EL ECOSISTEMA NECESARIO PARA UNA TRANSICIÓN ÓPTIMA A LA CONTRATACIÓN PÚBLICA ELECTRÓNICA EN EUROPA.

Resumen.

La transición a la contratación pública electrónica ha venido siendo una sucesión de objetivos que la Comisión Europea ha establecido y que los estados miembros han incumplido sistemáticamente. La última ocasión ha sido los objetivos de contratación pública, marcados por la Comisión Europea en el año 2005 y que proponía que en el año 2010 el 50 % de la contratación debería de ser electrónica y el 100 % de las compras públicas tendría la capacidad de ser realizada electrónicamente. En 2011 este resultado sólo era del 5 % y en relación a la contratación transfronteriza los números eran bastante peores. En este documento se trata de analizar las causas de este repetido número de fracasos y sus razones. Nos centramos en la necesidad de la existencia de un ecosistema cuyos elementos trataremos de definir e identificar. Todo ello tratando de ofrecer soluciones reales y asequibles que permitan alcanzar el éxito en el próximo objetivo que se fije. O al menos identificar los elementos que deben existir para alcanzar el objetivo de la transición a la contratación pública electrónica.

1. Introducción

Si definimos transición como el tiempo entre dos estados: el estado del problema y el estado de la solución, podemos entender que en la transición las actividades y los recursos deben ser conseguir de una forma óptima, menor tiempo, menor coste, máxima competencia, el estado de la solución. El estado de la solución es aquel en el que se pueden realizar contrataciones públicas en cualquier administración por parte de cualquier operador económico de una forma asequible y utilizando herramientas que permiten su uso continuo, con un coste asequible y su evolución en el tiempo por cualquier agente que quiera evolucionar estas hervientas y ofrecer nuevas herramientas y servicios asociados para la mejora continua del proceso.

Desde donde estamos en la actualidad no es fácil llegar al estado que se ha descrito en el párrafo anterior.

De hecho se ha intentado antes, y se lleva intentando, al menos desde 1996 donde el primer Libro Verde de Contratación pública que la Comisión Europea editó ya proponía un escenario como el que hemos relatado en el espacio de la solución.

¿Qué ha pasado desde entonces? ¿Cuáles han sido las barreras principales y que ha faltado para no conseguir los objetivos, que ha propuesto la Comisión Europea una y otra vez?¿Los encargados de hacer los planes, las administraciones públicas, han contado con todos los medios, y sobre todo con la dirección y el conocimiento necesario para implantar la solución que pudiera alcanzar el objetivo?¿Se implementaron recompensas para todos aquellos agentes necesarios en la solución propuesta?¿Se responsabilizo o se pidieron cuentas a los responsables teóricos de este repetido y continuado fracaso?

2. Definiendo el reto de la transición

La transición a la contratación pública no es un reto tecnológico. Tiene y necesita mucha tecnología, es un transición habilitada por la tecnología, pero representa una innovación social y por tanto se convierte en un reto adaptativo.

En el libro “La práctica del liderazgo adaptativo. Las herramientas y tácticas para cambiar su organización y el mundo” de los autores R. Heifetz, A. Grashow y M. Linsky – 2012- se comenta que los grupos tienden a evitar los retos adaptativos, porque implican un cambio individual ineludible para alcanzar el objetivo, a diferencia de los retos técnicos.

En el cuadro siguiente se hace una síntesis de la diferncia entre los retos técnicos y los retos adaptativos.

  Actividad Responsabilidad Reto técnico Aplicar el conocimiento previo La autoridad establecida

Reto Adaptativos

Aprender e implantar nuevo conocimiento

Las personas que intervienen

Además, la contratación pública tiene un volumen que representa el 20 % del PIB europeo y está regulado por leyes que tratan de regular el espiritu de la concurrencia, trasparencia e igualdad de trato, junto con la subsidiariedad y la proporcionalidad exigibles a todas las actuaciones públicas.

Se han hecho avances muy importantes que significan que probablemente se hayan alcanzado todos los elementos necesarios para la transición. Estos elementos son:

- Estándares: CEN BII - Interoperabilidad: Proyecto Peppol - E-Certis: tabla de armonización de requisitos legales para los operadores

económicos. - Libro verde de generalización de la contratación pública electrónica - Libro verde de la modernización de la contratación pública - Estrategia para la transición a la contratación pública electrónica con los 15

puntos relevantes siguientes: 1. Nuevo Marco Jurídico (4T- 2012).2. Armonización de los requisitos técnicos, a través de estándares y

herramientas de interoperabilidad.3. Marco jurídico para la identificación electrónica (2T-2012).4. Recomendaciones Grupo Expertos de licitación electrónica (1T-2013).5. Informe sobre buenas prácticas “Golden Book”(2T-2013).6. Sostenibilidad de PEPPOL (2T-2012).7. Financiar las infraestructuras de contratación pública “Conectar Europa”

(2014-2015).

8. Fondos Estructurales para la difusión de la contratación pública (2014-2020),9. Estrategia de difusión de gran alcance.10. Conferencia anual sobre contratación electrónica (2T-2012).11. Sistemas electrónicos para el análisis del gasto (2T-2013).12. Publicación del informe anual sobre la contratación electrónica (2T-2013).13. La Comisión Europea implantará la contratación pública electrónica (2T-

2015).14. Componentes de la solución de la Comisión Europea   en Open Source.15. Diálogos internacionales para la contratación pública universal.

o

3. El beneficio de la solución

El beneficio de la solución ha sido publicado de forma reiterada por aquellos proyectos que han tenido un cierto volumen. Cabe destacar los informes emitidos por Portugal.

Pero el beneficio no puede ser ni estar radicado en la visión o solución parcial de la contratación.

Eso no es Europa. Es Portugal o Francia, o Austria o Dinamarca. Pero no es Europa. No hay que desmerecer en absoluto lo conseguido hay que preguntar que es lo que nos falta para conseguir El estado final que estamos buscando. Ese estado en el que lo conseguido es lo general y no lo particular.

El beneficio de la solución no es un ahorro de costes solo. Es tratar de conseguir datos de forma y modo que se puedan diseñar políticas europeas de mejora continua y se puedan ejecutar y monitorizar con plazos de días no de años.

El beneficio es obtener una palanca de productividad y competitividad a nivel europeo que permita obtener resultados directos sobre el 20% del PIB europeo. El ahorro, la eficiencia, la eficacia, la trasparencia son beneficios que deben estar supeditados al beneficio de utilizar el volumen de recursos de la contratación pública a fomentar políticas públicas, las que se decida. Esta palanca de productividad solo es posible con el formato electrónico. Los datos y las opciones de manejar información estructurada dy en tiempo real del resultado que se obtiene sobre el 20 % del PIB constituyen la base de la palanca de productividad y competitividad que necesita Europa. La contratación pública no es el único elemento de esta palanca, pero sin duda es un elemento básico de la misma.

4. No puedo solo – Nadie puede solo

En el útimo informe del Golden Book que la Comisión Europea ha pedido hay 360 plataformas, realizadas bajo iniciativas publicas y privadas, que por supuesto no son interoperables entre sí y que consiguen beneficios parciales pero fomentan la segmentación tecnológica y sobre todo fomentan el aprendizaje de herramientas que no generan conocimiento compartido y útil entre todas las administraciones y todos los operadores economicos.

Es decir son anti palanca de productividad. Una vez más queda demostrado que las iniciativas aisladas pueden ser buenas para conocer los problemas generales pero no para ofrecer la solución global.

Y necesitamos soluciones que permitan la globalidad. No soluciones únicas. Soluciones interoperables, que compitan que evolucionen que ofrezcan a los operadores y a las administraciones formulas de interacción estándar con elementos comunes: El volante a la derecha, el acelerador el pie derecho, el freno en el centro y las marchas a la izquierda. Con permiso de los británicos. Pero que esta vez si haya una interfaz generalizad y generalizable que permita que el proceso de autonomía y competencia que precisan los agentes no se verá incrementado por que haya más de una forma de realizar una firma electrónica, un documento electrónico una oferta electrónica, una factura electrónica.

Ya se que hay mucha diversidad, pero la diversidad no puede ni debe ser causa de interfaces de usuario que nos dejen en la ignorancia una y otra vez. Vuelvo al ejemplo de los coches. La industria del automóvil es de todo menos uniforme. La interfaz de usuario de un coche es universal. Ese es el camino.

Una vez obtenido el camino y sentadas las bases de la interoperabilidad y los estándares y sobre todo las interfaces comunes para evitar el desconcierto de las administraciones y empresas en la utilización de sistemas de información desconexos, llegamos al punto del ecosistema que se necesita para poner todo esto en marcha y alcanzar a través del periodo de transición la solución propuesta: el mercado único de contratación pública electrónica paneuropea interoperable y asequible.

5. El ecosistema necesario

Llegados a este punto vamos a relaciona el que pudiera ser el ecosistema para alcanzar la transición optima y después haremos mención especial a las comunidades de practica como elemento que puede suponer una herramienta de aceleración de la adopción del formato electrónico en la contratación publica.

Para establecer la lista del ecosistema vamos primerarmente a establecer las tres categorías de los elementos del ecosistema cuya existencia se considera imprescindible para que se produzca el movimiento de la adopción del formato electrónico en la contratación pública.

El ecosistema tiene tres categorías: - Elementos jurídicos, herramientas y tecnología probada y disponible de forma

asequible, sin riesgos en la adopción, y listos para usarse. Elementos técnicos y jurídicos.

- Herramientas de aprendizaje haciendo. (Learning by doing). Elementos individuales para alcanzar autonomía y competencia.

- Comunidades de práctica que aceleren la innovación, que la hagan social. Elementos sociales.

La lista(no exhaustiva) de elementos fundamentales que considero necesarios para realizar una transición optima a la contratación pública electrónica son los siguientes:

Elementos técnicos:

• Red de contratación pública panEuropea, interoperable y asequible (PEPPOL). Esta red en su Arquitectura de Trasporte es la que articula el elemento de conectividad necesario sin el cual no sería posible la solución planteada.

• Estándares de contratación pública (CEN BII) Estos estándares que precisan de un periodo de maduración son los que habilitan el dialogo comunitario en la relación electrónica entre las administraciones y las empresas. Esta relación esta descrita en dos fases fundamentales pre y post adjudicación.

• Sistemas de información en las Autoridades Contratantes. No tienen por que ser iguales (los coches) pero si tienen que tener un nivel de homologación en la parte en la que se utiliza para la relación electrónica. Los estándares y el acceso a la red PEPPOL.

• Sistemas de Información en los Operadores Económicos. Son de momento los grandes ignorados y ellos también precisan sistemas de información que permitan establecer diálogos con las administraciones contratantes en todos los aspectos que se requieren de una relación de contracción pública. Y además requieren que las reclamaciones sobre los contratos también se desarrollen con interfaces y elementos estándares para que todos los ciudadanos y empresas puedan ejercer con agilidad y autonomía sus derechos cuando consideran que estos han sido conculcados.

• Adopción de la entrega de servicios y soluciones en la modalidad de Cloud computing (privado o público) que elimine las barreras tecnológicas de generación de infraestructuras y aplicaciones complejas en administraciones que no están preparadas técnicamente ni tienen el presupuesto para instalar esa infraestructura en sus propias instalaciones.

Elementos de aprendizaje (learning by doing):

• Elementos que permitan alcanzar de forma rápida y asequible autonomía y competencias digitales a todos los agentes que intervienen (funcionarios, empleados). Esto es un plan de comunicación y capacitación para que todos los agentes implicados entiendan el proceso de digitalización de la economía y por tanto el proceso necesario de digitalización de la contratación pública. En este aspecto hay que hacer mención especial a la necesaria mentalización para alcanzar la profesionalización de la compra pública, y que este servicio sea además de un proceso basado en la reglamentación jurídico administrativa de un estado moderno, una función económica de primer orden con recompensas en su mejora y evolución.

• Living labs específicos de contratación. Son las herramientas que nos permite la tecnología actual para hacer que sobre todo los operadores económicos primero entiendan y luego utilicen de forma general y asequible las ventajas que pueden ofrecer la contratación pública. Esta es una de las bases de la palanca de productividad y competitividad. La que proporciona la competencia basada en el merito y la capacidad.

Comunidades de práctica:

• Comunidades de práctica. Estas comunidades habilitadas por la tecnología hoy en día disponible y dinamizadas por personas comprometidas con los beneficios que se pueden obtener de la contratación publica tanto a nivel social como individual son la piedra de toque de este ecosistema. Y lo son porque afectan de forma directa a la confianza y a la mentalización de las personas y agentes todos que intervienen y tiene que modificar sus usos y costumbres para hacer la trasformación de al contratación pública a través del uso de las herramientas que habilitan, preparan y explotan el uso del formato electrónico.

6. Las comunidades de práctica

En este capítulo vamos a hacer especial mención a las comunidades de práctica porque son la base que el factor humano, las personas, pueden utilizar para alcanzar la autonomía y competencia necesarios para la gestión del formato electrónico. Si no se consigue esta autonomía y competencias en el formato electrónico no se genera la autoconfianza para que la transición se produzca de forma óptima. Son la personas las que dirigen y habilitan la transición. Los sistemas de información, los estándares, las redes, son inútiles sin las personas no los usan. Y las personas no los usarán si no saben, si no son autónomos, si no son competentes y sobre todo si no entienden por qué y para qué y cómo tiene que alcanzar esta necesaria autonomía y competencia.

Los elementos de una comunidad de prácticas son . - herramienta web 2.0 que permite la existencia de la comunidad se puede

utilizar transversalmente entre distintas organizaciones pero el máximo beneficio de una comunidad de prácticas se consigue de forma interna en una organización que está haciendo la transición y es capaz de entender los por qués los qúes y los cómos de fomrma mancomunada y estableciendo diálogos honestos y trasparentes con todas las personas afectadas. Es una herramienta que habilita la inclusión de todas las personas que quieren y entienden la transición.

- El dinamizador, pieza clave que tiene que liderar y dinamizar la transición fomentando el dialogo, el intercambio de experiencias, compartiendo problemas y apoyando la adquisición individual y colectiva de conocimiento.

- Los usuarios que forman parte de la comunidad de forma voluntaria. Porque las organizaciones tiene una misión que las personas están dispuestas a cumplir.

- La reputación, que tiene que reconocer los méritos individuales de cada unos de los miembros de la comunidad,

Hay comunidades de práctica que incorporan herramientas de aprendizaje. El nivel de aprendizaje teórico necesario puede incorporar elementos de hacer, y aprender haciendo. Y en este caso la combinación de las comunidades de práctica con elementos de aprendizaje pueden ser elementos que faciliten la rápida adopción de la contratación electrónica. Sobre todo cuando estas comunidades de práctica se desarrollan en el entorno de una organización en un proceso de implantación.

7. Una comunidad de práctica

La comunidad de prácticas de la contratación pública puede ser un buen ejemplo de inclusión.

- Una comunidad con más de 1500 personas interesadas en la contratación pública que comparten problemas habituales jurídicos, técnicos, organizativos..

- Una comunidad que puede generar grupos de interés y que ha constituido un cuerpo de conocimiento en una Wiki (la wikicontratación) que puede generar cocimiento

- Una comunidad que esta preparando seminarios virtuales y cursos virtuales para agilizar la adquisición de autonomía y competencias a los miembros de la comunidad

- Una comunidad que puede generar grupos de implantación en administraciones y compartir experiencias

- Una comunidad que puede constituir grupos de implantación para aprovechar todas las herramientas de la web 2.0 y fomentar

- Una comunidad que puede incorporar acceso a living labs para generar aprendizaje y circuitos de aprendizaje entre los proveedores.

Todos estos puntos aceleran la adopción de la contratación pública porque hacen un proceso inclusivo donde los protagonistas son las personas que tiene que hacerlo y lo harán.

8. Una reflexión final

La innovación es social o no es innovación. Para poder hacer social a la innovación tiene que ser adoptada por un número de practicantes suficiente como para generar tracción en los procesos de cambio y trasformación organizacionales.

Las organizaciones tienen unas dificultades mucho más grandes para innovar que los individuos. La toma de decisiones en las organizaciones puede ayudar en los retos técnicos pero en los retos adaptativos la innovación que implique trasformación pasa por el esfuerzo individual que tiene que hacer el grupo.

Se necesita un ecosistema que tenga elementos en las tres dimensiones comentadas:- elementos técnicos, herramientas y tecnología disponible. La parte técnica y

legal de la innovación.

- Comunidades de práctica que habiliten y aceleren la adopción. La parte social de la innovación

- Herramientas de aprendizaje haciendo (learning by doing) que proporcionen autonomía y competencia a los individuos que de otra forma opondrían una resistencia, ya demostrada en los retos adaptativos. La parte individual de la innovación.

La transición a la contratación pública electrónica es un reto adaptativo. NO es un reto tecnológico. Como reto adaptativo requiere la intervención de todos los individuos del grupo al que afecta la contratación pública para que pueda llevarse a cabo la transición al formato electrónico.

Para esta innovación social una herramienta que puede permitir una adopción rápida de la trasformación son las comunidades de práctica. Pero tienen que ser dinamizadas y gestionadas de acuerdo a su propia idiosincrasia.

Si repasamos la lista de los elementos del ecosistema, probablemente nos daremos cuenta de que los elementos jurídicos y técnicos ya están presentes, y que solo quedan los elementos de aprendizaje y de innovación social.