registraba la sustitucioacuten de 3476
hectaacutereas de coca (un 96 en el Cauca) y la erradicacioacuten voluntaria de cerca de 1000 hectaacutereas de amapola (Programa Presidencial para la Con vivencia 1994 P 32) Frente a las 42000 hectaacutereas sembradas de coca en 1989 (Ortiz 2000) la primera cifra muestra lo limitado del logro mas aun cuando no hubo seguimiento para garantizar la perdurabilidad de la sustitucioacuten (Zorro 2010 Paacuteg 96) Con esto se muestra un contraste entre resultados oficiales y particulares los cuales plantean una comprensioacuten completa del fenoacutemeno mostrado en resultados oficiales 8 Estos instrumentos seraacuten desarrollados pertinentemente a continuacioacuten
33
Desarrollo Alternativo como elemento de intereacutes para progresar en la lucha contra
el narcotraacutefico
Una vez el gobierno de Ernesto Samper (1994-1998) entra en vigencia se genera
el programa Plante9 de Desarrollo Alternativo donde se plantea como un
programa que acompantildea la erradicacioacuten forzosa de cultivos iliacutecitos buscando
generar dinaacutemicas que dieran opciones de seguridad econoacutemica social y poliacutetica
para los pobladores de las regiones Como se recalcoacute en el capiacutetulo dos parte de
las causas de la aceptacioacuten de cultivos iliacutecitos era la falta de presencia del Estado
carencia de credibilidad al mismo y reducidos iacutendices de atencioacuten a necesidades
baacutesicas de la poblacioacuten rural de estos latifundios
Como tal el Programa Plante teniacutea como objetivo principal el lograr que los
ingresos derivados de la sustitucioacuten fueran sostenibles mediante la generacioacuten de
un entorno social cultural poliacutetico y econoacutemico en el cual se aumentara la
participacioacuten de la poblacioacuten en procesos del ejercicio de sus derechos como
ciudadanos En siacute el Plante ldquoatiende regiones y no individuosrdquo busca generar
entornos favorables para la sostenibilidad de las iniciativas y reducir la
probabilidad de regresar a la actividad ilegal luego de la erradicacioacuten forzosa10
Una de las caracteriacutesticas que se resaltaron en el Plante fue la diferenciacioacuten
entre pequentildeos cultivadores y las estructuras empresariales definidas con maacutes de
tres hectaacutereas11 (Vargas 2010 Paacuteg 8) Es fundamental entender el caraacutecter y el
enfoque que se tiene en el DA hacia cierto conglomerado de individuos que
carecen de opciones para asegurar una estabilidad econoacutemica (asiacute sea reducida)
puesto que el criterio ya no es solo cuantitativo sino que pretende establecer
9 Ver Conpes 3218
10 Este apartado contiene fragmentos de una entrevista realizada a Mariacutea Ineacutes Restrepo Cantildeoacuten directora del
Plante Ver cuestionario completo anexo 4 11
Zorro (2010) plantea que las marchas que se dieron en el Guaviare en 1995 por pequentildeos cultivadores de coca fueron las que mostraron la necesidad de generar especificidades entre los tipos de cultivos y caracteriacutesticas de sus propietarios
34
nexos directos con capitales del narcotraacutefico (manejan voluacutemenes mayores de
cultivos) (Vargas 2000 Paacuteg 10)
Cabe destacar tambieacuten la falta de conocimiento de los aspectos complejos que
trascendiacutean el problema de los monocultivos de sustancias iliacutecitas para pequentildeos
cultivadores donde se observa claramente las tres fases que propone el PNDA
para cumplir con la promesa de Samper de acabar con los cultivos de coca en dos
antildeos (Vargas 2010 Paacuteg 9) Estas fases eran
1 El programa Plante como tal que buscaba generar financiar y asistir
alternativas productivas de corto plazo que garantizaran ingresos baacutesicos a
las familias afectadas por las labores de erradicacioacuten
2 El Plan de Desarrollo Alternativo Normalizado encargado de financiar y
asistir procesos productivos sostenibles en el mediano y el largo plazo
orientados a consolidar econoacutemica social y ambientalmente las unidades
productivas familiares de los pequentildeos productores
3 Desarrollo Regional Permanente dentro de cuyos planes proyectos y
programas se hariacutea converger el conjunto de acciones de las fases
anteriores (Vargas 2010 Paacuteg 9)
El mal desarrollo y anaacutelisis de la situacioacuten por parte del gobierno y la direccioacuten del
programa Plante terminoacute por distanciar al gobierno y a los campesinos ya que se
continuaban con las fumigaciones las cuales dantildeaban traumaacuteticamente los
cultivos de subsistencia Esto conllevoacute finalmente a que los campesinos obtuvieran
respuestas a sus peticiones con los PRDA (Planes Regionales de Desarrollo
Alternativo (Zorro 2010 Paacuteg 98)
Ligado a lo anterior la diferenciacioacuten entre pequentildeos cultivadores y cultivadores
comerciales empezoacute a ayudar a comprender el tipo de dinaacutemicas inscritas al
35
proceso de cultivacioacuten Esto se dio principalmente por el reclutamiento de decenas
de miles de jornaleros o ldquoraspachinesrdquo12 insertados en los cultivos comerciales
que dejaron a un lado estas acciones que no permitieron el propicio desarrollo del
programa (Vargas 2010 Paacuteg 12)
Una vez termina el periodo de Samper y llega a la presidencia de la Repuacuteblica
Andreacutes Pastrana (1998-2002)13 se esgrime el propoacutesito claro de su gobierno el
cual es el de buscar una salida dialogada para el conflicto El Plan Colombia14 que
surge en 1999 es una estrategia de cooperacioacuten con el gobierno de los Estados
Unidos que busca desarrollar lo expresado en la iniciativa andina contra las
drogas15 (Andean Drug Iniciative)
El Plan Colombia si bien teniacutea una fuerte referencia e intencioacuten de buscar la paz a
traveacutes de la negociacioacuten y el dialogo con involucrando a los actores contaba con
diferentes tipos de estrategias para lograrlo Entre estas surgioacute un componente de
intereacutes como lo fue el Fortalecimiento Institucional y Desarrollo Social y Lucha
contra el Narcotraacutefico (DNP Documento del plan Colombia Paacuteg 6- 23)
El Plan Colombia haciacutea un particular eacutenfasis en la erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos16
mediante varios meacutetodos entre los que teniacutean mayor prioridad la fumigacioacuten
aeacuterea que se ha demostrado en diferentes ocasiones tiene efectos negativos
tanto para el medio ambiente como para las personas Observando experiencias
12 Personas que raspan la hoja de coca para obtener la base de la cocaiacutena
13 Gobierno de pastrana aplico el aparato institucional del Plante y utilizo tres instrumentos para su desarrollo
los pactos entre el gobierno y las comunidades el ICE y el Iagac (Zorro 2010 Pag89) 14
Seguacuten el documento oficial del DNP-DJS 2006 El Plan Colombia se define como ldquoestrategia integral de cooperacioacuten bilateral cuyo objetivo general es combatir las drogas iliacutecitas y el crimen organizado para asiacute contribuir a la reactivacioacuten econoacutemica y la consecucioacuten de la paz en Colombia al tiempo que se fortalece el control sobre la oferta de drogas iliacutecitas en las calles norteamericanas Este acuerdo estaacute basado en el principio de responsabilidad compartida seguacuten el cual se reconoce que el problema mundial de las drogas es una responsabilidad comuacuten y compartida por toda la comunidad internacional que exige una visioacuten integral y equilibrada para enfrentar la demanda y la oferta de drogas iliacutecitasrdquo Paacuteg 10 15
Iniciativa Andina Contra las Drogas apoyo ofrecido por Estados Unidos a Ecuador Venezuela Peruacute Bolivia y Colombia Donde se buscaba destinar recursos para apoyar los instrumentos utilizados en la lucha antinarcoacuteticos y asiacute reducir la oferta de drogas que ingresaba a los Estados Unidos Esto bajo el principio de responsabilidad compartida en el fenoacutemeno del narcotraacutefico (CADA 2005 Paacuteg 34) 16
Ver Anexo 6 Plan Colombia Recursos comprometidos 1999-2003
36
parecidas en varios aspectos al colombiano (enfatizar que estos son medios
utilizados en otros casos con un contexto similar al de Colombia tales como Peruacute
y Bolivia)
Peruacute y Bolivia han demostrado impactos maacutes severos en las aeacutereas de
cultivos de coca por la caiacuteda de narcotraficantes compradores de materia prima
las cuales disminuyen el dantildeo de la mono dependencia ilegal
-A diferencia de las fumigaciones evita el desplazamiento de los cultivos por el
contrario tiende a comprimir las aeacutereas o como miacutenimo a estabilizarlas
-Deprime el mercado de materia prima y genera condiciones maacutes favorables para
la buacutesqueda de alternativas de desarrollo (Vargas 1999 Paacuteg 129)
El renovado eacutenfasis en las fumigaciones llegoacute a afectar aacutereas donde eran
presentes ldquocultivos fraccionados o mezcladosrdquo (alternativos con iliacutecitos) lo que
generoacute especulaciones en cuanto al futuro del plan Esto se dio ya que todo tipo
de acciones gubernamentales en contra de los cultivos iliacutecitos se tendiacutean a
relacionar directamente con las fumigaciones (Zorro 2010 Paacuteg 101)
El Plan Colombia tuvo otro aspecto erraacutetico para el tratamiento diferenciado de los
cultivos de pequentildeos productores el cual fue la ausencia de espacios de
concertacioacuten y seguimiento entre las autoridades del orden nacional y las de los
niveles regionales y locales (Vargas 2010 Paacuteg 23) A esto finalmente se le suma
la mezcla y confusioacuten entre el tratamiento de las drogas y la disuasioacuten de la
insurgencia armada (se da un cambio total a la hora de presentar la tercera
versioacuten del Plan concertada entre Washington y Bogotaacute17) (Ramiacuterez 2003)
17 Se presentara este cambio en el siguiente capiacutetulo que se demarca de mejor manera en el
gobierno de Aacutelvaro Uribe Veacutelez
37
6 REPLANTEAMIENTO DE LA LUCHA CONTRA LAS DROGAS
Los programas desarrollados por las presidencias anteriores al gobierno de Aacutelvaro
Uribe sentaron precedentes institucionales y enfoques para el tratamiento de los
cultivos iliacutecitos Las falencias presentadas en el capiacutetulo anterior en cuanto a su
implementacioacuten (falta de mercados desplazamiento de los cultivos reduccioacuten en
la confianza y credibilidad sobre las instituciones gubernamentales entre otros)
dejaron un panorama en el cual se demostraba una baja reduccioacuten18 en los
incentivos para la poblacioacuten rural de dejar a un lado su uacutenico mecanismo de
obtencioacuten de rubros econoacutemicos
Se debe resaltar tambieacuten el incremento en la violencia generada por actores
armados ilegales en distintas zonas del paiacutes la cual se presenta en correlacioacuten al
aumento significativo de los cultivos iliacutecitos y la produccioacuten de drogas en el
territorio nacional19 Desde 1990-2001 (DNP 2003 Por lo cual la iniciativa que se
debiacutea tomar para la lucha contra las estructuras ilegales armadas era la de atacar
sus ingresos monetarios que directamente serviacutean para proporcionar un
empoderamiento en sus luchas
Sin duda el Plan Colombia ya habiacutea demarcado liacuteneas de trabajo desde el
gobierno de Pastrana que esgrimiacutean la necesidad para el fortalecimiento de la
fuerza puacuteblica e intentar ejercer presencia y control en zonas que histoacutericamente
habiacutean sido fortines de aceptabilidad y control ya fuese de guerrillas (FARC o
ELN) o de grupos paramilitares esto teniendo en cuenta las primeras etapas del
narcotraacutefico en Colombia donde la falta de estos elementos que pudieran
representar al gobierno en centro y periferias a lo largo del paiacutes dieron pautas de
aceptabilidad para fuerzas diferentes al estado en las cuales se aceptaba otro tipo
18 Entre 1980 y 2001 el aacuterea cultivada con coca en el paiacutes paso de 3500 a 144807 hectaacutereas lo que indica
un crecimiento del 256 anual (DNP 2003) Como se ha resaltado en los capiacutetulos anteriores esta tendencia se da con la disminucioacuten de cultivos en Peruacute y Bolivia 19
Ver anexo 6
38
de justicia dinaacutemicas econoacutemicas e inclusioacuten en procesos afables a las causas
poliacuteticas o no de estos grupos
El presente capiacutetulo desarrollaraacute en una primera instancia los aspectos legales e
institucionales en el primer y segundo periodo Aacutelvaro Uribe para asiacute analizar los
resultados en su totalidad20 De esta manera se busca generar una visioacuten maacutes
completa del DA en estos 8 antildeos y esgrimir anaacutelisis basados en las propuestas de
poliacuteticas sin dejar a un lado la propuesta teoacuterica presentada en este texto
61 Desarrollo Alternativo primer periodo Aacutelvaro Uribe (2002-2006)
El gobierno de Aacutelvaro Uribe Veacutelez en su primer mandato expresoacute su intencioacuten
directa de desarrollar un pilar baacutesico en la denominada seguridad democraacutetica
continuando con preceptos sentados por el Plan Colombia en el gobierno anterior
fortaleciendo la fuerza puacuteblica para asiacute trabajar en diferentes aspectos en las
problemaacuteticas que acaeciacutean en los territorios rurales a lo largo del territorio
colombiano
Para alcanzar la Seguridad Democraacutetica el Gobierno plantea una estrategia
comprensiva que incluye por una parte el fortalecimiento de la Fuerza Puacuteblica
para recuperar el control del territorio y proteger la infraestructura nacional y por
otra la desarticulacioacuten de la produccioacuten y traacutefico de drogas iliacutecitas el
fortalecimiento de la justicia y la atencioacuten a las zonas deprimidas y de conflicto
(DNP 2003 Paacuteg 21)
El Plan Nacional de Desarrollo (PND 2002-2006) del primer mandato de Uribe -
ldquoHacia un Estado Comunitariordquo- hace un especial eacutenfasis en los altos iacutendices de
violencia que se teniacutean hasta el antildeo 2001 el aumento exponencial del pie de
fuerza de los grupos insurgentes y la necesidad de atacar el ldquonarcoterrorismordquo21
20 Esto se debe a que varios programas no solo se dieron en un periodo sino que llegaron reproducirse en el
segundo mandato 21
Termino utilizado en el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2010 ldquoHacia un Estado Comunitariordquo
39
desde sus cimientos De esta manera se debiacutea ejercer un control procurando la
eliminacioacuten o reduccioacuten de los cultivos iliacutecitos la interdiccioacuten como mecanismos de
frenar las etapas de procesamiento refinacioacuten produccioacuten final transporte y
distribucioacuten y por uacuteltimo la interdiccioacuten y extincioacuten de bienes para frenar los
beneficios econoacutemicos de estructuras armadas con dinaacutemicas de apropiacioacuten de
recursos por narcotraacutefico22
Para el antildeo de la elaboracioacuten del PND en cuanto a los departamentos con
concentraciones de cultivos iliacutecitos se teniacutea la siguiente informacioacuten
La mayor presencia de cultivos de coca se concentra en Putumayo (37)
Guaviare (15) Caquetaacute(14) Meta (7) y Norte de Santander (7) Por su
parte los cultivos de amapola se ubican principalmente en Cauca (26) Narintildeo
(25) Tolima (18) Huila (16) y Cesar (8) (DNP 2003 Paacuteg 50)
Bajo la misma loacutegica del PC se tomoacute una fuerte prelacioacuten al direccionamiento de
recursos para ejercer mejor control a nivel militar para mitigar el desarrollo del
narcotraacutefico El PND planteaba la fuerte intencioacuten de ejercer procesos de
modernizacioacuten reestructuracioacuten profesionalizacioacuten y capacitacioacuten de sus
miembros en DDHH Esto bajo premisas de poder acompantildear los dos tipos de
procesos para la erradicacioacuten de cultivos23 poder movilizar provisiones y personal
a zonas de gran dificultad para su acceso
Las cifras en los departamentos siguen denotando una fuerte prelacioacuten a
latifundios donde la presencia del Estado es reducida o casi nula la produccioacuten
agriacutecola no es suficiente para la subsistencia de las familias en las regiones y si
bien los cultivos iliacutecitos son un componente legalmente prohibido pueden llegar a
ser cultural y moralmente aceptados (Accioacuten Social ACI amp UNODC 2007) Si bien
el narcotraacutefico deja grandes dividendos estos van direccionados a los
22 Ver anexo 7
23 Mecanismos seraacuten explicados a continuacioacuten de una manera maacutes precisa
40
involucrados en comercializacioacuten y distribucioacuten maacutes no a cultivadores y
procesadores se estima que en promedio las familias reciben un ingreso mensual
de 500 mil pesos en las regiones de mayor concentracioacuten de cultivos de coca
(DNP 2003 Paacuteg 51)
El decreto 100200424 suprimioacute el Plante y dio origen al PDA (Programas de
Desarrollo Alternativo) que seriacutea un componente esencial para la continuidad de
programas del PC Todo esto interrelacionado con las estrategias propuestas por
el PND y su estrategia de Seguridad Democraacutetica (Zorro 2010) El PDA tiene
ciertos componentes que denotan su objetivo principal como el establecimiento de
una base econoacutemica regional y local que ofrezca fuentes estables y licitas de
empleo e ingresos (Conpes 2003)
El objetivo del PND del primer periodo de Uribe - ldquoDesarrollo en zonas deprimidas
y de conflictordquo- vuelve a resaltar coacutemo el conflicto armado ha incidido de manera
directa en la apertura social y cultural de los cultivos iliacutecitos como fuente de
ingresos regulares a los pobladores con una expansioacuten a costa de ecosistemas
fraacutegiles que ha aumentado la tasa de deforestacioacuten que en el uacuteltima deacutecada
alcanzoacute un promedio de 221 mil haantildeo (DNP 2003) Por lo cual esta estrategia
retoma elementos del PC buscando la integralidad de acciones debido a la multi-
causalidad del conflicto Se hace un cambio en la incorporacioacuten del DA como un
enfoque de desarrollo regional basado en el crecimiento productivo fortalecimiento
institucional y comunitarios mejorando la infraestructura fiacutesica y social (DNP
2003)
El fortalecimiento de la estrategia se da bajo tres fases
a) Una de preparacioacuten en la cual sobre la base de debates previos de
amplia participacioacuten se definiraacuten los objetivos del desarrollo regional y se
promoveraacuten espacios de participacioacuten de las comunidades para iniciar los
24 Formalizado mediante el documento Conpes 3218 Ver anexo 7)
41
procesos de elaboracioacuten y concentracioacuten de los proyectos que sustentaran el
desarrollo econoacutemico local b) un fase de desarrollo en la que iniciaran las
acciones priorizadas con eacutenfasis en los programas y proyectos productivos
generadores de empleo e ingresos y de fortalecimiento de las organizacioacuten de la
comunidad y c) una fase de consolidacioacuten de los programas y proyectos orientada
hacia la autogestioacuten del desarrollo regional y local (DNP 2003 Paacuteg 69)
Estas estrategias se presentan bajo el reconocimiento de la falta de capacidad del
Estado para generar una intervencioacuten propicia en las zonas inmersas en conflicto
por lo cual se busca incentivar la participacioacuten de la sociedad civil organizada y la
consolidacioacuten de nuacutecleos fundamentales como las familias para poder permear y
desincentivar la cultura de permisividad con interacciones directas o indirectas
frente a los cultivos de uso iliacutecito
Existen dos tipologiacuteas de proyectos en busca de poliacuteticas de DA en el primer
mandato de Uribe Por un lado el Programa de Proyectos Productivos (PPP) la
cual era una estrategia enfocada a la generacioacuten de ingresos sostenibles y al
mejoramiento de la calidad de vida de las familias que se encuentran en zonas
afectadas por los cultivos iliacutecitos (Accioacuten Social 20071) Esta estrategia buscaba
apoyar cultivos de ldquopancogerrdquo25 teniendo congruencia con las situaciones
agroecoloacutegicas particulares de la regioacuten la utilizacioacuten de explotaciones pecuarias
y el fomento de especies menores (estos primeros eran el aspecto que se teniacutea
previsto a corto plazo) Ademaacutes se buscaba ofrecer proyectos productivos de
mediano y largo plazo estableciendo cadenas prioritarias para el fortalecimiento
de la competitividad de los productos entre los cuales estaban el cacao el
caucho la palma aceitera los forestales productivos el cafeacute y otros (Conpes
2003)
25 Se denominan asiacute los cultivos que buscan satisfacer parte de las necesidades alimenticias de
una poblacioacuten especiacutefica por ejemplo el maiacutez el frijol la yuca y el plaacutetano
42
La otra tipologiacutea identificada y planteada en el PND -ldquoHacia un Estado
Comunitariordquo fue la de Familias Guardabosques que buscaba vincular y
comprometer a familias campesinas como guardabosques y asiacute desarrollar
procesos de recuperacioacuten y conservacioacuten de ecosistemas en zonas sociales y
ambientalmente estrateacutegicas Enfatizar en el fortalecimiento de organizaciones
sociales y econoacutemicas26 posibilitar el acceso a la tierra proyectos de seguridad
alimentaria que generariacutean un aumento en la inclusioacuten poliacutetica regional y
posibilidades de mejorar la calidad de vida deteriorada que se tiene en estas
zonas
Los recursos para financiar del PDA para 2003 teniacutean una buena cantidad de
capital a disposicioacuten27 (Costos y fuentes 2003 Conpes) Contrasta de manera
significativa con el presupuesto asignado para cada una de las luchas contra las
drogas (componentes Vargas 2010)28 Si bien el PND siempre muestra la
intencioacuten y necesidad de no dejar a un lado el elemento de salvaguardar los
intereses de la poblacioacuten civil en zonas marginales del paiacutes buscando de esta
manera reducir el capital social y la mano de obra de actores armados inmersos
en el narcotraacutefico el presupuesto destinado al PDA en Colombia muestra
tendencias que demarcan un intereacutes aun mayor en los procesos militares de
interdiccioacuten y fortalecimiento del brazo armado como estrategia preponderante
A continuacioacuten se haraacuten precisiones sobre las tipologiacuteas de tratamiento a los
cultivos iliacutecitos enmarcados en la lucha contra las drogas29 En su aspecto
26 El Componente Familias Guardabosques centrara su atencioacuten en la unidad familiar y en las relaciones
sociales que vinculan la comunidad y el territorio La comunidad juega un papel preponderante lidera el proceso asume las responsabilidades de organizar y cohesionar las familias y es garante de compromisos adquiridos (hellip) Con el objetivo de contrarrestar la ocurrencia de incentivos perversos el Programa ha previsto que podraacuten vincularse tanto las familias que han erradicado los cultivos iliacutecitos como las que no los han tenido nunca (Conpes 2003 paacuteg 11) 27
Anexo 8 28
Cabe anotar que si bien las cifras mostradas en la grafica del Conpes no tienen una exactitud con las presentadas por Vargas (2010) unas estaacuten sobre pesos corrientes de 2003 y las otras en pesos constantes Aun asiacute existen diferencias significativas en el presupuesto Anexo 9 29
Anexo 10
43
normativo objetivos buscados focalizacioacuten de la poblacioacuten a la que se le brindan
los programas
Programa Familias Guardabosques (PFGB)
Es programa se ha dirigido a familias campesinas indiacutegenas y afrocolombianas
ubicadas en ecosistemas social y ambientalmente estrateacutegicos y que se
encuentran vinculadas o en riesgo de involucrarse e la cadena productiva de
cultivos iliacutecitos (Accioacuten Social 2007 Paacuteg 9) el cual se desarrolla desde el antildeo
2003 parte de su estrategia es la entrega de subsidios condicionados dados por
la firma de compromisos individuales y familiares de participar en procesos de
erradicacioacuten voluntaria de la totalidad de los cultivos iliacutecitos que manejen Ademaacutes
de participar en proyectos productivos que buscan la conservacioacuten yo
recuperacioacuten de los ecosistemas aledantildeos Estos factores se deben ver
representados en el fortalecimiento del nuacutecleo baacutesico social que constituye la
familia de esta manera incentivar una comprensioacuten del fenoacutemeno del cultivo de
sustancias iliacutecitas las consecuencias sociales econoacutemicas y ambientales que
acarrea y reducir la cultura de aceptacioacuten del mismo
El proyecto se desarrollo en aacutereas especificas teniendo en cuenta aspectos y
particularidades ambientales aun asiacute se resalta la voluntad que tengan los
habitantes de las regiones en participar de este El PFGB tiene dos componentes
por un lado uno Teacutecnico-Ambiental que busca realizar programas de
conservacioacuten recuperacioacuten y preservacioacuten de los ecosistemas que hayan sido
vulnerados por los cultivos iliacutecitos o puedan ser objetivo de el traslado de los
mismos esto va acompantildeado del apoyo que se brindariacutea para el cultivo de
productos como el cafeacute cacao caucho palma africana entre otros El otro
componente como se resalta en el Conpes 3218 es la de restaurar el tejido social
teniendo como base fundamental la familia y de esta manera aumentar la
cooperacioacuten entre comunidades aledantildeas estimular integracioacuten que posibilite un
44
desarrollo econoacutemico sostenido acompantildeados respectivamente de entidades
adscritas al Estado
Un ejemplo de los compromisos que debe asumir las familias que entren en el
programa es a) mantener su vereda libre de cultivos iliacutecitos b) ahorrar entre un 40
y un 50 del incentivo condicionado recibido para cofinanciar proyectos
productivos o comprar tierra c) realizar acciones de proteccioacuten ambiental (Citado
en Zorro 2010 Paacuteg 102)
Estas acciones del PDFB pasan por tres etapas a) identificacioacuten y
acercamiento a las comunidades que concluye con la firma de un contrato
colectivo pero suscrito por representantes de cada una de las familias de la vereda
o comunidad que desea ser incluida en el programa b) cumplimiento de
compromisos (erradicacioacuten de iliacutecitos firma de contrato individual y primer pago) y
c) acompantildeamiento seguimiento y evaluacioacuten (Zorro 2010 Paacuteg 103)
Las metas esperadas a desarrollar en el periodo 2003-2006 para el PDFB son
(Conpes 2003)
-Vincular 50000 familias campesinas como Guardabosques
-Mantener libres de cultivos iliacutecitos por lo menos 60000 Hectaacutereas en los
nuacutecleos de intervencioacuten
-Revegetalizar de manera natural por lo menos 40000 hectaacutereas en zonas
ambientalmente estrategias
-Conservar alrededor de 700000 hectaacutereas de bosques naturales por
medio de actividades de guardabosques
Programa de Proyectos Productivos (PPP)
Como parte de la estrategia de erradicacioacuten manual voluntaria se dio otra
tipologiacutea la cual busca promover proyectos que generen ingresos sostenibles y
mejoren la calidad de vida de familias trastocadas por los cultivos iliacutecitos Esta
45
iniciativa de buscar proyectos sostenibles para garantizar ingresos econoacutemicos se
presento como una segunda fase para las familias que ya hubiesen desarrollado el
PFGB
Los elementos que diferencias el PPP del PFGB es el entres de generar fuentes
estables de empleo e ingresos desarrollar proyectos que garanticen la
sostenibilidad alimentarias de la poblacioacuten campesina enmarcados en una poliacutetica
sectorial agropecuaria que desarrolle la capacidad de insertarse en el mercado
nacional e internacional esto teniendo en cuenta la intensioacuten de los campesinos
para inmiscuirse en las fases de produccioacuten llegando a la comercializacioacuten (para
esto se dariacutea un acompantildeamiento no solo de incentivos para capitalizacioacuten si no
para instruirse en la creacioacuten de organizaciones y alianzas que trabajaran de la
mano con el sector privado) (Conpes 2003)
Se resaltan dos componentes o fases para el desarrollo de los PPP
-seguridad alimentaria y flujo de caja cultivos de pancoger en periodos
improductivos
-Proyectos productivos a mediano y largo plazo para los que se han priorizado
diferentes tipos de cultivos
Las metas programadas para el periodo 2003-2006 en la aplicacioacuten de las PPP
son (Conpes 2003)
-Vincular 27000 familias campesinas a actividades licitas en proyectos
agroforestales y agriacutecolas de mediano y largo plazo
-Generar al menos 18 millones de jornales liacutecitos a nivel local (que equivalen a
65800 empleos directos
-Mantener libres de cultivos iliacutecitos al menos 76350 hectaacutereas
Finalmente para concluir el apartado normativo y de objetivos de las dos liacuteneas de
trabajo de las familias guardabosques el gobierno en el documento conpes 3218
46
planteo una presupuesto de aproximadamente 1 billoacuten de pesos corrientes en
2003 para los primeros tres antildeos de los programas Para el caso de las Familias
Guardabosques el total agregado de los tres antildeos (2003-2006) es de
668259742063 pesos de los cuales 237649142062 proveniacutean de recursos de
la nacioacuten y 430610600000 pesos derivados de aportes externos
Para los PPP los recursos a utilizar en el mismo periodo de tres antildeos ascendiacutean a
265878000000 desagregados de la siguiente manera Provenientes de la
nacioacuten se iban a utilizar 21133000000 pesos y provenientes de fuentes externas
244745000000 pesos30
62 Desarrollo alternativo segundo periodo de Aacutelvaro Uribe (2006-2010)
El Plan Nacional de Desarrollo planteado para el segundo periodo presidencial de
Uribe ldquoEstado Comunitario Desarrollo para todosrdquo busca la consolidacioacuten de la
Poliacutetica de Defensa y Seguridad Democraacutetica (PDSD) en aras de completar el
proceso de recuperacioacuten del control del territorio bajo la continuacioacuten de poliacuteticas
en buacutesqueda de fortalecer la Fuerza Puacuteblica (FP) y la inteligencia del estado
como herramientas preventivas y ofensivas frente al accionar de los Grupos
Armados al Margen de la Ley (GAMI) (DNP 2007)
Se plantea la necesidad de fomentar acciones mancomunadas entre el uso
legitimo de la fuerza con la accioacuten social del Estado y la comunidad (Vargas
2010) Ya que la consecucioacuten de una situacioacuten de normalidad estaacute ligada con la
seguridad y se deben atacar todos los fenoacutemenos que perjudiquen el bienestar y
la calidad de vida de los ciudadanos (DNP 2007) Las luchas frontales contra el
narcotraacutefico terrorismo y cualquier tipo de crimen que soporte las actividades
ilegales de grupos armados que busquen desarrollar acciones contra el Estado se
debe salvaguardad bajo los principios y condiciones de la seguridad
30 Ver grafica conpes 2003 Financiacioacuten 2003-2006
47
En este periodo del gobierno de Uribe se aumenta de manera considerable el
eacutenfasis en la Seguridad como principio rector y garante del bienestar de la
poblacioacuten Colombiana el cual tratado de manera eficaz y directa permitiriacutea
desarrollar las estrategias de recuperacioacuten del entramado social en latifundios
donde no se habiacutea ejercido una presencia real del Estado y eran ubicaciones de
libre movilizacioacuten para los grupos ldquoterroristasrdquo
De esta manera se necesita una coordinacioacuten interinstitucional que gira alrededor
del Ministerio de Defensa y la Agencia Presidencial para la Accioacuten Social (Vargas
2010) finalmente estos procesos de coordinacioacuten se enmarcan en cinco objetivos
estrateacutegicos para la PCSD31
1 La recuperacioacuten del control institucional del Estado y de la seguridad en el
territorio
2 La presencia integral de la institucionalidad estatal el fortalecimiento de la
gobernabilidad local y la participacioacuten efectiva de la sociedad civil
3 La erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos y el desarrollo de la economiacutea licita (vale
decir el DA)
4 La recuperacioacuten del medio ambiente
5 La administracioacuten eficaz y la aplicacioacuten efectiva de la justicia (Vargas
2010 Paacuteg 81)
Se debe resaltar que a diferencia del PND 2002-2006 el apartado que hace
referencia a como se tratara el problema de las drogas iliacutecitas contiene un nuevo
componente denotado significativamente y es el crimen organizado Esto se debe
a la intencioacuten de dar continuidad a los logros (gubernamentales) de la poliacutetica de
seguridad democraacutetica sin olvidar que estos se desarrollan desde supuestos si
bien modificados en el primer periodo de Uribe del Plan Colombia
31 Poliacutetica de Consolidacioacuten de la Seguridad Democraacutetica 2007
48
Para la perspectiva gubernamental el eacutexito de cada uno de los
componentes del Plan Colombia demuestra que la estrategia integral ha sido
efectiva y deja la posibilidad de continuar con la poliacutetica para consolidar los
resultados y obtener logros permanentes en la lucha contra el traacutefico de drogas
iliacutecitas el crimen organizado la pobreza (sic) y para afianzar la reactivacioacuten del
tejido social en Colombia Todo lo cual seguacuten la tesis oficial redunda en mayor
gobernabilidad fortalecimiento institucional y una democracia consolidada (Citado
en Vargas 2010 Paacuteg 80)
Para Vargas (2010) la cooperacioacuten entre el Estado Colombiano y el gobierno de
Estados Unidos desarrollo una nueva preocupacioacuten originada desde los centro de
pensamiento estrateacutegico que analizan temaacuteticas de seguridad Y es como se ha
insistido a lo largo del presente anaacutelisis la falta de control y ejercicio de procesos
institucionales en aacutereas diversas en el territorio nacional con una diferencia
estrateacutegica Para los centro de pensamiento la falta de control estatal en estas
zonas califican al paiacutes como inseguro para fomentar inversiones de capital
extranjero y adentrarse en loacutegicas de capitalismo y libre mercado para el
desarrollo teoacuterico histoacuterico y actual de la falta de presencia del Estado en este
estudio se enmarca el problema de inclusioacuten de poblacioacuten que habita las
periferias imposibilitando la inclusioacuten en mercados y dejando temas de justicia y
aceptacioacuten social a grupos insurgentes que histoacutericamente han desarrollado un
control (por la fuerza o por la cooptacioacuten de habitantes en procesos econoacutemicos
ilegales) aceptado y demarcado en territorios perifeacutericos de los departamentos
Si bien el gobierno de Washington no cataloga la ingobernabilidad en territorios
Colombianos al mismo nivel que Afganistaacuten Paquistaacuten Irak es necesario que los
territorios cocaleros y de frontera se busque garantizar el control La definicioacuten que
se va a tener para el contexto de Colombia en teacuterminos de gobernabilidad hace
referencia a
49
ldquola debilidad de las capacidades del gobierno (y de la sociedad) por lo cual
estas son rebasadas con facilidad por la demanda social la cual desborda con
facilidad en presiones y anomias debido a que existen sectores sociales que
mantienen la expectativa o ilusioacuten de que los gobiernos democraacuteticos tendraacuten una
capacidad de respuesta a sus problemas superior a la de los gobiernos
autoritariosrdquo (Aguilar 2006)
El PND de la segunda administracioacuten de Uribe destaca la labor de su gobierno en
el periodo anterior donde se plantea que se asperjaron un total de 710532
hectaacutereas y se erradicaron manualmente otras 92851 aun asiacute la produccioacuten de
cocaiacutena no se redujo de manera considerable debido a ldquola tecnificacioacuten y
perfeccionamiento de los procesos de fabricacioacuten de cocaiacutenardquo (DNP 2007) Esto
plantea una dinaacutemica discursiva de intereacutes ya que se asimila que las poliacuteticas de
tratamiento en la lucha contra las drogas si se han desarrollado de manera
propicia pero la problemaacutetica acaece en las estructuras criminales conocidas y las
que vienen surgiendo despueacutes de los procesos de desmovilizacioacuten de las
autodefensas Por lo anterior es de vital intereacutes continuar con cada uno de los
marcos institucionales y en materia de desarrollo institucional de las poliacuteticas de
erradicacioacuten forzosa yo voluntaria el ataque frontal a los grupos armados y lucha
militar contra el terrorismo sumaacutendole una poliacutetica de responsabilidad compartida
Este apartado de poliacutetica de responsabilidad compartida se desarrolla bajo el
marco contextual de llegar a la Presidencia de la Comisioacuten interamericana para el
Control del Abuso de Drogas (Cicad) de la organizacioacuten de Estados Americanos
(OEA) Los dos frentes de trabajo para esta poliacutetica seraacuten
(1) Educacioacuten a ciudadanos de paiacuteses consumidores sobre las
consecuencias sociales y ambientales derivadas del traacutefico iliacutecito de drogas y (2)
invitacioacuten a los paiacuteses consumidores para apoyar las diferentes acciones dirigidas
a combatir el problema de las drogas iliacutecitas pe la promocioacuten de legislaciones
50
cooperativas para contrarrestar el crimen organizado y el lavado de activos (DNP
2007 Paacuteg 59)
Por uacuteltimo el marco de la lucha contra las drogas se soporta (reiteradamente) en
los programas de erradicacioacuten forzosa antildeadieacutendole la creacioacuten y cooperacioacuten con
los Grupos Moacuteviles de Erradicacioacuten Manual que trabajaran de la mano con los
cronogramas establecidos para las aspersiones aeacutereas En el aspecto de los PDA
se mantendraacuten los Programas de Familias Guardabosques y Desarrollo
Alternativo para seguir abriendo espacios que posibiliten alternativas licitas a
pequentildeos cultivadores
Los nuevos objetivos trazados para la continuidad de los PDA son
Se fomentaraacuten alternativas productivas en 88000 nuevas hectaacutereas de
cultivos liacutecitos al interior de la frontera agriacutecola y se apoyaraacuten proyectos
productivos sostenibles para las 50 mil familias guardabosques actuales Lo
anterior se haraacute a traveacutes de la cofinanciacioacuten de proyectos productivos econoacutemica
y teacutecnicamente viables A traveacutes de la gestioacuten ambiental se mantendraacuten libres de
cultivos iliacutecitos al menos 2000000 de hectaacutereas se recuperaraacuten al menos
100000 hectaacutereas de bosque primario y secundario y se atenderaacuten cerca de
80000 familias adicionales a traveacutes del Programa de Familias Guardabosques
(PDA 2007 Paacuteg 103)
63 Anaacutelisis de resultados del gobierno de Aacutelvaro Uribe (2002-2010)
La historia de la lucha contra los cultivos iliacutecitos en Colombia si bien ha tenido
diferentes facetas se ha desarrollado bajo una loacutegica particular esta se inscribe
en una constante intencioacuten de presentar poliacuteticas con enfoques netamente
diferenciados por un lado la utilizacioacuten de la capacidad militar para acabar con el
narcotraacutefico y por el otro realizar poliacuteticas que intentan atacar el problema en su
raiacutez en otras palabras el problema social econoacutemico poliacutetico y de legitimidad que
se tiene en regiones perifeacutericas de los departamentos en todo el territorio nacional
51
El gobierno de Aacutelvaro Uribe no ha sido ajeno a este tipo particular de luchas que
se muestra ya no tanto como una poliacutetica de gobierno sino una poliacutetica de Estado
que indiferente del partido que llegue al poder las relaciones internacionales que
entran en juego el permanente problema en las uacuteltimas deacutecadas de lidiar con
grupos armados al margen de la ley que buscan construir un capital social y
econoacutemico considerable para hacerle contraposicioacuten al gobierno central
Por esto se ha decidido en el presente apartado de anaacutelisis consiste en contrastar
resultados obtenidos en el periodo 2002-2010 de las poliacuteticas de erradicacioacuten
forzosa con las de erradicacioacuten voluntaria Ya que de esta manera se puede mirar
de manera maacutes completa si el gobierno en este periodo ha logrado disminuir los
incentivos de la poblacioacuten rural en latifundios cultivadores de cultivos para
inmiscuirse con la economiacutea ilegal o el enfoque que ha optado por la utilizacioacuten de
un componente militar predominante ha permitido que se sigan generando
incentivos negativos para continuar con el cultivo y produccioacuten de estupefacientes
Uno de los puntos de intereacutes que se planteo Uribe en su primer periodo de
presidencia fue el de modernizar las FP y capacitarla en DDHH de esta manera
el nuacutemero de efectivos aumento en 130485 (515) y se avanzoacute en la
profesionalizacioacuten del pie de fuerza y asiacute el nuacutemero de soldados profesionales
aumentoacute en un 126 (40830) (DNP amp DJS 2007)
El documento de ldquoEstrategia de fortalecimiento de la democracia y el Desarrollo
Socialrdquo se refiere a la efectividad del acompantildeamiento y entrenamiento en DDHH
teniendo datos suministrados por la Defensoriacutea del Pueblo en 2005 para el cual
las violaciones de DDHH se redujeron en un 19 a comparacioacuten del antildeo 2002
Para el antildeo 2006 Colombia se mantuvo como el paiacutes con mayor superficie de
cultivo de coca en el mundo Si bien el cultivo descendioacute un 9 de 86000 ha En
2003 a solo 78000 ha en 2006 contrastado con los primeros antildeos de la presente
deacutecada no ha tenido la misma intensidad por lo cual se demarca la tendencia
desde el antildeo 2003 en la cual la produccioacuten anual de cocaiacutena se ha mantenido
52
alrededor de las 80000 ha (UNODC 2007) Se resalta el intereacutes del gobierno con
los compromisos adquiridos para la erradicacioacuten o disminucioacuten considerable de
cultivo de cocaiacutena el descenso vertiginoso que promedio un 91 en su tasa de
disminucioacuten anual dentro 2000-2009 (Simci UNODC 2006)
La evolucioacuten que se presenta en el periodo 2002-2006 se dio por la aspersioacuten de
710532 ha y la erradicacioacuten manual de 92851 ha Contrasta este resultado con la
produccioacuten mundial de cocaiacutena donde Colombia se mantuvo como el mayor
productor generando 79 de un total de 74 toneladas meacutetricas por cada 1000
ha Este resultado contradictorio lo asume el gobierno de Uribe debido a la
tecnificacioacuten y perfeccionamiento de los procesos de fabricacioacuten de cocaiacutena
(PND 2007)
Las acciones de interdiccioacuten entre el primer periodo de Uribe incautaron 6564
toneladas de cocaiacutena 147 kilogramos de sustancias quiacutemicas solidas y 105
millones de galones de sustancias liquidas Se destruyeron 8907 laboratorios y
fueron confiscados 77 aeronaves 1192 embarcaciones y 6868 automotores32
En el aspecto de lavado de activos y extincioacuten de dominio se dicto sentencia
favorable al Estado en 428 casos de extincioacuten de dominio ademaacutes de esto se
realizaron investigaciones desarrolladas por el DAS que condujeron a la extincioacuten
de dominio sobre propiedades relacionadas al narcotraacutefico en 63 ocasiones (DNP
amp DJS 2007)
La cooperacioacuten de Estados Unidos al gobierno colombiano por medio del Plan
Colombia mantuvo la misma intensidad que las poliacuteticas y desarrolladas en el
gobierno de Uribe en torno a la necesidad del fortalecimiento militar En promedio
entre el antildeo 2000 y 2008 Seguacuten datos disponibles del DNP la asistencia
norteamericana para el componente militar fue de 472 millones de doacutelares
mientras el aporte del gobierno colombiano fue de 812 millones (Mejia 2010)
32 Ver anexo 11
53
La fumigacioacuten aeacuterea en el gobierno de Uribe fue una de las estrategias mas
destacas y utilizadas este marco permito que en el 2003 se aumentara la cantidad
de glifosato utilizado pasando de una concentracioacuten de 25 litros por hectaacuterea a
104 litros por hectaacuterea y de esta manera aumentar la eficacia de las
fumigaciones (UNODC 2004) Este elemento permite observar junto a desarrollos
en las poliacuteticas de aumento de la fuerza puacuteblica capacidad armada inteligencia
modernizacioacuten de equipamientos muestran una gran prelacioacuten entre las dos liacuteneas
de poliacuteticas desarrolladas para la lucha contra cultivos iliacutecitos que tienen un
eacutenfasis en la lucha militar contra organizaciones que fomentan el narcotraacutefico
A estos procesos de fumigacioacuten se le antildeadioacute un componente de grupos moacuteviles
de erradicacioacuten los cuales contribuyen de gran manera a elevar el porcentaje de
efectividad a la hora de destruir cultivos establecidos33 esto no necesariamente a
desarrollado un resultado de reduccioacuten permanente en los cultivos si no que ha
generado dinaacutemicas de desplazamiento y camuflaje lo que ha permitido mantener
el nivel promedio de aacuterea cultivada en 80000 ha Este resultado de
desplazamiento maacutes conocido como ldquoefecto globordquo34 no ha sido medido de
manera precisa localmente y los argumentos de su existencia se han basado en
las observaciones agregadas de la evolucioacuten de cultivos de coca en Bolivia
Colombia y Peruacute (Mejiacutea 2010) De manera ejemplar para el caso colombiano se
tiene la siguiente referencia
Putumayo solo teniacutea 7000 hectaacutereas de coca en 1996 este nuacutemero crecioacute
a 46200 en 2000 Ahora que Putumayo es objetivo de la poliacutetica de fumigaciones
algunos reportes sentildealan que la coca se estaacute desplazando al vecino departamento
de Narintildeo (WOLA 2002)
33 Anexo figura 2 Daniel mejiacutea paacuteg 72 Cultivos de coca y campantildeas de aspersioacuten aeacuterea y
erradicacioacuten manual 02-08 34
Se ha tomado como una explicacioacuten factible basada en dinaacutemicas de la marihuana en Meacutexico y Colombia el desplazamiento de cultivos en Bolivia Peruacute y en Colombia luego de procesos de fumigacioacuten o erradicacioacuten
54
Para finalizar y teniendo en cuenta los resultados publicados del censo a 2009
sobre el desarrollo de los cultivos iliacutecitos en el paiacutes le reduccioacuten ha llegado a dejar
una superficie cultivada de 68000 hectaacutereas continuando con la tendencia de
reduccioacuten del periodo 2007-208 este nivel constituye el nivel maacutes bajo de cultivos
en el paiacutes desde que la UNODC ha desarrollado la medicioacuten del fenoacutemeno
(UNODC 2010)
Durante el antildeo 2009 se erradicaron manualmente 60554 hectaacutereas de
coca y se asperjaron 104771 hectaacutereas Este nivel de erradicacioacuten es menor en
35571 hectaacutereas al record de 96115 hectaacutereas alcanzado en 2008 La aspersioacuten
aeacuterea de los cultivos de coca tambieacuten se redujo pasando de 133496 has En
2008 a 104771 en 2009 (UNODC 2001 Paacuteg 10)
Las reducciones maacutes importantes de cultivos de coca entre 2008-2009 se dieron
en Putumayo Narintildeo y Antioquia y los tres departamentos con mayor cantidad de
cultivos de coca para el antildeo de publicacioacuten del informe (2010) fueron el Guaviare
Coacuterdoba y Cauca del aacuterea cultivada en 2004-200935
El Programa de Familias Guardabosque (PFGB) se viene adelantando con la
intencioacuten de insertar a una parte de la poblacioacuten de manera voluntaria en
procesos que busquen construir la cultura de lo liacutecito El PFGB se basa en la firma
de compromisos por familias que desarrollan una erradicacioacuten de cultivos
existentes de manera voluntaria de no ejecutar labores relacionadas o que
incentiven los cultivos iliacutecitos donde el gobierno mantiene un acompantildeamiento
transfiriendo bimestralmente incentivos econoacutemicos y asesoriacuteas para integrar las
actividades productivas en economiacuteas de escala nacional
Para el antildeo 2005 los logros que se habiacutean generado en esta liacutenea de
proyectos fueron el ofrece opciones de desarrollo liacutecito a 50699 familias
permitiendo mantener libre de cultivos de coca y amapola 1249980 hectaacutereas en
35 Ver anexo 12
55
35 municipios Asiacute mismo el Programa ha apoyado la creacioacuten de 86
organizaciones de economiacutea solidaria ha fortalecido otras 44 y ha ofrecido
opciones de capacitacioacuten teacutecnica y baacutesica a maacutes de 14525 personas Se estima
que los beneficiarios han adquirido maacutes de 32000 hectaacutereas y que las familias
han ahorrado maacutes de $20000 millones para invertirlos en maacutes de 41 proyectos
agroindustriales agroforestales y de servicios ambientales (miel y ecoturismo)
Este esfuerzo ha contado con el apoyo y seguimiento permanente de la ONU la
cual ha destacado la importancia y utilidad de esta iniciativa en el marco de la
lucha contra los cultivos iliacutecitos (DNP 2007 Paacuteg 102)
EL PFGB para 2006 habiacutea eliminado de manera manual y voluntaria 9036 ha
ademaacutes se recuperaron 53477 ha la eliminacioacuten de hoja de coca en este antildeo fue
equivalente al 11 de la erradicacioacuten de Colombia se expresa en el documento
de evaluacioacuten de la UNODC la efectividad o no de este proyecto se da en materia
de hectaacutereas eliminadas o no que debe permear objetivos claves tales como la
recuperacioacuten de ecosistemas y la generacioacuten de aspectos culturales insertados en
las familias y de esta manera buscar tratar el problema en materia de incentivos
para ingresar a economiacuteas licitas
La cultura de la legalidad es un aspecto que se ha resaltado de manera reiterativa
en los PFGB debido a la aceptacioacuten que se haciacutea de monocultivos iliacutecitos como
mecanismo de apropiacioacuten de recursos
Para realizar el traacutensito de la cultura de la ilegalidad a una basada en lo
legal ademaacutes de las sanciones estatales es necesaria la reprobacioacuten social pues
esta es mucho maacutes eficiente como reguladora de las acciones de la ley o la moral
porque el individuo corre el riesgo de ser excluido de la comunidad (Accioacuten Social
2007 Paacuteg 25)
En este sentido Accioacuten Social hizo una caracterizacioacuten de la manera de
involucrarse con los cultivos iliacutecitos donde el 692 eran propietarios y trabajaron
en la tierra El porcentaje restante fue propietario mas no trabajo en ellos por lo
56
cual adquirioacute mano de obra no calificada para el funcionamiento adecuado de
estos
Se resalta que de las familias que fueron propietarias el 363 mostraban un nivel
de arrepentimiento bajo mientras una mayoriacutea que representa el 34 no se
arrepiente Lo que indica para el gobierno y el seguimiento de las poliacuteticas que se
ha podido implementar cierto tipo de enemistad con dinaacutemicas iliacutecitas para
insercioacuten en desarrollos econoacutemicos necesarios para la subsistencia de la
poblacioacuten
En este mismo estudio desarrollado por Accioacuten Social (2007) se dio un
precedente importante en cuanto a las razones para erradicar los cultivos en las
familias voluntarias que ingresaron al programa Lo que arrojo los siguientes
resultados
Tener acceso al incentivo condicionado que brinda el Programa (363) y el
compromiso adquirido con el mismo (317) Estas respuestas evidencian la
importancia de la presencia del Estado para la consolidacioacuten de la cultura de la
legalidad (hellip) Otras de las razones mencionadas fueron evitar fumigaciones
(103) la improductividad del cultivo iliacutecito (72) y el cambiar su forma de vida
(68) (Accioacuten Social 2007 Paacuteg 26)
Programa de Proyectos Productivos es la segunda liacutenea de trabajo que
implemento la administracioacuten de Uribe donde el intereacutes principal es apoyar
iniciativas de sustento que sean comercialmente viables y que mejoren la
produccioacuten productividad empleo y oportunidades de ingreso a aacutereas
generalmente dependientes de mercados iliacutecitos
Mediante este Programa se han beneficiado 26321 familias en 92
municipios estableciendo 63632 hectaacutereas de cultivos de cafeacutes especiales
caucho cacao palma y forestales en proyectos asociativos Igualmente se ha
dotado a 37 municipios con bibliotecas itinerantes se han beneficiado 1590
57
personas con programas teacutecnicos del Sena y 1590 personas con programas de
educacioacuten baacutesica Para la ejecucioacuten de este Programa se ha realizado una
inversioacuten total de $114877 millones en el periodo 2002-2006 (DNP 2007 Paacuteg
104)
La viabilidad de estas cadenas asociativas que se pretenden vincular con
mercados nacionales e internacionales en 2008 sus ventas ascendieron a 31000
millones de pesos aproximadamente el 01 del Producto Interno Bruto
agropecuario 25 de los 126 proyectos avanzaron a la etapa de produccioacuten y
comercializacioacuten estos generaron ventas anuales en el 2007 estimadas en
18000 millones de pesos
No se debe dejar a un lado que una evaluacioacuten hecha para las utilidades en 2006
donde se constituyeron 82 organizaciones el 825 obtuvo utilidades netas pero
solo un 196 llego a superar los $10 millones Esto contrasta con el informe
debido a que se plantea que las organizaciones constituidas para adentrarse en la
economiacutea nacional se enmarcan en riesgo significativo de obtener dividendos de
las poliacuteticas de PPP (Zorro 2010 Paacuteg107)
En esta misma loacutegica y como se planteo la evolucioacuten de los proyectos el PFGB
buscaba vincular a sus beneficiaros una vez cumplidos los acuerdos planeados
con las PPP asiacute asegurando una continuidad de las poliacuteticas que ayuden a
consolidar el intereacutes del apoyo del Estado para la inclusioacuten en los mercados y
seguridad en la erradicacioacuten y prevencioacuten de cultivo de coca y amapola
El porcentaje de familias en PFGB que se vincularon a los PPP es de apenas
268 en esta preocupante dinaacutemica Accioacuten Social (2007) identifica tres razones
fundamentales la falta de recursos econoacutemicos (24) el no haber recibido ofertas
para participar de alguacuten proyecto productivo (14) desconocimiento de los
proyectos (13) y la no tenencia de tierras y el difiacutecil acceso a creacuteditos (10)
58
CONCLUSION
A lo largo del texto se ha planteado la problemaacutetica del Desarrollo Alternativo
como una liacutenea de trabajo para programas que buscan presentar soluciones a los
cultivos iliacutecitos desde un enfoque social Estos programas se disentildean para
regiones en Colombia que necesitan soluciones transversales Estas regiones
tienen especificidades como la baja infraestructura bajo acompantildeamiento de las
autoridades gubernamentales para presentar sus demandas bajos niveles de
seguridad y de confianza (resultado de la presencia de actores armados como
ldquoinstitucionesrdquo que por medio de la coercioacuten mantienen un monopolio del uso de la
violencia) Todo lo anterior indica que los incentivos negativos generan una
alternativa viable para solventar necesidades econoacutemicas baacutesicas la cual se
reproduce en el cultivo de hoja de coca y amapola
De esta manera y para concluir el presente estudio se responderaacute a cada uno de
los objetivos planteados y aun maacutes importante a la pregunta de investigacioacuten que
fue base fundamental para este anaacutelisis
A lo largo del presente estudio se pudo observar coacutemo la poliacutetica anti drogas en
Colombia en el periodo 2002-2010 tuvo un fuerte eacutenfasis en el tratamiento de los
cultivos de manera militar Se tomaron como fuente directa de financiamiento de
los grupos al margen de la ley maacutes no como una problemaacutetica de abandono a
territorios rurales que no tienen desarrollo de infraestructura salud educacioacuten y
seguridad Este desarrollo es necesario para adentrarse en la realidad nacional y
de esta manera desincentivar la relacioacuten de poblacioacuten rural con necesidades
baacutesicas que involucran una calidad de vida deteriorada con la necesidad
imperante de cultivar hoja de coca
El Desarrollo Alternativo en este periodo tuvo un eacutenfasis en
59
a Reducir los cultivos iliacutecitos y la produccioacuten de sustancias derivadas Si bien se
redujo el aacuterea cultivada un 9 de 86000 a 78000(02-04) y en 2010 a 68000 ha
este dato contrastado con la manera en la que se estaba reduciendo
anteriormente es miacutenimo y la produccioacuten de cocaiacutena en el paiacutes sigue siendo
relativamente estable Para 2007 seguiacuteamos siendo el productor del 79 de la
cocaiacutena mundial
b PFGB 50000 familias con opciones de desarrollo liacutecito erradicacioacuten voluntaria
y manual de cultivos iliacutecitos llegoacute a las 9000ha lo que fue equivalente al 11 de la
erradicacioacuten anual
-Reducir incentivos se fomentoacute la cultura de la legalidad en las familias
donde se ha aceptado de manera social las problemaacuteticas adscritas al
trabajo con cultivos de coca y amapola Aun asiacute contrasta un 36 contra un
34 de familias que se arrepienten y las que no se arrepienten por lo cual
es un tema que se debe seguir considerando clave para erradicar cultivos
iliacutecitos
c PPP ha beneficiado a 26000 familias Su intereacutes principal es apoyar iniciativas
de sustento que sean comercialmente viables y mejoren las oportunidades de la
comunidad para mejorar su calidad de vida Se constituyeron 82 organizaciones
en la cual el 825 obtuvieron utilidades netas por lo cual cumplieron con su
cometido
La prelacioacuten en la estrategia de erradicacioacuten forzosa e interdiccioacuten ha hecho
debilitar la inversioacuten del DA en departamentos como Caquetaacute Guaviare
Putumayo Meta la llanura del Pacifico narintildeense y zonas del bajo Cauca y el
Magdalena Medio (Vargas 2010) Ligado a esto se debe mirar coacutemo el PFGB no
cumple todos los objetivos planteados especialmente en materia de recuperacioacuten
de los ecosistemas debido a falencias en la identificacioacuten de algunos terrenos
como dados para la realizacioacuten de cultivos especiacuteficos apoyados por el programa
Ademaacutes los PPP como se resaltoacute en el capiacutetulo anterior en muchos casos no han
sido viables como etapa de transicioacuten debido a la falta de capital que pueda ser
destinado al desarrollo de asociaciones
60
Por uacuteltimo las soluciones de tipo social que se pueden identificar en los
programas desarrollados en los gobiernos de Aacutelvaro Uribe se centran en la
creacioacuten y consolidacioacuten de redes entre entidades gubernamentales y la poblacioacuten
rural el PFGB plantea no solo la erradicacioacuten total y el compromiso de no cultivar
de nuevo sino que busca establecer un tipo de conciencia social en los nuacutecleos
familiares donde se comprenda las implicaciones legales econoacutemicas y
ambientales de cultivar hoja de coca y amapola
El PPP buscar retomar los procesos ya desarrollados entorno a comunidades con
cultivos legales que pueden ser vendidos de buena manera a escala nacional o
internacional para generar dividendos que no solo se vean en lo econoacutemico sino
en el crecimiento de infraestructura nuacutecleos sociales estables que no se dejen
permear por actividades ilegales y lo maacutes importante que aumenten la calidad de
vida de la poblacioacuten cultivadora
iquestLos programas de Desarrollo Alternativo en Colombia han logrado desincentivar
a los pequentildeos campesinos para que se involucren con los cultivos de cocaiacutena
Se concluye que si bien los PDA como instrumento para combatir los cultivos
iliacutecitos y en siacute el narcotraacutefico han sido suficientes en la medida que existe cierto
tipo de redes que trabajan de manera mancomunada entre actores
gubernamentales y la poblacioacuten cultivadora Sin embargo cuando el desarrollo de
estos procesos se ve carente de informacioacuten situaciones en las cuales se sigue
entendiendo el problema de una manera militar maacutes no las raiacuteces del mismo que
involucran una falta de cumplimientos del Estado central con sus ciudadanos y
clientes las redes y el ldquoentramadordquo que se busca tejer entre ellas es insuficiente
No se van a lograr resultados maacutes allaacute de reducciones econoacutemicas y de
produccioacuten dejando a un lado el aspecto del Desarrollo Humano y el aumento de
la calidad de vida a un largo plazo
61
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65
ANEXOS
Anexo 1
Tabla1 Cultivos de coca en la regioacuten Andina en hectaacutereas
Paiacutes 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Estado
Plurinacional
de Bolivia
19900 21600 23600 27700 25400 27500 28900 30500 30900 30900
Colombia (a) 144800 102000 86000 80000 86000 78000 99000 81000 68000 57000
Colombia (b) 73000 62000
Peruacute 46200 46700 44200 50300 48200 51400 53700 56100 59900 61200
Total 210900 170300 15380
0
15800
0 159600 156900 181600 167600 158800 149100
Cifra para 2009 debido a falta de disponibilidad de la cifra de 2010 para Bolivia en el
momento de imprenta
(a) Aacutereas sin ajuste de campos pequentildeos (menores a 025 ha)
(b) Aacutereas con ajuste de campos pequentildeos (menores a 025 ha)
Fuente Departamento de Estado de los Estado Unidos de los Estados Unidos de Ameacuterica
Policiacutea Nacional ndash Direccioacuten Antinarcoacuteticos y Direccioacuten Nacional de Estupefacientes
Anexo 2
66
Fuente Rocha 2002 Paacuteg 41
Anexo 3
Fuente UNODC informe evolucioacuten de los cultivos iliacutecitos 2010
Anexo 4 entrevista directora Plante
Plan Nacional de Desarrollo Alternativo PLANTE RESPUESTAS AL CUESTIONARIO FORMULADO A LA DIRECTORA DEL PLANTE SENtildeORA MARIacuteA INEacuteS RESTREPO CANtildeOacuteN POR UN GRUPO DE ECONOMISTAS DEL BANCO DE LA REPUacuteBLICA SEGUacuteN SOLICITUD DE LA DOCTORA LUISA VALDEacuteS 1 La mayoriacutea de personas consideran que el Plante (o Plan de desarrollo alternativo) tiene como uacutenico objetivo la erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos por medio de la sustitucioacuten de los mismos iquestPodriacuteas decirnos cuaacuteles son los demaacutes objetivos del Plante La sustitucioacuten de los cultivos iliacutecitos soacutelo corresponde al objetivo de la sustitucioacuten de los ingresos pero para lograr que los ingresos nuevos sean ciertos y sostenibles se requiere generar un entorno social cultural poliacutetico y econoacutemico que permita que las nuevas actividades productivas compitan en condiciones favorables
67
Al complejo escenario determinado por las condiciones de marginalidad y pobreza de las comunidades campesinas e indiacutegenas y la presencia de cultivos iliacutecitos deben agregarse la violencia y el conflicto armado factores que asociados a la escasa presencia estatal en la mayor parte de las localidades han incidido de manera notable en la descomposicioacuten del tejido social y en la peacuterdida de credibilidad en las instituciones Ademaacutes las debilidades en el desarrollo institucional de los municipios se reflejan entre otros aspectos en la escasa participacioacuten de la poblacioacuten en los procesos relacionados con el ejercicio de sus derechos ciudadanos y en la carencia de una cultura democraacutetica que propenda por la tolerancia la convivencia paciacutefica y el respeto a las diferencias Por esta razoacuten el Plante atiende regiones y no individuos y apoya la ejecucioacuten de actividades fundamentales para el desarrollo regional entre las que se destacan infraestructura baacutesica (viacuteas electrificacioacuten agua potable saneamiento baacutesico comunicaciones) educacioacuten y salud (construccioacuten y dotacioacuten de escuelas y puestos de salud) desarrollo institucional publico y privado ( fortalecimiento de los gobiernos locales formacioacuten y desarrollo de organizaciones privadas de caraacutecter empresarial y social) desarrollo tecnoloacutegico (investigacioacuten validacioacuten y ajuste de tecnologiacuteas) y formas alternativas de creacutedito para la financiacioacuten de las actividades productivas sustitutivas ademaacutes de actividades culturales y de capacitacioacuten en democracia convivencia y medio ambiente Todo este conjunto de objetivos o medios son los que conducen el desarrollo alternativo a su objetivo final que es el desarrollo de regiones en donde desaparecen los cultivos iliacutecitos como una decisioacuten concertada entre las comunidades y el Estado 2 Teniendo en cuenta la variedad de objetivos debe haber una gran variedad de acciones encaminadas a alcanzarlos iquestQueacute tipo de trabajo realizan ustedes en los campos para alcanzar sus fines Para evitar la dispersioacuten del esfuerzo gubernamental y garantizar la efectividad y el impacto de su intervencioacuten el Plante concentra su accioacuten en zonas geograacuteficas especiacuteficas y dispone de instrumentos como los planes regionales y los proyectos productivos y complementarios Los trabajos se centran en la concertacioacuten con las comunidades afectadas y con los gobiernos locales ya que estos son los que ejecutan todas las actividades necesarias para lograr el desarrollo regional En ese marco de concertacioacuten se elaboran planes regionales se identifican los programas y proyectos y se acuerda con la comunidad regional todas las actividades y mecanismos que lleven a la desaparicioacuten de los cultivos iliacutecitos y a la implantacioacuten de una economiacutea alternativa que genere las condiciones de sostenibilidad
68
Los planes regionales ofrecen el marco estrateacutegico para integrar las acciones inmediatas con los objetivos de desarrollo de mediano y largo plazo Ademaacutes permiten concertar acuerdos entre las instituciones y los diversos actores sociales planificar las inversiones y asignar recursos a los proyectos prioritarios en cada regioacuten En ellos ademaacutes se establecen metas y resultados especiacuteficos en teacuterminos cuantitativos y cualitativos Debido a la importancia que revisten los factores econoacutemicos en la decisioacuten de los campesinos e indiacutegenas de cultivar iliacutecitos el Plante confiere particular importancia al desarrollo de proyectos productivos de corto mediano y largo plazo Los proyectos de corto plazo tienen por objeto garantizar a las familias campesinas e indiacutegenas la subsistencia y algunos excedentes para el mercado mientras de manera simultaacutenea se elaboran los planes regionales de desarrollo alternativo y se identifican proyectos productivos sostenibles de mediano y largo plazo que garanticen a estas familias ingresos permanentes y estables Los proyectos productivos de mediano y largo plazo se orientan a impulsar el desarrollo socioeconoacutemico con actividades competitivas y de caraacutecter regional Ademaacutes en consideracioacuten a que la superacioacuten de los problemas y limitaciones propios de estos sistemas de produccioacuten estaacute relacionada con aspectos de caraacutecter integral el modelo tambieacuten preveacute el desarrollo de proyectos complementarios dirigidos a mejorar la calidad y cobertura de los servicios baacutesicos la preservacioacuten y recuperacioacuten de los recursos naturales la infraestructura para el desarrollo rural y el desarrollo institucional de las entidades territoriales y de las organizaciones sociales Cabe resaltar que en el proceso descrito las comunidades afectadas son los principales protagonistas De su voluntad y compromiso depende en gran medida el logro de los objetivos propuestos en teacuterminos de mejoramiento de calidad de vida y erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos 3 La idea del Plante es brindar a los campesinos e indiacutegenas una fuente de ingresos en el corto plazo En el caso de una vereda en particular iquestCuaacutento tarda el Plante en reestructurar los cultivos y promover los cambios culturales y sociales que se ha propuesto La consolidacioacuten de ingresos permanentes y estables para una comunidad en particular no depende solo de actividades de corto plazo pues el desarrollo integral de comunidades soacutelo es posible en el largo plazo Por lo tanto el Plante identifica conjuntamente con la comunidad un conjunto de actividades en lo econoacutemico social ambiental y cultural que se van desarrollando en el tiempo de acuerdo con las dinaacutemicas que la comunidad imponga con las condiciones objetivas de cada regioacuten en particular y con la disponibilidad de recursos para las inversiones necesarias Auacuten cuando existen variaciones entre las actividades productivas y las economiacuteas
69
iliacutecitas se integran en forma diferencial en cada sociedad ocal un trabajo continuo e integral con un nuacutecleo de productores (vereda o conjuntos de veredas) durante cinco a maacutes antildeos permite consolidar opciones econoacutemicas fortalecer las organizaciones de base y estabilizar las dinaacutemicas locales 4 iquestQueacute tan eficientes son sus programas iquestQueacute se necesita para que pueda mejorar su eficiencia Si se mide como sustitucioacuten de la economiacutea iliacutecita el Plante puede demostrar en algunas regiones un alto nivel de eficiencia en la medida que ha podido realizar conjuntamente con la comunidad actividades sostenidas por un periodo de tiempo relativamente largo Sin embargo en el contexto nacional los resultados pueden Desde el punto de vista de desarrollo de capital social y capital humano los programas del Plante han demostrado su eficiencia seguacuten lo confirma la auditoriacutea teacutecnica realizada por el CIDER de la Universidad de los Andes En los aspectos relacionados con el reconocimiento local y regional esta misma auditoriacutea sentildeala que en las regiones en donde opera el Plante la poblacioacuten aspira a participar de los proyectos que se ejecutan actitud que ratifica la posibilidad de adelantar procesos locales de desarrollo alternativo Uno de los aspectos maacutes relevantes es que la mayor parte de los productores atendidos por el Plante abandonan los cultivos iliacutecitos o no reinciden en su siembra en la medida que consolidan una actividad liacutecita de generacioacuten de ingresos Sin embargo el Plante no ha sido tan eficiente cuando se trata de ampliar la dinaacutemica de sus proyectos maacutes allaacute de los nuacutecleos seleccionados en forma inicial e incidir de manera generalizada en las economiacuteas regionales La gestioacuten del Plante se ha visto afectada por una serie de problemas estructurales entre los que cabe destacar
sect La baja capacidad de gestioacuten de las entidades territoriales y de las
organizaciones locales
sect La escasa apropiacioacuten de los espacios y mecanismos de concertacioacuten y
participacioacuten ciudadana por parte de autoridades locales y comunidades
sect La concentracioacuten de la propiedad y la inequitativa distribucioacuten de la tierra
sect Las dificultades de las comunidades para acceder a liacuteneas de creacutedito
adecuadas a su capacidad econoacutemica y los niveles de produccioacuten de sus actividades econoacutemicas
sect La aceptacioacuten por parte de las comunidades de los cultivos iliacutecitos como
opcioacuten legiacutetima de generacioacuten de ingresos
sect La eficiencia de las cadenas productivas de amapola y coca por los bajos
costos y las facilidades de transporte del producto
sect La competencia inequitativa en la contratacioacuten de mano de obra debido a la
alta remuneracioacuten que se ofrece en las labores relacionadas con los cultivos iliacutecitos
sect La ampliacioacuten de la frontera agriacutecola en aacutereas fraacutegiles y de importancia
ambiental
70
sect La lejaniacutea y aislamiento de las zonas objeto de intervencioacuten del Plante
sumada a la carencia de infraestructura vial y de comunicaciones situacioacuten que encarece la comercializacioacuten en doble viacutea de los productos
sect La presencia y confrontacioacuten de grupos armados en zonas de dominio
permanente situacioacuten que provoca el desplazamiento de la poblacioacuten y genera un alto riesgo para las inversiones y un clima de violencia e inseguridad
sect La peacuterdida de competitividad por el agotamiento de la tierra el uso de tierras no
aptas y el escaso conocimiento tecnoloacutegico de suelos Para mejorar su eficiencia e impacto el Plante necesita 1 Que se incremente su participacioacuten en los recursos del Presupuesto General de la Nacioacuten 2 Que se le permita flexibilizar la cobertura asignada 3 Que se garantice la adecuada y oportuna concurrencia y coordinacioacuten con las entidades sectoriales creando un SISTEMA NACIONAL DE DESARROLLO ALTERNATIVO 4 Que se armonicen las fuentes y los instrumentos de financiacioacuten de que disponen las poliacuteticas sectoriales para la cofinanciacioacuten de proyectos de desarrollo alternativo 5 Usted afirma que la erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos en los paiacuteses vecinos no solucionoacute el problema sino que simplemente lo desplazoacute hacIa Colombia debido a que la demanda se mantiene iquestNo podriacutea pasar ahora que los cultivos erradicados en Colombia se desplacen hacia otro paiacutes vecino como Brasil por ejemplo En tanto no se solucione el problema de la demanda es posible que eso suceda en cualquier paiacutes de Ameacuterica Latina pues no se debe perder de vista que el narcotraacutefico tambieacuten participa de la globalizacioacuten de la economiacutea y en esa perspectiva es indiscutible que buscaraacute establecer sus centros de produccioacuten en aquellas regiones que ofrezcan las mejores ventajas comparativas en teacuterminos de costos transporte comunicaciones y seguridad para sus operaciones 6 La erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos es solo una parte de la lucha antidrogas iquestCuaacutel es su opinioacuten frente a la actual poliacutetica antidrogas de nuestro gobierno iquestQueacute fortalezas y queacute debilidades le encuentra La poliacutetica de lucha contra las drogas contempla tres estrategias diferenciadas y complementarias para atacar de manera integral una problemaacutetica tan compleja interdiccioacuten erradicacioacuten forzosa y desarrollo alternativo La interdiccioacuten a lo largo de la cadena productiva de la droga busca incrementar la capacidad operativa del Estado para efectuar un mejor control del espacio La erradicacioacuten forzosa sin compensacioacuten mediante aspersioacuten aeacuterea estaacute diriga a combatir los cultivos industriales
71
El Desarrollo Alternativo es la estrategia que proporciona esquemas de desarrollo regional con alternativas econoacutemicas viables para aquellas comunidades que complementan su subsistencia con la produccioacuten de coca y amapola y a cambioacute se comprometen a erradicar voluntariamente estos cultivos de sus predios Para el desarrollo de estas estrategias el gobierno nacional realiza grandes esfuerzos con recursos del presupuesto nacional y con algunos recursos de cooperacioacuten internacional La combinacioacuten de las estrategias descritas es acertada pero le falta contundencia pues la dimensioacuten del problema exige mayores esfuerzos por parte de la comunidad internacional con recursos y acuerdos comerciales que le den viabilidad a las actividades productivas alternativas ademaacutes de mejores controles internacionales a la comercializacioacuten de los precursores al traacutefico de las drogas y al lavado de activos ya que el control de estas actividades del narcotraacutefico en su mayoriacutea estaacute por fuera de nuestro territorio Ademaacutes es importante equilibrar las inversiones y la eficiencia de las tres estrategias pues los recursos dirigidos a financiar el desarrollo alternativo apenas representan el 9 del total de la inversioacuten de la lucha antidrogas y por otra parte es necesario intensificar las acciones de interdiccioacuten En resumen las principales debilidades de la lucha antidrogas estaacuten en la incapacidad del paiacutes para financiar tan colosal tarea y en la escasa voluntad de muchos paiacuteses que se manifiesta en los reducidos aportes de recursos para el tratamiento al fenoacutemeno 7 iquestCuaacutel es su propia propuesta en la lucha antidrogas Como lo expreseacute en la respuesta anterior se requiere de mayor esfuerzo de la comunidad internacional para impactar el fenoacutemeno Estos esfuerzos deben de estar representados en recursos de financiacioacuten ciertos poliacuteticas comerciales que Si estas condiciones no son lo suficientemente efectivas el gran esfuerzo que realiza Colombia terminara siendo inuacutetil frente ha este compromiso que requiere que la corresponsabilidad sea menos discurso y maacutes acciones efectivas de la comunidad internacional
Los logros de la poliacutetica antidrogas dependeraacuten del compromiso nacional con este propoacutesito y de la efectividad de una estrategia que combine y administre de manera equilibrada las acciones de interdiccioacuten al traacutefico de narcoacuteticos y precursores quiacutemicos la erradicacioacuten de los cultivos iliacutecitos y la inversioacuten en proyectos de desarrollo alternativo
72
8 A nivel de los paiacuteses demandantes iquestCuaacuteles son sus propuestas Retomo las respuestas anteriores El fenoacutemeno ya no se manifiesta como paiacuteses productores y paiacuteses demandantes la realidad es que las dos actividades se expresan igualmente en un mismo paiacutes tal es el caso de Colombia y por lo tanto se tiene que tratar integralmente El problema entonces debe enfrentarse en el marco de acuerdos globales que generen un nuevo espacio juriacutedico internacional y permita tratar el fenoacutemeno de tal manera que no sean los paiacutesesldquo productores ldquolos que carguen con la responsabilidad de asumir los costos poliacuteticos y financieros del control del fenoacutemeno Miremos de nuevo la necesidad de atacar el fenoacutemeno de una forma integral Si bien es cierto que golpear a las redes del narcotraacutefico en aquellos puntos en donde el producto lleva mayor valor agregado tiene mayores efectos sobre el negocio tambieacuten los es que el narcotraacutefico se acomoda con gran eficiencia a este tipo de interceptaciones y el negocio tiene un margen grandiacutesimo de ganancia que les permite mantener una tercera parte de la oferta de cocaiacutena expuesta a la incautacioacuten sin que se afecte su rentabilidad Por lo tanto es importante que se gane eficiencia en el control de las redes de comercializacioacuten pero sin descuidar los demaacutes instrumentos de la poliacutetica antidrogas Como ya lo expreseacute creo firmemente que la magnitud dinaacutemica y consecuencias de los cultivos iliacutecitos demandan acciones contundentes y de efecto inmediato En esa perspectiva es necesario utilizar todas las herramientas que han demostrado su efectividad total o parcial y es precisamente una inteligente combinacioacuten de ellas las que nos permitiraacute superar el problema No sobra recordar que para asegurar el eacutexito de este propoacutesito ademaacutes de las estrategias nacionales es indispensable garantizar un mayor compromiso de la comunidad internacional y un manejo integral del problema habida cuenta la corresponsabilidad que le asiste en esta materia 10 Finalmente iquestQueacute opina de la legalizacioacuten de las drogas blandas Aquiacute por legalizacioacuten entendemos despenalizacioacuten del consumo pero acompantildeada de reglamentacioacuten algo similar a lo que sucede con el alcohol no estaacute prohibido consumirlo pero hay una serie de normas relacionadas con su uso Ademaacutes de la legalizacioacuten puede haber tributacioacuten sobre estas sustancias esos recursos podriacutean ser utilizados para la educacioacuten y el tratamiento de la adiccioacuten iquestNo cree que esto podriacutea traer maacutes ventajas que desventajas Para mayor claridad cabe recordar que se consideran ldquodrogas durasrdquo las sustancias que originan un alto riesgo para la salud como son la heroiacutena la cocaiacutena y las llamadas ldquodrogas de disentildeordquo Como ldquodrogas blandasrdquo se denominan aquellas sustancias derivadas de la planta de caacutentildeamo la marihuana y el hachis
73
pues son consideradas menos peligrosas para la salud En esta categoriacutea se clasifican tambieacuten el tabaco y el alcohol El tema de la despenalizacioacuten de las drogas blandas se estaacute abriendo camino en algunos paiacuteses como Inglaterra Holanda y Australia Sin embargo en mi concepto no es poliacuteticamente viable emprender iniciativas de esta naturaleza en Colombia protagonistas tienen en la economiacutea iliacutecita una importante fuente de financiacioacuten De otra parte si de encontrar soluciones al problema se trata caben dos interrogantes iquestHasta que punto se afecta con esta medida la estructura monopoacutelica de produccioacuten y distribucioacuten de las drogas entendiendo que en este factor se concentra el aspecto medular del problema Creo que muy poco iquestQueacute tan preparados estamos para asumir una disposicioacuten de esta naturaleza y no seraacute peor el remedio que el mal Quienes estaacuten a favor de esta propuesta habitualmente citan como ejemplo el tema del alcohol y las nefastas consecuencias que acarreoacute la prohibicioacuten de su consumo en paiacuteses como los Estados Unidos Sin embargo basta examinar las estadiacutesticas de muertes violentas y lesiones personales en Colombia y la altiacutesima relacioacuten que existe entre estos hechos y el consumo de alcohol a pesar de las regulaciones existentes Sin embargo es indudable que si se continuacutea avanzando en el camino de la despenalizacioacuten de las drogas blandas y estaacutes ingresan y tributan como parte de las economiacuteas legales produciriacutean maacutes ventajas que desventajas a los paiacuteses involucrados en estos negocios
Tomado de
httpwwwwebpondoorgfilesinterviewsMariaInesRestrepoPLANTEparawebpondopdf
74
Anexo 5
Ver anexo 6
75
Anexo 7
Anexo 8
76
Anexo 9
Anexo 10
77
Anexo 11
78
Anexo 12
79
Anexo 13
Diferenciacioacuten de niveles baacutesicos del circuito de drogas y consecuencias de poliacutetica
Nivel del circuito
ilegal de drogas
Poliacutetica Niveles de
Manejo estatal
nacional
Instancias
estatales
responsables [4]
Cooperacioacuten
Internacional
Produccioacuten Alternativas de
Desarrollo
Autonomiacutea con
criterios de
cooperacioacuten
Autoridades
relacionadas con
Ambiente
Agricultura
Desarrollo
Cooperacioacuten
Teacutecnica para el
Desarrollo
Procesamiento y
Traacutefico
Law Enforcement
(Represioacuten
legiacutetima)
Acuerdos
Internacionales
de
responsabilidad
compartida
Fiscaliacutea Policiacutea
Sistema Judicial
Control
Financiero
Direccioacuten de
Estupefacientes
Sistema de
Informacioacuten
Acuerdos y
represioacuten del
lavado asesoriacuteas
sobre extincioacuten
de bienes
cooperacioacuten
judicial
Abusos y
problemas en el
consumo
Salud Puacuteblica Autonomiacutea con
criterios de
cooperacioacuten
Autoridades de
salud puacuteblica y
alcaldiacuteas
Intercambio de
experiencias de
manejo en el
abuso de drogas
Meza 2010
80
Anexo 14
Tabla marco de poliacutetica
COMPONENTE ENTIDADES VINCULADAS
1 Control de la produccioacuten
Aspersioacuten Aeacuterea
Erradicacioacuten Manual y mecaacutenica
forzosa
Erradicacioacuten Manual Voluntaria ndash
Desarrollo Alternativo
DIRAN y Ministerio de defensa
PCI ndash Accioacuten Social (GME) Ejercito y Policiacutea
Nacional
PCI ndash Accioacuten Social (PFGB y PPP)
2 Control del Traacutefico
Interdiccioacuten
Control de lavado de activos
Control al traacutefico de precursores
DIRAN Ejercito y Armada Nacional
DNE y UIAF
DIRAN
3 Control del consumo
Prevencioacuten y rehabilitacioacuten
Ministerio de Proteccioacuten Social y Fondo
Nacional de Estupefacientes
Tomado de CADA paacuteg 40
81
Anexo 15
RANGO NORMATIVIDAD
CONSTITUCIONAL
CONSTITUCION POLITICA DE
COLOMBIA
LEGAL
1 Ley 30 de 1986 ldquoPor la cual se
adopta el Estatuto Nacional de
Estupefacientes y se dictan otras
disposicionesrdquo
2 Ley 67 de 1993 ldquoPor medio de la
cual se aprueba la Convencioacuten de las
Naciones Unidas contra el traacutefico iliacutecito
de estupefacientes y sustancias
sicotroacutepicas suscrito en Viena el 20 de
diciembre de 1988
3 Ley 599 de 2000 ldquoPor la cual se
expide el Coacutedigo Penalrdquo
82
OTRAS DISPOSICIONES
1 Decreto 1843 de 1991 ldquoPor el cual
se reglamentan parcialmente los Tiacutetulos
III V VI VII y XI de la Ley 09 de 1979
sobre uso y manejo de plaguicidasrdquo
2 Decreto 2253 de 1991 ldquoPor el cual
se adoptan como legislacioacuten
permanente unas disposiciones
expedidas en ejercicio de las facultades
del estado de sitiordquo
3 Resolucioacuten 001 de Febrero de 1994
ldquoMediante la cual se resolvioacute extender y
precisar las autorizaciones concedidas
para la destruccioacuten y erradicacioacuten de
cultivos iliacutecitos en el paiacutes a traveacutes de
los medios idoacuteneos prescritos para tal
finrdquo
4 Decreto 2158 de 1999
5 Resolucioacuten 005 de Agosto de 2000
ldquoModifica y ampliacutea la resolucioacuten 00194
establece procedimientos para la
83
erradicacioacuten define la auditoriacutea teacutecnica
y determina la creacioacuten del Comiteacute
Teacutecnico Interinstitucional como oacutergano
asesor para el desarrollo del Programa
de Erradicacioacuten de Cultivosrdquo
6 Resolucioacuten 017 de Octubre 4 de
2001 ldquoPor la cual se adopta un
procedimiento para la atencioacuten de
quejas derivadas de los presuntos
dantildeos causados por la aspersioacuten aeacuterea
con el herbicida glifosato dentro del
marco Programa de Erradicacioacuten de
Cultivos Iliacutecitosrdquo
7 Resolucioacuten 1054 de 2003 ldquopor la
cual se modifica un Plan de Manejo
Ambiental
y se toman otras determinacionesrdquo
8 Resolucioacuten 013 de 27 de Junio de
2003 del Consejo Nacional de
Estupefacientes ldquoPor la cual se
revocan las Resoluciones nuacutemeros
0001 del 11 de febrero de 1994 y 0005
del 11 de agosto de 2000 y se adopta
un nuevo procedimiento para el
84
Programa de Erradicacioacuten de Cultivos
Iliacutecitosrdquo
9 Resolucioacuten 031 de Septiembre 26 de
2003 ldquoPor la cual se modifica el artiacuteculo
5deg de la Resolucioacuten nuacutemero 0013 del 27
de junio de 2003 mediante la cual se
adopta un nuevo procedimiento para el
Programa de Erradicacioacuten de Cultivos
Iliacutecitosrdquo
10 Resolucioacuten 008 de Marzo 2 de
2007 ldquoPor la cual se modifica la
Resolucioacuten nuacutemero 0017 del 04 de
octubre de 2001 que establece un
procedimiento para la atencioacuten de
quejas derivadas de los presuntos
dantildeos causados por la aspersioacuten aeacuterea
con el herbicida glifosato dentro del
marco del Programa de Erradicacioacuten de
Cultivos Iliacutecitosrdquo
ACUERDOS INTERNACIONALES
1 Convencioacuten de Viena por medio de la cual
se aprueba la Convencioacuten de las Naciones
Unidas contra el traacutefico iliacutecito de
estupefacientes y sustancias sicotroacutepicas
85
suscrito en Viena el 20 de diciembre de 1988
2 Acuerdo del 15 de junio de 2005 ldquoAcuerdo
de asistencia militar entre la Republica
de Colombia y los Estados Unidos de Ameacuterica
(Plan Colombia)rdquo
Elaboracioacuten propia
86
21
legales al igual que la existencia de una falta de apoyo de los Estados en cuanto
a seguridad social salud acompantildeamiento de la fuerza puacuteblica y educacioacuten
Por ejemplo el costo de transportar una carga de yuca al centro urbano
maacutes cercano en San pablo ndash apenas a 30 km De distancia de Virgencita ndash es de
20000 pesos mientras que la yuca como tal solo se vende en 30000 pesos en el
mercado lo que deja a la familia unos 10000 pesos o aproximadamente 3 doacutelares
(sin incluir los costos del cultivo y la cosecha) (Project Counselling Service 2003
Paacuteg 3)
Cabe sentildealar que no solo la falta de infraestructura en las periferias de los
departamentos productores explica el porqueacute de interactuar con dinaacutemicas ilegales
por parte de la poblacioacuten sino que se debe sumar un factor en el cual la falta de
presencia del Estado y auacuten maacutes del monopolio exclusivo de la fuerza deja a
familias y poblaciones enteras a merced de actores armados ilegales Esto deriva
en 3 aspectos (1) socava la erradicacioacuten manual de los cultivos de coca (2)
impone impuestos en las hojas y la pasta y bloqueos en las carreteras (3) debilita
las estructuras sociales (Project Counselling Service 2003 Paacuteg 3)
En este marco la poliacutetica de erradicacioacuten de cultivos de uso iliacutecito se desarrolloacute de
manera maacutes fuerte teniendo cierta prelacioacuten en los planes de gobierno desde
mediados de la deacutecada de los 90 donde el teacutermino varioacute de sustitucioacuten a
desarrollo alternativo como seraacute expuesto posteriormente en el estudio Es
necesario resaltar no solo el desarrollo alternativo como opcioacuten de viabilidad sino
hacer un breve contraste con las otras estrategias existentes para la lucha contra
las drogas que han sido enfocadas a atacar grandes cultivos y no las parcelas de
campesinos ldquoraspachinesrdquo y en general pequentildeos productores de materias
primas
22
3 METODOLOGIacuteA
El estudio a desarrollar en el presente texto es de caraacutecter descriptivo y
explicativo ya que busca abordar el tema de los programas y acciones
gubernamentales que se han desarrollado para combatir los cultivos de uso iliacutecito
y entre estas especiacuteficamente revisar y analizar si el Desarrollo Alternativo se ha
constituido como viable para reducir los incentivos de poblaciones rurales de
interactuar con dinaacutemicas ilegales como lo es el cultivo de hoja de coca y
amapola Para esto se emplearaacute una revisioacuten de instrumentos juriacutedicos en el paiacutes
Como el anaacutelisis de los proyectos desarrollados en el periodo 2002-2010 para asiacute
mirar si la evolucioacuten de las poliacuteticas se ha dado de manera positiva presentando
un resultado que deacute cuenta de soluciones viables y sostenibles
31 Estrategia de Investigacioacuten
En este trabajo se hizo una revisioacuten documental en la cual se examinaron los
textos producidos para el tema de los cultivos iliacutecitos seleccionando asiacute los
documentos maacutes pertinentes para los propoacutesitos de la investigacioacuten
Se realizo una lectura a profundidad bajo una loacutegica cruzada y comparativa para
relacionar los hallazgos realizados acerca del fenoacutemeno y tener presente la
informacioacuten relevante
32 Instrumentos de la investigacioacuten
El desarrollo de la investigacioacuten se enmarcoacute en los datos presentados en informes
de instituciones nacionales al igual que internacionales Entre las instituciones que
presentan datos y anaacutelisis recopilados estaacuten Presidencia de la Repuacuteblica (Accioacuten
Social) Contraloriacutea General de la Nacioacuten Policiacutea Antinarcoacuteticos Centro de
Investigacioacuten y Educacioacuten Popular (CINEP) Sistema Integrado de Monitoreo de
Cultivos Iliacutecitos (SIMCI) Programa PLANTE Ministerio de Medio Ambiente y el
Colombian Alternative Development (CAD) entre los maacutes destacados para la
temaacutetica correspondiente
23
4 ANTECEDENTES Y MARCO CONCEPTUAL
En este capiacutetulo se abordaraacuten los principales lineamientos conceptuales y teoacutericos
que pretenden guiar este trabajo de investigacioacuten Se dividiraacute en dos partes en las
cuales se pretende hacer por un lado una generacioacuten de planteamientos desde la
presentacioacuten de antecedentes que hacen referencia a algunos autores sobre el
porqueacute se han desarrollado condiciones suficientes para que los cultivos de coca y
amapola sean la opcioacuten predominante en periferias del paiacutes y por el otro
presentando los conceptos de relevancia para desarrollar el estudio
41 Antecedentes
Existen aspectos demarcados en caracteriacutesticas de paiacuteses Andinos que muestran
coacutemo han sido maacutes propensos a desencadenar una insercioacuten en el narcotraacutefico
por su geografiacutea que permite el cultivo histoacuterico de hoja de coca y amapola en sus
territorios Rocha (2002) plantea que existe una explicacioacuten coherente para la
insercioacuten de Colombia en el mercado de las drogas iliacutecitas Esto debido a la
precaria institucionalidad local el deacutebil control estatal la informalidad de la
economiacutea en las periferias donde el Estado no tiene presencia y las caracteriacutesticas
geograacuteficas del paiacutes en teacuterminos que permiten el cultivo de hoja de coca y
amapola y tambieacuten por su ubicacioacuten estrateacutegica para ser punto neuraacutelgico para el
contrabando importacioacuten y exportacioacuten2
Si bien los factores geograacuteficos y la presencia del Estado dan visos del porqueacute del
adentramiento en el negocio de la droga se debe resaltar como
2 No solo de la droga si no de sus materias primas y la tradicioacuten de contrabando que se manejaba
en algunas regiones del paiacutes como la Guajira
24
ldquoLa hoja de coca requiere de condiciones bioloacutegicas y climaacuteticas que son
evidentemente propicias en Peruacute Bolivia y Colombia Desde eacutepocas ancestrales
su produccioacuten se ha destinado al consumo entre las poblaciones indiacutegenas en
Peruacute y Bolivia Recientemente en Colombia se ha propagado en regiones social y
econoacutemicamente marginadas A su vez la tecnologiacutea para obtener cocaiacutena es
relativamente sencilla y cuenta con muacuteltiples variantes propias de la manufactura
maquiladora La geografiacutea favorece el acceso al principal mercado de consumo
Estados Unidos (hellip) la precaria institucionalidad y estabilidad sociopoliacutetica han
favorecido la actividad exportadorardquo (Rocha 2002 Paacuteg 36)
En los antildeos 80 si bien los niveles de pobreza y calidad de vida se mostraban como
mejores en Colombia a comparacioacuten de sus vecinos en el graacutefico 1 se muestra
como para el antildeo 1994 Colombia se presentaba como un paiacutes con una alta
desigualdad de ingreso y un menor ingreso per caacutepita al igual que otros paiacuteses
productores como Bolivia y Peruacute (Rocha 2002 Paacuteg 42)3
Rocha (2000) al revisar algunas de las explicaciones tentativas al fenoacutemeno en
paiacuteses andinos muestra coacutemo los paiacuteses productores tienen similitudes en cuanto
a menores ingresos per caacutepita mayor inequidad en la distribucioacuten del ingreso y
mayor grado de pobreza resaltado que no solo estos establecen los factores
totalmente explicativos para el cultivo de iliacutecitos
Siguiendo con las percepciones teoacutericas del porqueacute se generaron y se mantienen
dinaacutemicas de aceptacioacuten de cultivos iliacutecitos como mecanismo de supervivencia
econoacutemica por parte de poblaciones rurales Thoumi (1998) plantea que en la
eacutepoca de la violencia y el ldquoFrente Nacionalrdquo el cual representoacute una estabilidad
durante un periodo de aproximadamente 20 antildeos nuevas formas de conflicto se
comenzaron a presentar como lo fueron la conformacioacuten de grupos guerrilleros de
izquierda como las FARC (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia) y el
3 Ver anexo 2
25
ELN (Ejeacutercito de Liberacioacuten Nacional) en 1964 (Acemoglu Robinson amp Santos-
Villagran 2009 17)
Sobresale en los planteamientos de Thoumi (1998) uno de vital intereacutes para este
texto el cual muestra que debido al proceso previamente nombrado se generaron
sistemas clientelistas el cual volvioacute al Estado colombiano vulnerable ante
cualquier grupo que ostentara un gran capital econoacutemico por ejemplo el
relacionado con el narcotraacutefico
ldquoLa debilidad del Estado en muchas zonas se ha acentuado durante los
uacuteltimos 50 antildeos Durante todo el siglo (hellip) Esta migracioacuten se efectuoacute de manera
espontaacutenea con poca o nula presencia estatal sin sistemas efectivos de
asignacioacuten de derechos de propiedad y sin esfuerzos estatales para establecer
mercados eficientes que permitieran integrar las regiones al mercado nacional (hellip)
las guerrillas han reemplazado al Estado como instituciones encargadas de
establecer el orden crear sistemas de servicios puacuteblicos y hacer cumplir las leyesrdquo
(Thoumi 1998 Paacuteg 29)rdquo
Los argumentos antes sentildealados por Thoumi permitieron que Vargas (1999)
afirmara que los cultivos iliacutecitos se desplazaron a regiones con absoluta ausencia
del Estado y elevados niveles de violencia a donde posteriormente llegaron
organizaciones guerrilleras (Vargas en Diacuteaz amp Saacutenchez 2004 Paacuteg 19) Este
punto resalta el papel fundamental que dio la poca o nula presencia del Estado en
periferias de las ciudades principales de Colombia dejando a un lado la
destinacioacuten de recursos para aplicar medidas que buscasen el desarrollo de estos
latifundios dejando asiacute pocas soluciones de viabilidad y sostenibles en el tiempo a
nivel econoacutemico para comunidades rurales en estos territorios
42 Marco Conceptual
En primer lugar se debe definir que se entiende por Poliacutetica Puacuteblica asiacute para Roth
2002 esta se define como un ldquoconjunto conformado por uno o varios objetivos
26
colectivos considerados necesariamente deseables y por medios y acciones que
son tratados por lo menos parcialmente por una institucioacuten u organizacioacuten
gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores
individuales o colectivos para modificar una situacioacuten percibida como
insatisfactoria o problemaacuteticardquo
A continuacioacuten el concepto de Desarrollo cumple un papel central para el presente
texto por lo que este tiene diferentes variables y amplitud de esta manera la
primer tipologiacutea de desarrollo es en la cual este es concebido como crecimiento
econoacutemico donde se ha consolidado como visioacuten predominante en la cual se
toma como un ldquoproceso esencialmente teacutecnico-econoacutemico que por un lado
privilegia el crecimiento econoacutemico como condicioacuten y causa del desarrollo general
y especiacuteficamente del desarrollo socialhelliprdquo (Cambra 1999 4) otra de las
tipologiacuteas es la del desarrollo rural que tiene un enfoque predominantemente
productivista el cual centra el desarrollo ya no en teacuterminos netamente de aumento
econoacutemico si no en La capacidad de un paiacutes para mejorar su nivel de vida a
lo largo del tiempo depende casi por entero de su capacidad para
aumentar su produccioacuten por trabajador Kruggman 1991
Por uacuteltimo una de las dos tipologiacuteas que se utilizaran en el texto es la de
desarrollo humano donde el ldquodesarrollo no es el aumento de la riqueza sino que la
riqueza es uno de los medios para que el ser humano pueda llevar una vida plena
Asiacute que el verdadero desarrollo al que denominoacute ndash ldquodesarrollo humanordquo- es el
aumento en la cantidad y calidad de las opciones que tienen los habitantes de un
paiacutesrdquo (PNUD 2003100) Esto tiene que ver con ciertos temas y asuntos de
importancia como el progreso social el crecimiento econoacutemico la eficiencia en
teacuterminos de uso y disponibilidad de los recursos la igualdad econoacutemica la
participacioacuten y la libertad la sostenibilidad generacional y la seguridad humana
27
En primer lugar se debe plantear el concepto de Desarrollo Alternativo que ha
sido generalmente abordado desde cuatro perspectivas principales y son
recogidas por Zorro (2005) (1) como alternativa al modelo de desarrollo
dominante oacute sea el crecimiento econoacutemico frente a redistribucioacuten (2) Como
alternativa a las modalidades tradicionales del desarrollo rural es decir economiacuteas
campesinas frente a modelo empresarial (3) alternativa a las modalidades de
desarrollo de un territorio especiacutefico y (4) alternativa al crecimiento econoacutemico
basado en los cultivos iliacutecitos Esta uacuteltima perspectiva es la apropiada para
manejar en el presente texto ya que ha hecho alusioacuten a ldquoalternativas productivasrdquo
cuyas caracteriacutesticas pueden variar de un paiacutes y de una regioacuten a otra Este uso de
la expresioacuten estaacute circunscrito a los paiacuteses productores de coca y amapola (Zorro
2005 Paacuteg 108)
Teniendo en cuenta la anterior explicacioacuten sobre queacute tipo de desarrollo alternativo
se tendraacute en cuenta en el anaacutelisis la definicioacuten bajo la cual se comprenderaacute es la
siguiente
Un proceso destinado a impedir y eliminar el cultivo de plantas que
contengan estupefacientes y sustancias sicotroacutepicas mediante la adopcioacuten de
medidas de desarrollo rural expresamente concebidas con tal fin y que se lleva a
cabo en el contexto de un crecimiento econoacutemico nacional sostenido y los
esfuerzos por alcanzar un desarrollo sostenible (hellip) teniendo presentes las
caracteriacutesticas socioculturales especiales de las comunidades y grupos
destinatarios UNODC
Por uacuteltimo otro concepto que es necesario desarrollar y es el de los incentivos los
cuales partiendo de Chiavenato (2006) dice
ldquocuando surge una necesidad esta es una fuerza dinaacutemica y persistente que
origina un comportamiento cada vez que aparece una necesidad esta rompe el
estado de equilibrio del organismo y produce un estado de tensioacuten insatisfaccioacuten
inconformismo y desequilibrio que lleva al individuo a desarrollar un
28
comportamiento o accioacuten capaz de descargar la tensioacuten y liberarlo de la
inconformidad y del desequilibriordquo (Chiavenato 2006 Paacuteg 70)
43 Teoriacutea de Entramado y enfoque de Desarrollo Humano para el Desarrollo
Alternativo
Se ha visto como necesario realizar una precisioacuten para el caso teniendo en
cuenta una teoriacutea para el anaacutelisis de poliacuteticas puacuteblicas Roth (2009) plantea como
una red constituye ciertas relaciones ya sean de colaboracioacuten de apoyo de
influencia entre un conjunto de actores especiacuteficos La teoriacutea de entramado hace
parte de corrientes mixtas que buscan mediar entre el papel del Estado y la
sociedad para buscar cierto tipo de equilibrios ya que las fronteras entre lo estatal
y lo no estatal son movedizas y que existe una serie de puentes entre estas dos
esferas (Roth 2002 Paacuteg 33)
En este sentido las poliacuteticas puacuteblicas se dan gracias a las interdependencias entre
varios actores se que caracterizan por interacciones horizontales gracias a que
las relaciones de poder no estaacuten claramente constituidas Estas redes se
conforman de acuerdo a la singularidad del tema en este caso a los cultivos de
uso iliacutecito que se encuentran desde una perspectiva teoacuterica en dos frentes 1) las
issue networks las cuales se caracterizan por su autonomiacutea frente a las otras
donde sus intercambios se dan gracias a la informacioacuten 2) Red de presioacuten que
hacen referencia a grupos con varios participantes y la apertura de acceso para
otros actores donde su funcionamiento es descentralizando e inestable
Este tipo de entramados entre actores sociales y actores gubernamentales se
representan de mejor manera en las poliacuteticas implementadas en el periodo 2002-
2010 donde se plantea la problemaacutetica y necesidad impliacutecita de generar acuerdos
que permeen una interaccioacuten adecuada entre los tomadores de decisiones y las
demandas realizadas por la poblacioacuten civil para aumentar la aceptacioacuten de
instituciones presentes en su territorio medir la efectividad de las poliacuteticas
desarrolladas que histoacutericamente han establecido una unilateralidad en las
29
soluciones de las drogas salud puacuteblica inclusioacuten a mercados entre otros
problemas destacados
Complementando la teoriacutea a utilizar se utilizo el Enfoque de Desarrollo Humano
para dar maacutes claridad y poder analizar la problemaacutetica de los incentivos para
cultivar cocaiacutena y amapola Este enfoque se define como ldquoel proceso mediante el
cual se busca la ampliacioacuten de las oportunidades de las personas aumentando
sus derechos y capacidadesrdquo Uno de los planteamientos fundamentales de este
enfoque se entienden de la siguiente manera
ldquoTal desarrollo se concentra y sustenta en la satisfaccioacuten de las
necesidades humanas fundamentales en la generacioacuten de niveles crecientes de
auto independencia y en la articulacioacuten orgaacutenica de los seres humanos con la
naturaleza y la tecnologiacutea de los procesos globales con los comportamientos
locales de lo personal con lo social de la planificacioacuten con la autonomiacutea y de la
sociedad civil con el Estadordquo (Max-Neef 1986 15)
Este enfoque es pertinente cuando se tienen en cuenta las estrategias del
PDA las cuales buscan articular tanto aspectos sociales una planificacioacuten que
representa la autonomiacutea de la sociedad civil con el Estado para interactuar de
manera econoacutemica a nivel global sin dejar a un lado la obligatoriedad que tiene el
gobierno central para velar por el propicio crecimiento de la regioacuten en teacuterminos de
calidad de vida libertades de los individuos
30
5 POLITICAS DE TRATAMIENTO A LOS CULTIVOS ILICITOS EN COLOMBIA
El presente capiacutetulo tiene la intencioacuten de hacer una breve descripcioacuten del
Desarrollo Alternativo en Colombia como mecanismo de lucha contra los cultivos
iliacutecitos en el territorio nacional Para ello se expondraacuten cuaacuteles han sido estas
poliacuteticas y mecanismos al igual que los resultados visibles en documentos
oficiales y anaacutelisis acadeacutemicos desarrollados
51 Evolucioacuten del Desarrollo Alternativo en Colombia
Colombia actualmente es el mayor cultivador de cocaiacutena a nivel mundial4 Esto ha
acarreado problemas en diferentes niveles para el Estado debido a que permea
aspectos de la sociedad transversales para la construccioacuten armoacutenica de procesos
econoacutemicos viables atencioacuten a las necesidades de la poblacioacuten menos favorecida
(salud vivienda educaciones y seguridad) los cuales pretenden reducir los
iacutendices de insatisfaccioacuten y recortar los cimientos de apropiacioacuten de recursos por
parte de grupos armados ilegales en el territorio nacional
Desde el comienzo de la lucha contra el narcotraacutefico se han generado diferentes
liacuteneas o enfoques para atacar a organizaciones que reciben rubros de las drogas
iliacutecitas especiacuteficamente donde se han constituido tres estrategias entorno al
componente del control de produccioacuten de materias primas (CADA 2005 Paacuteg
40)5
Si bien estos componentes atacan los cultivos iliacutecitos el tercer componente es el
que plantea la necesidad de reemplazarlos por otros enmarcados en la legalidad
teniendo un eacutenfasis en las necesidades de cooperacioacuten institucional con la
poblacioacuten rural para que este proceso sea sostenible a largo plazo
4 Ver Anexo 3
5 Ver anexo 2
31
Este componente comenzoacute a ser de intereacutes para los dirigentes del paiacutes desde el
gobierno de Belisario Betancur (1982-1986) en el cual se disentildeoacute un Plan Nacional
sobre las drogas en Colombia Eacuteste conteniacutea el denominado Plan maestro de
Sustitucioacuten de Cultivos Iliacutecitos que desarrollaba programas piloto al Sur del
departamento del Cauca y Norte de Narintildeo (Vargas 1999 Paacuteg 123)
Estos proyectos piloto arrojaron varios resultados que conllevariacutean a replantear la
sustitucioacuten dando paso al Desarrollo Alternativo
El proyecto se centroacute en actividades de fomento agropecuario tomando
como base el cafeacute plaacutetano yuca papaya ciacutetricos frijol cantildea panelera canabalia
cuyes cerdos y ganaderiacutea de doble propoacutesito Este proceso se acompantildeoacute con un
fortalecimiento de la infraestructura de viacuteas y puentes para facilitar la
comercializacioacuten (hellip) se favorecioacute la inversioacuten social que fue uno de los
componentes de mayor eacutexito del proyecto (hellip) la contrastacioacuten real del programa
de sustitucioacuten a la luz del proceso de desplazamiento interno de los cultivos arrojoacute
un fracaso estruendoso al comprobarse justo al comenzar 1991 que las aacutereas de
coca habiacutean crecido de una manera alarmante en la Amazoniacutea (Vargas 1999
Paacuteg 124)
Esto llevoacute a buscar estrategias que no solo afectaren momentaacuteneamente los
incentivos de la poblacioacuten rural para cultivar hoja de coca y amapola sino que
tambieacuten lograran que se comenzara a pensar en teacuterminos de integralidad De esta
manera se busca maacutes eficacia en la sostenibilidad de la estrategia de ldquoeliminacioacuten
o reduccioacuten sustancialrdquo de los cultivos de uso iliacutecito (Vargas 2010 Paacuteg 7)
Ya en la deacutecada de los 906 se desarrolloacute una polarizacioacuten en la discusioacuten de las
estrategias prominentes para atacar los cultivos iliacutecitos como consecuencia de un
aspecto internacional que ha sido nombrado previamente en el trabajo y se
6 Es necesario tener en cuenta que en el Gobierno de Virgilio Barco (1986-1990) se adopto el Estatuto
Nacional de Estupefacientes Ley 30 de 1986
32
fundamenta en las presiones del gobierno de Estados Unidos Comenzando esta
deacutecada el gobierno de Ceacutesar Gaviria (1990-1994) intensificoacute las aspersiones
buscando resultados a corto plazo para mostrar el compromiso con la lucha contra
los grandes carteles de la droga (Cartel de Medelliacuten y Cali) y continuar siendo
favorecidos con ayudas econoacutemicas del gobierno norteamericano Teniendo en
contraparte un intereacutes disminuido en los proyectos que buscasen soluciones
integrales para la poblacioacuten rural7 que fueran sostenibles
Zorro (2010) presenta un desarrollo histoacuterico de las poliacuteticas de Desarrollo
Alternativo en Colombia en este plantea que en el periodo de consolidacioacuten de
estas poliacuteticas (aplicacioacuten de los instrumentos orquestados por el gobierno de
Samper y aplicacioacuten bajo acuerdos de cooperacioacuten internacional en temas
econoacutemicos)8 subdividieacutendolas en dos etapas que constituyen una formacioacuten de
la institucionalidad puacuteblica (1993-1998) y la segunda es la de auge y crisis del DA
(1998-2002) Esta divisioacuten es de gran importancia para el anaacutelisis ya que mostraraacute
las problemaacuteticas previas al periodo del presidente de Aacutelvaro Uribe
El Plan Nacional de Rehabilitacioacuten PNR en 1993 asume la coordinacioacuten del
desarrollo alternativo (decreto 2707) y el documento Conpes 2734 adoptoacute el
Programa Nacional de Desarrollo Alternativo (PNDA) (Zorro 2010) Con esta
normatividad si bien se demarcaba la intencioacuten de cambio de poliacuteticas por parte
del gobierno las fumigaciones seguiacutean siendo implementadas a gran escala
siendo ordenadas por el Consejo Nacional de Estupefacientes Estos documentos
y normatividad que se establece comienza a esgrimir los que seraacute el periodo de
desarrollo institucional daacutendole un vuelco a las poliacuteticas y demarcando el
7 Entre los logros del Estado colombiano para el periodo 1985-1993 el PNR registraba la sustitucioacuten de 3476
hectaacutereas de coca (un 96 en el Cauca) y la erradicacioacuten voluntaria de cerca de 1000 hectaacutereas de amapola (Programa Presidencial para la Con vivencia 1994 P 32) Frente a las 42000 hectaacutereas sembradas de coca en 1989 (Ortiz 2000) la primera cifra muestra lo limitado del logro mas aun cuando no hubo seguimiento para garantizar la perdurabilidad de la sustitucioacuten (Zorro 2010 Paacuteg 96) Con esto se muestra un contraste entre resultados oficiales y particulares los cuales plantean una comprensioacuten completa del fenoacutemeno mostrado en resultados oficiales 8 Estos instrumentos seraacuten desarrollados pertinentemente a continuacioacuten
33
Desarrollo Alternativo como elemento de intereacutes para progresar en la lucha contra
el narcotraacutefico
Una vez el gobierno de Ernesto Samper (1994-1998) entra en vigencia se genera
el programa Plante9 de Desarrollo Alternativo donde se plantea como un
programa que acompantildea la erradicacioacuten forzosa de cultivos iliacutecitos buscando
generar dinaacutemicas que dieran opciones de seguridad econoacutemica social y poliacutetica
para los pobladores de las regiones Como se recalcoacute en el capiacutetulo dos parte de
las causas de la aceptacioacuten de cultivos iliacutecitos era la falta de presencia del Estado
carencia de credibilidad al mismo y reducidos iacutendices de atencioacuten a necesidades
baacutesicas de la poblacioacuten rural de estos latifundios
Como tal el Programa Plante teniacutea como objetivo principal el lograr que los
ingresos derivados de la sustitucioacuten fueran sostenibles mediante la generacioacuten de
un entorno social cultural poliacutetico y econoacutemico en el cual se aumentara la
participacioacuten de la poblacioacuten en procesos del ejercicio de sus derechos como
ciudadanos En siacute el Plante ldquoatiende regiones y no individuosrdquo busca generar
entornos favorables para la sostenibilidad de las iniciativas y reducir la
probabilidad de regresar a la actividad ilegal luego de la erradicacioacuten forzosa10
Una de las caracteriacutesticas que se resaltaron en el Plante fue la diferenciacioacuten
entre pequentildeos cultivadores y las estructuras empresariales definidas con maacutes de
tres hectaacutereas11 (Vargas 2010 Paacuteg 8) Es fundamental entender el caraacutecter y el
enfoque que se tiene en el DA hacia cierto conglomerado de individuos que
carecen de opciones para asegurar una estabilidad econoacutemica (asiacute sea reducida)
puesto que el criterio ya no es solo cuantitativo sino que pretende establecer
9 Ver Conpes 3218
10 Este apartado contiene fragmentos de una entrevista realizada a Mariacutea Ineacutes Restrepo Cantildeoacuten directora del
Plante Ver cuestionario completo anexo 4 11
Zorro (2010) plantea que las marchas que se dieron en el Guaviare en 1995 por pequentildeos cultivadores de coca fueron las que mostraron la necesidad de generar especificidades entre los tipos de cultivos y caracteriacutesticas de sus propietarios
34
nexos directos con capitales del narcotraacutefico (manejan voluacutemenes mayores de
cultivos) (Vargas 2000 Paacuteg 10)
Cabe destacar tambieacuten la falta de conocimiento de los aspectos complejos que
trascendiacutean el problema de los monocultivos de sustancias iliacutecitas para pequentildeos
cultivadores donde se observa claramente las tres fases que propone el PNDA
para cumplir con la promesa de Samper de acabar con los cultivos de coca en dos
antildeos (Vargas 2010 Paacuteg 9) Estas fases eran
1 El programa Plante como tal que buscaba generar financiar y asistir
alternativas productivas de corto plazo que garantizaran ingresos baacutesicos a
las familias afectadas por las labores de erradicacioacuten
2 El Plan de Desarrollo Alternativo Normalizado encargado de financiar y
asistir procesos productivos sostenibles en el mediano y el largo plazo
orientados a consolidar econoacutemica social y ambientalmente las unidades
productivas familiares de los pequentildeos productores
3 Desarrollo Regional Permanente dentro de cuyos planes proyectos y
programas se hariacutea converger el conjunto de acciones de las fases
anteriores (Vargas 2010 Paacuteg 9)
El mal desarrollo y anaacutelisis de la situacioacuten por parte del gobierno y la direccioacuten del
programa Plante terminoacute por distanciar al gobierno y a los campesinos ya que se
continuaban con las fumigaciones las cuales dantildeaban traumaacuteticamente los
cultivos de subsistencia Esto conllevoacute finalmente a que los campesinos obtuvieran
respuestas a sus peticiones con los PRDA (Planes Regionales de Desarrollo
Alternativo (Zorro 2010 Paacuteg 98)
Ligado a lo anterior la diferenciacioacuten entre pequentildeos cultivadores y cultivadores
comerciales empezoacute a ayudar a comprender el tipo de dinaacutemicas inscritas al
35
proceso de cultivacioacuten Esto se dio principalmente por el reclutamiento de decenas
de miles de jornaleros o ldquoraspachinesrdquo12 insertados en los cultivos comerciales
que dejaron a un lado estas acciones que no permitieron el propicio desarrollo del
programa (Vargas 2010 Paacuteg 12)
Una vez termina el periodo de Samper y llega a la presidencia de la Repuacuteblica
Andreacutes Pastrana (1998-2002)13 se esgrime el propoacutesito claro de su gobierno el
cual es el de buscar una salida dialogada para el conflicto El Plan Colombia14 que
surge en 1999 es una estrategia de cooperacioacuten con el gobierno de los Estados
Unidos que busca desarrollar lo expresado en la iniciativa andina contra las
drogas15 (Andean Drug Iniciative)
El Plan Colombia si bien teniacutea una fuerte referencia e intencioacuten de buscar la paz a
traveacutes de la negociacioacuten y el dialogo con involucrando a los actores contaba con
diferentes tipos de estrategias para lograrlo Entre estas surgioacute un componente de
intereacutes como lo fue el Fortalecimiento Institucional y Desarrollo Social y Lucha
contra el Narcotraacutefico (DNP Documento del plan Colombia Paacuteg 6- 23)
El Plan Colombia haciacutea un particular eacutenfasis en la erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos16
mediante varios meacutetodos entre los que teniacutean mayor prioridad la fumigacioacuten
aeacuterea que se ha demostrado en diferentes ocasiones tiene efectos negativos
tanto para el medio ambiente como para las personas Observando experiencias
12 Personas que raspan la hoja de coca para obtener la base de la cocaiacutena
13 Gobierno de pastrana aplico el aparato institucional del Plante y utilizo tres instrumentos para su desarrollo
los pactos entre el gobierno y las comunidades el ICE y el Iagac (Zorro 2010 Pag89) 14
Seguacuten el documento oficial del DNP-DJS 2006 El Plan Colombia se define como ldquoestrategia integral de cooperacioacuten bilateral cuyo objetivo general es combatir las drogas iliacutecitas y el crimen organizado para asiacute contribuir a la reactivacioacuten econoacutemica y la consecucioacuten de la paz en Colombia al tiempo que se fortalece el control sobre la oferta de drogas iliacutecitas en las calles norteamericanas Este acuerdo estaacute basado en el principio de responsabilidad compartida seguacuten el cual se reconoce que el problema mundial de las drogas es una responsabilidad comuacuten y compartida por toda la comunidad internacional que exige una visioacuten integral y equilibrada para enfrentar la demanda y la oferta de drogas iliacutecitasrdquo Paacuteg 10 15
Iniciativa Andina Contra las Drogas apoyo ofrecido por Estados Unidos a Ecuador Venezuela Peruacute Bolivia y Colombia Donde se buscaba destinar recursos para apoyar los instrumentos utilizados en la lucha antinarcoacuteticos y asiacute reducir la oferta de drogas que ingresaba a los Estados Unidos Esto bajo el principio de responsabilidad compartida en el fenoacutemeno del narcotraacutefico (CADA 2005 Paacuteg 34) 16
Ver Anexo 6 Plan Colombia Recursos comprometidos 1999-2003
36
parecidas en varios aspectos al colombiano (enfatizar que estos son medios
utilizados en otros casos con un contexto similar al de Colombia tales como Peruacute
y Bolivia)
Peruacute y Bolivia han demostrado impactos maacutes severos en las aeacutereas de
cultivos de coca por la caiacuteda de narcotraficantes compradores de materia prima
las cuales disminuyen el dantildeo de la mono dependencia ilegal
-A diferencia de las fumigaciones evita el desplazamiento de los cultivos por el
contrario tiende a comprimir las aeacutereas o como miacutenimo a estabilizarlas
-Deprime el mercado de materia prima y genera condiciones maacutes favorables para
la buacutesqueda de alternativas de desarrollo (Vargas 1999 Paacuteg 129)
El renovado eacutenfasis en las fumigaciones llegoacute a afectar aacutereas donde eran
presentes ldquocultivos fraccionados o mezcladosrdquo (alternativos con iliacutecitos) lo que
generoacute especulaciones en cuanto al futuro del plan Esto se dio ya que todo tipo
de acciones gubernamentales en contra de los cultivos iliacutecitos se tendiacutean a
relacionar directamente con las fumigaciones (Zorro 2010 Paacuteg 101)
El Plan Colombia tuvo otro aspecto erraacutetico para el tratamiento diferenciado de los
cultivos de pequentildeos productores el cual fue la ausencia de espacios de
concertacioacuten y seguimiento entre las autoridades del orden nacional y las de los
niveles regionales y locales (Vargas 2010 Paacuteg 23) A esto finalmente se le suma
la mezcla y confusioacuten entre el tratamiento de las drogas y la disuasioacuten de la
insurgencia armada (se da un cambio total a la hora de presentar la tercera
versioacuten del Plan concertada entre Washington y Bogotaacute17) (Ramiacuterez 2003)
17 Se presentara este cambio en el siguiente capiacutetulo que se demarca de mejor manera en el
gobierno de Aacutelvaro Uribe Veacutelez
37
6 REPLANTEAMIENTO DE LA LUCHA CONTRA LAS DROGAS
Los programas desarrollados por las presidencias anteriores al gobierno de Aacutelvaro
Uribe sentaron precedentes institucionales y enfoques para el tratamiento de los
cultivos iliacutecitos Las falencias presentadas en el capiacutetulo anterior en cuanto a su
implementacioacuten (falta de mercados desplazamiento de los cultivos reduccioacuten en
la confianza y credibilidad sobre las instituciones gubernamentales entre otros)
dejaron un panorama en el cual se demostraba una baja reduccioacuten18 en los
incentivos para la poblacioacuten rural de dejar a un lado su uacutenico mecanismo de
obtencioacuten de rubros econoacutemicos
Se debe resaltar tambieacuten el incremento en la violencia generada por actores
armados ilegales en distintas zonas del paiacutes la cual se presenta en correlacioacuten al
aumento significativo de los cultivos iliacutecitos y la produccioacuten de drogas en el
territorio nacional19 Desde 1990-2001 (DNP 2003 Por lo cual la iniciativa que se
debiacutea tomar para la lucha contra las estructuras ilegales armadas era la de atacar
sus ingresos monetarios que directamente serviacutean para proporcionar un
empoderamiento en sus luchas
Sin duda el Plan Colombia ya habiacutea demarcado liacuteneas de trabajo desde el
gobierno de Pastrana que esgrimiacutean la necesidad para el fortalecimiento de la
fuerza puacuteblica e intentar ejercer presencia y control en zonas que histoacutericamente
habiacutean sido fortines de aceptabilidad y control ya fuese de guerrillas (FARC o
ELN) o de grupos paramilitares esto teniendo en cuenta las primeras etapas del
narcotraacutefico en Colombia donde la falta de estos elementos que pudieran
representar al gobierno en centro y periferias a lo largo del paiacutes dieron pautas de
aceptabilidad para fuerzas diferentes al estado en las cuales se aceptaba otro tipo
18 Entre 1980 y 2001 el aacuterea cultivada con coca en el paiacutes paso de 3500 a 144807 hectaacutereas lo que indica
un crecimiento del 256 anual (DNP 2003) Como se ha resaltado en los capiacutetulos anteriores esta tendencia se da con la disminucioacuten de cultivos en Peruacute y Bolivia 19
Ver anexo 6
38
de justicia dinaacutemicas econoacutemicas e inclusioacuten en procesos afables a las causas
poliacuteticas o no de estos grupos
El presente capiacutetulo desarrollaraacute en una primera instancia los aspectos legales e
institucionales en el primer y segundo periodo Aacutelvaro Uribe para asiacute analizar los
resultados en su totalidad20 De esta manera se busca generar una visioacuten maacutes
completa del DA en estos 8 antildeos y esgrimir anaacutelisis basados en las propuestas de
poliacuteticas sin dejar a un lado la propuesta teoacuterica presentada en este texto
61 Desarrollo Alternativo primer periodo Aacutelvaro Uribe (2002-2006)
El gobierno de Aacutelvaro Uribe Veacutelez en su primer mandato expresoacute su intencioacuten
directa de desarrollar un pilar baacutesico en la denominada seguridad democraacutetica
continuando con preceptos sentados por el Plan Colombia en el gobierno anterior
fortaleciendo la fuerza puacuteblica para asiacute trabajar en diferentes aspectos en las
problemaacuteticas que acaeciacutean en los territorios rurales a lo largo del territorio
colombiano
Para alcanzar la Seguridad Democraacutetica el Gobierno plantea una estrategia
comprensiva que incluye por una parte el fortalecimiento de la Fuerza Puacuteblica
para recuperar el control del territorio y proteger la infraestructura nacional y por
otra la desarticulacioacuten de la produccioacuten y traacutefico de drogas iliacutecitas el
fortalecimiento de la justicia y la atencioacuten a las zonas deprimidas y de conflicto
(DNP 2003 Paacuteg 21)
El Plan Nacional de Desarrollo (PND 2002-2006) del primer mandato de Uribe -
ldquoHacia un Estado Comunitariordquo- hace un especial eacutenfasis en los altos iacutendices de
violencia que se teniacutean hasta el antildeo 2001 el aumento exponencial del pie de
fuerza de los grupos insurgentes y la necesidad de atacar el ldquonarcoterrorismordquo21
20 Esto se debe a que varios programas no solo se dieron en un periodo sino que llegaron reproducirse en el
segundo mandato 21
Termino utilizado en el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2010 ldquoHacia un Estado Comunitariordquo
39
desde sus cimientos De esta manera se debiacutea ejercer un control procurando la
eliminacioacuten o reduccioacuten de los cultivos iliacutecitos la interdiccioacuten como mecanismos de
frenar las etapas de procesamiento refinacioacuten produccioacuten final transporte y
distribucioacuten y por uacuteltimo la interdiccioacuten y extincioacuten de bienes para frenar los
beneficios econoacutemicos de estructuras armadas con dinaacutemicas de apropiacioacuten de
recursos por narcotraacutefico22
Para el antildeo de la elaboracioacuten del PND en cuanto a los departamentos con
concentraciones de cultivos iliacutecitos se teniacutea la siguiente informacioacuten
La mayor presencia de cultivos de coca se concentra en Putumayo (37)
Guaviare (15) Caquetaacute(14) Meta (7) y Norte de Santander (7) Por su
parte los cultivos de amapola se ubican principalmente en Cauca (26) Narintildeo
(25) Tolima (18) Huila (16) y Cesar (8) (DNP 2003 Paacuteg 50)
Bajo la misma loacutegica del PC se tomoacute una fuerte prelacioacuten al direccionamiento de
recursos para ejercer mejor control a nivel militar para mitigar el desarrollo del
narcotraacutefico El PND planteaba la fuerte intencioacuten de ejercer procesos de
modernizacioacuten reestructuracioacuten profesionalizacioacuten y capacitacioacuten de sus
miembros en DDHH Esto bajo premisas de poder acompantildear los dos tipos de
procesos para la erradicacioacuten de cultivos23 poder movilizar provisiones y personal
a zonas de gran dificultad para su acceso
Las cifras en los departamentos siguen denotando una fuerte prelacioacuten a
latifundios donde la presencia del Estado es reducida o casi nula la produccioacuten
agriacutecola no es suficiente para la subsistencia de las familias en las regiones y si
bien los cultivos iliacutecitos son un componente legalmente prohibido pueden llegar a
ser cultural y moralmente aceptados (Accioacuten Social ACI amp UNODC 2007) Si bien
el narcotraacutefico deja grandes dividendos estos van direccionados a los
22 Ver anexo 7
23 Mecanismos seraacuten explicados a continuacioacuten de una manera maacutes precisa
40
involucrados en comercializacioacuten y distribucioacuten maacutes no a cultivadores y
procesadores se estima que en promedio las familias reciben un ingreso mensual
de 500 mil pesos en las regiones de mayor concentracioacuten de cultivos de coca
(DNP 2003 Paacuteg 51)
El decreto 100200424 suprimioacute el Plante y dio origen al PDA (Programas de
Desarrollo Alternativo) que seriacutea un componente esencial para la continuidad de
programas del PC Todo esto interrelacionado con las estrategias propuestas por
el PND y su estrategia de Seguridad Democraacutetica (Zorro 2010) El PDA tiene
ciertos componentes que denotan su objetivo principal como el establecimiento de
una base econoacutemica regional y local que ofrezca fuentes estables y licitas de
empleo e ingresos (Conpes 2003)
El objetivo del PND del primer periodo de Uribe - ldquoDesarrollo en zonas deprimidas
y de conflictordquo- vuelve a resaltar coacutemo el conflicto armado ha incidido de manera
directa en la apertura social y cultural de los cultivos iliacutecitos como fuente de
ingresos regulares a los pobladores con una expansioacuten a costa de ecosistemas
fraacutegiles que ha aumentado la tasa de deforestacioacuten que en el uacuteltima deacutecada
alcanzoacute un promedio de 221 mil haantildeo (DNP 2003) Por lo cual esta estrategia
retoma elementos del PC buscando la integralidad de acciones debido a la multi-
causalidad del conflicto Se hace un cambio en la incorporacioacuten del DA como un
enfoque de desarrollo regional basado en el crecimiento productivo fortalecimiento
institucional y comunitarios mejorando la infraestructura fiacutesica y social (DNP
2003)
El fortalecimiento de la estrategia se da bajo tres fases
a) Una de preparacioacuten en la cual sobre la base de debates previos de
amplia participacioacuten se definiraacuten los objetivos del desarrollo regional y se
promoveraacuten espacios de participacioacuten de las comunidades para iniciar los
24 Formalizado mediante el documento Conpes 3218 Ver anexo 7)
41
procesos de elaboracioacuten y concentracioacuten de los proyectos que sustentaran el
desarrollo econoacutemico local b) un fase de desarrollo en la que iniciaran las
acciones priorizadas con eacutenfasis en los programas y proyectos productivos
generadores de empleo e ingresos y de fortalecimiento de las organizacioacuten de la
comunidad y c) una fase de consolidacioacuten de los programas y proyectos orientada
hacia la autogestioacuten del desarrollo regional y local (DNP 2003 Paacuteg 69)
Estas estrategias se presentan bajo el reconocimiento de la falta de capacidad del
Estado para generar una intervencioacuten propicia en las zonas inmersas en conflicto
por lo cual se busca incentivar la participacioacuten de la sociedad civil organizada y la
consolidacioacuten de nuacutecleos fundamentales como las familias para poder permear y
desincentivar la cultura de permisividad con interacciones directas o indirectas
frente a los cultivos de uso iliacutecito
Existen dos tipologiacuteas de proyectos en busca de poliacuteticas de DA en el primer
mandato de Uribe Por un lado el Programa de Proyectos Productivos (PPP) la
cual era una estrategia enfocada a la generacioacuten de ingresos sostenibles y al
mejoramiento de la calidad de vida de las familias que se encuentran en zonas
afectadas por los cultivos iliacutecitos (Accioacuten Social 20071) Esta estrategia buscaba
apoyar cultivos de ldquopancogerrdquo25 teniendo congruencia con las situaciones
agroecoloacutegicas particulares de la regioacuten la utilizacioacuten de explotaciones pecuarias
y el fomento de especies menores (estos primeros eran el aspecto que se teniacutea
previsto a corto plazo) Ademaacutes se buscaba ofrecer proyectos productivos de
mediano y largo plazo estableciendo cadenas prioritarias para el fortalecimiento
de la competitividad de los productos entre los cuales estaban el cacao el
caucho la palma aceitera los forestales productivos el cafeacute y otros (Conpes
2003)
25 Se denominan asiacute los cultivos que buscan satisfacer parte de las necesidades alimenticias de
una poblacioacuten especiacutefica por ejemplo el maiacutez el frijol la yuca y el plaacutetano
42
La otra tipologiacutea identificada y planteada en el PND -ldquoHacia un Estado
Comunitariordquo fue la de Familias Guardabosques que buscaba vincular y
comprometer a familias campesinas como guardabosques y asiacute desarrollar
procesos de recuperacioacuten y conservacioacuten de ecosistemas en zonas sociales y
ambientalmente estrateacutegicas Enfatizar en el fortalecimiento de organizaciones
sociales y econoacutemicas26 posibilitar el acceso a la tierra proyectos de seguridad
alimentaria que generariacutean un aumento en la inclusioacuten poliacutetica regional y
posibilidades de mejorar la calidad de vida deteriorada que se tiene en estas
zonas
Los recursos para financiar del PDA para 2003 teniacutean una buena cantidad de
capital a disposicioacuten27 (Costos y fuentes 2003 Conpes) Contrasta de manera
significativa con el presupuesto asignado para cada una de las luchas contra las
drogas (componentes Vargas 2010)28 Si bien el PND siempre muestra la
intencioacuten y necesidad de no dejar a un lado el elemento de salvaguardar los
intereses de la poblacioacuten civil en zonas marginales del paiacutes buscando de esta
manera reducir el capital social y la mano de obra de actores armados inmersos
en el narcotraacutefico el presupuesto destinado al PDA en Colombia muestra
tendencias que demarcan un intereacutes aun mayor en los procesos militares de
interdiccioacuten y fortalecimiento del brazo armado como estrategia preponderante
A continuacioacuten se haraacuten precisiones sobre las tipologiacuteas de tratamiento a los
cultivos iliacutecitos enmarcados en la lucha contra las drogas29 En su aspecto
26 El Componente Familias Guardabosques centrara su atencioacuten en la unidad familiar y en las relaciones
sociales que vinculan la comunidad y el territorio La comunidad juega un papel preponderante lidera el proceso asume las responsabilidades de organizar y cohesionar las familias y es garante de compromisos adquiridos (hellip) Con el objetivo de contrarrestar la ocurrencia de incentivos perversos el Programa ha previsto que podraacuten vincularse tanto las familias que han erradicado los cultivos iliacutecitos como las que no los han tenido nunca (Conpes 2003 paacuteg 11) 27
Anexo 8 28
Cabe anotar que si bien las cifras mostradas en la grafica del Conpes no tienen una exactitud con las presentadas por Vargas (2010) unas estaacuten sobre pesos corrientes de 2003 y las otras en pesos constantes Aun asiacute existen diferencias significativas en el presupuesto Anexo 9 29
Anexo 10
43
normativo objetivos buscados focalizacioacuten de la poblacioacuten a la que se le brindan
los programas
Programa Familias Guardabosques (PFGB)
Es programa se ha dirigido a familias campesinas indiacutegenas y afrocolombianas
ubicadas en ecosistemas social y ambientalmente estrateacutegicos y que se
encuentran vinculadas o en riesgo de involucrarse e la cadena productiva de
cultivos iliacutecitos (Accioacuten Social 2007 Paacuteg 9) el cual se desarrolla desde el antildeo
2003 parte de su estrategia es la entrega de subsidios condicionados dados por
la firma de compromisos individuales y familiares de participar en procesos de
erradicacioacuten voluntaria de la totalidad de los cultivos iliacutecitos que manejen Ademaacutes
de participar en proyectos productivos que buscan la conservacioacuten yo
recuperacioacuten de los ecosistemas aledantildeos Estos factores se deben ver
representados en el fortalecimiento del nuacutecleo baacutesico social que constituye la
familia de esta manera incentivar una comprensioacuten del fenoacutemeno del cultivo de
sustancias iliacutecitas las consecuencias sociales econoacutemicas y ambientales que
acarrea y reducir la cultura de aceptacioacuten del mismo
El proyecto se desarrollo en aacutereas especificas teniendo en cuenta aspectos y
particularidades ambientales aun asiacute se resalta la voluntad que tengan los
habitantes de las regiones en participar de este El PFGB tiene dos componentes
por un lado uno Teacutecnico-Ambiental que busca realizar programas de
conservacioacuten recuperacioacuten y preservacioacuten de los ecosistemas que hayan sido
vulnerados por los cultivos iliacutecitos o puedan ser objetivo de el traslado de los
mismos esto va acompantildeado del apoyo que se brindariacutea para el cultivo de
productos como el cafeacute cacao caucho palma africana entre otros El otro
componente como se resalta en el Conpes 3218 es la de restaurar el tejido social
teniendo como base fundamental la familia y de esta manera aumentar la
cooperacioacuten entre comunidades aledantildeas estimular integracioacuten que posibilite un
44
desarrollo econoacutemico sostenido acompantildeados respectivamente de entidades
adscritas al Estado
Un ejemplo de los compromisos que debe asumir las familias que entren en el
programa es a) mantener su vereda libre de cultivos iliacutecitos b) ahorrar entre un 40
y un 50 del incentivo condicionado recibido para cofinanciar proyectos
productivos o comprar tierra c) realizar acciones de proteccioacuten ambiental (Citado
en Zorro 2010 Paacuteg 102)
Estas acciones del PDFB pasan por tres etapas a) identificacioacuten y
acercamiento a las comunidades que concluye con la firma de un contrato
colectivo pero suscrito por representantes de cada una de las familias de la vereda
o comunidad que desea ser incluida en el programa b) cumplimiento de
compromisos (erradicacioacuten de iliacutecitos firma de contrato individual y primer pago) y
c) acompantildeamiento seguimiento y evaluacioacuten (Zorro 2010 Paacuteg 103)
Las metas esperadas a desarrollar en el periodo 2003-2006 para el PDFB son
(Conpes 2003)
-Vincular 50000 familias campesinas como Guardabosques
-Mantener libres de cultivos iliacutecitos por lo menos 60000 Hectaacutereas en los
nuacutecleos de intervencioacuten
-Revegetalizar de manera natural por lo menos 40000 hectaacutereas en zonas
ambientalmente estrategias
-Conservar alrededor de 700000 hectaacutereas de bosques naturales por
medio de actividades de guardabosques
Programa de Proyectos Productivos (PPP)
Como parte de la estrategia de erradicacioacuten manual voluntaria se dio otra
tipologiacutea la cual busca promover proyectos que generen ingresos sostenibles y
mejoren la calidad de vida de familias trastocadas por los cultivos iliacutecitos Esta
45
iniciativa de buscar proyectos sostenibles para garantizar ingresos econoacutemicos se
presento como una segunda fase para las familias que ya hubiesen desarrollado el
PFGB
Los elementos que diferencias el PPP del PFGB es el entres de generar fuentes
estables de empleo e ingresos desarrollar proyectos que garanticen la
sostenibilidad alimentarias de la poblacioacuten campesina enmarcados en una poliacutetica
sectorial agropecuaria que desarrolle la capacidad de insertarse en el mercado
nacional e internacional esto teniendo en cuenta la intensioacuten de los campesinos
para inmiscuirse en las fases de produccioacuten llegando a la comercializacioacuten (para
esto se dariacutea un acompantildeamiento no solo de incentivos para capitalizacioacuten si no
para instruirse en la creacioacuten de organizaciones y alianzas que trabajaran de la
mano con el sector privado) (Conpes 2003)
Se resaltan dos componentes o fases para el desarrollo de los PPP
-seguridad alimentaria y flujo de caja cultivos de pancoger en periodos
improductivos
-Proyectos productivos a mediano y largo plazo para los que se han priorizado
diferentes tipos de cultivos
Las metas programadas para el periodo 2003-2006 en la aplicacioacuten de las PPP
son (Conpes 2003)
-Vincular 27000 familias campesinas a actividades licitas en proyectos
agroforestales y agriacutecolas de mediano y largo plazo
-Generar al menos 18 millones de jornales liacutecitos a nivel local (que equivalen a
65800 empleos directos
-Mantener libres de cultivos iliacutecitos al menos 76350 hectaacutereas
Finalmente para concluir el apartado normativo y de objetivos de las dos liacuteneas de
trabajo de las familias guardabosques el gobierno en el documento conpes 3218
46
planteo una presupuesto de aproximadamente 1 billoacuten de pesos corrientes en
2003 para los primeros tres antildeos de los programas Para el caso de las Familias
Guardabosques el total agregado de los tres antildeos (2003-2006) es de
668259742063 pesos de los cuales 237649142062 proveniacutean de recursos de
la nacioacuten y 430610600000 pesos derivados de aportes externos
Para los PPP los recursos a utilizar en el mismo periodo de tres antildeos ascendiacutean a
265878000000 desagregados de la siguiente manera Provenientes de la
nacioacuten se iban a utilizar 21133000000 pesos y provenientes de fuentes externas
244745000000 pesos30
62 Desarrollo alternativo segundo periodo de Aacutelvaro Uribe (2006-2010)
El Plan Nacional de Desarrollo planteado para el segundo periodo presidencial de
Uribe ldquoEstado Comunitario Desarrollo para todosrdquo busca la consolidacioacuten de la
Poliacutetica de Defensa y Seguridad Democraacutetica (PDSD) en aras de completar el
proceso de recuperacioacuten del control del territorio bajo la continuacioacuten de poliacuteticas
en buacutesqueda de fortalecer la Fuerza Puacuteblica (FP) y la inteligencia del estado
como herramientas preventivas y ofensivas frente al accionar de los Grupos
Armados al Margen de la Ley (GAMI) (DNP 2007)
Se plantea la necesidad de fomentar acciones mancomunadas entre el uso
legitimo de la fuerza con la accioacuten social del Estado y la comunidad (Vargas
2010) Ya que la consecucioacuten de una situacioacuten de normalidad estaacute ligada con la
seguridad y se deben atacar todos los fenoacutemenos que perjudiquen el bienestar y
la calidad de vida de los ciudadanos (DNP 2007) Las luchas frontales contra el
narcotraacutefico terrorismo y cualquier tipo de crimen que soporte las actividades
ilegales de grupos armados que busquen desarrollar acciones contra el Estado se
debe salvaguardad bajo los principios y condiciones de la seguridad
30 Ver grafica conpes 2003 Financiacioacuten 2003-2006
47
En este periodo del gobierno de Uribe se aumenta de manera considerable el
eacutenfasis en la Seguridad como principio rector y garante del bienestar de la
poblacioacuten Colombiana el cual tratado de manera eficaz y directa permitiriacutea
desarrollar las estrategias de recuperacioacuten del entramado social en latifundios
donde no se habiacutea ejercido una presencia real del Estado y eran ubicaciones de
libre movilizacioacuten para los grupos ldquoterroristasrdquo
De esta manera se necesita una coordinacioacuten interinstitucional que gira alrededor
del Ministerio de Defensa y la Agencia Presidencial para la Accioacuten Social (Vargas
2010) finalmente estos procesos de coordinacioacuten se enmarcan en cinco objetivos
estrateacutegicos para la PCSD31
1 La recuperacioacuten del control institucional del Estado y de la seguridad en el
territorio
2 La presencia integral de la institucionalidad estatal el fortalecimiento de la
gobernabilidad local y la participacioacuten efectiva de la sociedad civil
3 La erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos y el desarrollo de la economiacutea licita (vale
decir el DA)
4 La recuperacioacuten del medio ambiente
5 La administracioacuten eficaz y la aplicacioacuten efectiva de la justicia (Vargas
2010 Paacuteg 81)
Se debe resaltar que a diferencia del PND 2002-2006 el apartado que hace
referencia a como se tratara el problema de las drogas iliacutecitas contiene un nuevo
componente denotado significativamente y es el crimen organizado Esto se debe
a la intencioacuten de dar continuidad a los logros (gubernamentales) de la poliacutetica de
seguridad democraacutetica sin olvidar que estos se desarrollan desde supuestos si
bien modificados en el primer periodo de Uribe del Plan Colombia
31 Poliacutetica de Consolidacioacuten de la Seguridad Democraacutetica 2007
48
Para la perspectiva gubernamental el eacutexito de cada uno de los
componentes del Plan Colombia demuestra que la estrategia integral ha sido
efectiva y deja la posibilidad de continuar con la poliacutetica para consolidar los
resultados y obtener logros permanentes en la lucha contra el traacutefico de drogas
iliacutecitas el crimen organizado la pobreza (sic) y para afianzar la reactivacioacuten del
tejido social en Colombia Todo lo cual seguacuten la tesis oficial redunda en mayor
gobernabilidad fortalecimiento institucional y una democracia consolidada (Citado
en Vargas 2010 Paacuteg 80)
Para Vargas (2010) la cooperacioacuten entre el Estado Colombiano y el gobierno de
Estados Unidos desarrollo una nueva preocupacioacuten originada desde los centro de
pensamiento estrateacutegico que analizan temaacuteticas de seguridad Y es como se ha
insistido a lo largo del presente anaacutelisis la falta de control y ejercicio de procesos
institucionales en aacutereas diversas en el territorio nacional con una diferencia
estrateacutegica Para los centro de pensamiento la falta de control estatal en estas
zonas califican al paiacutes como inseguro para fomentar inversiones de capital
extranjero y adentrarse en loacutegicas de capitalismo y libre mercado para el
desarrollo teoacuterico histoacuterico y actual de la falta de presencia del Estado en este
estudio se enmarca el problema de inclusioacuten de poblacioacuten que habita las
periferias imposibilitando la inclusioacuten en mercados y dejando temas de justicia y
aceptacioacuten social a grupos insurgentes que histoacutericamente han desarrollado un
control (por la fuerza o por la cooptacioacuten de habitantes en procesos econoacutemicos
ilegales) aceptado y demarcado en territorios perifeacutericos de los departamentos
Si bien el gobierno de Washington no cataloga la ingobernabilidad en territorios
Colombianos al mismo nivel que Afganistaacuten Paquistaacuten Irak es necesario que los
territorios cocaleros y de frontera se busque garantizar el control La definicioacuten que
se va a tener para el contexto de Colombia en teacuterminos de gobernabilidad hace
referencia a
49
ldquola debilidad de las capacidades del gobierno (y de la sociedad) por lo cual
estas son rebasadas con facilidad por la demanda social la cual desborda con
facilidad en presiones y anomias debido a que existen sectores sociales que
mantienen la expectativa o ilusioacuten de que los gobiernos democraacuteticos tendraacuten una
capacidad de respuesta a sus problemas superior a la de los gobiernos
autoritariosrdquo (Aguilar 2006)
El PND de la segunda administracioacuten de Uribe destaca la labor de su gobierno en
el periodo anterior donde se plantea que se asperjaron un total de 710532
hectaacutereas y se erradicaron manualmente otras 92851 aun asiacute la produccioacuten de
cocaiacutena no se redujo de manera considerable debido a ldquola tecnificacioacuten y
perfeccionamiento de los procesos de fabricacioacuten de cocaiacutenardquo (DNP 2007) Esto
plantea una dinaacutemica discursiva de intereacutes ya que se asimila que las poliacuteticas de
tratamiento en la lucha contra las drogas si se han desarrollado de manera
propicia pero la problemaacutetica acaece en las estructuras criminales conocidas y las
que vienen surgiendo despueacutes de los procesos de desmovilizacioacuten de las
autodefensas Por lo anterior es de vital intereacutes continuar con cada uno de los
marcos institucionales y en materia de desarrollo institucional de las poliacuteticas de
erradicacioacuten forzosa yo voluntaria el ataque frontal a los grupos armados y lucha
militar contra el terrorismo sumaacutendole una poliacutetica de responsabilidad compartida
Este apartado de poliacutetica de responsabilidad compartida se desarrolla bajo el
marco contextual de llegar a la Presidencia de la Comisioacuten interamericana para el
Control del Abuso de Drogas (Cicad) de la organizacioacuten de Estados Americanos
(OEA) Los dos frentes de trabajo para esta poliacutetica seraacuten
(1) Educacioacuten a ciudadanos de paiacuteses consumidores sobre las
consecuencias sociales y ambientales derivadas del traacutefico iliacutecito de drogas y (2)
invitacioacuten a los paiacuteses consumidores para apoyar las diferentes acciones dirigidas
a combatir el problema de las drogas iliacutecitas pe la promocioacuten de legislaciones
50
cooperativas para contrarrestar el crimen organizado y el lavado de activos (DNP
2007 Paacuteg 59)
Por uacuteltimo el marco de la lucha contra las drogas se soporta (reiteradamente) en
los programas de erradicacioacuten forzosa antildeadieacutendole la creacioacuten y cooperacioacuten con
los Grupos Moacuteviles de Erradicacioacuten Manual que trabajaran de la mano con los
cronogramas establecidos para las aspersiones aeacutereas En el aspecto de los PDA
se mantendraacuten los Programas de Familias Guardabosques y Desarrollo
Alternativo para seguir abriendo espacios que posibiliten alternativas licitas a
pequentildeos cultivadores
Los nuevos objetivos trazados para la continuidad de los PDA son
Se fomentaraacuten alternativas productivas en 88000 nuevas hectaacutereas de
cultivos liacutecitos al interior de la frontera agriacutecola y se apoyaraacuten proyectos
productivos sostenibles para las 50 mil familias guardabosques actuales Lo
anterior se haraacute a traveacutes de la cofinanciacioacuten de proyectos productivos econoacutemica
y teacutecnicamente viables A traveacutes de la gestioacuten ambiental se mantendraacuten libres de
cultivos iliacutecitos al menos 2000000 de hectaacutereas se recuperaraacuten al menos
100000 hectaacutereas de bosque primario y secundario y se atenderaacuten cerca de
80000 familias adicionales a traveacutes del Programa de Familias Guardabosques
(PDA 2007 Paacuteg 103)
63 Anaacutelisis de resultados del gobierno de Aacutelvaro Uribe (2002-2010)
La historia de la lucha contra los cultivos iliacutecitos en Colombia si bien ha tenido
diferentes facetas se ha desarrollado bajo una loacutegica particular esta se inscribe
en una constante intencioacuten de presentar poliacuteticas con enfoques netamente
diferenciados por un lado la utilizacioacuten de la capacidad militar para acabar con el
narcotraacutefico y por el otro realizar poliacuteticas que intentan atacar el problema en su
raiacutez en otras palabras el problema social econoacutemico poliacutetico y de legitimidad que
se tiene en regiones perifeacutericas de los departamentos en todo el territorio nacional
51
El gobierno de Aacutelvaro Uribe no ha sido ajeno a este tipo particular de luchas que
se muestra ya no tanto como una poliacutetica de gobierno sino una poliacutetica de Estado
que indiferente del partido que llegue al poder las relaciones internacionales que
entran en juego el permanente problema en las uacuteltimas deacutecadas de lidiar con
grupos armados al margen de la ley que buscan construir un capital social y
econoacutemico considerable para hacerle contraposicioacuten al gobierno central
Por esto se ha decidido en el presente apartado de anaacutelisis consiste en contrastar
resultados obtenidos en el periodo 2002-2010 de las poliacuteticas de erradicacioacuten
forzosa con las de erradicacioacuten voluntaria Ya que de esta manera se puede mirar
de manera maacutes completa si el gobierno en este periodo ha logrado disminuir los
incentivos de la poblacioacuten rural en latifundios cultivadores de cultivos para
inmiscuirse con la economiacutea ilegal o el enfoque que ha optado por la utilizacioacuten de
un componente militar predominante ha permitido que se sigan generando
incentivos negativos para continuar con el cultivo y produccioacuten de estupefacientes
Uno de los puntos de intereacutes que se planteo Uribe en su primer periodo de
presidencia fue el de modernizar las FP y capacitarla en DDHH de esta manera
el nuacutemero de efectivos aumento en 130485 (515) y se avanzoacute en la
profesionalizacioacuten del pie de fuerza y asiacute el nuacutemero de soldados profesionales
aumentoacute en un 126 (40830) (DNP amp DJS 2007)
El documento de ldquoEstrategia de fortalecimiento de la democracia y el Desarrollo
Socialrdquo se refiere a la efectividad del acompantildeamiento y entrenamiento en DDHH
teniendo datos suministrados por la Defensoriacutea del Pueblo en 2005 para el cual
las violaciones de DDHH se redujeron en un 19 a comparacioacuten del antildeo 2002
Para el antildeo 2006 Colombia se mantuvo como el paiacutes con mayor superficie de
cultivo de coca en el mundo Si bien el cultivo descendioacute un 9 de 86000 ha En
2003 a solo 78000 ha en 2006 contrastado con los primeros antildeos de la presente
deacutecada no ha tenido la misma intensidad por lo cual se demarca la tendencia
desde el antildeo 2003 en la cual la produccioacuten anual de cocaiacutena se ha mantenido
52
alrededor de las 80000 ha (UNODC 2007) Se resalta el intereacutes del gobierno con
los compromisos adquiridos para la erradicacioacuten o disminucioacuten considerable de
cultivo de cocaiacutena el descenso vertiginoso que promedio un 91 en su tasa de
disminucioacuten anual dentro 2000-2009 (Simci UNODC 2006)
La evolucioacuten que se presenta en el periodo 2002-2006 se dio por la aspersioacuten de
710532 ha y la erradicacioacuten manual de 92851 ha Contrasta este resultado con la
produccioacuten mundial de cocaiacutena donde Colombia se mantuvo como el mayor
productor generando 79 de un total de 74 toneladas meacutetricas por cada 1000
ha Este resultado contradictorio lo asume el gobierno de Uribe debido a la
tecnificacioacuten y perfeccionamiento de los procesos de fabricacioacuten de cocaiacutena
(PND 2007)
Las acciones de interdiccioacuten entre el primer periodo de Uribe incautaron 6564
toneladas de cocaiacutena 147 kilogramos de sustancias quiacutemicas solidas y 105
millones de galones de sustancias liquidas Se destruyeron 8907 laboratorios y
fueron confiscados 77 aeronaves 1192 embarcaciones y 6868 automotores32
En el aspecto de lavado de activos y extincioacuten de dominio se dicto sentencia
favorable al Estado en 428 casos de extincioacuten de dominio ademaacutes de esto se
realizaron investigaciones desarrolladas por el DAS que condujeron a la extincioacuten
de dominio sobre propiedades relacionadas al narcotraacutefico en 63 ocasiones (DNP
amp DJS 2007)
La cooperacioacuten de Estados Unidos al gobierno colombiano por medio del Plan
Colombia mantuvo la misma intensidad que las poliacuteticas y desarrolladas en el
gobierno de Uribe en torno a la necesidad del fortalecimiento militar En promedio
entre el antildeo 2000 y 2008 Seguacuten datos disponibles del DNP la asistencia
norteamericana para el componente militar fue de 472 millones de doacutelares
mientras el aporte del gobierno colombiano fue de 812 millones (Mejia 2010)
32 Ver anexo 11
53
La fumigacioacuten aeacuterea en el gobierno de Uribe fue una de las estrategias mas
destacas y utilizadas este marco permito que en el 2003 se aumentara la cantidad
de glifosato utilizado pasando de una concentracioacuten de 25 litros por hectaacuterea a
104 litros por hectaacuterea y de esta manera aumentar la eficacia de las
fumigaciones (UNODC 2004) Este elemento permite observar junto a desarrollos
en las poliacuteticas de aumento de la fuerza puacuteblica capacidad armada inteligencia
modernizacioacuten de equipamientos muestran una gran prelacioacuten entre las dos liacuteneas
de poliacuteticas desarrolladas para la lucha contra cultivos iliacutecitos que tienen un
eacutenfasis en la lucha militar contra organizaciones que fomentan el narcotraacutefico
A estos procesos de fumigacioacuten se le antildeadioacute un componente de grupos moacuteviles
de erradicacioacuten los cuales contribuyen de gran manera a elevar el porcentaje de
efectividad a la hora de destruir cultivos establecidos33 esto no necesariamente a
desarrollado un resultado de reduccioacuten permanente en los cultivos si no que ha
generado dinaacutemicas de desplazamiento y camuflaje lo que ha permitido mantener
el nivel promedio de aacuterea cultivada en 80000 ha Este resultado de
desplazamiento maacutes conocido como ldquoefecto globordquo34 no ha sido medido de
manera precisa localmente y los argumentos de su existencia se han basado en
las observaciones agregadas de la evolucioacuten de cultivos de coca en Bolivia
Colombia y Peruacute (Mejiacutea 2010) De manera ejemplar para el caso colombiano se
tiene la siguiente referencia
Putumayo solo teniacutea 7000 hectaacutereas de coca en 1996 este nuacutemero crecioacute
a 46200 en 2000 Ahora que Putumayo es objetivo de la poliacutetica de fumigaciones
algunos reportes sentildealan que la coca se estaacute desplazando al vecino departamento
de Narintildeo (WOLA 2002)
33 Anexo figura 2 Daniel mejiacutea paacuteg 72 Cultivos de coca y campantildeas de aspersioacuten aeacuterea y
erradicacioacuten manual 02-08 34
Se ha tomado como una explicacioacuten factible basada en dinaacutemicas de la marihuana en Meacutexico y Colombia el desplazamiento de cultivos en Bolivia Peruacute y en Colombia luego de procesos de fumigacioacuten o erradicacioacuten
54
Para finalizar y teniendo en cuenta los resultados publicados del censo a 2009
sobre el desarrollo de los cultivos iliacutecitos en el paiacutes le reduccioacuten ha llegado a dejar
una superficie cultivada de 68000 hectaacutereas continuando con la tendencia de
reduccioacuten del periodo 2007-208 este nivel constituye el nivel maacutes bajo de cultivos
en el paiacutes desde que la UNODC ha desarrollado la medicioacuten del fenoacutemeno
(UNODC 2010)
Durante el antildeo 2009 se erradicaron manualmente 60554 hectaacutereas de
coca y se asperjaron 104771 hectaacutereas Este nivel de erradicacioacuten es menor en
35571 hectaacutereas al record de 96115 hectaacutereas alcanzado en 2008 La aspersioacuten
aeacuterea de los cultivos de coca tambieacuten se redujo pasando de 133496 has En
2008 a 104771 en 2009 (UNODC 2001 Paacuteg 10)
Las reducciones maacutes importantes de cultivos de coca entre 2008-2009 se dieron
en Putumayo Narintildeo y Antioquia y los tres departamentos con mayor cantidad de
cultivos de coca para el antildeo de publicacioacuten del informe (2010) fueron el Guaviare
Coacuterdoba y Cauca del aacuterea cultivada en 2004-200935
El Programa de Familias Guardabosque (PFGB) se viene adelantando con la
intencioacuten de insertar a una parte de la poblacioacuten de manera voluntaria en
procesos que busquen construir la cultura de lo liacutecito El PFGB se basa en la firma
de compromisos por familias que desarrollan una erradicacioacuten de cultivos
existentes de manera voluntaria de no ejecutar labores relacionadas o que
incentiven los cultivos iliacutecitos donde el gobierno mantiene un acompantildeamiento
transfiriendo bimestralmente incentivos econoacutemicos y asesoriacuteas para integrar las
actividades productivas en economiacuteas de escala nacional
Para el antildeo 2005 los logros que se habiacutean generado en esta liacutenea de
proyectos fueron el ofrece opciones de desarrollo liacutecito a 50699 familias
permitiendo mantener libre de cultivos de coca y amapola 1249980 hectaacutereas en
35 Ver anexo 12
55
35 municipios Asiacute mismo el Programa ha apoyado la creacioacuten de 86
organizaciones de economiacutea solidaria ha fortalecido otras 44 y ha ofrecido
opciones de capacitacioacuten teacutecnica y baacutesica a maacutes de 14525 personas Se estima
que los beneficiarios han adquirido maacutes de 32000 hectaacutereas y que las familias
han ahorrado maacutes de $20000 millones para invertirlos en maacutes de 41 proyectos
agroindustriales agroforestales y de servicios ambientales (miel y ecoturismo)
Este esfuerzo ha contado con el apoyo y seguimiento permanente de la ONU la
cual ha destacado la importancia y utilidad de esta iniciativa en el marco de la
lucha contra los cultivos iliacutecitos (DNP 2007 Paacuteg 102)
EL PFGB para 2006 habiacutea eliminado de manera manual y voluntaria 9036 ha
ademaacutes se recuperaron 53477 ha la eliminacioacuten de hoja de coca en este antildeo fue
equivalente al 11 de la erradicacioacuten de Colombia se expresa en el documento
de evaluacioacuten de la UNODC la efectividad o no de este proyecto se da en materia
de hectaacutereas eliminadas o no que debe permear objetivos claves tales como la
recuperacioacuten de ecosistemas y la generacioacuten de aspectos culturales insertados en
las familias y de esta manera buscar tratar el problema en materia de incentivos
para ingresar a economiacuteas licitas
La cultura de la legalidad es un aspecto que se ha resaltado de manera reiterativa
en los PFGB debido a la aceptacioacuten que se haciacutea de monocultivos iliacutecitos como
mecanismo de apropiacioacuten de recursos
Para realizar el traacutensito de la cultura de la ilegalidad a una basada en lo
legal ademaacutes de las sanciones estatales es necesaria la reprobacioacuten social pues
esta es mucho maacutes eficiente como reguladora de las acciones de la ley o la moral
porque el individuo corre el riesgo de ser excluido de la comunidad (Accioacuten Social
2007 Paacuteg 25)
En este sentido Accioacuten Social hizo una caracterizacioacuten de la manera de
involucrarse con los cultivos iliacutecitos donde el 692 eran propietarios y trabajaron
en la tierra El porcentaje restante fue propietario mas no trabajo en ellos por lo
56
cual adquirioacute mano de obra no calificada para el funcionamiento adecuado de
estos
Se resalta que de las familias que fueron propietarias el 363 mostraban un nivel
de arrepentimiento bajo mientras una mayoriacutea que representa el 34 no se
arrepiente Lo que indica para el gobierno y el seguimiento de las poliacuteticas que se
ha podido implementar cierto tipo de enemistad con dinaacutemicas iliacutecitas para
insercioacuten en desarrollos econoacutemicos necesarios para la subsistencia de la
poblacioacuten
En este mismo estudio desarrollado por Accioacuten Social (2007) se dio un
precedente importante en cuanto a las razones para erradicar los cultivos en las
familias voluntarias que ingresaron al programa Lo que arrojo los siguientes
resultados
Tener acceso al incentivo condicionado que brinda el Programa (363) y el
compromiso adquirido con el mismo (317) Estas respuestas evidencian la
importancia de la presencia del Estado para la consolidacioacuten de la cultura de la
legalidad (hellip) Otras de las razones mencionadas fueron evitar fumigaciones
(103) la improductividad del cultivo iliacutecito (72) y el cambiar su forma de vida
(68) (Accioacuten Social 2007 Paacuteg 26)
Programa de Proyectos Productivos es la segunda liacutenea de trabajo que
implemento la administracioacuten de Uribe donde el intereacutes principal es apoyar
iniciativas de sustento que sean comercialmente viables y que mejoren la
produccioacuten productividad empleo y oportunidades de ingreso a aacutereas
generalmente dependientes de mercados iliacutecitos
Mediante este Programa se han beneficiado 26321 familias en 92
municipios estableciendo 63632 hectaacutereas de cultivos de cafeacutes especiales
caucho cacao palma y forestales en proyectos asociativos Igualmente se ha
dotado a 37 municipios con bibliotecas itinerantes se han beneficiado 1590
57
personas con programas teacutecnicos del Sena y 1590 personas con programas de
educacioacuten baacutesica Para la ejecucioacuten de este Programa se ha realizado una
inversioacuten total de $114877 millones en el periodo 2002-2006 (DNP 2007 Paacuteg
104)
La viabilidad de estas cadenas asociativas que se pretenden vincular con
mercados nacionales e internacionales en 2008 sus ventas ascendieron a 31000
millones de pesos aproximadamente el 01 del Producto Interno Bruto
agropecuario 25 de los 126 proyectos avanzaron a la etapa de produccioacuten y
comercializacioacuten estos generaron ventas anuales en el 2007 estimadas en
18000 millones de pesos
No se debe dejar a un lado que una evaluacioacuten hecha para las utilidades en 2006
donde se constituyeron 82 organizaciones el 825 obtuvo utilidades netas pero
solo un 196 llego a superar los $10 millones Esto contrasta con el informe
debido a que se plantea que las organizaciones constituidas para adentrarse en la
economiacutea nacional se enmarcan en riesgo significativo de obtener dividendos de
las poliacuteticas de PPP (Zorro 2010 Paacuteg107)
En esta misma loacutegica y como se planteo la evolucioacuten de los proyectos el PFGB
buscaba vincular a sus beneficiaros una vez cumplidos los acuerdos planeados
con las PPP asiacute asegurando una continuidad de las poliacuteticas que ayuden a
consolidar el intereacutes del apoyo del Estado para la inclusioacuten en los mercados y
seguridad en la erradicacioacuten y prevencioacuten de cultivo de coca y amapola
El porcentaje de familias en PFGB que se vincularon a los PPP es de apenas
268 en esta preocupante dinaacutemica Accioacuten Social (2007) identifica tres razones
fundamentales la falta de recursos econoacutemicos (24) el no haber recibido ofertas
para participar de alguacuten proyecto productivo (14) desconocimiento de los
proyectos (13) y la no tenencia de tierras y el difiacutecil acceso a creacuteditos (10)
58
CONCLUSION
A lo largo del texto se ha planteado la problemaacutetica del Desarrollo Alternativo
como una liacutenea de trabajo para programas que buscan presentar soluciones a los
cultivos iliacutecitos desde un enfoque social Estos programas se disentildean para
regiones en Colombia que necesitan soluciones transversales Estas regiones
tienen especificidades como la baja infraestructura bajo acompantildeamiento de las
autoridades gubernamentales para presentar sus demandas bajos niveles de
seguridad y de confianza (resultado de la presencia de actores armados como
ldquoinstitucionesrdquo que por medio de la coercioacuten mantienen un monopolio del uso de la
violencia) Todo lo anterior indica que los incentivos negativos generan una
alternativa viable para solventar necesidades econoacutemicas baacutesicas la cual se
reproduce en el cultivo de hoja de coca y amapola
De esta manera y para concluir el presente estudio se responderaacute a cada uno de
los objetivos planteados y aun maacutes importante a la pregunta de investigacioacuten que
fue base fundamental para este anaacutelisis
A lo largo del presente estudio se pudo observar coacutemo la poliacutetica anti drogas en
Colombia en el periodo 2002-2010 tuvo un fuerte eacutenfasis en el tratamiento de los
cultivos de manera militar Se tomaron como fuente directa de financiamiento de
los grupos al margen de la ley maacutes no como una problemaacutetica de abandono a
territorios rurales que no tienen desarrollo de infraestructura salud educacioacuten y
seguridad Este desarrollo es necesario para adentrarse en la realidad nacional y
de esta manera desincentivar la relacioacuten de poblacioacuten rural con necesidades
baacutesicas que involucran una calidad de vida deteriorada con la necesidad
imperante de cultivar hoja de coca
El Desarrollo Alternativo en este periodo tuvo un eacutenfasis en
59
a Reducir los cultivos iliacutecitos y la produccioacuten de sustancias derivadas Si bien se
redujo el aacuterea cultivada un 9 de 86000 a 78000(02-04) y en 2010 a 68000 ha
este dato contrastado con la manera en la que se estaba reduciendo
anteriormente es miacutenimo y la produccioacuten de cocaiacutena en el paiacutes sigue siendo
relativamente estable Para 2007 seguiacuteamos siendo el productor del 79 de la
cocaiacutena mundial
b PFGB 50000 familias con opciones de desarrollo liacutecito erradicacioacuten voluntaria
y manual de cultivos iliacutecitos llegoacute a las 9000ha lo que fue equivalente al 11 de la
erradicacioacuten anual
-Reducir incentivos se fomentoacute la cultura de la legalidad en las familias
donde se ha aceptado de manera social las problemaacuteticas adscritas al
trabajo con cultivos de coca y amapola Aun asiacute contrasta un 36 contra un
34 de familias que se arrepienten y las que no se arrepienten por lo cual
es un tema que se debe seguir considerando clave para erradicar cultivos
iliacutecitos
c PPP ha beneficiado a 26000 familias Su intereacutes principal es apoyar iniciativas
de sustento que sean comercialmente viables y mejoren las oportunidades de la
comunidad para mejorar su calidad de vida Se constituyeron 82 organizaciones
en la cual el 825 obtuvieron utilidades netas por lo cual cumplieron con su
cometido
La prelacioacuten en la estrategia de erradicacioacuten forzosa e interdiccioacuten ha hecho
debilitar la inversioacuten del DA en departamentos como Caquetaacute Guaviare
Putumayo Meta la llanura del Pacifico narintildeense y zonas del bajo Cauca y el
Magdalena Medio (Vargas 2010) Ligado a esto se debe mirar coacutemo el PFGB no
cumple todos los objetivos planteados especialmente en materia de recuperacioacuten
de los ecosistemas debido a falencias en la identificacioacuten de algunos terrenos
como dados para la realizacioacuten de cultivos especiacuteficos apoyados por el programa
Ademaacutes los PPP como se resaltoacute en el capiacutetulo anterior en muchos casos no han
sido viables como etapa de transicioacuten debido a la falta de capital que pueda ser
destinado al desarrollo de asociaciones
60
Por uacuteltimo las soluciones de tipo social que se pueden identificar en los
programas desarrollados en los gobiernos de Aacutelvaro Uribe se centran en la
creacioacuten y consolidacioacuten de redes entre entidades gubernamentales y la poblacioacuten
rural el PFGB plantea no solo la erradicacioacuten total y el compromiso de no cultivar
de nuevo sino que busca establecer un tipo de conciencia social en los nuacutecleos
familiares donde se comprenda las implicaciones legales econoacutemicas y
ambientales de cultivar hoja de coca y amapola
El PPP buscar retomar los procesos ya desarrollados entorno a comunidades con
cultivos legales que pueden ser vendidos de buena manera a escala nacional o
internacional para generar dividendos que no solo se vean en lo econoacutemico sino
en el crecimiento de infraestructura nuacutecleos sociales estables que no se dejen
permear por actividades ilegales y lo maacutes importante que aumenten la calidad de
vida de la poblacioacuten cultivadora
iquestLos programas de Desarrollo Alternativo en Colombia han logrado desincentivar
a los pequentildeos campesinos para que se involucren con los cultivos de cocaiacutena
Se concluye que si bien los PDA como instrumento para combatir los cultivos
iliacutecitos y en siacute el narcotraacutefico han sido suficientes en la medida que existe cierto
tipo de redes que trabajan de manera mancomunada entre actores
gubernamentales y la poblacioacuten cultivadora Sin embargo cuando el desarrollo de
estos procesos se ve carente de informacioacuten situaciones en las cuales se sigue
entendiendo el problema de una manera militar maacutes no las raiacuteces del mismo que
involucran una falta de cumplimientos del Estado central con sus ciudadanos y
clientes las redes y el ldquoentramadordquo que se busca tejer entre ellas es insuficiente
No se van a lograr resultados maacutes allaacute de reducciones econoacutemicas y de
produccioacuten dejando a un lado el aspecto del Desarrollo Humano y el aumento de
la calidad de vida a un largo plazo
61
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Universidad de los Andes
65
ANEXOS
Anexo 1
Tabla1 Cultivos de coca en la regioacuten Andina en hectaacutereas
Paiacutes 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Estado
Plurinacional
de Bolivia
19900 21600 23600 27700 25400 27500 28900 30500 30900 30900
Colombia (a) 144800 102000 86000 80000 86000 78000 99000 81000 68000 57000
Colombia (b) 73000 62000
Peruacute 46200 46700 44200 50300 48200 51400 53700 56100 59900 61200
Total 210900 170300 15380
0
15800
0 159600 156900 181600 167600 158800 149100
Cifra para 2009 debido a falta de disponibilidad de la cifra de 2010 para Bolivia en el
momento de imprenta
(a) Aacutereas sin ajuste de campos pequentildeos (menores a 025 ha)
(b) Aacutereas con ajuste de campos pequentildeos (menores a 025 ha)
Fuente Departamento de Estado de los Estado Unidos de los Estados Unidos de Ameacuterica
Policiacutea Nacional ndash Direccioacuten Antinarcoacuteticos y Direccioacuten Nacional de Estupefacientes
Anexo 2
66
Fuente Rocha 2002 Paacuteg 41
Anexo 3
Fuente UNODC informe evolucioacuten de los cultivos iliacutecitos 2010
Anexo 4 entrevista directora Plante
Plan Nacional de Desarrollo Alternativo PLANTE RESPUESTAS AL CUESTIONARIO FORMULADO A LA DIRECTORA DEL PLANTE SENtildeORA MARIacuteA INEacuteS RESTREPO CANtildeOacuteN POR UN GRUPO DE ECONOMISTAS DEL BANCO DE LA REPUacuteBLICA SEGUacuteN SOLICITUD DE LA DOCTORA LUISA VALDEacuteS 1 La mayoriacutea de personas consideran que el Plante (o Plan de desarrollo alternativo) tiene como uacutenico objetivo la erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos por medio de la sustitucioacuten de los mismos iquestPodriacuteas decirnos cuaacuteles son los demaacutes objetivos del Plante La sustitucioacuten de los cultivos iliacutecitos soacutelo corresponde al objetivo de la sustitucioacuten de los ingresos pero para lograr que los ingresos nuevos sean ciertos y sostenibles se requiere generar un entorno social cultural poliacutetico y econoacutemico que permita que las nuevas actividades productivas compitan en condiciones favorables
67
Al complejo escenario determinado por las condiciones de marginalidad y pobreza de las comunidades campesinas e indiacutegenas y la presencia de cultivos iliacutecitos deben agregarse la violencia y el conflicto armado factores que asociados a la escasa presencia estatal en la mayor parte de las localidades han incidido de manera notable en la descomposicioacuten del tejido social y en la peacuterdida de credibilidad en las instituciones Ademaacutes las debilidades en el desarrollo institucional de los municipios se reflejan entre otros aspectos en la escasa participacioacuten de la poblacioacuten en los procesos relacionados con el ejercicio de sus derechos ciudadanos y en la carencia de una cultura democraacutetica que propenda por la tolerancia la convivencia paciacutefica y el respeto a las diferencias Por esta razoacuten el Plante atiende regiones y no individuos y apoya la ejecucioacuten de actividades fundamentales para el desarrollo regional entre las que se destacan infraestructura baacutesica (viacuteas electrificacioacuten agua potable saneamiento baacutesico comunicaciones) educacioacuten y salud (construccioacuten y dotacioacuten de escuelas y puestos de salud) desarrollo institucional publico y privado ( fortalecimiento de los gobiernos locales formacioacuten y desarrollo de organizaciones privadas de caraacutecter empresarial y social) desarrollo tecnoloacutegico (investigacioacuten validacioacuten y ajuste de tecnologiacuteas) y formas alternativas de creacutedito para la financiacioacuten de las actividades productivas sustitutivas ademaacutes de actividades culturales y de capacitacioacuten en democracia convivencia y medio ambiente Todo este conjunto de objetivos o medios son los que conducen el desarrollo alternativo a su objetivo final que es el desarrollo de regiones en donde desaparecen los cultivos iliacutecitos como una decisioacuten concertada entre las comunidades y el Estado 2 Teniendo en cuenta la variedad de objetivos debe haber una gran variedad de acciones encaminadas a alcanzarlos iquestQueacute tipo de trabajo realizan ustedes en los campos para alcanzar sus fines Para evitar la dispersioacuten del esfuerzo gubernamental y garantizar la efectividad y el impacto de su intervencioacuten el Plante concentra su accioacuten en zonas geograacuteficas especiacuteficas y dispone de instrumentos como los planes regionales y los proyectos productivos y complementarios Los trabajos se centran en la concertacioacuten con las comunidades afectadas y con los gobiernos locales ya que estos son los que ejecutan todas las actividades necesarias para lograr el desarrollo regional En ese marco de concertacioacuten se elaboran planes regionales se identifican los programas y proyectos y se acuerda con la comunidad regional todas las actividades y mecanismos que lleven a la desaparicioacuten de los cultivos iliacutecitos y a la implantacioacuten de una economiacutea alternativa que genere las condiciones de sostenibilidad
68
Los planes regionales ofrecen el marco estrateacutegico para integrar las acciones inmediatas con los objetivos de desarrollo de mediano y largo plazo Ademaacutes permiten concertar acuerdos entre las instituciones y los diversos actores sociales planificar las inversiones y asignar recursos a los proyectos prioritarios en cada regioacuten En ellos ademaacutes se establecen metas y resultados especiacuteficos en teacuterminos cuantitativos y cualitativos Debido a la importancia que revisten los factores econoacutemicos en la decisioacuten de los campesinos e indiacutegenas de cultivar iliacutecitos el Plante confiere particular importancia al desarrollo de proyectos productivos de corto mediano y largo plazo Los proyectos de corto plazo tienen por objeto garantizar a las familias campesinas e indiacutegenas la subsistencia y algunos excedentes para el mercado mientras de manera simultaacutenea se elaboran los planes regionales de desarrollo alternativo y se identifican proyectos productivos sostenibles de mediano y largo plazo que garanticen a estas familias ingresos permanentes y estables Los proyectos productivos de mediano y largo plazo se orientan a impulsar el desarrollo socioeconoacutemico con actividades competitivas y de caraacutecter regional Ademaacutes en consideracioacuten a que la superacioacuten de los problemas y limitaciones propios de estos sistemas de produccioacuten estaacute relacionada con aspectos de caraacutecter integral el modelo tambieacuten preveacute el desarrollo de proyectos complementarios dirigidos a mejorar la calidad y cobertura de los servicios baacutesicos la preservacioacuten y recuperacioacuten de los recursos naturales la infraestructura para el desarrollo rural y el desarrollo institucional de las entidades territoriales y de las organizaciones sociales Cabe resaltar que en el proceso descrito las comunidades afectadas son los principales protagonistas De su voluntad y compromiso depende en gran medida el logro de los objetivos propuestos en teacuterminos de mejoramiento de calidad de vida y erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos 3 La idea del Plante es brindar a los campesinos e indiacutegenas una fuente de ingresos en el corto plazo En el caso de una vereda en particular iquestCuaacutento tarda el Plante en reestructurar los cultivos y promover los cambios culturales y sociales que se ha propuesto La consolidacioacuten de ingresos permanentes y estables para una comunidad en particular no depende solo de actividades de corto plazo pues el desarrollo integral de comunidades soacutelo es posible en el largo plazo Por lo tanto el Plante identifica conjuntamente con la comunidad un conjunto de actividades en lo econoacutemico social ambiental y cultural que se van desarrollando en el tiempo de acuerdo con las dinaacutemicas que la comunidad imponga con las condiciones objetivas de cada regioacuten en particular y con la disponibilidad de recursos para las inversiones necesarias Auacuten cuando existen variaciones entre las actividades productivas y las economiacuteas
69
iliacutecitas se integran en forma diferencial en cada sociedad ocal un trabajo continuo e integral con un nuacutecleo de productores (vereda o conjuntos de veredas) durante cinco a maacutes antildeos permite consolidar opciones econoacutemicas fortalecer las organizaciones de base y estabilizar las dinaacutemicas locales 4 iquestQueacute tan eficientes son sus programas iquestQueacute se necesita para que pueda mejorar su eficiencia Si se mide como sustitucioacuten de la economiacutea iliacutecita el Plante puede demostrar en algunas regiones un alto nivel de eficiencia en la medida que ha podido realizar conjuntamente con la comunidad actividades sostenidas por un periodo de tiempo relativamente largo Sin embargo en el contexto nacional los resultados pueden Desde el punto de vista de desarrollo de capital social y capital humano los programas del Plante han demostrado su eficiencia seguacuten lo confirma la auditoriacutea teacutecnica realizada por el CIDER de la Universidad de los Andes En los aspectos relacionados con el reconocimiento local y regional esta misma auditoriacutea sentildeala que en las regiones en donde opera el Plante la poblacioacuten aspira a participar de los proyectos que se ejecutan actitud que ratifica la posibilidad de adelantar procesos locales de desarrollo alternativo Uno de los aspectos maacutes relevantes es que la mayor parte de los productores atendidos por el Plante abandonan los cultivos iliacutecitos o no reinciden en su siembra en la medida que consolidan una actividad liacutecita de generacioacuten de ingresos Sin embargo el Plante no ha sido tan eficiente cuando se trata de ampliar la dinaacutemica de sus proyectos maacutes allaacute de los nuacutecleos seleccionados en forma inicial e incidir de manera generalizada en las economiacuteas regionales La gestioacuten del Plante se ha visto afectada por una serie de problemas estructurales entre los que cabe destacar
sect La baja capacidad de gestioacuten de las entidades territoriales y de las
organizaciones locales
sect La escasa apropiacioacuten de los espacios y mecanismos de concertacioacuten y
participacioacuten ciudadana por parte de autoridades locales y comunidades
sect La concentracioacuten de la propiedad y la inequitativa distribucioacuten de la tierra
sect Las dificultades de las comunidades para acceder a liacuteneas de creacutedito
adecuadas a su capacidad econoacutemica y los niveles de produccioacuten de sus actividades econoacutemicas
sect La aceptacioacuten por parte de las comunidades de los cultivos iliacutecitos como
opcioacuten legiacutetima de generacioacuten de ingresos
sect La eficiencia de las cadenas productivas de amapola y coca por los bajos
costos y las facilidades de transporte del producto
sect La competencia inequitativa en la contratacioacuten de mano de obra debido a la
alta remuneracioacuten que se ofrece en las labores relacionadas con los cultivos iliacutecitos
sect La ampliacioacuten de la frontera agriacutecola en aacutereas fraacutegiles y de importancia
ambiental
70
sect La lejaniacutea y aislamiento de las zonas objeto de intervencioacuten del Plante
sumada a la carencia de infraestructura vial y de comunicaciones situacioacuten que encarece la comercializacioacuten en doble viacutea de los productos
sect La presencia y confrontacioacuten de grupos armados en zonas de dominio
permanente situacioacuten que provoca el desplazamiento de la poblacioacuten y genera un alto riesgo para las inversiones y un clima de violencia e inseguridad
sect La peacuterdida de competitividad por el agotamiento de la tierra el uso de tierras no
aptas y el escaso conocimiento tecnoloacutegico de suelos Para mejorar su eficiencia e impacto el Plante necesita 1 Que se incremente su participacioacuten en los recursos del Presupuesto General de la Nacioacuten 2 Que se le permita flexibilizar la cobertura asignada 3 Que se garantice la adecuada y oportuna concurrencia y coordinacioacuten con las entidades sectoriales creando un SISTEMA NACIONAL DE DESARROLLO ALTERNATIVO 4 Que se armonicen las fuentes y los instrumentos de financiacioacuten de que disponen las poliacuteticas sectoriales para la cofinanciacioacuten de proyectos de desarrollo alternativo 5 Usted afirma que la erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos en los paiacuteses vecinos no solucionoacute el problema sino que simplemente lo desplazoacute hacIa Colombia debido a que la demanda se mantiene iquestNo podriacutea pasar ahora que los cultivos erradicados en Colombia se desplacen hacia otro paiacutes vecino como Brasil por ejemplo En tanto no se solucione el problema de la demanda es posible que eso suceda en cualquier paiacutes de Ameacuterica Latina pues no se debe perder de vista que el narcotraacutefico tambieacuten participa de la globalizacioacuten de la economiacutea y en esa perspectiva es indiscutible que buscaraacute establecer sus centros de produccioacuten en aquellas regiones que ofrezcan las mejores ventajas comparativas en teacuterminos de costos transporte comunicaciones y seguridad para sus operaciones 6 La erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos es solo una parte de la lucha antidrogas iquestCuaacutel es su opinioacuten frente a la actual poliacutetica antidrogas de nuestro gobierno iquestQueacute fortalezas y queacute debilidades le encuentra La poliacutetica de lucha contra las drogas contempla tres estrategias diferenciadas y complementarias para atacar de manera integral una problemaacutetica tan compleja interdiccioacuten erradicacioacuten forzosa y desarrollo alternativo La interdiccioacuten a lo largo de la cadena productiva de la droga busca incrementar la capacidad operativa del Estado para efectuar un mejor control del espacio La erradicacioacuten forzosa sin compensacioacuten mediante aspersioacuten aeacuterea estaacute diriga a combatir los cultivos industriales
71
El Desarrollo Alternativo es la estrategia que proporciona esquemas de desarrollo regional con alternativas econoacutemicas viables para aquellas comunidades que complementan su subsistencia con la produccioacuten de coca y amapola y a cambioacute se comprometen a erradicar voluntariamente estos cultivos de sus predios Para el desarrollo de estas estrategias el gobierno nacional realiza grandes esfuerzos con recursos del presupuesto nacional y con algunos recursos de cooperacioacuten internacional La combinacioacuten de las estrategias descritas es acertada pero le falta contundencia pues la dimensioacuten del problema exige mayores esfuerzos por parte de la comunidad internacional con recursos y acuerdos comerciales que le den viabilidad a las actividades productivas alternativas ademaacutes de mejores controles internacionales a la comercializacioacuten de los precursores al traacutefico de las drogas y al lavado de activos ya que el control de estas actividades del narcotraacutefico en su mayoriacutea estaacute por fuera de nuestro territorio Ademaacutes es importante equilibrar las inversiones y la eficiencia de las tres estrategias pues los recursos dirigidos a financiar el desarrollo alternativo apenas representan el 9 del total de la inversioacuten de la lucha antidrogas y por otra parte es necesario intensificar las acciones de interdiccioacuten En resumen las principales debilidades de la lucha antidrogas estaacuten en la incapacidad del paiacutes para financiar tan colosal tarea y en la escasa voluntad de muchos paiacuteses que se manifiesta en los reducidos aportes de recursos para el tratamiento al fenoacutemeno 7 iquestCuaacutel es su propia propuesta en la lucha antidrogas Como lo expreseacute en la respuesta anterior se requiere de mayor esfuerzo de la comunidad internacional para impactar el fenoacutemeno Estos esfuerzos deben de estar representados en recursos de financiacioacuten ciertos poliacuteticas comerciales que Si estas condiciones no son lo suficientemente efectivas el gran esfuerzo que realiza Colombia terminara siendo inuacutetil frente ha este compromiso que requiere que la corresponsabilidad sea menos discurso y maacutes acciones efectivas de la comunidad internacional
Los logros de la poliacutetica antidrogas dependeraacuten del compromiso nacional con este propoacutesito y de la efectividad de una estrategia que combine y administre de manera equilibrada las acciones de interdiccioacuten al traacutefico de narcoacuteticos y precursores quiacutemicos la erradicacioacuten de los cultivos iliacutecitos y la inversioacuten en proyectos de desarrollo alternativo
72
8 A nivel de los paiacuteses demandantes iquestCuaacuteles son sus propuestas Retomo las respuestas anteriores El fenoacutemeno ya no se manifiesta como paiacuteses productores y paiacuteses demandantes la realidad es que las dos actividades se expresan igualmente en un mismo paiacutes tal es el caso de Colombia y por lo tanto se tiene que tratar integralmente El problema entonces debe enfrentarse en el marco de acuerdos globales que generen un nuevo espacio juriacutedico internacional y permita tratar el fenoacutemeno de tal manera que no sean los paiacutesesldquo productores ldquolos que carguen con la responsabilidad de asumir los costos poliacuteticos y financieros del control del fenoacutemeno Miremos de nuevo la necesidad de atacar el fenoacutemeno de una forma integral Si bien es cierto que golpear a las redes del narcotraacutefico en aquellos puntos en donde el producto lleva mayor valor agregado tiene mayores efectos sobre el negocio tambieacuten los es que el narcotraacutefico se acomoda con gran eficiencia a este tipo de interceptaciones y el negocio tiene un margen grandiacutesimo de ganancia que les permite mantener una tercera parte de la oferta de cocaiacutena expuesta a la incautacioacuten sin que se afecte su rentabilidad Por lo tanto es importante que se gane eficiencia en el control de las redes de comercializacioacuten pero sin descuidar los demaacutes instrumentos de la poliacutetica antidrogas Como ya lo expreseacute creo firmemente que la magnitud dinaacutemica y consecuencias de los cultivos iliacutecitos demandan acciones contundentes y de efecto inmediato En esa perspectiva es necesario utilizar todas las herramientas que han demostrado su efectividad total o parcial y es precisamente una inteligente combinacioacuten de ellas las que nos permitiraacute superar el problema No sobra recordar que para asegurar el eacutexito de este propoacutesito ademaacutes de las estrategias nacionales es indispensable garantizar un mayor compromiso de la comunidad internacional y un manejo integral del problema habida cuenta la corresponsabilidad que le asiste en esta materia 10 Finalmente iquestQueacute opina de la legalizacioacuten de las drogas blandas Aquiacute por legalizacioacuten entendemos despenalizacioacuten del consumo pero acompantildeada de reglamentacioacuten algo similar a lo que sucede con el alcohol no estaacute prohibido consumirlo pero hay una serie de normas relacionadas con su uso Ademaacutes de la legalizacioacuten puede haber tributacioacuten sobre estas sustancias esos recursos podriacutean ser utilizados para la educacioacuten y el tratamiento de la adiccioacuten iquestNo cree que esto podriacutea traer maacutes ventajas que desventajas Para mayor claridad cabe recordar que se consideran ldquodrogas durasrdquo las sustancias que originan un alto riesgo para la salud como son la heroiacutena la cocaiacutena y las llamadas ldquodrogas de disentildeordquo Como ldquodrogas blandasrdquo se denominan aquellas sustancias derivadas de la planta de caacutentildeamo la marihuana y el hachis
73
pues son consideradas menos peligrosas para la salud En esta categoriacutea se clasifican tambieacuten el tabaco y el alcohol El tema de la despenalizacioacuten de las drogas blandas se estaacute abriendo camino en algunos paiacuteses como Inglaterra Holanda y Australia Sin embargo en mi concepto no es poliacuteticamente viable emprender iniciativas de esta naturaleza en Colombia protagonistas tienen en la economiacutea iliacutecita una importante fuente de financiacioacuten De otra parte si de encontrar soluciones al problema se trata caben dos interrogantes iquestHasta que punto se afecta con esta medida la estructura monopoacutelica de produccioacuten y distribucioacuten de las drogas entendiendo que en este factor se concentra el aspecto medular del problema Creo que muy poco iquestQueacute tan preparados estamos para asumir una disposicioacuten de esta naturaleza y no seraacute peor el remedio que el mal Quienes estaacuten a favor de esta propuesta habitualmente citan como ejemplo el tema del alcohol y las nefastas consecuencias que acarreoacute la prohibicioacuten de su consumo en paiacuteses como los Estados Unidos Sin embargo basta examinar las estadiacutesticas de muertes violentas y lesiones personales en Colombia y la altiacutesima relacioacuten que existe entre estos hechos y el consumo de alcohol a pesar de las regulaciones existentes Sin embargo es indudable que si se continuacutea avanzando en el camino de la despenalizacioacuten de las drogas blandas y estaacutes ingresan y tributan como parte de las economiacuteas legales produciriacutean maacutes ventajas que desventajas a los paiacuteses involucrados en estos negocios
Tomado de
httpwwwwebpondoorgfilesinterviewsMariaInesRestrepoPLANTEparawebpondopdf
74
Anexo 5
Ver anexo 6
75
Anexo 7
Anexo 8
76
Anexo 9
Anexo 10
77
Anexo 11
78
Anexo 12
79
Anexo 13
Diferenciacioacuten de niveles baacutesicos del circuito de drogas y consecuencias de poliacutetica
Nivel del circuito
ilegal de drogas
Poliacutetica Niveles de
Manejo estatal
nacional
Instancias
estatales
responsables [4]
Cooperacioacuten
Internacional
Produccioacuten Alternativas de
Desarrollo
Autonomiacutea con
criterios de
cooperacioacuten
Autoridades
relacionadas con
Ambiente
Agricultura
Desarrollo
Cooperacioacuten
Teacutecnica para el
Desarrollo
Procesamiento y
Traacutefico
Law Enforcement
(Represioacuten
legiacutetima)
Acuerdos
Internacionales
de
responsabilidad
compartida
Fiscaliacutea Policiacutea
Sistema Judicial
Control
Financiero
Direccioacuten de
Estupefacientes
Sistema de
Informacioacuten
Acuerdos y
represioacuten del
lavado asesoriacuteas
sobre extincioacuten
de bienes
cooperacioacuten
judicial
Abusos y
problemas en el
consumo
Salud Puacuteblica Autonomiacutea con
criterios de
cooperacioacuten
Autoridades de
salud puacuteblica y
alcaldiacuteas
Intercambio de
experiencias de
manejo en el
abuso de drogas
Meza 2010
80
Anexo 14
Tabla marco de poliacutetica
COMPONENTE ENTIDADES VINCULADAS
1 Control de la produccioacuten
Aspersioacuten Aeacuterea
Erradicacioacuten Manual y mecaacutenica
forzosa
Erradicacioacuten Manual Voluntaria ndash
Desarrollo Alternativo
DIRAN y Ministerio de defensa
PCI ndash Accioacuten Social (GME) Ejercito y Policiacutea
Nacional
PCI ndash Accioacuten Social (PFGB y PPP)
2 Control del Traacutefico
Interdiccioacuten
Control de lavado de activos
Control al traacutefico de precursores
DIRAN Ejercito y Armada Nacional
DNE y UIAF
DIRAN
3 Control del consumo
Prevencioacuten y rehabilitacioacuten
Ministerio de Proteccioacuten Social y Fondo
Nacional de Estupefacientes
Tomado de CADA paacuteg 40
81
Anexo 15
RANGO NORMATIVIDAD
CONSTITUCIONAL
CONSTITUCION POLITICA DE
COLOMBIA
LEGAL
1 Ley 30 de 1986 ldquoPor la cual se
adopta el Estatuto Nacional de
Estupefacientes y se dictan otras
disposicionesrdquo
2 Ley 67 de 1993 ldquoPor medio de la
cual se aprueba la Convencioacuten de las
Naciones Unidas contra el traacutefico iliacutecito
de estupefacientes y sustancias
sicotroacutepicas suscrito en Viena el 20 de
diciembre de 1988
3 Ley 599 de 2000 ldquoPor la cual se
expide el Coacutedigo Penalrdquo
82
OTRAS DISPOSICIONES
1 Decreto 1843 de 1991 ldquoPor el cual
se reglamentan parcialmente los Tiacutetulos
III V VI VII y XI de la Ley 09 de 1979
sobre uso y manejo de plaguicidasrdquo
2 Decreto 2253 de 1991 ldquoPor el cual
se adoptan como legislacioacuten
permanente unas disposiciones
expedidas en ejercicio de las facultades
del estado de sitiordquo
3 Resolucioacuten 001 de Febrero de 1994
ldquoMediante la cual se resolvioacute extender y
precisar las autorizaciones concedidas
para la destruccioacuten y erradicacioacuten de
cultivos iliacutecitos en el paiacutes a traveacutes de
los medios idoacuteneos prescritos para tal
finrdquo
4 Decreto 2158 de 1999
5 Resolucioacuten 005 de Agosto de 2000
ldquoModifica y ampliacutea la resolucioacuten 00194
establece procedimientos para la
83
erradicacioacuten define la auditoriacutea teacutecnica
y determina la creacioacuten del Comiteacute
Teacutecnico Interinstitucional como oacutergano
asesor para el desarrollo del Programa
de Erradicacioacuten de Cultivosrdquo
6 Resolucioacuten 017 de Octubre 4 de
2001 ldquoPor la cual se adopta un
procedimiento para la atencioacuten de
quejas derivadas de los presuntos
dantildeos causados por la aspersioacuten aeacuterea
con el herbicida glifosato dentro del
marco Programa de Erradicacioacuten de
Cultivos Iliacutecitosrdquo
7 Resolucioacuten 1054 de 2003 ldquopor la
cual se modifica un Plan de Manejo
Ambiental
y se toman otras determinacionesrdquo
8 Resolucioacuten 013 de 27 de Junio de
2003 del Consejo Nacional de
Estupefacientes ldquoPor la cual se
revocan las Resoluciones nuacutemeros
0001 del 11 de febrero de 1994 y 0005
del 11 de agosto de 2000 y se adopta
un nuevo procedimiento para el
84
Programa de Erradicacioacuten de Cultivos
Iliacutecitosrdquo
9 Resolucioacuten 031 de Septiembre 26 de
2003 ldquoPor la cual se modifica el artiacuteculo
5deg de la Resolucioacuten nuacutemero 0013 del 27
de junio de 2003 mediante la cual se
adopta un nuevo procedimiento para el
Programa de Erradicacioacuten de Cultivos
Iliacutecitosrdquo
10 Resolucioacuten 008 de Marzo 2 de
2007 ldquoPor la cual se modifica la
Resolucioacuten nuacutemero 0017 del 04 de
octubre de 2001 que establece un
procedimiento para la atencioacuten de
quejas derivadas de los presuntos
dantildeos causados por la aspersioacuten aeacuterea
con el herbicida glifosato dentro del
marco del Programa de Erradicacioacuten de
Cultivos Iliacutecitosrdquo
ACUERDOS INTERNACIONALES
1 Convencioacuten de Viena por medio de la cual
se aprueba la Convencioacuten de las Naciones
Unidas contra el traacutefico iliacutecito de
estupefacientes y sustancias sicotroacutepicas
85
suscrito en Viena el 20 de diciembre de 1988
2 Acuerdo del 15 de junio de 2005 ldquoAcuerdo
de asistencia militar entre la Republica
de Colombia y los Estados Unidos de Ameacuterica
(Plan Colombia)rdquo
Elaboracioacuten propia
86
22
3 METODOLOGIacuteA
El estudio a desarrollar en el presente texto es de caraacutecter descriptivo y
explicativo ya que busca abordar el tema de los programas y acciones
gubernamentales que se han desarrollado para combatir los cultivos de uso iliacutecito
y entre estas especiacuteficamente revisar y analizar si el Desarrollo Alternativo se ha
constituido como viable para reducir los incentivos de poblaciones rurales de
interactuar con dinaacutemicas ilegales como lo es el cultivo de hoja de coca y
amapola Para esto se emplearaacute una revisioacuten de instrumentos juriacutedicos en el paiacutes
Como el anaacutelisis de los proyectos desarrollados en el periodo 2002-2010 para asiacute
mirar si la evolucioacuten de las poliacuteticas se ha dado de manera positiva presentando
un resultado que deacute cuenta de soluciones viables y sostenibles
31 Estrategia de Investigacioacuten
En este trabajo se hizo una revisioacuten documental en la cual se examinaron los
textos producidos para el tema de los cultivos iliacutecitos seleccionando asiacute los
documentos maacutes pertinentes para los propoacutesitos de la investigacioacuten
Se realizo una lectura a profundidad bajo una loacutegica cruzada y comparativa para
relacionar los hallazgos realizados acerca del fenoacutemeno y tener presente la
informacioacuten relevante
32 Instrumentos de la investigacioacuten
El desarrollo de la investigacioacuten se enmarcoacute en los datos presentados en informes
de instituciones nacionales al igual que internacionales Entre las instituciones que
presentan datos y anaacutelisis recopilados estaacuten Presidencia de la Repuacuteblica (Accioacuten
Social) Contraloriacutea General de la Nacioacuten Policiacutea Antinarcoacuteticos Centro de
Investigacioacuten y Educacioacuten Popular (CINEP) Sistema Integrado de Monitoreo de
Cultivos Iliacutecitos (SIMCI) Programa PLANTE Ministerio de Medio Ambiente y el
Colombian Alternative Development (CAD) entre los maacutes destacados para la
temaacutetica correspondiente
23
4 ANTECEDENTES Y MARCO CONCEPTUAL
En este capiacutetulo se abordaraacuten los principales lineamientos conceptuales y teoacutericos
que pretenden guiar este trabajo de investigacioacuten Se dividiraacute en dos partes en las
cuales se pretende hacer por un lado una generacioacuten de planteamientos desde la
presentacioacuten de antecedentes que hacen referencia a algunos autores sobre el
porqueacute se han desarrollado condiciones suficientes para que los cultivos de coca y
amapola sean la opcioacuten predominante en periferias del paiacutes y por el otro
presentando los conceptos de relevancia para desarrollar el estudio
41 Antecedentes
Existen aspectos demarcados en caracteriacutesticas de paiacuteses Andinos que muestran
coacutemo han sido maacutes propensos a desencadenar una insercioacuten en el narcotraacutefico
por su geografiacutea que permite el cultivo histoacuterico de hoja de coca y amapola en sus
territorios Rocha (2002) plantea que existe una explicacioacuten coherente para la
insercioacuten de Colombia en el mercado de las drogas iliacutecitas Esto debido a la
precaria institucionalidad local el deacutebil control estatal la informalidad de la
economiacutea en las periferias donde el Estado no tiene presencia y las caracteriacutesticas
geograacuteficas del paiacutes en teacuterminos que permiten el cultivo de hoja de coca y
amapola y tambieacuten por su ubicacioacuten estrateacutegica para ser punto neuraacutelgico para el
contrabando importacioacuten y exportacioacuten2
Si bien los factores geograacuteficos y la presencia del Estado dan visos del porqueacute del
adentramiento en el negocio de la droga se debe resaltar como
2 No solo de la droga si no de sus materias primas y la tradicioacuten de contrabando que se manejaba
en algunas regiones del paiacutes como la Guajira
24
ldquoLa hoja de coca requiere de condiciones bioloacutegicas y climaacuteticas que son
evidentemente propicias en Peruacute Bolivia y Colombia Desde eacutepocas ancestrales
su produccioacuten se ha destinado al consumo entre las poblaciones indiacutegenas en
Peruacute y Bolivia Recientemente en Colombia se ha propagado en regiones social y
econoacutemicamente marginadas A su vez la tecnologiacutea para obtener cocaiacutena es
relativamente sencilla y cuenta con muacuteltiples variantes propias de la manufactura
maquiladora La geografiacutea favorece el acceso al principal mercado de consumo
Estados Unidos (hellip) la precaria institucionalidad y estabilidad sociopoliacutetica han
favorecido la actividad exportadorardquo (Rocha 2002 Paacuteg 36)
En los antildeos 80 si bien los niveles de pobreza y calidad de vida se mostraban como
mejores en Colombia a comparacioacuten de sus vecinos en el graacutefico 1 se muestra
como para el antildeo 1994 Colombia se presentaba como un paiacutes con una alta
desigualdad de ingreso y un menor ingreso per caacutepita al igual que otros paiacuteses
productores como Bolivia y Peruacute (Rocha 2002 Paacuteg 42)3
Rocha (2000) al revisar algunas de las explicaciones tentativas al fenoacutemeno en
paiacuteses andinos muestra coacutemo los paiacuteses productores tienen similitudes en cuanto
a menores ingresos per caacutepita mayor inequidad en la distribucioacuten del ingreso y
mayor grado de pobreza resaltado que no solo estos establecen los factores
totalmente explicativos para el cultivo de iliacutecitos
Siguiendo con las percepciones teoacutericas del porqueacute se generaron y se mantienen
dinaacutemicas de aceptacioacuten de cultivos iliacutecitos como mecanismo de supervivencia
econoacutemica por parte de poblaciones rurales Thoumi (1998) plantea que en la
eacutepoca de la violencia y el ldquoFrente Nacionalrdquo el cual representoacute una estabilidad
durante un periodo de aproximadamente 20 antildeos nuevas formas de conflicto se
comenzaron a presentar como lo fueron la conformacioacuten de grupos guerrilleros de
izquierda como las FARC (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia) y el
3 Ver anexo 2
25
ELN (Ejeacutercito de Liberacioacuten Nacional) en 1964 (Acemoglu Robinson amp Santos-
Villagran 2009 17)
Sobresale en los planteamientos de Thoumi (1998) uno de vital intereacutes para este
texto el cual muestra que debido al proceso previamente nombrado se generaron
sistemas clientelistas el cual volvioacute al Estado colombiano vulnerable ante
cualquier grupo que ostentara un gran capital econoacutemico por ejemplo el
relacionado con el narcotraacutefico
ldquoLa debilidad del Estado en muchas zonas se ha acentuado durante los
uacuteltimos 50 antildeos Durante todo el siglo (hellip) Esta migracioacuten se efectuoacute de manera
espontaacutenea con poca o nula presencia estatal sin sistemas efectivos de
asignacioacuten de derechos de propiedad y sin esfuerzos estatales para establecer
mercados eficientes que permitieran integrar las regiones al mercado nacional (hellip)
las guerrillas han reemplazado al Estado como instituciones encargadas de
establecer el orden crear sistemas de servicios puacuteblicos y hacer cumplir las leyesrdquo
(Thoumi 1998 Paacuteg 29)rdquo
Los argumentos antes sentildealados por Thoumi permitieron que Vargas (1999)
afirmara que los cultivos iliacutecitos se desplazaron a regiones con absoluta ausencia
del Estado y elevados niveles de violencia a donde posteriormente llegaron
organizaciones guerrilleras (Vargas en Diacuteaz amp Saacutenchez 2004 Paacuteg 19) Este
punto resalta el papel fundamental que dio la poca o nula presencia del Estado en
periferias de las ciudades principales de Colombia dejando a un lado la
destinacioacuten de recursos para aplicar medidas que buscasen el desarrollo de estos
latifundios dejando asiacute pocas soluciones de viabilidad y sostenibles en el tiempo a
nivel econoacutemico para comunidades rurales en estos territorios
42 Marco Conceptual
En primer lugar se debe definir que se entiende por Poliacutetica Puacuteblica asiacute para Roth
2002 esta se define como un ldquoconjunto conformado por uno o varios objetivos
26
colectivos considerados necesariamente deseables y por medios y acciones que
son tratados por lo menos parcialmente por una institucioacuten u organizacioacuten
gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores
individuales o colectivos para modificar una situacioacuten percibida como
insatisfactoria o problemaacuteticardquo
A continuacioacuten el concepto de Desarrollo cumple un papel central para el presente
texto por lo que este tiene diferentes variables y amplitud de esta manera la
primer tipologiacutea de desarrollo es en la cual este es concebido como crecimiento
econoacutemico donde se ha consolidado como visioacuten predominante en la cual se
toma como un ldquoproceso esencialmente teacutecnico-econoacutemico que por un lado
privilegia el crecimiento econoacutemico como condicioacuten y causa del desarrollo general
y especiacuteficamente del desarrollo socialhelliprdquo (Cambra 1999 4) otra de las
tipologiacuteas es la del desarrollo rural que tiene un enfoque predominantemente
productivista el cual centra el desarrollo ya no en teacuterminos netamente de aumento
econoacutemico si no en La capacidad de un paiacutes para mejorar su nivel de vida a
lo largo del tiempo depende casi por entero de su capacidad para
aumentar su produccioacuten por trabajador Kruggman 1991
Por uacuteltimo una de las dos tipologiacuteas que se utilizaran en el texto es la de
desarrollo humano donde el ldquodesarrollo no es el aumento de la riqueza sino que la
riqueza es uno de los medios para que el ser humano pueda llevar una vida plena
Asiacute que el verdadero desarrollo al que denominoacute ndash ldquodesarrollo humanordquo- es el
aumento en la cantidad y calidad de las opciones que tienen los habitantes de un
paiacutesrdquo (PNUD 2003100) Esto tiene que ver con ciertos temas y asuntos de
importancia como el progreso social el crecimiento econoacutemico la eficiencia en
teacuterminos de uso y disponibilidad de los recursos la igualdad econoacutemica la
participacioacuten y la libertad la sostenibilidad generacional y la seguridad humana
27
En primer lugar se debe plantear el concepto de Desarrollo Alternativo que ha
sido generalmente abordado desde cuatro perspectivas principales y son
recogidas por Zorro (2005) (1) como alternativa al modelo de desarrollo
dominante oacute sea el crecimiento econoacutemico frente a redistribucioacuten (2) Como
alternativa a las modalidades tradicionales del desarrollo rural es decir economiacuteas
campesinas frente a modelo empresarial (3) alternativa a las modalidades de
desarrollo de un territorio especiacutefico y (4) alternativa al crecimiento econoacutemico
basado en los cultivos iliacutecitos Esta uacuteltima perspectiva es la apropiada para
manejar en el presente texto ya que ha hecho alusioacuten a ldquoalternativas productivasrdquo
cuyas caracteriacutesticas pueden variar de un paiacutes y de una regioacuten a otra Este uso de
la expresioacuten estaacute circunscrito a los paiacuteses productores de coca y amapola (Zorro
2005 Paacuteg 108)
Teniendo en cuenta la anterior explicacioacuten sobre queacute tipo de desarrollo alternativo
se tendraacute en cuenta en el anaacutelisis la definicioacuten bajo la cual se comprenderaacute es la
siguiente
Un proceso destinado a impedir y eliminar el cultivo de plantas que
contengan estupefacientes y sustancias sicotroacutepicas mediante la adopcioacuten de
medidas de desarrollo rural expresamente concebidas con tal fin y que se lleva a
cabo en el contexto de un crecimiento econoacutemico nacional sostenido y los
esfuerzos por alcanzar un desarrollo sostenible (hellip) teniendo presentes las
caracteriacutesticas socioculturales especiales de las comunidades y grupos
destinatarios UNODC
Por uacuteltimo otro concepto que es necesario desarrollar y es el de los incentivos los
cuales partiendo de Chiavenato (2006) dice
ldquocuando surge una necesidad esta es una fuerza dinaacutemica y persistente que
origina un comportamiento cada vez que aparece una necesidad esta rompe el
estado de equilibrio del organismo y produce un estado de tensioacuten insatisfaccioacuten
inconformismo y desequilibrio que lleva al individuo a desarrollar un
28
comportamiento o accioacuten capaz de descargar la tensioacuten y liberarlo de la
inconformidad y del desequilibriordquo (Chiavenato 2006 Paacuteg 70)
43 Teoriacutea de Entramado y enfoque de Desarrollo Humano para el Desarrollo
Alternativo
Se ha visto como necesario realizar una precisioacuten para el caso teniendo en
cuenta una teoriacutea para el anaacutelisis de poliacuteticas puacuteblicas Roth (2009) plantea como
una red constituye ciertas relaciones ya sean de colaboracioacuten de apoyo de
influencia entre un conjunto de actores especiacuteficos La teoriacutea de entramado hace
parte de corrientes mixtas que buscan mediar entre el papel del Estado y la
sociedad para buscar cierto tipo de equilibrios ya que las fronteras entre lo estatal
y lo no estatal son movedizas y que existe una serie de puentes entre estas dos
esferas (Roth 2002 Paacuteg 33)
En este sentido las poliacuteticas puacuteblicas se dan gracias a las interdependencias entre
varios actores se que caracterizan por interacciones horizontales gracias a que
las relaciones de poder no estaacuten claramente constituidas Estas redes se
conforman de acuerdo a la singularidad del tema en este caso a los cultivos de
uso iliacutecito que se encuentran desde una perspectiva teoacuterica en dos frentes 1) las
issue networks las cuales se caracterizan por su autonomiacutea frente a las otras
donde sus intercambios se dan gracias a la informacioacuten 2) Red de presioacuten que
hacen referencia a grupos con varios participantes y la apertura de acceso para
otros actores donde su funcionamiento es descentralizando e inestable
Este tipo de entramados entre actores sociales y actores gubernamentales se
representan de mejor manera en las poliacuteticas implementadas en el periodo 2002-
2010 donde se plantea la problemaacutetica y necesidad impliacutecita de generar acuerdos
que permeen una interaccioacuten adecuada entre los tomadores de decisiones y las
demandas realizadas por la poblacioacuten civil para aumentar la aceptacioacuten de
instituciones presentes en su territorio medir la efectividad de las poliacuteticas
desarrolladas que histoacutericamente han establecido una unilateralidad en las
29
soluciones de las drogas salud puacuteblica inclusioacuten a mercados entre otros
problemas destacados
Complementando la teoriacutea a utilizar se utilizo el Enfoque de Desarrollo Humano
para dar maacutes claridad y poder analizar la problemaacutetica de los incentivos para
cultivar cocaiacutena y amapola Este enfoque se define como ldquoel proceso mediante el
cual se busca la ampliacioacuten de las oportunidades de las personas aumentando
sus derechos y capacidadesrdquo Uno de los planteamientos fundamentales de este
enfoque se entienden de la siguiente manera
ldquoTal desarrollo se concentra y sustenta en la satisfaccioacuten de las
necesidades humanas fundamentales en la generacioacuten de niveles crecientes de
auto independencia y en la articulacioacuten orgaacutenica de los seres humanos con la
naturaleza y la tecnologiacutea de los procesos globales con los comportamientos
locales de lo personal con lo social de la planificacioacuten con la autonomiacutea y de la
sociedad civil con el Estadordquo (Max-Neef 1986 15)
Este enfoque es pertinente cuando se tienen en cuenta las estrategias del
PDA las cuales buscan articular tanto aspectos sociales una planificacioacuten que
representa la autonomiacutea de la sociedad civil con el Estado para interactuar de
manera econoacutemica a nivel global sin dejar a un lado la obligatoriedad que tiene el
gobierno central para velar por el propicio crecimiento de la regioacuten en teacuterminos de
calidad de vida libertades de los individuos
30
5 POLITICAS DE TRATAMIENTO A LOS CULTIVOS ILICITOS EN COLOMBIA
El presente capiacutetulo tiene la intencioacuten de hacer una breve descripcioacuten del
Desarrollo Alternativo en Colombia como mecanismo de lucha contra los cultivos
iliacutecitos en el territorio nacional Para ello se expondraacuten cuaacuteles han sido estas
poliacuteticas y mecanismos al igual que los resultados visibles en documentos
oficiales y anaacutelisis acadeacutemicos desarrollados
51 Evolucioacuten del Desarrollo Alternativo en Colombia
Colombia actualmente es el mayor cultivador de cocaiacutena a nivel mundial4 Esto ha
acarreado problemas en diferentes niveles para el Estado debido a que permea
aspectos de la sociedad transversales para la construccioacuten armoacutenica de procesos
econoacutemicos viables atencioacuten a las necesidades de la poblacioacuten menos favorecida
(salud vivienda educaciones y seguridad) los cuales pretenden reducir los
iacutendices de insatisfaccioacuten y recortar los cimientos de apropiacioacuten de recursos por
parte de grupos armados ilegales en el territorio nacional
Desde el comienzo de la lucha contra el narcotraacutefico se han generado diferentes
liacuteneas o enfoques para atacar a organizaciones que reciben rubros de las drogas
iliacutecitas especiacuteficamente donde se han constituido tres estrategias entorno al
componente del control de produccioacuten de materias primas (CADA 2005 Paacuteg
40)5
Si bien estos componentes atacan los cultivos iliacutecitos el tercer componente es el
que plantea la necesidad de reemplazarlos por otros enmarcados en la legalidad
teniendo un eacutenfasis en las necesidades de cooperacioacuten institucional con la
poblacioacuten rural para que este proceso sea sostenible a largo plazo
4 Ver Anexo 3
5 Ver anexo 2
31
Este componente comenzoacute a ser de intereacutes para los dirigentes del paiacutes desde el
gobierno de Belisario Betancur (1982-1986) en el cual se disentildeoacute un Plan Nacional
sobre las drogas en Colombia Eacuteste conteniacutea el denominado Plan maestro de
Sustitucioacuten de Cultivos Iliacutecitos que desarrollaba programas piloto al Sur del
departamento del Cauca y Norte de Narintildeo (Vargas 1999 Paacuteg 123)
Estos proyectos piloto arrojaron varios resultados que conllevariacutean a replantear la
sustitucioacuten dando paso al Desarrollo Alternativo
El proyecto se centroacute en actividades de fomento agropecuario tomando
como base el cafeacute plaacutetano yuca papaya ciacutetricos frijol cantildea panelera canabalia
cuyes cerdos y ganaderiacutea de doble propoacutesito Este proceso se acompantildeoacute con un
fortalecimiento de la infraestructura de viacuteas y puentes para facilitar la
comercializacioacuten (hellip) se favorecioacute la inversioacuten social que fue uno de los
componentes de mayor eacutexito del proyecto (hellip) la contrastacioacuten real del programa
de sustitucioacuten a la luz del proceso de desplazamiento interno de los cultivos arrojoacute
un fracaso estruendoso al comprobarse justo al comenzar 1991 que las aacutereas de
coca habiacutean crecido de una manera alarmante en la Amazoniacutea (Vargas 1999
Paacuteg 124)
Esto llevoacute a buscar estrategias que no solo afectaren momentaacuteneamente los
incentivos de la poblacioacuten rural para cultivar hoja de coca y amapola sino que
tambieacuten lograran que se comenzara a pensar en teacuterminos de integralidad De esta
manera se busca maacutes eficacia en la sostenibilidad de la estrategia de ldquoeliminacioacuten
o reduccioacuten sustancialrdquo de los cultivos de uso iliacutecito (Vargas 2010 Paacuteg 7)
Ya en la deacutecada de los 906 se desarrolloacute una polarizacioacuten en la discusioacuten de las
estrategias prominentes para atacar los cultivos iliacutecitos como consecuencia de un
aspecto internacional que ha sido nombrado previamente en el trabajo y se
6 Es necesario tener en cuenta que en el Gobierno de Virgilio Barco (1986-1990) se adopto el Estatuto
Nacional de Estupefacientes Ley 30 de 1986
32
fundamenta en las presiones del gobierno de Estados Unidos Comenzando esta
deacutecada el gobierno de Ceacutesar Gaviria (1990-1994) intensificoacute las aspersiones
buscando resultados a corto plazo para mostrar el compromiso con la lucha contra
los grandes carteles de la droga (Cartel de Medelliacuten y Cali) y continuar siendo
favorecidos con ayudas econoacutemicas del gobierno norteamericano Teniendo en
contraparte un intereacutes disminuido en los proyectos que buscasen soluciones
integrales para la poblacioacuten rural7 que fueran sostenibles
Zorro (2010) presenta un desarrollo histoacuterico de las poliacuteticas de Desarrollo
Alternativo en Colombia en este plantea que en el periodo de consolidacioacuten de
estas poliacuteticas (aplicacioacuten de los instrumentos orquestados por el gobierno de
Samper y aplicacioacuten bajo acuerdos de cooperacioacuten internacional en temas
econoacutemicos)8 subdividieacutendolas en dos etapas que constituyen una formacioacuten de
la institucionalidad puacuteblica (1993-1998) y la segunda es la de auge y crisis del DA
(1998-2002) Esta divisioacuten es de gran importancia para el anaacutelisis ya que mostraraacute
las problemaacuteticas previas al periodo del presidente de Aacutelvaro Uribe
El Plan Nacional de Rehabilitacioacuten PNR en 1993 asume la coordinacioacuten del
desarrollo alternativo (decreto 2707) y el documento Conpes 2734 adoptoacute el
Programa Nacional de Desarrollo Alternativo (PNDA) (Zorro 2010) Con esta
normatividad si bien se demarcaba la intencioacuten de cambio de poliacuteticas por parte
del gobierno las fumigaciones seguiacutean siendo implementadas a gran escala
siendo ordenadas por el Consejo Nacional de Estupefacientes Estos documentos
y normatividad que se establece comienza a esgrimir los que seraacute el periodo de
desarrollo institucional daacutendole un vuelco a las poliacuteticas y demarcando el
7 Entre los logros del Estado colombiano para el periodo 1985-1993 el PNR registraba la sustitucioacuten de 3476
hectaacutereas de coca (un 96 en el Cauca) y la erradicacioacuten voluntaria de cerca de 1000 hectaacutereas de amapola (Programa Presidencial para la Con vivencia 1994 P 32) Frente a las 42000 hectaacutereas sembradas de coca en 1989 (Ortiz 2000) la primera cifra muestra lo limitado del logro mas aun cuando no hubo seguimiento para garantizar la perdurabilidad de la sustitucioacuten (Zorro 2010 Paacuteg 96) Con esto se muestra un contraste entre resultados oficiales y particulares los cuales plantean una comprensioacuten completa del fenoacutemeno mostrado en resultados oficiales 8 Estos instrumentos seraacuten desarrollados pertinentemente a continuacioacuten
33
Desarrollo Alternativo como elemento de intereacutes para progresar en la lucha contra
el narcotraacutefico
Una vez el gobierno de Ernesto Samper (1994-1998) entra en vigencia se genera
el programa Plante9 de Desarrollo Alternativo donde se plantea como un
programa que acompantildea la erradicacioacuten forzosa de cultivos iliacutecitos buscando
generar dinaacutemicas que dieran opciones de seguridad econoacutemica social y poliacutetica
para los pobladores de las regiones Como se recalcoacute en el capiacutetulo dos parte de
las causas de la aceptacioacuten de cultivos iliacutecitos era la falta de presencia del Estado
carencia de credibilidad al mismo y reducidos iacutendices de atencioacuten a necesidades
baacutesicas de la poblacioacuten rural de estos latifundios
Como tal el Programa Plante teniacutea como objetivo principal el lograr que los
ingresos derivados de la sustitucioacuten fueran sostenibles mediante la generacioacuten de
un entorno social cultural poliacutetico y econoacutemico en el cual se aumentara la
participacioacuten de la poblacioacuten en procesos del ejercicio de sus derechos como
ciudadanos En siacute el Plante ldquoatiende regiones y no individuosrdquo busca generar
entornos favorables para la sostenibilidad de las iniciativas y reducir la
probabilidad de regresar a la actividad ilegal luego de la erradicacioacuten forzosa10
Una de las caracteriacutesticas que se resaltaron en el Plante fue la diferenciacioacuten
entre pequentildeos cultivadores y las estructuras empresariales definidas con maacutes de
tres hectaacutereas11 (Vargas 2010 Paacuteg 8) Es fundamental entender el caraacutecter y el
enfoque que se tiene en el DA hacia cierto conglomerado de individuos que
carecen de opciones para asegurar una estabilidad econoacutemica (asiacute sea reducida)
puesto que el criterio ya no es solo cuantitativo sino que pretende establecer
9 Ver Conpes 3218
10 Este apartado contiene fragmentos de una entrevista realizada a Mariacutea Ineacutes Restrepo Cantildeoacuten directora del
Plante Ver cuestionario completo anexo 4 11
Zorro (2010) plantea que las marchas que se dieron en el Guaviare en 1995 por pequentildeos cultivadores de coca fueron las que mostraron la necesidad de generar especificidades entre los tipos de cultivos y caracteriacutesticas de sus propietarios
34
nexos directos con capitales del narcotraacutefico (manejan voluacutemenes mayores de
cultivos) (Vargas 2000 Paacuteg 10)
Cabe destacar tambieacuten la falta de conocimiento de los aspectos complejos que
trascendiacutean el problema de los monocultivos de sustancias iliacutecitas para pequentildeos
cultivadores donde se observa claramente las tres fases que propone el PNDA
para cumplir con la promesa de Samper de acabar con los cultivos de coca en dos
antildeos (Vargas 2010 Paacuteg 9) Estas fases eran
1 El programa Plante como tal que buscaba generar financiar y asistir
alternativas productivas de corto plazo que garantizaran ingresos baacutesicos a
las familias afectadas por las labores de erradicacioacuten
2 El Plan de Desarrollo Alternativo Normalizado encargado de financiar y
asistir procesos productivos sostenibles en el mediano y el largo plazo
orientados a consolidar econoacutemica social y ambientalmente las unidades
productivas familiares de los pequentildeos productores
3 Desarrollo Regional Permanente dentro de cuyos planes proyectos y
programas se hariacutea converger el conjunto de acciones de las fases
anteriores (Vargas 2010 Paacuteg 9)
El mal desarrollo y anaacutelisis de la situacioacuten por parte del gobierno y la direccioacuten del
programa Plante terminoacute por distanciar al gobierno y a los campesinos ya que se
continuaban con las fumigaciones las cuales dantildeaban traumaacuteticamente los
cultivos de subsistencia Esto conllevoacute finalmente a que los campesinos obtuvieran
respuestas a sus peticiones con los PRDA (Planes Regionales de Desarrollo
Alternativo (Zorro 2010 Paacuteg 98)
Ligado a lo anterior la diferenciacioacuten entre pequentildeos cultivadores y cultivadores
comerciales empezoacute a ayudar a comprender el tipo de dinaacutemicas inscritas al
35
proceso de cultivacioacuten Esto se dio principalmente por el reclutamiento de decenas
de miles de jornaleros o ldquoraspachinesrdquo12 insertados en los cultivos comerciales
que dejaron a un lado estas acciones que no permitieron el propicio desarrollo del
programa (Vargas 2010 Paacuteg 12)
Una vez termina el periodo de Samper y llega a la presidencia de la Repuacuteblica
Andreacutes Pastrana (1998-2002)13 se esgrime el propoacutesito claro de su gobierno el
cual es el de buscar una salida dialogada para el conflicto El Plan Colombia14 que
surge en 1999 es una estrategia de cooperacioacuten con el gobierno de los Estados
Unidos que busca desarrollar lo expresado en la iniciativa andina contra las
drogas15 (Andean Drug Iniciative)
El Plan Colombia si bien teniacutea una fuerte referencia e intencioacuten de buscar la paz a
traveacutes de la negociacioacuten y el dialogo con involucrando a los actores contaba con
diferentes tipos de estrategias para lograrlo Entre estas surgioacute un componente de
intereacutes como lo fue el Fortalecimiento Institucional y Desarrollo Social y Lucha
contra el Narcotraacutefico (DNP Documento del plan Colombia Paacuteg 6- 23)
El Plan Colombia haciacutea un particular eacutenfasis en la erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos16
mediante varios meacutetodos entre los que teniacutean mayor prioridad la fumigacioacuten
aeacuterea que se ha demostrado en diferentes ocasiones tiene efectos negativos
tanto para el medio ambiente como para las personas Observando experiencias
12 Personas que raspan la hoja de coca para obtener la base de la cocaiacutena
13 Gobierno de pastrana aplico el aparato institucional del Plante y utilizo tres instrumentos para su desarrollo
los pactos entre el gobierno y las comunidades el ICE y el Iagac (Zorro 2010 Pag89) 14
Seguacuten el documento oficial del DNP-DJS 2006 El Plan Colombia se define como ldquoestrategia integral de cooperacioacuten bilateral cuyo objetivo general es combatir las drogas iliacutecitas y el crimen organizado para asiacute contribuir a la reactivacioacuten econoacutemica y la consecucioacuten de la paz en Colombia al tiempo que se fortalece el control sobre la oferta de drogas iliacutecitas en las calles norteamericanas Este acuerdo estaacute basado en el principio de responsabilidad compartida seguacuten el cual se reconoce que el problema mundial de las drogas es una responsabilidad comuacuten y compartida por toda la comunidad internacional que exige una visioacuten integral y equilibrada para enfrentar la demanda y la oferta de drogas iliacutecitasrdquo Paacuteg 10 15
Iniciativa Andina Contra las Drogas apoyo ofrecido por Estados Unidos a Ecuador Venezuela Peruacute Bolivia y Colombia Donde se buscaba destinar recursos para apoyar los instrumentos utilizados en la lucha antinarcoacuteticos y asiacute reducir la oferta de drogas que ingresaba a los Estados Unidos Esto bajo el principio de responsabilidad compartida en el fenoacutemeno del narcotraacutefico (CADA 2005 Paacuteg 34) 16
Ver Anexo 6 Plan Colombia Recursos comprometidos 1999-2003
36
parecidas en varios aspectos al colombiano (enfatizar que estos son medios
utilizados en otros casos con un contexto similar al de Colombia tales como Peruacute
y Bolivia)
Peruacute y Bolivia han demostrado impactos maacutes severos en las aeacutereas de
cultivos de coca por la caiacuteda de narcotraficantes compradores de materia prima
las cuales disminuyen el dantildeo de la mono dependencia ilegal
-A diferencia de las fumigaciones evita el desplazamiento de los cultivos por el
contrario tiende a comprimir las aeacutereas o como miacutenimo a estabilizarlas
-Deprime el mercado de materia prima y genera condiciones maacutes favorables para
la buacutesqueda de alternativas de desarrollo (Vargas 1999 Paacuteg 129)
El renovado eacutenfasis en las fumigaciones llegoacute a afectar aacutereas donde eran
presentes ldquocultivos fraccionados o mezcladosrdquo (alternativos con iliacutecitos) lo que
generoacute especulaciones en cuanto al futuro del plan Esto se dio ya que todo tipo
de acciones gubernamentales en contra de los cultivos iliacutecitos se tendiacutean a
relacionar directamente con las fumigaciones (Zorro 2010 Paacuteg 101)
El Plan Colombia tuvo otro aspecto erraacutetico para el tratamiento diferenciado de los
cultivos de pequentildeos productores el cual fue la ausencia de espacios de
concertacioacuten y seguimiento entre las autoridades del orden nacional y las de los
niveles regionales y locales (Vargas 2010 Paacuteg 23) A esto finalmente se le suma
la mezcla y confusioacuten entre el tratamiento de las drogas y la disuasioacuten de la
insurgencia armada (se da un cambio total a la hora de presentar la tercera
versioacuten del Plan concertada entre Washington y Bogotaacute17) (Ramiacuterez 2003)
17 Se presentara este cambio en el siguiente capiacutetulo que se demarca de mejor manera en el
gobierno de Aacutelvaro Uribe Veacutelez
37
6 REPLANTEAMIENTO DE LA LUCHA CONTRA LAS DROGAS
Los programas desarrollados por las presidencias anteriores al gobierno de Aacutelvaro
Uribe sentaron precedentes institucionales y enfoques para el tratamiento de los
cultivos iliacutecitos Las falencias presentadas en el capiacutetulo anterior en cuanto a su
implementacioacuten (falta de mercados desplazamiento de los cultivos reduccioacuten en
la confianza y credibilidad sobre las instituciones gubernamentales entre otros)
dejaron un panorama en el cual se demostraba una baja reduccioacuten18 en los
incentivos para la poblacioacuten rural de dejar a un lado su uacutenico mecanismo de
obtencioacuten de rubros econoacutemicos
Se debe resaltar tambieacuten el incremento en la violencia generada por actores
armados ilegales en distintas zonas del paiacutes la cual se presenta en correlacioacuten al
aumento significativo de los cultivos iliacutecitos y la produccioacuten de drogas en el
territorio nacional19 Desde 1990-2001 (DNP 2003 Por lo cual la iniciativa que se
debiacutea tomar para la lucha contra las estructuras ilegales armadas era la de atacar
sus ingresos monetarios que directamente serviacutean para proporcionar un
empoderamiento en sus luchas
Sin duda el Plan Colombia ya habiacutea demarcado liacuteneas de trabajo desde el
gobierno de Pastrana que esgrimiacutean la necesidad para el fortalecimiento de la
fuerza puacuteblica e intentar ejercer presencia y control en zonas que histoacutericamente
habiacutean sido fortines de aceptabilidad y control ya fuese de guerrillas (FARC o
ELN) o de grupos paramilitares esto teniendo en cuenta las primeras etapas del
narcotraacutefico en Colombia donde la falta de estos elementos que pudieran
representar al gobierno en centro y periferias a lo largo del paiacutes dieron pautas de
aceptabilidad para fuerzas diferentes al estado en las cuales se aceptaba otro tipo
18 Entre 1980 y 2001 el aacuterea cultivada con coca en el paiacutes paso de 3500 a 144807 hectaacutereas lo que indica
un crecimiento del 256 anual (DNP 2003) Como se ha resaltado en los capiacutetulos anteriores esta tendencia se da con la disminucioacuten de cultivos en Peruacute y Bolivia 19
Ver anexo 6
38
de justicia dinaacutemicas econoacutemicas e inclusioacuten en procesos afables a las causas
poliacuteticas o no de estos grupos
El presente capiacutetulo desarrollaraacute en una primera instancia los aspectos legales e
institucionales en el primer y segundo periodo Aacutelvaro Uribe para asiacute analizar los
resultados en su totalidad20 De esta manera se busca generar una visioacuten maacutes
completa del DA en estos 8 antildeos y esgrimir anaacutelisis basados en las propuestas de
poliacuteticas sin dejar a un lado la propuesta teoacuterica presentada en este texto
61 Desarrollo Alternativo primer periodo Aacutelvaro Uribe (2002-2006)
El gobierno de Aacutelvaro Uribe Veacutelez en su primer mandato expresoacute su intencioacuten
directa de desarrollar un pilar baacutesico en la denominada seguridad democraacutetica
continuando con preceptos sentados por el Plan Colombia en el gobierno anterior
fortaleciendo la fuerza puacuteblica para asiacute trabajar en diferentes aspectos en las
problemaacuteticas que acaeciacutean en los territorios rurales a lo largo del territorio
colombiano
Para alcanzar la Seguridad Democraacutetica el Gobierno plantea una estrategia
comprensiva que incluye por una parte el fortalecimiento de la Fuerza Puacuteblica
para recuperar el control del territorio y proteger la infraestructura nacional y por
otra la desarticulacioacuten de la produccioacuten y traacutefico de drogas iliacutecitas el
fortalecimiento de la justicia y la atencioacuten a las zonas deprimidas y de conflicto
(DNP 2003 Paacuteg 21)
El Plan Nacional de Desarrollo (PND 2002-2006) del primer mandato de Uribe -
ldquoHacia un Estado Comunitariordquo- hace un especial eacutenfasis en los altos iacutendices de
violencia que se teniacutean hasta el antildeo 2001 el aumento exponencial del pie de
fuerza de los grupos insurgentes y la necesidad de atacar el ldquonarcoterrorismordquo21
20 Esto se debe a que varios programas no solo se dieron en un periodo sino que llegaron reproducirse en el
segundo mandato 21
Termino utilizado en el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2010 ldquoHacia un Estado Comunitariordquo
39
desde sus cimientos De esta manera se debiacutea ejercer un control procurando la
eliminacioacuten o reduccioacuten de los cultivos iliacutecitos la interdiccioacuten como mecanismos de
frenar las etapas de procesamiento refinacioacuten produccioacuten final transporte y
distribucioacuten y por uacuteltimo la interdiccioacuten y extincioacuten de bienes para frenar los
beneficios econoacutemicos de estructuras armadas con dinaacutemicas de apropiacioacuten de
recursos por narcotraacutefico22
Para el antildeo de la elaboracioacuten del PND en cuanto a los departamentos con
concentraciones de cultivos iliacutecitos se teniacutea la siguiente informacioacuten
La mayor presencia de cultivos de coca se concentra en Putumayo (37)
Guaviare (15) Caquetaacute(14) Meta (7) y Norte de Santander (7) Por su
parte los cultivos de amapola se ubican principalmente en Cauca (26) Narintildeo
(25) Tolima (18) Huila (16) y Cesar (8) (DNP 2003 Paacuteg 50)
Bajo la misma loacutegica del PC se tomoacute una fuerte prelacioacuten al direccionamiento de
recursos para ejercer mejor control a nivel militar para mitigar el desarrollo del
narcotraacutefico El PND planteaba la fuerte intencioacuten de ejercer procesos de
modernizacioacuten reestructuracioacuten profesionalizacioacuten y capacitacioacuten de sus
miembros en DDHH Esto bajo premisas de poder acompantildear los dos tipos de
procesos para la erradicacioacuten de cultivos23 poder movilizar provisiones y personal
a zonas de gran dificultad para su acceso
Las cifras en los departamentos siguen denotando una fuerte prelacioacuten a
latifundios donde la presencia del Estado es reducida o casi nula la produccioacuten
agriacutecola no es suficiente para la subsistencia de las familias en las regiones y si
bien los cultivos iliacutecitos son un componente legalmente prohibido pueden llegar a
ser cultural y moralmente aceptados (Accioacuten Social ACI amp UNODC 2007) Si bien
el narcotraacutefico deja grandes dividendos estos van direccionados a los
22 Ver anexo 7
23 Mecanismos seraacuten explicados a continuacioacuten de una manera maacutes precisa
40
involucrados en comercializacioacuten y distribucioacuten maacutes no a cultivadores y
procesadores se estima que en promedio las familias reciben un ingreso mensual
de 500 mil pesos en las regiones de mayor concentracioacuten de cultivos de coca
(DNP 2003 Paacuteg 51)
El decreto 100200424 suprimioacute el Plante y dio origen al PDA (Programas de
Desarrollo Alternativo) que seriacutea un componente esencial para la continuidad de
programas del PC Todo esto interrelacionado con las estrategias propuestas por
el PND y su estrategia de Seguridad Democraacutetica (Zorro 2010) El PDA tiene
ciertos componentes que denotan su objetivo principal como el establecimiento de
una base econoacutemica regional y local que ofrezca fuentes estables y licitas de
empleo e ingresos (Conpes 2003)
El objetivo del PND del primer periodo de Uribe - ldquoDesarrollo en zonas deprimidas
y de conflictordquo- vuelve a resaltar coacutemo el conflicto armado ha incidido de manera
directa en la apertura social y cultural de los cultivos iliacutecitos como fuente de
ingresos regulares a los pobladores con una expansioacuten a costa de ecosistemas
fraacutegiles que ha aumentado la tasa de deforestacioacuten que en el uacuteltima deacutecada
alcanzoacute un promedio de 221 mil haantildeo (DNP 2003) Por lo cual esta estrategia
retoma elementos del PC buscando la integralidad de acciones debido a la multi-
causalidad del conflicto Se hace un cambio en la incorporacioacuten del DA como un
enfoque de desarrollo regional basado en el crecimiento productivo fortalecimiento
institucional y comunitarios mejorando la infraestructura fiacutesica y social (DNP
2003)
El fortalecimiento de la estrategia se da bajo tres fases
a) Una de preparacioacuten en la cual sobre la base de debates previos de
amplia participacioacuten se definiraacuten los objetivos del desarrollo regional y se
promoveraacuten espacios de participacioacuten de las comunidades para iniciar los
24 Formalizado mediante el documento Conpes 3218 Ver anexo 7)
41
procesos de elaboracioacuten y concentracioacuten de los proyectos que sustentaran el
desarrollo econoacutemico local b) un fase de desarrollo en la que iniciaran las
acciones priorizadas con eacutenfasis en los programas y proyectos productivos
generadores de empleo e ingresos y de fortalecimiento de las organizacioacuten de la
comunidad y c) una fase de consolidacioacuten de los programas y proyectos orientada
hacia la autogestioacuten del desarrollo regional y local (DNP 2003 Paacuteg 69)
Estas estrategias se presentan bajo el reconocimiento de la falta de capacidad del
Estado para generar una intervencioacuten propicia en las zonas inmersas en conflicto
por lo cual se busca incentivar la participacioacuten de la sociedad civil organizada y la
consolidacioacuten de nuacutecleos fundamentales como las familias para poder permear y
desincentivar la cultura de permisividad con interacciones directas o indirectas
frente a los cultivos de uso iliacutecito
Existen dos tipologiacuteas de proyectos en busca de poliacuteticas de DA en el primer
mandato de Uribe Por un lado el Programa de Proyectos Productivos (PPP) la
cual era una estrategia enfocada a la generacioacuten de ingresos sostenibles y al
mejoramiento de la calidad de vida de las familias que se encuentran en zonas
afectadas por los cultivos iliacutecitos (Accioacuten Social 20071) Esta estrategia buscaba
apoyar cultivos de ldquopancogerrdquo25 teniendo congruencia con las situaciones
agroecoloacutegicas particulares de la regioacuten la utilizacioacuten de explotaciones pecuarias
y el fomento de especies menores (estos primeros eran el aspecto que se teniacutea
previsto a corto plazo) Ademaacutes se buscaba ofrecer proyectos productivos de
mediano y largo plazo estableciendo cadenas prioritarias para el fortalecimiento
de la competitividad de los productos entre los cuales estaban el cacao el
caucho la palma aceitera los forestales productivos el cafeacute y otros (Conpes
2003)
25 Se denominan asiacute los cultivos que buscan satisfacer parte de las necesidades alimenticias de
una poblacioacuten especiacutefica por ejemplo el maiacutez el frijol la yuca y el plaacutetano
42
La otra tipologiacutea identificada y planteada en el PND -ldquoHacia un Estado
Comunitariordquo fue la de Familias Guardabosques que buscaba vincular y
comprometer a familias campesinas como guardabosques y asiacute desarrollar
procesos de recuperacioacuten y conservacioacuten de ecosistemas en zonas sociales y
ambientalmente estrateacutegicas Enfatizar en el fortalecimiento de organizaciones
sociales y econoacutemicas26 posibilitar el acceso a la tierra proyectos de seguridad
alimentaria que generariacutean un aumento en la inclusioacuten poliacutetica regional y
posibilidades de mejorar la calidad de vida deteriorada que se tiene en estas
zonas
Los recursos para financiar del PDA para 2003 teniacutean una buena cantidad de
capital a disposicioacuten27 (Costos y fuentes 2003 Conpes) Contrasta de manera
significativa con el presupuesto asignado para cada una de las luchas contra las
drogas (componentes Vargas 2010)28 Si bien el PND siempre muestra la
intencioacuten y necesidad de no dejar a un lado el elemento de salvaguardar los
intereses de la poblacioacuten civil en zonas marginales del paiacutes buscando de esta
manera reducir el capital social y la mano de obra de actores armados inmersos
en el narcotraacutefico el presupuesto destinado al PDA en Colombia muestra
tendencias que demarcan un intereacutes aun mayor en los procesos militares de
interdiccioacuten y fortalecimiento del brazo armado como estrategia preponderante
A continuacioacuten se haraacuten precisiones sobre las tipologiacuteas de tratamiento a los
cultivos iliacutecitos enmarcados en la lucha contra las drogas29 En su aspecto
26 El Componente Familias Guardabosques centrara su atencioacuten en la unidad familiar y en las relaciones
sociales que vinculan la comunidad y el territorio La comunidad juega un papel preponderante lidera el proceso asume las responsabilidades de organizar y cohesionar las familias y es garante de compromisos adquiridos (hellip) Con el objetivo de contrarrestar la ocurrencia de incentivos perversos el Programa ha previsto que podraacuten vincularse tanto las familias que han erradicado los cultivos iliacutecitos como las que no los han tenido nunca (Conpes 2003 paacuteg 11) 27
Anexo 8 28
Cabe anotar que si bien las cifras mostradas en la grafica del Conpes no tienen una exactitud con las presentadas por Vargas (2010) unas estaacuten sobre pesos corrientes de 2003 y las otras en pesos constantes Aun asiacute existen diferencias significativas en el presupuesto Anexo 9 29
Anexo 10
43
normativo objetivos buscados focalizacioacuten de la poblacioacuten a la que se le brindan
los programas
Programa Familias Guardabosques (PFGB)
Es programa se ha dirigido a familias campesinas indiacutegenas y afrocolombianas
ubicadas en ecosistemas social y ambientalmente estrateacutegicos y que se
encuentran vinculadas o en riesgo de involucrarse e la cadena productiva de
cultivos iliacutecitos (Accioacuten Social 2007 Paacuteg 9) el cual se desarrolla desde el antildeo
2003 parte de su estrategia es la entrega de subsidios condicionados dados por
la firma de compromisos individuales y familiares de participar en procesos de
erradicacioacuten voluntaria de la totalidad de los cultivos iliacutecitos que manejen Ademaacutes
de participar en proyectos productivos que buscan la conservacioacuten yo
recuperacioacuten de los ecosistemas aledantildeos Estos factores se deben ver
representados en el fortalecimiento del nuacutecleo baacutesico social que constituye la
familia de esta manera incentivar una comprensioacuten del fenoacutemeno del cultivo de
sustancias iliacutecitas las consecuencias sociales econoacutemicas y ambientales que
acarrea y reducir la cultura de aceptacioacuten del mismo
El proyecto se desarrollo en aacutereas especificas teniendo en cuenta aspectos y
particularidades ambientales aun asiacute se resalta la voluntad que tengan los
habitantes de las regiones en participar de este El PFGB tiene dos componentes
por un lado uno Teacutecnico-Ambiental que busca realizar programas de
conservacioacuten recuperacioacuten y preservacioacuten de los ecosistemas que hayan sido
vulnerados por los cultivos iliacutecitos o puedan ser objetivo de el traslado de los
mismos esto va acompantildeado del apoyo que se brindariacutea para el cultivo de
productos como el cafeacute cacao caucho palma africana entre otros El otro
componente como se resalta en el Conpes 3218 es la de restaurar el tejido social
teniendo como base fundamental la familia y de esta manera aumentar la
cooperacioacuten entre comunidades aledantildeas estimular integracioacuten que posibilite un
44
desarrollo econoacutemico sostenido acompantildeados respectivamente de entidades
adscritas al Estado
Un ejemplo de los compromisos que debe asumir las familias que entren en el
programa es a) mantener su vereda libre de cultivos iliacutecitos b) ahorrar entre un 40
y un 50 del incentivo condicionado recibido para cofinanciar proyectos
productivos o comprar tierra c) realizar acciones de proteccioacuten ambiental (Citado
en Zorro 2010 Paacuteg 102)
Estas acciones del PDFB pasan por tres etapas a) identificacioacuten y
acercamiento a las comunidades que concluye con la firma de un contrato
colectivo pero suscrito por representantes de cada una de las familias de la vereda
o comunidad que desea ser incluida en el programa b) cumplimiento de
compromisos (erradicacioacuten de iliacutecitos firma de contrato individual y primer pago) y
c) acompantildeamiento seguimiento y evaluacioacuten (Zorro 2010 Paacuteg 103)
Las metas esperadas a desarrollar en el periodo 2003-2006 para el PDFB son
(Conpes 2003)
-Vincular 50000 familias campesinas como Guardabosques
-Mantener libres de cultivos iliacutecitos por lo menos 60000 Hectaacutereas en los
nuacutecleos de intervencioacuten
-Revegetalizar de manera natural por lo menos 40000 hectaacutereas en zonas
ambientalmente estrategias
-Conservar alrededor de 700000 hectaacutereas de bosques naturales por
medio de actividades de guardabosques
Programa de Proyectos Productivos (PPP)
Como parte de la estrategia de erradicacioacuten manual voluntaria se dio otra
tipologiacutea la cual busca promover proyectos que generen ingresos sostenibles y
mejoren la calidad de vida de familias trastocadas por los cultivos iliacutecitos Esta
45
iniciativa de buscar proyectos sostenibles para garantizar ingresos econoacutemicos se
presento como una segunda fase para las familias que ya hubiesen desarrollado el
PFGB
Los elementos que diferencias el PPP del PFGB es el entres de generar fuentes
estables de empleo e ingresos desarrollar proyectos que garanticen la
sostenibilidad alimentarias de la poblacioacuten campesina enmarcados en una poliacutetica
sectorial agropecuaria que desarrolle la capacidad de insertarse en el mercado
nacional e internacional esto teniendo en cuenta la intensioacuten de los campesinos
para inmiscuirse en las fases de produccioacuten llegando a la comercializacioacuten (para
esto se dariacutea un acompantildeamiento no solo de incentivos para capitalizacioacuten si no
para instruirse en la creacioacuten de organizaciones y alianzas que trabajaran de la
mano con el sector privado) (Conpes 2003)
Se resaltan dos componentes o fases para el desarrollo de los PPP
-seguridad alimentaria y flujo de caja cultivos de pancoger en periodos
improductivos
-Proyectos productivos a mediano y largo plazo para los que se han priorizado
diferentes tipos de cultivos
Las metas programadas para el periodo 2003-2006 en la aplicacioacuten de las PPP
son (Conpes 2003)
-Vincular 27000 familias campesinas a actividades licitas en proyectos
agroforestales y agriacutecolas de mediano y largo plazo
-Generar al menos 18 millones de jornales liacutecitos a nivel local (que equivalen a
65800 empleos directos
-Mantener libres de cultivos iliacutecitos al menos 76350 hectaacutereas
Finalmente para concluir el apartado normativo y de objetivos de las dos liacuteneas de
trabajo de las familias guardabosques el gobierno en el documento conpes 3218
46
planteo una presupuesto de aproximadamente 1 billoacuten de pesos corrientes en
2003 para los primeros tres antildeos de los programas Para el caso de las Familias
Guardabosques el total agregado de los tres antildeos (2003-2006) es de
668259742063 pesos de los cuales 237649142062 proveniacutean de recursos de
la nacioacuten y 430610600000 pesos derivados de aportes externos
Para los PPP los recursos a utilizar en el mismo periodo de tres antildeos ascendiacutean a
265878000000 desagregados de la siguiente manera Provenientes de la
nacioacuten se iban a utilizar 21133000000 pesos y provenientes de fuentes externas
244745000000 pesos30
62 Desarrollo alternativo segundo periodo de Aacutelvaro Uribe (2006-2010)
El Plan Nacional de Desarrollo planteado para el segundo periodo presidencial de
Uribe ldquoEstado Comunitario Desarrollo para todosrdquo busca la consolidacioacuten de la
Poliacutetica de Defensa y Seguridad Democraacutetica (PDSD) en aras de completar el
proceso de recuperacioacuten del control del territorio bajo la continuacioacuten de poliacuteticas
en buacutesqueda de fortalecer la Fuerza Puacuteblica (FP) y la inteligencia del estado
como herramientas preventivas y ofensivas frente al accionar de los Grupos
Armados al Margen de la Ley (GAMI) (DNP 2007)
Se plantea la necesidad de fomentar acciones mancomunadas entre el uso
legitimo de la fuerza con la accioacuten social del Estado y la comunidad (Vargas
2010) Ya que la consecucioacuten de una situacioacuten de normalidad estaacute ligada con la
seguridad y se deben atacar todos los fenoacutemenos que perjudiquen el bienestar y
la calidad de vida de los ciudadanos (DNP 2007) Las luchas frontales contra el
narcotraacutefico terrorismo y cualquier tipo de crimen que soporte las actividades
ilegales de grupos armados que busquen desarrollar acciones contra el Estado se
debe salvaguardad bajo los principios y condiciones de la seguridad
30 Ver grafica conpes 2003 Financiacioacuten 2003-2006
47
En este periodo del gobierno de Uribe se aumenta de manera considerable el
eacutenfasis en la Seguridad como principio rector y garante del bienestar de la
poblacioacuten Colombiana el cual tratado de manera eficaz y directa permitiriacutea
desarrollar las estrategias de recuperacioacuten del entramado social en latifundios
donde no se habiacutea ejercido una presencia real del Estado y eran ubicaciones de
libre movilizacioacuten para los grupos ldquoterroristasrdquo
De esta manera se necesita una coordinacioacuten interinstitucional que gira alrededor
del Ministerio de Defensa y la Agencia Presidencial para la Accioacuten Social (Vargas
2010) finalmente estos procesos de coordinacioacuten se enmarcan en cinco objetivos
estrateacutegicos para la PCSD31
1 La recuperacioacuten del control institucional del Estado y de la seguridad en el
territorio
2 La presencia integral de la institucionalidad estatal el fortalecimiento de la
gobernabilidad local y la participacioacuten efectiva de la sociedad civil
3 La erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos y el desarrollo de la economiacutea licita (vale
decir el DA)
4 La recuperacioacuten del medio ambiente
5 La administracioacuten eficaz y la aplicacioacuten efectiva de la justicia (Vargas
2010 Paacuteg 81)
Se debe resaltar que a diferencia del PND 2002-2006 el apartado que hace
referencia a como se tratara el problema de las drogas iliacutecitas contiene un nuevo
componente denotado significativamente y es el crimen organizado Esto se debe
a la intencioacuten de dar continuidad a los logros (gubernamentales) de la poliacutetica de
seguridad democraacutetica sin olvidar que estos se desarrollan desde supuestos si
bien modificados en el primer periodo de Uribe del Plan Colombia
31 Poliacutetica de Consolidacioacuten de la Seguridad Democraacutetica 2007
48
Para la perspectiva gubernamental el eacutexito de cada uno de los
componentes del Plan Colombia demuestra que la estrategia integral ha sido
efectiva y deja la posibilidad de continuar con la poliacutetica para consolidar los
resultados y obtener logros permanentes en la lucha contra el traacutefico de drogas
iliacutecitas el crimen organizado la pobreza (sic) y para afianzar la reactivacioacuten del
tejido social en Colombia Todo lo cual seguacuten la tesis oficial redunda en mayor
gobernabilidad fortalecimiento institucional y una democracia consolidada (Citado
en Vargas 2010 Paacuteg 80)
Para Vargas (2010) la cooperacioacuten entre el Estado Colombiano y el gobierno de
Estados Unidos desarrollo una nueva preocupacioacuten originada desde los centro de
pensamiento estrateacutegico que analizan temaacuteticas de seguridad Y es como se ha
insistido a lo largo del presente anaacutelisis la falta de control y ejercicio de procesos
institucionales en aacutereas diversas en el territorio nacional con una diferencia
estrateacutegica Para los centro de pensamiento la falta de control estatal en estas
zonas califican al paiacutes como inseguro para fomentar inversiones de capital
extranjero y adentrarse en loacutegicas de capitalismo y libre mercado para el
desarrollo teoacuterico histoacuterico y actual de la falta de presencia del Estado en este
estudio se enmarca el problema de inclusioacuten de poblacioacuten que habita las
periferias imposibilitando la inclusioacuten en mercados y dejando temas de justicia y
aceptacioacuten social a grupos insurgentes que histoacutericamente han desarrollado un
control (por la fuerza o por la cooptacioacuten de habitantes en procesos econoacutemicos
ilegales) aceptado y demarcado en territorios perifeacutericos de los departamentos
Si bien el gobierno de Washington no cataloga la ingobernabilidad en territorios
Colombianos al mismo nivel que Afganistaacuten Paquistaacuten Irak es necesario que los
territorios cocaleros y de frontera se busque garantizar el control La definicioacuten que
se va a tener para el contexto de Colombia en teacuterminos de gobernabilidad hace
referencia a
49
ldquola debilidad de las capacidades del gobierno (y de la sociedad) por lo cual
estas son rebasadas con facilidad por la demanda social la cual desborda con
facilidad en presiones y anomias debido a que existen sectores sociales que
mantienen la expectativa o ilusioacuten de que los gobiernos democraacuteticos tendraacuten una
capacidad de respuesta a sus problemas superior a la de los gobiernos
autoritariosrdquo (Aguilar 2006)
El PND de la segunda administracioacuten de Uribe destaca la labor de su gobierno en
el periodo anterior donde se plantea que se asperjaron un total de 710532
hectaacutereas y se erradicaron manualmente otras 92851 aun asiacute la produccioacuten de
cocaiacutena no se redujo de manera considerable debido a ldquola tecnificacioacuten y
perfeccionamiento de los procesos de fabricacioacuten de cocaiacutenardquo (DNP 2007) Esto
plantea una dinaacutemica discursiva de intereacutes ya que se asimila que las poliacuteticas de
tratamiento en la lucha contra las drogas si se han desarrollado de manera
propicia pero la problemaacutetica acaece en las estructuras criminales conocidas y las
que vienen surgiendo despueacutes de los procesos de desmovilizacioacuten de las
autodefensas Por lo anterior es de vital intereacutes continuar con cada uno de los
marcos institucionales y en materia de desarrollo institucional de las poliacuteticas de
erradicacioacuten forzosa yo voluntaria el ataque frontal a los grupos armados y lucha
militar contra el terrorismo sumaacutendole una poliacutetica de responsabilidad compartida
Este apartado de poliacutetica de responsabilidad compartida se desarrolla bajo el
marco contextual de llegar a la Presidencia de la Comisioacuten interamericana para el
Control del Abuso de Drogas (Cicad) de la organizacioacuten de Estados Americanos
(OEA) Los dos frentes de trabajo para esta poliacutetica seraacuten
(1) Educacioacuten a ciudadanos de paiacuteses consumidores sobre las
consecuencias sociales y ambientales derivadas del traacutefico iliacutecito de drogas y (2)
invitacioacuten a los paiacuteses consumidores para apoyar las diferentes acciones dirigidas
a combatir el problema de las drogas iliacutecitas pe la promocioacuten de legislaciones
50
cooperativas para contrarrestar el crimen organizado y el lavado de activos (DNP
2007 Paacuteg 59)
Por uacuteltimo el marco de la lucha contra las drogas se soporta (reiteradamente) en
los programas de erradicacioacuten forzosa antildeadieacutendole la creacioacuten y cooperacioacuten con
los Grupos Moacuteviles de Erradicacioacuten Manual que trabajaran de la mano con los
cronogramas establecidos para las aspersiones aeacutereas En el aspecto de los PDA
se mantendraacuten los Programas de Familias Guardabosques y Desarrollo
Alternativo para seguir abriendo espacios que posibiliten alternativas licitas a
pequentildeos cultivadores
Los nuevos objetivos trazados para la continuidad de los PDA son
Se fomentaraacuten alternativas productivas en 88000 nuevas hectaacutereas de
cultivos liacutecitos al interior de la frontera agriacutecola y se apoyaraacuten proyectos
productivos sostenibles para las 50 mil familias guardabosques actuales Lo
anterior se haraacute a traveacutes de la cofinanciacioacuten de proyectos productivos econoacutemica
y teacutecnicamente viables A traveacutes de la gestioacuten ambiental se mantendraacuten libres de
cultivos iliacutecitos al menos 2000000 de hectaacutereas se recuperaraacuten al menos
100000 hectaacutereas de bosque primario y secundario y se atenderaacuten cerca de
80000 familias adicionales a traveacutes del Programa de Familias Guardabosques
(PDA 2007 Paacuteg 103)
63 Anaacutelisis de resultados del gobierno de Aacutelvaro Uribe (2002-2010)
La historia de la lucha contra los cultivos iliacutecitos en Colombia si bien ha tenido
diferentes facetas se ha desarrollado bajo una loacutegica particular esta se inscribe
en una constante intencioacuten de presentar poliacuteticas con enfoques netamente
diferenciados por un lado la utilizacioacuten de la capacidad militar para acabar con el
narcotraacutefico y por el otro realizar poliacuteticas que intentan atacar el problema en su
raiacutez en otras palabras el problema social econoacutemico poliacutetico y de legitimidad que
se tiene en regiones perifeacutericas de los departamentos en todo el territorio nacional
51
El gobierno de Aacutelvaro Uribe no ha sido ajeno a este tipo particular de luchas que
se muestra ya no tanto como una poliacutetica de gobierno sino una poliacutetica de Estado
que indiferente del partido que llegue al poder las relaciones internacionales que
entran en juego el permanente problema en las uacuteltimas deacutecadas de lidiar con
grupos armados al margen de la ley que buscan construir un capital social y
econoacutemico considerable para hacerle contraposicioacuten al gobierno central
Por esto se ha decidido en el presente apartado de anaacutelisis consiste en contrastar
resultados obtenidos en el periodo 2002-2010 de las poliacuteticas de erradicacioacuten
forzosa con las de erradicacioacuten voluntaria Ya que de esta manera se puede mirar
de manera maacutes completa si el gobierno en este periodo ha logrado disminuir los
incentivos de la poblacioacuten rural en latifundios cultivadores de cultivos para
inmiscuirse con la economiacutea ilegal o el enfoque que ha optado por la utilizacioacuten de
un componente militar predominante ha permitido que se sigan generando
incentivos negativos para continuar con el cultivo y produccioacuten de estupefacientes
Uno de los puntos de intereacutes que se planteo Uribe en su primer periodo de
presidencia fue el de modernizar las FP y capacitarla en DDHH de esta manera
el nuacutemero de efectivos aumento en 130485 (515) y se avanzoacute en la
profesionalizacioacuten del pie de fuerza y asiacute el nuacutemero de soldados profesionales
aumentoacute en un 126 (40830) (DNP amp DJS 2007)
El documento de ldquoEstrategia de fortalecimiento de la democracia y el Desarrollo
Socialrdquo se refiere a la efectividad del acompantildeamiento y entrenamiento en DDHH
teniendo datos suministrados por la Defensoriacutea del Pueblo en 2005 para el cual
las violaciones de DDHH se redujeron en un 19 a comparacioacuten del antildeo 2002
Para el antildeo 2006 Colombia se mantuvo como el paiacutes con mayor superficie de
cultivo de coca en el mundo Si bien el cultivo descendioacute un 9 de 86000 ha En
2003 a solo 78000 ha en 2006 contrastado con los primeros antildeos de la presente
deacutecada no ha tenido la misma intensidad por lo cual se demarca la tendencia
desde el antildeo 2003 en la cual la produccioacuten anual de cocaiacutena se ha mantenido
52
alrededor de las 80000 ha (UNODC 2007) Se resalta el intereacutes del gobierno con
los compromisos adquiridos para la erradicacioacuten o disminucioacuten considerable de
cultivo de cocaiacutena el descenso vertiginoso que promedio un 91 en su tasa de
disminucioacuten anual dentro 2000-2009 (Simci UNODC 2006)
La evolucioacuten que se presenta en el periodo 2002-2006 se dio por la aspersioacuten de
710532 ha y la erradicacioacuten manual de 92851 ha Contrasta este resultado con la
produccioacuten mundial de cocaiacutena donde Colombia se mantuvo como el mayor
productor generando 79 de un total de 74 toneladas meacutetricas por cada 1000
ha Este resultado contradictorio lo asume el gobierno de Uribe debido a la
tecnificacioacuten y perfeccionamiento de los procesos de fabricacioacuten de cocaiacutena
(PND 2007)
Las acciones de interdiccioacuten entre el primer periodo de Uribe incautaron 6564
toneladas de cocaiacutena 147 kilogramos de sustancias quiacutemicas solidas y 105
millones de galones de sustancias liquidas Se destruyeron 8907 laboratorios y
fueron confiscados 77 aeronaves 1192 embarcaciones y 6868 automotores32
En el aspecto de lavado de activos y extincioacuten de dominio se dicto sentencia
favorable al Estado en 428 casos de extincioacuten de dominio ademaacutes de esto se
realizaron investigaciones desarrolladas por el DAS que condujeron a la extincioacuten
de dominio sobre propiedades relacionadas al narcotraacutefico en 63 ocasiones (DNP
amp DJS 2007)
La cooperacioacuten de Estados Unidos al gobierno colombiano por medio del Plan
Colombia mantuvo la misma intensidad que las poliacuteticas y desarrolladas en el
gobierno de Uribe en torno a la necesidad del fortalecimiento militar En promedio
entre el antildeo 2000 y 2008 Seguacuten datos disponibles del DNP la asistencia
norteamericana para el componente militar fue de 472 millones de doacutelares
mientras el aporte del gobierno colombiano fue de 812 millones (Mejia 2010)
32 Ver anexo 11
53
La fumigacioacuten aeacuterea en el gobierno de Uribe fue una de las estrategias mas
destacas y utilizadas este marco permito que en el 2003 se aumentara la cantidad
de glifosato utilizado pasando de una concentracioacuten de 25 litros por hectaacuterea a
104 litros por hectaacuterea y de esta manera aumentar la eficacia de las
fumigaciones (UNODC 2004) Este elemento permite observar junto a desarrollos
en las poliacuteticas de aumento de la fuerza puacuteblica capacidad armada inteligencia
modernizacioacuten de equipamientos muestran una gran prelacioacuten entre las dos liacuteneas
de poliacuteticas desarrolladas para la lucha contra cultivos iliacutecitos que tienen un
eacutenfasis en la lucha militar contra organizaciones que fomentan el narcotraacutefico
A estos procesos de fumigacioacuten se le antildeadioacute un componente de grupos moacuteviles
de erradicacioacuten los cuales contribuyen de gran manera a elevar el porcentaje de
efectividad a la hora de destruir cultivos establecidos33 esto no necesariamente a
desarrollado un resultado de reduccioacuten permanente en los cultivos si no que ha
generado dinaacutemicas de desplazamiento y camuflaje lo que ha permitido mantener
el nivel promedio de aacuterea cultivada en 80000 ha Este resultado de
desplazamiento maacutes conocido como ldquoefecto globordquo34 no ha sido medido de
manera precisa localmente y los argumentos de su existencia se han basado en
las observaciones agregadas de la evolucioacuten de cultivos de coca en Bolivia
Colombia y Peruacute (Mejiacutea 2010) De manera ejemplar para el caso colombiano se
tiene la siguiente referencia
Putumayo solo teniacutea 7000 hectaacutereas de coca en 1996 este nuacutemero crecioacute
a 46200 en 2000 Ahora que Putumayo es objetivo de la poliacutetica de fumigaciones
algunos reportes sentildealan que la coca se estaacute desplazando al vecino departamento
de Narintildeo (WOLA 2002)
33 Anexo figura 2 Daniel mejiacutea paacuteg 72 Cultivos de coca y campantildeas de aspersioacuten aeacuterea y
erradicacioacuten manual 02-08 34
Se ha tomado como una explicacioacuten factible basada en dinaacutemicas de la marihuana en Meacutexico y Colombia el desplazamiento de cultivos en Bolivia Peruacute y en Colombia luego de procesos de fumigacioacuten o erradicacioacuten
54
Para finalizar y teniendo en cuenta los resultados publicados del censo a 2009
sobre el desarrollo de los cultivos iliacutecitos en el paiacutes le reduccioacuten ha llegado a dejar
una superficie cultivada de 68000 hectaacutereas continuando con la tendencia de
reduccioacuten del periodo 2007-208 este nivel constituye el nivel maacutes bajo de cultivos
en el paiacutes desde que la UNODC ha desarrollado la medicioacuten del fenoacutemeno
(UNODC 2010)
Durante el antildeo 2009 se erradicaron manualmente 60554 hectaacutereas de
coca y se asperjaron 104771 hectaacutereas Este nivel de erradicacioacuten es menor en
35571 hectaacutereas al record de 96115 hectaacutereas alcanzado en 2008 La aspersioacuten
aeacuterea de los cultivos de coca tambieacuten se redujo pasando de 133496 has En
2008 a 104771 en 2009 (UNODC 2001 Paacuteg 10)
Las reducciones maacutes importantes de cultivos de coca entre 2008-2009 se dieron
en Putumayo Narintildeo y Antioquia y los tres departamentos con mayor cantidad de
cultivos de coca para el antildeo de publicacioacuten del informe (2010) fueron el Guaviare
Coacuterdoba y Cauca del aacuterea cultivada en 2004-200935
El Programa de Familias Guardabosque (PFGB) se viene adelantando con la
intencioacuten de insertar a una parte de la poblacioacuten de manera voluntaria en
procesos que busquen construir la cultura de lo liacutecito El PFGB se basa en la firma
de compromisos por familias que desarrollan una erradicacioacuten de cultivos
existentes de manera voluntaria de no ejecutar labores relacionadas o que
incentiven los cultivos iliacutecitos donde el gobierno mantiene un acompantildeamiento
transfiriendo bimestralmente incentivos econoacutemicos y asesoriacuteas para integrar las
actividades productivas en economiacuteas de escala nacional
Para el antildeo 2005 los logros que se habiacutean generado en esta liacutenea de
proyectos fueron el ofrece opciones de desarrollo liacutecito a 50699 familias
permitiendo mantener libre de cultivos de coca y amapola 1249980 hectaacutereas en
35 Ver anexo 12
55
35 municipios Asiacute mismo el Programa ha apoyado la creacioacuten de 86
organizaciones de economiacutea solidaria ha fortalecido otras 44 y ha ofrecido
opciones de capacitacioacuten teacutecnica y baacutesica a maacutes de 14525 personas Se estima
que los beneficiarios han adquirido maacutes de 32000 hectaacutereas y que las familias
han ahorrado maacutes de $20000 millones para invertirlos en maacutes de 41 proyectos
agroindustriales agroforestales y de servicios ambientales (miel y ecoturismo)
Este esfuerzo ha contado con el apoyo y seguimiento permanente de la ONU la
cual ha destacado la importancia y utilidad de esta iniciativa en el marco de la
lucha contra los cultivos iliacutecitos (DNP 2007 Paacuteg 102)
EL PFGB para 2006 habiacutea eliminado de manera manual y voluntaria 9036 ha
ademaacutes se recuperaron 53477 ha la eliminacioacuten de hoja de coca en este antildeo fue
equivalente al 11 de la erradicacioacuten de Colombia se expresa en el documento
de evaluacioacuten de la UNODC la efectividad o no de este proyecto se da en materia
de hectaacutereas eliminadas o no que debe permear objetivos claves tales como la
recuperacioacuten de ecosistemas y la generacioacuten de aspectos culturales insertados en
las familias y de esta manera buscar tratar el problema en materia de incentivos
para ingresar a economiacuteas licitas
La cultura de la legalidad es un aspecto que se ha resaltado de manera reiterativa
en los PFGB debido a la aceptacioacuten que se haciacutea de monocultivos iliacutecitos como
mecanismo de apropiacioacuten de recursos
Para realizar el traacutensito de la cultura de la ilegalidad a una basada en lo
legal ademaacutes de las sanciones estatales es necesaria la reprobacioacuten social pues
esta es mucho maacutes eficiente como reguladora de las acciones de la ley o la moral
porque el individuo corre el riesgo de ser excluido de la comunidad (Accioacuten Social
2007 Paacuteg 25)
En este sentido Accioacuten Social hizo una caracterizacioacuten de la manera de
involucrarse con los cultivos iliacutecitos donde el 692 eran propietarios y trabajaron
en la tierra El porcentaje restante fue propietario mas no trabajo en ellos por lo
56
cual adquirioacute mano de obra no calificada para el funcionamiento adecuado de
estos
Se resalta que de las familias que fueron propietarias el 363 mostraban un nivel
de arrepentimiento bajo mientras una mayoriacutea que representa el 34 no se
arrepiente Lo que indica para el gobierno y el seguimiento de las poliacuteticas que se
ha podido implementar cierto tipo de enemistad con dinaacutemicas iliacutecitas para
insercioacuten en desarrollos econoacutemicos necesarios para la subsistencia de la
poblacioacuten
En este mismo estudio desarrollado por Accioacuten Social (2007) se dio un
precedente importante en cuanto a las razones para erradicar los cultivos en las
familias voluntarias que ingresaron al programa Lo que arrojo los siguientes
resultados
Tener acceso al incentivo condicionado que brinda el Programa (363) y el
compromiso adquirido con el mismo (317) Estas respuestas evidencian la
importancia de la presencia del Estado para la consolidacioacuten de la cultura de la
legalidad (hellip) Otras de las razones mencionadas fueron evitar fumigaciones
(103) la improductividad del cultivo iliacutecito (72) y el cambiar su forma de vida
(68) (Accioacuten Social 2007 Paacuteg 26)
Programa de Proyectos Productivos es la segunda liacutenea de trabajo que
implemento la administracioacuten de Uribe donde el intereacutes principal es apoyar
iniciativas de sustento que sean comercialmente viables y que mejoren la
produccioacuten productividad empleo y oportunidades de ingreso a aacutereas
generalmente dependientes de mercados iliacutecitos
Mediante este Programa se han beneficiado 26321 familias en 92
municipios estableciendo 63632 hectaacutereas de cultivos de cafeacutes especiales
caucho cacao palma y forestales en proyectos asociativos Igualmente se ha
dotado a 37 municipios con bibliotecas itinerantes se han beneficiado 1590
57
personas con programas teacutecnicos del Sena y 1590 personas con programas de
educacioacuten baacutesica Para la ejecucioacuten de este Programa se ha realizado una
inversioacuten total de $114877 millones en el periodo 2002-2006 (DNP 2007 Paacuteg
104)
La viabilidad de estas cadenas asociativas que se pretenden vincular con
mercados nacionales e internacionales en 2008 sus ventas ascendieron a 31000
millones de pesos aproximadamente el 01 del Producto Interno Bruto
agropecuario 25 de los 126 proyectos avanzaron a la etapa de produccioacuten y
comercializacioacuten estos generaron ventas anuales en el 2007 estimadas en
18000 millones de pesos
No se debe dejar a un lado que una evaluacioacuten hecha para las utilidades en 2006
donde se constituyeron 82 organizaciones el 825 obtuvo utilidades netas pero
solo un 196 llego a superar los $10 millones Esto contrasta con el informe
debido a que se plantea que las organizaciones constituidas para adentrarse en la
economiacutea nacional se enmarcan en riesgo significativo de obtener dividendos de
las poliacuteticas de PPP (Zorro 2010 Paacuteg107)
En esta misma loacutegica y como se planteo la evolucioacuten de los proyectos el PFGB
buscaba vincular a sus beneficiaros una vez cumplidos los acuerdos planeados
con las PPP asiacute asegurando una continuidad de las poliacuteticas que ayuden a
consolidar el intereacutes del apoyo del Estado para la inclusioacuten en los mercados y
seguridad en la erradicacioacuten y prevencioacuten de cultivo de coca y amapola
El porcentaje de familias en PFGB que se vincularon a los PPP es de apenas
268 en esta preocupante dinaacutemica Accioacuten Social (2007) identifica tres razones
fundamentales la falta de recursos econoacutemicos (24) el no haber recibido ofertas
para participar de alguacuten proyecto productivo (14) desconocimiento de los
proyectos (13) y la no tenencia de tierras y el difiacutecil acceso a creacuteditos (10)
58
CONCLUSION
A lo largo del texto se ha planteado la problemaacutetica del Desarrollo Alternativo
como una liacutenea de trabajo para programas que buscan presentar soluciones a los
cultivos iliacutecitos desde un enfoque social Estos programas se disentildean para
regiones en Colombia que necesitan soluciones transversales Estas regiones
tienen especificidades como la baja infraestructura bajo acompantildeamiento de las
autoridades gubernamentales para presentar sus demandas bajos niveles de
seguridad y de confianza (resultado de la presencia de actores armados como
ldquoinstitucionesrdquo que por medio de la coercioacuten mantienen un monopolio del uso de la
violencia) Todo lo anterior indica que los incentivos negativos generan una
alternativa viable para solventar necesidades econoacutemicas baacutesicas la cual se
reproduce en el cultivo de hoja de coca y amapola
De esta manera y para concluir el presente estudio se responderaacute a cada uno de
los objetivos planteados y aun maacutes importante a la pregunta de investigacioacuten que
fue base fundamental para este anaacutelisis
A lo largo del presente estudio se pudo observar coacutemo la poliacutetica anti drogas en
Colombia en el periodo 2002-2010 tuvo un fuerte eacutenfasis en el tratamiento de los
cultivos de manera militar Se tomaron como fuente directa de financiamiento de
los grupos al margen de la ley maacutes no como una problemaacutetica de abandono a
territorios rurales que no tienen desarrollo de infraestructura salud educacioacuten y
seguridad Este desarrollo es necesario para adentrarse en la realidad nacional y
de esta manera desincentivar la relacioacuten de poblacioacuten rural con necesidades
baacutesicas que involucran una calidad de vida deteriorada con la necesidad
imperante de cultivar hoja de coca
El Desarrollo Alternativo en este periodo tuvo un eacutenfasis en
59
a Reducir los cultivos iliacutecitos y la produccioacuten de sustancias derivadas Si bien se
redujo el aacuterea cultivada un 9 de 86000 a 78000(02-04) y en 2010 a 68000 ha
este dato contrastado con la manera en la que se estaba reduciendo
anteriormente es miacutenimo y la produccioacuten de cocaiacutena en el paiacutes sigue siendo
relativamente estable Para 2007 seguiacuteamos siendo el productor del 79 de la
cocaiacutena mundial
b PFGB 50000 familias con opciones de desarrollo liacutecito erradicacioacuten voluntaria
y manual de cultivos iliacutecitos llegoacute a las 9000ha lo que fue equivalente al 11 de la
erradicacioacuten anual
-Reducir incentivos se fomentoacute la cultura de la legalidad en las familias
donde se ha aceptado de manera social las problemaacuteticas adscritas al
trabajo con cultivos de coca y amapola Aun asiacute contrasta un 36 contra un
34 de familias que se arrepienten y las que no se arrepienten por lo cual
es un tema que se debe seguir considerando clave para erradicar cultivos
iliacutecitos
c PPP ha beneficiado a 26000 familias Su intereacutes principal es apoyar iniciativas
de sustento que sean comercialmente viables y mejoren las oportunidades de la
comunidad para mejorar su calidad de vida Se constituyeron 82 organizaciones
en la cual el 825 obtuvieron utilidades netas por lo cual cumplieron con su
cometido
La prelacioacuten en la estrategia de erradicacioacuten forzosa e interdiccioacuten ha hecho
debilitar la inversioacuten del DA en departamentos como Caquetaacute Guaviare
Putumayo Meta la llanura del Pacifico narintildeense y zonas del bajo Cauca y el
Magdalena Medio (Vargas 2010) Ligado a esto se debe mirar coacutemo el PFGB no
cumple todos los objetivos planteados especialmente en materia de recuperacioacuten
de los ecosistemas debido a falencias en la identificacioacuten de algunos terrenos
como dados para la realizacioacuten de cultivos especiacuteficos apoyados por el programa
Ademaacutes los PPP como se resaltoacute en el capiacutetulo anterior en muchos casos no han
sido viables como etapa de transicioacuten debido a la falta de capital que pueda ser
destinado al desarrollo de asociaciones
60
Por uacuteltimo las soluciones de tipo social que se pueden identificar en los
programas desarrollados en los gobiernos de Aacutelvaro Uribe se centran en la
creacioacuten y consolidacioacuten de redes entre entidades gubernamentales y la poblacioacuten
rural el PFGB plantea no solo la erradicacioacuten total y el compromiso de no cultivar
de nuevo sino que busca establecer un tipo de conciencia social en los nuacutecleos
familiares donde se comprenda las implicaciones legales econoacutemicas y
ambientales de cultivar hoja de coca y amapola
El PPP buscar retomar los procesos ya desarrollados entorno a comunidades con
cultivos legales que pueden ser vendidos de buena manera a escala nacional o
internacional para generar dividendos que no solo se vean en lo econoacutemico sino
en el crecimiento de infraestructura nuacutecleos sociales estables que no se dejen
permear por actividades ilegales y lo maacutes importante que aumenten la calidad de
vida de la poblacioacuten cultivadora
iquestLos programas de Desarrollo Alternativo en Colombia han logrado desincentivar
a los pequentildeos campesinos para que se involucren con los cultivos de cocaiacutena
Se concluye que si bien los PDA como instrumento para combatir los cultivos
iliacutecitos y en siacute el narcotraacutefico han sido suficientes en la medida que existe cierto
tipo de redes que trabajan de manera mancomunada entre actores
gubernamentales y la poblacioacuten cultivadora Sin embargo cuando el desarrollo de
estos procesos se ve carente de informacioacuten situaciones en las cuales se sigue
entendiendo el problema de una manera militar maacutes no las raiacuteces del mismo que
involucran una falta de cumplimientos del Estado central con sus ciudadanos y
clientes las redes y el ldquoentramadordquo que se busca tejer entre ellas es insuficiente
No se van a lograr resultados maacutes allaacute de reducciones econoacutemicas y de
produccioacuten dejando a un lado el aspecto del Desarrollo Humano y el aumento de
la calidad de vida a un largo plazo
61
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65
ANEXOS
Anexo 1
Tabla1 Cultivos de coca en la regioacuten Andina en hectaacutereas
Paiacutes 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Estado
Plurinacional
de Bolivia
19900 21600 23600 27700 25400 27500 28900 30500 30900 30900
Colombia (a) 144800 102000 86000 80000 86000 78000 99000 81000 68000 57000
Colombia (b) 73000 62000
Peruacute 46200 46700 44200 50300 48200 51400 53700 56100 59900 61200
Total 210900 170300 15380
0
15800
0 159600 156900 181600 167600 158800 149100
Cifra para 2009 debido a falta de disponibilidad de la cifra de 2010 para Bolivia en el
momento de imprenta
(a) Aacutereas sin ajuste de campos pequentildeos (menores a 025 ha)
(b) Aacutereas con ajuste de campos pequentildeos (menores a 025 ha)
Fuente Departamento de Estado de los Estado Unidos de los Estados Unidos de Ameacuterica
Policiacutea Nacional ndash Direccioacuten Antinarcoacuteticos y Direccioacuten Nacional de Estupefacientes
Anexo 2
66
Fuente Rocha 2002 Paacuteg 41
Anexo 3
Fuente UNODC informe evolucioacuten de los cultivos iliacutecitos 2010
Anexo 4 entrevista directora Plante
Plan Nacional de Desarrollo Alternativo PLANTE RESPUESTAS AL CUESTIONARIO FORMULADO A LA DIRECTORA DEL PLANTE SENtildeORA MARIacuteA INEacuteS RESTREPO CANtildeOacuteN POR UN GRUPO DE ECONOMISTAS DEL BANCO DE LA REPUacuteBLICA SEGUacuteN SOLICITUD DE LA DOCTORA LUISA VALDEacuteS 1 La mayoriacutea de personas consideran que el Plante (o Plan de desarrollo alternativo) tiene como uacutenico objetivo la erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos por medio de la sustitucioacuten de los mismos iquestPodriacuteas decirnos cuaacuteles son los demaacutes objetivos del Plante La sustitucioacuten de los cultivos iliacutecitos soacutelo corresponde al objetivo de la sustitucioacuten de los ingresos pero para lograr que los ingresos nuevos sean ciertos y sostenibles se requiere generar un entorno social cultural poliacutetico y econoacutemico que permita que las nuevas actividades productivas compitan en condiciones favorables
67
Al complejo escenario determinado por las condiciones de marginalidad y pobreza de las comunidades campesinas e indiacutegenas y la presencia de cultivos iliacutecitos deben agregarse la violencia y el conflicto armado factores que asociados a la escasa presencia estatal en la mayor parte de las localidades han incidido de manera notable en la descomposicioacuten del tejido social y en la peacuterdida de credibilidad en las instituciones Ademaacutes las debilidades en el desarrollo institucional de los municipios se reflejan entre otros aspectos en la escasa participacioacuten de la poblacioacuten en los procesos relacionados con el ejercicio de sus derechos ciudadanos y en la carencia de una cultura democraacutetica que propenda por la tolerancia la convivencia paciacutefica y el respeto a las diferencias Por esta razoacuten el Plante atiende regiones y no individuos y apoya la ejecucioacuten de actividades fundamentales para el desarrollo regional entre las que se destacan infraestructura baacutesica (viacuteas electrificacioacuten agua potable saneamiento baacutesico comunicaciones) educacioacuten y salud (construccioacuten y dotacioacuten de escuelas y puestos de salud) desarrollo institucional publico y privado ( fortalecimiento de los gobiernos locales formacioacuten y desarrollo de organizaciones privadas de caraacutecter empresarial y social) desarrollo tecnoloacutegico (investigacioacuten validacioacuten y ajuste de tecnologiacuteas) y formas alternativas de creacutedito para la financiacioacuten de las actividades productivas sustitutivas ademaacutes de actividades culturales y de capacitacioacuten en democracia convivencia y medio ambiente Todo este conjunto de objetivos o medios son los que conducen el desarrollo alternativo a su objetivo final que es el desarrollo de regiones en donde desaparecen los cultivos iliacutecitos como una decisioacuten concertada entre las comunidades y el Estado 2 Teniendo en cuenta la variedad de objetivos debe haber una gran variedad de acciones encaminadas a alcanzarlos iquestQueacute tipo de trabajo realizan ustedes en los campos para alcanzar sus fines Para evitar la dispersioacuten del esfuerzo gubernamental y garantizar la efectividad y el impacto de su intervencioacuten el Plante concentra su accioacuten en zonas geograacuteficas especiacuteficas y dispone de instrumentos como los planes regionales y los proyectos productivos y complementarios Los trabajos se centran en la concertacioacuten con las comunidades afectadas y con los gobiernos locales ya que estos son los que ejecutan todas las actividades necesarias para lograr el desarrollo regional En ese marco de concertacioacuten se elaboran planes regionales se identifican los programas y proyectos y se acuerda con la comunidad regional todas las actividades y mecanismos que lleven a la desaparicioacuten de los cultivos iliacutecitos y a la implantacioacuten de una economiacutea alternativa que genere las condiciones de sostenibilidad
68
Los planes regionales ofrecen el marco estrateacutegico para integrar las acciones inmediatas con los objetivos de desarrollo de mediano y largo plazo Ademaacutes permiten concertar acuerdos entre las instituciones y los diversos actores sociales planificar las inversiones y asignar recursos a los proyectos prioritarios en cada regioacuten En ellos ademaacutes se establecen metas y resultados especiacuteficos en teacuterminos cuantitativos y cualitativos Debido a la importancia que revisten los factores econoacutemicos en la decisioacuten de los campesinos e indiacutegenas de cultivar iliacutecitos el Plante confiere particular importancia al desarrollo de proyectos productivos de corto mediano y largo plazo Los proyectos de corto plazo tienen por objeto garantizar a las familias campesinas e indiacutegenas la subsistencia y algunos excedentes para el mercado mientras de manera simultaacutenea se elaboran los planes regionales de desarrollo alternativo y se identifican proyectos productivos sostenibles de mediano y largo plazo que garanticen a estas familias ingresos permanentes y estables Los proyectos productivos de mediano y largo plazo se orientan a impulsar el desarrollo socioeconoacutemico con actividades competitivas y de caraacutecter regional Ademaacutes en consideracioacuten a que la superacioacuten de los problemas y limitaciones propios de estos sistemas de produccioacuten estaacute relacionada con aspectos de caraacutecter integral el modelo tambieacuten preveacute el desarrollo de proyectos complementarios dirigidos a mejorar la calidad y cobertura de los servicios baacutesicos la preservacioacuten y recuperacioacuten de los recursos naturales la infraestructura para el desarrollo rural y el desarrollo institucional de las entidades territoriales y de las organizaciones sociales Cabe resaltar que en el proceso descrito las comunidades afectadas son los principales protagonistas De su voluntad y compromiso depende en gran medida el logro de los objetivos propuestos en teacuterminos de mejoramiento de calidad de vida y erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos 3 La idea del Plante es brindar a los campesinos e indiacutegenas una fuente de ingresos en el corto plazo En el caso de una vereda en particular iquestCuaacutento tarda el Plante en reestructurar los cultivos y promover los cambios culturales y sociales que se ha propuesto La consolidacioacuten de ingresos permanentes y estables para una comunidad en particular no depende solo de actividades de corto plazo pues el desarrollo integral de comunidades soacutelo es posible en el largo plazo Por lo tanto el Plante identifica conjuntamente con la comunidad un conjunto de actividades en lo econoacutemico social ambiental y cultural que se van desarrollando en el tiempo de acuerdo con las dinaacutemicas que la comunidad imponga con las condiciones objetivas de cada regioacuten en particular y con la disponibilidad de recursos para las inversiones necesarias Auacuten cuando existen variaciones entre las actividades productivas y las economiacuteas
69
iliacutecitas se integran en forma diferencial en cada sociedad ocal un trabajo continuo e integral con un nuacutecleo de productores (vereda o conjuntos de veredas) durante cinco a maacutes antildeos permite consolidar opciones econoacutemicas fortalecer las organizaciones de base y estabilizar las dinaacutemicas locales 4 iquestQueacute tan eficientes son sus programas iquestQueacute se necesita para que pueda mejorar su eficiencia Si se mide como sustitucioacuten de la economiacutea iliacutecita el Plante puede demostrar en algunas regiones un alto nivel de eficiencia en la medida que ha podido realizar conjuntamente con la comunidad actividades sostenidas por un periodo de tiempo relativamente largo Sin embargo en el contexto nacional los resultados pueden Desde el punto de vista de desarrollo de capital social y capital humano los programas del Plante han demostrado su eficiencia seguacuten lo confirma la auditoriacutea teacutecnica realizada por el CIDER de la Universidad de los Andes En los aspectos relacionados con el reconocimiento local y regional esta misma auditoriacutea sentildeala que en las regiones en donde opera el Plante la poblacioacuten aspira a participar de los proyectos que se ejecutan actitud que ratifica la posibilidad de adelantar procesos locales de desarrollo alternativo Uno de los aspectos maacutes relevantes es que la mayor parte de los productores atendidos por el Plante abandonan los cultivos iliacutecitos o no reinciden en su siembra en la medida que consolidan una actividad liacutecita de generacioacuten de ingresos Sin embargo el Plante no ha sido tan eficiente cuando se trata de ampliar la dinaacutemica de sus proyectos maacutes allaacute de los nuacutecleos seleccionados en forma inicial e incidir de manera generalizada en las economiacuteas regionales La gestioacuten del Plante se ha visto afectada por una serie de problemas estructurales entre los que cabe destacar
sect La baja capacidad de gestioacuten de las entidades territoriales y de las
organizaciones locales
sect La escasa apropiacioacuten de los espacios y mecanismos de concertacioacuten y
participacioacuten ciudadana por parte de autoridades locales y comunidades
sect La concentracioacuten de la propiedad y la inequitativa distribucioacuten de la tierra
sect Las dificultades de las comunidades para acceder a liacuteneas de creacutedito
adecuadas a su capacidad econoacutemica y los niveles de produccioacuten de sus actividades econoacutemicas
sect La aceptacioacuten por parte de las comunidades de los cultivos iliacutecitos como
opcioacuten legiacutetima de generacioacuten de ingresos
sect La eficiencia de las cadenas productivas de amapola y coca por los bajos
costos y las facilidades de transporte del producto
sect La competencia inequitativa en la contratacioacuten de mano de obra debido a la
alta remuneracioacuten que se ofrece en las labores relacionadas con los cultivos iliacutecitos
sect La ampliacioacuten de la frontera agriacutecola en aacutereas fraacutegiles y de importancia
ambiental
70
sect La lejaniacutea y aislamiento de las zonas objeto de intervencioacuten del Plante
sumada a la carencia de infraestructura vial y de comunicaciones situacioacuten que encarece la comercializacioacuten en doble viacutea de los productos
sect La presencia y confrontacioacuten de grupos armados en zonas de dominio
permanente situacioacuten que provoca el desplazamiento de la poblacioacuten y genera un alto riesgo para las inversiones y un clima de violencia e inseguridad
sect La peacuterdida de competitividad por el agotamiento de la tierra el uso de tierras no
aptas y el escaso conocimiento tecnoloacutegico de suelos Para mejorar su eficiencia e impacto el Plante necesita 1 Que se incremente su participacioacuten en los recursos del Presupuesto General de la Nacioacuten 2 Que se le permita flexibilizar la cobertura asignada 3 Que se garantice la adecuada y oportuna concurrencia y coordinacioacuten con las entidades sectoriales creando un SISTEMA NACIONAL DE DESARROLLO ALTERNATIVO 4 Que se armonicen las fuentes y los instrumentos de financiacioacuten de que disponen las poliacuteticas sectoriales para la cofinanciacioacuten de proyectos de desarrollo alternativo 5 Usted afirma que la erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos en los paiacuteses vecinos no solucionoacute el problema sino que simplemente lo desplazoacute hacIa Colombia debido a que la demanda se mantiene iquestNo podriacutea pasar ahora que los cultivos erradicados en Colombia se desplacen hacia otro paiacutes vecino como Brasil por ejemplo En tanto no se solucione el problema de la demanda es posible que eso suceda en cualquier paiacutes de Ameacuterica Latina pues no se debe perder de vista que el narcotraacutefico tambieacuten participa de la globalizacioacuten de la economiacutea y en esa perspectiva es indiscutible que buscaraacute establecer sus centros de produccioacuten en aquellas regiones que ofrezcan las mejores ventajas comparativas en teacuterminos de costos transporte comunicaciones y seguridad para sus operaciones 6 La erradicacioacuten de cultivos iliacutecitos es solo una parte de la lucha antidrogas iquestCuaacutel es su opinioacuten frente a la actual poliacutetica antidrogas de nuestro gobierno iquestQueacute fortalezas y queacute debilidades le encuentra La poliacutetica de lucha contra las drogas contempla tres estrategias diferenciadas y complementarias para atacar de manera integral una problemaacutetica tan compleja interdiccioacuten erradicacioacuten forzosa y desarrollo alternativo La interdiccioacuten a lo largo de la cadena productiva de la droga busca incrementar la capacidad operativa del Estado para efectuar un mejor control del espacio La erradicacioacuten forzosa sin compensacioacuten mediante aspersioacuten aeacuterea estaacute diriga a combatir los cultivos industriales
71
El Desarrollo Alternativo es la estrategia que proporciona esquemas de desarrollo regional con alternativas econoacutemicas viables para aquellas comunidades que complementan su subsistencia con la produccioacuten de coca y amapola y a cambioacute se comprometen a erradicar voluntariamente estos cultivos de sus predios Para el desarrollo de estas estrategias el gobierno nacional realiza grandes esfuerzos con recursos del presupuesto nacional y con algunos recursos de cooperacioacuten internacional La combinacioacuten de las estrategias descritas es acertada pero le falta contundencia pues la dimensioacuten del problema exige mayores esfuerzos por parte de la comunidad internacional con recursos y acuerdos comerciales que le den viabilidad a las actividades productivas alternativas ademaacutes de mejores controles internacionales a la comercializacioacuten de los precursores al traacutefico de las drogas y al lavado de activos ya que el control de estas actividades del narcotraacutefico en su mayoriacutea estaacute por fuera de nuestro territorio Ademaacutes es importante equilibrar las inversiones y la eficiencia de las tres estrategias pues los recursos dirigidos a financiar el desarrollo alternativo apenas representan el 9 del total de la inversioacuten de la lucha antidrogas y por otra parte es necesario intensificar las acciones de interdiccioacuten En resumen las principales debilidades de la lucha antidrogas estaacuten en la incapacidad del paiacutes para financiar tan colosal tarea y en la escasa voluntad de muchos paiacuteses que se manifiesta en los reducidos aportes de recursos para el tratamiento al fenoacutemeno 7 iquestCuaacutel es su propia propuesta en la lucha antidrogas Como lo expreseacute en la respuesta anterior se requiere de mayor esfuerzo de la comunidad internacional para impactar el fenoacutemeno Estos esfuerzos deben de estar representados en recursos de financiacioacuten ciertos poliacuteticas comerciales que Si estas condiciones no son lo suficientemente efectivas el gran esfuerzo que realiza Colombia terminara siendo inuacutetil frente ha este compromiso que requiere que la corresponsabilidad sea menos discurso y maacutes acciones efectivas de la comunidad internacional
Los logros de la poliacutetica antidrogas dependeraacuten del compromiso nacional con este propoacutesito y de la efectividad de una estrategia que combine y administre de manera equilibrada las acciones de interdiccioacuten al traacutefico de narcoacuteticos y precursores quiacutemicos la erradicacioacuten de los cultivos iliacutecitos y la inversioacuten en proyectos de desarrollo alternativo
72
8 A nivel de los paiacuteses demandantes iquestCuaacuteles son sus propuestas Retomo las respuestas anteriores El fenoacutemeno ya no se manifiesta como paiacuteses productores y paiacuteses demandantes la realidad es que las dos actividades se expresan igualmente en un mismo paiacutes tal es el caso de Colombia y por lo tanto se tiene que tratar integralmente El problema entonces debe enfrentarse en el marco de acuerdos globales que generen un nuevo espacio juriacutedico internacional y permita tratar el fenoacutemeno de tal manera que no sean los paiacutesesldquo productores ldquolos que carguen con la responsabilidad de asumir los costos poliacuteticos y financieros del control del fenoacutemeno Miremos de nuevo la necesidad de atacar el fenoacutemeno de una forma integral Si bien es cierto que golpear a las redes del narcotraacutefico en aquellos puntos en donde el producto lleva mayor valor agregado tiene mayores efectos sobre el negocio tambieacuten los es que el narcotraacutefico se acomoda con gran eficiencia a este tipo de interceptaciones y el negocio tiene un margen grandiacutesimo de ganancia que les permite mantener una tercera parte de la oferta de cocaiacutena expuesta a la incautacioacuten sin que se afecte su rentabilidad Por lo tanto es importante que se gane eficiencia en el control de las redes de comercializacioacuten pero sin descuidar los demaacutes instrumentos de la poliacutetica antidrogas Como ya lo expreseacute creo firmemente que la magnitud dinaacutemica y consecuencias de los cultivos iliacutecitos demandan acciones contundentes y de efecto inmediato En esa perspectiva es necesario utilizar todas las herramientas que han demostrado su efectividad total o parcial y es precisamente una inteligente combinacioacuten de ellas las que nos permitiraacute superar el problema No sobra recordar que para asegurar el eacutexito de este propoacutesito ademaacutes de las estrategias nacionales es indispensable garantizar un mayor compromiso de la comunidad internacional y un manejo integral del problema habida cuenta la corresponsabilidad que le asiste en esta materia 10 Finalmente iquestQueacute opina de la legalizacioacuten de las drogas blandas Aquiacute por legalizacioacuten entendemos despenalizacioacuten del consumo pero acompantildeada de reglamentacioacuten algo similar a lo que sucede con el alcohol no estaacute prohibido consumirlo pero hay una serie de normas relacionadas con su uso Ademaacutes de la legalizacioacuten puede haber tributacioacuten sobre estas sustancias esos recursos podriacutean ser utilizados para la educacioacuten y el tratamiento de la adiccioacuten iquestNo cree que esto podriacutea traer maacutes ventajas que desventajas Para mayor claridad cabe recordar que se consideran ldquodrogas durasrdquo las sustancias que originan un alto riesgo para la salud como son la heroiacutena la cocaiacutena y las llamadas ldquodrogas de disentildeordquo Como ldquodrogas blandasrdquo se denominan aquellas sustancias derivadas de la planta de caacutentildeamo la marihuana y el hachis
73
pues son consideradas menos peligrosas para la salud En esta categoriacutea se clasifican tambieacuten el tabaco y el alcohol El tema de la despenalizacioacuten de las drogas blandas se estaacute abriendo camino en algunos paiacuteses como Inglaterra Holanda y Australia Sin embargo en mi concepto no es poliacuteticamente viable emprender iniciativas de esta naturaleza en Colombia protagonistas tienen en la economiacutea iliacutecita una importante fuente de financiacioacuten De otra parte si de encontrar soluciones al problema se trata caben dos interrogantes iquestHasta que punto se afecta con esta medida la estructura monopoacutelica de produccioacuten y distribucioacuten de las drogas entendiendo que en este factor se concentra el aspecto medular del problema Creo que muy poco iquestQueacute tan preparados estamos para asumir una disposicioacuten de esta naturaleza y no seraacute peor el remedio que el mal Quienes estaacuten a favor de esta propuesta habitualmente citan como ejemplo el tema del alcohol y las nefastas consecuencias que acarreoacute la prohibicioacuten de su consumo en paiacuteses como los Estados Unidos Sin embargo basta examinar las estadiacutesticas de muertes violentas y lesiones personales en Colombia y la altiacutesima relacioacuten que existe entre estos hechos y el consumo de alcohol a pesar de las regulaciones existentes Sin embargo es indudable que si se continuacutea avanzando en el camino de la despenalizacioacuten de las drogas blandas y estaacutes ingresan y tributan como parte de las economiacuteas legales produciriacutean maacutes ventajas que desventajas a los paiacuteses involucrados en estos negocios
Tomado de
httpwwwwebpondoorgfilesinterviewsMariaInesRestrepoPLANTEparawebpondopdf
74
Anexo 5
Ver anexo 6
75
Anexo 7
Anexo 8
76
Anexo 9
Anexo 10
77
Anexo 11
78
Anexo 12
79
Anexo 13
Diferenciacioacuten de niveles baacutesicos del circuito de drogas y consecuencias de poliacutetica
Nivel del circuito
ilegal de drogas
Poliacutetica Niveles de
Manejo estatal
nacional
Instancias
estatales
responsables [4]
Cooperacioacuten
Internacional
Produccioacuten Alternativas de
Desarrollo
Autonomiacutea con
criterios de
cooperacioacuten
Autoridades
relacionadas con
Ambiente
Agricultura
Desarrollo
Cooperacioacuten
Teacutecnica para el
Desarrollo
Procesamiento y
Traacutefico
Law Enforcement
(Represioacuten
legiacutetima)
Acuerdos
Internacionales
de
responsabilidad
compartida
Fiscaliacutea Policiacutea
Sistema Judicial
Control
Financiero
Direccioacuten de
Estupefacientes
Sistema de
Informacioacuten
Acuerdos y
represioacuten del
lavado asesoriacuteas
sobre extincioacuten
de bienes
cooperacioacuten
judicial
Abusos y
problemas en el
consumo
Salud Puacuteblica Autonomiacutea con
criterios de
cooperacioacuten
Autoridades de
salud puacuteblica y
alcaldiacuteas
Intercambio de
experiencias de
manejo en el
abuso de drogas
Meza 2010
80
Anexo 14
Tabla marco de poliacutetica
COMPONENTE ENTIDADES VINCULADAS
1 Control de la produccioacuten
Aspersioacuten Aeacuterea
Erradicacioacuten Manual y mecaacutenica
forzosa
Erradicacioacuten Manual Voluntaria ndash
Desarrollo Alternativo
DIRAN y Ministerio de defensa
PCI ndash Accioacuten Social (GME) Ejercito y Policiacutea
Nacional
PCI ndash Accioacuten Social (PFGB y PPP)
2 Control del Traacutefico
Interdiccioacuten
Control de lavado de activos
Control al traacutefico de precursores
DIRAN Ejercito y Armada Nacional
DNE y UIAF
DIRAN
3 Control del consumo
Prevencioacuten y rehabilitacioacuten
Ministerio de Proteccioacuten Social y Fondo
Nacional de Estupefacientes
Tomado de CADA paacuteg 40
81
Anexo 15
RANGO NORMATIVIDAD
CONSTITUCIONAL
CONSTITUCION POLITICA DE
COLOMBIA
LEGAL
1 Ley 30 de 1986 ldquoPor la cual se
adopta el Estatuto Nacional de
Estupefacientes y se dictan otras
disposicionesrdquo
2 Ley 67 de 1993 ldquoPor medio de la
cual se aprueba la Convencioacuten de las
Naciones Unidas contra el traacutefico iliacutecito
de estupefacientes y sustancias
sicotroacutepicas suscrito en Viena el 20 de
diciembre de 1988
3 Ley 599 de 2000 ldquoPor la cual se
expide el Coacutedigo Penalrdquo
82
OTRAS DISPOSICIONES
1 Decreto 1843 de 1991 ldquoPor el cual
se reglamentan parcialmente los Tiacutetulos
III V VI VII y XI de la Ley 09 de 1979
sobre uso y manejo de plaguicidasrdquo
2 Decreto 2253 de 1991 ldquoPor el cual
se adoptan como legislacioacuten
permanente unas disposiciones
expedidas en ejercicio de las facultades
del estado de sitiordquo
3 Resolucioacuten 001 de Febrero de 1994
ldquoMediante la cual se resolvioacute extender y
precisar las autorizaciones concedidas
para la destruccioacuten y erradicacioacuten de
cultivos iliacutecitos en el paiacutes a traveacutes de
los medios idoacuteneos prescritos para tal
finrdquo
4 Decreto 2158 de 1999
5 Resolucioacuten 005 de Agosto de 2000
ldquoModifica y ampliacutea la resolucioacuten 00194
establece procedimientos para la
83
erradicacioacuten define la auditoriacutea teacutecnica
y determina la creacioacuten del Comiteacute
Teacutecnico Interinstitucional como oacutergano
asesor para el desarrollo del Programa
de Erradicacioacuten de Cultivosrdquo
6 Resolucioacuten 017 de Octubre 4 de
2001 ldquoPor la cual se adopta un
procedimiento para la atencioacuten de
quejas derivadas de los presuntos
dantildeos causados por la aspersioacuten aeacuterea
con el herbicida glifosato dentro del
marco Programa de Erradicacioacuten de
Cultivos Iliacutecitosrdquo
7 Resolucioacuten 1054 de 2003 ldquopor la
cual se modifica un Plan de Manejo
Ambiental
y se toman otras determinacionesrdquo
8 Resolucioacuten 013 de 27 de Junio de
2003 del Consejo Nacional de
Estupefacientes ldquoPor la cual se
revocan las Resoluciones nuacutemeros
0001 del 11 de febrero de 1994 y 0005
del 11 de agosto de 2000 y se adopta
un nuevo procedimiento para el
84
Programa de Erradicacioacuten de Cultivos
Iliacutecitosrdquo
9 Resolucioacuten 031 de Septiembre 26 de
2003 ldquoPor la cual se modifica el artiacuteculo
5deg de la Resolucioacuten nuacutemero 0013 del 27
de junio de 2003 mediante la cual se
adopta un nuevo procedimiento para el
Programa de Erradicacioacuten de Cultivos
Iliacutecitosrdquo
10 Resolucioacuten 008 de Marzo 2 de
2007 ldquoPor la cual se modifica la
Resolucioacuten nuacutemero 0017 del 04 de
octubre de 2001 que establece un
procedimiento para la atencioacuten de
quejas derivadas de los presuntos
dantildeos causados por la aspersioacuten aeacuterea
con el herbicida glifosato dentro del
marco del Programa de Erradicacioacuten de
Cultivos Iliacutecitosrdquo
ACUERDOS INTERNACIONALES
1 Convencioacuten de Viena por medio de la cual
se aprueba la Convencioacuten de las Naciones
Unidas contra el traacutefico iliacutecito de
estupefacientes y sustancias sicotroacutepicas
85
suscrito en Viena el 20 de diciembre de 1988
2 Acuerdo del 15 de junio de 2005 ldquoAcuerdo
de asistencia militar entre la Republica
de Colombia y los Estados Unidos de Ameacuterica
(Plan Colombia)rdquo
Elaboracioacuten propia
86
