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EL EMPLEO EN LA ARGENTINA

EL EMPLEO EN LA ARGENTINA

El rol de las instituciones laborales

FUNDACION DEINVESTIGACIONESECONOMICASLATINOAMERICANAS

Introducción general................................................................. 11

PARTE ILAS INSTITUCIONES LABORALES EN LA ARGENTINA

Introducción ............................................................................ 17

1. Negociación colectiva, sindicatos, estatutos profesionales. 211. Negociación colectiva y asociaciones sindicales.............. 212. Reformas parciales en 1991/1993................................. 263. Los proyectos de reforma de 1996 ................................. 284. Los convenios en empresas privatizadas........................ 325. Los estatutos profesionales ........................................... 33

2. El sistema de obras sociales .............................................. 491. Diagnóstico de la situación............................................ 512. La propuesta oficial de reforma de las obras sociales ..... 533. Evaluación de los intentos de reforma ........................... 57

3. Contratación y despido ...................................................... 631. Reformas de las instituciones........................................ 652. Cuestiones pendientes .................................................. 693. La contratación temporal .............................................. 71

4. La solución de conflictos ................................................... 771. La conflictividad............................................................ 782. Situaciones de reestructuración .................................... 80

ÍNDICE

Impreso en la ArgentinaHecho el depósito que marca la Ley 11.723

© Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas, 1997

Córdoba 637, 4º pisoBuenos Aires, Argentina

Tel.: 314-1990/7178

ISBN: 987-99661-7-1

Derechos reservadosProhibida su reproducción total o parcial

9. La economía política de la reforma laboral argentina ......... 1891. Introducción ................................................................. 1892. Una representación estilizada de la situación argentina. 1903. Resultados.................................................................... 2044. Conclusión ................................................................... 216

10. Las instituciones laborales en el contexto de reformas estructurales. Argentina, 1989/1996 .................... 2231. Introducción ................................................................. 2232. Las reformas como un “proceso”.................................... 2253. Los puntos de partida ................................................... 2274. La etapa de preestabilización (1989/1991) .................... 2285. La etapa de estabilización (1991/1994) ......................... 2316. La etapa del acuerdo marco para el empleo,

la productividad y la equidad social (1994/1995)........... 2367. La etapa contemporánea (1995/1996) ........................... 2438. Una enumeración no taxativa de temas críticos ............. 2449. Reflexiones finales ........................................................ 249

11. La política de las reformas laborales .................................. 2531. La situación laboral en el contexto de la reforma

económica argentina ..................................................... 2532. El desempleo actual y la estructura del mercado laboral 2563. El proceso político de la reforma de la economía ............ 2604. Los actores políticos relevantes ..................................... 2625. El futuro de las reformas en la opinión pública:

segmentaciones de la población..................................... 2666. Conclusiones finales ..................................................... 269

Apéndice a la parte III. La opinión pública frente a la reforma laboral..................................................................... 273

1. La opinión pública ........................................................ 2742. La opinión de las empresas ........................................... 2813. La opinión sindical........................................................ 283

PARTE IVLAS RECOMENDACIONES DE POLÍTICA

Las recomendaciones de política ............................................. 2871. Por qué reformar las instituciones laborales .................. 2872. La agenda de reformas institucionales........................... 2923. El proceso político, la secuencia y el timing de reformas. 301

ÍNDICE 9

3. Conciliación obligatoria previa....................................... 824. Síntesis......................................................................... 84

5. Otras instituciones laborales ............................................. 871. Accidentes y enfermedades profesionales....................... 872. Las normas de seguridad e higiene................................ 993. Honorarios profesionales............................................... 100

6. Las instituciones laborales y las pequeñas empresas......... 1071. La regulación sobre contratación y despido ................... 1082. Negociación colectiva y asociaciones sindicales.............. 1113. Otras instituciones laborales y las PYME....................... 114

PARTE IILAS INSTITUCIONES EN LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL

Introducción ............................................................................ 123

7. Mercado laboral e instituciones: lecciones a partir del caso de Chile ................................................................ 1271. Introducción ................................................................. 1272. Reformas estructurales en Chile.................................... 1283. Desempeño del mercado laboral en los últimos

veinticinco años ............................................................ 1324. Hipótesis que dan cuenta de la evolución del

mercado laboral ............................................................ 1345. Conclusiones e implicancias de política ......................... 156Anexo 1 .............................................................................. 159

8. Persistencia del desempleo: Estados Unidos, Comunidad Europea y España............................................ 1651. Introducción ................................................................. 1652. La persistencia del desempleo agregado......................... 1663. La persistencia del empleo y del desempleo regional

en Estados Unidos ........................................................ 1704. Persistencia del desempleo regional:

Comunidad Europea y España ...................................... 1755. Evidencia microeconómica en Estados Unidos............... 1786. Conclusiones ................................................................ 180

PARTE IIILA ECONOMÍA POLÍTICA DE LAS REFORMAS LABORALES

Introducción ............................................................................ 187

8 FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS LATINOAMERICANAS

Desde fines de la década de 1980 la Argentina introdujo cambiosen las instituciones económicas que, en circunstancias externas par-ticularmente favorables a tales reformas, permitieron revertir la si-tuación crítica y de virtual colapso macroeconómico a la que se habíallegado, luego de dos décadas de bajo crecimiento y notoria inestabili-dad.

Las reformas abarcaron diversas dimensiones, desde la aperturade la economía –con la virtual eliminación de las restricciones paraa-rancelarias, la reducción de la tarifa media y de la dispersión arance-laria, y la implementación de los acuerdos del Mercosur–, la adopciónde un régimen monetario de patrón dólar bajo una regla de caja deconversión que permitió una rápida estabilización, la eliminación decontroles y regulaciones de muy diverso tipo en etapa temprana de lareforma (1989/1991) que aumentaron el nivel de competitividad enalgunos mercados, la refinanciación de la deuda externa, la reformadel sistema previsional, y la privatización de empresas productoras debienes y servicios públicos a nivel nacional, y más tardíamente a nivelprovincial.

Como consecuencia del amplio proceso de reformas y de las favo-rables condiciones internacionales que prevalecieron en la primeramitad de la década del noventa, se revirtieron los magros indicadoresde décadas previas tanto en materia de crecimiento del producto co-mo de la inversión, rápida expansión del comercio exterior y estabili-zación de la economía. En el mercado de trabajo se observó una noto-ria recuperación del empleo hasta 1993, con un incremento de lasremuneraciones medias en términos de la divisa (dólar) que se ubica-ron alrededor del 50% por sobre el promedio de la década del ochen-ta. Lo que resultaba aún más importante, la volatilidad de las remu-

INTRODUCCIÓN GENERAL

Buenos Aires con el auspicio de la Fundación Konrad Adenauer, sepresentaron algunos resultados de la investigación.

El estudio contó con el apoyo habitual de las empresas patro-cinantes de FIEL, y con la colaboración especial de un grupo de em-presas, que financiaron la investigación: Acindar, Aguas Argentinas,Astra, Banco Boston, Banco Crédito, Banco Galicia, Bayer, Banco Is-raelita de Córdoba, Banco Mildesa, Blainsten, Bodegas Trapiche, Bri-das, Buenos Aires al Pacífico, Cámara Argentina de Supermercados,Cargill, Carrefour, José Cartellone, Cervecería Quilmes, Cía. Ericson,Ciba Geigy, Citibank, Chase Bank, Deloitte and Touch, Dow Química,EG3, ESSO, Pfizer, Fundación Banco del Sud, Ipako, KPMG, LomaNegra, Massalín Particulares, Máxima, Mercado de Valores, MercedesBenz, Monsanto, Pérez Companc, Petrolera San Jorge, Pirelli, QuitralCo, Refinerías de Maíz, Agustín Rocca, S.C. Jhonson & Son, Sancor,Sandoz, Shell, Siemens, Soc. Comercial del Plata, Sociedad Rural Ar-gentina, Socma, Telecom, Telefónica, Total Austral, Vasa, Xerox, eYPF.

FIEL desea asimismo expresar su agradecimiento a la FundaciónKonrad Adenauer, que apoyó no sólo el desarrollo de la investigación,sino que financió la publicación del presente trabajo. Cabe consignarfinalmente que el estudio forma parte del Programa de Investigacióncorrespondiente al año 1996 de la Fundación FIEL, aprobado por suConsejo Directivo, aunque los resultados no comprometen la opiniónindividual de sus miembros ni la de las entidades fundadoras de FIELo de sus empresas patrocinantes.

Buenos Aires, marzo de 1997

Juan P. MUNRO Víctor L. SAVANTIVicepresidente Presidente

INTRODUCCIÓN GENERAL 13

neraciones, muy alta durante los años de alta inflación, declinó hastaniveles próximos a cero en el período 1994/1996.

Sin embargo los indicadores favorables en materia de ocupación serevirtieron drásticamente desde 1994, al tiempo que la población eco-nómicamente activa se expandía fuertemente. El desbalance entreuna creciente oferta y una demanda en declinación, dio lugar a unsalto en la tasa de desempleo abierto, que pasó del 6,5% en 1992 al11,5% en 1994 y a poco más del 17% en promedio en los dos años si-guientes.

Los diversos factores que contribuyen a explicar esta evolución deldesempleo son probablemente de distinto orden: precios relativos en-tre capital y trabajo, precios nominales rígidos, ciclos de alta liquidezinternacional que favorecen la expansión del endeudamiento (y la in-corporación de capital), cambios tecnológicos que reemplazan viejasmáquinas por nuevos equipos con diferentes requerimientos de traba-jo –tanto cuantitativa como cualitativamente–, cambios en las regula-ciones en diversos mercados que alientan una mayor entrada de po-blación al mercado laboral, cambios en la riqueza y en los ingresosmedios de la población, etcétera.

El objetivo del estudio encarado por FIEL durante 1996 y comien-zos de 1997 fue el de considerar las diversas dimensiones del proble-ma del empleo que enfrenta la Argentina, explorando en la experien-cia internacional, y en las particulares condiciones del mercadodoméstico, cuáles son los factores que pueden haber contribuido aestos magros resultados en términos de empleo y desempleo, observa-dos al cabo de seis años de importantes reformas económicas.

La investigación se desarrolló por un lado en lo que hace a los as-pectos económicos del mercado: cambios en la organización macroe-conómica, impacto de cambios en los precios relativos, en la tributa-ción, etc. Esta parte del estudio que contiene un análisis en términosde los cambios en la oferta y en la demanda de trabajo, y sus princi-pales determinantes, son objeto de un tomo del estudio de próximaedición.

El presente libro resume la discusión en materia del rol de las ins-tituciones del mercado de trabajo, en términos de su funcionamientoen la Argentina, la experiencia internacional en el diseño de tales ins-tituciones, y el análisis de la cuestión política de tales reformas (losincentivos de los diversos grupos de presión para apoyar o bloquearlos cambios en el plano laboral). La investigación en esta etapa contócon la colaboración de reconocidos expertos: Osvaldo Giordano y Ale-jandra Torres (Superintendencia de ARTs), Hugo Hopenhayn (Univer-sidad de Rochester y Pompeu-Fabra), Manuel Mora y Araujo (EstudioMora y Araujo y Asociados), Mónica Panadeiros (FIEL), Ricardo Pare-des (Universidad de Chile), Santiago Urbiztondo (FIEL y Universidadde La Plata). La dirección de la investigación estuvo a cargo de JuanLuis Bour, economista jefe de FIEL, contando con la colaboración deNuria Susmel. En noviembre de 1996, en un seminario realizado en


Parte I

LAS INSTITUCIONES LABORALES EN LA ARGENTINA

Las instituciones del mercado de trabajo comprenden las normasque regulan la contratación laboral, la ruptura de tales contratos, suduración y las condiciones bajo las cuales pueden ser modificados, lanegociación salarial, la negociación de las condiciones laborales, delos cambios en dichas condiciones tanto en términos de jornada comode tareas, puestos, responsabilidades, etc., la aplicación de estas nor-mas generales a algunos grupos poblacionales particulares (menores,mujeres, etc.), y otras diversas cuestiones que conforman el marco deacuerdos para celebrar y modificar contratos laborales. En un sentidoamplio, las instituciones pueden abarcar asimismo a las organizacio-nes asociadas a dichas normas (ministerios, comisiones, etc.), las re-glas bajo las cuales operan esas organizaciones, y las característicasde la aplicación de las normas (normativa jurídica relacionada y evo-lución de la jurisprudencia).

La especificación de estas instituciones y organizaciones, y de sufuncionamiento, es de particular importancia para describir el fun-cionamiento del mercado de trabajo. Cambios en las normas o enlas formas de aplicación implican en algunos casos cambios en laforma en que ajusta el mercado laboral a choques externos (cambiosde precios, cambios en la demanda, etc.). Por lo tanto, la especifica-ción de la normativa laboral (en sentido amplio) y de su impacto so-bre el funcionamiento del mercado, importa no sólo en términos delnivel de equilibrio de las variables (salarios, empleo y desempleo),sino porque aun cuando los niveles de equilibrio no se alteren trasel cambio normativo, pueden modificarse los procesos de ajuste endesequilibrio, alterando la velocidad (tiempo en que se retorna alnuevo equilibrio), la convergencia monótona o cíclica, la frecuenciade los ciclos, etc. Todos estos cambios importan divergencias transi-

INTRODUCCIÓN

lectiva, de asociaciones sindicales, la legislación sobre estatutos pro-fesionales, el régimen de obras sociales, los diversos mecanismos decontratación y de ruptura contractual, los mecanismos de solución deconflictos laborales, y la normativa sobre accidentes del trabajo y enmateria de honorarios profesionales. Se analizan las reformas intro-ducidas en los diversos estatutos legales en los últimos seis años, elimpacto de tales reformas, y la eventual subsistencia de normas queafectan los procesos de ajuste y el equilibrio en los mercados de tra-bajo. El último capítulo de esta primera parte se dedica a evaluar elimpacto de la normativa laboral sobre el comportamiento de las pe-queñas empresas (PYME).

La investigación persigue un objetivo esencialmente descriptivo delos problemas que se plantean, y evita sistemáticamente el tratamien-to formal. Del mismo modo cabe observar que el enfoque predominan-te es de equilibrio parcial, pues no se evalúa en forma explícita el im-pacto de cambios en el mercado laboral sobre otros mercados de laeconomía, y viceversa (lo que sería un enfoque de equilibrio general).1

En general el tratamiento es de naturaleza microeconómica, haciendohincapié en cómo la regulación afecta las decisiones de los agenteseconómicos. En tal sentido, ese enfoque es producto de una sospe-cha: buena parte de los problemas que encontramos en el mercado detrabajo son consecuencia del funcionamiento de ese mercado, más quela consecuencia de un inapropiado funcionamiento macroeconómico.Se trata de una mera aproximación heurística, que intenta poner derelieve los problemas de organización de este mercado, por sobre lasvisiones de tipo agregado (de otro modo, se procura enfatizar el rolque desempeñan los precios relativos en la performance de un siste-ma económico).

NOTA

1. Puede hallarse en el otro tomo de la investigación: Funcionamiento delMercado de Trabajo.

INTRODUCCIÓN 19

torias o permanentes de los niveles de equilibrio del mercado de tra-bajo.

La discusión acerca de la optimalidad de las instituciones labora-les para lograr los objetivos de pleno empleo, baja inflación o conver-gencia entre productividad y salarios, no ha contado en general conun análisis específico del impacto de dichas normas tanto en el planoestático comparado (comparación de los niveles de equilibrio antes ydespués de la introducción de las normas), como en el plano dinámi-co (impacto de las normas sobre los procesos de ajuste). Por el contra-rio, la discusión ha confundido con frecuencia objetivos e instrumen-tos de política. Es así como, al problema de que los salarios realespueden caer frente a un shock que altera las condiciones de la econo-mía, se le impuso la solución de establecer salarios mínimos genera-les, luego salarios mínimos sectoriales (los básicos de convenio), y fi-nalmente establecer la regla de inflexibilidad a la baja de los salariosnominales. Dado el objetivo, el instrumento que se usó fue con fre-cuencia plasmar en una norma legal ese objetivo: si no es bueno quelos salarios caigan (el objetivo), basta con establecer la norma legal deque los salarios no pueden declinar (el instrumento). Pocas veces sepercibió una preocupación por evaluar las consecuencias de los cam-bios normativos, incluyendo la pregunta básica sobre si el objetivo eraen sí mismo deseable (si se impide caer a los salarios, entonces esprobable que caiga el empleo: ¿qué es más deseable?).

En parte, la introducción de regulaciones en la forma de restriccio-nes al funcionamiento de los mercados fue consecuencia de que la dis-cusión estuvo liderada por grupos de presión con interés en restringirlas condiciones de competencia en los mercados de factores y produc-tos. Dichos grupos tuvieron un decisivo peso en la toma de decisionesde los gobiernos en la Argentina en las últimas cinco décadas. Aun enlos períodos en que las coaliciones políticas se rompieron, las coalicio-nes de interés en lo económico probablemente permanecieron inaltera-das, por lo que la normativa laboral no fue derogada. La regulación seencontraba eventualmente suspendida de facto, aun cuando no se hu-biere alterado de jure.

Desde mediados de la década del cuarenta hasta comienzos de ladécada actual la normativa laboral fue incorporando rigideces en su-cesivos saltos, previamente abonados por una jurisprudencia que fa-vorecía las restricciones a la competencia. Es recién a mediados de ladécada del noventa, con la reforma de algunas instituciones laborales(régimen de accidentes y enfermedades profesionales, contratacióntemporal) y otras relacionadas (sistema de pensiones), que se introdu-cen normas que alteran en forma significativa los incentivos de losagentes económicos, y modifican –al menos parcialmente– la tenden-cia regulatoria que caracterizó las cuatro décadas previas.

La primera parte del presente estudio describe las características yel impacto económico de las principales instituciones del mercado la-boral argentino. Ello incluye el análisis del régimen de negociación co-


Tanto por su origen normativo en el tiempo, como por su desarro-llo en las últimas cuatro décadas, las cuestiones de la negociación co-lectiva en la Argentina han estado ligadas estrechamente al régimensindical, que opera bajo condiciones de monopolio negociador, y quetambién actúa en forma monopólica en el mercado de la salud de lostrabajadores a través del régimen de obras sociales. En el presentecapítulo se discuten las consecuencias que el régimen sindical argen-tino, de carácter monopólico, ha ido forjando sobre las institucionesdel mercado laboral que regulan la negociación colectiva. En el capí-tulo siguiente se analiza la normativa vinculada a obras sociales.

1. NEGOCIACIÓN COLECTIVA Y ASOCIACIONES SINDICALES

La típica negociación por actividad, de carácter centralizado y vin-culante aun para quienes no están afiliados, realizada por intermediode terceros no necesariamente representativos (cámaras empresariasy sindicatos), que disponen de diversos recursos legales y financierospara bloquear acuerdos de nivel individual, caracterizó el período queva desde fines de la década del cuarenta hasta comienzos del progra-ma de convertibilidad en 1991. Estas características de la negociaciónlaboral a través de las cúpulas gremiales perduró aun en períodos deinterrupción institucional, dado que en los hechos y por realizarse enel contexto de una economía relativamente cerrada, la negociación eraesencialmente bilateral, entre sindicatos y gobierno, con un rol pasivode la parte empresaria.

Capítulo 1

NEGOCIACIÓN COLECTIVA, SINDICATOS, ESTATUTOS

PROFESIONALES

pués de vencer el período por el cual se celebró el acuerdo, a par-tir del principio de ultraactividad.

• Los acuerdos no pueden derogar beneficios establecidos, auncuando éstos fueran reemplazados por otros beneficios (art. 12,Ley de Contrato de Trabajo). Este principio de una legislación la-boral que acumula beneficios, implica una noción de antisimetría:no se permite revisar un beneficio, una vez otorgado, lo que gene-ra cuasirrentas de monopolio y comportamientos de carácter ren-tístico tanto por parte de los sindicatos como por parte de las em-presas. Estas últimas demandan protección (a través de aranceles,exenciones tributarias, etc.) para compensar la porción de rentasque se apropia el sindicato. A su vez, por el principio de ultraacti-vidad, los sindicatos tienen los incentivos de mantener inalteradoslos convenios firmados hace más de dos décadas (1975). En los ca-sos de los Estatutos profesionales, sancionados en su mayoría enla década del cuarenta, las normas legales tienen vigencia hastaque sean revocadas por nuevas disposiciones legales, y por lo tan-to constituyen un piso mínimo para cualquier negociación.

• Los convenios sólo pueden ser celebrados por la organización gre-mial “reconocida” por el Poder Ejecutivo, es decir por la organiza-ción con personería gremial (monopolio de negociación del sindica-to más antiguo, o del que logra su reconocimiento). No existeinformación apropiada sobre afiliación, por lo que la “representati-vidad” se presume a partir de la autodeclaración sobre número deafiliados. Esta restricción a la competencia entre sindicatos facili-ta la apropiación de las cuasirrentas por parte de los sindicatos“reconocidos”. El Ministerio de Trabajo “encuadra” la negociaciónde las grandes firmas o de la representación empresaria con laasociación sindical “que corresponde”. Esto último está sujeto enmuchos casos a discusión (Metalúrgicos versus Mecánicos, Cau-cho versus Metalúrgicos, etc.), al no existir límites claros para larepresentatividad, salvo el que surge de la mera tradición históricade representación otorgada por el poder político,1 o de la discrecio-nalidad de dicho poder.

• Las asociaciones sindicales tienen un fuero especial de control: elMinisterio de Trabajo (no están supervisadas por la Inspección dePersonas Jurídicas, como toda otra asociación civil excepto obrassociales sindicales). En general carecen de balances actualizados,presentando un retraso medio superior a los tres/cinco años.

• Los convenios colectivos pueden en particular establecer tasas ocontribuciones obligatorias sobre las remuneraciones, sobre las ga-nancias o las ventas de las empresas (caso bancario), que consti-tuyen sustitutos de impuestos de los que se apropia la asociaciónsindical. Los aportes pactados en convenciones colectivas son obli-gatorios para todos los trabajadores de la actividad (principio ergaomnes), debiendo actuar el empleador como agente de retención.Algunos convenios incorporaron tal descuento (empleados de co-

NEGOCIACIÓN COLECTIVA, SINDICATOS 23

La legislación en vigencia sobre negociación colectiva y asociacio-nes sindicales establece en esencia lo siguiente:

• Los convenios colectivos de actividad bloquean los de nivel inferior(de empresa, por principio de irrenunciabilidad). Las empresas pe-queñas y medianas tienen una capacidad prácticamente nula deimponer condiciones para un acuerdo “promedio” para todo el sec-tor de actividad, que es negociado por las firmas líderes. En mate-ria salarial ello implica salarios de convenio que se aproximan alos salarios efectivos en las PYME, mientras que se alejan a medi-da que crece el tamaño. Las firmas más grandes mantienen flexi-bilidad salarial vía adicionales, no así las más pequeñas por elacercamiento entre básicos y salarios efectivos. En materia de con-diciones de trabajo, las restricciones a la polivalencia funcional delos convenios colectivos provienen del hecho de haber sido nego-ciados por firmas grandes en condiciones de una economía cerra-da. Dichas restricciones han introducido mayor rigidez laboralcuanto menor es el tamaño de la firma. En la discusión que se hadesarrollado sobre descentralización de la negociación colectiva seprivilegia la idea de “articular” los niveles, es decir, un nivel supe-rior (el de actividad) establece los “mínimos” que no pueden ser de-rogados en instancias inferiores (la rama, la empresa, el estableci-miento, el nivel del individuo). El nivel inferior sólo puede superarlo pactado a nivel superior. Esta concepción de “articulación” seopone a la de convenios en los que predomina lo acordado a nivelinferior, es decir convenios en plantas que pueden “abrogar” lo es-tablecido a nivel de rama o actividad. También se opone a la no-ción de reconocer un nivel indelegable, el individual, como base denegociación (aproximación de Chile a mediados de la década delochenta, y de Nueva Zelanda a comienzos de los años 90).

• Los convenios valen con fuerza de ley independientemente de la re-presentatividad de los firmantes (principio erga omnes), a partir delacto de homologarlos por parte de la autoridad de aplicación. Elloimplica que las firmas depositan en terceros (los representantes dela actividad o rama que negocian) un instrumento amplio de nego-ciación (la tasa de salarios, y su tasa de utilización definida por las“condiciones de trabajo”). El valor patrimonial de la empresa debedescontarse, por lo tanto, por un factor de incertidumbre debido alas políticas que deciden terceros, que eventualmente podrían ac-tuar en colusión temporaria. En casos extremos esas decisiones deterceros pueden involucrar severas pérdidas del patrimonio. El ac-to de homologación por parte del Ministerio de Trabajo es equiva-lente a establecer salarios mínimos por actividad, o en forma equi-valente, a un mecanismo de control de precios de los insumos. Enla medida que el control resulte efectivo, la tasa de uso del recursoserá diferente a la que surgiría de un mercado competitivo.

• Las disposiciones de los convenios se mantienen vigentes aun des-


Datos desagregados para julio de 1988 informaban un total de 3,9millones de afiliados sindicales.4 Para fines de 1995 el Ministeriode Trabajo estimaba que 3,2 millones de personas se encontrabancomprendidos en algún tipo de convención colectiva de trabajo(CCT), tanto en el sector público como en el privado. Cabe recordarque la PEA asalariada ocupada en áreas urbanas se estima en po-co más de 6,5 millones de personas, por lo que el sistema de CCTcubre aproximadamente al 50% de la PEA asalariada.

• La ley no establece ninguna exigencia de métodos democráticos,tales como votación secreta y obligatoria de los afiliados en cadalugar de trabajo, para la iniciación de acciones directas (huelga,quite de colaboración, etc.), otorgándose esta facultad a los sindi-catos (y a lo que definan sus estatutos) sin otra especificación.

Alguna información elaborada recientemente por el Ministerio deTrabajo resulta consistente con el cuadro de situación antes descrip-to. En el cuadro 1 se puede observar la característica de ultraactivi-dad de una muestra de convenios que abarcan a más de mil perso-nas. Esta muestra de convenios que cubre poco más de 2 millones depersonas representa el 63% de la población asalariada total bajo con-venios colectivos.

Se observa que el 66% de la población (1,36 millones sobre 2 mi-llones de asalariados comprendidos en estos 95 convenios colectivos),se encuentra comprendido en convenios negociados en el año 1975,otro 23% se encuentra bajo convenios celebrados entre 1988 y 1990,y sólo el 10% está bajo convenios del período 1991/1995.

La mayoría de las cláusulas convencionales están actualmente vi-gentes a pesar de que el convenio respectivo ha vencido, en razón delcriterio de ultraactividad (incorporado en el año 1988). Para una sub-muestra de 89 convenios de los 95 anteriores que tuvieron alguna ac-


mercio, 3%). También se permiten aportes “voluntarios” de los em-pleadores pactados en acuerdos colectivos.

• Las asociaciones sindicales tienen asimismo el monopolio de laprestación de servicios de salud para todos los que trabajan enuna determinada “actividad” en el país, estén o no afiliados. La noprestación del servicio no interrumpe la percepción de la “contri-bución” del empleado y la empresa, por lo que los desequilibrios fi-nancieros de estos entes se resuelven a través de la interrupciónperiódica de servicios, los aportes extraordinarios periódicos delGobierno Nacional, y la derivación de afiliados a los hospitales pú-blicos. Sobre estos aspectos se vuelve en el próximo capítulo.

Las principales cuestiones relacionadas con la Ley de AsociacionesSindicales (ley 23.551 de 1988), que deben tomarse en consideraciónpara analizar su incidencia en la negociación colectiva, incluyen:

• En ausencia de normas en las convenciones colectivas u en otrosacuerdos, el número mínimo de trabajadores que representen laasociación profesional respectiva en cada establecimiento (y porturno) es de 1 representante en establecimientos de 10 a 50 traba-jadores, 2 en establecimientos de 51 a 100 trabajadores, y 2 repre-sentantes más uno cada 100 trabajadores que excedan de 100 enestablecimientos que tengan más de 101 trabajadores.

• Los delegados poseen un crédito de horas mensuales, lo que en lapráctica equivale a que se les concede el derecho de “no trabajo”.2

Estas disposiciones son de mínima, pudiendo incrementarse enparticular el número de delegados si así lo especifica un conveniocolectivo. Se establece asimismo la estabilidad de los delegadosdesde seis meses antes de su designación como tales (por ejemplo,desde su postulación), hasta un año después de la finalización desu mandato. El despido por justa causa resulta impropio en estoscasos, dado que los delegados están en los hechos relevados decumplir actividades que no sean las sindicales.

• No existe obligación de afiliación (artículo 12). De acuerdo con loinformado por los sindicatos, existían al tercer trimestre de 1994unas 1.946 organizaciones sindicales, de las que 160 tenían ac-tuación a nivel de todo el territorio nacional, y otras 56 lo hacíanen más de una provincia. El total de afiliados autodeclarados porlas organizaciones sindicales es de 4.380.250 personas. El núme-ro “real” de afiliados sería sustancialmente inferior al autodeclara-do, en particular en los sectores del comercio y los servicios.3 Lasobredeclaración de afiliados, si bien no lleva aparejado un benefi-cio directo desde el punto de vista de los fondos del sistema deObras Sociales (ya que la redistribución del ANSSAL se realiza porafiliación a la obra social, no al sindicato), permite beneficios indi-rectos por la sobreestimación del presunto padrón de afiliados a laobra social (mientras los padrones efectivos no están disponibles).


Cuadro 1DISTRIBUCIÓN DEL EMPLEO SEGÚN RONDAS DE CCT

(Unidades de CCT con más de 1.000 personas)

Ronda Número de convenios Personal comprendidode negociación Número % Número %

1975 49 51,6 1.359.269 66,3

1988/1990 30 31,6 477.455 23,3

1991/1995 16 16,8 212.014 10,4

TOTAL 95 100,0 2.048.738 100,0

Fuente: MTSS, Comisión Técnica Asesora en Productividad y Salarios.

vieran en cuenta “criterios de productividad, inversiones, incorpora-ción de nueva tecnología, sistemas de formación profesional y lo dis-puesto en la normativa vigente”.

Un análisis de los convenios firmados desde 1991 muestra sin em-bargo que el criterio de productividad fue notoriamente violado en lamayoría de los convenios homologados –es decir, extendidos con fuer-za de ley– para las respectivas actividades.

Con el transcurso del tiempo, las comisiones paritarias no renova-ron los acuerdos establecidos a comienzos de la convertibilidad, y ha-cia 1995 era ya notorio que la negociación colectiva por actividad seencontraba virtualmente paralizada. Sólo se desarrollaban negociacio-nes en algunos convenios que involucraban a un reducido número defirmas y/o de empleados, o en los casos a nivel de firma que permitela ley (nuevas empresas con convenios separados, como en el casoautomotor). Los principales convenios firmados en 1995, con vigenciaal menos hasta 1996, incluyen algunos sindicatos del sector público,algunos convenios en la rama plástica, en la rama de higiene y toca-dor, en empresas privatizadas (ferrocarriles, puertos, etc.) y en nue-vas actividades (las AFJP).

Resulta interesante destacar las principales características de losacuerdos firmados entre 1991 y 1995:5

• Prevalecen entre 1991 y 1993 los convenios de actividad, queabarcan al 96% del personal comprendido en todos los CCT firma-dos, aun cuando el número de convenios de rama o empresa re-presenta cerca del 30% del total de convenios. Desde 1994 y en1995, prevalecen los convenios de empresa, en particular si se in-cluyen las empresas privatizadas y las nuevas firmas.

• En 1975 el número de beneficiarios estimado por los gremios erade 7,1 millones, y en la ronda de 1988 la cantidad de beneficiariosbajó a 2,3 millones. Entre 1991 y 1993 el número total de benefi-ciarios era estimado en 302 mil para 40 convenios analizados porAldao Zapiola y otros. El Ministerio de Trabajo reunía para el pe-ríodo 1991/1995 poco más de 200 mil en la muestra de conveniosde más de mil beneficiarios cada uno antes citada.

• Entre 1991 y 1993 se homologaron 506 acuerdos (este número in-cluye renovaciones). De ese total, 94 acuerdos (18,6%) se basaronen mejoras de la productividad que se estima ocurrieron; 154acuerdos (30,4%) utilizaron una hipótesis de mejora de productivi-dad hacia el futuro; otros 36 acuerdos (7,1%) basaron los incre-mentos en las mejoras de productividad que podrían darse a nivelde firma, aunque establecieron en general pautas globales para elsector; 72 acuerdos tenían criterios mixtos (productividad pasadao futura), y finalmente 150 acuerdos (casi 30% del total) no basa-ron los aumentos salariales en criterios de productividad, o bienlos criterios no se explicitaron (eran completamente desconocidos).Todos estos acuerdos fueron homologados por el Ministerio de


tividad negocial al menos en el plano salarial entre 1991 y 1995, el88% de la población se encuentra comprendida en convenios “con ul-traactividad total”, lo que implica que tales convenios tienen todassus normas sobre condiciones generales de trabajo vencidas. Desde1975 en el 68,7% de esos casos, o desde 1988/1990 en el 22% de loscasos, esos sindicatos no han negociado nuevas condiciones de traba-jo, valiéndose de la cláusula de “ultraactividad” que protege las “con-quistas” obtenidas en el pasado. Obsérvese que la mayoría de los con-venios con ultraactividad datan del turbulento 1975, que registra elprimer episodio de hiperinflación en la historia de la Argentina.

Otro 10% de la población bajo análisis se encuentra en conveniosque, si bien datan de 1975 o de 1988/1990, tienen algunas cláusulasmodificadas respecto del convenio original, aun cuando la mayoría delas disposiciones siguen vigentes por ultraactividad. Finalmente de lamuestra observada, sólo el 2% de la población se encuentra bajo con-venios cuyas cláusulas están contractualmente vigentes. En este últi-mo grupo se ubica mayoritariamente el personal de empresas de pro-piedad pública hasta 1990, y que fueron privatizadas en el período, yel personal de empresas recién instaladas que pudieron negociar unnuevo convenio colectivo, aún no vencido.

2. REFORMAS PARCIALES EN 1991/1993

La inflexibilidad de los convenios a los cambios en las condicioneseconómicas, y en particular los ajustes de salarios basados en las va-riaciones del costo de vida, debían introducir dificultades en los pro-cesos de estabilización, y esa fue la situación predominante en las dé-cadas de 1970 y 1980. El plan de convertibilidad de 1991 enfrentabalas mismas amenazas vinculadas a la indexación salarial a través deconvenios colectivos que caracterizaron los planes de estabilizacióndurante las décadas previas. Frente a una tasa de inflación del 11%en marzo de 1991, los ajustes de básicos convencionales en ese mes(pactados en abril en la mayoría de los casos), alcanzaron al 27,8%.En el trimestre abril-junio, cuando ya estaba plenamente vigente laconvertibilidad, los ajustes de convenio promediaron poco más del 1%mensual, con una tasa anualizada del 12,8%. Desde que en marzo seanunció la convertibilidad y la paridad peso-dólar hasta el 30 de ju-nio, los básicos se elevaron un 31,7%, mientras que los precios alconsumidor lo hicieron en un 24,2%.

En julio de 1991, se dictó el Decreto 1334/91, que limitó los ajus-tes salariales en convenios colectivos a que se verificaran “aumentosefectivos de la productividad”. Dos años después, el Decreto 470/93ratificó los términos de esa normativa, al determinar que las variacio-nes salariales establecidas en convenio se homologarían en tanto tu-


ley que propugnaba la introducción de cambios sustanciales en el ré-gimen de negociación vigente, en diversos aspectos. A ese proyecto lesiguió una negociación posterior con la CGT en la que se establecie-ron reformas al proyecto, y tres decretos del Poder Ejecutivo sobre ne-gociación colectiva. Las principales disposiciones del primer proyectode ley incluían:

a. Ultraactividad. Se disponía la caducidad de las convenciones co-lectivas prorrogadas a su vencimiento, a los seis meses de sancio-nada la ley. Como fórmula de transición, se autorizaba a prorrogarcon carácter excepcional (por única vez) el vencimiento de las con-venciones colectivas por seis meses.

b. Estatutos Especiales. Se derogaban los Estatutos Especiales querigen el funcionamiento de las relaciones laborales en actividadesparticulares (periodistas, viajantes de comercio, etc.).

c. Materia de negociación. Se autorizaba la negociación a través deconvenciones colectivas de nuevas condiciones (en sentido más fa-vorable o menos favorable) en materia de tiempo de trabajo, cate-gorías y funciones, aguinaldo, suspensiones y extinción del con-trato.

d. Partes que negocian. Dispone que las convenciones pueden cele-brarse no sólo con la asociación sindical con personería gremial si-no también con “la representación sindical en la empresa o esta-blecimiento”. Ello si bien no implica introducir competencia entresindicatos, incorpora la posibilidad de competencia entre la repre-sentación local y el sindicato nacional. Tal competencia limitadaevitaría al menos la captura permanente de los negociadores porparte del sindicato nacional.

La ley se definía asimismo como de “orden público”, por lo cual nopodría aducirse la existencia de normas previas que configuraran “de-rechos adquiridos” que podrían suponerse violados por la nueva nor-mativa.

Un acuerdo celebrado en la primera quincena de diciembre entreel Poder Ejecutivo y la CGT alteró algunas de estas cuestiones, debili-tando la perspectiva de reforma:

a. Ultraactividad. Se mantiene por tres años para los convenios pro-rrogados, y luego se otorga un año adicional para negociar unnuevo convenio. Se establece una extensión para los convenioscontractualmente vigentes (6 a 12 meses), y se dispone que losnuevos convenios vencerán a su término. Se trata de un cambioimportante respecto del proyecto original, ya que supone mantenerla vigencia de las convenciones vencidas por un lapso prolongado,en el cual se verifican importantes cambios políticos (eleccionespresidenciales en 1999) que pueden generar la continuidad de laultraactividad. Lo mismo vale para los Estatutos profesionales, cu-


Trabajo hasta mediados de 1994 basándose en los decretos antescitados.

• De los 94 acuerdos por “productividad observada” sólo 18 utiliza-ron indicadores de producto por ocupado o por hora trabajada. Elresto carece de nociones precisas. De los 154 acuerdos por pro-ductividad futura, 36 se refieren a un objetivo “a lograr”, a partirde lo cual se establecen los incrementos salariales. Del total de506 acuerdos, 262 (el 51,8% del total homologado) no tiene defini-do el criterio de productividad sobre el que se basa el ajuste sala-rial. Entre los casos que pueden considerarse “bien definidos” encuanto a mejoras futuras de productividad, se observan sin em-bargo especificaciones de índole general que no aseguran por sí unaumento del rendimiento.6

• La aplicación de criterios “bien definidos” de productividad fuemás estricta al inicio de la normativa en 1991. El porcentaje deacuerdos con modalidades “bien definidas” fue del 65,5% en 1991,del 54,9% en 1992, y descendió al 36% en 1993. De tal modo, amedida que la autoridad política de aplicación relajó los criteriospor los cuales se homologaban los acuerdos, se fueron pactandoincrementos salariales que violan notoriamente lo establecido enlos decretos de 1991 y 1993. Sólo el 10,3% de los acuerdos homo-logados indican los parámetros sobre los cuales se han efectuadolos análisis, revelando un bajo grado de control por parte de la au-toridad de aplicación.

• Entre los 225 acuerdos homologados en 1993, que establecieronvariaciones definidas de los salarios, 54 acuerdos (el 24%) dispu-sieron incrementos superiores al 25%, y en total 153 acuerdos (el68% del total) fijaron aumentos superiores al 10% (cabe recordarque la tasa de inflación de enero-diciembre de 1993 fue del 7,3%).Sólo 2 acuerdos establecieron no modificar los salarios. Los ajus-tes salariales de convenio abarcan en general tanto los básicos co-mo los adicionales. Los aumentos de suma fija (respecto de los in-crementos porcentuales) han perdido significación.

• Cabe observar sin embargo que la duración media de los acuerdosse incrementó notoriamente. En 1991 fue de unos 7 meses, en1992 de 8 meses, en 1993 de 11 meses, en 1994 de 12 meses y en1995 de 14,5 meses, incluyéndose acuerdos tales como los de Ge-neral Motors y el Sindicato de Guardavidas (ambos por 5 años).

3. LOS PROYECTOS DE REFORMA DE 1996

En octubre de 1996 el Poder Ejecutivo envió un proyecto de ley alCongreso que a mediados del mes de diciembre no había recibido tra-tamiento parlamentario. Se trataba entonces del primer proyecto de


de nivel superior no pueda afectar la de nivel inferior. Finalmentetambién sigue vigente el artículo 12 de la Ley de Contrato de Tra-bajo por el cual no se pueden negociar o cambiar beneficios hoyvigentes por otros beneficios (nada puede caer, en términos de be-neficios).

Decreto 1553/96. Finalmente un tercer decreto establece que el Mi-nisterio de Trabajo puede revocar la homologación de un convenio,cuando se hayan modificado las condiciones que dieron origen a lahomologación. En este caso el avance en la reforma –que pude sersustancial, en la medida que caiga la ultraactividad– depende de ladecisión política del Ejecutivo de “deshomologar” los convenios quehoy han perdido su razón de ser.

La combinación de los tres decretos, de ser aplicada en forma ge-neralizada, permitiría que en algunas actividades cayera la ultraacti-vidad (Decreto 1.553), y que ante el llamado a una negociación porparte de firmas individuales se pudiera negociar un nuevo conveniocolectivo (descentralizado) sobre la base de la ley de contrato de tra-bajo (Decreto 1.554). En el ámbito de las empresas pequeñas (aque-llas con hasta 200 ocupados) podría eventualmente negociarse con lacomisión interna del sindicato nacional (Decreto 1.555). Obsérvesesin embargo que este escenario depende de la decisión del Ministeriode Trabajo en forma preminente, y luego de la decisión sindical de noperder la conducción de la negociación a nivel de las firmas. Tampocoqueda claro que una vez celebrado el convenio a nivel de la firma, unconvenio más general no pueda afectarlo con posterioridad (con locual se perderían los incentivos para negociar), aun cuando en el casode las PYME se establece que una vez transcurridos tres meses delvencimiento del convenio específico, las relaciones laborales se rigenexclusivamente por la Ley de Contrato de Trabajo.

Del análisis de los proyectos de reforma de la negociación colecti-va y de los decretos emitidos por el Ejecutivo a fines de 1996 se des-prende que la posición del Ejecutivo ha ido evolucionando hacia unconcepto de reforma más amplia, a partir de una visión restringida,pues en las sucesivas rondas se observa:

a. Nuevo piso para las negociaciones. Se avanza en la idea de elimi-nar la ultraactividad y en la derogación de los Estatutos especia-les, así como en establecer como piso de negociación la Ley deContrato de Trabajo en lugar de los viejos convenios (lo que com-plementa la idea de eliminar la ultraactividad).

b. Descentralizar la negociación. Una segunda idea que cobra fuerzaen las diversas propuestas es la de que se debe privilegiar la nego-ciación más cerca de la firma (el menor nivel) respecto de la nego-ciación por actividad (el mayor nivel), y que además los conveniosde mayor nivel no pueden afectar lo celebrado a nivel inferior. Estoimplica un gradual abandono de la descentralización “articulada”,


yas normas siguen vigentes por un lapso de tres años. Las normasde los Estatutos sobre indemnización (beneficios adicionales a losque establece la ley general) no son derogados.

b. Materia negocial. Se introduce la idea de negociación “articulada”,es decir que el nivel superior (la actividad) debe autorizar a nego-ciar al nivel inferior. Este cambio implica que la negociación colec-tiva no se descentraliza hacia las unidades, a menos que lo autori-ce el sindicato.

c. Partes que negocian. Se privilegia el nivel más general.

De acuerdo con la nueva redacción, el proyecto de ley mantiene lanegociación colectiva centralizada, dominada por los sindicatos conpersonería gremial nacional, aun cuando introduce algunas posibili-dades de reformas a partir de cumplido casi un quinquenio.

A mediados de diciembre de 1996, la CGT retiró su apoyo al nuevoesquema de reformas (que incluían también reformas en el sistema deobras sociales y el reemplazo del mecanismo de indemnización). Comorespuesta el Poder Ejecutivo emitió tres decretos que alteraron enparte la situación de statu quo que caracterizaba la negociación Go-bierno-sindicatos hasta entonces. Estas disposiciones reintrodujeronla posibilidad de una mayor descentralización en las negociacionescolectivas, ya que dispusieron:

Decreto 1555/96. Para el caso de pequeñas empresas (PYME), la comi-sión interna de una empresa o planta podrá ser parte en la nego-ciación siempre que la entidad sindical delegue esa autorización, oque transcurran quince días desde el momento que se comunica ladecisión de negociar y el sindicato nacional no inicie las tratativas.En otros términos, si el sindicato nacional se viera desbordado depedidos de negociación por parte de pequeñas empresas, o si deci-diera él mismo descentralizar las tratativas, entonces en el caso delas pequeñas empresas se descentralizaría la negociación colectivaa la discusión con la comisión interna del sindicato nacional conpersonería gremial.

Decreto 1554/96. Otro decreto indica que en caso de desacuerdo en-tre las partes sobre el nivel de una negociación (es decir, centrali-zado o no), el Ministerio de Trabajo tiene la facultad de definir elámbito de una negociación “de modo que éste comprenda y no su-pere los ámbitos” de las partes. Ello puede interpretarse como queen caso de suscitarse una discusión sobre el nivel de una negocia-ción, el Ministerio debe necesariamente privilegiar el más bajo, esdecir que debe favorecer la descentralización. Si bien este decretofavorece en esta interpretación la negociación a nivel de firmas,depende para su aplicación que se llame a negociar a las partes, ypor otro lado no cambia la base de negociación, en la medida quepermanezcan las claúsulas de ultraactividad (siguen vigentes losconvenios del año 1975). Tampoco establece que una convención


licitada por 1 año cada 10 años de antigüedad, se reduce la licenciapor estudios de 28 días a 10 días por año, la bonificación por egreso,que implicaba el pago de 3 meses de sueldo para el trabajador queobtuviera la jubilación ordinaria y de 4 meses en caso de jubilaciónpor invalidez, y se reduce el número de adicionales sobre el salario.Se reemplaza el suministro de gas sin cargo, que variaba entre 4.700y 10.000 metros cúbicos al año, por una suma fija de 35 pesos men-suales (420 dólares por año).

En el caso de las compañías de teléfonos, los nuevos conveniosamplían el horario diario de 7 horas a 8,15 horas para el personal yde 6 horas 30 minutos a 7 horas para el personal que trabaja en cen-trales de tráfico. A todos los efectos sólo se reconoce la antigüedad enla empresa, en tanto que el anterior convenio reconocía la antigüedaden otras empresas telefónicas y cooperativas, y en la administraciónpública, nacional, provincial y municipal. También se reduce el bene-ficio de tarifa telefónica para los empleados; se elimina el día del tra-bajador telefónico como feriado y se lo compensa con el pago de 1 jor-nada y media. Se reduce la bonificación por productividad del 70% delas remuneraciones percibidas en el año a 2 pagos equivalentes al30% del sueldo básico del mes y del valor antigüedad, que se incre-menta en diferentes porcentajes entre un 5 a un 20% al personal conmenos de 4 inasistencias en el semestre.

5. LOS ESTATUTOS PROFESIONALES

En la discusión previa se ha hecho mención con alguna frecuenciaa los Estatutos especiales o profesionales. Se trata, en general, decuerpos legales sancionados al promediar el siglo, basados en unaevolución de la legislación protectiva que se inició con los empleadosde comercio.

En efecto, a comienzos de la década de 1930 se sancionó la ley11.729 que establecía diversos beneficios para los “empleados de co-mercio”, a cuyo efecto modificaba cuestiones de naturaleza del con-trato laboral (despido, accidentes, vacaciones, etc.) del vigente Códigode Comercio. En la década siguiente diversas leyes y decretos emiti-dos por gobiernos constitucionales y de facto fueron ampliando losbeneficios en materia de condiciones laborales a grupos poblacionalesespecíficos. De tal modo, y tres décadas antes de la sanción de la Leyde Contrato de Trabajo en el año 1974 para los trabajadores en gene-ral, fueron apareciendo los “Estatutos Especiales” que regulaban lasrelaciones laborales en las actividades periodísticas (ley 12.908 ymodificatorias, Decreto 13.839/46), encargados de casas de departa-mentos (1947), viajantes de comercio (1940). Los estatutos anticipa-ron las disposiciones que habrían luego de plasmarse en leyes labora-


por una idea de descentralización “no articulada”, paso intermediorespecto de la idea de negociación abrogante (la abrogación de lascláusulas celebradas en convenios de nivel superior en cambio só-lo puede surgir de una decisión administrativa de “deshomologar”convenios o de la derogación legal de los beneficios establecidos enlos estatutos).

c. Gradualismo de las reformas. Sin embargo también se observa quepredomina la idea de que la reforma establece dos grupos de tra-bajadores: los que quedan cubiertos por las cláusulas hasta ahoravigentes, y los nuevos que se incorporan al régimen modificado.Esto vale para la reforma en el régimen de indemnización, perotambién se mantienen algunos beneficios en los estatutos especia-les que eventualmente se derogan. La aproximación gradualistatambién se nota en la propuesta de que la ultraactividad caiga enun plazo de casi cinco años.

4. LOS CONVENIOS EN EMPRESAS PRIVATIZADAS

La ley 23.697 de Emergencia Económica sancionada en 1989, en-comendaba al Poder Ejecutivo Nacional revisar los regímenes de em-pleo en empresas públicas y organismos y entes de la AdministraciónPública Nacional. Posteriormente el decreto 435/90, estableció la obli-gación de denunciar todos los convenios colectivos vigentes en el sec-tor público como paso previo a su posterior renegociación. Algunos detales convenios (Gas del Estado e YPF) fueron renegociados hacia1991. Para ese entonces, la Empresa Nacional de Teléfonos (Entel) yahabía sido privatizada y había renegociado su convenio colectivo.

Con la privatización de las restantes empresas en manos del Esta-do nacional, se suscribieron nuevos convenios con los sindicatos co-rrespondientes. Los convenios renegociados se caracterizan por sermenos restrictivos del accionar de la firma, otorgándose una menorinjerencia en las decisiones a los sindicatos.

Comparando el actual convenio de YPF con el vigente hasta el año1989 se observa un aumento en la duración de la jornada normal detrabajo (de 7 a 8 horas por día) y una reducción en los días por licen-cias extraordinarias (matrimonio, fallecimiento, estudios). En particu-lar, en el caso de enfermedad de largo tratamiento, el convenio firma-do en el año 1975 otorgaba hasta 36 meses de licencia con goce desueldo, mientras que el convenio actual remite a la legislación laboralgeneral vigente que otorga una licencia de hasta 6 meses con goce desueldo.

En el caso de Gas del Estado, también se observa un aumento enel horario laboral de 7 a 8 horas diarias. En materia de licencias, seelimina la licencia extraordinaria sin goce de sueldo, que podía ser so-


Como puede observarse, la mayoría de las disposiciones fueronsancionadas en las décadas de 1940 y 1950, extendiéndose luego aotras actividades. También puede notarse que la mayoría de los es-tatutos regulan relaciones laborales en sectores no transables de laeconomía, es decir en sectores en los que existe alguna protección na-tural que permite la generación de rentas o de cuasirrentas de mono-polio, en tanto se mantengan condiciones de baja competitividad enlos mercados de productos. Un reciente intento (1994) de establecerun estatuto especial en la industria petrolera fracasó dada la dificul-tad para introducir una regulación no competitiva en el mercado defactores, de una actividad que a su vez es competitiva en el mercadode productos.

Cabe observar asimismo como antecedente de cambio de estasnormas estatutarias, el caso del Estatuto del Personal Bancario y deSeguros que se derogó en 1981 (el fundamento de la derogación sebasó en la ley 21.297 de abril de 1976), y aunque en 1984 se resta-bleció la vigencia de las convenciones colectivas de trabajo para todaslas actividades, y a todos sus efectos, nunca se lo hizo con las normasde tal Estatuto Bancario derogado a comienzos de la década delochenta.

En lo que sigue se discuten las principales razones que dieron lu-gar a la sanción de uno de los primeros Estatutos, el de Periodistasen el año 1946, y las sucesivas modificaciones a las relaciones labo-rales en dicha actividad, para cerrar con un rápido balance de lasconsecuencias que desde el punto de vista económico se desprendende esta normativa, sin tomar en consideración las disposiciones queemanan del convenio colectivo (301/75) vigente para la actividad.7

Peculiaridades de la actividad periodística

La primera cuestión a analizar es: ¿cuál es lo “específico” o pecu-liar de una actividad que puede justificar la sanción de un Estatutopara los empleados, más allá de las normas laborales generales?

En el caso del periodismo, y si se excluyen las situaciones extre-mas asociadas a períodos de guerra o de grave conmoción política in-terna, no se encuentran en la literatura otros fundamentos que abo-nen la “peculiaridad” de la actividad que los citados en oportunidadde introducirse estas normas en la década de 1940: por una parte elhecho de que pueden presentarse casos de empresas que determinenaplicar “despidos masivos”, y por otro lado “la particular modalidadde la actividad (que la hace) susceptible de caer en el fácil cambio depolítica …”.8

El primero de los argumentos, sin embargo, no introduce una dife-rencia específica de la actividad. En efecto, la apertura y cierre de fir-mas (en este caso, de empresas periodísticas) no es un fenómeno quecaracterice a ramas particulares de la actividad económica, tanto en


les de carácter general, aun cuando también introdujeron normas quese suponían transitorias o de emergencia, pero que perduraron a par-tir de la sanción de una norma legal específica. Una vez sancionada lanorma, ésta se convertía en un derecho adquirido difícil de remover.

En efecto, a pesar de la prelación de los Estatutos respecto de lasnormas laborales más generales, la regulación que introdujeron nofue revisada en oportunidad de sancionarse posteriormente las nor-mas laborales para los trabajadores en general. Dado que la jurispru-dencia privilegia la normativa específica -cuando existe- por sobre lageneral, ello llevó a que los Estatutos mantuvieran disposiciones quediferencian a los trabajadores de estas actividades, respecto del restode los trabajadores. Cuando tales diferencias no se fundan en cues-tiones objetivas, el tratamiento diferencial se transforma en una dis-torsión. Esa distorsión afecta negativamente la asignación de recur-sos (los niveles absolutos y relativos de capital y trabajo para laactividad, y su distribución entre actividades), el nivel de empleo, elnivel de actividad, y los salarios netos percibidos por los trabajadores.

Entre los Estatutos vigentes a fines de 1996 se incluye un grupoamplio sancionado en la década de 1940:

• Ley 12.867, de 1946 , de Choferes Particulares,• Decreto-Ley 22.212/45, del año 1945, de Profesionales del Arte de

Curar,• Ley 12.908, del año 1946, para Periodistas,• Decreto 13.839/46, del año 1946, para el Personal Administrativo

de Empresas Periodísticas,• Decreto-Ley 14.954/46, del año 1946, de Operadores Radiotele-

grafistas,• Decreto-Ley 16.130/46, de 1946, de Aeronáuticos Civiles,• Ley 12.981, de 1947 , de Encargados de Casas de Departamentos,• Ley 13.047, de 1947, de Docentes Privados.

Otro grupo de Estatutos fueron sancionados entre 1958 y 1980:

• Ley 14.546, del año 1958, de Viajantes de Comercio,• Ley 14.597, del año 1958, de Ejecutantes Musicales,• Ley 17.371, del año 1967, de Marítimos y Portuarios,• Decreto-Ley 326/56, del año 1956, de Servicio Doméstico,• Ley 18.835, del año 1970, de la Industria Frigorífica,• Ley 20.160, de 1973, de Jugadores Profesionales de Fútbol,• Ley 22.250, de 1980, de la industria de la Construcción.

Finalmente rige también un estatuto sancionado durante la actualAdministración:

• Ley 23.947, del año 1991, de Peluqueros.


to atendible en la actividad periodística (aun cuando a diferencia delos dos argumentos anteriores, merece una consideración económicapara determinar su aplicabilidad).

Por un lado, pueden presentarse situaciones en las que una vastaproporción de trabajadores pierda capital humano específico: es el ca-so de un país que, en un momento determinado, realiza una reformaarancelaria que torna obsoleta buena parte de la tecnología que es-taba disponible, y que por lo tanto hace necesarias nuevas califi-caciones laborales para la nueva tecnología. Ese caso de “desajustegeneralizado” de calificaciones puede dar lugar a necesidades de reca-lificación de la mano de obra de gran amplitud. No hay nada en esteaspecto que indique que la actividad periodística requiera considera-ción específica diferencial, en particular frente a otras actividadestransables de la economía.

En otros casos, el shock puede centrarse sobre una actividad yexigir una reconversión de un número importante de trabajadores (in-dustria militar en el Estado de California, Estados Unidos, a partir dela distensión internacional desde 1989; declinación relativa tenden-cial de la demanda de “radio” respecto de la demanda de “TV por ca-ble o abierta”; cambios tecnológicos e introducción de robótica en lasplantas automotrices y de autopartes; etc.). No existen razones aten-dibles para esperar que la distribución de los shocks perjudique par-ticularmente al sector del periodismo, y que por lo tanto ello funde unrequerimiento de mayor protección al capital humano específico.

La génesis de las normas sobre despido

Algunas de las disposiciones que diferencian el régimen laboral delperiodismo del resto de los trabajadores que se rigen por la Ley deContrato de Trabajo y los convenios colectivos, son producto de la au-sencia de normas generales que regularon las relaciones del trabajoen la Argentina hasta el momento de sanción del Estatuto. Sin em-bargo, otras normas surgieron como disposiciones transitorias y deemergencia, que intentaban resolver por la vía de mecanismos típicosde control la volatilidad que presentaban las variables principales (sa-larios, precios, empleo) de la economía: así, un período de reducciónde empleo cíclico en la posguerra fue contrarrestado por disposicionesque intentaban frenar el desempleo en el sector periodístico. De talforma, se introdujo una disposición “transitoria”, con vigencia acota-da al período que va entre octubre de 1946 y diciembre de 1947: losdespidos realizados en ese período darían lugar a una indemnizaciónespecial de 6 meses de remuneración normal.

Sin embargo, al vencimiento de la disposición transitoria, y dadoque la eventualidad de “despidos masivos” podía mantenerse, la ley13.040 prorrogó el período de vigencia de la norma hasta diciembrede 1949. Finalmente, la ley 13.503 estableció que se “daba carácter


la Argentina como en el resto del mundo.9 La probabilidad de despi-dos “masivos” no se relaciona con actividades específicas, sino conshocks (financieros, cambios regulatorios, cambios en precios de com-modities, etc.) que suelen atravesar toda la economía, y que sólo encasos particulares afectan una actividad específica. No existen razo-nes para presumir que la distribución de shocks negativos castigueparticularmente a este sector de actividad. Más aún, el hecho de quela actividad periodística se caracterice como un típico caso de servi-cios no transables (o de baja capacidad de transacción a nivel inter-nacional), la aísla relativamente de algunos shocks. Ello configura unargumento a favor de aumentar el nivel de competencia en el sectoren todos sus mercados (de factores y productos), y por lo tanto unarazón adicional para eliminar toda disposición que trabe el funciona-miento competitivo de ese mercado. En consecuencia, esta “peculiari-dad” de la actividad exige una mayor competitividad en los mercadosen que se desenvuelve, no una menor competencia como la que se in-troduce en su mercado laboral a través de un Estatuto profesional.

El segundo de los argumentos (la eventual volatilidad de las opi-niones de un medio periodístico) parece suponer que las editorialesconstituyen entes de orden público, para los que no sería convenien-te desde el punto de vista social que puedan alterar su orientaciónpolítico-económica, y por consiguiente adecuar sus planteles periodís-ticos a tales modificaciones. No parece que tal argumentación a favorde sobreregular los medios pueda sostenerse en un contexto demo-crático que procura favorecer la pluralidad de opiniones. Desde unpunto de vista técnico, el cambio de opinión de un medio puede asi-milarse al cambio de producto en una actividad (en la medida quecambia el contenido del mensaje, las características del producto sondiferentes, por lo que ello implica un cambio de producto).10 No exis-ten razones de naturaleza económica que abonen la introducción derestricciones a la reconversión de una actividad desde un tipo de pro-ducto a otro tipo de producto, y el Estatuto del Periodista constituyeuna clara restricción sobre la movilidad de los factores que afecta aesta actividad.

Cabe señalar que un argumento a favor de alguna regulación labo-ral, no utilizado por parte de quienes propugnan mantener los Esta-tutos, es el de que el trabajador del sector podría tener “capital huma-no específico” que se deteriora instantáneamente al perder su puesto.Por tal razón, seguiría la argumentación, la introducción de una in-demnización especial financiaría un período más largo de tiempo du-rante el cual el individuo debe “reconvertirse” hacia la nueva deman-da de trabajadores que exista en el mercado (frente a la quedesapareció). Ese capital humano específico del que disponía el indi-viduo sólo era de valor para la firma en la que estaba empleado, perono para el resto de las firmas.

Esta cuestión del capital humano específico puede ofrecer variosaspectos para la discusión, pero en ningún caso resulta un argumen-


La mayor diferencia entre ambos regímenes surge, sin embargo, dela indemnización por antigüedad. La Ley de Contrato de Trabajo esta-blece una indemnización de un salario por cada año de antigüedad,con un piso de 2 salarios y un tope para la base anual de cálculo de 3salarios promedio de convenio. En el Estatuto del Periodista la indem-nización también es de un salario por cada año de antigüedad, aun-que en este caso no existe tope alguno sobre el salario de cómputo. Aello se agrega una indemnización especial de 6 salarios, que no de-pende de la antigüedad del individuo.

En el cuadro 2 se comparan los dos regímenes, el del periodista y


definitivo a las indemnizaciones por despido o cesantía establecidaspor ley 13040”. Ello generó una controversia jurídica sobre si ambasindemnizaciones (por antigüedad y especial) se acumulaban o no. Al-gunos fallos concordaron en que la indemnización especial sólo co-rrespondía “en caso de despidos en masa o como represalia o comomedio de evitar la mayor desprotección legal asegurada en la norma”,y que no se acumulaba con la indemnización por antigüedad que co-rrespondía a los casos comunes, prevaleciendo la jurisprudencia con-traria a la acumulación de indemnizaciones.

En 1960, un proyecto de ley de reforma estableció el pago de la in-demnización especial en todos los casos (es decir, superponiéndose ala indemnización por antigüedad), pero la ley sancionada en el Con-greso fue vetada por el Poder Ejecutivo. Cinco años después, una pro-puesta de reforma con estas mismas características fue aprobada (ley16.792), conformando con carácter permanente una situación de ma-yores costos indemnizatorios para el personal periodístico.

Una vez instalada la norma para periodistas, no tardó en exten-derse al personal administrativo de las editoriales. El Estatuto delPersonal Administrativo incorporó como disposición transitoria la in-demnización especial de 6 meses adicionales por falta de preaviso, loque fue luego confirmado a través de la ley 13.502. En el caso de lostribunales de la Capital Federal, se ha interpretado que la indemniza-ción especial sólo debe ser abonada en los casos de omisión de prea-viso. En los tribunales de la provincia de Buenos Aires, la jurispru-dencia ha prevalecido en el sentido que la indemnización debe incluirsiempre un preaviso de seis meses.

Las principales normas diferenciales en el Estatuto del Periodista

Diferentes aspectos pueden citarse que diferencian el régimen le-gal del periodismo del vigente para la mayoría de los trabajadores dela actividad privada en la Argentina.

Despido

En lo que se refiere al preaviso por despido, mientras en la Ley deContrato de Trabajo el preaviso es de 1 mes para el personal con unaantigüedad menor de 5 años y de 2 meses si la antigüedad es mayor,el Estatuto del Periodista establece una indemnización de 1 mes desueldo para una antigüedad menor de 3 años y 2 meses para una an-tigüedad superior. En el caso de la Ley de Contrato de Trabajo, laomisión de preaviso puede ser sustituida por una indemnizaciónequivalente a la remuneración del período de preaviso, mientras queen el Estatuto esta omisión implica una indemnización igual al dobledel monto del preaviso correspondiente.


Cuadro 2COSTO DEL DESPIDO

PREAVISO MÁS INDEMNIZACIÓN(En número de salarios)

Ley de Contrato de Trabajo Periodistas

Salario Hasta $ 880 $ 3.000 $ 4.560 Todos

Antigüedad

1 3,00 3,00 3,00 8,00

2 3,00 3,00 3,00 9,00

3 4,00 3,00 3,00 11,00

4 5,00 3,00 3,00 12,00

5 7,00 4,00 4,00 13,00

6 8,00 4,00 4,00 14,00

7 9,00 4,05 4,00 15,00

8 10,00 4,35 4,00 16,00

9 11,00 4,64 4,00 17,00

10 12,00 4,93 4,00 18,00

11 13,00 5,23 4,12 19,00

12 14,00 5,52 4,32 20,00

13 15,00 5,81 4,51 21,00

14 16,00 6,11 4,70 22,00

15 17,00 6,40 4,89 23,00

16 18,00 6,69 5,09 24,00

17 19,00 6,99 5,28 25,00

18 20,00 7,28 5,47 26,00

19 21,00 7,57 5,67 27,00

20 22,00 7,87 5,86 28,00

Fuente: FIEL, sobre la base de legislación disponible.

ser abonados en el caso del periodismo, respecto de la indemnizaciónbásica por Ley de Contrato de Trabajo.

Puede observarse en ambos cuadros que el costo de ruptura bajoel régimen del Estatuto del Periodista es sustancialmente más eleva-do que si el personal se rigiera por Ley de Contrato de Trabajo. Paralos cómputos se utilizó como tope bajo régimen de la Ley de Contratode Trabajo el nivel de 3 veces la remuneración promedio básica delconvenio 301/75 (prensa), que asciende a 880 pesos.

Para el caso de periodistas con elevada antigüedad y salarios pró-ximos a los 60 AMPOS (4.560 pesos mensuales), el diferencial de cos-tos indemnizatorios es muy elevado: periodistas con 20 años de anti-güedad se hacen acreedores a una indemnización que supera en 22meses (casi dos años de remuneración) el costo de ruptura para elresto de las actividades en el sector privado. El costo de indemniza-ción es, puesto de otra forma, 4,8 veces el nivel correspondiente a laindemnización bajo régimen ordinario.

También se observa que el mínimo diferencial entre ambos regíme-nes oscila entre 5 y 7 remuneraciones adicionales que deben abonar-se bajo el régimen de periodismo. Para el caso de personal sin anti-güedad, es decir con antigüedad de tres meses (más un día, al menos,y hasta los dos años) se tiene el extremo de una indemnización totalde 8 salarios, es decir, un costo de ruptura contractual que puede su-perar en casi tres veces el total de remuneraciones abonadas duranteel período trabajado. Aun se puede citar que la jurisprudencia ha lle-gado a admitir una situación más gravosa en términos relativos, dadapor el caso de un trabajador que no haya completado los tres mesesde trabajo, y al que le correspondería -en tal interpretación- la indem-nización especial de 6 salarios.

De acuerdo con información suministrada por empresas periodísti-cas grandes, el salario medio abonado a los empleados bajo el régimendel Estatuto del Periodista es, a mediados del año 1996, de 3.000pesos mensuales, en tanto que la antigüedad promedio se ubica entorno de los 6 años. Esto significa que bajo el régimen actual, despedira un trabajador que cobra el salario medio y tiene una antigüedad de6 años, le cuesta a una empresa periodística 14 salarios, mientras quesi se aplicara el régimen establecido por Ley de Contrato de Trabajo elcosto sería de 4 salarios, es decir que la indemnización establecida pa-ra el personal periodístico es 3,5 veces superior al del resto de los tra-bajadores del sector privado con igual nivel salarial y antigüedad.

Dado el porcentaje promedio de despido registrado en las empre-sas periodísticas, y los niveles de salarios y antigüedad media, el cos-to laboral anual por indemnización y preaviso exige una previsión delorden del 6,9% de la nómina salarial, mientras que de regirse por Leyde Contrato de Trabajo el costo laboral anual implicaría una previsiónligeramente inferior al 2% de la nómina salarial. De allí que el diferen-cial en materia de indemnizaciones implica un mayor costo laboralanual del orden del 5% de la nómina salarial.


el general que surge de la Ley de Contrato de Trabajo (a partir de laley de empleo) en materia de costo de despido, en términos del núme-ro de salarios que se deben abonar en caso de ruptura contractual.En el caso del Estatuto del Periodista se consideró que no existe omi-sión del preaviso, por lo que el monto de éste no se encuentra dupli-cado en estos cálculos.

En el cuadro 3 se calculan las diferencias de costos de despido en-tre el régimen del Estatuto y el régimen general. Las diferencias sepresentan en términos de número de salarios adicionales que deben


Cuadro 3DIFERENCIA DEL COSTO DE DESPIDO

PREAVISO MÁS INDEMNIZACIÓN(En número de salarios)

Periodistas vs. Ley de Contrato de Trabajo

Antigüedad Hasta $ 880 $ 3.000 $ 4.560

1 5,00 5,00 5,00

2 6,00 6,00 6,00

3 7,00 8,00 8,00

4 7,00 9,00 9,00

5 6,00 9,00 9,00

6 6,00 10,00 10,00

7 6,00 10,95 11,00

8 6,00 11,65 12,00

9 6,00 12,36 13,00

10 6,00 13,07 14,00

11 6,00 13,77 14,88

12 6,00 14,48 15,68

13 6,00 15,19 16,49

14 6,00 15,89 17,30

15 6,00 16,60 18,11

16 6,00 17,31 18,91

17 6,00 18,01 19,72

18 6,00 18,72 20,53

19 6,00 19,43 21,33

20 6,00 20,13 22,14

Fuente: FIEL, basándose en el cuadro previo.

salarios corregida por horas trabajadas abonada en el sector periodís-tico es en promedio superior a la tasa de salarios para personal de si-milar nivel de capital humano en otras actividades privadas. En otrostérminos, si bien otros factores (tanto de oferta como de demanda)pueden contribuir a explicar los diferenciales salariales observados,no puede descartarse la hipótesis que el régimen horario establecidopor el Estatuto no se encuentra completamente “internalizado” porlas empresas a través de tasas de salarios que ajustan por las horastrabajadas.

En el cuadro 4 se presentan estos aspectos seleccionados que de-terminan un costo laboral diferencial más alto para las empresas pe-


Renuncias

Otro concepto que eleva el costo laboral relativo entre el personalbajo Ley de Contrato de Trabajo y el que se encuentra bajo el Estatu-to del Periodista y el del Personal Administrativo de Empresas Perio-dísticas es el costo del retiro voluntario. Frente a la renuncia de untrabajador, si la antigüedad de éste es superior a 5 años, correspondeel pago de una indemnización de medio mes de sueldo por cada añode trabajo que exceda de 5 hasta un máximo de 3 meses, siempre queel trabajador no omitiera el preaviso.

Según datos de empresas periodísticas, el 0,5% del personal se ju-bila anualmente, mientras que un 7,6% renuncia. Suponiendo que elpersonal que se jubila tiene una antigüedad de más de 11 años en lasempresas y –como es de esperar– no omite el preaviso de que se va aretirar, el costo laboral por este concepto se elevaría a un 0,11% de lanómina salarial. Para el personal que renuncia, suponiendo que sólola mitad no omite el preaviso y teniendo en cuenta la antigüedad me-dia del personal de 6 años, el costo laboral del retiro voluntario porrenuncia ascendería a 0,15% de la nómina, todo lo cual constituyeuna situación diferencial respecto del régimen de contrato de trabajo,donde este beneficio no existe. El costo diferencial de ambos concep-tos ascendería al 0,25% de la nómina salarial.

Horas de trabajo

Otro aspecto diferencial de los regímenes bajo análisis se refiere alas horas trabajadas. El personal que se rige por Ley de Contrato deTrabajo tiene una jornada máxima legal de 48 horas semanales,mientras que tanto en el Estatuto del Periodista Profesional como enel del Personal Administrativo de Empresas Periodísticas, la jornadasemanal máxima se establece en 36 horas. Además el Estatuto delPeriodista Profesional establece el pago por horas extras siempre al100%, y la restricción de un número máximo de 20 horas extras men-suales.

Dada la tasa de salarios, suponiendo que las firmas han logradocon el tiempo ajustar la tasa de salarios a las horas efectivamente tra-bajadas, el objetivo de equiparar las horas de un trabajador bajo elrégimen del Estatuto del Periodista con un trabajador bajo régimengeneral implicaría un sobrecosto salarial del 25% (12 horas sobre 48horas), mientras que en el régimen del Estatuto del Personal Adminis-trativo la equiparación a 40 horas semanales desde las 32,5 horasque efectivamente se trabajan en la actualidad implicaría un sobre-costo del 18,8% sobre la remuneración total. Evidencia que surge enmateria de salarios pagados a periodistas, comparada con las remu-neraciones (observadas en la Encuesta Permanente de Hogares de IN-DEC) de personal que trabaja en el sector privado en condiciones si-milares de edad, sexo y educación formal, señala que la tasa de


Cuadro 4COSTO LABORAL

(En porcentajes de la remuneración bruta)

Ley de Contrato Estatuto del de Trabajo Periodista

Remuneración Neta 83,0 83,0

Aportes y contribuciones individuales 17,0 17,0

Jubilación 11,0 11,0 INSSYP 3,0 3,0 Obra social 3,0 3,0

Remuneración bruta 100,0 100,0

Aportes y contribuciones patronales 23,9 23,9

Jubilación 11,2 11,2 INSSYP 1,4 1,4 Obra social 5,0 5,0 Asignaciones familiares 5,3 5,3 Fondo de desempleo 1,1 1,1

Otros Costos 14,9 20,9

Aguinaldo 10,3 10,3 Vacaciones 1,3 2,2

Indemnización 2,0 6,9 Acc. del trabajo 1,5 1,5 Retiro voluntario 0,0 0,3

Costo por unidad de tiempo (CUT) 139,0 144,8

CUT/RN 167,5 174,5

Fuente: FIEL, sobre la base de legislación laboral.

gunda consecuencia de la introducción de sobrecostos es que al-gunos proyectos de inversión en la actividad pasan a ser margina-les (su tasa de retorno es inferior al costo de oportunidad del capi-tal), y por lo tanto no se realizan.

• Aumento de la precarización laboral. Otra de las posibles conse-cuencias es que el aumento de los sobrecostos laborales y las tra-bas a la rotación conduzcan a un aumento de la informalidad enlas relaciones laborales. La evidencia empírica en la Argentina (apartir de las Encuestas Permanentes de Hogares del INDEC) revelaque –con un breve rezago– la respuesta típica al aumento en la im-posición al trabajo en la Argentina entre 1983 y 1990, fue el creci-miento de la informalidad laboral (desde el orden del 18% de la po-blación asalariada en el área metropolitana de Buenos Aires acomienzos de los años ’80, a niveles consistentemente superioresal 32% a partir de comienzos de los años ’90). Del mismo modo, enla actividad periodística, la imposición de restricciones al despidoinduce la expansión de formas laborales precarias (contrataciones,colaboraciones, etc.)11 más allá de lo que constituye una caracte-rística ya habitual de la actividad.

• Discriminación entre trabajadores. La coexistencia de personal ba-jo distintos regímenes laborales no es exclusiva de la actividad pe-riodística, pero la discrepancia entre las normas generales y lasespecíficas del periodismo, pueden dar lugar a efectos económicosno deseados. Uno de ellos es que frente a regímenes diferencialesde ruptura contractual, exista en las empresas una dotación labo-ral más “flexible” que otra frente a shocks inesperados, aun cuan-do desde el punto de vista del capital humano de ambos grupos detrabajadores no existan diferencias que justifiquen el trato diferen-cial. Si bien las empresas podrían intentar ajustar la tasa de sala-rios en el submercado “inflexible” a estas restricciones, en la medi-da que el ajuste no sea pleno (como parece insinuarlo la evidenciaempírica) el sobrecosto del Estatuto las lleva a ajustar empleo enforma subóptima: despiden en términos de la relación productomarginal/costo laboral, lo que las lleva a tomar decisiones inefi-cientes por la diferente “tasa impositiva” que abonan en cada sub-mercado.

• Trabas a la reasignación de recursos. Desde el punto de vista eco-nómico y en términos del bienestar general de una comunidad, siuna actividad enfrenta problemas (shocks) que la hacen inviablehacia el futuro, entonces no sólo es inadecuado trabar su recon-versión (imponiendo costos que hagan el proceso más largo) sinoque toda traba genera costos para la sociedad en su conjunto.12

En una escala más pequeña, toda actividad se enfrenta a shockspermanentes de distinto orden (internos y externos, financieros,tributarios, tecnológicos, de demanda del producto que fabrica, delmercado laboral local, etc.) que le exigen readaptarse a esas nue-vas circunstancias que conforman el contexto de negocios. En la


riodísticas, dado el nivel de salarios y la antigüedad prevalecientes, alregirse por el Estatuto del Periodista, respecto de cuál sería el costoque afrontarían las firmas si la actividad se rigiera por la Ley de Con-trato de Trabajo. El cálculo se realiza para una empresa en el área dela Capital Federal y Gran Buenos Aires (donde la reducción de apor-tes patronales alcanza al 30%).

Como puede verse en el cuadro, el costo laboral mensual es –bajoel Estatuto del Periodista– 44,8% superior a la remuneración brutamensual, es decir que por cada 100 pesos de remuneración bruta alempleador le cuesta 144,8, mientras que si el sistema fuera regidopor la legislación general (Ley de Contrato de Trabajo), el costo laboralsería 6 puntos porcentuales inferior. En este cómputo no se incluyen,entre otros, los diferenciales de costos, producto de una menor jorna-da normal de trabajo, una mayor sobretasa para las horas extras ylas restricciones que provienen de la rigidez en materia de categoríasconvencionales que impone el Estatuto.

Algunos efectos económicos dela sobreprotección al despido

Una última cuestión que cabe destacar respecto de las disposicio-nes del Estatuto del Periodista, relativas a la alta penalización econó-mica al despido, es que éstas tienen efectos económicos más allá delos objetivos perseguidos en el momento de la sanción de la norma.En efecto, en rápido resumen cabe señalar:

• Reducción del nivel de empleo. Es bien sabido que en la medidaque el precio de un producto se eleva, la demanda disminuye casisin excepción (la literatura sólo reconoce casos extremadamenteraros que contradicen la ley de la demanda, los bienes Giffen). Es-to que vale para la demanda de bienes y servicios de los consumi-dores, vale con mayor fuerza aun para la demanda de factores pro-ductivos por parte de las empresas: no existe ninguna posibilidadde que una empresa que actúa racionalmente, no reduzca lascompras de un factor productivo cuyo precio aumenta. Los sobre-costos laborales por lo tanto, cualquiera que sea su forma (mayo-res costos de despido y rotación, mayores impuestos, etc.), redu-cen la demanda de trabajo de las firmas. Por lo tanto, la vigenciadel Estatuto tiene como primera consecuencia –más allá del efectoinmediato de haber detenido o no algunos despidos entre los años1946 y 1947– haber reducido en el tiempo la demanda de personalpor parte de las firmas periodísticas.

• Reducción del nivel de actividad. En la medida que los precios delos factores se encarecen, las firmas en parte sustituyen trabajopor capital, y en la medida que se mantengan como empresas for-males, reducen también su nivel de actividad. Por lo tanto, la se-


12. Ejemplos extremos que pueden ayudar a comprender el argumento sonlos de haber intentado trabar la desaparición de la “industria” de la carreta enel siglo pasado, frente a la irrupción de otros medios de transporte, o el fallidointento de proteger a los fabricantes locales de computadoras a mediados de ladécada de 1980, frente al desarrollo a escalas cientos de veces superior enotros países. En ambos casos, el costo de la sobreprotección queda a cargo dela sociedad, en la forma de una menor tasa de acumulación de capital (y deprogreso tecnológico).


medida que se introducen penalizaciones económicas a la reasig-nación de recursos, las firmas reducen su inversión y la economíase aleja de su frontera de posibilidades de producción.

NOTAS

1. Cuando una firma nueva se instala (casos de Fiat, General Motors, To-yota) en la Argentina, la decisión del poder político aumenta en discrecionali-dad, ya que se trata de otorgar una renta perpetua para el sindicato que sea“encuadrado”. La decisión da lugar, como es de esperar, a decisiones judicia-les que se interponen a las disposiciones del Ministerio de Trabajo, ya que sepueden llegar a esgrimir ante la justicia (y hacerse valer) argumentos tales co-mo que tal firma estuvo alguna vez (casos Fiat y General Motors hasta fines dela década del setenta) radicada en la Argentina, y tuvo la representación de talsindicato, por lo que “debería” mantener esa representación.

2. Aquellos que detentan cargos en los sindicatos o federaciones no se ha-llan comprendidos en la limitación de horas mensuales.

3. Existen incentivos a la sobredeclaración de afiliados, tanto por razones po-líticas –dada la influencia que en este campo tienen las organizaciones sindica-les en la Argentina en el Partido Justicialista–, como por razones económicas (re-distribución de fondos a través del ANSSAL en el régimen de obras sociales).

4. Al total de 3,69 millones desagregados, debían agregarse otros 200 milafiliados aproximadamente de diversas asociaciones que no informaban el nú-mero de afiliados (Unión de Docentes Argentinos, Empleados Municipales yJudiciales de la Provincia de Buenos Aires, etcétera).

5. Sobre la base de Productividad y Negociación Colectiva, de Carlos M. Al-dao Zapiola, Hugo Hülsberg y Claudio Jaureguiberry, Buenos Aires, Macchi,noviembre de 1994. También Análisis y Dinámica de la Negociación Colectiva,Ministerio de Trabajo, Comisión Técnica Asesora en Productividad y Salarios,noviembre de 1995.

6. “El trabajador ... debe encontrarse listo y en condiciones de trabajar enel momento de inicio establecido y hasta la finalización de la jornada de traba-jo”. Acuerdo 158/75, del 29/12/92, Sindicato de Obreros Navales.

7. El análisis en este punto contó con el inestimable apoyo de diversos pro-fesionales letrados, entre ellos el doctor Daniel Funes de Rioja, sin cuya cola-boración el trabajo no hubiera sido fructífero. Los errores que pudieran sub-sistir son de responsabilidad exclusiva de los autores.

8. Antonio Vázquez Vialard. Tratado de Derecho del Trabajo, tomo 6, As-trea, 1985.

9. Al respecto cf. por ejemplo FIEL, Las Pequeñas y Medianas Empresas enla Argentina. Buenos Aires, 1996, capítulos 3 y 4.

10. La aproximación más general en teoría económica al análisis de la pro-ducción reconoce esta definición “tecnológica” del concepto de producto, segúnsu introducción a fines de la década de 1960 por Kelvin Lancaster (The techno-logical theory of production. Véase Kelvin Lancaster, Mathematical Economics,1975).

11. Esto es, se reduce la demanda relativa de contratos por tiempo indeter-minado.


El sistema de salud para los trabajadores en relación de depen-dencia y su grupo familiar, denominado Sistema de Obras Sociales,se encuentra regulado en la Argentina a través de un sistema en elque desempeñan un rol central las asociaciones sindicales.

La ley 23.660 sancionada a comienzos de 1989 (gobierno radicalprevio al justicialismo, que asumió en julio de aquel año) rige hasta elpresente este sistema de obras sociales. Está integrado por más de300 entidades de distinta naturaleza jurídica pero con predominiosindical, cuyas actividades están reguladas por la Administración Na-cional del Seguro de Salud (ANSSAL), que funciona en el ámbito delMinisterio de Salud y Acción Social. La población cubierta en formaobligatoria por el sistema incluye a todos los trabajadores en relaciónde dependencia y a su grupo familiar primario.

La actividad principal de las obras sociales es administrar los be-neficios para los usuarios, y realizar los pagos por la utilización de losservicios médicos, ya que en general no han desarrollado capacidadinstalada de prestación, ni cuentan con planteles propios de profesio-nales, inclinándose por la contratación de los servicios con el sectorprivado, y más recientemente también con los hospitales públicos.

La principal característica del sistema es la ausencia de competen-cia entre los distintos entes, ya que los beneficiarios obligatoriamentequedan afiliados a la institución correspondiente a la asociación gre-mial a la que la ley los relaciona (independientemente de estar o noafiliados a ella).

En lo que hace a su financiamiento, cada obra social percibe losingresos provenientes de un aporte patronal del 6% y una contribu-ción del trabajador del 3%, en total 9%, sobre la remuneración bruta.El 90% del aporte lo recibe la obra social y el 10% restante se acredita

Capítulo 2

EL SISTEMA DE OBRAS SOCIALES1

también prevé que el restante 30% se distribuya según el criterio dis-crecional de la ANSSAL.

Cada obra social tiene autonomía para determinar el tipo de servi-cio brindado, no existiendo un listado o prestación mínima específicodeterminado por ley o por la reglamentación. A esas prestaciones de-be destinar el 80% de los fondos recaudados. La cobertura a su vez esidéntica para todos los individuos pertenecientes a una misma obrasocial, independientemente de su nivel de aporte, de modo que el sis-tema opera en la forma de un mecanismo de reparto.

El carácter monopólico de las entidades prestadoras, su financia-miento por la vía tributaria (impuestos sobre la nómina salarial), y elstatus jurídico especial de las entidades involucradas (no sujetas asupervisión por la Inspección de Personas Jurídicas), derivó en for-mas de control de precios para los pagos de las prestaciones por partede las entidades hacia los prestadores efectivos (clínicas privadas,hospitales, especialistas, etc.). Los pagos de prestaciones se efectúan,por lo tanto, en general por acto médico, de acuerdo con una escalade aranceles (el Nomenclador Nacional) que elabora la ANSSAL. ElNomenclador Nacional (que perdió su carcácter obligatorio), fue elinstrumento de control de precios de la actividad durante muchosaños, y comprende un listado exhaustivo de las distintas prácticas,en el que se fijan aranceles reconocidos para cada una de ellas.

1. DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN

De acuerdo con información oficial correspondiente a 1994 y confir-mada a comienzos de 1997, aproximadamente 8.500.000 individuosson beneficiarios de este sistema. Si a estas entidades se agregan lasobras sociales provinciales y municipales, del Poder Judicial, Congresode la Nación, universidades nacionales y personal de las Fuerzas Arma-das y de Seguridad –regidas por leyes específicas–, la población con co-bertura médica obligatoria asciende a alrededor del 60% del total de re-sidentes del país. Las principales características del sistema son:

• Ausencia de competencia entre las obras sociales y respecto deotros aseguradores, lo que deriva en que las entidades no tenganincentivo económico alguno para otorgar servicios de buena cali-dad ni para desarrollar una gestión eficiente (minimizar costos),puesto que no pueden perder clientes.

• La conformación de las entidades en torno a la actividad producti-va genera fuertes diferencias en el tamaño de éstas, dando lugar aque algunos entes sean tan pequeños que desde el punto de vistade la teoría del seguro no se justifica su existencia, dada la impo-sibilidad de hacer un “pool” de riesgo adecuado.

EL SISTEMA DE OBRAS SOCIALES 51

a la ANSSAL (85% y 15% en el caso de las obras sociales del personalde dirección). La recaudación de la ANSSAL, luego de descontados losgastos de funcionamiento del organismo, constituye un Fondo de Re-distribución que se destina al otorgamiento de subsidios y préstamosa las obras sociales que los requieran.

En marzo de 1994, el Poder Ejecutivo Nacional redujo los aportespatronales entre el 30 y el 80% según la región del país en la cual eltrabajador desarrolla sus actividades, para los sectores del agro, laindustria, la minería y la construcción, dejando al resto de los secto-res con los aportes patronales invariables. Esta medida, que abarca-ba todo tipo de aportes (jubilatorios, asignaciones familiares, fondode desempleo y obras sociales) fue alterada un año después en mar-zo de 1995, estableciéndose una nueva escala de rebajas de aportesentre 30 y 50%, pero extensiva a todos los sectores de actividad, ex-cluido el sector público. Con ello, algunos sectores vieron extendidala rebaja de aportes (servicios, comercio) pero en todas las regiones larebaja cayó 30 puntos para los sectores que contaban con el benefi-cio desde marzo de 1994. Finalmente, en agosto de 1995 se estable-ció un cronograma de 4 meses, iniciado en setiembre, por el cual ca-da dos meses rige una reducción general en los aportes patronales de10 puntos porcentuales, de modo que se alcanzó el 1° de enero de1996 una escala general de reducciones del 30 al 80%, para todos lossectores de actividad. La escala del 30 al 80% responde, tal como ensu origen fue diseñada, a consideraciones de distancia respecto deBuenos Aires (cuanto mayor la distancia, mayor la declinación deaportes) y de nivel relativo de desarrollo (cuanto menor el nivel esti-mado de desarrollo de una región en cuestión, mayor la reducción deaportes).

En oportunidad de la reducción establecida en agosto de 1995, lossindicatos lograron negociar con el Poder Ejecutivo que la rebaja deaportes fuera menor en el caso de los aportes para obras sociales. Así,la reducción se limitó a 1 punto porcentual (de 6% de aporte patronala 5% de aporte patronal), con lo que para algunas regiones y sectoresse verificó un retroceso en las reducciones. El cambio implica que laalícuota por aporte patronal para obra social es uniforme y del 5%, enlugar de reducirse a un rango de entre 1,2% y 4,2%, como se estable-cía en su origen. De tal modo, a partir del mes de setiembre de 1995,el financiamiento para obras sociales surge básicamente de un apor-te del 5% del empleador y del 3% del trabajador, en total 8%, sobre lanómina salarial.

Algunas entidades cuentan con ingresos adicionales que efectúanlas empresas del sector correspondiente, pactados en convenios colec-tivos de trabajo o por disposiciones legales (caso de bancarios). De es-tos recursos, el 50% se canaliza a la obra social respectiva y el restose aplica al Fondo de Redistribución de la ANSSAL. En lo que hace aldestino de este Fondo, la ley prevé que el 70% debe distribuirse entrelas entidades que observen el menor ingreso por beneficiario. La ley


señaló este proceso de ajuste por el lado de las erogaciones, con in-gresos constantes, restablece el equilibrio financiero de las obras so-ciales. En tal sentido, es elocuente la ausencia de control por parte dela autoridad de aplicación (Ministerio de Salud) del cumplimiento delas obligaciones que en materia de cobertura médica tienen las obrassociales.

En relación con el Fondo de Redistribución, la ANSSAL ha enfren-tado serias dificultades para recopilar información, por lo que no dis-pone de un registro confiable del fluir de fondos de los entes a loscuales se supone que supervisa. El número de beneficiarios que de-clara cada obra social a la ANSSAL ha sido sistemáticamente sobrees-timado (dado los incentivos perversos que tienen las entidades paramagnificar su déficit).

El reparto del Fondo de Redistribución se ha efectuado en generalpara atender situaciones de déficit, no necesariamente para las enti-dades de menores ingresos, y respondiendo a presiones políticas. Elcriterio redistributivo con el que fue creado –con subsidios inversa-mente proporcionales a los recursos por beneficiario de cada ente–no ha sido el mecanismo que predominó en la asignación de estosfondos.

2. LA PROPUESTA OFICIAL DE REFORMA DE LAS OBRAS SOCIALES

Hasta fines de 1991, las autoridades no reconocían en el diseñodel modelo la principal fuente de origen del grave deterioro que acu-saba el sistema de obras sociales. Por ello, las acciones estuvieronconcentradas en solucionar los desequilibrios financieros a través defondos adicionales, condonación de deudas, pago de deudas consoli-dadas a través de un mecanismo de bonos, etc., además de insistir enel recambio de dirigentes a cuya falta de honestidad se le atribuía laineficiencia del sistema. En esta aproximación vigente hasta 1991, lacorrupción era exclusivamente producto de una mala selección de losdirigentes.

A comienzos de 1992, y luego del diagnóstico elaborado y difundi-do ampliamente por entidades privadas,2 se reconoce desde el PoderEjecutivo que una de las principales causas de la crisis está en losproblemas de organización y de incentivos asociados al diseño del sis-tema. Este cambio en el diagnóstico por parte de las autoridades seplasmó en la elaboración de un anteproyecto de reforma del sectorque contempla un cambio significativo del modelo actual. Sin embar-go, esta propuesta no superó la etapa de memorando, y nunca fueelevada a consideración del Poder Legislativo.

El seguro de salud previsto en ese documento por el Poder Ejecu-


• El sistema así organizado por actividad se caracteriza por la dupli-cación (o multiplicación, en general) de la cobertura en aquelloscasos en que los individuos tienen más de un empleo, o en los ho-gares en que trabaja en relación de dependencia más de un inte-grante del grupo familiar primario. A estas duplicaciones involun-tarias se deben agregar las generadas por la insatisfacción de losusuarios con los servicios de su obra social, pues ello ha dado lu-gar a la contratación adicional de un seguro de salud privado.

• El modelo de financiamiento adoptado corresponde al de un siste-ma de reparto limitado al interior de cada obra social, esto es, losrecursos de cada entidad se destinan a la provisión de los mismosservicios para todos sus beneficiarios, independientemente delaporte efectuado por cada uno de ellos.

• Este esquema de reparto restringido, además de introducir subsi-dios cruzados entre beneficiarios, da lugar a una significativa ine-quidad horizontal, pues individuos en las mismas condiciones querealizan un aporte similar reciben beneficios diferentes por estarocupados en distintas ramas de actividad. Y la ley les impide cam-biar de asegurador. A su vez, el divorcio entre aportes y prestacio-nes recibidas constituye un impedimento para que aquellas perso-nas que bajo estos entes estarían dispuestas a efectuar pagosadicionales para obtener mayor o mejor cobertura, puedan hacerlo.

• La financiación basada en la nómina salarial en lugar de fundarseen cálculos con base actuarial que reflejen el costo esperado de laatención médica, lleva a la ausencia de vínculo entre los recursosde cada ente y sus probables egresos. Esta disociación entre ingre-sos y egresos de cada entidad hace imposible garantizar en formasimultánea la viabilidad financiera del sistema y una coberturaprestacional determinada.

• Como consecuencia del mecanismo de financiamiento adoptado, elresultado ha sido o bien un deterioro en la calidad de los servicioso en los hechos una cobertura menor que la que se deriva de losdatos de afiliación, lo cual es sostenible dado que los individuos notienen más alternativa que continuar afiliados y aportando al sis-tema, independientemente de las prestaciones que reciban a cam-bio.

Otro mecanismo habitual de ajuste financiero de las obras socialesha sido negociar rebajas de aranceles con los prestadores, generandopor parte de éstos prácticas tales como facturar prestaciones no rea-lizadas, aumentar innecesariamente el número de servicios otorgadospara compensar la caída en el precio, cobrar un arancel diferencial noautorizado a los usuarios y/o reducir la calidad de los servicios.

La baja en la calidad de los servicios y el cobro no autorizado de di-ferenciales generan una reducción en la demanda de prestaciones,pero no así –por el carácter de población cautiva que tienen los bene-ficiarios– en los ingresos de las entidades, de modo tal que como se


los efectores, estableciéndose como única restricción la prohibición decelebrar contratos con entidades que tengan competencia en el con-trol de la matrícula profesional o que ejerzan funciones deontológicaso gremiales, que tampoco podrán efectuar ni la regulación ni el cobrocentralizado de los aranceles prestacionales. Se admiten contratos en-tre entes prestatarios y efectores públicos.

En el documento del Ejecutivo se prohibía asimismo al Estado Na-cional otorgar subsidios o participar en la conducción, administracióny propiedad de los entes prestatarios, con excepción del Instituto pa-ra Jubilados (INSSJyP).

En el mes de enero de 1993 se dictó el Decreto 9/93, una primeranorma pública que procura dar comienzo a la desregulación del siste-ma. Sus principales disposiciones incluyen las siguientes medidas:

• Se habilita a los beneficiarios a elegir libremente la obra socialdentro de las obras sociales comprendidas en la ley, excluidas lasdel personal de dirección y de las asociaciones profesionales deempresarios.

• Se establece que las prestaciones básicas son determinadas por laANSSAL, la cual debe compensar las diferencias entre los ingresosde las obras sociales por aportes y contribuciones y el costo de lasprestaciones.

• También se eliminan las restricciones que limitan la libre contra-tación entre los prestadores y obras sociales, así como la regula-ción de aranceles.

Poco tiempo después, en abril de ese mismo año, se dictó el Decre-to 576/93 reglamentario de las leyes 23.660 y 23.661 (del Seguro Na-cional de Salud) en el cual se establece que ningún beneficiario puedeestar afiliado a más de una obra social, ya sea como titular o no titu-lar. En caso de que ambos cónyuges sean beneficiarios titulares, pue-den afiliarse a un único agente del seguro acumulando sus aportes.

También se establece que los aportes y contribuciones que se efec-túan sobre las remuneraciones a favor del sistema de salud le perte-necen al trabajador y puede disponer de ellos para la libre eleccióndel agente del seguro. Por su parte, permite a los trabajadores o em-pleadores pactar de manera individual o colectiva aportes adicionales.

En caso de que un trabajador opte por otra obra social, la de ori-gen debe transferir al Fondo Solidario la porción correspondiente albeneficiario de los recursos extraordinarios pactados en convencionescolectivas u otras disposiciones. Los beneficiarios pueden afiliarse acualquier agente contemplado en el decreto 9/93 pudiendo cambiarde agente del seguro una vez al año.

La reglamentación de la ley 23.661 establece que quienes ejerzanla opción establecida en el decreto 9/93 pueden afiliarse a cualquie-ra de los agentes inscriptos en el Registro Nacional de agentes de se-guro, estableciendo que cada beneficiario no puede estar afiliado a


tivo mantiene el carácter nacional y obligatorio para los trabajadoresque presten servicios en relación de dependencia en el sector privadoy en el sector público nacional, para los jubilados y pensionados delSistema Nacional de Previsión Social, extendiéndose además a los de-sempleados comprendidos en el Sistema Integral de Prestaciones porDesempleo. Si bien también comprende a los trabajadores autóno-mos, queda por definir en el proyecto la forma mediante la cual seránintegrados al sistema. También se prevé la incorporación voluntariade los individuos no incluidos en la población obligatoriamente cu-bierta, así como también la posibilidad de adhesión de los trabajado-res activos y pasivos del sector público provincial y municipal. Tam-poco en estos casos se establece la modalidad bajo la cual se podránefectivizar estas incorporaciones.

El carácter de beneficiario de los titulares se extiende automática-mente a los miembros del grupo familiar primario, en tanto no se en-cuentren afiliados por otra vía, pudiendo éstos elegir libremente parasí y su grupo familiar entre los entes prestatarios autorizados. Dadoque se establece que cada individuo tendría relación contractual conun único ente prestatario, el sistema eliminaría la cobertura múltiple.

Los entes prestatarios que deseen participar del sistema estánobligados a suministrar a sus afiliados una cobertura asistencial bá-sica definida, al tiempo que deben aceptar la incorporación de todobeneficiario que desee hacerlo, excepto que hayan alcanzado el cupomáximo -previamente definido- de población que cada ente está dis-puesto a cubrir.

El sistema se financia con los aportes y contribuciones vigentes,recursos que –teniendo en cuenta el total de beneficiarios– dan origena la Cuota Parte de Atención Médica (CUPAM). La CUPAM constituyela suma que el sistema asignará a cada beneficiario para contratar lacobertura asistencial básica definida por las autoridades. El valor dela CUPAM será establecido periódicamente, y adoptará el mismo valorpara todos los individuos pertenecientes al mismo grupo etáreo, pre-viéndose la clasificación de la población en dos únicas categorías deedad.

Los desempleados comprendidos en el Sistema Integral de Presta-ciones por Desempleo y su grupo familiar primario ingresarán al sis-tema con un aporte mensual per cápita equivalente al monto de unaCUPAM, que se financia con fondos de dicho Sistema.

La CUPAM constituye el pago que por todo concepto recibirá cadaente prestatario para otorgar la cobertura asistencial básica a los be-neficiarios de este sistema, excepto que la autoridad de aplicación fa-culte el establecimiento de copagos, bonos moderadores, etc., y sólopuede utilizarse para financiar prestaciones médicas. Sin embargo, losafiliados podrían pactar aportes voluntarios para acceder a serviciosde cobertura adicionales a los comprendidos en el régimen básico.

Los entes prestatarios gozan –en la propuesta– de plena libertadpara suministrar los servicios previa categorización y acreditación de


finida como el Programa Médico Obligatorio (PMO), establece asimis-mo máximos sobre los copagos (pagos adicionales, a cargo de los be-neficiarios, para recibir las prestaciones). Las entidades tienen unplazo de 6 meses para cumplir con esta normativa, y en caso de nopoder hacerlo deberán fusionarse o adherir a otras entidades que lascumplan, o bien ello será implementado de oficio por la autoridad deaplicación.

3. EVALUACIÓN DE LOS INTENTOS DE REFORMA

La propuesta oficial de 1992 y los decretos dictados entre 1993 y1995, contemplan un comienzo de transformación respecto del mode-lo vigente, aunque el grado de avance de la reforma ha sido práctica-mente nulo hasta fines de 1996.

Uno de los elementos más relevantes en el plano del diagnóstico loconstituye la idea que de debe otorgarse libertad de elección al benefi-ciario del ente prestatario, lo cual significa introducir competencia almenos en un sentido restrictivo, ya que los agentes susceptibles deser elegidos están limitados al ámbito de las obras sociales sindicaleshoy existentes.

En el plano administrativo, se ha señalado reiteradamente comouno de los principales inconvenientes para instrumentar las refor-mas, el que si bien las obras sociales declaran el número de benefi-ciarios a la ANSSAL, la información del padrón no es confiable. Lasbajas en los padrones se efectúan en forma parcial y con considerabledemora, no así las altas, de modo que el número total de beneficiariosestá sistemáticamente sobreestimado. El incentivo del sistema ha es-tado siempre puesto en sobreestimar los padrones, de lo que se deri-vaba un mayor poder político y económico, esto último en oportuni-dad de las redistribuciones de la ANSSAL y los periódicos subsidiosdel Gobierno Nacional que caracterizaron la década de 1980 y co-mienzos de los ’90.

A comienzos de 1996 la discusión en torno de la reforma del siste-ma de obras sociales incluyó un nuevo elemento: la posibilidad de fi-nanciamiento por parte de organismos multilaterales como el BancoMundial, que otorgó un préstamo con contrapartida del gobierno ar-gentino que provendría del Fondo de Redistribución. Otro préstamoatiende las necesidades de financiamiento y reforma del PAMI (obrasocial de jubilados).

La obligatoriedad de ofrecer un programa médico básico (el PMO)juntamente con el apoyo financiero del Banco Mundial para la recon-versión, y la eventual introducción de competencia a mediano plazoen el conjunto de aseguradores (con la componente de libertad deelección incluida, en sentido amplio o con restricciones), son incenti-


más de un agente del seguro. Los agentes del seguro no pueden su-peditar la afiliación al cumplimiento de ningún requisito no previstoen la ley ni efectuar discriminación alguna. Deben garantizar a susbeneficiarios los niveles de cobertura especificados por el Ministeriode Salud.

Las entidades que no siendo obras sociales pretendan adherir alsistema deben tener como objetivo principal la provisión de prestacio-nes a que se refiere la ley 23.661. El Ministerio de Salud es el encar-gado de determinar el valor individual (monto per cápita) de los pla-nes de atención médica que surjan de los niveles de cobertura.

A pesar del cambio de diagnóstico de 1992, y los decretos del pri-mer semestre de 1993, no se registraron cambios en la organizacióndel sistema. En particular, y a pesar de que los decretos –no deroga-dos– establecen la libertad de afiliación restringida entre obras socia-les, en la actualidad sólo se podría verificar el cambio de un trabaja-dor de una obra social a otra por vía de una presentación judicial. Elhecho que la vía administrativa del Ministerio de Salud de la Naciónno esté operando para instrumentar los traspasos, es una claramuestra de falta de decisión política del Ejecutivo en implementar loscambios establecidos en el documento de 1992.

En agosto de 1995 mediante el Decreto 292/95 (modificado luegopor el Decreto 492/95) el Poder Ejecutivo Nacional introdujo nueva-mente cambios en el régimen de obras sociales, a raíz de la rebaja quea través de esa misma norma se disponía de las contribuciones patro-nales. La modificación más significativa estuvo vinculada al repartodel Fondo Solidario de Redistribución, que de aquí en más sigue uncriterio automático completando los aportes y contribuciones deaquellos titulares cuya cotización mensual no alcance a $ 40.3 El de-creto establece que el Fondo Solidario de Redistribución pasa a sermanejado por el Ministerio de Economía, en lugar de la ANSSAL. Seeliminó además la doble cobertura pero no el doble aporte, al dispo-nerse que los aportes y contribuciones de las personas en situaciónde pluriempleo y/o de los grupos familiares con más de un beneficia-rio titular se unifiquen en una única obra social.

Cabe observar que este esquema de distribución automática, sibien reduce la discrecionalidad que caracterizó al ANSSAL, no evitaincurrir en inequidades, como en el caso de obras sociales que sevean penalizadas por tener un tamaño medio del grupo familiar supe-rior a la media de todo el sistema, o aquellas cuyos miembros puedantener ingresos inferiores al promedio pero con una elevada homoge-neidad salarial (que reduce el diferencial sobre el cual se computa elsubsidio de la ANSSAL).

En mayo de 1996 se dio un paso adicional en materia de reorgani-zación del sistema, al establecerse por Resolución 247 del Ministeriode Salud y Acción Social la obligatoriedad de todas las obras socialesde ofrecer un conjunto mínimo de prestaciones en materia de preven-ción, atención y recuperación de la salud. Esa cobertura mínima, de-


que permitieran dar señales consistentes con una reforma de largoplazo que en algún momento tendría lugar.

Por lo que hace a la falta de acciones concretas en el período1991/1995, la existencia formal de diversas normas que no son apli-cadas, o cuya aplicación se pospone indefinidamente, o que nuncason reglamentadas, muestra que el Poder Ejecutivo tuvo en ese perío-do una actitud vacilante: en los períodos en que predominaron dentrodel Ejecutivo los grupos partidarios de las reformas, se dictaron de-cretos que podrían permitir avances más o menos profundos. Sin em-bargo estos períodos fueron invariablemente seguidos por otros en losque otros grupos opuestos a las reformas lograron neutralizarlas, porvía de la inacción. De tal modo, podría inferirse que las coalicionespolíticas proreforma que periódicamente lograron introducir algunanorma legal, son de carácter inestable, y carecieron hasta 1995 de pe-so político frente a la capacidad de amenaza que lanzaban los oposi-tores a la reforma cada vez que se insinuaba un cambio.

Los principales oponentes de la reforma de obras sociales han sido,y continúan siéndolo, los operadores monopólicos del sistema, las or-ganizaciones sindicales. La recaudación anual de las obras socialesasciende a 2.800 millones de pesos/dólares, de los cuales la ANSSALretiene para el Fondo de Redistribución alrededor de 300 millones. Es-tos fondos son administrados por las obras sociales, que pertenecen aasociaciones sindicales. La falta de supervisión por parte de las auto-ridades de aplicación, tanto de las obras sociales (Ministerio de Salud)como de los sindicatos (Ministerio de Trabajo), genera el incentivo pa-ra que las entidades asignen parte del impuesto que reciben para obrasocial, para financiar otras actividades relacionadas con el gremio. Enla parte III de este estudio se vuelve sobre la “economía política” de lasreformas de las instituciones laborales en la Argentina.

Durante 1996, la perspectiva de avance en las reformas se veíaalentada por diversos factores. Por una parte, la progresiva incorpora-ción de entidades en los planes de reconversión con apoyo del BancoMundial. Por otro lado, la eventualidad de mayores controles sobrelas prestaciones (y el cumplimiento del PMO), al constituirse la Supe-rintendencia de Salud. Finalmente, el Decreto 1.560/96 ratificó la Re-solución 633/96 del Ministerio de Salud, por la cual se establecieronnuevas normas operativas para el traspaso de afiliados entre obrassociales sindicales. Las principales disposiciones sin embargo, si bientienden a acelerar la instrumentación de la reforma, limitan los incen-tivos a ejercer la opción de cambio de obra social. Estas disposicionesincluyen, entre otros aspectos, los siguientes:

• Especificación de la operatoria. Se establecen las modalidades bajolas cuales intervienen la ANSES, la ANSSAL, y las obras sociales,en el perfeccionamiento del traspaso de afiliados.

• Unificación de aportes. Los afiliados cónyuges unifican sus aportesa obras sociales. En defecto de su elección, la autoridad de aplica-


vos que han comenzado a operar para establecer algunos cambios en-tre las obras sociales.

Los arreglos institucionales “definitivos” no han sido definidos pa-ra el caso del sistema de obras sociales. En la propuesta oficial (des-de el Ministerio de Salud) que se hallaba más elaborada en 1996, elmercado quedaría conformado por tres tipos de entidades: los presta-dores, las entidades administradoras de prestaciones (aseguradoras),y las administradoras de carteras. Los prestadores, es decir los esta-blecimientos que realizan las prácticas médicas, estarían sometidos aregulaciones para su acreditación y categorización, probablemente apartir de un nuevo esquema con entidades privadas (una Superinten-dencia de Salud, en reemplazo del ANSSAL).

Las administradoras de prestaciones serían las entidades que apartir de una prima o cápita asumirían el riesgo de cubrir los eventosobjeto del seguro, para lo cual contratarían con terceros (los prestado-res) las prestaciones que los beneficiarios requieran.

Las administradoras de prestaciones serían contratadas, o even-tualmente estarían asociadas, con el tercer pilar del sistema: las ad-ministradoras de carteras. Esta actividad estaría reservada en el pro-yecto oficial a las obras sociales, que retendrían de tal modo elmonopolio de esta función, aun cuando entrarían en competencia en-tre sí para captar beneficiarios.

El esquema planteado reduce la exclusividad que ostentan lasobras sociales desde los dos pilares de administradores de prestacio-nes y de carteras, a sólo el de administradores de carteras. Por otrolado, introduciría competencia, aunque restringida, en el último seg-mento, y competencia abierta en los otros dos segmentos.

Si bien no existen razones económicas para mantener el carácterrestringido de la competencia en ninguno de los segmentos, en elnuevo esquema las obras sociales -es decir, los sindicatos- tendríangarantizado un rol de “productores de seguros”, lo que facilitaría en elplano político la reforma. Es probable asimismo que la función deproductor disociada de la de administrador de las carteras introduzcaun costo mayor en el sistema, financiado por cápitas más elevadas,que el que resultaría de permitir la libre competencia entre todo tipode entidades –es decir, en los tres pilares–, admitiendo eventualmen-te la integración vertical de éstos.

A pesar de la introducción de financiamiento para la reforma, elproceso no registró avances sustanciales durante el año, aunque loscambios más importantes fueron en la regulación del sistema actual,preparando el mercado para el proceso de desregulación que even-tualmente tendría lugar. Resultó característico de las grandes refor-mas “virtuales” hasta fines de 1995, que a poco de dictarse una nor-ma que promueve la reforma, su comienzo fuera postergado. Esprobable que ello haya llevado a que la reforma durante 1996 avancecon objetivos más modestos (redistribución automática en lugar dediscrecional de los fondos del ANSSAL, obligatoriedad del PMO) pero


pero baja calidad de prestaciones, vean eventualmente migrar afilia-dos hacia otras obras sociales con mejor calidad de prestación delPMO y adicionales.

En lo que hace a las entidades, el nivel de ingresos del sistema (to-tal de pagos por los afiliados) no cambia, respecto del presente. Lasobras sociales eventualmente compiten a través de la calidad delPMO, y del precio por los servicios adicionales. Una obra social quepierde afiliados, no ve disminuir su ingreso promedio, aunque caigasu ingreso total. En los hechos, los ingresos de las obras sociales de-penderán de quiénes migran y quiénes se quedan: la normativa po-dría estar discriminando en contra de los enfermos crónicos y los dealto riesgo, que se quedarían en su obra social, frente al resto con in-centivos a migrar.

Para una obra social que gana afiliados, el ingreso medio puedecrecer o caer con los traspasos, de acuerdo con las diferencias con elaporte medio entre esa obra social y las de origen de los traspasados.La unificación de aportes no implica en sí misma que esa concentra-ción aumente la calidad de las prestaciones, ya que las obras socialesno pueden alterar la regla de asignación sino en forma marginal (con-vencer a los afiliados para que opten por unificar en esa obra sociallos aportes, a través de alguna prestación adicional; sin embargo, pa-ra las obras sociales con aportes medios elevados, la redistribuciónautomática los favorece, sin requerir aumentar sus servicios).

En el esquema que queda configurado, las entidades tienen afilia-dos que aportan sumas diferentes por la misma cobertura (PMO), auncuando las diferencias no se funden en razones técnicas (probabilidaddel evento enfermedad). Esto es así, puesto que la “reforma” no cam-bia las bases del sistema desde uno redistributivo a un sistema en elcual los individuos puedan asegurarse frente a eventos de enferme-dad que, para cada grupo familiar, pueden tener una diferente proba-bilidad. El nuevo esquema mantiene redistribuciones entre individuosbasadas en los ingresos, pero también en la historia laboral del indi-viduo (que pasa a “portar” una cápita relacionada con la obra socialde la actividad en que está trabajando), lo cual no parece responder aotro criterio que no sea el de minimizar el impacto financiero del tras-paso de afiliados entre obras sociales.

La competencia queda limitada a los operadores sindicales, puesno existe disposición que introduzca la posibilidad de opción con en-tidades de medicina prepaga. En el “Acuerdo Marco” entre el PoderEjecutivo y la CGT suscripto el 13 de diciembre de 1996, una semanaantes de emitirse el Decreto 1560/96, se establece –por el contrario–que las partes “coinciden en la necesidad de consolidar el sistema desalud […] organizado sobre la base de pricipios de […] administraciónsindical” (punto 3.1 del Acuerdo). De allí que tanto del Acuerdo comode la ausencia de mención explícita en la reglamentación que se hadictado hasta la fecha, pueda inferirse que el sistema se encuentra le-jos de un marco competitivo ya que si bien introduce algunos atribu-


ción unificará al cabo del primer año los aportes hacia la obra so-cial con mayores aportes.

• Restricciones a la rotación. La opción de cambio podrá realizarsesólo una vez al año, en el período de dos meses que va desde el 1ºde diciembre al 31 de enero. Excepcionalmente la ANSES podráautorizar cambios en otras fechas del año. De hecho, decretos pos-teriores fueron cambiando este período, extendiéndolo en primerlugar hasta fines de febrero, y luego fijándolo entre el 1º de mayo yel 30 de junio de cada año. Los recién ingresantes al mercado la-boral deben permanecer al menos un año en la obra social de suactividad de origen. Quienes cambien de obra social, deben per-manecer al menos un año en la nueva obra social antes de ejercernuevamente la opción de cambio. No pueden optar los desemplea-dos que cobren seguro de desempleo, los despedidos en los prime-ros tres meses del distracto, y los que tienen una remuneracióninferior a tres AMPOS.

• Traspaso de aportes. Cuando el afiliado hace uso de la opción, setraspasa a la nueva obra social el promedio de aportes a la obrasocial de origen. Con sucesivos cambios, se mantiene el traspasode sólo el aporte promedio a la obra social de origen.

• Obligaciones de la obra social. El afiliado proveniente de otra obrasocial tendrá la cobertura del PMO (Programa Médico Obligatorio).Para equiparar el plan con los afiliados de origen de la obra social,los afiliados traspasados podrán pagar un adicional. No se estable-cen carencias. En los casos de afecciones crónicas preexistentes,el costo de cobertura quedará durante 9 meses a cargo de la obrasocial de origen. La ANSSAL reglamentará las patologías a respon-der por la obra social de origen.

De acuerdo con esta breve descripción, se observa que si bien lasnuevas normas tienden a que se favorezca el inicio del proceso deelección por parte de los afiliados, se introducen algunas disposicio-nes que limitan los incentivos del afiliado a mudar de entidad, y tam-bién limitan los incentivos a prestaciones más eficientes por parte delas obras sociales.

En efecto, en lo que hace a los afiliados, se mantiene la actual re-distribución desde aquellos que aportan más que el promedio (en suobra social de origen) hacia los que aportan menos (en la misma obrasocial). El incentivo a migrar está dado por la calidad de la prestacióndel PMO entre obras sociales, dado el nivel de aporte actual que cadauno realiza. Diversas situaciones pueden presentarse: afiliados deobras sociales cuyo promedio de aportes sea muy bajo (para el restode las obras sociales) tendrán incentivo a mudarse a otra obra social(quizá de aporte medio más alto) si la calidad del PMO es mejor en lanueva obra social (aun cuando el PMO para los afiliados “de origen”podría llegar a ser diferente del PMO de los afiliados “traspasados”).También es de esperar que obras sociales con altos aportes promedio


tos (homogeneidad del producto), carece de otros no menos esencialespara la competencia (libre entrada y salida, transparencia informati-va, y todos los operadores “pequeños” para el mercado).

Finalmente cabe observar que la regulación por la cual los traspa-sos se limitan a un período de 60 días al año carece de otro funda-mento que no sea el de introducir una limitación de tipo administra-tivo a éstos (y quizá reducir el oportunismo de los afiliados). La normapuede visualizarse como una barrera a los traspasos desde diversospuntos de vista. Por una parte, resulta evidente que alienta la conges-tión y además el período originalmente seleccionado (diciembre/enero)sólo podía justificarse como el que minimiza (no el que maximiza) laprobabilidad de movimientos. Por otro lado, obsérvese que dado quela probabilidad de “ser elegible para el traspaso” en una fracción delaño (60 días) es menor que la probabilidad de ser elegible en un mo-mento cualquiera del año, la regulación reduce la probabilidad detraspasos.

A pesar de estos aspectos que limitan su amplitud, el proceso dereforma de las obras sociales ha cobrado algún impulso desde finesde 1995, y periódicamente se dictan nuevas disposiciones que, en ge-neral, apuntan a los mismos objetivos: concentración del mercado enun número sustancialmente inferior de entidades al existente a finesde 1995, introducción de una normativa que persigue mayor transpa-rencia (redistribución automática de recursos de la ANSSAL, intro-ducción del PMO, creación de la Superintendencia de Salud), y esta-blecimiento de criterios operativos para ejercer la libertad de opciónentre los afiliados (Decreto 1560/96). Aun cuando el rediseño defini-tivo de las instituciones de la salud se encuentra pendiente (y parececambiar con frecuencia, según el peso político relativo de los circuns-tanciales “jugadores” que intervienen en la discusión), vale la penanotar que el proceso de reformas finalmente cobró impulso a lo largode 1996, luego de cuatro años en que no se había registrado progresosensible alguno.

NOTAS

1. El capítulo tiene como fuentes diversos trabajos realizados en FIEL, enespecial por Mónica Panadeiros.

2. Entre ellos, el análisis realizado por FIEL en “El sistema de obras socia-les. Propuesta para su reforma”, presentado a una amplia audiencia en laConvención Nacional de Bancos de la República Argentina, en agosto de 1991.

3. El Decreto 292/95 establecía un monto de 30 pesos. Cuando se estable-ce que la reducción del aporte es de 1 punto porcentual y no un porcentaje co-mo en el caso de los restantes aportes patronales, el monto se elevó a 40 pe-sos. Esta suma es modificable de acuerdo con las disponibilidades del Fondo.


El despido sin justa causa tiene asociado en la legislación argen-tina un costo monetario por la ruptura, que se integra con dos com-ponentes: uno en concepto de indemnización, y otro de preaviso.Ambos componentes están relacionados con la remuneración y conla antigüedad en la firma. El preaviso es de un mes de sueldo o sa-lario, si la antigüedad del trabajador es de hasta 5 años, y de dosmeses de remuneración si la antigüedad es mayor. La indemniza-ción es de un mes de remuneración por año trabajado o fracciónmayor de tres meses, con un tope (de la remuneración computable)de tres veces el salario básico promedio del convenio aplicable altrabajador. La indemnización por antigüedad tiene un mínimo dedos meses la mejor remuneración normal habitual percibida por eltrabajador.

El tope de tres básicos de convenio por cada mes de indemniza-ción equivale a unos 20 AMPOS,1 por lo que para un trabajador de unaño de antigüedad cuyo salario mensual (bruto de aportes patronales)está por debajo del tope, el costo de indemnización es de 3 salariosmensuales. Para ese mismo trabajador con 10 años de antigüedad enla empresa el costo de ruptura asciende a 12 salarios. Si el salario delempleado supera el tope, el costo de ruptura desciende. Por ejemplo,para un asalariado con ingresos por 60 AMPOS (4.560 pesos mensua-les), el costo de ruptura para la firma es al cabo de un año de 3 sala-rios, y al cabo de 10 años, de 5,3 salarios.

El régimen comentado tiene algunas excepciones. En el caso detrabajadores agrarios, el tope es de tres veces el salario mínimo vitalgeneral, por lo que dicho máximo se reduce a 600 pesos por mes ypor año de antigüedad del trabajador en cuestión. Cuando la antigüe-dad crece también crece el tope: 10% para una antigüedad de 5 a 10

Capítulo 3

CONTRATACIÓN Y DESPIDO

tación tiene un mínimo de 150 pesos por mes y un máximo de 300 pe-sos desde setiembre de 1994 (antes era de 120 y 400 pesos, respecti-vamente), y se determina para los primeros 4 meses como el 50% delimporte neto de la mejor remuneración en los últimos 6 meses, cifraque se va reduciendo al 85% de ese valor en los siguientes 4 meses, yal 70% en los últimos cuatro. Dadas estas características, la mayoríade las prestaciones se establecen algo por debajo de los 300 pesosmensuales para los primeros cuatro meses, que se reduce alrededor delos 200 pesos mensuales para los últimos 4 meses de cobertura.

Si se suman los pagos por indemnización y preaviso con los co-rrespondientes al seguro de desempleo, un trabajador del sector pri-vado con ingresos del orden de 800 pesos mensuales (nivel próximo alpromedio vigente de remuneración bruta para todos los sectores) con10 años de antigüedad, que resulta despedido, tiene una coberturaequivalente a unos 15,8 meses de remuneración. Sólo en este caso desalarios próximos o inferiores a la media, la cobertura por desempleoen el sector privado es superior a la vigente en el sector público.

Si el análisis se concentra en el sector privado, corresponde desta-car que el impacto de la regulación sobre despido para cada empresadepende esencialmente de la relación entre remuneración efectiva ytope indemnizatorio (el que surge de los tres salarios de convenio).Cuanto mayor es ese cociente (es decir, cuanto mayor es la remune-ración efectiva, o cuanto menores son los salarios de convenio), me-nor es el costo derivado del régimen de indemnización respecto delcosto laboral habitual para la firma. En particular, cuanto mayor esel nivel de capital humano de los asalariados, mayor es el nivel de re-muneración habitual, y, por lo tanto menor el impacto de la regula-ción (dada la antigüedad), que se comenta. En tal sentido cabe espe-rar que toda regulación que eleve los costos del despido graveparticularmente a las pequeñas firmas, con menor nivel medio de ca-pital humano. Del mismo modo, toda norma que disminuya el costorelativo de la ruptura laboral favorece a las firmas pequeñas y media-nas, en las que la relación salario/tope salarial es menor.

1. REFORMAS DE LAS INSTITUCIONES

Desde inicios del programa de convertibilidad, los principales cam-bios introducidos en materia de prestaciones por desempleo se refie-ren, por un lado, a modificaciones en los topes por indemnización, ypor otro lado a la introducción del seguro de desempleo como régimenestable3 a partir de la Ley Nacional de Empleo de fines de 1991.

El tope por indemnización había estado fijado hasta setiembre de1989 en el nivel de tres salarios mínimos por cada año de servicio. Apartir de la ley de Emergencia Económica de 1989 ese tope se elimi-

CONTRATACIÓN Y DESPIDO 65

años, 15% para una antigüedad de 10 a 20 años, y 20% para más de20 años de antigüedad.

En el caso del servicio doméstico, la indemnización es del 50% dela remuneración por cada año de servicio o fracción mayor de tresmeses. El preaviso es de 5 días para una antigüedad de hasta 2 años,y de 10 días para una antigüedad superior.

En la industria de la construcción existe un fondo de desempleoque reemplaza los sistemas de preaviso e indemnización. Dicho fondose integra con un aporte del 8% sobre los salarios para el personalcon más de un año de antigüedad, y del 12% si la antigüedad es me-nor. Al producirse la ruptura contractual (ya sea por despido o por re-nuncia), el trabajador puede disponer del fondo que se ha constituido.

En el caso del sector público nacional, el despido por justa causaestá severamente limitado a través de normas que regulan los suma-rios administrativos. Sin embargo, en los casos de reestructuraciónadministrativa que implica la desaparición de puestos de trabajo, elpersonal pasa “a disponibilidad” por un tiempo que se relaciona consu antigüedad en la Administración: 3 meses si su antigüedad no su-pera 10 años, 6 meses si va de 10 a 20 años, 9 meses si supera los 20años. En caso de que el personal no sea reubicado en otras depen-dencias, puede ser despedido mediando el pago de una indemnizacióndeclinante con la antigüedad, de acuerdo con el siguiente patrón:80% de la remuneración, sin tope, por año trabajado, con antigüedadhasta 5 años; 75% por cada año subsiguiente, desde los 5 a los 10años; 65% por los años subsiguientes, entre 10 y 15 años; 55% porlos subsiguientes, desde los 15 y hasta los 20 años, y 50% por losaños subsiguientes, a partir de los 20 años.

De tal modo un empleado público con 10 años de antigüedad,cualquiera sea su nivel de remuneración, recibe una indemnización(computando período en disponibilidad más pago por rescisión delcontrato laboral) equivalente a 13,8 salarios, frente a los 12 salariosque percibe como máximo un trabajador de bajos ingresos en el sec-tor privado. Para el caso de un trabajador con 20 años de antigüedadcon altos ingresos (del orden de los 60 AMPOS), la indemnización enel sector público nacional equivale a casi 20 meses de remuneración(unos 89.000 dólares), frente a 7,6 meses (34.000 dólares) en el casogeneral del sector privado.

Cabe observar sin embargo que la mayoría de los trabajadores enrelación de dependencia, con la excepción del sector público, trabaja-dores agrarios y personal doméstico, tienen una segunda cobertura(aparte de los pagos por indemnización o el fondo de desempleo en laconstrucción) por el evento de desempleo. Se trata de un sistema deseguro de desempleo,2 cuyas prestaciones dependen del período detiempo aportado al Fondo Nacional de Empleo (FNE). Para un aportemínimo de 12 meses y hasta 23 meses, la cobertura es de 4 meses,para aportes de 24 a 30 meses la cobertura se eleva a 8 meses, y paraaportes de más de 30 meses la cobertura llega a los 12 meses. La pres-



nó, quedando como compensación un sueldo o salario por año de ser-vicio. Si se tiene en cuenta que el salario mínimo en promedio duran-te la década de 1980 representaba el 30% de los salarios medios in-dustriales, se observa que el tope no había sido relevante para lamayoría de los despidos en la industria y los servicios, con remunera-ciones similares o inferiores al promedio. La eliminación del tope sinembargo introducía mayores costos en los procesos de reestructura-ción en que se involucraban cargos jerárquicos.

Cabe observar asimismo que por un decreto de 1990 (1757/90) yen razón de la inminente reestructuración en el sector público nacio-nal, se modificó el régimen de disponibilidad e indemnización para elsector público, reduciéndose los costos en forma significativa (entre30 y 50% el período de pase a disponibilidad, según la antigüedad, yen torno del 25% el costo de indemnización).

También a comienzos de 1990 el Poder Ejecutivo propuso introdu-cir nuevamente un tope en las indemnizaciones para el sector priva-do. El proyecto de Ley de Empleo que propiciaba tal cambio vio suce-sivas modificaciones, hasta su aprobación en diciembre de 1991. Lanueva ley, actualmente vigente, estableció como tope tres veces el sa-lario promedio de convenio de la actividad en la que se desempeña untrabajador. Este nuevo nivel se encuentra en promedio un 50% porsobre el salario promedio general.

En lo que hace al seguro de desempleo, la Ley de Empleo de 1991lo introdujo en forma permanente. Hasta entonces se habían introdu-cido subsidios en forma esporádica en 1983 y luego entre 1985 y1989. La instrumentación inicial del sistema fijó elevadas tasas dereemplazo (cociente entre monto del seguro y remuneración habitual),que incentivó un rápido crecimiento de la población cubierta, a pesarde las restricciones de cotización y de otro tipo previstas en la ley. Sepasó así de 21 mil prestaciones en enero de 1993 a 109 mil prestacio-nes a fines de ese año. El promedio de la prestación (unos 371 pesos)era próximo del máximo, por la elevada tasa de incorporación de nue-vos casos, y con una permanencia promedio de 10 meses. Esto últimoindicaba que un elevado número de prestaciones se renovaba, hastaaproximarse al máximo admisible (12 meses).

La tasa de reemplazo inicial resultaba a todas luces elevada, si secompara su nivel nominal promedio (371 pesos mensuales) con otrosindicadores salariales, como el nivel del salario mínimo vital, inclu-yendo transferencias para una familia tipo (262,5 pesos mensuales), oel salario promedio en la industria manufacturera para el personal defábrica, de 477 pesos por mes en el citado año de 1993. Dado este úl-timo valor, el beneficio de 371 pesos representaba una remuneraciónsustituta del orden del 78% para el personal de fábrica en la indus-tria. Si se considera que la ley preveía una tasa de reemplazo decli-nante a lo largo del tiempo, en 10 meses el beneficio promedio (parauna remuneración neta representativa de 477 pesos) debería habercubierto 70,4%, en lugar del 78% observado.


Gráfico 1SUBSIDIO POR DESEMPLEO

CANTIDAD DE PRESTACIONES

Fuente: FIEL, sobre la base de MTySS.

Gráfico 2SUBSIDIO POR DESEMPLEOCANTIDAD DE PROMEDIO*

* Incluye el pago de asignaciones familiares.Fuente: FIEL, sobre la base de MTySS..

200

240

280

320

360

400

440

480

520

560

E 93 A J O E 94 A J O E 95 A J O E 96 A J O

15.000

30.000

45.000

60.000

75.000

90.000

105.000

120.000

135.000

150.000

165.000

E 93 A J O E 94 A J O E 95 A J O E 96 A J O

ción de las provincias), y el PROEDIS (administrado por ONGs, pa-ra desocupados de difícil reinserción).

• Programas de empleo privado. El programa PEGPYME requierecontratar personal desocupado y calificarlo por un período de 4 a12 meses, por lo que otorga un subsidio mensual de hasta 350 pe-sos, mientras que el PROCRED favorece la contratación de perso-nal a través de subsidiar la tasa que se paga sobre créditos.

2. CUESTIONES PENDIENTES

Los principales mecanismos de apoyo al desempleo son el pago dela indemnización por despido, el seguro de desempleo introducido afines de 1991, y los programas de capacitación y empleo que cobraronauge desde 1993. También las provincias pueden tener mecanismosde apoyo adicionales como un seguro adicional (Neuquén) o progra-mas de empleo específicos (Buenos Aires). No se trata de una red demecanismos que operen ante el evento “despido” o desocupación engeneral, sino más bien un conjunto de instituciones superpuestasque rara vez resultan coordinadas, y que por lo tanto están expuestasa una ineficiente utilización por incentivar conductas de free riders.

En el plano de los programas federales, es notoria la superposiciónde los sistemas de indemnización, de despido y los programas de em-pleo y capacitación. Tanto el mecanismo de indemnización como elseguro de desempleo generan incentivos para alterar las conductas delos agentes económicos. La superposición de ambos mecanismos, talcomo ha sido diseñada en el caso argentino (esto es, como sistemasindependientes), potencia algunos de los problemas presentes en es-tos mecanismos.

En general se puede señalar que un sistema de seguro no sólo re-duce el costo esperado del evento “desempleo” para el individuo, sinoque también reduce el beneficio neto de la búsqueda durante el perío-do de subsidio. Ello da lugar a riesgo moral y conductas oportunistaspor parte de quienes tienen algún control de los eventos “ser despedi-do” (y percibir el subsidio) y “encontrar empleo”. Ello tiende a elevarla tasa abierta de desempleo, y la duración observada de éste. La evi-dencia en la Argentina es consistente (por este factor, y por otros con-comitantes) con estas conductas esperadas.

El mecanismo de seguro, por otro lado, al debilitar la restricciónde liquidez que enfrentan los individuos durante el período de bús-queda, tiende a que los individuos no acepten empleos de baja pro-ductividad, en razón de que disponen de un mayor período financiadopara la búsqueda. Sin embargo, también incentiva a que los indivi-duos acepten empleos informales, que no se declaran ante las autori-dades. De tal modo terminan por aceptar empleos de baja productivi-


La elevada tasa de reemplazo, la permanencia de los beneficiariospor un período próximo al máximo, y el virtual agotamiento del FondoNacional de Desempleo a comienzos de 1994, llevaron a modificar losniveles de beneficios en los lineamientos antes señalados: se limitó elmáximo beneficio a 300 pesos desde los 400 pesos iniciales, se redujola primera prestación a un máximo del 50% de la mejor remuneraciónprevia (antes era del 80%), y con ello se redujeron las prestacionespara la primera renovación (de un máximo de 340 pesos mensuales a255 pesos como máximo, pero a niveles efectivos en torno de 200 pe-sos) y para la segunda renovación (de un máximo de 280 pesos men-suales a niveles efectivos algo inferiores a los 200 pesos mensuales).

Durante 1995 el número de prestaciones se elevó, particularmen-te en los últimos 5 meses del año, a un promedio en torno de las 145mil mensuales, frente a un promedio en torno de 100 mil prestacio-nes mensuales en el año precedente, para volver a descender en1996.

Otra de las modalidades de apoyo al desempleo introducidas a fi-nes de 1991 por la Ley de Empleo, fue la virtual explosión de los “Pro-gramas Especiales” tanto de empleo como de capacitación, que se handesarrollado desde diversos Ministerios (Economía, Trabajo, Salud yAcción Social), y cuyo presupuesto conjunto en 1995 superó los 320millones de dólares. La financiación de estos programas reconoce di-versas fuentes: organismos multilaterales, Fondo de Empleo (integra-do con aportes sobre sueldos y salarios), aportes de provincias y apor-tes del Gobierno Nacional.

Los principales programas incluyen los siguientes:

• Programas de capacitación y entrenamiento. Hay tres grupos prin-cipales de programas. El más importante es el de Apoyo a la Re-conversión Productiva, y sus componentes centrales son el Proyec-to Joven (cursos de capacitación para jóvenes), el Proyecto Micro(capacitación para población desplazada del sector público o priva-do, para oficios y gestión empresarial), el Programa de Orientaciónpara la Inserción Ocupacional (cursos breves para facilitar la bús-queda de ocupaciones), el de Fortalecimiento de Servicios de Em-pleo (para expandir la actividad de las Agencias Públicas de Colo-caciones, que comenzaron a operar en 1995). Otros programas sonel de Pasantías (para desocupados registrados como tales, otorgaun subsidio de 200 pesos mensuales por pocos meses a las empre-sas que los empleen) y el de Formación Profesional (para desocu-pados registrados o no, provee subsidios para cursos de capacita-ción).

• Programas de empleo público. Los principales subprogramas son elPROAS (3 a 12 meses en tareas no calificadas, generalmente pe-queñas obras públicas definidas por municipios, en provincias delnorte argentino y con altos niveles de población por debajo de la lí-nea de pobreza); el PRENO (similar al PROAS, pero con cofinancia-


tacar en presentaciones públicas la ineficiencia que conlleva el régi-men vigente en materia de seguro de desempleo superpuesto con elrégimen de indemnización, insinuando la necesidad de una reformaamplia que abarque ambos aspectos. Hasta el primer trimestre de1996 sin embargo no se había presentado una propuesta de reformadel régimen existente, quedando la iniciativa restringida a la elabora-ción de una propuesta por parte del sector privado,4 elevada en elmes de marzo al Poder Ejecutivo.

3. LA CONTRATACIÓN TEMPORAL

Hasta fines del año 1991 la contratación laboral estuvo limitadaen forma casi excluyente a la modalidad del contrato por tiempo inde-terminado, ya que toda forma temporaria o transitoria se encontrabaseveramente limitada. Con la Ley de Empleo de fines de aquel año seintrodujeron nuevas formas contractuales para diversos eventos: lainiciación de actividades de una nueva empresa, la contratación dejóvenes sin experiencia laboral, la contratación de jóvenes para com-pletar su formación, o simplemente para fomentar el empleo. Estoscontratos reducían los costos laborales (impuestos sobre la nómina) ylos de ruptura contractual (indemnización).

Numerosas trabas interpuso sin embargo la misma legislación pa-ra la aplicación de estos contratos habilitados desde 1991: la empre-sa no debía haber producido despidos colectivos con anterioridad, ysólo un convenio colectivo podría habilitar las nuevas formas con-tractuales. El virtual fracaso del sistema, ligado esencialmente a la re-sistencia sindical por autorizar (a través de convenios) estas modali-dades, llevó a que el Poder Ejecutivo declarara la situación de“emergencia ocupacional” en diversas provincias, con el objeto de in-troducir de oficio estas nuevas formas legales de relación laboral. Ellofacilitó la expansión de estos contratos, que alcanzaron a 43.558 ca-sos en 1993 y 65.730 casos en 1994. En 1995 el total de casos se es-tabilizó en 67.087, acumulándose desde el inicio del sistema (1992)un total de 190,8 miles de contrataciones por esta vía.

A fines de marzo de 1995 se sancionó la ley 24.465 de “promocióndel empleo”, que facilitó la aplicación de estos contratos y los extendióa otros subgrupos poblacionales para los que estaban hasta entoncesvedados. La aparición de nuevas modalidades contractuales con estaley, y la sanción posterior de la ley para las PYME que no exige la re-gistración de contratos en estas empresas, hace que desde mediadosde 1995 el número de contratos registrados subestime el total de con-tratos laborales con modalidades promovidas, según se reconoce ofi-cialmente en el Sistema Único de Registro Laboral del Ministerio deTrabajo. De retenerse un número total de contrataciones de unos 100


dad, pero al margen de las regulaciones tributarias y previsionales.En otros términos, puede inducir subsidios desde trabajadores forma-les y empresas de alta productividad relativa (que financian el subsi-dio) hacia empresas y trabajadores informales (que lo perciben).

Dado que la financiación se realiza sobre la base de una tasa úni-ca de aporte sobre la nómina salarial (diferenciada sólo por región, apartir de la reducción general de aportes patronales iniciada en1994), las empresas que menos rotan tienden a financiar a aquellasque más lo hacen.

La indemnización por su parte castiga relativamente con más fuer-za a las empresas que rotan (en la medida que los mayores costos nopueden ser plenamente trasladados a menores salarios), ya que lasprovisiones por despido se realizan sobre la base de la experienciaprevia de cada firma. De allí que la combinación de indemnización yseguro den lugar a un resultado cualitativamente incierto, en térmi-nos de los incentivos netos a la rotación.

Desde el punto de vista de la firma, sin embargo, el mecanismo deindemnización introduce un costo contingente de ruptura, que al serprovisionado reduce la demanda de trabajo y favorece la sustitucióntecnológica. Para un trabajador con un año de antigüedad el costo deruptura para la firma equivale al 25% del monto salarial abonado du-rante todo el período contractual (un año). Cuando la antigüedad seeleva, aumenta el costo nominal del despido aun cuando cae en tér-minos de la proporción del período del contrato laboral total.

Para la empresa, sin embargo, la cuestión a considerar es el cos-to/beneficio de mantener al individuo o despedirlo. Si la empresa re-nueva esa decisión cada año y no sólo decide sobre el individuo en elmomento de la contratación, el mecanismo de indemnización generael incentivo de tener trabajadores con baja antigüedad, manteniendobajos los costos contingentes de ajuste. Así por ejemplo, si el trabaja-dor tiene un año de antigüedad y su salario está en torno de la mediade la economía, el costo de ruptura contractual es de tres meses desalario, por lo que el costo laboral promedio se eleva en el próximoperíodo anual en un 25% (sobre el salario) multiplicado por la proba-bilidad de despido. En el caso de que la antigüedad promedio de lostrabajadores en la planta se eleve a 10 años, el costo de la rupturacontractual de cada trabajador se elevaría en cambio a un año de sa-larios.

De allí que una estrategia de minimizar el impacto de los costosde ajuste durante la recesión, induce a las empresas a mantener unapolítica de periódicas rotaciones y baja antigüedad promedio. La exis-tencia de pagos por indemnización que crecen con la antigüedad noes por lo tanto neutra respecto de la estabilidad promedio de los indi-viduos en los empleos, y disminuye los incentivos a la capacitación(la empresa no puede apropiarse de los beneficios en empleados querotan).

Desde fines de 1995 el Ministerio de Trabajo ha comenzado a des-


los jefes de hogar. En efecto, esta tasa, que en la experiencia de lasdécadas de 1970 y 1980 en el área metropolitana de Buenos Aires,osciló entre un mínimo de 0,7% en 1980 y un máximo de 4,9% en1989, con un valor modal del 3%, inició un sostenido ascenso en1992/1993. A fines de 1994 llegaba a poco más del 9% en el área deBuenos Aires, elevándose al 13,2% en mayo de 1996.

El costo fiscal (reducción de aportes) asociado a estas modalidadessólo puede estimarse asumiendo alguna hipótesis sobre las remune-raciones promedio pagadas en las modalidades registradas y en lasno registradas, y los flujos netos de empleo permanentes y no perma-nentes. Asumiendo una remuneración bruta media anual de 7.800pesos (600 pesos mensuales, algo inferior a la media observada en laindustria manufacturera), y que todo el empleo bajo contratos tempo-rarios sustituye a empleados permanentes, unos 100 mil contratosanuales representan una pérdida de ingresos fiscales del orden de 63millones de pesos en el año 1996. Debe destacarse que parte de lapérdida de recursos fiscales ya está asumida en la reducción de apor-tes patronales que opera desde enero de 1996 (de otro modo la pérdi-da sería de unos 105 millones al año). Asimismo, y a pesar de la mag-nitud del sacrificio fiscal involucrado, el establecimiento de estas


a 110 mil por año (67 mil registrados, más unos 30 a 40 mil por otrasmodalidades y no registrados), se tiene que prácticamente dos terciosdel flujo neto de nuevos empleos urbanos en años “normales” (unos160 mil/año) se estarían realizando por estas modalidades tempora-rias, sin costos de indemnización y con menores cargas laborales. Ca-be observar que normalmente un tercio del empleo incremental serealiza por modalidades de cuenta propia, de modo tal que en los he-chos los poco más de 100 mil contratos anuales representan todo elcrecimiento de población asalariada en un año normal.

Una consecuencia que por lo tanto se desprende de las diversasreformas posteriores a la ley de empleo de 1991, es que la contrata-ción temporal se ha visto notablemente facilitada, y en el año 1995 enque el empleo asalariado permaneció relativamente estable, ha impli-cado alguna sustitución en el stock de asalariados entre permanentesy temporarios. Dado el muy bajo nivel inicial de estas contratacionesdel cual se parte (alrededor del 2% del total de asalariados urbanos afines de 1995), y las características de inestabilidad macroeconómicaque se derivan de un proceso de reformas como el de la Argentina,que impone altos riesgos a la contratación permanente, es de preverun importante flujo de contrataciones por estas vías en los próximosaños, y al mismo tiempo un muy bajo crecimiento o alguna declina-ción en el porcentaje de contrataciones por tiempo indeterminado.

Sin embargo también cabe destacar otras consecuencias de estasmodalidades contractuales. En efecto, las sucesivas reformas a la Leyde Empleo derivaron en que diversos subgrupos poblacionales tenganmayores facilidades que otros para conseguir empleo, tal como sedesprende de la caracterización de estas formas contractuales que serealiza en el cuadro 1.

Del cuadro 1 resulta que las poblaciones con menor probabilidadde acceder a modalidades promovidas de contratación son los varonesautónomos (por definición, se fomentan las contrataciones de ex asa-lariados o nuevos asalariados), y los varones asalariados de 26 a 40años de edad. Estas poblaciones sin embargo constituyen una por-ción sustancial de los jefes de hogar. Aproximadamente el 86% de to-dos los jefes de hogar de 25 a 40 años son, en efecto, varones (CensoNacional de Población de 1991, total del país). Y por otra parte en esegrupo etáreo de varones de 25 a 40 años se encuentra poco menos deun cuarto de toda la población ocupada.

De tal modo las nuevas modalidades de empleo que se comentandiscriminan en contra de la población de jefes de hogar, lo que puedeelevar la tasa de desempleo abierto del grupo (se trata de un grupoque difícilmente se retira por “desaliento” del mercado laboral, aun sino consigue empleo). También la expansión de estas modalidades de-bería favorecer un aumento en la oferta de trabajo del resto de losmiembros del hogar.

Estos resultados son consistentes, y se dan al mismo tiempo enque se observa una tendencia a la fuerte expansión del desempleo de


Cuadro 1POBLACIÓN CUBIERTA EN LOS CONTRATOS

DE PROMOCIÓN DEL EMPLEO

Tipo de contrato Sexo Otras condiciones

Nuevos empleos (ley 24.465) Mujeres Todas las edades

Nuevos empleos (ley 24.013) Mujeres Todas las edades

Fomento (ley 24.013) Mujeres Todas las edades y desocupados registrados

Práctica laboral (ley 24.013) Mujeres 14 a 24 años, con previa formación

Trab. formación (ley 24.013) Mujeres 14 a 24 años, sin previa formación

Aprendizaje (ley 24.465) Mujeres 14 a 25 años, desocupados (registrados o no)

Nuevos empleos (ley 24.465) Varones Mayores de 40 años

Nuevos empleos (ley 24.465) Varones Todos, ex Malvinas

Nuevos empleos (ley 24.465) Varones Todos, discapacitados

Nuevos empleos (ley 24.013) Varones Todas las edades

Fomento (ley 24.013) Varones Todas las edades y desocupados registrados

Práctica laboral (ley 24.013) Varones 14 a 24 años, con previa formación

Fuente: FIEL, sobre la base de la legislación laboral.

mente en el caso de los trabajadores “a prueba”, pero también en loscontratos por “tiempo determinado”. La tasa de reducción de los con-tratos por tiempo indeterminado ha sido marcada, alcanzando unos 5puntos porcentuales de reducción en la participación a lo largo de1996. Dada la tendencia observada, se estima que la población concontratos “largos” (es decir, bajo modalidad indeterminada) se ubica-ría entre 80 y 82% a fines de 1997.

Si bien estas formas contractuales han reducido también la parti-cipación de las agencias de empleo, es innegable que el uso de las di-versas modalidades temporarias se ha extendido fundamentalmenteen razón de la reducción de los costos de ruptura, y por la menor car-ga impositiva. Ello implica que el mercado laboral se encuentra enproceso de segmentación, como consecuencia del diferente tratamien-to tributario y regulatorio (por ruptura contractual), en dos grupos:uno que tiende a reducirse en importancia, el de los trabajadores bajocontrato por tiempo indeterminado, sujetos a una regulación “fuerte”.Otro grupo tiende por su parte a expandirse: es el de los trabajadoresbajo modalidades más flexibles, o sujetos a regulación “débil”.

Aun cuando es probable que los cambios en la demanda laboral,que favorecen un contrato laboral más corto (consistentemente concambios frecuentes en los mercados de productos) también expliquenuna tendencia hacia la mayor utilización de contratos temporales, esimprobable que la rapidez de los cambios observados en los últimos15 meses no haya sido dominada sino por los factores tributarios yregulatorios antes apuntados.


modalidades contractuales entre 1991 y 1995 se hizo sin prever, enningún caso, el financiamiento requerido, ya sea vía una reasignaciónde partidas presupuestarias (es decir, reducción de otros gastos) o porun incremento de los recursos fiscales.

El crecimiento de estas formas contractuales se explica desde elpunto de vista de las firmas no sólo por la mayor flexibilidad que ofre-ce en términos de ruptura del vínculo, y por la reducción de costosimpositivos. Según destacan algunas empresas, la posibilidad de rea-lizar múltiples selecciones de los postulantes (hasta 5 renovacionescontractuales) permite en cada oportunidad una nueva prueba, y porlo tanto reduce a su mínima expresión la probabilidad de fracaso enla selección por un imperfecto conocimiento del postulante.

En el cuadro 2 y en el gráfico 3 se observa el pronunciado creci-miento relativo de las formas de contratación temporarias, particular-


Cuadro 2EVOLUCIÓN DEL EMPLEO SEGÚN TIPO DE CONTRATO

Índice base 100 = diciembre de 1995

Personal Propio

Total Contrato de Contrato de Trabajadores Personal de duración duración a prueba agencias de

indeterminada determinada serv. eventuales

N 95 100,0 93,6 4,1 1,4 1,0

D 100,0 92,9 4,3 2,0 0,8

E 96 100,0 94,6 3,2 1,3 0,9

F 100,0 94,4 3,5 1,3 0,8

M 100,0 94,2 3,6 1,5 0,8

A 100,0 93,9 3,9 1,6 0,7

M 100,0 93,4 4,2 1,8 0,7

J 100,0 92,8 4,4 2,1 0,7

J 100,0 92,2 4,4 2,7 0,7

A 100,0 91,5 4,5 3,3 0,7

S 100,0 90,9 4,5 3,9 0,6

O 100,0 89,9 4,9 4,6 0,6

N 100,0 89,2 5,4 4,9 0,6

D 100,0 88,4 5,8 5,3 0,6

E 97 100,0 87,4 5,9 6,1 0,6

Fuente: Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

Gráfico 3EVOLUCIÓN DEL EMPLEO SEGÚN FORMA DE CONTRATACIÓN

Fuente: FIEL, sobre la base del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

80

85

90

95

100

105

N 95 D E 96 F M A M J J A S O N D E 97

Indeterminada Determinada A prueba Eventuales

NOTAS

1. Un AMPO es el aporte previsional promedio, y está fijado en el primertrimestre de 1997 en 76 pesos de modo que 20 AMPOS equivalen a 1.520pesos.

2. El sistema tiene características de subsidio, ya que la prestación estáapenas relacionada con la prima de “seguro” abonada.

3. Desde 1981 hubo transitorios períodos con subsidio por desempleo.4. Basada en el trabajo “El sistema de seguridad social. Una propuesta de

reforma”, elaborado por la Fundación FIEL.


La huelga es un derecho garantizado en la Constitución Nacional,por lo que el trabajador goza de la libertad de adherirse o no a la con-vocatoria. Más allá de esta declaración de derecho en la Constitución,cabe considerar las normas sobre procedimientos en situaciones deconflictos, como las principales disposiciones que regulan el derechode huelga. Ello determina la probabilidad de implementar la amenaza,desde el punto de vista de la negociación a realizar con las empresas,antes de un conflicto. Por otro lado, el nivel de amenaza está relacio-nado con las acciones que pueden o no desarrollar las empresas, deacuerdo con la legislación vigente: es o no factible el reemplazo de tra-bajadores en huelga, es factible despedir trabajadores en huelga, exis-ten límites temporales en el proceso de negociación, etcétera.

Para que una huelga tenga validez (lo que importa, entre otras co-sas, a los efectos de la posibilidad y costo del despido) debe ser convo-cada de acuerdo con el procedimiento establecido en el estatuto de laAsociación Sindical con personería gremial correspondiente. En gene-ral, los estatutos estipulan que la huelga debe ser convocada por unaAsamblea Extraordinaria, estableciéndose un régimen de mayorías(entre los presentes) para la validez de las decisiones. Una vez decla-rada la huelga, el sindicato debe comunicar su decisión al Ministeriode Trabajo, momento a partir del cual se inician los procedimientos deconciliación.

Tales procedimientos se rigieron por las leyes 14.786 de 1958 (deconciliación obligatoria), 16.936 de 1966 (de arbitraje obligatorio),18.345 de 1969 de Organización y Procedimientos de la Justicia Na-cional del Trabajo, y por las normas de la ley 24.013 de empleo desde1991. La intervención del organismo público constituyó casi en formasistemática un elemento de presión sobre las partes, convirtiéndose

Capítulo 4

LA SOLUCIÓN DE CONFLICTOS

conflicto. Las condiciones macroeconómicas de mayor apertura y rigi-dez cambiaria que se verificaron en la Argentina desde comienzos dela década de 1990, cambiaron este panorama en el cual la autoridadpública laudaba para resolver los conflictos. En ausencia de ese gra-do de libertad que daba una economía semicerrada a la solución delos conflictos, y en el contexto de un rápido proceso de reestructura-ción y cambios en los requerimientos de la demanda de trabajo, se ve-rificó una notoria disminución en el número de conflictos en el sectorprivado y en su duración.

En lo que hace al sector público de la economía, por otra parte,hasta 1989 no existía reglamentación específica para el ejercicio delderecho de huelga en los llamados servicios públicos (energía, trans-porte, comunicaciones, etc.), lo que derivaba en un notorio poder di-ferencial por parte de los sindicatos de trabajadores en las compañíasde servicios que en aquel momento se encontraban bajo propiedadpública. En vista de la intensidad y extensión de los conflictos acaeci-dos en el sector público durante el año 1990 y las perspectivas de pri-vatización, el Poder Ejecutivo dictó el Decreto 2184/90 que reglamen-tó el derecho de huelga, estableciendo un procedimiento para regularlas medidas de acción directa en servicios definidos como “esencia-les”. La norma legal establece como servicios esenciales aquellos cuyainterrupción total o parcial puede poner en peligro la vida, la salud, lalibertad o la seguridad de los individuos. En particular se incluyen ta-xativamente los servicios sanitarios y hospitalarios, el transporte, laproducción y distribución de agua, de energía eléctrica, gas y otroscombustibles, las telecomunicaciones, la educación y la administra-ción de justicia, requiriéndose en este último caso la solicitud expre-sa de la Corte Suprema de Justicia.

Con el cambio de propiedad de pública a privada, sin embargo, lacantidad de conflictos en los servicios públicos disminuyó en formaabrupta, sin que fuera aplicada la normativa antes mencionada de re-glamentación del derecho de huelga (que puede haber actuado comoamenaza creíble para desactivar conflictos potenciales). En el sectorde ferrocarriles, se pasó de 66 conflictos en el año 1990 a 35 en elaño 1992, y a 5, 3 y 2 conflictos en los tres años siguientes.

En el sector de teléfonos, en el año 1990, previo a la privatización,el número de conflictos ascendió a 25, mientras que entre 1991 y1995 sólo se verificaron en total 6 conflictos. Si bien la conflictividaden los “servicios esenciales” se redujo sustancialmente a partir de laprivatización de las empresas públicas, en el resto de los casos queéstos permanecen en manos del Estado no se tiene conocimiento dela aplicación de este decreto, a pesar de registrarse prolongadas huel-gas en algunos casos de provisión de servicios, como en educaciónprimaria y secundaria. Debe observarse sin embargo que los servicioseducativos se encuentran desde comienzos de la década de 1990 bajola órbita de los gobiernos provinciales y de los Municipios, no del go-bierno nacional.

LA SOLUCIÓN DE CONFLICTOS 79

en un mecanismo de facto de regulación de las relaciones laborales.Desde mediados de 1996 rige un nuevo instrumento legal: la ley24.635 de conciliación obligatoria.

En el procedimiento habitual, y mientras dura la gestión de conci-liación, las partes no pueden tomar medidas de acción directa (talesmedidas son ilegales). Si luego de la conciliación las partes no llegana un acuerdo y no aceptan la instancia del arbitraje, pueden recurrira medidas de acción directa (huelga, lock out). La ley 16.936 faculta-ba al Ministerio de Trabajo a intervenir en conflictos laborales, de de-recho o de intereses, sometiéndolos a un arbitraje obligatorio. Abiertaesta instancia deben cesar las medidas de acción directa, en tantoque se puede obligar a las partes a retrotraer el estado de las cosas ala situación anterior al conflicto. Las partes deben fijar los puntos delitigio y ofrecer pruebas, y el árbitro, el titular de la cartera de Trabajoo quien éste designe, debe dictar un laudo arbitral en el término de10 días. En los casos de conflictos colectivos de intereses, el laudo ar-bitral tiene los efectos de las convenciones colectivas de trabajo, sien-do el plazo de vigencia de un año.

El empleador no puede despedir a los trabajadores en huelga, ex-cepto que ésta haya sido declarada ilegal por el Ministerio de Trabajo,en cuyo caso los trabajadores pueden ser despedidos sin justa causa,no debiéndose abonar indemnización. La ilegalidad del despido de lostrabajadores en huelga surge de una interpretación del Ministerio deTrabajo de la cláusula constitucional que establece el “derecho” a lahuelga.1

Si la huelga ha sido declarada legal, el empleador no puede reem-plazar a los trabajadores adheridos ya que la ley prohíbe la contrata-ción de trabajadores temporarios durante el conflicto, por lo que losconflictos una vez iniciados tienden a extenderse en el tiempo, y con-vergen en un proceso de reestructuración con significativa pérdida depuestos de trabajo o el cierre de firmas (dada la imposibilidad de re-negociar a la baja las condiciones salariales y laborales de un conve-nio de actividad).

1. LA CONFLICTIVIDAD

La experiencia muestra que en la Argentina, los períodos de altaactividad económica se caracterizaron hasta fines de la década de1980 por un incremento en el número de conflictos laborales, dadoque la huelga constituía un instrumento de negociación que explicita-ba el conflicto en una economía semicerrada. Frente al conflicto, laautoridad económica solía ceder en su política de precios controlados,o en materia arancelaria, lo que a su vez permitía un mayor margenpara negociar mejoras laborales, y de tal forma se lograba “resolver” el


aceptada por el trabajador, éste puede considerarse despedido sincausa.

A partir de la sanción en 1991 de la Ley Nacional de Empleo, queintrodujo los primeros procedimientos para situaciones excepcionaleso de “crisis”, se han efectuado diversas reformas en la materia.

Por una parte, la citada Ley Nacional de Empleo 24.013 estableciódos mecanismos para encarar la reestructuración productiva: uno anivel sectorial y otro a nivel de empresa.

En el primer caso, la declaración por parte del Poder Ejecutivo deun sector en situación de reestructuración productiva implica convo-car a la comisión negociadora del convenio colectivo para negociar unprograma de gestión preventiva del desempleo en el sector, así comodiscutir las consecuencias de la reestructuración productiva en lascondiciones de trabajo y de empleo, y las medidas de reconversiónprofesional y de reinserción laboral de los trabajadores afectados. Lacomisión negociadora tiene un plazo de 30 días para expedirse, quepuede ser ampliado por el Ministerio de Trabajo en 30 días adiciona-les. Durante este lapso, el empleador no puede adoptar medidas queafecten el empleo. Por otra parte, se permite al Ministerio de Trabajoelevar marginalmente (10%) el porcentaje de trabajadores que puedencontratar las empresas no reestructuradas con más de 25 trabajado-res bajo modalidades promovidas (ver capítulo 7).

En el nivel de empresa se definen “procedimientos preventivos decrisis”, que constituyen una instancia de información y/o de negocia-ción entre las empresas y las asociaciones sindicales previa a la co-municación de suspensiones o despidos por razones de fuerza mayor,causas económicas o tecnológicas. Este procedimiento se habilitacuando las medidas afecten a más del 15% de los trabajadores enempresas de menos de 400 trabajadores, a más del 10% en empresasde entre 400 y 1.000 trabajadores y a más del 5% en empresas demás de 1.000 trabajadores.

Las partes pueden llegar a un acuerdo o no. Vencidos los plazos denegociación, que pueden durar hasta 27 días, de no arribarse a unacuerdo, se da por concluido el procedimiento de crisis, sin especificarlos pasos a seguir a partir de entonces. Cabe observar que esta moda-lidad de negociación no permite renegociar condiciones laborales queafecten lo acordado en el convenio colectivo de actividad vigente (al quela empresa está sujeta), de modo tal que en general sólo las empresasmedianas y grandes, cuyas condiciones laborales y salariales superanlas condiciones convencionales, quedaron de hecho habilitadas paranegociar exitosamente un “procedimiento de crisis” (es decir, reduciralgún beneficio otorgado por sobre el convenio general).

A fines de noviembre de 1994, el Poder Ejecutivo dictó el Decreto2.072/94 para empresas de más de 50 trabajadores, por el cual intro-dujo un incentivo mayor a la negociación de partes en situaciones decrisis. Dicho incentivo consiste en que, en los casos en que se produ-cen despidos como consecuencia de un acuerdo entre el empleador y


En octubre de 1995, se sancionó la ley 24.573 de Mediación yConciliación, que establece la obligatoriedad de la mediación previa acualquier juicio. Excluyó las causas que se tramitaran ante la Justi-cia Nacional del Trabajo, siendo éstas materia de la posterior ley24.635 de conciliación obligatoria previa.

El nuevo texto legal vigente desde mayo de 1996 establece que losconflictos individuales o pluriindividuales de competencia de la Justi-cia del Trabajo, deben ser sometidos con carácter obligatorio, previo ala demanda, ante el Servicio de Conciliación Laboral Obligatoria (or-ganismo administrativo creado al efecto). El conciliador designadodispone de un plazo de 40 días, prorrogables por 30 más a petición deambas partes, para arribar a un acuerdo.

En caso de arribarse a un arreglo de partes, éste debe ser homolo-gado por el Ministerio de Trabajo, que tiene la facultad de no hacerloen caso de entender que éste no implica una “justa composición delderecho y de los intereses de las partes”.

Si fracasa la instancia de conciliación, se puede proponer a laspartes un arbitraje voluntario. De no llegarse a un acuerdo o no acep-tarse el arbitraje, queda entonces abierta la instancia de presentar lademanda ante los tribunales.

2. SITUACIONES DE REESTRUCTURACIÓN

Hasta el año 1989 la legislación argentina no contemplaba un tra-tamiento especial para empresas y/o actividades en situaciones decrisis, es decir que no existía tratamiento especial para facilitar losprocesos de reconversión, más allá de la legislación sobre concursos yquiebras, y lo dispuesto en el artículo 247 de la Ley de Contrato deTrabajo. Este último establece que en los casos de despido por fuerzamayor o falta, o disminución de trabajo fehacientemente justificadano imputable al empleador, la indemnización se reduce a la mitad es-tablecida en caso de despido sin justa causa.

Además de esto, la Ley de Contrato de Trabajo en el capítulo V,establece el régimen de suspensiones por falta o disminución de tra-bajo no imputable al empleador o por fuerza mayor debidamentecomprobada. Las suspensiones por falta de trabajo no pueden exce-der de 30 días en un año; si el motivo es fuerza mayor debidamentecomprobada, las suspensiones pueden extenderse a 75 días en eltérmino de un año, en ambos casos contados a partir de la fecha dela primera suspensión. Para ser considerada válida, la suspensióndebe ser notificada por escrito. La ley establece que debe comenzar-se por suspender al personal menos antiguo en cada especialidad yen caso de igual antigüedad por el que tenga menores cargas de fa-milia. Si la suspensión aplicada excede de los plazos fijados y no es


demanda judicial. Se excluye de este procedimiento, entre otros, losreclamos objeto de las acciones previstas en los procedimientos dereestructuración productiva, preventivo de crisis o de conciliaciónobligatoria previstos en las leyes 24.013 ó 14.786; las demandas con-tra el Estado nacional provincial y municipal, y las demandas contraempleadores concursados o en quiebra.

Para cada conflicto, el “conciliador”, que debe poseer título de abo-gado, es designado por sorteo público entre quienes estén inscriptosen el Registro Nacional de Conciliación Laboral dependiente del Mi-nisterio de Justicia, creado a tal efecto. Dentro de los 10 días de de-signado el conciliador, el Servicio de Conciliación debe citar a las par-tes a una audiencia, contando el profesional designado con un plazode 20 días para arribar a un acuerdo, el cual puede ser prorrogadohasta por 15 días a propuesta de ambas partes y ante la considera-ción del conciliador de que ésta es conducente a la solución del con-flicto. Dentro de este lapso las partes pueden ser citadas a las au-diencias que se consideren necesarias.

En caso de no arribarse a una solución, queda abierta la instanciajudicial, aunque puede proponerse a las partes un arbitraje volunta-rio. Si éste es aceptado, debe firmarse un compromiso que contengael nombre del árbitro, los aspectos sujetos a arbitraje, medios deprueba y plazos de ofrecimiento y producción, plazo para el dictadodel laudo y honorarios del árbitro, y forma de pago. El laudo es recu-rrible ante la Cámara Nacional de Apelaciones.

Las partes deben estar asistidas por un abogado o por la asocia-ción sindical de la actividad, en el caso de los trabajadores, o por lasorganizaciones representativas, en el caso de los empleadores. Los le-trados pueden celebrar pactos de cuota litis que no superen el 10%de la suma conciliada. El conciliador percibe por su función un hono-rario, que se incrementa cuando el trámite culmine en un acuerdoconciliatorio homologado o en un laudo dictado. En caso de soluciónel honorario es pagado por el empleador; caso contrario es abonadopor un fondo de financiamiento creado a tal efecto.

No habiendo llegado a una solución conciliatoria, si el empleadores condenado en costas en sede judicial, éste debe reintegrar al fondoel honorario básico del conciliador, pudiéndosele imponer un recargode dicho honorario cuando hubiera habido un comportamiento abusi-vo que condujo a la frustración del trámite conciliatorio.

A pesar del tiempo trascurrido desde la sanción de la ley, hacia elprimer trimestre de 1997 no se había concluido aún con la organiza-ción del servicio, ni se habían fijado los montos de los honorarios.


la asociación sindical, en el marco de un procedimiento preventivo decrisis homologado por el Ministerio de Trabajo, éste podrá disponerelevar las prestaciones por desempleo, de acuerdo “con las disponibi-lidades presupuestarias”.

El mencionado Decreto 2.072/94 especifica asimismo las medidasque deberá presentar el empleador, para superar o atenuar los efectosde la “crisis”. Ellas incluyen: efectos sobre el empleo, y propuestas;modificaciones funcionales, horarias o salariales; aspectos tecnológi-cos y organizacionales; recalificación y formación profesional; recolo-cación interna/externa de los desplazados; número y categoría de tra-bajadores a despedir; oferta indemnizatoria de la firma, etcétera.

Como puede observarse, este decreto levantó la restricción estable-cida por la Ley Nacional de Empleo de no poder negociar condicionesde trabajo o salariales pautadas en convenios colectivos, aunque estoes válido sólo para empresas de más de 50 empleados, las que deacuerdo con el Censo Económico de 1994, representan menos del 1%del total de empresas.

Se estima que el Decreto 2.072 respondió al escaso número de“procedimientos de crisis” que se presentaban para fines de 1994, yaun cuando introdujo un incentivo al acuerdo bilateral, en los hechospodría dar lugar a una transferencia de ingresos fiscales a favor delas firmas que reducen personal (en los casos en que el mayor subsi-dio por desempleo derive en una menor oferta indemnizatoria por par-te de las empresas).

En marzo de 1995 finalmente, la ley 24.467 para PYME introdujobeneficios fiscales de dudosa probabilidad de aplicación, para los ca-sos de procesos de crisis en pequeñas empresas.

En síntesis, los procedimientos de negociación en situaciones deconflicto se caracterizaron hasta 1995 por una elevada discrecionali-dad del Poder Ejecutivo, y un ajuste por dos vías alternativas funda-mentales:

– inflación, cuando la economía semicerrada lo permitió hasta co-mienzos de los años ’90,

– reducción del empleo, dado que la única amenaza creíble del sec-tor empresario, e instrumento de negociación, era la reducción dela planta ocupada (ya que existía un piso a la negociación, dadopor el convenio colectivo).

3. CONCILIACIÓN OBLIGATORIA PREVIA

En abril de 1996 se sancionó la ley 24.635, reglamentada en octu-bre de ese año, que establece la obligatoriedad de realizar una conci-liación por conflictos en materia laboral, previa a la presentación de la



4. SÍNTESIS

Desde 1995 el campo de discusión y por lo tanto la probabilidadde lograr acuerdos que eviten los conflictos se elevó por diversas vías:

– por el Decreto 2072/74, en situaciones de crisis y para empresasde más de 50 personas, es posible negociar sin el piso del conveniocolectivo,

– desde mediados de 1996, la ley 24.635 de conciliación obligatoriaintroduce una instancia de mediación previa, que debería colabo-rar en reducir la litigiosidad.

En forma incipiente se observa asimismo que la posición tradicio-nal de la justicia laboral de favorecer las posiciones sindicales encualquier tipo de conflicto del área que se plantee ha evolucionado,aunque en forma asistemática, hacia una ponderación más equilibra-da de las presentaciones de ambas partes.

Subsisten sin embargo, y a pesar de este progreso tanto normativocomo en la aplicación de la justicia, factores que tienden a prolongarlos conflictos, cuando éstos aparecen, o a reforzar la amenaza dehuelga por parte del sindicato. Estos factores son, por un lado, la pro-hibición que rige para la empresa, en conflictos no declarados ilega-les, de despedir trabajadores, ni siquiera aun abonando la compensa-ción monetaria completa (indemnización, artículo 245) que marca laley de contrato de trabajo. El despido, en tales circunstancias, es sim-plemente ilegal. También le está vedado a la empresa contratar traba-jadores temporarios en tanto el conflicto no sea declarado ilegal. Enambos casos se trata de sesgos regulatorios que favorecen la reduc-ción de personal, antes que la renegociación de salarios o condicioneslaborales, como eventualmente resultaría de admitirse contratar tra-bajadores temporarios durante el conflicto, para alentar la negocia-ción sin oponer como única alternativa el despido.

En los conflictos que la autoridad declara ilegales, en cambio, elempleador puede despedir con causa (es decir, sin pago de indemni-zación) y también puede contratar trabajadores temporarios. Son muyescasos sin embargo los conflictos declarados ilegales por parte delMinisterio de Trabajo. Aun en estos casos de conflictos ilegales, exis-te el riesgo de reversión de las decisiones ya que de aplicarse el arbi-traje obligatorio, puede obligarse a dejar sin efecto los despidos ocu-rridos y las contrataciones efectuadas.

Dada la baja probabilidad que existe para que un conflicto sea de-clarado ilegal por el Ministerio de Trabajo, las estrategias de negocia-ción de la firma frente a la amenaza de que se inicie un conflicto queno sea declarado ilegal por la autoridad, son las siguientes:

– la suspensión de trabajadores por hasta 30/75 días/año;


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– en casos donde la situación sea legalmente encuadrada como de“crisis”, renegociar las condiciones laborales establecidas en con-venio, y solicitar su homologación ante la autoridad. Eventualmen-te la empresa puede recurrir al despido con costo de indemniza-ción reducido (artículo 247 de la Ley de Contrato de Trabajo). Eneste último caso, sin embargo, existen limitaciones al despido, porla misma naturaleza de haberse declarado una situación de crisis.

NOTA

1. Ver “Guía Laboral”, editada por el Ministerio de Trabajo de la Nación,Buenos Aires, 1995.


1. ACCIDENTES Y ENFERMEDADES PROFESIONALES

A comienzos de la década de 1990, la normativa sobre accidentesdel trabajo se regía por la ley 9688, sancionada en 1915. De acuerdocon esta ley las acciones prescribían a los dos años de tomarse cono-cimiento de la incapacidad, no existiendo plazo límite para la toma deconocimiento del infortunio por parte del trabajador, con lo cual lasacciones eran imprescriptibles. Ello implicaba que las acciones lega-les por accidentes y enfermedades profesionales podían sobrevenir va-rios años después de finalizada una relación laboral, con lo que enocasión de la transferencia de firmas (y en particular en oportunidadde la privatización de firmas públicas), se presentaba la posibilidad dela aparición de pasivos contingentes e imprevistos, por montos deconsideración si la firma en cuestión era intensiva en empleo. La leybrindaba la opción de iniciar la demanda –una vez tomado conoci-miento del infortunio– por la vía administrativa (ley 9688) o alternati-vamente por el Código Civil.

Sucesivas modificaciones de la legislación en la década de 1960,siguiendo la orientación que ya marcaba la jurisprudencia, ampliaronel ámbito de aplicación original de la ley de principios de siglo, hastahacerla extensiva a prácticamente todas las actividades económicas ypara eventos muy diversos.

En el año 1960, una modificación legal amplió la responsabilidaddel empleador al incorporar como hecho indemnizable los accidentesocurridos in itinere, es decir aquellos que tienen lugar durante el tra-yecto entre el domicilio del trabajador y el lugar de trabajo. La modifica-ción del Código Civil en 1968 constituyó a su vez un hecho de la mayor

Capítulo 5

OTRAS INSTITUCIONES LABORALES

por los accidentes ocurridos “por el hecho y en ocasión del trabajo”, loque implicaba una interpretación amplia del infortunio. La legislaciónoriginal en cambio circunscribía la responsabilidad del empleador a“los accidentes ocurridos durante el tiempo de prestación de servicios,ya sea con motivo o en ejercicio de la ocupación que los emplea, o porcaso de infortunio o fuerza mayor”.

A partir de esta ampliación del marco eventual regido por las nor-mas sobre accidentes y enfermedades laborales, la jurisprudenciaconsideró que bastaba la existencia de un nexo de causalidad media-ta entre el infortunio y el trabajo para establecer la responsabilidaddel empleador. Es decir que la “ocasión del trabajo” no la determina larelación de tiempo y lugar, sino la relación de causalidad entre el tra-bajo y el riesgo propio de la industria.

Esta interpretación jurídica tuvo no sólo una consecuencia en tér-minos de la ampliación temporal de la cobertura, sino que introdujodentro del concepto de accidentes del trabajo las enfermedades-acci-dente, y adicionalmente incorporó el criterio de “indiferencia de la con-causa”, que implica que basta con que el trabajo sea una causa posi-ble en la adquisición o agravamiento de la enfermedad para que éstasea considerada necesariamente consecuencia del trabajo, y por lotanto susceptible de indemnización. Una reforma a la legislación rea-lizada en 1988 introdujo explícitamente las enfermedades-accidente,en tanto que se estipuló que los exámenes pre-ocupacionales no exi-mían al empleador de la responsabilidad del agravamiento de las en-fermedades que se detectaren.

La vaguedad e imprecisión de las disposiciones legales permitieronque, a través de sentencias jurídicas que se repetían (se solían pre-sentar miles de demandas similares contra organismos estatales ograndes empresas, patrocinadas por un estudio jurídico, o consorciode estudios, que en la práctica presentaban un único formulario repe-tido por cada caso), el sistema se transformara en un sustituto del se-guro por desempleo. Se trataba sin embargo de un sistema de seguro“descentralizado”, administrado por jueces, con fondos no presupues-tados previstos por firmas públicas y privadas.

El beneficio de litigar sin gastos unido al hecho de que el obrero sedeclaraba insolvente y no pagaba los costos de peritajes generaron unfuerte incentivo a iniciar demandas, y al mismo tiempo, a elevar lascostas de los juicios solicitando peritajes adicionales. Esto último in-troducía un elemento de presión hacia la empresa (que corría con loscostos de peritaje, por la insolvencia del trabajador) para llegar a unacuerdo rápido. En general, las firmas optaban por estos acuerdos ex-trajudiciales que implicaban costos ciertos frente a la inseguridad queimplicaba la continuación de los juicios.

Ello produjo notorios quebrantos en las compañías aseguradorasque carecían de elementos actuariales mínimos para definir la primapor cobertura, ya que el infortunio dependía de otros factores no pre-decibles (como el nivel de extorsión que se ejercía por la vía de multi-

OTRAS INSTITUCIONES LABORALES 89

trascendencia en materia de accidentes laborales, al invertir la carga dela prueba. En efecto, la nueva redacción del Código estableció que “enlos supuestos de daño causado con las cosas, el dueño o guardián, pa-ra eximirse de responsabilidad, deberá demostrar que por su parte nohubo culpa o daño” (artículo 1113). La excesiva vaguedad de la expre-sión “cosa” derivó en que en la práctica todos los objetos, aun cosasinertes como el “ambiente laboral”, pudieran ser causantes de daño.

Los montos indemnizatorios que regían para las acciones que se-guían la vía administrativa eran los siguientes:

CUADRO 1

Muerte/Incapacidad absoluta 1.000 S.D. * 100/edad

Incapacidad parcial y permanente 1.000 S.D. * 100/edad * C.R.C.

Incapacidad temporal Hasta 1 año: 100% del salarioMás de un año: se considera incapacidad permanente

S.D.: Salario Diario.C.R.C: Coeficiente de Reducción de la Capacidad.

Existía sin embargo un tope de 260 salarios mínimos sobre las in-demnizaciones por vía administrativa, lo que a fines de 1991 signifi-caba unos 25.400 dólares. Si la acción judicial se ejerce por la vía ci-vil, no existe tope alguno sobre los montos indemnizatorios. Si bien lajusticia civil cuenta con tablas para fijar dichos montos, a efectos degarantizar el ingreso que tenía el trabajador desde el momento del in-fortunio hasta el de su jubilación, los jueces suelen considerar estosmontos sólo como una pauta de orientación, y en definitiva los mon-tos son fijados a criterio discrecional del juez. Ello resulta evidente apartir de la elevada varianza observada en los montos reconocidos porinfortunios aproximadamente equivalentes.

Por otra parte, cabe observar que por ley 18.345 de 1969 (ley deprocedimientos del trabajo), el obrero tiene el beneficio de litigar singastos, lo que significa que durante el juicio no está obligado a incu-rrir en erogación alguna. Con respecto a las costas del juicio, los peri-tos están facultados a cobrarle a la parte que gana el juicio en caso deque la otra parte se declare insolvente, algo habitual en los juicios la-borales por parte del trabajador.

La legislación original sobre accidentes del trabajo fue ampliandola cobertura por otras vías, más allá de su extensión in itinere y la in-versión de la carga probatoria (lo que ampliaba de hecho los infortu-nios factibles de ser indemnizados). La legislación (y la interpretaciónde la jurisprudencia) fue asignando al empleador la responsabilidad


por el hecho y en ocasión del trabajo, ampliando en forma considera-ble el rango de eventos indemnizables.

El cálculo de la indemnización se estableció en 1.000 salarios dia-rios multiplicados por el factor “65/edad del trabajador”, con un topede 55 mil dólares. La modificación en la fórmula indemnizatoria im-plicó una reducción del 35% en el cálculo hasta entonces vigente, enque se multiplicaba por el factor “100/edad”. Sin embargo, el aumen-to del tope indemnizatorio hasta 55 mil dólares implicó en los hechosun incremento en las compensaciones, en especial para los salariosmás elevados. Cabe hacer notar que si hubiera regido el tope de la leyprevia de 260 salarios mínimos, el tope habría variado desde pocomás de 25 mil dólares a 52 mil dólares recién en agosto de 1993, enque el salario mínimo nacional se elevó a 200 dólares por mes.

La ley incluyó como eximente de responsabilidad la realización delexamen preocupacional, en tanto se estableció la prescripción de lasacciones –entre otras causas– por el transcurso de dos años desde lafinalización de la relación laboral. Cabe recordar que en la norma an-tes vigente, la prescripción operaba a los dos años de “tomarse cono-cimiento” del infortunio, lo que podía ocurrir mucho tiempo despuésde finalizada la relación laboral.

La nueva ley procuró contener los elevados costos asociados a losjuicios, derivados del trabajo de abogados y peritos. En tal sentidodispuso que los honorarios de esos auxiliares de la justicia se fijensobre la base del trabajo efectivo realizado, según la evaluación querealice el juez, lo que dejaba aun un significativo margen para la dis-crecionalidad. La ley no modificó la alternativa por parte de los traba-jadores de optar por la acción civil, con lo que los topes sobre losmontos indemnizatorios no resultaban relevantes (la mayoría de lasacciones se iniciaban por la vía civil).

A pesar de que la reforma apuntaba a la solución de algunos viciosde la legislación y de las prácticas judiciales vigentes hasta 1991, noalcanzaba para reducir el grado de litigiosidad del sistema. Al mante-nerse la opción de iniciar las querellas por la vía del Código Civil,donde no regía el tope sobre las indemnizaciones, y al no introducirningún costo al trabajador por iniciar las demandas –con lo que se si-guió favoreciendo las demandas masivas, organizadas por estudiosjurídicos–, los incentivos para presentar demandas por enfermedadesdel más diverso tipo (tales como problemas de columna, de audición,callos plantales o impotencia sexual) no se vieron alterados, más alláde la limitación que se introducía sobre la liquidación de honorariosprofesionales y la prescripción temporal de las acciones.

Por otra parte, la nueva legislación elevaba los topes indemnizato-rios, con lo cual para los niveles más altos de salarios, los montos apercibir eran más elevados, y los atractivos para conductas de moralhazard se elevaban. La insuficiencia de la reforma realizada mantuvola queja generalizada en sectores empresarios, fundada en el nivel deincertidumbre –que aunque moderado por la reforma– todavía subsis-


plicar el valor de la demanda, el número de peritajes solicitados, y laparticular visión del juez en cada caso). Según estadísticas de 1989elaboradas por la Asociación Argentina de Compañías de Seguros, porcada 100 pesos pagados de prima se pagaban 127 en siniestros. Elcrecimiento de las primas desde 1988 era importante (por las refor-mas de aquel año que incorporaban las enfermedades-accidente), pe-ro aun así los siniestros llevaban a importantes pérdidas en las com-pañías de seguros.

A pesar de la evidencia de la crisis, la situación se sostenía en vir-tud de que los quebrantos de las aseguradoras eran cubiertos por elINDER (Instituto Nacional de Reaseguros), que ostentaba el monopo-lio estatal del reaseguro. De tal modo, si bien los siniestros eran ele-vados, las empresas (privadas o públicas) trasladaban parte de suscostos (por la parte no cubierta por las primas) a las compañías deseguros, que, a su vez, actuaban como meros agentes del INDER. Losdéficit se transformaban en gasto público.

En marzo de 1990, el INDER suspendió en gran parte del país lacobertura del reaseguro por diversas enfermedades profesionales oenfermedades-accidente. Bajo estas circunstancias, las compañíasaseguradoras suspendieron las carteras y renegociaron los contratos,estableciendo franquicias, topes más bajos y primas más elevadas.Sin embargo, la nueva situación implicaba la suspensión del subsidiopúblico (por la parte del quebranto que hasta entonces se verificaba),y la cobertura directa total a cargo de las empresas, con el consi-guiente aumento de los costos laborales contingentes.

Las sucesivas reformas

A comienzos de 1991, el Poder Ejecutivo elevó al Congreso unapropuesta de reforma de la ley 9688 cuyos principales puntos in-cluían limitar la responsabilidad del empleador a los accidentes ocu-rridos exclusivamente durante la efectiva prestación del trabajo, y enel trayecto desde el domicilio del trabajador al lugar de trabajo, y sefijaba un tope de indemnización equivalente a unos 20 mil dólares.Ese tope regiría tanto para las demandas realizadas por vía adminis-trativa como para las demandas efectuadas por el derecho común (ci-vil) salvo que existiera responsabilidad objetiva del empleador. Esteproyecto de ley fue retirado del Congreso por el Poder Ejecutivo en se-tiembre de ese año, enviándose uno en su reemplazo que deroga la ley9688 y establece nuevas condiciones. El nuevo texto fue sancionado afines de 1991 convirtiéndose en la ley 24.028.

En la nueva normativa se limitó la responsabilidad del empleadoral tiempo en que los trabajadores están a disposición del empleador ya los accidentes in itinere. Sin embargo, la ley extendió el campo de lalegislación sobre accidentes y enfermedades, ya que a partir de enton-ces abarca también los daños psicofísicos sufridos por el trabajador


Para determinar las prestaciones se utiliza el concepto de “valordel ingreso mensual base” como la suma de todas las remuneracionesde los últimos 12 meses, o al tiempo de prestación de servicios en ca-so de que la antigüedad en el empleo fuera menor al año dividido porel número de días corridos en el período multiplicado por 30,4. Lasprestaciones se financian con una contribución a cargo del empleadora la ART elegida. La cuota debe ser declarada y abonada con los apor-tes y contribuciones habituales a la seguridad social.

Se definen los siguientes tipos de infortunios y sus prestaciones:

– Incapacidad laboral temporaria (ILT): se verifica cuando el daño su-frido impide temporariamente la realización de las tareas habitualesdel trabajador. Transcurrido un año de ILT, ésta se considera per-manente. Durante este período el trabajador tiene derecho a percibirun monto igual al valor mensual del ingreso base. Los primeros 10días el pago está a cargo del empleador, y a partir de allí de quiencubre el seguro (ART o autoseguro). El responsable del pago debe re-tener los aportes y contribuciones para el sistema de seguridad so-cial y abonar las asignaciones familiares correspondientes.

– Incapacidad laboral permanente (ILP): se verifica cuando el dañosufrido por el trabajador ocasiona una disminución permanente desu capacidad. Cuando tal disminución es mayor o igual al 66% seconsidera incapacidad total. La ILP que da derecho al pago de una prestación mensual se con-sidera provisoria durante los primeros 36 meses, pudiéndose ex-tender en tal carácter 24 meses más. Si la incapacidad es parcialel plazo puede ser reducido cuando exista certeza acerca de su ca-rácter definitivo. La ILP que da derecho al pago de una suma fijatiene carácter definitivo al finalizar el período de incapacidad tem-poraria.Mientras la ILP se considera provisional, se abona al trabajador el70% del valor del ingreso mensual base, reducido en el porcentajede la incapacidad, más las asignaciones familiares. Si la incapaci-dad es total, se abona el 70% del valor del ingreso mensual base.Cuando se declara el carácter definitivo de la incapacidad, corres-ponden las siguientes prestaciones:a) Si el porcentaje de la incapacidad es menor o igual al 20% se

abona un pago único de 43 veces el valor del ingreso mensualbase, reducido en el porcentaje de la incapacidad y multiplica-do por el coeficiente “65/edad del trabajador”. En ningún casoesta suma puede ser superior a 55 mil pesos.

b) Si la incapacidad es superior al 20% e inferior al 66% corres-ponde abonar una renta periódica igual al 70% del valor men-sual del ingreso base multiplicado por el porcentaje de incapa-cidad. Esta prestación está sujeta a retenciones por aportesprevisionales y del sistema de seguro de salud. Esta renta, acargo de la ART o de una compañía de seguros de retiro, se ex-


tía sobre el patrimonio neto de las firmas, como consecuencia del ré-gimen de accidentes y enfermedades.

A comienzos de 1994, el Poder Ejecutivo presentó ante un comitéintegrado por asociaciones empresarias y sindicales, y por el gobiernonacional, un anteproyecto de reforma para la discusión, luego elevadoal Congreso para su tratamiento. El proyecto fue finalmente sancio-nado un año después como ley 24.557 sobre Riesgos del Trabajo ensetiembre de 1995, reglamentada durante el año 1996.

La Ley sobre Riesgos del Trabajo actualmente en vigencia conside-ra accidente del trabajo a todo acontecimiento súbito ocurrido por elhecho o en ocasión del trabajo, o en el trayecto entre el domicilio deltrabajador y el lugar de trabajo. Para las enfermedades profesionalesse adopta un criterio positivo: éstas estarán expresamente listadas, ylas que no figuren como tales no serán susceptibles de indemniza-ción. Las enfermedades o accidentes profesionales causados por dolodel trabajador o fuerza mayor extraña al trabajo, y las incapacidadesdel trabajador preexistentes a la iniciación de la relación laboral yacreditadas en el examen pre-ocupacional, no son materia de cober-tura de esta normativa.1

La ley incluye obligatoriamente a los empleados del sector públiconacional, provincial y municipal, a los trabajadores en relación de de-pendencia del sector privado y a las personas obligadas a prestar ser-vicio como carga pública. El Poder Ejecutivo tiene la facultad de in-corporar en el ámbito de la ley a los trabajadores que en la etapainicial han sido excluidos: personal de servicio doméstico, trabajado-res autónomos, a las relaciones no laborales y al personal de bombe-ros voluntarios.

Básicamente la nueva legislación se resume en la obligatoriedadpor parte del empleador de contratar un seguro por los accidentes deltrabajo y enfermedades profesionales, se modifica el sistema de in-demnización de pago único como regía anteriormente por un nuevoesquema de pagos periódicos, y se elimina la vía de acción por el Có-digo Civil, excepto en el caso de dolo. Las acciones de la ley prescri-ben a los dos años de la fecha en que la prestación debió ser abona-da, y a los dos años desde el cese de la relación laboral. Los segurosdeben contratarse en una Aseguradora de Riesgos del Trabajo (ART),entidades constituidas con fin específico en esta materia, y que nopueden rechazar la afiliación por parte de ningún empleador.

La única alternativa al seguro en las ART es el autoseguro, que en-cuentra algunas limitaciones (ver decretos 585, 708 y 719/96) esen-cialmente relativas a la solvencia de la compañía que se autoasegura,y a las prestaciones mínimas que deben ser cubiertas. El sector pú-blico en cualquiera de sus niveles puede autoasegurarse. En el primeraño de vigencia del sistema se observa que en general existen noto-rias resistencias en los organismos públicos para contratar segurospor la vía de las ART, optándose en los casos de numerosos munici-pios por regímenes de autoseguro.


sionales de corta duración exclusivamente a las firmas. De tal modo lasfirmas deben “autoasegurarse” para estos eventos que se suponen pocofrecuentes –pero que en los hechos tienen una frecuencia mayor quelos “catastróficos”–, y de duración media (por oposición a los eventos decorta duración, como los que surgen de enfermedades inculpables sim-ples, o los de larga duración, a partir de accidentes severos).

El establecer una carencia de diez días para estos eventos, generala necesidad de controles por parte de las firmas de mayor envergadu-ra que los que resultarían de exigir cubrir eventos de menor duración,por ejemplo de hasta cinco días. Cuanto mayor es el período de ca-rencia establecido, mayor es la superposición de controles médicosque se exigen vía la empresa y la ART. Es de presumir que el costomarginal de control para la firma con un día más de carencia superael costo marginal para la ART de la disminución en un día de la ca-rencia (ya que la ART enfrenta costos hundidos a partir de los diezdías, mientras que el costo hundido para la firma es cero en el casoextremo en que se elimina la carencia). Por lo tanto es de prever quela disposición legal que estableció en diez días la carencia, impliqueque al mismo tiempo que se mantienen parte de los costos del régi-men previo para las firmas, se superpongan los costos de las primasa las ART por los accidentes “catastróficos”, aunque tales costos no seexpliciten en las primas.

Relacionado con el punto previo cabe observar que si se asume ju-rídicamente firme el cambio que excluye la acción civil para la mayo-ría de los casos (es decir, si la justicia no declara inconstitucional laexclusión de la acción civil que establece la ley 24.557), la coberturade las ART implica una clara reducción de los costos por accidentes.En caso contrario, de modificarse por parte de la jurisprudencia labo-ral el criterio de la ley, la cobertura por accidentes debería no sólocontemplar el autoseguro por eventos cortos (hasta diez días) y el se-guro con las ART por eventos más prolongados, sino que deberíamantenerse el autoseguro por la acción civil que pudiera sobrevenir.2

Sólo en estas circunstancias, el nuevo sistema podría resultar másoneroso que en su estado presente.

Este aspecto que hace a la reacción por parte del fuero laboral deuna iniciativa de los poderes Ejecutivo y Legislativo que introducemodificaciones importantes en las prácticas judiciales (qué debe en-cauzarse por el fuero civil, y qué no) pone de manifiesto el problemade coordinación de las reformas entre los distintos poderes. En estecaso, la consistencia de la reforma en el plano laboral con las refor-mas en un campo más amplio que abarca el Código Civil,3 y finalmen-te las reformas en el fuero judicial.

Cabe asimismo observar que la acción civil no se encuentra com-pletamente excluida de la nueva problemática de los accidentes y en-fermedades, ya que en el caso de “dolo” –es decir, en el caso de con-ductas que conlleven dolo por parte del empleador– se abre lainstancia de la acción civil. Algunas interpretaciones jurídicas extien-


tingue a la muerte del trabajador o cuando éste está en condi-ciones de acceder a la jubilación.

c) Si la incapacidad es total, corresponden al trabajador las pres-taciones que por retiro por invalidez establezca el sistema pre-visional, más la suma de pago mensual que se determina enforma actuarial según el monto integrado por la ART. El capitalde integración equivale a 43 veces el valor del ingreso mensualbase multiplicado por 65 y dividido por la edad del trabajadoral producirse la invalidez, no pudiendo ser este último conceptosuperior a 55 mil pesos.

d) En caso de gran invalidez corresponde además de lo descriptoen el punto c) una prestación de pago mensual equivalente a 3AMPOS a cargo de la ART.

e) En caso de muerte del trabajador corresponde a los derecho-habientes la pensión establecida en el régimen previsional másla suma de pago mensual complementaria según el capital in-tegrado por la ART descripto en el punto c).

Las ART están obligadas a brindar asistencia médica y farmacéu-tica, prótesis y ortopedia, rehabilitación, recalificación profesional yservicio funerario.

La naturaleza laboral del accidente o de la enfermedad, el caráctery grado de la incapacidad, y las prestaciones en especie requeridasson determinadas por las comisiones médicas y la Comisión MédicaCentral del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones.

En caso de que un empleador autoasegurado sea patrimonialmen-te insolvente, las prestaciones son abonadas por un Fondo de Garan-tía que es administrado por la Superintendencia de Riesgos del Tra-bajo (SRT) que cuenta con los siguientes recursos:

– una contribución a cargo de los empleadores privados autoasegu-rados cuya suma aún no ha sido establecida,

– las sumas recuperadas por la SRT de los empleadores con insufi-ciencia patrimonial,

– las rentas producidas por los recursos del Fondo de Garantía,– un aporte a cargo de las ART que fijará anualmente el Poder Eje-

cutivo.

Si bien la nueva legislación tiene aún menos de un año de funcio-namiento (el régimen entró en vigencia obligatoria el 1º de julio de1996), algunas cuestiones que se pueden apreciar son las siguientes.

En primer lugar, la ley dispone en su artículo 13 la existencia de unperíodo de “carencia” de diez días, es decir que en cada evento de acci-dente o enfermedad profesional ese lapso inicial de ausencia en caso deincapacidad temporaria debe ser cubierto por la empresa. En otros tér-minos, las ART sólo tienden a cubrir los casos que asumen mayor im-portancia, dejando la cobertura por accidentes y enfermedades profe-


tasa por este concepto se ubica en torno del 3%. En la mayoría de loscasos las faltas por enfermedad se deben a cuestiones leves (gripes,resfríos, etc.) que implican ausencias por períodos breves (uno o dosdías) pero que tienen lugar con relativa frecuencia (una o más vecesal año). A diferencia de los eventos “catastróficos” como podrían serloun caso de hepatitis, o los que en general se asocian con el alejamien-to del empleado del puesto de trabajo por períodos más prolongados,estos eventos cotidianos (es decir, más frecuentes pero de duraciónbreve) pueden favorecer conductas oportunistas a pesar de los con-troles médicos que implementen las firmas (obsérvese que el trabaja-dor tiene algún control del evento “estar o no en condiciones” de tra-bajar). Ya sea que el control se realice por las firmas o por terceros, oque sea contratado a una ART, existe una alta probabilidad de quelos controles laxos deriven en primas más altas (si son contratadas alas ART) que recaen finalmente sobre las empresas, o que en el largoplazo deprimen el salario neto promedio, y favorecen un subsidio cru-zado desde los empleados “presentistas” a los “faltadores”. Debeobservarse que en la legislación argentina, la falta justificada por en-fermedad no implica pérdida de premio por “presentismo”, que usual-mente representa entre el 8,33% y el 10% del salario básico, por loque existe un considerable incentivo al oportunismo.

De la experiencia en el funcionamiento del segundo semestre de1996 pueden extraerse asimismo algunas consecuencias. Por una par-te, tal como era de esperar, el costo del seguro del sistema tiende a sermayor cuanto menor el tamaño de la firma. La estadística al mes de di-ciembre de 1996, sobre la base de unas 377 mil empresas aseguradasy una población cubierta de 3,49 millones de asegurados, indica quelas cuotas como porcentaje de la masa salarial eran las siguientes:

Cuadro 2PRIMA PROMEDIO EN RIESGOS DEL TRABAJO

Tamaño del Empleador Cuota promedio Porcentaje sobre el total(número de trabajadores) (en %) (% de trabajadores)

1 a 10 2,61 21,5

11 a 50 2,32 21,9

51 a 500 1,54 31,7

501 a 1.500 0,85 10,0

1501 a 2.500 0,71 4,1

2501 a 5.000 0,69 5,4

más de 5.000 0,54 5,4

Total 1,53 100,0

Fuente: FIEL, sobre la base de la Superintendencia de ART.


den el concepto de dolo de modo tal que se genera incertidumbre so-bre el alcance de la acción civil misma. Tal el caso del incumplimientode normas de seguridad e higiene, que dados los altos estándares es-tablecidos en algunas disposiciones, podría derivar en que un elevadonúmero de firmas podría estar incursa en incumplimiento. Por lo tan-to en tales casos casi toda acción por accidentes podría encauzarsepor la vía civil, aun cuando no se hubiere declarado la inconstitucio-nalidad de la ley de accidentes. Este tema no es de importancia me-nor, si se tiene en cuenta que de acuerdo con la información emitidapor la Superintendencia de Riesgos del Trabajo, a diciembre de 199632,75% del total de firmas (unas 123 mil), que reunían a unos 843mil trabajadores (24% del total), se encontraban clasificadas en el ni-vel 1, esto es, “no cumplen con las condiciones básicas de higiene yseguridad”. Para estas firmas, de extenderse la noción de dolo al in-cumplimiento de la normativa de seguridad e higiene, la cobertura delas ART no implica en última instancia cobertura sobre la acción civil.

En cualquier caso, más allá de que el nuevo marco normativo per-mitiría en principio reducir el costo promedio de la cobertura de loseventos de accidentes y enfermedades profesionales, resulta claro quetiende a reducir también la varianza de tales costos entre empresas.Éste resulta un cambio de importancia mayor respecto del esquemavigente hasta mediados de 1996, puesto que en general las empresasse enfrentaban a fenómenos de baja previsibilidad, que obligaban aprevisiones por eventos que podían ser del tipo “catastrófico” (tal elcaso de empresas con bajo riesgo de accidentes que debieron enfren-tar demandas por el equivalente del 20% de la nómina salarial anual;tal evento no difiere significativamente de tener que asegurarse de he-chos tales como un terremoto, de muy baja probabilidad, pero de altoimpacto). En muchos casos la ocurrencia del evento catastrófico esta-ba positivamente relacionada con la salud económica y financiera dela firma: cuanto mayor su solvencia, mayor la probabilidad de extraeruna renta por parte de un grupo (conformado por empleados, profe-sionales en el área jurídica y el sindicato) a partir de la permisiva le-gislación sobre accidentes.

Otro aspecto que cabe evaluar en torno al nuevo marco vigente, esel que no se establece un régimen específico para las enfermedadesinculpables, salvo la mención por parte de la ley (artículo 26) que lasART podrán contratar con sus afiliados un seguro para cubrir estoseventos. Cabe recordar que el evento de enfermedad inculpable estáprevisto en la ley de contrato de trabajo (artículo 208), donde se esta-blece que el empleador cubre hasta 3 meses de remuneración paratrabajadores con menos de 5 años de antigüedad (6 meses si el traba-jador tiene cargas de familia), y hasta 6 meses de remuneración paraantigüedad mayor (12 meses de remuneración si el trabajador tienecargas de familia).

Este caso de las enfermedades inculpables suele explicar una sus-tancial porción del ausentismo en la Argentina, estimándose que la


2. LAS NORMAS DE SEGURIDAD E HIGIENE

Las cuestiones de Higiene y Seguridad en el Trabajo se rigen por laley 19.587 del año 1972, reglamentada por el decreto 351 de 1979.Todo establecimiento que ocupa 150 o más trabajadores en procesosde producción, o al menos 300 en actividades que no sean de produc-ción, debe contar con servicios de higiene y seguridad en el trabajo yde medicina del trabajo de carácter preventivo y asistencial, bajo laresponsabilidad de graduados universitarios con carácter interno. Losestablecimientos más pequeños en términos de personal pueden con-tar con estos servicios con carácter interno o externo, a decisión delempleador.

Los servicios de medicina del trabajo deben contar con al menos 3horas-médico por día, y un técnico en Higiene y Seguridad, por cadaturno. Este número de profesionales crece según el nivel de empleodel establecimiento. Asimismo deben tener como mínimo un enferme-ro/a por la totalidad de cada turno cuando el número de trabajadoresexcede de 50 en procesos de producción y de 200 en actividades queno sean de producción. El servicio de higiene y seguridad debe cum-plir con un mínimo de horas/mes de profesionales en función del nú-mero de trabajadores y de los riesgos inherentes al proceso tecnológi-co, según categorías taxativamente indicadas.

Del resumen de esta normativa surge que los requerimientos regu-latorios en materia de medicina del trabajo introducen costos crecien-tes con el tamaño de la firma, en particular a través de la exigencia decontar con servicios internos, en lugar de permitir recurrir a la con-tratación externa. Las normas generales de higiene y seguridad (lumi-nosidad, sanitarias, etc.) no discriminan por tamaño de firma.

Los convenios colectivos de trabajo no contienen, en general, cláu-sulas relevantes en la materia. Algunos convenios señalan la obliga-ción de proveer los elementos necesarios para la protección. Otrosson más específicos en cuanto a los elementos a proveer (por ej. me-talúrgicos y caucho). En algunos casos se establece la existencia deuna Comisión permanente al respecto (tabaco, transporte automotor),en tanto que en otros convenios, la Comisión Paritaria Central tienela potestad de dictar normas al respecto y efectuar inspecciones sinprevio aviso (carne).

A partir de la puesta en marcha de la nueva ley de accidentes deltrabajo, sancionada a mediados de 1995, el tema de higiene y seguri-dad pasa a tener una mayor relevancia. La ley 24.557 (Ley de Riesgosdel Trabajo) introduce en efecto elementos que procuran elevar elnivel de cumplimiento de las normas de higiene y seguridad, en lamedida que las alícuotas que fijen las ART dependerán de éste. La leyestablece que las ART y las empresas acordarán un “plan de mejora-miento de las condiciones de higiene y seguridad”. Las empresas en-cuadradas en el primer nivel de riesgo (máximo riesgo) son aquellas


Si bien en la estadística agregada no se controlan las diferenciasentre sectores que pueden afectar la media de cada tamaño, el resul-tado tiende a reforzar la presunción de que los costos de transacciónson relevantes para las pequeñas empresas, lo que deriva en primaspor cobertura más elevadas. Estos costos de transacción (costos fijosque se distribuyen sobre menos empleados en las PYME, y por lo tan-to dan lugar a costos medios de cobertura más altos), sólo pueden te-ner dos vías de ser encarados: o bien se conforman grupos de PYMEque actúen en forma conjunta (bajando los costos medios para laART), o bien se reducen las prestaciones para este grupo de empresas(lo que bajaría también las primas).

La prima promedio del sistema se mantiene en torno del 1,5%, con4 sectores de actividad por sobre esa media: construcción (4,7%),agricultura (3,8%), industria manufacturera (1,9%) y minería (1,8%).Por debajo de la media se encuentran los servicios financieros, inmo-biliarios y profesionales con 0,5%, los servicios sociales (0,8%), laelectricidad (0,9%) y el comercio (1,2%). El transporte se encuentra enel nivel promedio. Si se comparan estas primas con los valores estima-dos para el sistema previo se observa una notoria disminución, parti-cularmente en la industria manufacturera, que registraba niveles su-periores al 2,5% de la masa salarial. Esta reducción de las primascontribuye a explicar, en buena medida, que el porcentaje de empre-sas y trabajadores con autoseguro continúe siendo muy bajo (sólo 6empresas, con 5.900 trabajadores).

Más allá de que en el mediano plazo las cuotas del sistema tien-dan a ajustarse según la siniestralidad de los asegurados, cabe preveralgún incremento en el tiempo de las primas en razón de que lasprestaciones provisorias no están sujetas al tope de 60 AMPOS que ri-ge para los aportes, ni al tope de 55 mil dólares previsto en la etapainicial para las rentas periódicas.

Finalmente está el aspecto que hace a los costos de la transiciónde un sistema a otro, que según lo señalado por algunos estudios ju-rídicos habría derivado en un aumento del número de acciones inicia-das en el período que va desde la sanción de la ley a mediados de1995 hasta su puesta en funcionamiento a mediados de 1996. Inci-dentalmente esta observación se relaciona con la recomendación emi-tida por la Secretaría Laboral del partido de La Matanza. De tal modo,se habría verificado (hasta 1996) un aumento transitorio del fraudepor la vía de juicios por accidentes por la vieja normativa.


– Los honorarios pactados libremente entre las partes no pueden sersuperiores al 40% del resultado económico obtenido.

– En caso de regulación de honorarios profesionales por parte deljuez, se fijan, en primera instancia, entre el 11 y el 20% del montodel proceso (definido como suma de la sentencia o transacción) pa-ra el representante de la parte ganadora, y entre el 7 y el 17% parael representante de la parte perdedora. En las actuaciones poste-riores (en instancias superiores), la regulación de honorarios es deentre el 25 y el 35% de los fijados en primera instancia.4

– Establece honorarios mínimos en términos absolutos, distintos deacuerdo con el tipo de proceso de que se trate.

En lo que respecta a la tarea pericial, la regulación de honorariosse realiza sobre la base de normas que los colegios profesionales res-pectivos realizan en cada jurisdicción, los cuales establecen porcenta-jes en función del monto del asunto litigado.

En el fuero laboral, las características detalladas son en gran me-dida aplicables, aunque existe legislación propia que lo distingue. Enprimer lugar, en lo que hace a organización y procedimientos de laJusticia Nacional del Trabajo, la ley 18.345 establece que los juecesdeben tener en cuenta el valor del litigio, la tarea llevada a cabo y lascaracterísticas del procedimiento laboral al momento de regular loshonorarios tanto de los abogados, como de los apoderados, peritos,expertos y demás auxiliares de la justicia. Excepcionalmente, facultaa los jueces a fijar sumas inferiores a las que resultan de la aplicaciónde los aranceles profesionales respectivos. En ningún caso, los hono-rarios regulados de los letrados y apoderados de la parte vencedorapueden superar en conjunto el 20% del valor del litigio.

La ley 20.744 (Ley de Contrato de Trabajo) otorga a los trabajado-res el beneficio de litigar sin gastos en los procesos derivados de dichaley, estatutos profesionales y convenciones colectivas, salvo que sedemuestre la capacidad económica para costear la representación. Afin de que la gratuidad de acceso a la justicia por parte de los traba-jadores no derive en el abuso de litigar sin causa fundada, la Ley deContrato de Trabajo establece que la responsabilidad por las costasdel trabajador recaen en el profesional actuante cuando los antece-dentes del proceso demuestren una sobrepetición inexcusable.

Respecto a la regulación de honorarios, la definición “del valor dellitigio” deja la opción abierta y si bien en muchos casos se entiendepor ello el monto de la sentencia, en muchos otros parece no respe-tarse el tope, adoptándose como criterio alternativo el de definir elmonto del juicio como el monto que se demanda. Si bien la regulaciónde honorarios sobre la base del monto de la sentencia podría desin-centivar la tarea del letrado en caso de juicios de poca monta, el to-mar como base el monto de la demanda genera a su vez fuertes in-centivos a demandar por sumas muy elevadas, y litigar en casoscarentes de mérito.


que no cumplen con las obligaciones básicas en esta materia y debenacordar las acciones para arribar a ese cumplimiento en el término de12 meses. Las empresas de segundo nivel son aquellas que cumplencon las obligaciones básicas, y deben arribar en 24 meses desde lapuesta en marcha de la ley al cumplimiento total de las obligacioneslegales. Las empresas de tercer nivel, es decir las que cumplen con to-das las obligaciones legales pueden acordar con la aseguradora pla-nes para alcanzar el cuarto nivel (mínimo riesgo), que implica alcan-zar niveles de prevención y de condiciones de medio ambiente detrabajo superiores a las establecidas en la ley de higiene y seguridad.

Si el accidente de trabajo o la enfermedad profesional se producencomo consecuencia de incumplimiento por parte del empleador de lanormativa de higiene y seguridad, se le aplica una sanción de hasta30.000 pesos. Sin embargo, mientras el empleador se encuentra eje-cutando el Plan de Mejoramiento no puede ser sancionado por incum-plimiento de las normas de higiene y seguridad en el trabajo.

Se estima que si bien la introducción del problema de higiene y se-guridad en la cobertura de las ART implica mayores costos para lamayoría de las firmas que no cumplían las disposiciones básicas, yaun para quienes las cumplían en alto grado, otra consecuencia de lanueva normativa es la de homogeneizar entre firmas el cumplimientode las disposiciones de higiene y seguridad. En efecto, en la medidaque en el régimen previo el no cumplimiento de la norma introducíaun costo contingente que sólo enfrentaba un reducido número de fir-mas (las “controlables”), en el nuevo régimen se establece una cober-tura uniforme que tiende a eliminar la discrecionalidad en la aplica-ción de las normas sólo a un subconjunto de firmas. Nuevamente eneste sentido la norma reduce la varianza de costos fundada exclusiva-mente en la capacidad de administrar controles, y por lo tanto favore-ce la eficiencia del sistema.

3. HONORARIOS PROFESIONALES

El sistema de asignación de costas en los juicios en la Argentinaimpone que la parte perdedora se haga cargo de éstas, permitiéndoseen algunos casos la celebración de pactos de “cuota litis”, es decir quese acuerda con el abogado que éste perciba honorarios sólo en el casode ganar el juicio. Sin embargo, en el supuesto que la parte perdedorano pague el honorario regulado, o resulte insolvente, el representantelegal de la parte ganadora puede reclamar el pago a su propio cliente.

La regulación de los honorarios por parte de los jueces se realizasobre la base del monto de la demanda, dentro de una banda porcen-tual. La Ley de Honorarios Profesionales (21.839) establece que:


lente (93,2%) a lo que recibe el trabajador litigante en concepto de in-demnización.

La ley 24.028 sobre accidentes del trabajo de 1991 estableció lanulidad absoluta de los pactos de cuota litis en los juicios laborales,al tiempo que dispuso que los jueces deben regular los honorarios detodos los profesionales intervinientes con abstracción del monto re-clamado y en función de los trabajos realizados.

La problemática descripta sobre los peritos fue parcialmente en-mendada por medio de la sanción del Decreto 1813/92 que ofrece alas partes litigantes en los tribunales nacionales un régimen alterna-tivo que transfiere las rentas obtenidas por los peritos al Poder Ejecu-tivo. Específicamente cualquiera de las partes que opte por este régi-men alternativo, obliga a la otra parte a atenerse a él.

Se creó por medio del mismo un registro de peritos, martilleros ydemás auxiliares en jurisdicción del Poder Judicial de la Nación. Es-tos peritos reciben una retribución regulada por el juez en función dela tarea realizada, mientras que el excedente de los aportes de laspartes se destina al Poder Judicial. Los aportes de las partes se limi-tan al 3% del valor de la demanda, por cada perito solicitado (y al1,5% en caso de que el perito sea designado de oficio). Finalmente, sibien estos costos integran las costas del juicio, el decreto limita el pa-go de la parte no condenada en costas al 50% de los mismos (y hastauna suma de 1.000 pesos por perito), en caso de que su oponentecuente con el beneficio de litigar sin gastos. Este límite es de 500 pe-sos en el fuero laboral.

En enero de 1995, con la sanción de la ley 24.432 se intentó unamodificación más profunda del régimen de honorarios profesionales yaranceles. La ley estableció que si bien cabe respetar los aranceles es-


En relación con los honorarios por parte de los peritos, cabe ob-servar que no existe ningún motivo por el cual el costo de la tarea pe-ricial deba estar vinculado al monto del litigio. En particular no pue-de argumentarse que ello logre incentivar una opinión profesional demejor calidad en asuntos de cuantías elevadas.

Por otra parte, la solicitud de numerosos peritos derivó, en parti-cular en el ámbito laboral, en un instrumento de presión para arribara acuerdos extrajudiciales en vista de que, dado el monto por cobrar,los peritos pueden reclamar a la parte ganadora en caso de que laperdedora sea insolvente, y en los hechos las empresas han afrontadoen forma habitual estos costos.

Diagnóstico y reformas

Los principales problemas en la materia de regulación de honora-rios, especialmente en materia laboral, pueden resumirse en los si-guientes puntos.

– El sistema de asignación de costas implica que, independientemen-te del resultado del litigio, los abogados reciben una retribución;

– dado el mecanismo de fijación de costas, los abogados tienen in-centivos para elevar el número de presentaciones y prolongar laduración de los litigios a fin de que el juez regule sus honorariosen la parte superior de la banda;

– no existen incentivos para no litigar causas carentes de mérito;– en buena parte de las causas, los honorarios son fijados sobre la

base del monto de la demanda y no basándose en la sentencia, loque hace que se presenten demandas por montos exorbitantes;

– dado que los profesionales pueden “repetir” (accionar legalmente)contra la parte ganadora en caso de que la perdedora se declareinsolvente, en los juicios laborales es la empresa la que siempre sehace cargo de las costas profesionales, con independencia del re-sultado del juicio;

– lo descripto en el punto anterior incentiva a multiplicar el pedidode peritajes a fin de forzar a la empresa a un arreglo, que siemprele resultará más barato que litigar;

– la existencia de este mecanismo de presión sobre las empresas,unido a que los abogados en general logran cobrar sus honorarios,dio lugar a la llamada “industria del juicio”.

Una encuesta realizada por FIEL5 estimó los gastos legales en laArgentina que se muestran en el cuadro 3.

Esto significa que del gasto total en el juicio, el 36% en el caso delfuero civil y el 48% en el fuero laboral corresponden a pago a los pro-fesionales intervinientes. Lo último implica que en el fuero laboral, losprofesionales reciben un pago que en monto es prácticamente equiva-


Cuadro 3ESTIMACIÓN DE LOS GASTOS LEGALES(Sin ponderar por montos de sentencia)

Promedios lineales Fuero Civil Fuero Laboral% %

Honorario Ganador/Gasto Total 22,9 26,4

Honorario Perdedor/Gasto Total 7,8 12,0

Honorario Perito/Gasto Total 5,3 9,7

Total Honorario/Gasto Total 36,0 48,1

Indemnización Neta/Gasto Total 64,0 51,9

Nota: en el caso de los honorarios del abogado ganador se incluyen los pagospor acuerdos de “cuota litis”.Fuente: FIEL.

2. A favor de la limitación que establecería la nueva ley cabe señalar quehacia el mes de agosto de 1995 la Secretaría Laboral de la Municipalidad deLa Matanza (en la provincia de Buenos Aires, un distrito industrial con más deun millón de habitantes) emitió un volante dirigido a todas las firmas radica-das en el municipio en el que se exhortaba a iniciar rápidamente acciones ju-diciales por accidentes de trabajo, ante la inminencia de la puesta en aplica-ción de la nueva ley. Ello indicaría que el fuero laboral asume que la nuevanorma limita la acción civil. Sin embargo, esta actitud también pudo estar mo-tivada por la sospecha de que podrían establecerse limitaciones a la iniciaciónde nuevos juicios durante el período de transición hasta la aplicación de lanueva norma.

3. Debe recordarse que en oportunidad de sancionarse la ley de convertibi-lidad estos aspectos de coordinación entre lo económico y lo jurídico fueron to-mados en cuenta, y constituyeron un elemento central para la irreversibilidadde los cambios adoptados.

4. En algunas provincias, se fijaron recientemente topes a los honorariosque revelan el alto costo que enfrentaban -y aún enfrentan- las empresas, enmateria de litigios. Así es que en la provincia de Tucumán, legislación recienteestableció como tope de honorarios el 100% del “resultado económico” del jui-cio. La provincia de Buenos Aires en cambio establece una banda regulatoriaamplia en las instancias superiores de los juicios (entre 8 y 25% del monto deljuicio).

5. La Reforma del Poder Judicial en la Argentina, Buenos Aires, FIEL, agos-to de 1994.

6. Cabe observar que tanto la ley 24.432 como el Decreto 1813/92 tienenaplicación para la justicia de la Capital Federal, invitándose a las provincias aadherir al nuevo régimen.


tablecidos por los colegios profesionales al momento de regular hono-rarios, los jueces deben adecuarlos, inclusive por debajo de sus topesmínimos, a las regulaciones que se practicaren en favor de los restan-tes profesionales intervinientes, teniendo en cuenta la naturaleza,complejidad, calidad y extensión en el tiempo de los respectivos tra-bajos.6

Independientemente de lo señalado, se establece asimismo que losjueces pueden no respetar los regímenes arancelarios nacionales o lo-cales de los profesionales, peritos, síndicos, liquidadores y demás au-xiliares cuando la naturaleza, alcance, tiempo, calidad o resultado dela tarea realizada o el valor de los bienes que se consideren, indiquenque la aplicación de los mismos ocasionan una evidente e injustifica-da desproporción entre la importancia del trabajo y la retribución queen virtud de las normas arancelarias corresponden.

Esta ley de 1995 establece asimismo que la responsabilidad por elpago de las costas procesales, incluidos los honorarios profesionalesde todo tipo correspondientes a la primera o única instancia, no pue-den exceder del 25% del monto de la sentencia, laudo, transacción oinstrumento que ponga fin al diferendo, debiendo el juez prorrateareste monto entre los profesionales intervinientes en caso que la sumade los honorarios, regulados conforme a las leyes arancelarias locales,superan dicho porcentaje. Para el cómputo del porcentaje indicado,no se tiene en cuenta el monto de los honorarios de los profesionalesque hubieren representado a la parte condenada en costas.

En el caso de los peritos intervinientes, la ley dispone que sólopueden reclamar a la parte no condenada en costas hasta el 50% delos honorarios que le fueran regulados.

Otro aspecto modificado en materia de regulación de honorarios,es lo establecido en la Ley de Quiebras sancionada a mediados de1995, que redujo los honorarios de los profesionales intervinientes.En el caso de los concursos, la regulación de honorarios pasó de en-tre el 2% y el 8% del valor de los activos (no pudiendo superar el 8%de los pasivos) a una banda de entre el 1 al 4% de los activos, no pu-diendo superar el 4% de los pasivos, ni ser inferior a 2 sueldos de se-cretario de primera instancia. En los casos de quiebras, los porcenta-jes anteriormente vigentes eran de entre 8% y 25% de los activosrealizados, limitándoselos a entre 4% y 12% de dichos activos, no pu-diendo ser inferior a 3 sueldos de un secretario de primera instancia.

NOTAS

1. Un análisis detallado de los principales problemas que se enfrentaban almomento de sanción de la nueva ley, así como un compendio de la nueva nor-mativa y reglamentación vigentes, puede hallarse en Riesgos del Trabajo. Lamodernización de las instituciones laborales en la Argentina, de O. Giordano, A.Torres y M. Bettiol, Buenos Aires, Fundación del Trabajo, 1996, tomos I y II.


Las empresas pequeñas se consideran frecuentemente discrimina-das por la política económica, tanto en el campo tributario como finan-ciero. De allí las habituales propuestas referidas al apoyo en materiade políticas de financiamiento y promocionales, en general, para estegrupo heterogéneo y amplio de firmas. En materia laboral, sin embar-go, no se han señalado frecuentemente discriminaciones en materiaregulatoria que pudieran afectarlas, salvo su carácter “tomador de pre-cios” en el sentido de su baja capacidad para influir en los arreglosinstitucionales a nivel agregado de un sector de actividad. Es probablepor otra parte que la informalidad que caracteriza las relaciones de es-tas firmas con el mercado –es decir, el frecuente incumplimiento denormas y disposiciones tributarias, previsionales, y regulatorias en ge-neral– sea la principal razón que ha llevado a no realizar un detenidoanálisis del impacto de la regulación sobre este estrato de empresas,bajo la hipótesis que el no cumplimiento de las normas tiene el mismoimpacto económico que la ausencia de normativa.

Sin embargo, el no cumplimiento de las normas que se observa enmuchos casos, no implica ausencia de elevados costos potenciales pa-ra las empresas más pequeñas. No sólo cabe considerar los costosasociados al castigo por el incumplimiento formal, sino cómo afectandichas normas las decisiones de las empresas en materia de asigna-ción de recursos. En efecto, un análisis somero de las disposicionesvigentes permite inferir que las instituciones del mercado de trabajotienen incidencia diferencial sobre las empresas más pequeñas res-pecto de las de mayor tamaño. Dicho impacto diferencial se basa casisiempre en que la regulación impone “costos de transacción” mayoresque deben afrontar estas firmas, y que en muchos casos son el prin-cipal impulso al incumplimiento de las normas, esto es, favorecen la

Capítulo 6

LAS INSTITUCIONES LABORALES Y LAS PEQUEÑAS EMPRESAS1

ma, el tope de indemnización no constituye una restricción sobre elcosto de despido. Sin embargo, en cuanto se superan tales niveles deremuneración, los topes resultan operativos. Cuanto mayor la propor-ción de empleados afectados por el tope (y por lo tanto, en generalcuanto más grande la firma) menor el impacto de la regulación sobreel costo del despido.

Para una firma pequeña, dada la combinación de tecnología y per-sonal de bajo nivel de capital humano, cualquier shock que le obliguea ajustar su dotación de personal implica costos de ajuste proporcio-nalmente mayores a los que enfrentaría una firma de mayor tamaño.Por lo tanto, estas firmas pequeñas tienen mayor incentivo que lasmás grandes a no cumplir con la regulación laboral y previsional, dedonde este factor contribuye a una mayor probabilidad de encontrar-las en el sector informal de la economía.

La legislación más reciente referida a empresas PYME (ley 24.467y Decreto 737/95) redujo el costo del preaviso para estas firmas a unmes de remuneración, cualquiera sea la antigüedad del empleado, pa-ra los nuevos empleados. También establece que el cómputo del prea-viso es a partir del día siguiente de su comunicación por escrito, loque disminuye marginalmente el costo monetario. Las disposicionesreducen la incidencia discriminatoria de los costos de ruptura en es-tos casos, pero no los eliminan.

En efecto, en términos formales, dados

W: remuneración bruta normal,P: costo de preaviso, igual a uno o dos salarios (W),W: tres veces la remuneración de convenio, o nivel mínimo de W,n: número de años de antigüedad (o fracción) del empleado,

se tiene que para toda empresa en la que W < W, es decir, cuando eltope no es operativo (empresas pequeñas), el costo de indemnizaciónC será

C = P + nW

que se reduce a C’= W + nW < P + nW con la nueva legislación, cuan-do n>5. Es decir que la nueva legislación reduce el costo de indemni-zación futuro (la reducción sólo opera para nuevos empleados) de unafirma pequeña en el caso de empleados de más de cinco años de anti-güedad.

Como en general W>W para firmas grandes, y cuanto mayor losniveles de capital humano (que en mayor proporción se encuentranen firmas más grandes), se tendrá que la relación entre costo del des-pido y los salarios de la firma3 será menor en empresas grandes (G)que en empresas pequeñas (P), es decir C(G)/W(G) < C’(P)/W(P), loque siempre se verificará si y sólo si4

LAS INSTITUCIONES LABORALES Y LAS PEQUEÑAS EMPRESAS 109

informalidad. En algunos casos sin embargo, las normas laborales (enparticular las de más reciente sanción) atenúan los costos de las ins-tituciones laborales para las firmas pequeñas, con lo que discriminanen su favor.

El propósito de este capítulo es el de destacar los casos más rele-vantes en uno u otro sentido (mayores o menores restricciones paralas firmas pequeñas), que se derivan de la legislación y de sus recien-tes modificaciones.

1. LA REGULACIÓN SOBRE CONTRATACIÓN Y DESPIDO

En la Argentina se observa -como es de esperar- un menor nivelpromedio de capital humano en las empresas pequeñas respecto delas más grandes. Ello implica una menor remuneración media para elmismo nivel de remuneración de convenio colectivo aplicable. Por lotanto -teniendo en cuenta el tope de tres remuneraciones de convenioque rige en materia de indemnización por despido, por año de anti-güedad computable- el costo monetario de la indemnización por anti-güedad constituye una restricción que se vuelve efectiva más frecuen-temente para las empresas pequeñas que para las empresas másgrandes. En otros términos, los costos monetarios del régimen de in-demnización por despido dan lugar a costos de ajuste más elevadospara las empresas pequeñas, puesto que cada vez que ocurre un des-pido en estas firmas, el tope de tres salarios no constituye un límite alcosto de despido como suele serlo en las firmas de mayor tamaño.

Esta mayor incidencia de los costos de despido se potencia en lossectores de actividad (servicios, comercio, algunas ramas industriales)en los que se observa, a lo largo del ciclo económico, una mayor pro-porción de nacimientos y muertes de firmas pequeñas que de firmasmedianas y grandes. En tales casos, la regulación eleva los costos deajuste de la porción de firmas que mayor flexibilidad requieren duran-te esa etapa del ciclo.

La compensación por preaviso (un adicional monetario en el mo-mento del despido), y a diferencia de la indemnización por despido, secalcula sobre la remuneración efectiva y carece de topes. Por lo tantono discrimina por tamaño de firma,2 y en tal sentido permite relativi-zar el impacto diferencial señalado en párrafos precedentes.

Para el personal con muy baja calificación, sin embargo, la discri-minación apuntada entre tamaños no parece significativa. Así porejemplo, cuando el nivel medio de remuneración bruta es inferior alos 13.000 pesos anuales (remuneración neta mensual inferior a los680 pesos mensuales en el área de Buenos Aires), el tope de tres sa-larios convencionales no opera en la mayoría de los acuerdos colecti-vos. De tal modo para salarios bajos, cualquiera sea el tamaño de fir-


pesos, la renta sindical se eleva anualmente (si el acuerdo se haceobligatorio) en 3,4 millones de pesos por cada millón de asalaria-dos. Dado el muy corto tiempo para el cual rige la cuota (tres me-ses), cabe estimar que todo este mayor ingreso es aumento de be-neficios para el sindicato y la Federación, pues las erogacionesasociadas son despreciables.

• Jubilación compulsiva. Al ratificar el convenio original con sus mo-dificaciones posteriores, el acuerdo pretende extender y recibiruna nueva homologación del “seguro de retiro” establecido enjunio de 1991, para explotar la entonces deficitaria situación delsistema previsional. Dicho “seguro”8 es un fondo virtualmente per-dido para los trabajadores, que involucra al 3,5% de las remunera-ciones brutas. A diferencia del sistema nacional de pensiones, es-te “seguro” es obligatorio para todos los individuos y los fondosestán cautivos por parte de las compañías con que el sindicato hacerrado acuerdos. Dado que el personal de Comercio representa15% del personal ocupado total declarado al SIJP (sistema nacio-nal de jubilación), y que la remuneración media del sector es un24% inferior a la remuneración media del sistema, si todos losaportantes al SIJP del sector comercio lo hicieran también a este“fondo de retiro”, se acumularían anualmente aportes por un mon-to del orden de unos 150 millones de pesos.

• Ultraactividad. El acuerdo establece que se mantendrá en vigenciapor tiempo ilimitado, a diferencia de lo que se ha planteado en laspropuestas oficiales de reforma laboral: los convenios deben cadu-car en un plazo dado, para dar lugar a negociaciones efectivas porprimera vez en más de veinte años.

• Indemnización y fondo de capitalización. También se establece quesi hay reforma del sistema de indemnizaciones, las partes integra-rán una comisión para establecer “un régimen especial” para el ca-so de extinción del contrato de trabajo en las PYME del sector.

Si bien el acuerdo que se comenta para las PYME en Comercio in-troduce algunos elementos de flexibilización en las relaciones labora-les, estos cambios son claramente marginales respecto de los costosque cabe pagar por ellos: aumentan los costos laborales directos y lasrentas de monopolio (cuota sindical y “seguro de retiro”), mantiene laincertidumbre sobre los derechos de propiedad (al mantener el régi-men de negociación colectiva centralizado y ultraactivo, que puedeimponer tributos por mero acuerdo de partes), y prevé desactivar, através de tales convenios de partes (las que no tienen capacidad de“salirse” de tales acuerdos), cualquier reforma que se introduzca en lalegislación general.

El riesgo al que el convenio colectivo expone a la empresa, en estecaso la pequeña empresa, es que un acuerdo entre dos grupos cuyarepresentación no puede ser discutida (la representatividad viene da-da por la ley), pueda ser extendido hacia todas las empresas del sec-


de pequeñas empresas, los nuevos convenios que se celebren se ex-tinguen de pleno derecho a los tres meses de la fecha de vencimiento.

Tal como se ha señalado, la posibilidad de lograr estas adecuacio-nes está severamente limitada al no modificarse el régimen básico deincentivos que hace que los sindicatos y cámaras empresarias sesienten a negociar. Si bien del lado empresario existen incentivos (nosiempre coincidentes)7 para introducir criterios más flexibles, la re-presentación sindical no recibe un beneficio inmediato de tal negocia-ción, y por lo tanto una alternativa óptima para la representación sin-dical es la estrategia de la inacción (esto es, la no negociación). Amenos que se establezca la caducidad forzosa de los convenios, y porlo tanto la negociación se realice sobre base cero (por ejemplo, baseLey de Contrato de Trabajo), la ausencia de incentivos determina que–en tanto estas condiciones no se alteren– no se producirán mayoresvariantes en materia de negociación colectiva para las PYME.

El intento conocido en enero de 1997 de la Federación de Emplea-dos de Comercio por establecer un acuerdo laboral para las PYME delsector comercio, tiende a confirmar esta presunción de que la estruc-tura jurídica en torno de la negociación colectiva favorece acuerdos degrupos que no toman en cuenta los intereses de las firmas individua-les, aun cuando se elaboren por los “representantes” de tales firmas.Brevemente se pueden sintetizar las características del acuerdo y susconsecuencias en los siguientes términos.

• Términos del acuerdo. En forma suscinta, el acuerdo establece pa-ra las PYME del sector la posibilidad de algún fraccionamiento delas vacaciones y del aguinaldo, y eleva el período de prueba desde3 meses hasta los 6 meses, para un máximo de 20% de trabajado-res. Por otra parte introduce la cuota sindical (2,5% de la remune-ración) para los trabajadores a prueba, y extiende los derechossindicales a estos trabajadores. Asimismo determina el carácterultraactivo del convenio, y se ratifican todas las ampliaciones ho-mologadas en los últimos 21 años al convenio todavía vigente, el130/75. Cabe observar que por no haber sido ratificado por la Cá-mara Argentina de Comercio, el acuerdo no fue homologado por elMinisterio de Trabajo de la Nación.

• Cuota sindical. La introducción de la cuota sindical del 2,5% sobrela remuneración de los trabajadores a prueba es el resultado de lacolusión entre sindicalistas y los representantes empresarios paraelevar las rentas de monopolio del sindicato. Dichas rentas caye-ron entre 1995 y 1996, en la medida que los nuevos trabajadoresen el sector ingresaban bajo la forma de trabajadores a prueba (enlugar de hacerlo bajo contrato indeterminado), y la economía no seformalizaba. La propuesta del acuerdo es que todo trabajador queingrese en el sector, aun temporariamente, abone la cuota al sin-dicato. Por cada millón de asalariados en el sector, si el 10% estáa prueba, entonces dada una remuneración media inicial de 450


de 46,3 en 1990 (el salario mínimo no se actualizó durante la segun-da hiperinflación, aproximándose a un nivel de 3 dólares mensualesen febrero de 1990), para volver a 4,8 en 1991, 5,4 en 1992, y 5,8 enel primer semestre de 1993.

En el segundo semestre de ese último año sin embargo, el nivel delsalario mínimo se ajustó desde 97 a 200 dólares mensuales, con loque el cociente de salarios de fábrica (salarios efectivos, no básicos) asalario mínimo se redujo a 3,0, como promedio para el año 1994 , y a3,08 en 1995. A comienzos de 1997 la relación se mantiene en tornode 3,1, es decir un 20% por sobre los niveles mínimos de la relaciónalcanzados a comienzos de la década del ochenta. A pesar del aumen-to en la dispersión salarial en la década de 1990, que implica que ma-yores porciones de la población se desplazan hacia los extremos de ladistribución de salarios, no parece que una proporción apreciable delos asalariados se encuentren en niveles de remuneración cercanos alsalario mínimo. Sin embargo, y a pesar de ello, hay tres aspectos adi-cionales que deben ser tomados en cuenta al evaluar el impacto delos salarios mínimos:

– En primer lugar, si bien la relación salario mínimo/salario efectivono se ha modificado en promedio, se han producido cambios sec-toriales de importancia entre 1995 y 1997. En particular los sala-rios de los sectores productores de transables están declinando entérminos nominales, mientras que los salarios de los productoresde servicios se han elevado en forma compensatoria. Dentro de ca-da grupo, a su vez, se presentan notorias discrepancias en su ten-dencia. Por lo tanto, para algunos sectores trabajo intensivos, conmercados de productos competitivos, la remuneración mínimapuede estar actuando como un límite inferior que hasta 1994 nohabía resultado operativo.

– En segundo lugar, más allá de la comparación directa entre el sa-lario mínimo y el de mercado, el mínimo legal actúa en forma indi-recta introduciendo “pisos” de diversa naturaleza: es un “piso” pa-ra ciertos niveles en convenios colectivos (los básicos, sobre losque se “enganchan” otros adicionales), es un piso que suele inter-pretarse para una jornada menor a la que exige la ley (el mínimovale para 48 horas semanales, pero en los hechos rige para con-tratos laborales de 40 a 44 horas), es un piso para fijar las com-pensaciones en contratos para desocupados, etc. En la mayoría deestos casos no se trata de pisos impuestos por la ley, pero quesurgen del caracter de salario “de referencia” que tiene el mínimolegal. Aun así, en un contexto de deflación salarial el manteni-miento nominal del salario mínimo puede introducir restriccionesal ajuste, frente a un nuevo cuadro de salarios y precios relativosde equilibrio.

– En tercer lugar, los salarios mínimos no sólo tienen impacto sobreel mercado laboral presente, sino que pueden afectar las caracte-


tor por la vía de la homologación por parte de la autoridad de aplica-ción.

La cuestión de la representatividad de los firmantes (empresarios,sindicales) es una cuestión que se plantea sólo porque los acuerdosse plantean a nivel agregado. Si los acuerdos se realizan a nivel desa-gregado, por las partes directamente involucradas, el problema de larepresentatividad sencillamente no se presenta.

Aparece entonces el principal problema legal asociado a la nego-ciación colectiva: el de la potestad que tiene el Poder Ejecutivo para ho-mologar un acuerdo que involucra a más de una firma. En efecto, si talposibilidad le estuviera vedada al Ejecutivo, o si sólo se pudieran ho-mologar acuerdos donde los mandantes (empresas, trabajadores) de-bieran ratificar previamente el acuerdo para que éste sea obligatorio,entonces no existiría técnicamente problema alguno de representati-vidad, o problema de agregación, pues los acuerdos tendrían en unou otro caso la instancia de discusión entre las partes directamente in-volucradas.

3. OTRAS INSTITUCIONES LABORALES Y LAS PYME

Finalmente cabe señalar otras instituciones laborales que de unau otra forma afectan diferencialmente a la pequeña empresa. Como severá, en general esto es así en la medida que las PYME demanden in-tensivamente trabajo no calificado, pues entonces la regulación dis-crimina en términos de empleo para este subgrupo poblacional, y fa-vorece la informalidad.

Salario mínimo

Los grupos no calificados de trabajadores han estado habitual-mente “protegidos” por la legislación sobre salarios mínimos, que des-plaza la demanda en favor de los más calificados, o induce a la infor-malidad. En este aspecto sin embargo, resulta claro que el salariomínimo no generó presiones inflacionarias, ni parece haber desplaza-do a trabajadores de modo significativo en el mercado de trabajo en-tre 1989 y 1993. En efecto, la relación entre salarios efectivos (remu-neraciones de personal de fábrica en la industria) y el salario mínimonacional, se había mantenido como promedio en la década de 1980entre un mínimo de 2,5 en 1983 (períodos de presión salarial por ne-gociaciones colectivas) y un máximo de 3,4 en 1988 (períodos de dete-rioro relativo del salario mínimo). A partir del año siguiente, caracte-rizado por la hiperinflación, el salario mínimo perdió rápidamenterelevancia: el cociente subió a 5,2 en 1989, saltó hasta un promedio


Situaciones de reestructuración

La legislación en la materia estuvo en general dirigida a facilitar elajuste en empresas grandes. En marzo de 1995, la ley de las PYMEintrodujo en su artículo 98 una fórmula que puede suponerse esen-cialmente declarativa en el actual contexto de restricción fiscal, y dedéficit que presenta el Fondo de Empleo: cuando la extinción del con-trato de trabajo tenga lugar a través de un proceso preventivo de cri-sis, el Fondo Nacional de Empleo podrá cubrir total o parcialmentelos montos de indemnizaciones para estas empresas.

Registros simplificados

A partir de las disposiciones de la ley 24.467 de marzo de 1995 lasPYME pueden sustituir los libros y registros exigidos por diversasnormas legales por un único registro denominado Registro Único dePersonal. Al igual que en el caso antes citado de situaciones de rees-tructuración, en la mayoría de los sectores (es decir con la excepcióndel trabajo agrario, trabajo a domicilio, etc.) esta consolidación de li-bros parece de carácter casi declarativo. En efecto, la misma no im-porta un cambio sustancial respecto de la situación antes vigente, enla que las empresas sólo debían llevar el libro establecido en el artícu-lo 52 de la ley de Contrato de Trabajo.

Normas de higiene y seguridad

Los establecimientos pequeños en términos de personal puedencontar con los servicios de medicina del trabajo con carácter interno oexterno, a decisión del empleador. De la normativa surge que los re-querimientos regulatorios en materia de medicina del trabajo introdu-cen costos crecientes con el tamaño de la firma, en particular a travésde la exigencia de contar con servicios internos, en lugar de permitirrecurrir a la contratación externa. Sin embargo las normas generalesde higiene y seguridad (luminosidad, sanitarias, etc.) no discriminanpor tamaño, lo que tiende a establecer niveles mínimos que puedenresultar exigentes para las firmas más pequeñas, y en cambio débilespara las firmas más organizadas. Esta inadecuación de normas ha si-do el fundamento del artículo 104 de la ley 24.467 (PYME) que esta-blece –por el momento con carácter también declarativo– que las nor-mas “deberán considerar, en la determinación de exigencias, elnúmero de trabajadores y riesgos existentes en cada actividad...”.


rísticas del mercado laboral futuro al alterar los incentivos relati-vos entre estudiar y trabajar. En efecto, aumentos del salario mí-nimo aumentan el beneficio presente de quien ingresa al mercadolaboral, y por lo tanto reducen los beneficios de “esperar” en el sis-tema educativo.9 Si bien estos efectos pueden haber estado pre-sentes antes de los años ’90, en la presente década se habrían vis-to atenuados por diversas razones, en general vinculadas conefectos-precio: el aumento en la tasa de desempleo de corto plazoredujo el valor esperado de los ingresos en el mercado laboral (caeel salario esperado en el corto plazo), y el aumento en la tasa dedesempleo de largo plazo para los trabajadores no calificados (im-plícito en la apertura de la economía) aumentó el valor de la edu-cación (sube el salario esperado del trabajador calificado en el lar-go plazo). Sin embargo, el mismo aumento de la tasa de desempleode corto plazo tiene también efectos-ingreso (caída en el ingreso fa-miliar) que pueden elevar la participación laboral y reducir la tasade asistencia al sistema educativo en el corto plazo.

En suma la regulación sobre salarios mínimos pareace haber ate-nuado sus efectos negativos sobre la demanda de trabajo en la pre-sente década, aun cuando aparecieron costos de ajuste que antes es-taban ausentes (por el efecto de flexibilización que introducía una altainflación). Por el lado de la oferta de trabajo, el impacto de la regula-ción en los años ’90 es ambiguo, pudiendo acompañar algún incre-mento de corto plazo en el año 1995, que se corresponde con algunareducción de la asistencia educativa en el mismo período. Desde elpunto de vista de las pequeñas empresas, la política cautelosa sobresalarios mínimos que se llevó a cabo entre 1989 y 1997 permitiómantener acotado el impacto de esta regulación sobre las decisionesde demanda de trabajo, y sobre la oferta disponible para este grupode firmas.

Tiempo de trabajo

Las regulaciones que afectan la tasa de utilización del factor traba-jo en la forma de límites (superior o inferior) sobre horas de trabajo,distribución del tiempo disponible en la semana, mes o año, así comolas normas sobre reemplazos temporarios, establecen limitaciones ge-nerales que resultan tanto más restrictivas cuanto menor el tamañode la firma. Esta característica de mayor flexibilidad requerida por lapequeña empresa está reconocida en la legislación comparada (enparticular la europea), que suele liberalizar las restricciones que seimponen tomando como base las firmas más grandes.


7. En diversas ramas de actividad, las empresas más grandes suelen impo-ner condiciones salariales y laborales en general que las empresas más peque-ñas no pueden satisfacer. Ello tiende a expulsar a las firmas más pequeñas deestos mercados, generalmente de naturaleza oligopólica (o proveedores del sec-tor público). En estos casos existe una clara disociación entre los intereses delas empresas más grandes y de las más pequeñas, y un incentivo a la colusiónentre firmas grandes y sindicatos.

8. Véase “Jubilación compulsiva, instrumento equivocado”, Ambito Finan-ciero, 29 de julio de 1991, pág. 14.

9. Véase Minimum wages and school drop-outs in Chile, Ricardo Paredes yAlejandra Sanhueza, Departamento de Economía, Universidad de Chile. 1995.


La imposición al trabajo

La elevada tributación sobre el factor trabajo en la Argentina, loscostos de transacción (que imponen las normas y procedimientos tri-butarios) decrecientes con el tamaño de las firmas, así como la bajacapacidad de fiscalización de los organismos de control, derivaron enun elevado grado de incumplimiento de la normativa sobre seguridadsocial y tributaria en general por parte de las empresas más peque-ñas. El análisis del impacto de la imposición al trabajo para las pe-queñas empresas no difiere en este aspecto del análisis del impactode la tributación en general, en la medida que se imponen costos detransacción relativamente más altos a estas empresas, y a la vez semantiene una baja probabilidad de detección de parte de quienes nocumplen con la normativa. Ello genera fuertes incentivos a la infor-malidad, que en la legislación comparada tienden a ser tratados porla vía de mecanismos tributarios más simplificados para las empresaspequeñas. Ello tiene por objeto no sólo reducir los costos de transac-ción para las firmas, sino también volver automáticos los mecanismosde control.

NOTAS

1. El presente capítulo se basa en parte en el capítulo 5.2, págs. 197 a255, del libro Las Pequeñas y Medianas Empresas en la Argentina, Buenos Ai-res, FIEL, 1996.

2. La discriminación se basa en la discrepancia entre remuneración efecti-va y remuneración (tope) de convenio, y en el hecho que mientras la segundaes constante para todo tamaño de firma, la remuneración (formal) efectiva esmenor cuanto menor el tamaño de firma.

3. Dicha relación C/W es un índice del impacto de la regulación, que afec-ta los incentivos de las firmas a la rotación de personal. Cuanto mayor el índi-ce, menor el incentivo a rotar.

4. Con W(P)=W se requiere n > W(G)/{W(G)-W(P)}. La derivación de estos re-sultados parte de la desigualdad C(G)/W(G)= {2W + nW}/W < {W(P) +nW(P)}/W(P) = C(P)/W(P). Se supone una antigüedad de al menos 5 años.

5. Para los casos en que rige el preaviso de dos meses (todos los empleadosactuales en empresas pequeñas y los empleados en empresas grandes, con 5 omás años de antigüedad), la desigualdad es más sencilla, pues para que elcosto relativo en empresas pequeñas supere el costo relativo en empresasgrandes sólo se requiere que W(G)>W, es decir basta con que el salario efecti-vo en la empresa grande supere el tope de básicos.

6. Según un relevamiento del Estudio Kritz/Mora y Araujo, entre fines de1995 (noviembre y diciembre) e igual período de 1996, los contratos por tiem-po determinado (que incluyen estas modalidades) se expandieron en 41,8% en-tre las empresas medianas (50 a 199 ocupados), 82,2% en empresas grandes(más de 200 ocupados), y 97,7% entre las empresas pequeñas (10 a 49 ocupa-dos).


Parte II

LAS INSTITUCIONES EN LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL

Las últimas dos décadas permiten observar algunas regularidadesen materia del funcionamiento de los mercados de trabajo, en parti-cular en lo que hace al impacto que tiene en ese funcionamiento el di-seño de instituciones que reglan el funcionamiento del mercado labo-ral. Esas experiencias han sido documentadas en muchos estudioscomparados, entre otros algunos realizados por la OECD1 y por elBanco Mundial.2 Tales regularidades no permiten sin embargo identi-ficar en todos los casos las consecuencias de los cambios de políticas,o cambios de instituciones, sobre la performance del mercado laboral.Ello es así, en la medida que las comparaciones se formulan entrepaíses con diferentes contextos institucionales (en un sentido amplio),diferentes dotaciones factoriales, y que muchas veces experimentanshocks de diversa naturaleza, y/o introducen cambios regulatoriosque afectan simultáneamente diversas dimensiones de la economía.

Aun así, el análisis de algunas experiencias más estilizadas (ya seapor el tiempo involucrado que permite un mejor control de las obser-vaciones, como por la amplitud de las reformas realizadas) tiene el in-terés de proveer una suerte de respuesta a un problema de dinámicacomparada: ¿cómo se vería afectado el equilibrio de un sistema y cuálsería su trayectoria en el tiempo, dadas las condiciones iniciales (lasituación de partida), si experimentara un conjunto de cambios ensus reglas de funcionamiento, y en la constelación de variables exóge-nas (aquellas que no están bajo el control de la autoridad de la políti-ca económica)?

Este “experimento” de ver el resultado en otra economía de cam-bios de políticas no es, por supuesto, un experimento controlado: sehan alterado simultáneamente las ecuaciones de ajuste y las varia-bles exógenas. ¿A cuál o cuáles de estos cambios debemos imputar la

INTRODUCCIÓN

boral chileno (y de otros países de América latina), quien toma el pun-to de vista de revisar no sólo la experiencia chilena desde su propiopunto de vista, sino haciendo una síntesis de la profusa literatura es-crita sobre la “experiencia chilena” en la última década.

El segundo capítulo ha sido escrito por Hugo Hopenhayn, econo-mista especialista en el análisis de los mercados de trabajo que hatrabajado en los Departamentos de Economía de las universidades deMinnessotta, Stanford, y Rochester en los Estados Unidos, y en laUniversidad Pompeu-Fabra en España. Su trabajo se vincula con elintento de explicar las velocidades de ajuste implícitas en diversos di-seños institucionales, frente a shocks que afectan el nivel de empleo,la tasa de actividad y la tasa de desempleo, en particular en el casode los Estados Unidos y en el español. Tal como surge del análisis, lasdiversas “velocidades de reacción” observadas en las distintas expe-riencias se relacionan con diversas cuestiones, algunas directamenterelacionadas con las instituciones laborales (arreglos para la negocia-ción salarial, diferencias en salarios mínimos, mecanismos de seguropor desempleo, etc.) y otras con aspectos sólo indirectamente relacio-nados (probabilidad de migrar entre regiones, etc.).

NOTAS

1. The OECD Jobs Study. Part 1. Labor market trends and underlying for-ces of change; Part 2. The adjustment potential of the labour market. París,1994.

2. Particularmente por el Economic Development Institute.

INTRODUCCIÓN 125

trayectoria observada del sistema? Esta incertidumbre no puede des-pejarse sino con nuevos análisis de otras experiencias que muestrenlos mismos cambios de reglas, bajo diferentes constelaciones de varia-bles exógenas. Por supuesto, la teoría económica brinda siempre elapoyo inestimable de proporcionar un esquema racional de interpre-tación de los fenómenos en todos estos casos.

La discusión anterior sienta las bases para la polémica en cuantoal impacto que cabe esperar de la reforma de las instituciones labora-les sobre el comportamiento de las variables que caracterizan el mer-cado laboral (las variables “de estado” del sistema). Habrá polémica(es decir, habrá interpretaciones eventualmente divergentes acerca delos resultados de un “experimento” de reforma dado) en tanto se com-paren experiencias en las que se encuentre al menos una diferencia,ya sea en el contexto institucional (en los diversos mercados de laeconomía), o en los niveles de las exógenas relevantes para cada eco-nomía. Pero es posible también establecer límites a esta discusión. Enefecto, hay algunas cuestiones que deben establecerse con precisión aefectos de hacer fructífera una eventual polémica, y ello incluye:

1. Los conceptos básicos de la discusión deben ser cuidadosamentedefinidos ab initio. Conceptos tales como “régimen laboral flexible”,“descentralización de la negociación”, o “desregulación del merca-do” son en sí vacíos de contenido si no se explicita el contexto nor-mativo preciso al que se hace referencia.

2. La medición de los hechos económicos no puede constituirse enun hecho aislado, sin teoría que la sustente, pues en tal caso secarece de estructura para una explicación. La formulación hipoté-tico-deductiva requiere que las mediciones deban fundarse en con-ceptos de teoría económica. Esta observación no es menor, puesmidiendo sin teoría es concebible desarrollar cualquier polémica(de una medición no basada en teoría se suele seguir una teoríaad-hoc). En tal sentido, debemos preferir la medición y el análisisbasado en teoría, a la medición sin teoría.

3. Finalmente es de esperar que la acumulación de evidencia en for-ma sistemática, es decir controlando en la mayor medida posiblelos “experimentos”, o acumulando mayor evidencia sobre experi-mentos previos, colabore en reducir el margen de incertidumbredel análisis.

Con el objeto de favorecer este tercer aspecto, es decir un mejorconocimiento de otras experiencias de funcionamiento de los merca-dos laborales en condiciones de desequilibrio, hecho particularmenterelevante para la Argentina a mediados de la década del noventa, sepresentan a continuación dos trabajos especialmente desarrolladospor prestigiosos economistas que residen fuera de la Argentina.

El primero de ellos ha sido elaborado por Ricardo Paredes, econo-mista con vasto conocimiento en materia de análisis del mercado la-


1. INTRODUCCIÓN

El proceso de aumento en la tasa de desempleo argentino haabierto nuevos interrogantes. Dada la escasa experiencia con episo-dios de elevado desempleo en la Argentina, parecería útil examinar laexperiencia de otras economías. A tal efecto, en este trabajo presenta-mos un análisis del mercado de trabajo en Estados Unidos, conside-rado uno de los menos regulados en el mundo, y de la ComunidadEuropea y España, en el otro extremo del espectro de regulación.

Este conjunto de países presentan también un marco interesante,puesto que durante las décadas de los ochenta y noventa ha tenidoexperiencias muy distintas con el desempleo. Estados Unidos ha teni-do oscilaciones, algo fuertes, de la tasa de desempleo en torno de unnivel medio de alrededor del 6%. En contraste, los países comunita-rios, y en particular España, han exhibido una marcada tendencia alaumento del desempleo. El caso español es probablemente uno de losmás extremos, pasando de un nivel de desempleo de menos del 5%, aprincipios de la década del setenta a más del 20% en la actualidad.

¿Qué puede aprenderse de estas experiencias? Son al menos doslas preguntas que uno quisiera responder. En primer lugar, dado losajustes observados en estas economías, ¿volverá a niveles normales latasa de desempleo en la Argentina? y, en ese caso, ¿cuánto tiempo

Capítulo 8

PERSISTENCIA DEL DESEMPLEO: ESTADOS UNIDOS, COMUNIDAD

EUROPEA Y ESPAÑA*

HUGO A. HOPENHAYN

Universidad de Rochester y Universitat Pompeu-Fabra

* Este trabajo fue hecho en colaboración con Estela Hopenhayn. Agradezcolos comentarios de Juan Luis Bour y la generosidad de Steve Davis quien mebrindó los datos sobre desempleo regional en Estados Unidos.

Unidos. En contraste, en 1994 la tasa media en los países comunita-rios (11,4%) llegó casi a duplicar la de Estados Unidos. (6,0%), mien-tras la de España se situaba cuatro veces por encima de ésta (23,8%).

Es interesante observar el comportamiento cíclico de la tasa de de-sempleo en Estados Unidos, que sigue marcadamente el ciclo econó-mico en dicho país. Los niveles más altos de desempleo correspondena las dos crisis del petróleo (1973/1975 y 1979/1981), llegando a sumáximo (9,5%) en los años posteriores a esta crisis (1982 y 1983). Enun plazo de cinco años, la tasa volvió a los niveles anteriores a la úl-tima crisis. Es difícil, sin embargo, extraer de aquí conclusiones sobrela velocidad a la cual las desviaciones de la tasa natural de desempleoson eliminadas, ya que esta recuperación coincidió con una reversiónde la tendencia ascendente de los precios del petróleo.

El grado de persistencia observado en estas series puede cuantifi-carse con un simple modelo estadístico. Supongamos que la tasa dedesempleo U(t) sigue un proceso autorregresivo de primer orden:

U (t) = a + r U (t-1) + e (t) (1)

donde e (t) es un shock estándar, con media cero. El coeficiente r mi-de el grado con que un shock en el período t-1 persiste en el períodot. En ausencia de shocks, es decir, si e (t) = 0 en todos los períodos, latasa de desempleo converge a su nivel estacionario U* = a/(1-r). Con-sideremos el efecto de corto y largo plazo de un shock inicial que au-menta la tasa de desempleo 1% por encima de este nivel, es decir unvalor de e (0)=0,01. Tras este shock, la tasa en el período inicial seráU(0) = U*+0,01. Suponiendo que el shock es transitorio y que para t>0

PERSISTENCIA DEL DESEMPLEO 167

tardará en hacerlo? En segundo lugar, ¿qué políticas pueden imple-mentarse para reducir el desempleo?

Desde un punto de vista teórico, la respuesta a estas preguntasrequiere entender cuáles son las causas del desempleo. Existe sin du-da consenso entre los economistas de que la tasa de desempleo nor-mal en una economía saludable no ha de ser cero. El proceso de cre-cimiento económico requiere reasignaciones importantes en losrecursos de una economía, y en particular en el trabajo. Esta reasig-nación lleva necesariamente a desajustes en las ofertas y demandaslocales de trabajo y por consiguiente a una situación de desempleo.Se admite entonces, que hay alguna tasa friccional de desempleo mí-nima. Por encima de esta tasa, otras características particulares deuna economía, como la intensidad de las reasignaciones y las institu-ciones del mercado de trabajo, hacen que la tasa esperada de desem-pleo sea aun mayor. Siguiendo el término acuñado por Friedman(1968) y Phelps (1968), podemos denominar a este nivel de desempleola tasa natural.

La tasa natural tiene sentido como punto de referencia, pero cabeesperar que el comportamiento cíclico de la economía lleve a oscilacio-nes, más o menos fuertes, de la tasa de desempleo en torno de ella.Más allá de este comportamiento cíclico, también cabe esperar queciertos cambios de importancia en la economía lleven a una reasigna-ción mayor que la normal –como es el caso de la apertura– y produz-can desviaciones relativamente grandes de la tasa natural. ¿Cuál es elgrado normal de persistencia en estas desviaciones?

En este trabajo presentamos información de los mercados de tra-bajo de Estados Unidos, la Comunidad Europea y España, a fin depoder contar con mayores elementos para responder a esta pregunta.En la segunda sección, se analiza la experiencia de empleo agregadaen estos países. La tercera sección explora los ajustes en los merca-dos regionales de trabajo en Estados Unidos. La cuarta sección docu-menta los ajustes regionales para las regiones del bloque comunitarioy las regiones de España. Finalmente, en la quinta sección, se presen-ta evidencia sobre la reinserción laboral de trabajadores desplazadosen Estados Unidos.

2. LA PERSISTENCIA DEL DESEMPLEO AGREGADO

En esta sección se analiza la evolución de la tasa de desempleoagregada en Estados Unidos, la Comunidad Europea y España. La fi-gura 1 presenta las series de desempleo correspondientes, desde elaño 1965 hasta 1994. Al principio de este período, la tasa de desem-pleo media en la Comunidad Europea y la de España se situaba entorno del 3%, algo por debajo de la tasa correspondiente a Estados


Figura 1TASAS DE DESEMPLEO

0

5

10

15

20

25

1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994

España EE.UU. Comunidad Europea

biara la tendencia observada.2 En particular, las políticas de desregu-lación del mercado laboral español de mediados de la década delochenta no parecen haber revertido la tendencia observada en la evo-lución del desempleo en ese país, aunque sí podrían explicar la mayorvolatilidad observada con posterioridad a estos cambios.3

En cuarto lugar, se ha destacado que una diferencia importanteentre el desempleo en Estados Unidos y en los países comunitarioses su duración. Mientras que en Estados Unidos la mayoría de losdesocupados muestran períodos relativamente breves de desempleo,en la CE hay un número significativo de desocupados de larga dura-ción. Esto en parte podría explicarse por un seguro de desempleoconsiderablemente más generoso, que reduce los incentivos a la bús-queda de trabajo. Las estimaciones de Arellano, Bentolila y Bover(1996) para el caso español sugieren que este efecto puede ser muyimportante. Para el grupo de trabajadores de mayor participación la-boral, la probabilidad de conseguir empleo en los primeros meses dedesempleo llega a ser dos veces superior para aquellos que no reci-ben seguro.4

Finalmente, una nueva línea de investigación atribuida a Krugman(1994) sugiere que los cambios observados en la composición de lademanda de trabajo durante este período, que han favorecido la de-manda del trabajo calificado, pueden ser un factor explicativo impor-tante. Según Krugman, estos cambios han ido aparejados de aumen-tos en los salarios mínimos y en los beneficios sociales para losdesocupados, lo que podría explicar el aumento en la tasa de desem-pleo de los trabajadores de menor calificación.

El estudio de Blanchard y Katz arroja así un cierto escepticismosobre la posibilidad de encontrar una explicación simple y unidimen-sional al fenómeno del desempleo europeo. En el caso particular deEspaña, los elevados costos de despido y otros factores que afectaríandirectamente a la demanda de trabajo parecen estar en un segundolugar, comparados con los efectos negativos sobre la búsqueda de tra-bajo derivados de la política de protección al desempleo.

La tendencia experimentada en la tasa de desempleo impide hacerinferencias sobre la velocidad a la que el desempleo se ajusta frente ashocks transitorios. Si bien un análisis estadístico similar al realizadopara la serie temporal de desempleo en Estados Unidos indica nivelesde persistencia cercanos a la unidad, el cambio estructural observadoen las series de la CE y España impiden llegar a esta conclusión. Enparticular, si uno restringe el análisis en el caso español al períodoposterior a la reforma laboral de 1984, se obtiene un coeficiente r esti-mado de 0,87.


no hubiera ningún shock adicional, es decir e(t)=0, la tasa de desem-pleo en t estará dada por:

U (t) = U *+r t e (0)

El valor estimado del coeficiente r para la tasa de desempleo enEstados Unidos es 0,788, lo que indica que en cada año la brecha en-tre la tasa de desempleo y su nivel estacionario, se reduce un 21,2%.

Los países de la Comunidad Europea (CE), y en particular España,muestran un crecimiento sostenido de la tasa de desempleo durantela década del setenta y principios de la del ochenta. Éste es un fenó-meno cuya magnitud y persistencia aún no han encontrado una ex-plicación adecuada. Si bien hay una serie de factores que parecen ha-ber contribuido al aumento de la tasa de desempleo, no hay consensoentre los economistas sobre cuáles han sido las verdaderas causas.1

En un estudio reciente, Blanchard y Katz (1996) consideran las dis-tintas alternativas. A continuación detallamos brevemente las conclu-siones de su análisis.

En primer lugar, durante la década del setenta, la crisis del petró-leo y la disminución en la tasa de crecimiento de la productividad es-tuvieron acompañadas por un aumento considerable en la participa-ción del trabajo en el ingreso nacional (véase Bruno y Sachs, 1985).Si bien ésta podría ser una causa importante del incremento observa-do en la tasa de desempleo durante la década de los setenta, no pue-de explicar la evolución posterior. En primer lugar, tras la drástica re-ducción en los precios del petróleo a mediados de la década delochenta, la tasa de desempleo se mantuvo a niveles muy superiores alos de principios de la década. Por otra parte, en muchos países euro-peos la participacion del trabajo en el ingreso nacional se encuentrahoy en los niveles más bajos de la posguerra.

En segundo lugar, se ha considerado como posible explicación elelevado costo del trabajo en Europa, donde la brecha entre dicho cos-to y el salario es muy superior a la observada en Estados Unidos. Se-gún Blanchard y Katz, la evidencia en este sentido es algo tenue, yaque un análisis comparativo entre los distintos países europeos nomuestra una correlación importante entre esta brecha y las tasas dedesempleo o los cambios en ellas.

En tercer lugar, se encuentran las restricciones legales al despidoy la contratación, que son prácticamente inexistentes en Estados Uni-dos y muy importantes en los países comunitarios. En cuanto a estacausa, cabe una serie de comentarios. Por un lado, países europeoscon costos similares, como lo son España y Portugal, muestran uncomportamiento muy distinto en las tasas de desempleo (véase Blan-chard y Jimeno, 1995). Por otra parte, las restricciones legales hanexistido desde hace mucho tiempo en Europa y, más aún, durante ladécada del ochenta se introdujeron reformas en muchos países de laCE tendientes a flexibilizar el mercado de trabajo, sin que esto cam-



3. LA PERSISTENCIA DEL EMPLEO Y DEL DESEMPLEO REGIONAL EN ESTADOS UNIDOS

En la sección anterior utilizamos información agregada de las ta-sas de desempleo en Estados Unidos, la CE y España para analizarlas propiedades del ajuste del desempleo frente a perturbaciones endichos países. Los shocks económicos regionales son por lo generalmás grandes y persistentes. La información de empleo regional de losEstados Unidos permite entonces realizar un análisis más pormenori-zado del tema.

El análisis que presentamos en esta sección se basa en un recienteestudio de Davis, Loungani y Mahidhara (DLM, 1996), que considera elimpacto que han tenido una serie de shocks externos a las regiones, so-bre la evolución del empleo y desempleo en ellas. Los shocks más im-portantes considerados por DLM son la reducción en los gastos milita-res y la crisis del petróleo. La figura 2 presenta la evolución delpresupuesto de contratos militares en Estados Unidos desde 1957 a1992. Los picos corresponden a la guerra de Vietnam y el auge en lacarrera armamentista en los años de Carter y Reagan. La caída en losgastos militares tras estos picos es marcada, llegando a superar el 30%.

La figura 3 detalla los gastos militares en los cuatro estados conmayor presupuesto militar en el período inicial: California (CA), Con-necticut (CT), Delaware (DE) y Washington (WA). Todos estos estadosmuestran oscilaciones muy fuertes en el gasto militar. Además de losciclos señalados más arriba, se observa en el caso de Delaware y Was-hington una caída inicial importante, tras los años de guerra fría.


Figura 2CONTRATOS MILITARES(En dólares constantes)

10.000

12.000

14.000

16.000

18.000

20.000

22.000

24.000

26.000

1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992

Figura 3CONTRATOS MILITARES: ESTADOS

Figura 4DESEMPLEO REGIONAL

1958

2

0

4

6

8

10

12

14

1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992

CA CT DE WA

1958

500

1.000

1.500

2.000

2.500

01960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992

CA CT DE WA

tenerse de aquí para el proceso de ajuste en un país como la Argenti-na? Si bien es posible que las migraciones de trabajadores de paíseslimítrofes puedan jugar algún rol en el ajuste, la magnitud de dichosflujos no se compara con el nivel de migraciones interregionales enEstados Unidos. De esta manera, las estimaciones sólo pueden inter-pretarse como una cota superior a la velocidad de ajuste.

En cambio, si uno considera como variable de interés el empleoper cápita, la velocidad de ajuste frente a un shock negativo resultainferior a la correspondiente a la tasa de desempleo: sólo un 13% delos empleos perdidos a causa de un shock negativo a la región se re-cuperan después de un año.6 La diferencia no sorprende, precisamen-te por el papel que juega la migración en los desequilibrios regionales.En ausencia de migraciones, cabría esperar una recuperación másrápida del empleo per cápita en la región. De este modo, la velocidadde ajuste del empleo per cápita regional puede interpretarse comouna cota inferior a la velocidad de ajuste.

El modelo estadístico de componentes es útil como herramientadescriptiva del proceso de ajuste del desempleo o el empleo regional.¿En qué medida es útil para hacer inferencias sobre la posible veloci-dad de ajuste tras un cambio estructural? A tal efecto, es necesariodistinguir los cambios en el empleo debidos a una sucesión de shocksque pueden estar correlacionados en el tiempo –como es el caso de losshocks al precio del petróleo o los gastos militares– de aquellos cam-bios que son atribuibles a las fricciones normales del ajuste.

A efectos de captar, en parte, estas diferencias, DLM estima un


La Figura 4 presenta la evolución de las tasas de desempleo en es-tos estados. Puede observarse un marcado aumento en la desocupa-ción a principios de la década del setenta, muy probablemente causa-da por la reducción de los gastos militares tras la finalización de laguerra de Vietnam. En particular, la tasa de desempleo aumentó en elestado de Connecticut del 3% en 1969 al 8% en tan sólo dos años.

Resulta difícil analizar la evolución posterior a este ajuste, ya quelas dos crisis del petróleo ocurrieron poco tiempo después. Más ade-lante retomaremos el tema, presentando resultados de la estimaciónde un modelo estadístico utilizado por DLM. Una conclusión que sedesprende de dicho estudio es que los shocks del petróleo tuvieron unimpacto en el empleo muy superior a la reducción de gastos militares.

La persistencia del desempleo a nivel regional puede analizarsecon un modelo estadístico similar al utilizado en la sección anterior.El siguiente modelo de componentes de varianza, utilizado por DLM,permite descomponer los factores que determinan las variaciones re-gionales y temporales en las tasas de desempleo en tres categorías:

Ust = gt + as + est (2)

est = res,t-1 + hst (3)

Ust es la tasa de desempleo en el estado s en el período t; el términogt es un componente cíclico que afecta a todos los estados por igual enel período t; el término as captura las diferencias en las tasas de de-sempleo natural entre regiones. Finalmente, est representa el compo-nente cíclico de empleo regional, similar al que consideramos en lasección anterior, con un nivel de persistencia r que se supone idénticopara todas las regiones. Nótese que si nos abstraemos de los compo-nentes gt y as, el modelo estadístico es idéntico al correspondiente a laecuación (1). Al igual que en la sección anterior, el componente r midela velocidad de ajuste hacia la tasa natural. A diferencia del desempleonacional, el ajuste también incluye posibles flujos migratorios.

El cuadro 1, extraído de DLM, presenta las estimaciones del mode-lo estadístico de componentes de variación. En la primera columna,se presentan los resultados de la estimación utilizando como variabledependiente la tasa de desempleo. La variable dependiente en la se-gunda columna es el empleo regional per cápita. Nótese que el com-ponente cíclico puramente regional explica un 71% de la varianza to-tal.5 La persistencia del desempleo regional es de 0,70, indicando queen un año se elimina un 30% del desequilibrio en la tasa de desem-pleo resultante de un shock regional.

El ajuste en el desempleo tras un shock regional se explica por va-rios factores: cambios en las tasas de actividad, creación de nuevosempleos y migraciones. Según el trabajo de Blanchard y Katz (1992),este último componente cumple un rol importante en la estabilizaciónregional del desempleo de Estados Unidos. ¿Qué lecciones pueden ob-


Cuadro 1MODELO DE COMPONENTES DE VARIACIÓN

Variable dependiente Tasa de desempleo Empleo/Población

Media de la variable dependiente 5,96 41,16Desvío estándar de la variable dep. (su) 2,21 5,24Desvío estándar de los efectos fijos del estado (sa) 1,38 2,87Desvío estándar de los efectos fijos temporales (sg) 1,44 3,19Desvío est. del componente cíclico regional (se) 1,86 2,93Desvío est. del shock regional (sh) 0,82 0,79

sa2 /su2 0,39 0,30sg2 /su2 0,43 0,37se2 /su2 0,71 0,31

r 0,70 0,87

R2 0,86 0,977

Fuente: Davis, Loungani y Mahidhara, 1996.

para la región (OILst)7, incluyendo también valores rezagados de la va-riable dependiente. Las estimaciones permiten hacer un análisis im-pulso-respuesta para evaluar el impacto que un shock inicial en unade las variables exógenas que dura un solo período tiene sobre la evo-lución de las variables consideradas como endógenas: el empleo, eldesempleo y la tasa de actividad en la región.

Las figuras 5 y 6 presentan los resultados del análisis de impulso-respuesta para un aumento en los precios del petróleo y una caída enel valor de los contratos de defensa adjudicados. Las variaciones ini-ciales utilizadas para el análisis de impulso-respuesta corresponden auna unidad del desvío estándar de la variable explicativa considerada.Como puede verse en la figura 5, la caída máxima en el empleo regio-nal a consecuencia de un shock en los precios del petróleo se produ-ce a los tres años del shock y llega al 1%. Aun después de 10 años, elempleo está 0,4% por debajo del nivel anterior al shock. En contraste,el impacto sobre la tasa de desempleo, que inicialmente sube 0,2puntos, se reduce a la mitad en cuatro años y prácticamente desapa-rece después de siete años. La variación en la tasa de actividad es in-significante, indicando así la importancia de las migraciones regiona-les como factor de estabilización del desempleo regional. Los efectosde una reducción en los contratos de defensa son similares.

4. PERSISTENCIA DEL DESEMPLEO REGIONAL: COMUNIDAD EUROPEA Y ESPAÑA

Los datos de Estados Unidos permiten concluir que los flujos migra-torios entre regiones constituyen un mecanismo de ajuste muy impor-tante frente a shocks de empleo regional. En esta sección discutimos laevidencia correspondiente a la CE y España, según se desprende de losestudios de Decressin y Fatás (1996) y Bentolila y Jimeno (1995).

Bentolila y Jimeno (1995) presentan resultados de estimaciones deun modelo autorregresivo de segundo orden para las tasas relativasde desempleo regional. Los niveles de persistencia estimados son de0,74 para Estados Unidos, de 0,49 para las regiones de la CE8 y de0,89 para las regiones de España. Es destacable que la persistenciadel desempleo regional para toda la CE es inferior a la obtenida paraEstados Unidos. Según Decressin y Fatás (1995), la baja persistenciase puede atribuir a cambios en la participación laboral en las regionesen respuesta a los cambios en su situación económica.

A efectos de analizar el ajuste a los shocks regionales al empleo,Bentolila y Jimeno (1995) presentan estimaciones de un modelo VAR,que incluye como variables la tasa de crecimiento en el empleo de laregión (Dust), la tasa de desempleo en la región (ust) y la tasa de parti-cipación en la región (pst). El papel que juegan las migraciones en el


modelo VAR tomando como variables explicativas la variación anualen los contratos de defensa adjudicados a una región (CONst) y unavariable que captura el efecto de los cambios en el precio del petróleo


Figura 5EMPLEO, DESEMPLEO Y TASA DE ACTIVIDAD

RESPUESTA A UN INCREMENTO DEL PRECIO DEL PETRÓLEO

Fuente: Davis, Loungani y Mahidhara (1996).

Figura 6EMPLEO, DESEMPLEO Y TASA DE ACTIVIDAD

RESPUESTA A LA CAÍDA EN LOS CONTRATOS DE DEFENSA

Fuente: Davis, Loungani y Mahidhara (1996).

-0,5

-0,4

-0,3

-0,2

-0,1

0

0,1

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Empleo Tasa de participación Desempleo

-1

-0,8

-0,6

-0,4

-0,2

0

0,2

0,4

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Desempleo Empleo Tasa de participación

tolila y Jimeno (1995) consideran es la falta de flexibilidad de los sa-larios relativos de las regiones. El proceso de fijación de salarios enEspaña es mediante convenios colectivos sectoriales que tienen comounidad geográfica la provincia. Esto da lugar a la posibilidad de varia-ciones interregionales de salarios para una misma industria. Sin em-bargo, la dispersión en las tasas de crecimiento de los salarios entrelas diversas regiones es baja.

A efectos de evaluar la respuesta de los salarios a cambios en lascondiciones regionales y nacionales, Bentolila y Jimeno (1995) esti-man ecuaciones utilizando como variable dependiente el logaritmo delsalario real wijt en la región i, sector j, en el período t. Las variablesindependientes están indicadas en el cuadro 3. Las ecuaciones fueronestimadas utilizando las primeras diferencias, eliminando así los efec-tos fijos de región y/o sector. Para computar los salarios reales, seutilizaron como deflactores los índices de precios al consumidor decada región. En la ecuación (2) se excluye la tasa de desempleo regio-nal como variable explicativa. La ecuación (3) toma como variable de-pendiente los salarios nominales.

A rasgos generales, puede verse que los salarios responden débil-mente a las condiciones económicas de la región y presentan una ma-yor asociación con la evolución de los salarios en el resto del país y latasa de desocupación nacional. Además, la respuesta de los salariosreales a las condiciones de desempleo de la región parece explicarsepor cambios en el índice de precios de la región, ya que según laecuación (3), la respuesta de los salarios nominales no es significati-vamente distinta de cero.


ajuste, se obtiene por diferencia. El modelo utilizado supone que loscoeficientes del VAR son los mismos para todas las regiones, de modoque los resultados representan el ajuste en una región “media” deluniverso considerado.

El cuadro 2 presenta resultados del siguiente experimento. Supon-gamos que por algún shock externo, la tasa de crecimiento del empleoen esta región media aumenta en un año un punto porcentual. ¿Quéproporción del cambio del empleo en esta región se explica por unareducción en la tasa de desempleo, aumento de la participación ycambios en los flujos migratorios? El cuadro permite ver el impactode cada uno de estos componentes, un año, dos años y tres años des-pués del shock.

Los flujos migratorios en Estados Unidos explican el 70% del cam-bio en el empleo de la región después de 3 años. Las migraciones,aunque menores, también juegan un papel protagónico en las regio-nes europeas y en España. El cuadro también permite observar larespuesta inicial de la participación laboral en las regiones europeas.En contraste con Estados Unidos, en el mercado de trabajo españollas variaciones en la tasa de desempleo de la región juegan un papelmás importante en el ajuste.

¿Por qué los flujos migratorios tienen un rol menos importante enEspaña y los cambios en el empleo tienden a traducirse con mayorfuerza en las tasas de desempleo regionales? Una hipótesis que Ben-


Cuadro 2DESCOMPOSICIÓN DE LA RESPUESTA A UN INCREMENTO DEL 1%

EN LA TASA DE CRECIMIENTO DEL EMPLEO REGIONAL (Porcentajes sobre el cambio en el nivel empleo de la región)

Primer año Segundo año Tercer año

CE (51 regiones, 1975-1987)desempleo 21 30 25participación 74 43 31migración 4 27 45

Estados Unidos (51 estados, 1958/1990)desempleo 18 17 16participación 29 20 13migración 52 62 70

España (17 regiones, 1976/1994)desempleo 36 39 33participación 23 18 18migración 41 43 49

Fuente: Bentolila y Jimeno, 1995.

Cuadro 3ESTIMACIONES DE ECUACIONES DE SALARIO

REGIONAL/SECTORIAL

(1) (2) (3)

Salario medio en los demás sectores de la misma región 0,14 (1,47) 0,13 (1,26) 0,11 (1,56)

Salario medio en las demás regiones para el mismo sector 0,57 (5,32) 0,61 (6,31) 0,60 (5,09)

Productividad media en el sector y región 0,26 (0,23) 0,23 (3,06) 0,26 (2,79)

Tasa de desempleo nacional –0,33 (1,49) –0,46 (2,78) –0,42 (1,44)

Tasa de desempleo regional –0,2 (1,07) – –0,01 (0,04)

Nota: Período considerado 1983/1988. Los estadísticos t aparecen entre pa-réntesis.Fuente: Bentolila y Jimeno, 1995.

El cuadro 4 reproduce resultados de estimaciones hechas por To-pel (1990), utilizando las muestras de trabajadores desplazados de losaños 1984 y 1986. Puede observarse que la duración media del perío-do de desempleo es entre 27 y 29 semanas. Si se supone una tasa desalida del desempleo constante, esto implica que la probabilidad deconseguir empleo en un año supera el 80%. Esto no quiere decir quetodos estos trabajadores encuentren un nuevo empleo permanente; larotación laboral tras un desplazamiento es elevada. Cabe destacarque la duración del período de desempleo es superior para los traba-jadores con mayor antigüedad en el puesto desplazado. Por ejemplo,un trabajador con más de 20 años de antigüedad tiene una duraciónmedia de casi un año.

¿Cuáles son los costos privados de estos desplazamientos? Segúnse observa en el cuadro, los salarios de trabajadores desplazados ensus nuevos puestos son sustancialmente menores que los correspon-dientes al empleo anterior. Estas pérdidas oscilan entre un 8% paratrabajadores con menos de un año de antigüedad previa que perdie-ron el empleo por cierre de empresa hasta más del 50% para aquelloscon más de 20 años de antigüedad que fueron despedidos. Es ciertoque esta caída salarial puede sobreestimar el costo de capital, medidopor el valor esperado presente de los ingresos futuros, ya que parte dela diferencia salarial se recupera en el tiempo. A efectos de obtener


Según otras estimaciones de Bentolila y Jimeno, las migracionesen España también parecen ser poco sensibles a cambios en los sala-rios relativos de las diversas regiones. De aquí se desprende que elmenor peso de las migraciones en el ajuste de los mercados laboralesen España se explica tanto por falta de flexibilidad de los salarios re-lativos, como también otros factores independientes del salario. Éstospodrían ser, por ejemplo, factores culturales, mayores costos de inmi-gración, así como también la reducción en los incentivos a la movili-dad regional derivados de la política de protección a los trabajadoresdesocupados.

Del análisis anterior se desprende que la falta de flexibilidad de sa-larios relativos entre las diversas regiones así como la falta de res-puesta de los flujos migratorios pueden explicar, aunque sea parcial-mente, la mayor persistencia del desempleo regional observada enEspaña. Por simple agregación, esto también explicaría una mayorpersistencia del desempleo a nivel agregado. No obstante, estos facto-res no pueden explicar por sí solos la tendencia creciente observadaen la tasa de desempleo desde fines de la década del setenta, pues es-ta tendencia se ha verificado, con mayor o menor intensidad, en todaslas regiones del país.

5. EVIDENCIA MICROECONÓMICA EN ESTADOS UNIDOS

Los estudios analizados en las secciones precedentes se refieren alos cambios en el empleo o desempleo agregados a nivel nacional y re-gional. En esta sección describiremos resultados de estimaciones deduración de desempleo construidos a partir de historias individuales.En los años 1984 y 1986, se realizó un relevamiento que comprende atodos aquellos trabajadores de la encuesta de hogares que habíandejado o perdido su puesto de trabajo en alguno de los cinco añosprecedentes. A partir de este relevamiento, se construyó una muestrade trabajadores desplazados, que comprende a todos aquellos cuyospuestos de trabajo habían terminado por una de las siguientes cau-sas: i) cierre de la compañía; ii) relocalización de la empresa; iii) pocotrabajo; iv) eliminación del puesto o turno. Se suministró un cuestio-nario especial con preguntas retrospectivas, a fin de determinar elhistorial de empleo del trabajador posterior al desplazamiento.

Es importante destacar que, a diferencia de los cambios en el em-pleo a nivel agregado, la mayoría de los desplazos no están asociadosa una situación económica general adversa, sino a problemas idiosin-crásicos de la empresa en la que el trabajador estaba ocupado. Enconsecuencia, los tiempos y condiciones de reempleo no son los mis-mos que se observarían si los desplazamientos tuvieran como origenshock agregados a ciertos sectores u ocupaciones en la economía.


Cuadro 4ANTIGÜEDAD EN EL EMPLEO ANTERIOR Y CONSECUENCIAS DEL DESPLAZAMIENTO

Cierre de empresa Despido

Antigüedad Variación de Semanas Cambio de Variación de Semanas Cambio de en la empresa salario (ln) desocupado industria salario (ln) desocupado industria(años) % %

0-1 –0,084 21,5 0,66 –0,097 22,6 0,55

1-3 –0,093 24,8 0,60 –0,109 28,3 0,55

3-5 –0,151 26,5 0,57 –0,264 32,5 0,55

5-10 –0,222 29,8 0,54 –0,278 36,3 0,48

11-15 –0,285 32,9 0,47 –0,413 36,9 0,45

16-20 –0,404 34,5 0,47 –0,364 44,8 0,38

>20 –0,489 38,8 0,44 –0,555 53,0 0,44

Total –0,165 27,2 0,57 –0,175 29,3 0,50

Fuente: Topel, 1990.

La mayor persistencia del desempleo regional en España sugiereque algunos de los factores institucionales indicados más arriba pue-den contribuir a una reducción en la velocidad de ajuste del desem-pleo. Si bien estos factores institucionales no pueden ser ignorados,es peligroso también exagerar su importancia. Aun en el mercado detrabajo de Estados Unidos, que ha sido considerado frecuentementecomo paradigma de la flexibilidad, las cotas inferiores que hemos ob-tenido para la velocidad de ajuste a shocks de empleo, son bajas.

Como señalamos anteriormente, la experiencia europea y la de losEstados Unidos son muy disímiles, más allá de lo que podría explicar-se por diferencias en las velocidades de ajuste a desequilibrios tempo-rales. El crecimiento en la tasa de desempleo en Europa lleva ya mu-chos años. No hay consenso entre los economistas sobre cuáles sonlas causas, pero la hipótesis sugerida por Krugman podría tener rele-vancia para el caso argentino. La idea básica es que durante los últi-mos veinte años el progreso tecnológico ha estado asociado a unaaceleración creciente de la brecha entre la demanda de trabajo califi-cado y la demanda de trabajo no calificado. Esta tendencia, combina-da con políticas de protección social y presiones para la compresiónsalarial, podrían explicar parte del crecimiento del desempleo, que seconcentra en sectores de trabajadores menos calificados.

Los recientes cambios estructurales en la Argentina han generado,en muy poco tiempo, un stock muy elevado de trabajadores desplaza-dos. La reabsorción de este gran contingente de trabajadores despla-zados no será fácil y los costos pueden ser muy elevados. La eviden-cia para la economía norteamericana, indica que las pérdidas decapital humano asociadas a la pérdida de empleo para trabajadoresdesplazados con cierta antigüedad pueden ser muy altas. Si a estosumamos los efectos de cambios estructurales importantes como losobservados en la Argentina, es muy probable que estas pérdidas seanaun mayores.

Está claro que las políticas de protección social afectan los incen-tivos que tienen los trabajadores desocupados para conseguir empleo;la experiencia de países como España o Canadá, con seguros de de-sempleo generosos, así lo indica. Pero de aquí no se desprende quetales políticas deban eliminarse, sino que han de diseñarse teniendoen cuenta los tradeoffs existentes entre incentivos y protección o se-guro. En particular, una mayor flexibilidad del mercado de trabajopuede contribuir a acelerar el proceso de ajuste en el mercado laboraly reducir su costo total. Pero sin una política adecuada de compensa-ción a los trabajadores desplazados que la acompañe, llevará apareja-da una distribución muy desigual de este costo.

NOTAS

1. “Es sorprendente el escaso progreso que los economistas han tenido enexplicar el incremento en la tasa natural de desempleo en Europa. Se han en-


una estimación de esta pérdida de capital, en Chari y Hopenhayn(1996), desarrollamos un modelo de búsqueda para trabajadores des-plazados, que es calibrado con los datos de las encuestas de trabaja-dores desplazados. Según nuestros cálculos, un trabajador con diezaños de antigüedad en su puesto anterior experimenta una pérdidade capital del orden del 12%, que es un equivalente a algo más de dosaños de salario.

En resumen, la evidencia microecónomica de trabajadores despla-zados sugiere que la mayoría de ellos encuentra algún trabajo duran-te el primer año, pero con pérdidas importantes en el valor de su ca-pital humano.

6. CONCLUSIONES

Hemos examinado el comportamiento del desempleo y empleo enEstados Unidos, la CE y España, a fin de entender mejor los procesosde ajuste en la tasa de desempleo. La evidencia de los Estados Unidossugiere que, tras un shock inicial, la tasa de desempleo debería acer-carse a la natural a una tasa anual entre el 13 y el 30%. Si uno con-sidera la cota inferior a esta velocidad de ajuste, cabría esperar queen cinco años se absorbiese la mitad del exceso del desempleo por en-cima de la tasa natural.

Los modelos estadísticos utilizados son lineales y por lo tanto lavelocidad de ajuste no depende de la magnitud del shock inicial. Elnivel de los shocks observados en Estados Unidos en el período con-siderado parecería ser bastante inferior al observado en la Argentina.¿Cómo se hubiera ajustado una economía como la de Estados Unidosfrente a shocks superiores? La evidencia a nivel regional, en la que losshocks han sido más grandes, sugiere que tal vez la persistencia seasignificativamente mayor. Hemos observado que si bien los desvíos enlas tasas regionales de desempleo tienden a corregirse con rapidez,los shocks regionales tienen efectos permanentes sobre el empleo dela región. Como indicamos más arriba, la diferencia se explica por lasmigraciones interregionales y es difícil especular a qué velocidad seajustaría el empleo regional en ausencia de flujos migratorios.

La evidencia de los mercados regionales de España muestra quelas migraciones han tenido un rol estabilizador mucho menos impor-tante en ese país. El estudio de Bentolila y Jimeno indica que esto sedebe en parte a la baja elasticidad de los flujos migratorios, y la par-ticipación laboral, a diferencias salariales entre regiones. A esta ma-yor segmentación regional aparente de los mercados de trabajo se su-ma la falta de respuesta de los salarios regionales a las condicionesde desempleo de la región. En consecuencia, la tasa de desempleo re-gional es considerablemente más persistente en España.


tion and the Business Cycle”, presentado en el European Summer Sympo-sium in Macroeconomics, R. de Bara, 28 de mayo - 2 de junio de 1996.

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contrado muchos sospechosos, pero ninguno ha sido condenado.” (Blanchardy Katz, 1996).

2. Estas reformas comprenden: reducción de la duración de seguros de de-sempleo y mayor supervisión de los esfuerzos de búsqueda; mayor flexibilidaden el despido; mayor descentralización en las negociaciones salariales; aumen-to de los incentivos para jubilación anticipada; reducción de salarios mínimos.(véase Tabla 1.4 en Blank y Freeman).

3. En 1985 se introdujeron reformas que facilitaron la contratación tempo-ral, extendiendo el período máximo de contratación hasta 36 meses. Asimismose simplificaron considerablemente las reglas de indeminización, lo cual tam-bién contribuyó a una disminución de los costos de despido. Como consecuen-cia de estas reformas, el flujo de terminaciones por despido se duplicó (véaseHopenhayn y García-Fontes, 1996). Si bien se observa una caída en el desem-pleo tras haberse introducido estas reformas, dicha caída coincidió con una fa-se ascendente del ciclo económico. Un estudio reciente (véase Cabrales y Ho-penhayn, 1996), sugiere que los efectos de la reforma laboral sobre la tasanatural de desempleo han sido modestos, pero que han contribuido a aumen-tar la volatilidad del empleo.

4. Durante la década del ochenta, la tasa de desempleo de Canadá se dis-tanció de la tasa observada en Estados Unidos. Un reciente estudio (véaseCard y Riddell, 1996) atribuye esta diferencia a una mayor tendencia de lostrabajadores canadienses a permanecer en la actividad tras haber perdido elempleo y que esto se explica en gran parte por las prestaciones por desempleo.

5. La suma de las varianzas explicadas supera la unidad, ya que los com-ponentes no son ortogonales.

6. Cabe destacar que los resultados presentados utilizan como fuente deinformación los datos de la CPS. La persistencia es muy superior (0,97) segúnlas estimaciones obtenidas por DLM utilizando datos del BLS.

7. El impacto de cambios en los precios del petróleo depende obviamentede la estructura productiva de la región. Un estado petrolero como Texas, ob-viamente se beneficia, mientras que un estado productor de automóviles comoMichigan se perjudica. La medida OILst construida por DLM tiene en cuenta laestructura industrial de la región.

8. Se incluyen las regiones de Bélgica, Dinamarca, Francia, Grecia, Irlan-da, Italia, Holanda, Portugal, España, Reino Unido y Alemania.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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Parte III

LA ECONOMÍA POLÍTICA DE LAS REFORMAS LABORALES

Se presentan en esta parte del estudio tres aproximaciones al pro-blema de cuáles son los mecanismos por los que tiene lugar el proce-so de reformas en el mercado de trabajo; qué grupos de interés estáninvolucrados; qué hipótesis son las que mejor responden al objetivode entender sus comportamientos, y cómo se van formando y even-tualmente disolviendo las coaliciones de interés que sustentan o quebloquean las reformas de las instituciones laborales.

El primer trabajo (“La economía política de la reforma laboral ar-gentina”) pertenece al economista Santiago Urbiztondo, y su aproxi-mación analítica puede asociarse a la corriente de la teoría de la elec-ción pública, un área de la economía que ha cobrado particularimportancia en las últimas dos décadas para explicar el comporta-miento de las organizaciones y de los grupos.

El trabajo del economista Osvaldo Giordano y la abogada Alejan-dra Torres (“Las instituciones laborales en el contexto de reformas es-tructurales”) ofrece una descripción del proceso de reformas que tuvolugar entre 1989 y fines de 1996. Se trata de una descripción que en-cierra no sólo valor analítico, sino el carácter testimonial de ser reali-zada por quienes participaron activamente, en distintas posicionesdesde el Ministerio de Economía y luego desde el Ministerio de Traba-jo, de las marchas y contramarchas de la reforma laboral.

El tercer trabajo de esta parte III (“La política de las reformas labo-rales”) está a cargo del sociólogo Manuel Mora y Araujo, quien, desdeuna aproximación diferente, conceptualiza sin embargo el problemaen forma coincidente, a partir del comportamiento probable de losmismos grupos de interés señalados en el trabajo de Urbiztondo. Labase empírica de información con la que opera Mora y Araujo le per-mite además aventurar una visión hacia adelante, por lo demás bas-

INTRODUCCIÓN

1. INTRODUCCIÓN

Las reformas económicas en la experiencia nacional e internacio-nal han recibido tradicionalmente una fuerte influencia de los juiciosy opiniones de los economistas locales y extranjeros. Ellos han sidointensamente consultados sobre los distintos efectos indeseados y nosiempre identificables por el observador casual de las legislaciones einstituciones vigentes, y preguntados sobre cuáles serían los cambiosque posibilitarían mejoras en esos aspectos. Muchas veces en formaminimizada, esas prescripciones han señalado efectos colaterales nodeseados, y frecuentemente de corto plazo, de las reformas propues-tas. Los políticos receptores de esos informes se han encontrado típi-camente con un panorama delicado: si se realizan las reformas, esosefectos no deseados, más algunos otros omitidos por los economistasconsultados, generarán un costo político significativo en lo inmediato,y sólo significarán un reconocimiento en el largo plazo, posiblementecuando la carrera política hubiese terminado. Más grave todavía, si apesar de ese costo político, el policy maker decidiera impulsar las re-formas pertinentes, la perspectiva de los costos asociados movilizaríaa las partes afectadas para bloquear su sanción y ejecución, o bienuna vez impuestas, lograría revertirlas o lavarlas, recargando sobre elimpulsor el costo político del intento aunque privándolo del reconoci-miento posterior.

Por estos motivos, los esfuerzos intelectuales requeridos de loseconomistas, aunque fundamentales para fijar el horizonte hacia elcual dirigirse, muchas veces no han alcanzado su implementación, obien lo han hecho con un retardo (y/o distorsión) mayúsculo. La po-

tante escéptica, acerca de las probabilidades de avanzar en el mo-mento actual, en una reforma profunda y amplia de las institucioneslaborales.

Finalmente esta parte del estudio cierra con una presentación dedos relevamientos disponibles a fines de 1996 acerca de la evoluciónde la opinión pública, tanto de la población como de las empresas ysindicatos, sobre la reforma laboral, y sobre los actores mismos (losgrupos de interés) que participan de la negociación de la reforma.


Capítulo 9

LA ECONOMÍA POLÍTICA DE LA REFORMA LABORAL ARGENTINA

SANTIAGO URBIZTONDO1

acuerdo con esas preferencias y en función del contexto general, tie-nen las distintas opciones sobre los jugadores; (v) la información deque esos jugadores disponen sobre dichos efectos (lo que determinasus valoraciones sobre las distintas alternativas), y (vi) el mecanismode decisión social vigente. Estas tareas son realizadas a continuación.

Los jugadores

En lo que respecta a la reforma laboral sobre negociación colectivay despidos, los intereses en juego más importantes son los de los tra-bajadores, los representantes de esos trabajadores (los gremialistas),las empresas y el gobierno (como representante del conjunto de la so-ciedad). A su vez, la forma en que sus intereses son afectados puedehacer que, a los fines del estudio de sus reacciones, estos participan-tes sean agrupados y se los suponga conformando “grupos de inte-rés”, cuya actividad pública (o la forma en la que se realiza) puede di-ferir pero que de todas formas tienen cierto impacto (distinto en cadacaso) sobre las determinaciones de política adoptadas. Los grupos departicipantes con intereses suficientemente alineados que se conside-rarán aquí son los siguientes:

(1) los trabajadores empleados “adaptables”: aquellos que cuentancon empleo al presente y que descansan sobre el supuesto de que sonaltamente productivos para sus empleadores y que en caso de perdersu empleo presente casi con certeza serían capaces de conseguir unempleo alternativo similar, en función de su capacidad demostrablesin mayores costos;

(2) los trabajadores empleados “específicos”: aquellos trabajadoresempleados en una actividad en la que sólo han desarrollado un capi-tal humano muy específico y que no confían en sus propias cualida-des para mantener dicho empleo y para reemplazarlo eventualmentecon una posición laboral equivalente;

(3) los trabajadores desempleados: aquellos que, independiente-mente de su productividad, desean y no encuentran un empleo al sa-lario vigente;

(4) los gremialistas: representantes (“agentes”) de todos los traba-jadores ocupados, quienes –como es común en los problemas de“agencia”– reciben mandatos que no están de acuerdo con sus prefe-rencias individuales; si bien existen distintos tipos de representantesgremiales, con distintas preferencias (por ej., por cuestiones morales,ideológicas o de alineación político-partidaria con el gobierno de tur-no) y con distinto grado de “alineación natural” con los intereses desus representados, y enfrentando distintas restricciones sobre la po-sibilidad de hacerlo (por ej., un representante gremial en una activi-dad no-competitiva como un servicio enfrenta una restricción menorque un representante gremial en una actividad sujeta a la competen-

LA ECONOMÍA POLÍTICA DE LA REFORMA LABORAL ARGENTINA 191

sibilidad efectiva de esta implementación, más que por los efectos“agregados” sobre la eficiencia que genere, depende fundamentalmen-te de cómo se vean afectados los grupos de interés que mayor fuerzatienen para oponerse o apoyarla. El campo de estudio de las reformaseconómicas entonces adquiere una característica interdisciplinaria,donde se confunden la economía y la ciencia política, lo que se ha da-do en llamar “la nueva economía política” (NEP).2

En las contribuciones de la NEP se utiliza profusamente el razona-miento económico sobre la conducta de los agentes económicos y polí-ticos. Una vez definidas las preferencias e información de los partici-pantes en relación con las distintas alternativas institucionales que seconsideren, y establecido el mecanismo de decisión (por ej., mayoría,unanimidad, dictadura, poder de veto, etcétera) y la secuencia de susintervenciones, el postulado económico básico de que los individuos (ylos grupos de individuos en ciertos casos) son unidades optimizadorasde sus preferencias sujetas a las restricciones enfrentadas se aplicacasi sin pausa.3 Instrumentalmente, la forma en que se interrelacio-nan los participantes interesados en las características de las institu-ciones elegidas se define como un “juego”, donde cada “jugador”, su-jeto a las “reglas del juego”, optimiza el logro de sus intereses o“preferencias”.

El objetivo en este trabajo es aplicar el enfoque de la NEP a la re-forma de la legislación laboral en la Argentina, en particular en lo re-ferido a las siguientes cuestiones: obras sociales, negociación colecti-va y despidos. Ello permitirá avanzar un paso importante en ladiscusión actual y tradicional en la Argentina, centrada en dilucidarsi es deseable o no una modificación de la legislación laboral, paradiscutir la viabilidad de que una determinada legislación sea efectiva-mente puesta en práctica en un determinado contexto económico ybajo un determinado esquema de decisión, con un determinado con-junto de variables incorporadas en ella. Así, como resultado, será po-sible avanzar sobre una pregunta clave: ¿cuáles son los elementosdisponibles para, dentro de un esquema democrático, facilitar laaprobación de una legislación eficiente que conlleva costos políticosde corto plazo y que es susceptible de encontrar fuerte oposición porparte de grupos de interés arraigados y poderosos?

2. UNA REPRESENTACIÓN ESTILIZADA DE LA SITUACIÓN ARGENTINA

En función de la discusión anterior, para ello es necesario identifi-car y definir: (i) los jugadores cuyas preferencias afectan la viabilidady características de la opción adoptada; (ii) las opciones (legislaciones)disponibles; (iii) las preferencias de los jugadores; (iv) el efecto que, de


colectiva y despidos, así como también la legislación laboral “óptima”(sin considerar aspectos distributivos ni de viabilidad política) y la le-gislación laboral intermedia, denominada con cierta vaguedad comola legislación propuesta por el Poder Ejecutivo Nacional.

La legislación actual

Obras sociales: los aportes para la cobertura médica de los traba-jadores y sus familiares son: (i) proporcionales al salario; (ii) obligato-rios, y (iii) deben canalizarse a la obra social que determine el sindica-to con personería jurídica en la empresa donde se desempeña eltrabajador.

El nivel de cobertura médica de que dispone cada trabajador esentonces función de: (i) el salario medio de la actividad en la que sedesempeñe, y (ii) la eficiencia en la administración de la obra social (ola vinculación con la misma) por parte del sindicato interviniente; eltrabajador no tiene (i) prestaciones vinculadas con la magnitud desus aportes (por ej., el sistema es de reparto intraactividad) ni (ii) de-recho a elegir con cuál prestador médico vincularse. Estas caracterís-ticas confieren un enorme poder monopólico a los sindicatos, con unafuente de financiamiento cautiva, obteniendo –paradójicamente– ma-yores sobrantes de recursos (para otros fines) cuanto peor sea la asis-tencia médica prestada (ya que el costo unitario sería menor y la de-manda por parte de sus aportantes también).

Negociación colectiva: la legislación vigente establece que la potes-tad de negociar recae sobre la asociación de trabajadores que poseapersonería gremial, la que es otorgada solamente al sindicato con ma-yor número de afiliados. Asimismo, la ley 23.551 de 1988 sanciona elmonopolio del sindicato con personería gremial para negociar en re-presentación de todos los trabajadores, afiliados o no, sin que éstosdispongan de mecanismos de salvaguardia. Aunque la afiliación no esobligatoria, los aportes establecidos en las convenciones colectivas sílo son para todos los trabajadores de la actividad, afiliados o no, asícomo también se obliga a todas las empresas en la actividad a aportaral sindicato según se hubiese acordado en la convención colectiva.Las asociaciones sindicales sólo pueden ser controladas por el Minis-terio de Trabajo, aun cuando su personería jurídica se hubiese obte-nido en virtud de disposiciones de derecho común, gozando así de unfuero especial (y político). Los convenios vencidos quedan automática-mente renovados ilimitadamente hasta que uno nuevo los sustituya(cláusula de “ultraactividad”). La negociación colectiva se realiza enforma centralizada; por ej., por actividad, con un mismo sindicato re-presentando a trabajadores de distintas empresas.

Aquí el efecto provocado es múltiple. Por un lado, la centraliza-ción en un único sindicato, fundamentada en la intención de fortale-


cia del mercado internacional), se supondrá que lo relevante es su po-sición “agregada”, y por ello propia y distinta de las de sus represen-tados;4

(5) las empresas: incluye todo el sector productivo que combinacapital con trabajo en su actividad (las empresas informales se exclu-yen, aunque podría suponerse que tienen un comportamiento inversoal resto, ya que con una legislación laboral más rígida logran fortale-cer sus ventajas comparativas en el mercado interno, donde de hechoactúan); y

(6) el gobierno: aquí, como ocurre con los gremialistas, tambiéncoexisten (al menos dos) subgrupos con objetivos distintos (por ejem-plo, los “reformistas” y los “populistas”, o alternativamente, los “pa-cientes” –con objetivos de largo plazo– y los “impacientes” –con objeti-vos de corto plazo–); sin embargo, similarmente, se consideraránambos grupos como uno solo, donde lo importante es la preferencia“agregada”: cuanto más costosos sean los objetivos de corto plazo,mayor será el poder del grupo de los “pacientes”.5

Al referirnos a la reforma de las obras sociales, también será im-portante identificar como un jugador adicional a los prestadores alter-nativos (a los sindicatos, de carácter privado) de asistencia médica (lamedicina prepaga, fundamentalmente). En este caso, aunque por mo-tivos distintos como se discute más adelante, puede incorporarse es-te grupo dentro del conjunto de las empresas productivas (cuidandopor supuesto el conflicto de intereses entre ambos tipos de jugadoresuna vez que se hubiese desregulado el sector: unos quieren medicinabarata y otros la prefieren más cara).

Finalmente, la participación del Congreso como jugador diferencia-do del Poder Ejecutivo (el Gobierno), omitida hasta aquí, toma partidopor una de las dos vías siguientes: a) los legisladores representan lasvoluntades agregadas de los distintos tipos de trabajadores (opciónbenévola de legisladores maximizadores de votos), o b) están deacuerdo con el resultado de la votación llevada adelante por el con-junto de los jugadores considerados (por ej., también están influen-ciados por las preferencias de los gremialistas, empresas y el PoderEjecutivo). Cualquiera que sea el rol efectivo que cumpla el Congreso,los resultados que se obtienen más adelante no se modificarían, y porlo tanto se deja al lector la interpretación preferida sobre el rol delCongreso (entendido en su conjunto, admitiendo desde ya diferenciasinternas como también las hay entre los distintos trabajadores/inte-reses representados).

Las opciones disponibles

En esta sección se resumen brevemente los aspectos salientes dela legislación laboral actual en cuanto a obras sociales, negociación


intransferibilidad del derecho acumulado por indemnización en el em-pleo vigente). Estas trabas son especialmente importantes cuando seproduce una reestructuración sustancial de la economía producto deun cambio significativo en el régimen del comercio exterior, dondesectores antes protegidos se contraen y otros sectores antes inviablesse expanden.

En síntesis, los efectos estimados de esta legislación sobre el em-pleo y el salario son los siguientes:

a) en el contexto económico recesivo actual (1996), y en función delcambio que se ha producido en los precios relativos del trabajo y elcapital desde 1991 a la fecha, minimiza las variaciones del empleoen el corto plazo (mantiene suave la caída al presente) y dificultasu aumento en el largo plazo;

b) reduce fuertemente la rotación laboral entre empleos, conduciendoa una falsa percepción de seguridad laboral por parte de los traba-jadores empleados;6

c) no permite maximizar la productividad del trabajo, tanto en el cor-to como en el largo plazo, generando por lo tanto un nivel salarialmedio bajo, y

d) sin embargo, el costo salarial es alto, en función del alto costo deintermediación de los sindicatos y del alto costo de las contingen-cias asociadas al empleo.

La legislación “óptima”

Obras sociales: se establece la obligación de que cada trabajadorcontrate al menos un plan mínimo de salud cuyo costo está a cargodel trabajador. La elección de la entidad prestadora es libre y se ase-gura la competencia entre ellas en materia de fijación de tarifas. Elcarácter solidario del sistema se asegura con un Fondo de Seguro re-distributivo que atiende el pago de las tarifas para las familias de másbajos ingresos, a fin de garantizarles el acceso al plan de salud míni-mo que no podrían alcanzar por sí mismas. Este fondo se financiacon un aporte sobre la nómina salarial. Este sistema generaría unaimportante mejora en la atención médica, siendo el mismo muchomás competitivo, favoreciendo tanto a los trabajadores (en general)como a los médicos (hoy rehenes de las obras sociales desmanejadas),pero perjudicando fuertemente la “caja” de los sindicatos.

Negociación colectiva: permitir la existencia de más de un sindica-to por actividad en cada empresa, sin que trabajadores no-miembrosdeban contribuir a él ni se vean alcanzados por los convenios realiza-dos entre éstos y las empresas (desmonopolización sindical), al mismotiempo que se permite la realización de convenios por empresa (des-centralización de las negociaciones). El control de los sindicatos no


cer la representación de los trabajadores evitando el fraccionamiento(“la unión hace a la fuerza”), indudablemente con ventajas en uncontexto estático, impide la mejor adecuación por empresa en la dis-cusión de retribuciones vinculadas con la productividad y con las op-ciones externas de trabajadores y empleadores, elemento que se tor-na muy importante en un contexto económico cambiante como elactual. Asimismo, el monopolio sindical en la representación de lostrabajadores, posiblemente basado en el mismo principio de fortale-cer la posición negociadora laboral, olvida el problema “puertasadentro”: si la representación sindical es mala, todos los trabajado-res igualmente deben atenerse a ella, financiarla, y sufrir sus conse-cuencias. Finalmente, la renovación automática de los conveniosotorga un poder casi ilimitado al statu quo, y con él –en el contextoactual de la legislación comentada– un altísimo poder a los gremia-listas.

Formas de contratación y despidos: están reglamentadas por las le-yes 20.744 y 24.013, indicando que el contrato de trabajo se entende-rá celebrado por tiempo indeterminado, salvo algunas excepciones(por ej., las “modalidades promovidas” –nueva actividad, empleo jo-ven, etc.–, cuya implementación no sólo requiere la satisfacción deciertas restricciones –las contrataciones por estas modalidades nopueden superar cierta proporción y la empresa no puede haber reali-zado ni realizar en lo inmediato despidos masivos–, sino también laaceptación sindical no limitada por criterio alguno), por lo que el em-pleo se entiende estable y la terminación de la relación laboral porparte del empleador sin causa justa significa la obligación de realizaruna indemnización al trabajador (igual a un mes de remuneración poraño de servicio con tope de tres básicos por año, sin tope sobre losaños de servicio, con una indemnización mínima de dos años, sin to-pe máximo, perdiendo el trabajador el derecho acumulado por su em-pleo en una empresa si decidiera por cuenta propia cambiar empleos;en caso de motivarse el despido en fuerza mayor –por ej., quiebra–, elvalor de la indemnización se reduce a la mitad).

Los efectos e ineficiencias que generan estas disposiciones en elmercado laboral ya han sido expuestas con total claridad en la litera-tura (véase Schenone, 1994). Una lista incompleta podría incluir lo si-guiente: (i) la demanda de empleo en actividades novedosas, y/o suje-tas a la competencia, y con perspectivas por ello inciertas, se retraeríapor el alto costo percibido en la contingencia de una terminación de larelación laboral; (ii) el poder de negociación sindical está potenciadoal no restringirse sus posibles negativas para la aceptación de la im-plementación de modalidades promovidas de empleo que reducen esepasivo contingente; (iii) impide que empresas y trabajadores con dis-tintas posiciones frente al riesgo negocien contratos mutuamente ven-tajosos; y (iv) reduce la movilidad laboral, tanto desde el lado de la de-manda (por el costo del despido) como por el lado de la oferta (por la


La legislación “propuesta” por el Poder Ejecutivo

Las características de la legislación que hoy se propone desde elgobierno no están del todo definidas, ya que sufren modificacionesdiarias y en muchos casos no son explícita y formalmente anuncia-das. No obstante ello, pueden señalarse las siguientes propiedadescomo las más factibles de lograr el consenso dentro del gobierno parasu presentación a la opinión pública.

Obras sociales: tendiente a la legislación óptima, aunque con unperíodo de “transición” de dos años (en principio), donde las obras so-ciales pertenecientes a los sindicatos verían reducida la posibilidad decompetencia de otros prestadores (la medicina prepaga), y se fijaríaun tope a la competencia entre ellas mismas (con un máximo porcen-tual de “traspasos” y el establecimiento de un período sin coberturaante el mismo; por ej., un switching cost, que generaría una traba alos traspasos de afiliados).

Negociación colectiva: los proyectos que se presentaron y fueronluego retirados, o que no llegaron al Congreso, dan margen a la des-centralización pero mantienen cuatro características que los haceninocuos para el sistema vigente: a) los convenios de nivel inferior (em-presas) no pueden revocar cláusulas establecidas en otros niveles (ra-ma, actividad), sino que sólo pueden agregar “beneficios” (es decir, elconvenio de actividad establece un “piso” para la negociación; b) semantiene la “ultraactividad” (por ej., los convenios no renovados con-tinúan vigentes); c) se mantiene el monopolio sindical (sólo negocia elsindicato “representativo”); y d) el PEN extiende el convenio a todaslas firmas por vía de la homologación.

Formas de contratación y despidos: flexibiliza la duración del con-trato de trabajo, introduciendo tres meses de prueba (extensibles aseis por los convenios colectivos) sin derecho a indemnización, con-tratos de trabajo a tiempo parcial (y remuneración proporcional a lade tiempo completo).

Vale decir, en caso de implementarse esta reforma, y en función desu marginalidad respecto de la legislación actual:

a) no se produciría un impacto significativo en el corto plazo, evitán-dose tanto los costos (mayor riesgo, menor empleo agregado y me-nor salario medio en el corto plazo) como los beneficios (menorcosto de los factores productivos que hacen aumentar el PBI en elcorto plazo, y el empleo y el salario medio en el largo plazo) de laopción “óptima”, y por lo tanto,

b) sus beneficios son menores (en relación con el statu quo), con unpequeño costo para el poder sindical.


debe limitarse a uno de tipo político. Una vez vencido el plazo de unconvenio colectivo deben perder vigencia todas sus cláusulas.

Formas de contratación y despidos: permitir todo tipo de contratos,por períodos a convenir entre las partes, y con modalidades de pagolibremente pactadas, haciendo capitalizable por el trabajador el apor-te patronal representativo de una indemnización por despido (por ej.,el aporte patronal para un seguro de desempleo, relacionado con elsalario en actividad y con el número de años aportados). La defensade la “seguridad jurídica” en este caso tiene que ver con los derechosadquiridos por trabajadores actualmente ocupados: ellos tienen unactivo contingente consistente en la indemnización devengada con suempleador actual durante la legislación vigente. Así, el respeto de estederecho adquirido reduce significativamente el riesgo de la reformapara los trabajadores ocupados, aunque también disminuye el impac-to de la reforma en el corto plazo sobre una mayor movilidad laboral ylos beneficios de eficiencia que ello conllevaría.

Vale decir, en contraste con la legislación actual, los efectos másprobables de una legislación como ésta serían:

a) se generaría paulatinamente un aumento de la rotación laboral, loque ex-ante puede percibirse como un riesgo por los trabajadoresocupados (esto es así en la medida en que desconocen la rentabili-dad de sus aportes al nuevo sistema de capitalización del segurode desempleo);

b) manteniendo el derecho a la indemnización por despido que hu-biese acumulado cada trabajador empleado, la reforma no deberíaproducir una reducción ni siquiera temporaria en el nivel agrega-do de empleo (sin embargo, si se intenta reducir la indemnizaciónpor despido “hacia atrás”, entonces sí cabe esperar una reduccióntemporaria en el nivel de empleo);

c) el salario medio en el corto plazo no se vería fuertemente afectado(aunque sí habría variaciones específicas entre trabajadores condistinta productividad y preferencias, lo que también es percibidoex-ante como un factor de mayor riesgo por los trabajadores ocu-pados, fundamentalmente si son “específicos”);

d) pero se reducirían tanto el costo laboral (del nuevo empleo) comoel costo del capital (por la menor prima de riesgo-país asociadacon la mejor perspectiva de viabilidad del modelo económico), conun inmediato aumento en el producto bruto interno (seguramentecomandado por el sector de exportaciones), y

e) en el mediano y largo plazo se produciría un aumento general tan-to en el empleo agregado como en el nivel salarial medio.


una desutilidad significativa. La representación específica en este ca-so podría ser la siguiente:

Utee = b1.E(N0) + b2.E(Ntee) + b3.E(Wtee) – b4.VAR(Ntee) – b5.VAR(Wtee) (2)

dondeNtee = nivel de empleo de los trabajadores empleados específicos du-rante los 2 años siguientes;Wtee = salario de los trabajadores empleados específicos durante los 2años siguientes; ybi = ponderadores (positivos) de los distintos argumentos (b4 y b5, porla discusión anterior, son grandes, mientras que b1 es pequeño).

• Trabajadores desempleados: Utd (empleo total, salario medio);puesto que al salario vigente no consiguen empleo, los desempleadosno están primordialmente preocupados al presente por el nivel sala-rial, sino fundamentalmente por su empleo individual; el que perci-ben es más factible al aumentar el nivel de empleo global de la econo-mía. La forma funcional específica es entonces:

Utd = c1.E(N0) – c2.VAR(N0) + c3.E(W0) (3)

dondeW0 = salario medio de la economía en los dos años siguientes, yci = ponderadores de los distintos argumentos (c3, por la discusiónanterior, es cercano a cero).8

• Gremialistas: Ug (salario, intermediación/poder, Ugob), donde Ugob

es la utilidad del gobierno definida más adelante. La elección de estafunción responde a las siguientes consideraciones: en primer lugar, sibien sindicatos más numerosos son más poderosos políticamente,9 yesto puede ser positivamente valorado por los sindicalistas, lo funda-mental para mantenerse al frente de la representación sindical no esel aumento en el nivel de empleo sino en el nivel salarial presente (yotras ventajas laborales no representadas explícitamente pero que sele asimilan a éste), ya que por su intermedio mantienen el apoyo desus afiliados; en segundo lugar, los sindicalistas tienen sus interesespropios: los “económicos”, representados en el deseo de continuarsiendo intermediarios obligatorios y por ende mantener el poder de larepresentación sindical y el manejo de actividades vinculadas (por ej.,obras sociales, etc.) y los “político-partidarios”, derivados de su mili-tancia partidaria paralela. En el caso de un gremio opositor, el efectode Ugob sobre Ug sería negativo, mientras que en el caso de sindicatoscon extracción partidaria oficialista (como los actuales), los logros delgobierno reciben una ponderación positiva (aunque hoy pueda pare-


Las preferencias

Sujeto a la necesaria agregación de preferencias para los distintosjugadores identificados en la sección anterior y, en particular, a la im-posibilidad de representar a cada uno de los individuos participantesen forma cabal, se considera que una caracterización razonable de laspreferencias agregadas de los participantes en este “juego” es la si-guiente:7

• Trabajadores empleados “adaptables”: Utea(empleo total, salario),donde Utea denota la función de utilidad respectiva, una función posi-tiva del empleo agregado y del salario propio; puesto que estos traba-jadores tienen una profunda autoestima, no consideran significativala posibilidad de perder su empleo y/o perjudicarse por un cambio;asimismo, la utilidad marginal del empleo agregado es casi nula, y só-lo se incluye como un indicador de solidaridad con sus compañerosde tareas (externalidad positiva por el empleo ajeno, que también tie-ne el componente menos altruista relacionado con el aumento en elnivel salarial propio al reducirse la desocupación); lo que resulta fun-damental para estos trabajadores es el salario que podrán alcanzarcon cada legislación alternativa, ya que descuentan que en cualquiercaso seguramente conseguirán empleo. Una representación específicaposible es la siguiente:

Utea = a1.E(N0) + a2.E(Wtea) – a3.VAR(Wtea) (1)

dondeN0 = empleo agregado durante los 2 años siguientes;Wtea = salario de los trabajadores empleados adaptables durante los 2años siguientes;E(.) = operador esperanza, de acuerdo con la información disponiblepor los trabajadores;VAR (.) = operador varianza, tal cual es percibida por los trabajadoresen función de la información de que disponen, yai = ponderadores (positivos) de los distintos argumentos (a3, por ladiscusión anterior, es cercano a cero, y a2>a1).

• Trabajadores empleados “específicos”: Utee (empleo total, empleopropio, salario, riesgo del cambio); a diferencia de los anteriores tra-bajadores, la valoración del empleo propio es sumamente importante(ya que si pudieran perder el que tienen consideran poco factible quesus servicios sean demandados por otro empleador), y por lo tanto elsalario obtenido adquiere un rol (relativamente) menor; asimismo, lamenor confianza en su capacidad individual les genera una sensaciónde desprotección frente a una legislación laboral más flexible, y por lotanto perciben en el cambio en la legislación un riesgo que les genera


económico general (por ej., una vez realizada la reforma comercial ycon un alto índice de desempleo, el deseo de intermediación burocrá-tica es menor y la valoración del efecto de la reforma sobre el empleototal y el salario medio es mayor por el carácter complementario delas distintas reformas). Así,

6)

donde:Nt = nivel de empleo agregado en el período t,Wt = salario medio de la economía en el período t,PBIt = producto bruto interno en el período t,δ = factor de descuento temporal (grado de paciencia) del gobierno deturno, menor que uno (pudiendo ser incluso igual a cero si el gobier-no tuviese un escaso margen como para mantenerse en el poder per-diendo votos con medidas impopulares en el corto plazo), yfi = ponderadores de los distintos argumentos (f1 y f2 son mayores enun gobierno interesado en la distribución equitativa del ingreso,mientras que f4 es mayor cuando el costo económico de la intermedia-ción I es menor).

Los efectos de las alternativas

En esta sección se ordenan, para cada jugador, las alternativasdescritas anteriormente en cuanto al nivel de utilidad que generan;este ordenamiento es función del contexto económico definido por elgrado de apertura de la economía, el nivel de desocupación y la tasade inflación vigentes.

Considérese entonces, en función de la discusión realizada hastaaquí, la valoración relativa que cada participante tendría sobre las al-ternativas anteriores en caso de conocer efectivamente sus efectos.

gobU =tδ 1f .E tN( ) + 2f .E tW( ) + 3f .E tPBI( )[ ]t =0

∞∑ + 4f . I


cer menor que hace un par de años).10 La representación escogidaaquí es la siguiente:

Ug = d1.E(W0) + d2.I + d3.Ugob’ (4)

dondeI = índice de intermediación/poder negociador (generador de rentaspara los gremialistas); ydi = ponderadores (d2 se considera mayor que d1 en función del pro-blema de “agencia” comentado, mientras que al presente –año 1996–d3 puede considerarse positivo).

• Empresas: Ue (beneficios); el objetivo de las empresas es maximi-zar beneficios, y si bien una legislación laboral más rígida afecta a lasempresas en forma desigual, todas ellas prefieren tener mayor flexibi-lidad y reducir los costos laborales;11 si se incorporan en este grupo alas prestadoras de medicina prepaga en el caso de la desregulación delas obras sociales, menores costos laborales para las empresas pro-ductivas (por ej., mayores beneficios) están asociados con la expan-sión sustantiva del negocio para los prestadores de asistencia médicaprivada, razón por la cual sus visiones respecto de la desregulación(en este primer aspecto amplio) coinciden. Entonces, una representa-ción posible es la siguiente:

(5)

dondeVP = valor presente de la empresa, igual a la suma descontada al pre-sente porγ = factor de descuento temporal –medida de la paciencia– de la em-presa (positivo pero menor que uno) de un incremento sobreπ0 = nivel de beneficios alcanzables con la legislación laboral actualproducto de una reducción en It = grado de intermediación sindical (inflexibilidad) en el período t,ponderado pore = impacto de la inflexibilidad sobre el costo laboral (mayor al redu-cirse la inflación y abrirse la economía al comercio exterior).

• Gobierno: Ugob (empleo total, salario medio, PBI, poder burocráti-co en negociaciones); esta representación de las preferencias del go-bierno contiene como elemento de corto plazo al poder burocrático, ycontempla el efecto de largo plazo sobre el PBI, el empleo total y el sa-lario medio, aunque con una ponderación que depende del grado depaciencia que prevalezca en el gobierno; asimismo, el poder relativode los distintos subgrupos dentro del gobierno depende del contexto

eU = E VP( ) =tγ E 0π − e. tI( )

t =0

∞∑


Cuadro 1ORDENAMIENTO DE PREFERENCIAS CON INFORMACIÓN COMPLETA

JUGADORES (1) (2) (3) (1)+(2)+(3) (4) (5) (6)

Orden de preferencias TEAd TEEsp TDes Agreg Labor GR EMPR GOB

“1” B A B B A B B

“2” C C C C C C C

“3” A B A A B A A

distintos contextos discutidos más adelante en el trabajo). La intensi-dad de preferencias para el conjunto de trabajadores (Agreg Labor) secomputa ponderando a los distintos subgrupos en función de susparticipaciones relativas supuestas: 40% de trabajadores empleadosadaptables, 40% de trabajadores empleados específicos, y 20% de tra-bajadores desempleados.

Información disponible

Se supone que, salvo los trabajadores, el resto de los participantestienen información completa sobre los efectos, sobre sí mismos y so-bre el resto, que acompañan a cada una de las alternativas discuti-das. Los trabajadores tienen dos tipos de desinformación: (i) agrega-da, en cuanto a que no comprenden “el modelo”, y (ii) específica, encuanto a que no saben individualmente cómo les afectará una deter-minada reforma (aunque tienen una función de probabilidad subjeti-va); esta desinformación modifica la valoración efectiva de las opcio-nes por parte de los trabajadores (los ocupados fundamentalmente), yen las funciones de utilidad definidas en las ecuaciones (1) a (3) ante-riormente se capta en los términos que contienen las varianzas perci-bidas sobre el empleo y el salario. El efecto de esta desinformación enel ordenamiento del cuadro 1, por ejemplo, podría hacer que los tra-bajadores empleados “adaptables” y los desocupados prefiriesen C aB. (Este punto se retoma más adelante.)

Mecanismo de decisión

El mecanismo de decisión que caracteriza a una democracia esambiguo: al ser representantes de los votantes, la potestad de la deci-sión puede suponerse que recae sobre los legisladores, y que son sólosus preferencias las que deben ser consideradas (supuestamente elresultado de la maximización ponderada numéricamente de cada unode los individuos incluidos en los grupos de interés [por ej., los juga-dores] previamente definidos); al mismo tiempo, distintos votantes(grupos de interés) tienen de hecho distinto peso sobre el apoyo reci-bido por los legisladores, por lo que puede suponerse que éstos tieneninjerencia directa en la determinación de las reformas (lo que llevaríaa los legisladores a ponderar los distintos intereses en juego); másaún, si cada uno de estos grupos de interés es lo suficientemente po-deroso, es posible que se requiera unanimidad de su parte para apro-bar cada pieza de la legislación (por ej., cada grupo de interés tendríapoder de veto sobre una reforma). Vale decir, existen distintas alter-nativas, todas consistentes con una democracia (aunque sin dudascon democracias de distinta calidad).

En el caso que nos ocupa, la reforma laboral en la Argentina, se


Denotando como A a la legislación actual, B a la legislación “óptima”y C a la propuesta del Poder Ejecutivo, el cuadro 1 a continuación or-dena las preferencias de los jugadores (asignando “1” a la mejor, “2” ala intermedia y “3” a la peor).

Así, en conocimiento de las consecuencias de cada legislación, lostrabajadores empleados “adaptables” (TEAd) prefieren la legislación“óptima” a la propuesta por el Poder Ejecutivo, y ésta a la legislaciónvigente. Este mismo ordenamiento sería compartido por los trabaja-dores desocupados (TDes), las empresas (EMPR) y el gobierno (GOB).Por otro lado, el ordenamiento que realizarían los trabajadores em-pleados “específicos” (TEEsp) y los gremialistas (GREM), por razonesdistintas, sería exactamente el opuesto. Finalmente, agregando laspreferencias de los distintos tipos de trabajadores (Agreg Labor), posi-blemente representadas por el Congreso como se discutió anterior-mente, en conjunto éstos preferirían la legislación “óptima” a la pro-puesta por el Poder Ejecutivo, y ésta a la vigente.12

Las valoraciones relativas en el cuadro 1 no permiten captar lasintensidades de las preferencias, dependientes del contexto económi-co operante: al ser mayor el nivel de desocupación el apoyo a una re-forma “óptima” de los trabajadores desempleados es también mayor(tanto porque son más los desocupados como porque el costo de norealizarla es mayor), mientras que el efecto sobre la magnitud del re-chazo de los trabajadores empleados “específicos” es ambiguo (cadauno de ellos se opone con mayor fuerza porque percibe un riesgo ma-yor, pero el número de trabajadores en estas condiciones es menor),el apoyo de las empresas también es mayor al aumentar el grado deapertura de la economía y reducirse la inflación (no pueden trasladara precios los mayores costos laborales ni licuarlos por medio de unretraso en el pago de sus obligaciones salariales), etc.

Con el fin de poder analizar la variación de las intensidades de laspreferencias, considérese el cuadro 1’ a continuación, donde la mejoralternativa para cada jugador recibe una valoración igual a 30, la se-gunda una valoración igual a 20 y la tercera 10 (sin dudas estos valo-res son arbitrarios, pero lo importante es su cambio cualitativo en


Cuadro 1’INTENSIDAD DE LAS PREFERENCIAS CON INFORMACIÓN COMPLETA

JUGADORES (1) (2) (3) (1)+(2)+(3) (4) (5) (6)

Alternativa TEAd TEEsp TDes Agreg Labor GR EMPR GOB

“A” 10 30 10 18 30 10 10

“B” 30 10 30 22 10 30 30

“C” 20 20 20 20 20 20 20

Información completa

El primer resultado que se obtiene del cuadro 1 es que, con infor-mación completa por parte de los trabajadores, la reforma “óptima” esviable y se constituye en el nuevo equilibrio: si se consideran las alter-nativas A, B y C de a pares, los resultados serían los siguientes: en lavotación entre A y B ganaría B (3 votos contra 1), obteniendo enton-ces la mayoría suficiente para su implementación; asimismo, si luegose le opone a la ganadora la alternativa C, aquélla (la B) se manten-dría como el equilibrio. Similarmente, si el orden de votación fuesedistinto (A contra C, ganador contra B), la alternativa B sería el equili-brio final de la votación. Por lo tanto, el gobierno logra alcanzar suobjetivo de máxima con seguridad e independientemente de la carac-terística en la “agenda” de votación que escoja.

Similarmente, teniendo en cuenta las intensidades de las preferen-cias, las valoraciones agregadas en el cuadro 1’ para las alternativasA, B y C, respectivamente, son 17, 23 y 20, lo que conduce a que lareforma óptima (B) sea implementada.

Información incompleta: la situación actual

El no haberlo hecho así al momento presente puede indicar que elsupuesto de información completa no se cumple. Este caso se repre-senta en el cuadro 2.

En este cuadro los ordenamientos de los gremialistas, empresas ygobierno coinciden con los correspondientes al cuadro 1 ya que estosparticipantes continúan teniendo información completa en este caso.Asimismo, se supone que los trabajadores ocupados “específicos”también mantienen su ordenamiento anterior, ya que su desconoci-miento sobre los efectos “agregados” de la reforma no los induce a es-perar que los efectos “individuales” sean beneficiosos, y por lo tantocontinúan oponiéndose a una flexibilización laboral.15 El efecto de lainformación incompleta recae sobre el ordenamiento que realizan los


supondrá una situación intermedia, aunque sesgada hacia la últimade las opciones: el poder de veto puede ejercerse sólo por medio dedos de los jugadores en forma conjunta, pero no puede serlo por nin-guno de los participantes en forma individual. Asimismo, el peso enlas decisiones correspondiente al conjunto de los trabajadores (losocupados “adaptables”, “específicos” y los desocupados) equivale al delos otros tres participantes (gremialistas, empresas y gobierno), deforma tal que el supuesto anterior, interactuando sólo cuatro “jugado-res” con voto de igual peso, equivale a suponer la regla de la mayoríacon el mantenimiento del statu quo en caso de empate. Vale decir,por ejemplo, que el gobierno por sí solo no tendría suficiente poderpara bloquear una reforma contra la voluntad del resto de los partici-pantes, así como también es necesario para los gremialistas y las em-presas tener al menos un aliado con el fin de imponer un veto a unamodificación. Puesto que hasta el presente una descripción cercana ala realidad es que los gremialistas han estado acompañados en laoposición a las reformas discutidas por una buena parte de la fuerzalaboral (y en tiempos no muy remotos inclusive hasta por el gobierno),la hipótesis del trabajo es que si perdiesen el acompañamiento de esafracción de los trabajadores (no sólo de los ocupados “específicos”,que en momentos de baja desocupación son la mayoría, sino del con-junto “agregado” de la fuerza laboral) no serían capaces de bloquearnuevos intentos de reformas tendientes a flexibilizar y desmonopolizarel mercado laboral.

Finalmente, por otro lado, el mecanismo de decisión utilizadocuando se consideran las intensidades de las preferencias como en elcuadro 1’ es más abstracto, y consiste en suponer que la legislaciónelegida será aquella en la cual la suma de las valoraciones de los dis-tintos jugadores con voto (por ej., trabajadores, gremialistas, empre-sas y gobierno) es máxima (por ej., la importancia de cada participan-te es igual).13

3. RESULTADOS

En esta sección se discuten, en primer lugar, considerando sólo elcarácter ordinal de las preferencias, los resultados de la votación “dea pares” entre las distintas alternativas disponibles, en distintas cir-cunstancias, y asignándole al gobierno la facultad de elegir el ordende votación entre las alternativas (por ej., el gobierno es el “agenda-setter”).14 Asimismo, contemplando las intensidades de las preferen-cias, en segundo término se computan los resultados que correspon-den a la maximización de los niveles agregados de utilidad, en todoslos casos consistentes con los primeros.


Cuadro 2ORDENAMIENTO DE PREFERENCIAS CON INFORMACIÓN INCOMPLETA

JUGADORES (1) (2) (3) (1)+(2)+(3) (4) (5) (6)


“1” C A C C A B B

“2” A C B A C C C

“3” B B A B B A A

En ese caso, los promedios de las valoraciones en las últimas cua-tro columnas son 17,5 para la alternativa A, 19,75 para la alternativaB, y 20,25 para la alternativa C, con lo cual también aquí es esta úl-tima la que se implementaría, al igual que lo ocurrido en el cuadro 2.

Información incompleta: la situación en 1988

En el año 1988 se votaron leyes que aumentaron la inflexibilidadlaboral (quedaron consagradas la “ultraactividad” y las modificacionesa la ley de contrato de trabajo), culminando un período (1983/1988)de aumento en los impuestos al trabajo y aumento de la regulación.

Las características fundamentales en el contexto político-económi-co vigente en el año 1998 a los fines de la realización de una reformalaboral pueden sintetizarse como: (i) un alto nivel de inflación, redu-ciendo el efecto real de las rigideces salariales resultantes de la nego-ciación colectiva según la ley vigente; (ii) un bajo nivel de desempleo,reduciendo el peso de los trabajadores desocupados en las preferen-cias del conjunto de los trabajadores; (iii) un nivel de protección aran-celaria y paraarancelaria mucho mayor, reduciendo la exposición a lacompetencia del sector productivo y la necesidad de rotación, expan-sión y contracción de empresas, y con ellas del empleo, y (iv) un en-frentamiento político entre el poder sindical y el gobierno de turno.Asimismo, posiblemente, la carencia de información sobre los efectosde una desregulación laboral por parte de los trabajadores era mayor,e incluso también pudo serlo para los mismos miembros del gobierno.

Estas diferencias con el contexto actual posiblemente no generen uncambio en el ordenamiento representado en el cuadro 2, aunque sí –almenos– generan un cambio en la “intensidad” de ellas: el menor desem-pleo y la menor competencia en aquel momento pudieron haber produ-cido una mayor intensidad en la preferencia por A sobre B de parte delconjunto de los trabajadores, así como la oposición al partido gober-nante hizo que el poder gremial se opusiera con mayor fuerza a una fle-xibilización laboral; asimismo, el costo de la legislación actual para lasempresas y para el gobierno era menor, por lo que su voluntad refor-mista fue menos nítida (en el caso del gobierno, si bien había un inte-rés en menguar el poder del sindicalismo, también prevalecía la con-cepción de que el gobierno debía participar convalidando acuerdosentre trabajadores y empresas para mantener una porción del podersobre el mercado). Si bien con el ordenamiento del cuadro 2, aunquecambien las intensidades de las preferencias, el resultado es la opciónC, de hecho ésta no fue el resultado, explicándose esto porque: (i) el go-bierno no propuso esta reforma o (ii) no sólo las intensidades eran dis-tintas, sino que en aquel entonces el ordenamiento para el conjunto delos trabajadores era A>C>B (producto de que los desocupados preferíanA contra B), lo que generaría un empate (2 votos contra 2) en la vota-ción entre A y C, manteniéndose la primera por ser el statu quo.


trabajadores ocupados “adaptables” y los desocupados: los primeros,por la incertidumbre “agregada”, sólo están dispuestos a arriesgaruna reforma marginal (C), y se oponen a una reforma profunda (B),mientras que los segundos, consideran el ordenamiento entre B y Cpor no percibir la magnitud del incremento en la probabilidad de con-seguir empleo en B respecto de C, y por temer peores condiciones la-borales en B que en C. De esta manera, agregando las preferencias delos distintos tipos de trabajadores, en conjunto éstos preferirían la le-gislación propuesta por el Poder Ejecutivo (por ej., C gana en una vo-tación (ficticia, claro está) de los trabajadores al votarse frente a A –2votos contra 1– y se mantiene si luego se le opone B –3 votos a 0–; dela misma forma, A es preferida a B –2 votos a 1–, resultando enC>A>B como se representa en el cuadro 2).

Así, en las condiciones representadas en el cuadro 2, correspon-dientes al caso donde hay información incompleta por parte de los tra-bajadores, el resultado de la votación por mayoría sería la alternativaC: (i) si se vota entre A y B, se produce un empate, y por lo tanto A semantiene como el statu quo; (ii) si se vota entre A y C, la propuestadel Poder Ejecutivo gana por 3 votos contra 1, y si luego ésta se con-fronta contra B, se produce un empate, manteniéndose C como la es-trategia que corresponde al statu quo de esa segunda votación; (iii) te-niendo el poder de decidir la agenda, el gobierno haría bien ensometer a votación en primer lugar A contra C (y no contra la alterna-tiva “óptima” B), tal como lo ha hecho al presente. Asimismo, ningunode los participantes tiene la facultad de alterar su votación de formatal que pueda modificar el resultado final de ella hacia su alternativamás preferida (por ej., el resultado no es “manipulable”).16

En lo que se refiere al cómputo sobre la base de las intensidadesde las preferencias, el cuadro 2’ presenta las modificaciones al cuadro1’ que resultan de la desinformación de los trabajadores: se suponeque (i) los trabajadores empleados adaptables y los trabajadores de-sempleados revierten el ordenamiento entre B y C, y (ii) que todos lostrabajadores reducen en 5 unidades su valoración de las alternativasB y C. Así:


Cuadro 2’INTENSIDAD DE LAS PREFERENCIAS CON INFORMACIÓN INCOMPLETA

JUGADORES (1) (2) (3) (1)+(2)+(3) (4) (5) (6)


“A” 10 30 20 20 30 10 10

“B” 15 5 5 9 10 30 30

“C” 25 15 25 21 20 20 20

el grado de compromiso del gobierno es mayor por la “complementa-riedad” entre las distintas reformas encaradas, por ej., el costo de unalegislación laboral rígida es mucho mayor en una economía másabierta al comercio exterior, lo que hace más creíble el interés del go-bierno por flexibilizar el mercado laboral. En ese sentido, es más fac-tible que las empresas acompañen hoy con las preferencias descritasen los cuadros anteriores las propuestas del Ejecutivo y, con mayorfuerza, que lo que lo pudieron haber hecho en el pasado.

Alternativas para buscar la reforma “óptima” al presente

Transmisión de información (creíble) a los trabajadores: una alter-nativa obvia a partir de comparar los resultados de las votaciones enlos cuadros 1 y 1’ (información completa) con los cuadros 2 y 2’ (infor-mación incompleta) es hacer pública a los trabajadores la informaciónsobre los efectos “agregados” e “individuales” de las distintas alterna-tivas ya que, puestos en conocimiento de ella, éstos apoyarían la re-forma “óptima”, y ésta sería por lo tanto implementable. Sin embargo,la “información” de que se dispone es “blanda”, vale decir, no existemanera de verificar con un costo razonable para los trabajadores suveracidad. En principio, estarán dispuestos a confiar en su validez de-pendiendo de quién sea el portador: si son los gremialistas quienes lapresentan, contrariando sus intereses más mezquinos, la informaciónes creíble, mientras que si son las empresas o el gobierno quienes lohacen, los trabajadores sospechan que sea sesgada en función de fa-vorecer intereses ajenos a los suyos. Así las cosas, no resulta factiblea primera vista que tal difusión de la información se lleve a cabo, yaque quienes tienen la capacidad de hacerlo (los gremialistas) no lo en-cuentran conveniente, y quienes sí están dispuestos a hacerlo (el go-bierno y las empresas) no son creíbles para los trabajadores (por ej.,no encuentran el mecanismo para hacerlo). De todas formas, en lamedida en que exista información (aproximadamente) “dura” para sertransmitida, sería deseable agotar los esfuerzos desde el Estado paradifundirla de la manera más creíble que se pueda.18

Posiblemente contraste negativamente con la información a la quese hace referencia aquí aquella que es típicamente ofrecida en laprensa, donde hay una tendencia a exaltar los costos de quienes semovilizan para protestar, porque ello se asocia positivamente con losbeneficios derivados de una noticia, de forma tal que si los agenteseconómicos forman sus opiniones consultando a la prensa, el conte-nido de “información” de sus mensajes debe ser evaluado con cuida-do. Esta exaltación de los costos, posiblemente más concentrados yvisibles que los beneficios, genera un sesgo en la información disponi-ble y una magnificación de los riesgos (agregados) sin dudas presen-tes en una flexibilización laboral.


Las intensidades de las preferencias en 1988, en función de lasapreciaciones del párrafo anterior, tomando como referencia de parti-da los valores del cuadro 2’ (intensidades de las preferencias en 1996con información incompleta) están reflejadas en el cuadro 2”.

Las modificaciones son las siguientes: (i) los trabajadores emplea-dos adaptables y los desempleados reducen su rechazo (relativo) a lalegislación actual (incrementándose sus valoraciones por la alternati-va A en 5 unidades); (ii) las participaciones relativas de los trabajado-res, en función de un menor nivel de desocupación y por no haberseproducido al momento el update tecnológico de los últimos 5 años,son las siguientes: 30% de TEad, 60% de TEEsp, y 10% de TDes; (iii)los gremialistas se oponen con mayor fuerza a cualquier reforma de-bido al signo político opuesto al del gobierno (reducen en 5 unidadessu valoración por B y C); (iv) las empresas toleran mejor la legislaciónactual y les importa menos las ventajas de una desregulación amplia(su valoración por A aumenta en 5 unidades y su valoración por Bdisminuye en 5 unidades), y (v) además de la menor intensidad en lapreferencia por la reforma que comparten con las empresas (aumen-tando la valoración por A en 5 unidades y reduciendo la valoraciónpor B en la misma medida), la alternativa B le hubiese quitado al go-bierno un rol de intermediario valorado positivamente por éste (redu-ciéndose en 5 unidades adicionales la valoración por B). Así, la valo-ración promedio de las alternativas A, B y C, respectivamente, eran21,25, 14,5 y 18,5, resultando entonces en el mantenimiento del sta-tu quo (legislación A).17

Sobre las preferencias de las empresas, por otro lado, puede ha-cerse la siguiente reflexión: éstas favorecen más una reforma óptimacuando asignan una alta probabilidad a que no existirá un mecanis-mo de catástrofe (una devaluación) que les licuará sus compromisoslaborales, y cuanto más creíble sea el compromiso del gobierno (elagenda-setter) con la propuesta B. En ese sentido, al presente (com-parado con 1988) tanto: a) la devaluación es una opción remota y b)


Cuadro 2”INTENSIDAD DE LAS PREFERENCIAS CON INFORMACIÓN INCOMPLETA

AÑO 1988

JUGADORES (1) (2) (3) (1)+(2)+(3) (4) (5) (6)


“A” 15 30 25 25 30 15 15

“B” 15 5 5 8 5 25 20

“C” 25 15 25 19 15 20 20

El resultado de la votación con estas preferencias, producto de cu-brir con un subsidio público el riesgo resultante de la información in-completa de los trabajadores, sería la implementación de la reforma“óptima”: (i) si primero se vota A contra C, gana C por 3 votos contra1, y si luego C se vota contra B se produce un empate, por lo que C semantiene por ser el statu quo en la segunda votación; (ii) por otro la-do, si la votación se realiza en primer lugar entre A y B, gana B por 3votos a 1, defendiéndose luego en el empate ante C como el equilibrio;(iii) en consecuencia, dado que el gobierno tiene el poder de decidir laagenda, óptimamente debería poner en discusión la alternativa “ópti-ma”, logrando así su implementación.

Asimismo, expresando las preferencias en intensidades, el finan-ciamiento público de un seguro de desempleo (para quienes al pre-sente están ocupados)20 podría modificar el cuadro 2’ de la siguienteforma: (i) el riesgo de la reforma percibido por los trabajadores em-pleados adaptables desaparece (y su valoración por B vuelve a ser30), y (ii) disminuye significativamente para los empleados específicos(su valoración por B aumenta hasta 25); asimismo, (iii) las empresasperciben que el financiamiento de dicho seguro recaerá sobre ellas yreducen su valoración por B en 5 unidades, mientras que (iv) el go-bierno mantiene sus preferencias inalteradas (porque logra transferirbuena parte del costo al sector privado y compensa el resto con el“activo político” resultante de proveer el seguro). Así, las intensidadesde las preferencias resultantes son las representadas en el cuadro 3’.

Entonces, las valoraciones promedio de las alternativas A, B y Cson, respectivamente, 17,5, 22 y 20,25, con lo cual la reforma óptimaB es implementada.

Debe notarse que incurrir en este costo fiscal para poder llevaradelante una reforma laboral “óptima” se juzga como una excelenteinversión pública en función de la mayor recaudación tributaria queseguiría a: (i) un mayor nivel de inversión y de actividad económica y(ii) un –posterior– aumento en el nivel de empleo. Por ejemplo, consi-


Esperar: al aumentar el desempleo, la “intensidad” de las preferen-cias de los trabajadores se modificarán, habrá menos empleos ocupa-dos que proteger y más empleos latentes para generar, aumentandola probabilidad de que el conjunto de los trabajadores apoye una re-forma laboral “óptima”, como lo harían si conocieran el efecto final delas distintas alternativas.19 Los costos de esta estrategia, sin embar-go, son excesivos, y seguramente –incluso desde el punto de vista delas finanzas públicas– mucho mayores que los de la opción que sediscute a continuación (máxime si se considera el riesgo de provocarel abandono de la estabilidad monetaria y fiscal por el altísimo costosocial y político de un nivel de desocupación más alto incluso que elactual).

Financiamiento público de los costos de corto plazo de la reforma: elcambio en las preferencias de los trabajadores ocupados “adaptables”y de los desocupados en los cuadros 2 y 2’ (respecto de los cuadros 1y 1’) fue el resultado del riesgo agregado y particular que percibían enla reforma laboral, particularmente en la reforma “óptima”. Una formade mitigar esa “aversión al riesgo” podría ser por medio del estableci-miento de un “seguro por modificaciones abruptas en las condicioneslaborales” a cargo del Estado, por el cual el downside de la reforma(por ej., las reducciones de salario y pérdidas de empleo) fuese com-pensado por medio de un subsidio público al trabajador ocupadoafectado (con reentrenamiento laboral incluido, y en un porcentajesignificativo, aunque no total, para evitar acuerdos entre trabajadoresy empresas destinados a obtener fondos públicos), durante un perío-do determinado (por ejemplo 2 años). Suponiendo por el momento quedicho costo fiscal no revierte las preferencias del gobierno sobre lasreformas B y C (supuesto que se discute en seguida), y dado que lostrabajadores desocupados al presente no se beneficiarían con dichosubsidio, el ordenamiento de preferencias resultante podría en estecaso corresponder al del cuadro 3.


Cuadro 3ORDENAMIENTO DE PREFERENCIAS CON INFORMACIÓN

INCOMPLETA Y FINANCIAMIENTO PÚBLICO DE LA TRANSICIÓN(EN LA REFORMA “ÓPTIMA”)

JUGADORES (1) (2) (3) (1)+(2)+(3) (4) (5) (6)


“1” B A C C A B B

“2” C C B B C C C


Cuadro 3’INTENSIDAD DE LAS PREFERENCIAS CON INFORMACIÓN

INCOMPLETA Y FINANCIAMIENTO PÚBLICO DE LA TRANSICIÓN (EN LA REFORMA “ÓPTIMA”)

JUGADORES (1) (2) (3) (1)+(2)+(3) (4) (5) (6)


“A” 10 30 20 20 30 10 10

“B” 30 25 5 23 10 25 30

“C” 25 15 25 21 20 20 20

orden de votación), con lo cual la reforma impositiva no contribuiríaen nada a hacer posible la reforma laboral óptima. Claro está, el po-der del gobierno para fijar la agenda implica que esta alternativa nollegaría ni siquiera a considerarse frente a este reordenamiento ensus propias preferencias, algo que aparenta ser de hecho así en fun-ción de su ausencia en la discusión pública presente.

Aplicación del modelo a las reformas laborales en Chile y Perú

En esta sección se discute brevemente la aplicación del modelo endiscusión a dos experiencias internacionales cercanas de flexibiliza-ción laboral: la reforma chilena de hace casi dos décadas y la más re-ciente reforma peruana.22 Como se argumenta en cada caso, ambasreformas pueden explicarse con el marco de análisis desarrollado eneste trabajo, siempre y cuando se realicen las contextualizaciones yadaptaciones correspondientes.

En lo que hace a la reforma laboral chilena, Piñera (1990) presentauna descripción pormenorizada y narrativamente atrapante de la se-cuencia política que la acompañó. De su relato pueden extraerse lossiguientes conceptos útiles para incorporar la experiencia chilena alesquema de análisis de economía política propuesto:

• La reforma laboral chilena (el Plan Laboral de 1979) estuvo dirigi-da fundamentalmente a la modificación de las normas para el fun-cionamiento de las organizaciones sindicales y para la negociacióncolectiva, desmonopolizando las primeras y descentralizando la se-gunda. La legislación sobre despidos es anterior (y no es comenta-da por Piñera). Esta limitación del contenido puede ser una dife-rencia importante con la reforma que se discute en este trabajo.

• Queda claro que el statu quo del sindicalismo era distinto en Chileen relación con el existente al presente en la Argentina: con la re-


derando que la masa salarial (del sector privado, formal y asalariado)al presente representa aproximadamente el 20% del PBI, y suponien-do un downside recompensado del 10%, el pasivo contingente para elgobierno alcanzaría el 2% del PBI durante 2 años (seguramente me-nor en el segundo que en el primero); puesto que la presión tributariaes del 25%, si el resultado de la reforma es aumentar en un 2% anualla tasa de crecimiento del PBI, el incremento en la recaudación seaproximará al 0,5% del PBI por año, y por lo tanto el costo fiscal delseguro sería cubierto en menos de 4 años (0,5% del PBI el primer año,1,5% [acumulado] el segundo año, 3% [acumulado] el tercer año y 5%[acumulado] en el cuarto año).21 En la medida en que no se consideresegura la disponibilidad de financiamiento para el período de transi-ción, sin embargo, y con el fin de evitar especulaciones adversas porlos operadores económico-financieros, la puesta en práctica de estaalternativa sólo debería seguir a una negociación con organismosmultilaterales de crédito como el Banco Mundial y/o el Banco Intera-mericano de Desarrollo.

Ampliación del conjunto de negociación: la reforma impositiva. Enesta sección se considera el efecto que tiene una reforma impositivaen la cual se acentúe la gravación de las ganancias y se disminuya lagravación del consumo (con el riesgo del cambio a cargo del gobierno,como ocurre con el seguro comentado en la opción anterior) sobre laspreferencias de los jugadores y por ende sobre el resultado del “jue-go”. En principio es posible que esta modificación mejore la acepta-ción de la reforma laboral óptima por parte de los trabajadores, aun-que no está claro el efecto sobre las empresas y la magnitud del riesgofiscal que genera sobre el gobierno, pudiendo revertirse las preferen-cias de todos los jugadores (considerando al conjunto de los traba-jadores, y con la excepción de las preferencias de los gremialistas).Como se detalla a continuación en el cuadro 4 (sobre la base del orde-namiento de las preferencias solamente), el efecto de este tipo de me-dida es ambiguo.

Comparando con el cuadro 2, las preferencias en el cuadro 4 pre-sentan los siguientes cambios: los trabajadores adaptables y los deso-cupados revalorizan fuertemente la alternativa B y pasan a tener elordenamiento que tendrían con información completa, llevando laspreferencias agregadas de los trabajadores al ordenamiento B>C>A,mientras que los gremialistas, las empresas y el gobierno no modifi-can sus preferencias. En consecuencia, la situación es estratégica-mente equivalente a la correspondiente a la vigente con informacióncompleta, conduciendo a la implementación de la reforma laboral Bcomo en aquella circunstancia.

Sin embargo, si el gobierno revirtiera el orden de preferenciasentre B y C en función del mayor riesgo de solvencia que genera la re-forma tributaria que acompaña a la reforma laboral B (por ej., conC>B>A), la alternativa C sería la más votada (independientemente del


Cuadro 4ORDENAMIENTO DE PREFERENCIAS CON INFORMACIÓN INCOMPLETA Y

REFORMA IMPOSITIVA PROGRESIVA (EN LA REFORMA “ÓPTIMA”)

JUGADORES (1) (2) (3) (1)+(2)+(3) (4) (5) (6)


“1” B A B B A B B

“2” C C C C C C C


mas, compartían en común una posición contraria hacia las cúpu-las sindicales.

• La legislación anterior en Chile era incluso más rígida que la ar-gentina (en cuanto a la restricción de la competencia en el merca-do laboral) y por lo tanto la necesidad de una reforma era en esesentido incluso mayor que aquí.

Vale decir, en la reforma chilena existieron factores políticos quepesaron fuertemente en la flexibilización laboral: la necesidad de rom-per con el statu quo, y la mayor concentración del poder político fue-ron factores determinantes. Igualmente, la reforma laboral chilena seenmarcó en una reforma más amplia, caracterizada por la aperturade la economía y la relativa estabilización inflacionaria a mediados dela década del setenta, factores éstos complementarios (pero en estecaso secundarios en cuanto a importancia) para la ocurrencia de lamisma.

En lo que se refiere a la reforma laboral peruana, puesta en mar-cha por medio de distintas medidas entre los años 1992 y 1995, seflexibilizó la estabilidad laboral, se limitó el poder de huelga, se redujoel poder monopólico de los sindicatos y se limitó el rol intermediariodel Estado en la negociación colectiva. Existe un aspecto político quela asemeja al caso chileno: la concentración del poder político institu-cional en el presidente Fujimori luego del autogolpe del 5 de abril de1992 y la debilidad del sindicalismo luego del accionar de grupossubversivos de ultraizquierda como Sendero Luminoso y el Movimien-to Revolucionario Tupac Amaru que minaron la base ideológica sindi-cal. En este contexto, por ejemplo, fue posible introducir una reformaconstitucional en 1993, imprescindible para flexibilizar la estabilidadlaboral, garantizada en la Constitución del año 1979.

Por otro lado, la economía peruana experimentó una fuerte y largarecesión entre 1988 y 1992, lo que provocó un aumento en el desem-pleo abierto (y en el subempleo), introduciéndose cambios radicalesde política económica en 1990, tales como la unificación cambiaria, laapertura de las importaciones y del movimiento de capitales que ge-neraron mayor competencia en la economía y la reducción en los ín-dices inflacionarios desde el 60% mensual en julio de 1990 hasta el10% anual en 1995. En ese sentido, la reforma laboral fue posterioral resto de las reformas estructurales. Así, fueron tanto factores polí-ticos como económicos los que estuvieron presentes en la reforma la-boral peruana.

En ambas experiencias comentadas, las características políticas yeconómicas fueron consistentes con el resultado alcanzado en la le-gislación. Esto por sí solo no demuestra la validez del análisis, pero sefortalece al notar que: (i) antes de ambas reformas las condicionesque aquí se postulan como determinantes no estaban presentes, y (ii)países vecinos como Brasil y Uruguay, con legislaciones laborales in-flexibles, similares cualitativamente a la legislación argentina (véase


forma chilena de 1979 se le concedía al sindicalismo más libertadde la que pedían los sindicalistas, y eso les hizo a éstos más difícilante la opinión pública rechazarla abiertamente; en la Argentina,los sindicalistas no piden ninguna libertad y por ello les resultamás fácil rechazar la que se intente instaurar ahora.

• La necesidad de innovar en cuanto a la legislación laboral en Chileera imperiosa, ya que existía un boicot del sindicalismo norteame-ricano a las exportaciones chilenas previsto para mediados de ene-ro de 1979. En función de los adelantos del gobierno sobre el PlanLaboral, el boicot se suspendió hasta el mes de julio para revaluarentonces su implementación. Esta nueva fecha constituyó enton-ces un plazo límite que forzó el rompimiento del statu quo, carac-terística ausente en la Argentina.

• La posición de los grupos empresariales, sin ser contraria, tampo-co fue entusiasta frente al Plan Laboral, en alguna medida pormiedo a la libertad sindical y también porque la intermediacióndel Estado les proveyó un mecanismo para evitar competir, almismo tiempo que la carga por los mayores salarios pagados re-caía sobre los consumidores o contribuyentes (en el caso de laconstrucción).

• Al describir el procedimiento “legislativo”, Piñera señala que eraclave para la reforma convencer al general Pinochet, y luego a laJunta de Gobierno (conformada por Pinochet y otros 3 miembrosmilitares). Debe notarse que convencer a 4 personas es más fácil(o probable) que convencer a la mitad de un poder legislativo condos cámaras y más de 300 miembros en conjunto y que, en todocaso, esto último puede resultar insuficiente.

• Una característica interesante fue que el gobierno podía usar losmedios de comunicación (TV) sin recibir ataques frontales (o des-calificaciones) para volcar a favor del plan a la opinión pública (enparticular la opinión de quienes están en contacto con los milita-res de la cúpula). Esto posibilitó que la información disponible porlos trabajadores fuese (en el mejor de los casos) insesgada.

• Al momento de enviar el proyecto desde el Poder Ejecutivo a laJunta de Gobierno sólo restaban tres semanas para que se cum-pliera el plazo del sindicalismo internacional para revisar la deci-sión del boicot al comercio chileno. Este deadline debe interpre-tarse como fundamental para la línea de análisis de la economíapolítica de la reforma: no sólo por no ser un gobierno democráti-co fue más fácil la reforma (aunque ello no implique que no exis-tió dificultad alguna), sino que se debió a la necesidad de uncambio por la presión internacional; el statu quo era insostenible,y las alternativas abiertas (poder a la cúpula sindical o poder alas bases sindicales) fueron correctamente evaluadas por el go-bierno.

• Si bien los miembros de la Junta de Gobierno (por ej., el “poder le-gislativo”) tenían en general posiciones diversas sobre distintos te-


buir a atenuar la oposición de los trabajadores ocupados menosadaptables a cambios tecnológicos y ocupacionales, de la misma for-ma que la difusión de información veraz por parte de organismos nogubernamentales puede contribuir a difundir los verdaderos riesgos yventajas tanto de la reforma como del statu quo.

Si bien es posible que en el pasado el margen disponible para unareforma profunda pudo ser escaso o nulo, la habilidad del Poder Eje-cutivo para inducir los pasos necesarios hacia el “convencimiento” delos trabajadores, vía la provisión de información (a ellos y a otros in-termediarios posiblemente más creíbles para los trabajadores), segu-ros de desempleo y extensión del período de transición respetando losderechos adquiridos, así como la iniciativa en la presentación de lasalternativas abiertas a consideración, son en el presente contexto deun alto desempleo, estabilidad de precios e importante apertura de laeconomía, factores determinantes para la posibilidad de implementaruna reforma laboral eficiente, debido al alto grado de complementarie-dad de esta reforma con otras que ya han sido adoptadas (por ej.,equilibrio fiscal y monetario, mayor apertura de la economía, etc.).

Por otro lado, la experiencia de varios países latinoamericanos noparece contradecir la validez del modelo de análisis presentado, al me-nos una vez que se incorporan las particularidades políticas e institu-cionales que caracterizaron cada caso. Asimismo, debe notarse que laexperiencia europea actual, en la que coexiste una legislación laboralrígida (con estabilidad monetaria y un aceptable grado de apertura co-mercial) con un alto nivel de desempleo sin que aparezcan inminentesreformas laborales, tampoco constituye un contraejemplo respecto delanálisis presentado, ya que en los países europeos los trabajadores de-socupados gozan de seguros más que atractivos, lo que reduce fuerte-mente el apoyo de éstos a una flexibilización de la legislación laboral.En ese sentido, el eventual perfeccionamiento del seguro de desempleoen la Argentina, deseable en cuanto la magnitud de la reforma econó-mica, ha significado que un importante segmento de la población que-de “tecnológicamente discapacitado”, restaría apoyo (probabilidad) a lasanción de una legislación laboral más flexible (la secuencia de estasmedidas, entonces, importa significativamente aquí).

Por último, la experiencia chilena es aleccionadora en un sentidoimportante no explorado hasta aquí en este trabajo. En ella la refor-ma (Plan Laboral) se limitó a los aspectos de negociación colectiva yde organizaciones sindicales, pero no del conjunto total de los aspec-tos laborales que en parte fueron modificados antes y otros después(por ej., normas sobre indexación salarial). Es posible entonces queesta separación de las distintas reformas laborales allane parte de laresistencia que generaría una reforma más amplia. La alternativa esparticularmente interesante y obliga a plantear la siguiente pregunta:¿la reforma posible en un contexto democrático es flexibilizar la legis-lación sobre despidos sin atacar el monopolio sindical, o viceversa?

Al respecto, vale la pena notar que, tomando las distintas reformas


Bour et al. [1992]), se caracterizan por haber tenido hasta hace pocotiempo niveles de desempleo moderados, altos niveles inflacionarios,economías reguladas y protegidas, restricciones al comercio y al mo-vimiento de capitales y ausencia de gobiernos totalitarios con orienta-ción económica liberal.

4. CONCLUSIÓN

Si bien los resultados de las votaciones anteriores fueron determi-nantes, ello fue debido a las definiciones específicas sobre el mecanis-mo de decisión, las preferencias de los jugadores y las importanciasrelativas de cada uno de ellos en la toma de decisiones. Si bien estasprecisiones pueden ser sujetas a críticas y revisiones, cualitativamen-te se encuentran en cierta medida cercanas a la realidad. En definiti-va, el espíritu de ejercicio fue tan sólo señalar factores que contribu-yan a hacer más probable la aprobación de una reforma laboralamplia, y estos resultados deben ser interpretados en ese sentido,más que como predicciones definitivas.

Un elemento importante de la conclusión es que la reforma “ópti-ma” requiere convencer a los trabajadores ocupados, y en particular alos que es menos costoso hacerlo (los trabajadores ocupados “adapta-bles”).

Asimismo, el análisis realizado permite identificar condiciones quehacen más o menos propicia una determinada propuesta de reforma dela legislación laboral, identificando además instrumentos públicos (se-guro para el nuevo desempleo), que al presente al menos parecen nece-sarios para hacer políticamente viable una reforma que implique unaflexibilización profunda en las relaciones laborales en la Argentina.

Concretamente, si el índice de desempleo sube, la reforma óptimase hace más factible en el plano político, aunque por supuesto éste noes el único factor importante (al menos al presente, y hasta tanto elnivel de desempleo no alcance magnitudes inéditas en la historia delos países del mundo). Así, una reforma “óptima” que deje de lado losderechos adquiridos por parte de los trabajadores ocupados será másresistida por éstos, y si bien generaría una mayor movilidad laboral yventajas de flexibilidad en la reasignación de recursos, no sería políti-camente viable (ni jurídicamente deseable, por cuanto haría caso omi-so de derechos adquiridos de acuerdo con una legislación previa bajola cual se realizaron los contratos laborales vigentes). De la mismaforma, si dichos derechos adquiridos son respetados, las ventajas dela mayor flexibilidad y rotación laboral producto de la reforma seríanmenores pero se reduciría el reparo hacia la misma por parte de lostrabajadores más adversos a un cambio en las reglas de juego. Uneventual seguro por despido financiado por el Estado podría contri-


mente que: (i) el resto de los participantes son neutrales frente al riesgo o (ii)tal riesgo sólo existe a los ojos de los trabajadores porque no cuentan con lainformación suficiente para evaluar los cambios en forma completa. (El su-puesto informativo se comenta más adelante.)

8. Si el rol asignado al Congreso es representar los intereses de los traba-jadores, la función de utilidad de éste estaría dada por

Uc=α1.Utea+α2.Utee+α3.Utd,

donde los αi son ponderadores positivos (una alternativa es que representen laparticipación de cada grupo de trabajadores en la fuerza laboral).

9. Aunque, de acuerdo con una de las leyes de Marshall, el poder de unsindicato en la negociación salarial frente a los dueños de la empresa está in-versamente relacionado con la incidencia del trabajo sobre el costo total deproducción.

10. Nótese que la divergencia de objetivos entre trabajadores empleados ygremialistas está latente, y que no existe casi relación alguna entre los objeti-vos de los trabajadores desempleados y los gremialistas (a excepción de la re-lación directa a través de las preferencias partidarias de éstos, que podrían in-cluso colocarlos como grupos antagónicos o “enemigos”).

11. Si alguna de ellas encontrara óptima la legislación actual, podría igual-mente mantener el mismo convenio con sus trabajadores luego de la flexibili-zación de la legislación, por lo que la preferencia de las empresas (al menosdébil) por la flexibilización es unánime. Las excepciones posibles a esta reglaestán vinculadas con el deseo de algunas empresas de un determinado sectorpor introducir o mantener barreras o mecanismos no competitivos en los mer-cados en los que operan. En primer lugar, la negociación centralizada permiteexplicitar la colusión entre empresarios y trabajadores para lograr introducirbarreras de las que se benefician ambos (por ej., sectores metalúrgico y textilen el pasado). En segundo lugar, un grupo de empresarios puede capturar laCámara que negocia, y establecer normas laborales estrictas (altos estándares)que reduzcan a un pequeño subgrupo de empresas el universo de las que “ca-lifican” por estar en blanco, tornándose ese grupo de empresas las únicas encondiciones de contratar como proveedores del Estado, etc.

12. Debe notarse que el hecho de que el ordenamiento de preferencias delgobierno sea B>C>A no implica que éste deba siempre proponer la reformaóptima B, ya que en su propuesta debe evaluar la probabilidad de que final-mente ella sea implementada. Asimismo, las preferencias del Congreso seomiten porque se suponen “endógenas”, por ej., el Congreso convalida el re-sultado de la agregación de las preferencias descriptas en el cuadro. Véasemás adelante.

13. El supuesto adoptado sobre la importancia de cada voto es absoluta-mente arbitrario, y una modificación del mismo tiene implicancias inmediataspero también obvias sobre el resultado, comentándose al respecto sólo al ana-lizar las legislaciones de Chile y de Brasil.

14. Véase Romer y Rosenthal (1979).15. Por ejemplo, si se oponían a cualquier reforma sobre la base de los va-

lores esperados en la ecuación (2), con mayor razón lo hacen cuando las va-rianzas percibidas son positivas.

16. Si se ubican las 3 alternativas en el orden A-C-B, puede observarseque las preferencias de cada uno de los participantes tienen un único pico, ypor lo tanto no se verifica el Teorema de Imposibilidad de Arrow.


(por ej., negociación colectiva, despidos y obras sociales) por separa-do, la descripción de las preferencias de los “jugadores” en este traba-jo, indicaría que la desregulación más profunda de las obras socialestendría como oposición solamente a los sindicalistas (salvo que seconsidere que su poder para malinformar a los trabajadores en esteaspecto es extremo, algo poco probable en el contexto actual). Así, se-ría posible flexibilizar la legislación laboral en etapas: en primer lugar,las obras sociales, y luego –una vez debilitados los sindicatos al per-der la “caja” y por ende reducida su capacidad para sesgar la infor-mación a los trabajadores– proceder a la reforma pendiente sobre ne-gociaciones colectivas y despidos. En caso de que el gobierno no lleveadelante esta primera reforma laboral, entonces, puede suponerseque no es su intención efectiva hacerlo.

NOTAS

1. Investigador Visitante, FIEL.2. La bibliografía desarrollada dentro de esta rama durante los últimos 20

años es por demás extensa, y las contribuciones más significativas se encuen-tran en journals tan importantes como el American Economic Review y el Jour-nal of Political Economy, de cobertura variada, y los más específicos como Pu-blic Choice, Rand Journal of Economics, Journal of Law and Economics, Journalof Law, Economics and Organization, International Journal of Political Economy,American Journal of Political Economy, European Journal of Political Economy,Journal of Law and Contemporary Problems, Journal of Policy Reform, etc.

3. Véase por ejemplo Dewatripont y Roland (1992) y Martinelli y Tomassi(1995). Tomassi y Velasco (1996) revisan en forma ordenada los aportes másimportantes y recientes en esta literatura.

4. Podría argumentarse que las seccionales de los sindicatos querrían te-ner mayor autonomía de la Central Obrera, y que por ello favorecerían unadesmonopolización y descentralización sindical, pero de todas formas es razo-nable suponer que su influencia sobre las preferencias sindicales agregadas esmenor (lo que es consistente con los naturales problemas de coordinación delos grupos dispersos y con un pequeño stake descritos por Olson [1968]).

5. Véase Bour y Urbiztondo (1994) para una caracterización similar aplica-da a la reforma del sistema previsional en la Argentina.

6. La percepción de seguridad es falsa porque lo que de hecho ocurre esque se magnifica la apuesta laboral: es más difícil perder el empleo, pero si sepierde, es más difícil encontrar otro.

7. El aspecto temporal de las preferencias se considera en la especificaciónde las funciones de la siguiente manera: en el caso de los trabajadores, su pre-ferencia temporal es tan alta que lo que se representa son sus niveles de utili-dad en el corto plazo (por ej., dos años), mientras que en el caso de los gremia-listas y las empresas sus objetivos de corto y largo plazo no varían (sólo lohace la intensidad al aumentar la paciencia), y en el caso del gobierno la “pa-ciencia” es un determinante de los ponderadores de los distintos argumentos.En lo que se refiere al “riesgo” de las reformas, sólo se considera la visión delos trabajadores, considerados como adversos al riesgo, suponiendo implícita-


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17. La mayor inflexibilidad en la legislación laboral aprobada en 1988 pue-de deberse al resultado de un intercambio de votos (logrolling), más factiblecuanto menor es la intensidad de las preferencias del gobierno por una flexibi-lización de las relaciones laborales. Véase Stratmann (1992).

18. Un ejemplo de la información a transmitir es el resultado del funciona-miento de los sindicatos sobre el desempleo en otros países, tal como se haceen el trabajo de Borooah (1991) para la experiencia inglesa, donde se concluyeque la acción sindical tendiente a la igualación de salarios entre las distintasregiones geográficas genera una tasa de desempleo mayor en las regiones don-de la productividad del trabajo es menor. Véase también, más generalmente,Gill (1995).

19. En el cuadro 2’, las valoraciones de los trabajadores empleados adap-tables y de los desocupados hacia la alternativa B aumenta (acercándose a suvaloración por la alternativa C), al mismo tiempo que aumentaría el porcentajede trabajadores desocupados (seguramente reduciéndose fundamentalmente elporcentaje correspondiente a los trabajadores ocupados específicos), lo quejuntamente con el mayor interés del gobierno por la reforma B conduce a au-mentar la probabilidad de que ella sea implementada.

20. Resulta difícil justificar un seguro para el nuevo desempleo que seamejor que el seguro que gozan los trabajadores que ya están desempleados,razón por la cual es posible que deba ser extendido a una fracción significati-va de éstos. Esta extensión aumentaría el costo fiscal de la reforma óptima (B)pero generaría un aumento en el respaldo de los actuales desocupados que nose capturan a continuación.

21. Esta compensación debe evitar que se generen comportamientos opor-tunistas entre empresarios y empleados, falseando la realidad laboral para re-cibirla. Una forma de hacerlo es brindar el seguro “en especie”, por medio devouchers con seguro de salud y cursos de capacitación, empleo de emergencia(por ej., en horario reducido, en las plazas), etc. Una propuesta concreta en es-te sentido puede consultarse en FIEL (1995).

22. Las referencias para cada caso son, respectivamente, Piñera (1990), yParedes y Pasco (1996).


Borooah, V. K.: “Trade Union Behaviour and Interregional Variations in Unem-ployment Rates”, Public Choice, octubre de 1991, 72(1), págs.1-12.

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1. INTRODUCCIÓN

Luego de soportar un prolongado período de estancamiento cuyopunto culminante es la hiperinflación, la Argentina inicia en 1989 unambicioso programa de reformas estructurales. El objetivo básico fuerecuperar la capacidad de crecimiento y desarrollo a partir de la mo-dernización de las instituciones económicas y sociales. Esto implicó elreplanteo de las funciones del Estado tendiendo a que los mercadosjueguen un rol más activo en el proceso de asignación de los recursos.

Los siete años recorridos ofrecen la perspectiva temporal suficientecomo para comenzar a ensayar un primer balance de los resultadosalcanzados. Sin pretender emitir juicios definitivos, y en una perspec-tiva de alta generalidad, hay evidencias suficientes como para afirmarque el proceso de transformación fue muy exitoso. La meta de estabi-lidad fue alcanzada y avances significativos en una mejor organiza-ción de la economía han permitido elevar la eficiencia de la estructu-ra productiva en el marco de la expansión de la actividad económica.

Sin perjuicio de ello, el desenvolvimiento del mercado de trabajoaparece como el ámbito más vulnerable dentro de este balance. El ex-plosivo incremento en la tasa de desempleo abierto es el indicadormás utilizado para apoyar este posicionamiento, llegando inclusive arelativizar el valor de los progresos alcanzados. Esta línea argumentalcuestionada del proceso de transformación reposa en la evidencia deque una alta proporción de población en situación de desempleo esincompatible con niveles aceptables de equidad social. Si bien se pue-den ensayar distintas opiniones respecto a las causalidades entre dis-torsiones en el mercado de trabajo y reformas estructurales no hay

Capítulo 10

LAS INSTITUCIONES LABORALES EN EL CONTEXTO DE REFORMAS

ESTRUCTURALES

Argentina, 1989/1996

OSVALDO GIORDANO

ALEJANDRA TORRES1

2. LAS REFORMAS COMO UN “PROCESO”

En la gestación de una reforma se pueden identificar tres secuen-cias. Aunque idealmente son etapas que se deberían diferenciar cro-nológicamente, en la mayoría de las experiencias de reformas se pre-sentan superpuestas e influyéndose mutuamente. De todas formas,las diferencias conceptuales son claras teniendo como punto comúnque se trata de tres condiciones necesarias para que la reforma efec-tivamente se instrumente. Desvíos en alguna de ellas implica el abor-to o la desnaturalización de la reforma.

Existe un primer eslabón que es el diseño de la reforma. En teoría,la meta en esta etapa es definir la arquitectura de las institucionesque garantizarán el desenvolvimiento eficiente de los mercados. Estoinvolucra tanto generar las condiciones para que los mercados funcio-nen como corregir las eventuales fallas. De la suma de mercadoscompetitivos e instituciones pertinentes se espera derivar una estruc-tura de incentivos que conduzcan a los agentes económicos a com-portamientos socialmente óptimos.

La segunda etapa también es de carácter fundamentalmente técni-co. El objetivo es plasmar en un instrumento legal el diseño de lasnuevas instituciones. La clave en esta secuencia es elegir los instru-mentos más apropiados (teniendo en cuenta el diseño pero tambiénlas restricciones políticas) y desarrollarlos con rigurosidad.

Por último, está la instancia política. Es el proceso a través delcual se supera el mínimo de consenso necesario como para que la re-forma sea instrumentada. Esta etapa puede demandar procesos tandiversos como, por ejemplo, la sanción de una ley, la promulgación deun decreto o la toma de decisiones en algún organismo público. El de-nominador común de todos los casos es que la innovación demandaacumular el suficiente poder político como para superar las resisten-cias que operan en contra del cambio.

El proceso de reforma laboral no es una excepción a este esquema.Sin embargo, tiene muchas particularidades. La más importante esque se trata de transformar instituciones de naturaleza económica ysocial. Esta doble perspectiva introduce complejidades que la diferen-cian de otras áreas y que no deben dejarse de tener en cuenta a los fi-nes de entender la dinámica de lo ocurrido en los últimos siete años.

En la primera etapa el objetivo es diseñar instituciones laboraleseficaces a los fines de disponer de reglas de juego que impongan en elmercado de trabajo una estructura de incentivos que conduzca a másy mejores empleos. A diferencia de otros ámbitos de reformas, en lalaboral subyacen tanto objetivos de eficiencia como de equidad. Estos–especialmente en el corto plazo– pueden ser contradictorios. Desde elpunto de vista del diseño, la multiplicidad de objetivos y sus eventua-les conflictos constituyen una restricción importante. Ésta es una delas razones por las cuales desde el mismo momento en que comienza

LAS INSTITUCIONES LABORALES EN EL CONTEXTO DE REFORMAS 225

duda de que el tema laboral y su impacto sobre la situación socialconstituyen el punto más controvertido del proceso de transforma-ción.

Para alcanzar un mejor entendimiento del fenómeno es necesarioevaluar en qué medida la modernización se hizo extensiva a las insti-tuciones laborales. Esto implica descartar tanto opiniones críticas queconsideran al alto desempleo como la derivación natural de un mode-lo económico equivocado, como opiniones a favor de las reformas pe-ro que con resignación consideran el desempleo como una consecuen-cia no deseada pero inevitable de las transformaciones. Ambosenfoques son incompletos, ya que ignoran el rol que juegan las insti-tuciones laborales como condicionantes del desenvolvimiento del mer-cado de trabajo.

Al explorar la alternativa de considerar las regulaciones laboralescomo un factor determinante de la dinámica del mercado de trabajo,un primer punto a considerar es que se está frente a una experienciade reforma laboral parcial. Esta caracterización descarta visiones po-lares bastante frecuentes, pero sin fundamentos empíricos, que indi-can que en lo esencial no hubo reformas o, en el sentido contrario, sehicieron todas las reformas posibles y necesarias. La realidad se en-cuentra en algún punto intermedio. A través de estos siete años sepuede documentar una cantidad importante de cambios en el marcoregulatorio laboral. También se puede argumentar que la cantidad,orientación, profundidad y temporalidad no se correspondió con lasexigencias que imponía el contexto.

Hay áreas donde las reformas estuvieron bien orientadas y con laprofundidad adecuada. En otras, se avanzó con ciertos sesgos, tardía-mente o sin la suficiente intensidad. En otros, más que una reformase trató de una declamación que muchas veces operó como gatopar-dismo. También se pueden identificar áreas donde los cambios fueronen la dirección contraria a la demandas que imponía el nuevo modelode organización económica. La sumatoria de todas estas mutacionesdan un panorama complejo que sólo puede ser evaluado a través deun análisis desagregado y que tome en cuenta no sólo los resultadossino también el proceso a través del cual las reformas son gestadas.

El objetivo de este documento es describir a grandes trazos el tra-yecto que siguió la reforma laboral e indagar sobre los factores queexplican las secuencias seguidas. Tanto en el plano de la descripcióncomo fundamentalmente en el de la interpretación, las aspiracionesse acotan a plantear ejemplos, hipótesis o juicios provisorios más quea dejar conclusiones definitivas. Esta perspectiva responde, por un la-do, a la profundidad analítica del documento (que excluye una eva-luación detallada de cada una de las reformas, tanto de las que al-canzaron a instrumentarse como de las que fueron abortadas enalguna instancia) y, por el otro, por la limitada perspectiva temporal,que implica abordar un proceso no concluido y relativamente poco es-tudiado.


sus beneficios casi instantáneamente con su instrumentación, unaparte importante de los cambios en las regulaciones laborales tienenimpacto en plazos que se miden en años. Costos políticos en el cortoplazo y beneficios diferidos para el mediano y largo plazo constituyenel escenario menos seductor a los fines de construir consensos y de-rribar las barreras que se oponen a los cambios.

En definitiva, la visión del proceso de reforma como un ámbito deinteracción de aspectos técnicos y políticos facilita el entendimientode la experiencia argentina. Esto es particularmente importante dadoel contexto de sistema político democrático y con sindicatos podero-sos y que en su mayoría forman parte de la fuerza política que ejerceel gobierno. Este constituye un entorno que diferencia la reforma la-boral argentina de otras experiencias en el mundo. Los cambios enlas regulaciones laborales exigen elevados niveles de consenso, porser un contexto muy propicio para el “empate”, ya que muchos de los“jugadores” tienen poder de veto y pocos capacidad autónoma paraimponer la reforma. Adicionalmente, están disponibles múltiples víaspara “lavar” las reformas a través de su desnaturalización en la ins-tancia de definición jurídica.

3. LOS PUNTOS DE PARTIDA

Haciendo una simplificación extrema de la realidad, los datos mássignificativos que caracterizaban al contexto en que se lanza el proce-so de transformación se resume en los siguientes puntos:

– Instituciones laborales claramente disfuncionales con las nece-sidades de una economía de mercado abierta a la competencia.Tanto en las regulaciones derivadas de la legislación como de losconvenios colectivos, el elemento común es el desprecio por losfactores relacionados con la competitividad (costos, productividad).

– Desde el punto de vista del funcionamiento del mercado de traba-jo, la inflación (alta y oscilante) en el marco de una economía pro-tegida y con negociación colectiva centralizada operaba como un“flexibilizador automático”. Los desajustes en el mercado de traba-jo se corregían fundamentalmente vía precios a través de la ero-sión que producía la inflación sobre los costos laborales (salarios ycargas sociales). Fijados en una primera instancia los salarios no-minales y las condiciones de trabajo, existía una segunda instan-cia donde se fijan exógenamente los precios de los bienes y servi-cios en un contexto no competitivo y, por lo tanto, con la holguracomo para corregir cualquier incoherencia entre los costos labora-les y la productividad del trabajo.

– Los problemas de empleo no se hacían explícitos. La tasa de de-


el diseño comienza a tener alta pertinencia evaluar la viabilidad polí-tica de la propuesta.

Generalmente, dada la elevada complejidad técnica y los muy altosniveles de litigiosidad que caracterizan a las relaciones laborales en laArgentina, el proceso a través del cual la reforma se plasma en uninstrumento jurídico es más que una etapa meramente instrumental.2

En muchos casos, se convierte en la instancia decisiva que define laeficacia de la reforma. Cuando la resolución del problema depende deun esquema complejo, las probabilidades de apelar a alternativas dis-torsivas aumenta. Adicionalmente, para que una reforma laboral al-cance el objetivo es necesario que supere la “prueba de los tribuna-les”.3

Por último, la secuencia política de la reforma laboral también pre-senta rasgos muy específicos. El marco regulatorio que condiciona lasrelaciones laborales afecta en forma directa a una proporción muy al-ta de la población. A diferencia de otras reformas donde el efecto ope-ra por una vía más indirecta (y, por lo tanto, menos identificable lareforma como factor de alteración de la vida cotidiana), en general loscambios en las regulaciones laborales son asociados más fácilmentecon el desarrollo de la vida de las personas. Consecuentemente, aun-que no necesariamente con información correcta, el proceso de refor-ma laboral se caracteriza en general por un alto nivel de exposición aldebate público.

También hay características especiales entre los agentes o jugado-res que participan en el proceso de reforma. La visión más explícita ysimple es la “tripartita”: los sindicatos, con preferencias en institucio-nes más “rígidas”; las cámaras empresarias, con preferencias por ins-tituciones más “flexibles” y; el Estado, con un rol armonizador e intro-duciendo la perspectiva del “interés general” que involucra laspreferencias de la sociedad (un conjunto más amplio que sindicatos ycámaras empresarias). La realidad es mucho más compleja.

En los tres casos se trata de jugadores “cupulares” que interme-dian intereses muy heterogéneos y, en algunos casos, contradictorios.No sólo aparecen los problemas de intereses conflictivos entre repre-sentantes y representados, sino también conflictos entre los interesesde los representados. Éste es un contexto propicio para que operenagentes no explícitos o “jugadores solapados”. El caso más notableson los gestores de la industria del juicio laboral.4 Operando transver-salmente dentro de los jugadores “explícitos” (sindicatos, cámarasempresarias y Estado) constituyen una comunión de intereses econó-micos que reaccionan refractariamente frente a innovaciones sobrelas instituciones laborales que impliquen alterar sus privilegios. Lacomplejidad jurídica que involucran algunas reformas favorece el ac-cionar solapado de estos jugadores.

Por último, un rasgo con profundas implicancias son los rezagoscon los cuales operan las reformas en las instituciones laborales.Mientras que, por ejemplo, un plan de estabilización puede mostrar


los dos ámbitos las cuestiones laborales tenían una jerarquía compa-rable a, por ejemplo, las privatizaciones, la reforma del Estado o laspolíticas cambiaria, fiscal y monetaria.

No resulta sorprendente que el principal cambio en la legislaciónlaboral que se produce en este período es la eliminación del tope so-bre la indemnización por despido, tradicionalmente determinado enfunción del valor del salario mínimo. Se trataba de un cambio ligadoa proteger de los efectos de la inflación un instituto laboral propio delviejo esquema de organización económica. Las contradicciones con elespíritu modernizador que orientaba las reformas en las cuales se en-marcaba son muy evidentes. Es sugestivo que en el mismo instru-mento legal en el que se inicia el proceso de transformación, la opciónen lo laboral fue preservar los viejos criterios. Esto muestra hasta quépunto se relegaba a las instituciones laborales dentro del proceso dereformas.

Sin embargo, son las disposiciones incluidas en el capítulo IV (dela protección del trabajador) de la Ley de Reforma del Estado5 las quemejor ilustran la concepción predominante en relación con las insti-tuciones laborales. En este articulado se establece que se garantizarála continuidad de las regulaciones laborales a los trabajadores de losorganismos a privatizar. Esto se extiende a disposiciones legales, con-vencionales, de encuadramiento sindical y de la seguridad social.6

Similares comentarios –aunque matizados por los intereses en jue-go que operaron– merece la modificación del concepto de remunera-ción previsto en la Ley de Contrato de Trabajo a través de un decretode necesidad y urgencia.7 Frente a la elevada presión impositiva quesufría el costo laboral –reduciendo los salarios, conspirando contra lageneración de empleos e incentivando el empleo irregular– se esta-blece un nuevo componente del salario (vales alimentarios y canastasfamiliares) no sujeto a cargas sociales. Esto implica que en lugar deeliminar una distorsión se crea una nueva para compensarla parcial-mente.

También en este período se sancionó un decreto con el objetivo deregular el derecho de huelga en los servicios esenciales. Es probableque –a la luz de la tradición argentina– se haya pensado en este ins-trumento como forma de enfrentar eventuales conflictos. La realidadindica que uno de los rasgos que caracterizó el proceso de transfor-mación fue el muy bajo nivel de conflictividad laboral.8

La “antirreforma”

La principal conclusión que se deriva de la rápida enumeraciónanterior es la presencia de una opinión predominantemente refracta-ria ante la alternativa de reformar la normativa laboral. La actitud pa-siva frente a la eventualidad de extender las reformas al área laboraly activa para sostener o profundizar el antiguo modelo se sustentan


sempleo abierto se mantenía relativamente baja a pesar del estan-camiento. Las distorsiones en el mercado de trabajo se acumula-ban a través del subempleo (ocupaciones de muy baja productivi-dad tanto en el sector público como privado) y desempleo oculto(bajas tasas de participación).

– En orden a la importancia y urgencia, la estabilidad institucional yeconómica constituían temas críticos íntimamente vinculados. Laconsolidación del sistema democrático dependía de la capacidadpara estabilizar la economía. La hiperinflación trascendía el carác-ter de problema económico y ponía en jaque el orden institucional.Luego aparecía la necesidad de iniciar un proceso de crecimientoque rompiera con el estancamiento secular.

– La cuestión social no era directamente correlacionada con los pro-blemas de empleo. La marginalidad social era considerada funda-mentalmente una derivación de la decadencia general. Si se inten-taba alguna localización no aparecía el empleo. En efecto, el áreamás considerada era la seguridad social: los bajos haberes previ-sionales como fuente de pobreza fue un tema recurrente en losprimeros años de reformas.

La principal conclusión que surge de los puntos anteriores es queel contexto de partida era claramente adverso en relación con incorpo-rar las instituciones laborales dentro del proceso de reforma. A la na-tural resistencia sindical se le sumaba la apatía patronal y el interésgeneral focalizado en otras prioridades. Desde esta óptica, la necesidadde la reforma laboral se reducía a un ejercicio intelectual construido apartir del supuesto de que si el nuevo esquema de organización econó-mico basado en mecanismos de mercado era exitoso en estabilizar laeconomía era necesario prever instrumentos alternativos que sustitu-yeran la inflación como factor flexibilizador del mercado de trabajo. Apartir de esta realidad, sumamente abstracta para gran parte de la so-ciedad, era difícil acumular adhesiones que permitieran tomar accio-nes preventivas frente a la dinámica que iba a caracterizar al mercadode trabajo.

4. LA ETAPA DE PREESTABILIZACIÓN (1989/1991)

Hacia mediados de 1989 al factor estructural de estancamiento sele adiciona como hecho coyuntural la hiperinflación, que obligó a ade-lantar el cambio de gobierno. De ese entorno se derivaban dos tiposde prioridades. Por un lado, la urgencia de atacar con instrumentosfiscales y monetarios la hiperinflación. Por el otro, emitir los actosfundacionales del proceso de reformas estructurales que permitirá lamodernización del país y cerrar el ciclo de decadencia. En ninguno de


ilustra con mucha claridad los nuevos criterios. En él se suspendentransitoriamente las cláusulas de los convenios colectivos del sectorpúblico que se consideraban distorsivas de la productividad. Esta dis-posición fue la base para la renovación de los convenios colectivos delas empresas públicas.

Parecería que la “antirreforma” en el área laboral fue aplicada has-ta el momento en que se convertía en una traba insuperable para elproceso de transformación. En este estadio límite los criterios cam-bian y con carácter de urgente se aplican instrumentos flexibilizado-res. Esta tesis permite explicar por qué las primeras reformas tuvie-ron como ámbito las relaciones laborales en el sector público (dondelas inconsistencias se hicieron explícitas más tempranamente) difi-riéndose en el tiempo su extensión al sector privado.

5. LA ETAPA DE ESTABILIZACIÓN (1991/1994)

Con la puesta en vigencia de la ley de convertibilidad y sus efectosestabilizadores comienza a aparecer con mayor claridad que las refor-mas tienen implícito un cambio de contexto con profundas repercu-siones sobre el funcionamiento del mercado de trabajo. La más inme-diata y obvia es la referida a la necesidad de abandonar el criterioindexatorio como base para la determinación de los salarios nomina-les. Para el resto de las instituciones laborales, si bien se puedenplantear idénticos argumentos, la correlación no fue (ni es) percibidaen forma tan directa.

El Plan de Convertibilidad y la apertura de la economía es el puntoa partir del cual se desactiva el principal factor de flexibilidad laboral:la inflación. Los precios pasan a ser una variable exógena (determina-da por los mercados internacionales) y, por lo tanto, dejan de ser elmecanismo por el cual se corregían los desequilibrios del mercado detrabajo. A partir de este hecho en forma muy paulatina pero crecien-te se fueron evidenciando las inconsistencias entre el modelo de orga-nización económica y los criterios prevalecientes en las institucioneslaborales.

La negociación colectiva en un contexto de estabilidad

El lanzamiento del Plan de Convertibilidad y su impacto estabiliza-dor desnuda en forma instantánea el problema de la inmediación sa-larial. Esto obliga a buscar mecanismos alternativos para la determi-nación de los salarios y, simultáneamente, erradicar la inmediaciónsalarial como conducta fuertemente arraigada entre los agentes socia-les. Justificadamente, éste fue el principal factor de atención desde el


en el aparente convencimiento de que es factible tender a una econo-mía mejor organizada con unidades productivas más eficientes sin al-terar el marco regulatorio que condiciona el contrato de trabajo.

Las contradicciones entre los criterios de eficiencia implícitos en lareforma del Estado y el sostenimiento de normas laborales rígidas sehacen explícitas en el mismo momento en que se inicia el proceso. Asíes como a partir de 1990, en abierta contradicción con las disposicio-nes de carácter laboral previstas en el marco jurídico regulador delproceso de reforma, el Poder Ejecutivo Nacional dictó una serie de de-cretos de necesidad y urgencia.9 El artículo 67 del decreto 1757/90


Cuadro 1PRINCIPALES CAMBIOS EN LAS INSTITUCIONES LABORALES.

ETAPA DE PREESTABILIZACIÓN

Normas Contenido

Año 1989

Ley 23.693 (Ley de • Dispone la continuidad de las instituciones laborales a los Emergencia Administrativa) trabajadores pertenecientes a las empresas sujetas a privatización.

Ley 23.697 (Ley de • Prevé el saneamiento de las obras sociales refinanciando losEmergencia Económica) pasivos devengados hasta el 31 de julio de 1989.

Decreto 1477/89 (Vales • Consagra como beneficiario social, eximir de contribucionesAlimentarios y Canastas patronales la dación de cajas familiares o vales alimentarios.Familiares)

Año 1990

Decreto 435/90 • Establece en el sector público el deber de denunciar los convenios(Racionalización del colectivos de trabajo y la obligación de renegociarlos. Gasto Público)

Decreto 1757/90 • Suspende transitoriamente las cláusulas convencionales que(Racionalización del establezcan condiciones laborales distorsivas de la productividad Gasto Público) o que impidan o dificulten el normal ejercicio del poder de

dirección y administración empresaria. Además, promueve la negociación sobre la base de la eficiencia y productividad laboral en empresas y organismos del sector público.

Decreto 1930/90 • Determina el mecanismo de fijación de salarios para los(Racionalización del empleados del sector público.Gasto Público)

Decreto 2184/90 • Regula el ejercicio del derecho de huelga en los servicios(Derecho de Huelga) esenciales.

te de la negociación colectiva, salvo algunos casos especiales. Desdeel punto de vista del funcionamiento del mercado de trabajo el “con-gelamiento” de la negociación colectiva implicó detener el proceso in-dexatorio pero también anular la posibilidad de que las condicionesde trabajo y la estructura salarial se adecuaran a las necesidades yposibilidades de las empresas. Éste fue uno de los más poderosos fac-tores de rigidez laboral.

Las primeras reformas

El incipiente convencimiento de que las instituciones laborales nodebían quedar fuera del proceso de reformas fue el principal estímulopara que se comenzaran a discutir e instrumentar cambios en las re-gulaciones laborales. En el plano de la legislación laboral, los princi-pales instrumentos son la sanción, en diciembre de 1991, de la LeyNacional de Empleo y una nueva Ley de Accidentes y EnfermedadesProfesionales.14 En la primera, los principales institutos reguladosson el establecimiento de contratos temporales promovidos, el esta-blecimiento de un blanqueo laboral y el aumento de las sanciones ha-cia el futuro, el restablecimiento de un tope a la indemnización pordespido y contemplar la base jurídica y financiera para la gestión depolíticas de empleo (seguro de desempleo, y programas de empleo ycapacitación). Por la segunda, se persigue morigerar los efectos dis-torsivos de la litigiosidad.

En el área de la seguridad social hubo avances muy importantesde carácter operativo. El Decreto 2284/91 unifica en la ANSeS distin-tos organismos que en forma dispersa e inorgánica integraban la se-guridad social. Adicionalmente, centraliza el sistema de recaudación através de la Contribución Unificada de la Seguridad Social. Los cam-bios se completan con el decreto 507/93 que traspasa a la DirecciónGeneral Impositiva la recaudación de los impuestos sobre la nóminasalarial. Estos cambios generan las bases para una mejor gestión dela seguridad social.

Respecto de los seguros de salud, a pesar de que tempranamentese instala la idea de tender hacia un mercado más competitivo, las re-formas se diluyeron en expresiones meramente declamativas. Ademásde la formulación de varios anteproyectos de reforma (los primerospresentados en 1991) durante el período fueron sancionados los de-cretos 9/93 y 576/93. Si bien los temas de fondo estaban planteados,en ningún caso esto implicó avances en el sentido de romper con lacautividad de la afiliación a la obra social.

Hacia mediados de 1993 y luego de más de dos años de discusiónel Congreso sanciona la reforma más importante de esta etapa: lanueva legislación previsional. Hay pocos países que instrumentaronun cambio de esta naturaleza en un contexto de democracia. En suaspecto medular tiende a restablecer la viabilidad financiera del siste-


punto de vista de la política laboral en los primeros meses de vigenciade la convertibilidad.

El problema de la inmediación de los salarios tuvo básicamentedos facetas. La primera, de carácter coyuntural, se refería a la transi-ción abrupta desde un escenario de alta inflación a otro que en teoríaconvergía a la estabilidad (aunque, naturalmente, en ese momento noexistían certezas sobre tal convergencia ni mucho menos sobre lostiempos que insumiría). En este aspecto, las evidencias muestran uncomportamiento bastante claro: en casi todas las ramas de actividadse negociaron, o se impusieron a través de laudos, ajustes sobre lossalarios de convenios que compensaron la inflación acumulada hastala fecha de puesta en vigencia de la ley de convertibilidad (1º de abrilde 1991). El criterio indexatorio que prevaleció provocó un incrementoen términos reales de los costos laborales, ya que se eliminó el im-puesto inflacionario. Visto desde otra perspectiva, esto implicó el ini-cio del Plan de Convertibilidad con salarios de convenio en niveles re-lativamente altos.

La segunda faceta del problema se refiere a fijar reglas que permi-tieran morigerar la conducta indexatoria hacia el futuro una vez con-solidado el contexto de estabilidad. En este sentido, el principal ins-trumento aplicado fue el Decreto 1334.10 En él se establece comorequisito para homologar un convenio colectivo que los aumentos sa-lariales que se propongan tienen que estar respaldados por incremen-tos de productividad. En un contexto de negociación colectiva centra-lizada y, por lo tanto, donde una misma unidad de negociacióninvolucra empresas con muy diferentes niveles de productividad, setrata fundamentalmente de una enunciación de principio, ya que notiene aplicación práctica.

A pesar de estas inconsistencias teóricas, la realidad muestra quepuesta en la práctica fue una herramienta activamente utilizada parainfluir sobre el proceso de negociación. Dentro de sus límites, tuvo re-lativa efectividad para ayudar a morigerar las presiones indexatoriassobre los salarios de convenio y estimuló la revisión de algunas de lascláusulas que integraban los antiguos convenios colectivos.11

Es interesante señalar que en esta etapa inicial de reformas no secontempló el problema de fondo (la negociación colectiva centralizada)sino una de sus consecuencias (las dificultades para la determinaciónde salarios y demás condiciones de trabajo). Tampoco el Decreto2284/91 –con un contenido dispositivo esencialmente declamativo–implicó un cambio normativo que adecuara el esquema de negocia-ción colectiva al nuevo entorno económico.12 La descentralización fueproduciéndose en forma muy selectiva, más como consecuencia de lapresión del contexto que de los cambios en la normativa.13

Así es como recién en 1996 se plantea un instrumento jurídicoque implica la revisión integral de la estructura de la negociación co-lectiva a la luz del nuevo entorno económico. Mientras tanto, las con-secuencias de esta mora en la reforma fue el adormecimiento crecien-


nentes a la luz de las demandas de mayor flexibilidad. Sin embargo,es un hecho destacable que en todos los casos prevaleció una estrate-gia de abordaje elíptico o por vías indirectas, eludiendo un ataquefrontal a la esencia del problema.

En el caso del régimen de despido la Ley Nacional de Empleo man-tuvo en su esencia el esquema tradicional con algunos ajustes orien-tados a corregir los puntos más rígidos. En este sentido, por un lado,redujo los montos indemnizatorios restableciendo un tope y simul-táneamente puso en funcionamiento un seguro de desempleo finan-ciado con la reasignación de las contribuciones patronales. Por otrolado, incorporó en el derecho laboral un conjunto de contratos tempo-rales que eliminan o reducen los costos de extinción (además de tenerdesgravaciones impositivas). Si bien hay múltiples consideracionespara realizar sobre el contenido y la forma de estos cambios, el puntoque marca la esencia de los criterios aplicados es que la flexibilidadse introduce con carácter excepcional de una manera gradual, acota-da temporalmente, condicionada por una serie de requisitos y sólopara los nuevos contratos. En forma paralela, el régimen general semantiene con ajustes de menor envergadura sobre los criterios tradi-cionales.

Consecuentemente, no se trata de una reforma integral sino decambios sobre la base de la segmentación del mercado. Los criteriosde flexibilidad para la movilidad externa prevalecen en el segmento delos nuevos contratos atípicos. La rigidez para el resto del mercado detrabajo se mantiene sin alteraciones fundamentales.

En el comportamiento de la negociación colectiva se pueden iden-tificar mecanismos análogos donde la flexibilidad opera a través de lasegmentación del mercado de trabajo. El obsoleto esquema de nego-ciación centralizada no fue legalmente sustituido y, por lo tanto, semantiene como régimen general. Sin embargo, los cambios en la re-glamentación imponiendo reglas más restrictivas para la homologa-ción y, fundamentalmente, el nuevo entorno económico estimularoncriterios innovadores. Nuevamente, se trató de cambios no integralessino altamente selectivos. Así es como la modernización de los conve-nios colectivos prevaleció entre las empresas privatizadas o las nue-vas inversiones, mientras que en el resto de las empresas el impactofue menor, existiendo ramas de actividad donde directamente semantienen intactos los antiguos convenios colectivos.

En el régimen de infortunios laborales tampoco se introdujeroncambios de fondo sobre el sistema (como más tarde se haría a travésde la Ley sobre Riesgos del Trabajo). La reforma tuvo aspiracionesmucho acotadas relacionadas con la necesidad de morigerar los im-pactos distorsivos derivados de la litigiosidad elevada.

Los cambios más importantes sobre la seguridad social (la previ-sional) tienen implícitos impactos más directos y significativos sobrela macroeconomía (el ahorro global y el déficit fiscal) que sobre loscostos laborales. Más aún, en el corto plazo implicó un aumento de


ma a partir de incorporar un esquema de capitalización individual.Desde el punto de vista del funcionamiento del mercado de trabajo, ladisposición incluida en la norma de efectos más inmediatos es la ha-bilitación al Poder Ejecutivo Nacional para reducir las contribucionespatronales. Esta facultad fue inicialmente utilizada con carácter se-lectivo por región y rama de actividad a través del decreto 2609/93 ytuvo varios cambios a través del tiempo.

En este período se profundizaron los cambios en las regulacioneslaborales que afectaban a los trabajadores pertenecientes a las áreassujetas a privatización o racionalización. Además de aplicar las nor-mas sancionadas en el período anterior se dictaron otras que permi-tieron ampliar el proceso. La más importante en este período es el de-creto 817/92 que permite la desregulación de la actividad portuaria.

Un hecho destacable que marca el comienzo del final de este perío-do es la presentación al Congreso –en agosto de 1993– del proyecto deLey de Reforma Régimen de Contrato de Trabajo.15 Se trata de un ini-ciativa que tuvo como antecedentes varios anteproyectos y que en suversión final consta de un texto muy corto (18 artículos). Si bien teníavarias limitaciones, el proyecto hacía un recorrido con propuestas fle-xibilizadoras sobre los institutos laborales más importantes (negocia-ción laboral, régimen de extinción, modalidades de contratación, soli-daridad). De las propuestas de cambios en la legislación laboral quehabían alcanzado estado parlamentario hasta ese momento se trata-ba de la iniciativa con contenido más audaz. Probablemente ésta seala razón por la cual, luego de casi un año sin tener ningún tipo detratamiento en el Congreso, finalmente el proyecto fue retirado por elPoder Ejecutivo. De todas formas, marcó una parte importante de laagenda de temas hacia el futuro.

Las reformas de la “primera generación”

El punto más relevante en esta etapa del proceso es que comienzaa emerger la reforma laboral como un tema con identidad propia perocon niveles de consenso respecto de su necesidad, orientación, pro-fundidad y urgencias muy divergentes. En este sentido, el incrementoen el poder de compra de los salarios (derivado de la estabilización), elmayor nivel de actividad económica liderado por el consumo, el man-tenimiento de tasas de desempleo a niveles moderados y las priorida-des que imponían otras áreas de reforma adicionó factores en direc-ción a aquietar el ritmo de los cambios. Esto naturalmente repercutióen las secuencias y contenidos de las reformas producidas en este pe-ríodo.

Los principales cambios en la legislación laboral muestran las con-secuencias de este entorno. Los tres temas más críticos –la negocia-ción colectiva, el régimen de despido y el tratamiento de los riesgos detrabajo– fueron objeto de reformas en este período con criterios perti-



las cargas sociales. En el área de los seguros de salud, a pesar deconstituir un componente muy importante del costo laboral no huboprácticamente avances.

Los rasgos más notables de la “primera generación” de reformasson la consecuencia de la localización de los impulsos reformistas enáreas ajenas a las relacionadas con el funcionamiento del mercado detrabajo. Se pueden sintetizar en los siguientes puntos:

– A diferencia de la etapa anterior, se produjeron cambios en lasinstituciones laborales que en general tuvieron una orientación co-rrecta. Las reformas fueron importantes a la luz de una larga tra-dición rigidizante pero claramente insuficiente en función de lasdistorsiones acumuladas en el mercado de trabajo y la profundi-dad de las transformaciones introducidas en otras áreas. En defi-nitiva, se impuso una actitud coherente con el contexto socioeco-nómico prevaleciente en ese momento (resistencias políticas,urgencias en otras áreas y tasa de desempleo moderada) pero in-coherente frente a los cambios que se estaban introduciendo en laorganización de la economía.

– La macroeconomía prevalecía sobre la micro, al punto que en va-rios casos si bien se trataba de reformas sobre regulaciones labo-rales prevalecían objetivos extralaborales. El caso más notable esla propuesta de cambio en la época de pago del aguinaldo16 dondeno existían objetivos relacionados con el funcionamiento del mer-cado de trabajo sino exclusivamente de orden macroeconómico.Para la reforma más importante –la previsional– se pueden hacerextensivos argumentos similares.

– Coherente con lo anterior, en las reformas prevaleció el criterio deusar vías indirectas antes que un ataque directo a la médula delas regulaciones. El intento más consistente de abordar estas últi-mas (el proyecto de dieciocho artículos) tuvo un decidido rechazopor parte del Congreso.

6. LA ETAPA DEL ACUERDO MARCO PARA EL EMPLEO, LA PRODUCTIVIDAD Y LA EQUIDAD SOCIAL (1994/1995)

El cambio en la conducción del Ministerio de Trabajo y SeguridadSocial de la Nación y la percepción de que no tenía viabilidad el trata-miento de la propuesta de reforma laboral en el Congreso (proyecto de18 artículos) fueron los principales factores que motivaron la firma–en julio de 1994– del Acuerdo Marco para el Empleo, la Productivi-dad y la Equidad Social (AMEPES). Su objetivo era constituir un ám-bito de diálogo social a través del cual se canalizaron las reformas delas instituciones laborales.



ETAPA DE ESTABILIZACIÓN

Normas Contenido

Año 1991

Ley 24.013 (Ley • Introduce contratos temporales eximidos total o parcialmente Nacional de Empleo) de las contribuciones patronales y con reducción o supresión

de los costos de extinción.• Establece un blanqueo laboral y aumento de sanciones hacia

el futuro.• Restablece un tope indemnizatorio para los supuestos de

ruptura de las relaciones laborales sin justa causa.• Contempla la base jurídica y financiera para la gestión de

políticas de empleos.

Ley 24.028 (Ley de • Eliminan de las contingencias cubiertas aquellas que noAccidentes de Trabajo) guarden una relación directa y exclusiva con el trabajo.

• Deslinda la competencia civil y laboral como ámbitos propios de discusión de la temática de accidentes de trabajo, conforme sea el tipo de acción instaurada.

• Fija como criterio para la determinación de los honorarios profesionales el trabajo realizado haciendo abstracción de lo reclamado.

Ley 24.070 (Ley de • El Estado se subroga en los pasivos de las obras sociales y Saneamientos Pasivos) sindicatos.

Decreto 1334/91 • Fija el criterio de productividad como mecanismo para acordaraumentos salariales en los convenios colectivos de trabajo.

Decreto 2284/91 • Centraliza la recaudación de los aportes y contribuciones sobre el salario a través de la Contribución Unificada de la Seguridad Social. (CUSS)

Año 1992 • Unifica los distintos organismos de la seguridad social en la ANSeS.

• Declara la descentralización de la Negociación Colectiva.

Decreto 817/92 • Desregula la actividad portuaria.

Decreto 1772/92 • Profundiza la desregulación portuaria. Elimina el requisito de doble bandera.

Decreto 1803/92 • Exime de la aplicación de la normativa vigente en materia de transferencia de establecimientos productivos (Ley N° 11.867)

• Elimina la solidaridad de los pasivos laborales entre los trasmitentes de una unidad productiva y los adquirentes de ésta.

ce temas que se proponían abordar de acuerdo con un cronogramapreestablecido. El rasgo más relevante fue la amplitud y heterogenei-dad de la temática enunciada, incluyendo prácticamente a todas lasáreas relevantes de intervención sobre el mercado de trabajo. El co-rrelato de esta ambiciosa agenda fue una descripción breve, y en al-gunos casos ambigua, de cada una de las propuestas de reforma. Sibien como parte del acuerdo el Poder Ejecutivo se comprometía a re-tirar del Congreso el proyecto de dieciocho artículos, gran parte de sucontenido se reiteraba en el Acuerdo formando parte de algunas delas catorce líneas temáticas.

Dadas las características antes señaladas, existían factores queconspiraban contra la posibilidad de ejecutar las metas propuestastal como originalmente se habían planteado. Sin perjuicio de ello, sealcanzó a concretar una parte relevante de la agenda. En la secciónsiguiente se describe esquemáticamente un balance que sintetiza elencauzamiento que tuvo la reforma laboral en esta instancia.

Los frutos del AMEPES

Los éxitos más importante del AMEPES se concentran en la san-ción de un conjunto de leyes. Sin perjuicio de ello, también merecencomputarse avances relevantes a través de decretos en el área de losseguros de salud. Menor importancia desde el punto de vista de la re-forma tuvieron un conjunto de proyectos enviados al Congreso, peroque no tuvieron tratamiento. En la siguiente enumeración se resumenlas leyes sancionadas en el marco de este acuerdo:

– Ley de Fomento de Empleo. Esta ley incorpora una nueva cuna ala figura tradicional en el derecho laboral argentino (y en el deotros países con regulaciones rígidas) del contrato laboral portiempo indefinido y a jornada completa. Sintéticamente, se intro-ducen cuatro cambios sobre la legislación laboral vigente: a) Período de prueba. En los contratos por tiempo indeterminado

se incorpora la presunción de que los primeros tres meses (am-pliables a seis a través de la negociación colectiva) los trabaja-dores están contratados a prueba, lo cual exime parcialmentede realizar las contribuciones a la seguridad y no rige ningúntipo de indemnización.

b) Contrato a tiempo parcial. Se eliminan las regulaciones quediscriminan contra este tipo de contrato. Básicamente, se esta-blece que el aporte a la seguridad social será en función del sa-lario efectivo y no tomando como base la remuneración corres-pondiente a una jornada completa.

c) Contrato de aprendizaje. Se trata de la introducción de un con-trato de naturaleza no laboral que facilita la capacitación e in-serción laboral de los jóvenes.


Fue firmado por el gobierno, la Confederación General del Trabajoy las principales cámaras empresarias. Desde el punto de vista de laoperatividad política, el AMEPES fue concebido como una instanciaprevia de consenso que operaba legitimando las reformas y, conse-cuentemente, facilitando su tratamiento en el Congreso. Subyacía laidea de no reiterar la anterior experiencia frustrante donde la pro-puesta no tuvo tratamiento legislativo. En realidad, el AMEPES haceexplícito y ordena un esquema de concertación que desde el inicio seaplicaba: fuerte intervención de los actores sociales (especialmente lossindicatos) en la toma de decisiones.

El AMEPES se contextualiza en momentos en los que se habían con-solidado progresos relevantes en términos de estabilización y reformasestructurales, con un significativo aumento en el nivel de actividad eco-nómica. En el mercado de trabajo si bien todavía el desempleo abiertono había alcanzado los niveles en que lo haría en años siguientes se re-corría el punto de quiebre que marcaría el inicio de una tendencia fuer-temente ascendente. Además, comenzaban a hacerse explícitas las con-secuencias de conservar regulaciones rígidas: el empleo tenía unarespuesta muy pobre frente al incremento en la producción.

En el momento de su constitución se planteó una agenda de cator-


Cuadro 2 (cont.)

Año 1993

Ley 24.241 (Sistema • Reforma el sistema previsional.Nacional de Jubilaciones y Pensiones)

Decreto 9/93 • Declama la libertad de afiliación de los beneficiarios de las obras sociales sindicales.

Decreto 340/93 (Pasantías) • Regula las pasantías en las empresas.

Decreto 470/93 • Regula la articulación de los convenios colectivos de trabajo.

• Exime a los CCT de empresas de cumplir con el requisito de homologación.

Decreto 507/93 • Transfiere a la Dirección General Impositiva las facultades vinculadas a la aplicación, recaudación, fiscalización y ejecución judicial de los recursos de la seguridad social.

Decreto 576/93 • Aprueba la nueva reglamentación del Sistema Nacional de Seguro de Salud.

Decreto 2609/93 (reducción • Dispone la disminución de las contribuciones patronales ade contribuciones patronales) determinadas actividades y jurisdicciones.

la CGT– estas medidas fueron modificadas a través del decreto 492.En esta norma se reformula la reducción de contribuciones patrona-les a las obras sociales y se dispone la disolución de las obras socia-les estatales, junto con la eliminación de los recursos especiales quelas financiaban.

Dentro del AMEPES, pero con niveles de consenso insuficientescomo para alcanzar la aprobación del Congreso, surgieron los proyec-tos de ley de Asignaciones Familiares, reformulación del artículo 30de la Ley de Contrato de Trabajo (solidaridad), derecho a la informa-ción de los trabajadores y creación de un Sistema de Inspección delTrabajo con aplicación a nivel nacional. Por último, fuera del AMEPESpero durante este período, el Congreso sancionó la Ley de SolidaridadPrevisional.

Las reformas de la “segunda generación”

Los siguientes puntos tratan de resumir los rasgos más notablesde esta etapa: – El plan de reformas es más intenso en cantidad y calidad que en

la etapa anterior. Con la sanción de la Ley sobre Riegos del Traba-jo se sientan las bases para solucionar uno de los problemas másgraves que afectaban al mercado de trabajo argentino. Hubo otrasáreas de reforma que se repiten pero que son tratadas con másaudacia y/o integralidad que en la etapa anterior (modalidades decontratación, reducción de contribuciones patronales). En otras,por primera vez se producen avances (obras sociales, conciliación).Sin perjuicio de ello, el “núcleo duro” (negociación colectiva y des-pido) quedó sólo en los enunciados del AMEPES.

– El contexto es más favorable para los reformas que en la etapa an-terior. Hay más consenso en relación con que el tema laboral esun problema con especificidad propia cuya solución requiere másque crecimiento económico. Desde el punto de vista político-sindi-cal la posibilidad de desregular el sistema de obras sociales y lareducción de las contribuciones patronales comienzan a ser utili-zadas más activamente como herramientas de presión.

– El esquema basado en la explicitación de la concertación tripartitacomo ámbito de encauzamiento de las reformas mostró sus forta-lezas y debilidades. El rasgo más positivo y contundente son lasreformas aprobadas. Por ejemplo, se avanzó significativamente enla modernización del sistema de riesgos de trabajo y se aprobaronreformas que antes eran sistemáticamente rechazadas por el Con-greso (período de prueba, contrato a tiempo parcial, etc.). Los pun-tos más débiles se encuentran en que ámbitos más amplios deconsenso implican un proceso más lento y en algunos casos limi-tante de las reformas. Esto probablemente sea una de las explica-ciones de por qué el “núcleo duro” quedó afuera.


d) Contrato temporal. Se regula una nueva modalidad de contra-tación promovida con reducción de aportes patronales (50%) ysin costos de extinción, dirigida a segmentos determinados dela población.

– Ley de Pequeña y Mediana Empresa. Con un contenido significati-vamente más acotado que el originalmente previsto y el que lascircunstancias exigían se introduce, fundamentalmente, dos tiposde modificaciones. Por un lado regula un capítulo específico parala negociación colectiva, contemplando al ámbito de la pequeñaempresa como uno específico de negociación y amplía los temassujetos a negociación. Por otro lado, elimina ciertos requisitos bu-rocráticos que constituyen un obstáculo para el acceso por partede este segmento de la actividad productiva a las modalidades pro-movidas.

– Ley sobre Riesgos del Trabajo. Se incorpora la cobertura de losriesgos del trabajo dentro del ámbito de la seguridad social, extra-yéndolo de la órbita de responsabilidad individual del empleador.Se trata de una de las reformas más complejas e importantes,juntamente con la del sistema previsional. Esencialmente buscaviabilizar la operatoria del seguro introduciendo certidumbre entorno a la definición del universo de contingencias cubiertas y almonto de la reparación a la que tiene derecho el trabajador dam-nificado.

– Ley de Quiebras. Dentro de su articulado se introducen aspectosrelacionados con la temática laboral. Por un lado, a los efectos defacilitar la reestructuración de la empresa se establece la caída delconvenio colectivo ante la apertura del concurso preventivo, porun plazo de tres años o el del cumplimiento del acuerdo preventi-vo, el que fuere menor. Durante dicho plazo las partes podránacordar con la asociación sindical legitimada un convenio colectivode crisis. Por otro lado, con el objetivo de facilitar la transferenciadel establecimiento a un nuevo administrador se libera al adqui-rente de la empresa de la responsabilidad laboral por las obligacio-nes que reconozcan como causa u origen una fecha anterior a lade su transferencia.

– Ley de Conciliación.17 Introduce una instancia obligatoria de con-ciliación laboral previa a todo reclamo individual o plurindividualante la Justicia Nacional del Trabajo. A tal efecto crea el Serviciode Conciliación Laboral Obligatorio.

Adicionalmente, en este período se produjo el primer avance signi-ficativo en el área de los seguros de salud. El decreto 292 instituyó unprocedimiento de distribución automática de los recursos del FondoSolidario de Redistribución garantizando un aporte mínimo por traba-jador, se facilitó la libre elección del seguro de salud para los jubila-dos, se declamó la eliminación de la múltiple afiliación y se establecióuna nueva baja de aportes patronales. Más tarde –con el acuerdo de


7. LA ETAPA CONTEMPORÁNEA (1995/1996)18

En primera instancia la creación del Consejo del Empleo comoámbito de concertación y, luego, la generación de un clima de altaconfrontación entre el gobierno y los sindicatos constituyen hechosque adormecieron el AMEPES como instrumento que encauza la re-forma laboral. Desde el punto de vista económico, los rasgos más im-portantes en esta etapa están relacionados con los mecanismos dereacción que tuvo la economía frente a la conmoción externa asociadaa la crisis mexicana. El punto más notable es que por primera vez–abandonando una arraigada tradición argentina– la corrección deldesequilibrio en el sector externo se produjo a través de la recesión ydeflación pero sin caer en desbordes monetarios ni cambiarios.

El entorno macroeconómico repercutió rápidamente sobre el mer-cado de trabajo a través de un salto explosivo en la tasa de desempleoabierto. Desde la perspectiva política, el punto más destacable es quepor primera vez en todo el proceso de transformación la relación go-bierno-sindicatos se guía por procedimientos explícitos de confronta-ción.

No existen los elementos que hagan factible, ni a título provisorio,abrir juicios sobre esta nueva instancia. Sólo se pueden describir al-gunos datos objetivos que estarían señalando un cambio en el encau-zamiento de las reformas de las instituciones laborales. Sin embargo,el proceso es demasiado incipiente como para extraer conclusiones.

En la descripción de los hechos, un primer hito es la sanción, porparte del Poder Ejecutivo, de tres decretos de necesidad y urgenciacon objetivos esencialmente fiscales pero repercusiones importantessobre las relaciones laborales. El primero modifica el régimen de asig-naciones familiares, una de las reformas propuestas pero frustradasdentro del AMEPES. El segundo amplía la base gravable de las cargassociales, definiendo más restrictivamente el concepto de beneficio so-cial.19 Ambos proyectos fueron modificados por el Congreso a travésde leyes con una clara orientación a retornar a la situación inicial.Por último, a través del tercer decreto la Nación absorbe el ejercicio depoder policial anteriormente a cargo de los estados provinciales.

El segundo hito, más abierto desde el punto de vista de sus reper-cusiones, es el avance sobre el “núcleo duro” de las reformas. En estose incluye la reiteración de anuncios para la introducción de compe-tencia en el mercado de los seguros de salud y la presentación de dosproyectos de ley al Congreso. Estos últimos implican un cambio sus-tancial de enfoque hacia soluciones más integrales y directas parados temas clave: negociación colectiva y régimen de extinción.

Además del entorno económico y político hay un punto que marcalas diferencias entre esta etapa y las anteriores. Por primera vez en laagenda de temas en discusión no sólo se plantean las reformas cen-trales que se requieren para completar una mejor organización del


– Las reformas estructurales siguieron avanzando y coyunturalmen-te la economía enfrentó el shock externo asociado a la crisis mexi-cana. Los cambios en las regulaciones laborales, acotados por loslímites que impone el consenso, fueron insuficientes y, por lo tan-to, se hicieron más explícitos los desequilibrios en el mercado detrabajo.



ETAPA DEL AMEPES

Normas Contenido

Año 1995

Ley 24.463 • Modifica el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, (Solidaridad Previsional) especialmente en lo que hace a la movilidad de las prestaciones.

Ley 24.465 • Incorpora un período de prueba, el contrato a tiempo parcial, (Fomento del Empleo) el contrato de fomento del empleo y el contrato de aprendizaje.

Ley 24.467 • Fija un régimen laboral especial para las pequeñas empresas.(Pequeñas Empresas)

Ley 24.522 (Quiebras) • Suspende los convenios colectivos en las empresas concursadas.

• Faculta a suscribir un convenio de crisis.• Libera al adquirente de la empresa de la responsabilidad laboral

por relaciones laborales transferidas.

Ley 24.557 (Ley sobre • Reemplaza el régimen vigente en materia de reparación de Riesgos del Trabajo) accidentes de trabajo incorporándose a la seguridad social.

Decreto 372/95 • Modifica el decreto N° 2.609/93, aumentando las contribuciones patronales.

Decreto 292/95 • Fija el mecanismo de distribución automática de los recursos del Fondo Solidario de Redistribución.

• Consagra la libertad de elección para los jubilados.• Elimina las funciones de asistencia social del INNSSJyP.• Amplía la reducción de las contribuciones patronales.

Decreto 492/95 • Modifica las contribuciones patronales a las obras sociales.• Regula el contrato a tiempo parcial.• Transforma y disuelve los institutos estatales. Elimina sus

recursos especiales.

El contexto (económico, laboral y político)

Las evidencias acumuladas muestran el rol activo que juega elcontexto sobre el encauzamiento de la reforma laboral. Un rasgo defundamental importancia que caracteriza la experiencia argentina esla de encarar el proceso de reforma en el marco de un régimen demo-crático con una activa participación de los sindicatos. Las restriccio-nes que impone este entorno hicieron más clara la dependencia de lareforma del contexto económico, laboral y político. Por más evidenciasque existan en relación con la necesidad de las reformas en una pers-pectiva de mediano plazo, en la medida en que el problema del em-pleo no adquiera comparativamente una dimensión suficiente comopara convertirse en un tema prioritario para la sociedad es difícil ge-nerar las condiciones como para impulsar los cambios.

En el caso argentino, recién cuando se hace explícito en toda sugravedad el problema y aumenta considerablemente la tasa de desem-pleo, la reforma laboral adquiere dentro de la sociedad y la agenda delos decisores de política, la prioridad que merece. Sin embargo, a dife-rencia de otras áreas, las reformas tienen impacto sobre el mercadode trabajo en plazos relativamente elevados. Esta secuencia imponeun bache temporal de alto desempleo con derivaciones sociales inde-seables y complicaciones desde el punto de vista de la instrumenta-ción política de la reforma.

Mientras se espera que la reforma laboral tenga efectos, los ins-trumentos de política para enfrentar las secuelas del desempleo (almenos las socialmente más graves) se reducen. Las políticas activasde empleo son la alternativa más recomendable como mecanismo deemergencia para facilitar la transición. Sin embargo, este tipo de polí-ticas para ser eficaces son altas demandantes de capacidad de diseñoy de gestión. Probablemente, ésta sea la razón por la cual su uso enla Argentina sea muy incipiente.

La información

Las regulaciones laborales son, por lo general, técnicamente com-plejas. Esto hace que aunque permanentemente estén en el debatepúblico sean de difícil acceso para los no especialistas. Los propiosempresarios que las aplican no son la excepción. De esta manera, seconstituye un campo propicio para difundir información distorsivacon el objetivo solapado de defender determinados intereses. Uno delos ejemplos más ilustrativos fue la forma en que en un marco de des-información general y bajo la supuesta defensa de los intereses deempresarios o trabajadores, muchos operaron durante la discusiónde la Ley sobre Riesgos del Trabajo en favor de preservar la industriadel juicio laboral.

La falta de información, la mala información o la información asi-


mercado de trabajo sino que se lo hace superando la instancia delmero enunciado para explicitar al detalle los aspectos instrumentales.Si bien el final es incierto están mucho más explícitas las temáticasen juego. Parecería que el espacio para las propuestas declamativasse acota exigiendo formulaciones más concretas de los cambios quese impulsan.

8. UNA ENUMERACIÓN NO TAXATIVA DE TEMAS CRÍTICOS

Por ser un tema todavía abierto y relativamente poco explorado,más que conclusiones de la experiencia de reforma de las institucio-nes laborales en la Argentina la aspiración –en las actuales condicio-nes– tiene que reducirse al enunciado de algunos temas críticos.



ETAPA CONTEMPORÁNEA

Normas Contenido

Año 1996

Ley 24.635 (Instancia • Establece una instancia obligatoria de conciliación de losObligatoria de Conciliación) conflictos laborales previa a todo reclamo que verse sobre

conflictos donde la Justicia Nacional es competente.

Decreto 772/96 • Se asigna al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social lasfunciones de superintendencia y autoridad central del ejercicio del poder de policía en todo el territorio nacional.

Ley 24.700 • Incorpora los beneficios sociales, derogando el decreto (Beneficios Sociales) N° 773/96.

Decreto 773/96 • Deroga el decreto sobre los vales alimentarios y canastas alimentarias.

Ley 24.714 • Sustituye el régimen de asignaciones familiares establecido por(Asignaciones Familiares) el decreto N° 770/96.

Decreto 771/96 • Simplifica el régimen de asignaciones familiares.(Asignaciones Familiares)

de situación se deducen posiciones frente a la alternativa de una re-forma del régimen de extinción más integral, muy diferenciados segúnel tamaño de las empresas.

Una situación análoga se plantea al abordar la negociación colec-tiva. Si bien existen áreas de intereses comunes (como por ejemplo, laampliación de la disponibilidad colectiva o la limitación de la ultraac-tividad) hay otras donde aparecen divergencias. La descentralizaciónde la negociación, por ejemplo, no es un tema que reúna unanimidad.Para muchas empresas grandes la definición del ámbito del conveniono constituye un problema ya que disponen de convenios a nivel deempresa o utilizan el convenio sectorial que incluye PYME para alcan-zar condiciones de trabajo inferiores a las que lograría si tuviera quenegociar en forma autónoma.

Mucho más explícita fueron las divergencias en torno de la refor-ma del sistema de reparación de los infortunios laborales. Mientrasque para las grandes empresas el avance fundamental se dio con lareforma de 1991 y asumieron una actitud refractaria frente a la LRT,las PYME tuvieron una actitud opuesta. El núcleo de la diferencia lomarcan las diferentes capacidades para administrar la litigiosidad.

Divergencias con análoga intensidad se pueden identificar si seopta por otras dimensiones de diferenciación (localización, rama deactividad, tecnología, etc.). También se puede extender un panoramasimilar a los otros sectores involucrados en la reforma. Ni los sindica-tos como representantes de los trabajadores, ni el Estado como repre-sentante del interés general constituyen polos monolíticos.20

La principal conclusión que se deriva es que al ingresar la reformalaboral a la instancia política el mapa de intereses en juego es suma-mente disperso y complejo. Según como se encauce la reforma estopuede ser una oportunidad para facilitar su tratamiento o, por el con-trario, un factor adicional de complicaciones. La baja participación delas PYME en el proceso de reforma estaría sugiriendo que en el casoargentino la segunda alternativa sea la que prevaleció.

La secuencia

La experiencia acumulada en estos años muestra las dificultadespara establecer una secuencia coherente dentro de un proceso de tanalta complejidad. Más que en respuesta a un plan preestablecido, lareforma tuvo un encauzamiento fundamentalmente condicionado porlos estímulos coyunturales que ofrecía el contexto. El desorden en lasecuencia es la contrapartida de un proceso estructurado a partir deaprovechar las posibilidades que brindaba el contexto en cada mo-mento.

Se pueden encontrar ilustraciones muy variadas respecto de estepunto a partir de algunos ejemplos arbitrariamente seleccionados.Las tres leyes sancionadas en diciembre de 1991 (LNE, Ley de Acci-


métrica son situaciones muy frecuentes en la discusión de los temaslaborales. Un recorrido por la experiencia de estos años de reformamuestran que si bien se trató de un tema con alta exposición pública,la información manejada sobre contenidos e impactos en muchos ca-sos fue parcial o directamente errónea. En ese marco, los interesesconcentrados –aunque minoritarios– prevalecen sobre el interés gene-ral mucho más disperso. Aunque se trata de un tema opinable, sepueden aportar evidencias en el sentido de que la constitución de con-sensos en torno a las reformas estuvo limitado por estas asimetrías.

Siguiendo los argumentos anteriores se deduce un espacio impor-tante para la difusión de información respecto de los contenidos, im-pactos e intereses en juego en las reformas que no fue eficazmenteutilizado. Dicho en otros términos, si la difusión fuera utilizada paraincorporar al debate a interesados en que la reforma se instrumentepero que por ignorancia se oponen o permanecen ajenos, obviamentese facilitaría el procesamiento político de los cambios.

Intereses heterogéneos

La experiencia de estos años muestra con claridad que los intere-ses en juego son mucho más heterogéneos de lo que surgiría de unavisión tripartita estricta (Estado, trabajadores, empresarios). Dentrode cada sector hay diferencias que van mucho más allá de los mati-ces. Los intereses de los “representantes” frecuentemente son diferen-tes (y muchas veces opuestos) a los de los “representados”. Sin em-bargo, el punto que agrega mayor complejidad es que los intereses delos “representados” tienen diferencias sustanciales entre sí, constitu-yendo un frente no monolítico. Se pueden aportar múltiples ilustra-ciones –según la dimensión que se tome para fragmentar a cada sec-tor– sobre la importancia de este fenómeno.

A título de ejemplo, resulta pertinente describir el caso de los inte-reses subyacentes del sector empresarial en torno de las principalesreformas sobre la legislación laboral distinguiendo por tamaño delestablecimiento. Bajo el supuesto de que las grandes empresas, porfacilidad de acceso y economías de escala, disponen de una mejor tec-nología para la administración de los recursos humanos y asesora-miento jurídico de mayor calidad, resulta relativamente fácil trazar lasdiferencias e incluso definir puntos de intereses conflictivos.

La alternativa de utilizar modalidades de contratación temporalpromovidas como forma de contrarrestar las rigideces del régimen dedespido es mucho más viable entre las grandes empresas. Por el con-trario, las complejidades operativas las convierten de difícil acceso pa-ra las PYME. Coherente con estos argumentos, las evidencias empíri-cas muestran que son las grandes empresas las que usan másintensivamente estos instrumentos de flexibilidad y, entre otros efec-tos, acaparan una alta proporción del subsidio fiscal. De este cuadro


nos participativas o directamente confrontativas también existen re-sultados divergentes según las circunstancias.

Tal vez la conclusión más importante de la experiencia acumuladaes que la constitución de mecanismos amplios de consenso es la vía“natural” para aumentar la viabilidad y legitimidad de las reformas.Sin embargo, esta conclusión tiene que ser matizada con dos tipos deconsideraciones. Por un lado, no puede ser asumida como la vía úni-ca de acción para el gobierno. Esto por dos motivos básicos: a) ante elagotamiento de los mecanismos de consenso, el gobierno no puedeabandonar su responsabilidad de gobernar y b) porque en la medidaen que existan otras vías como posibilidad latente, los actores socia-les asumen actitudes más conciliadoras. En segundo lugar, mesas deconsenso amplias sólo son operativas a los fines de buscar los mejo-res mecanismos para la instrumentación de la reforma pero no paradefinir los contenidos esenciales de ésta.

Vías directas vs. vías indirectas

Las vías indirectas para introducir las reformas prevalecen en laexperiencia acumulada durante estos años. El régimen de despido secomienza a reformar a partir de la segmentación del mercado por me-dio de las modalidades de contratación temporal. La negociación co-lectiva comenzó por un aspecto que debería ser marginal y final comoes el acto de homologación. Gran parte de la reforma de la seguridadsocial tuvo como gatillo activador la caída en la recaudación asociadaa la reducción de contribuciones patronales.

La utilización de vías alternativas tiene la ventaja de eludir transi-toriamente enfrentar la reforma integral. Además, ayuda a generarcondiciones más propicias para que la reforma se instrumente. Sinembargo, implica seccionar en etapas los cambios difiriendo en eltiempo su aplicación integral y aumentando los riegos de incoheren-cias en las secuencias. En este procedimiento se pueden filtrar pérdi-das de eficiencia considerables además de un proceso más prolonga-do y desgastante. Por ejemplo, el “lavado” de la ley previsional obligóa sancionar otras leyes posteriores y, probablemente, requerirá nue-vos ajustes en el futuro. Mientras tanto, se mantuvieron los proble-mas fiscales derivados de esta secuencia.

9. REFLEXIONES FINALES

La observación de estos siete años muestra una realidad complejasólo accesible a partir del análisis de los factores técnicos y políticosque constituyeron el entramado sobre el que se desarrollaron las re-


dentes de Trabajo, y subrogación de pasivos de las obras sociales ysindicatos) sólo pueden ser entendidas en el marco de la conjunciónde los intereses divergentes del gobierno, cámaras empresarias y sin-dicatos. El aumento en las contribuciones patronales a través del de-creto 372/95 es un derivado del contexto económico de emergenciaoriginado en la crisis mexicana. Las reformas sobre el régimen deobras sociales introducidas en el decreto 292 es el resultado de un es-tado coyuntural de confrontación entre el gobierno y la CGT, mientrasque el decreto 492 (modificatorio del 292) es la consecuencia de resta-blecer un ámbito de concertación.

De un proceso cuyos impulsos están fundamentalmente lideradospor la coyuntura, naturalmente se derivan errores de secuencia muyimportantes. En algunos casos, éstos agregaron dificultades paraavanzar en la reforma. Nuevamente, un ejemplo puede ilustrar sobreeste punto. Si se hubiera “amarrado” la reducción de contribucionespatronales a la reforma de riesgos del trabajo y del régimen de despi-do se hubiese facilitado enormemente el avance en estas áreas clave.En efecto, el argumento de algunos sectores empresariales de que es-ta reformas aumentan los costos (cuando en realidad ocurre lo con-trario, ya que sólo se hacen explícitos parte de los costos ocultos) sedesvanecería frente al impacto de la reducción de contribuciones pa-tronales. Desde el punto de vista político un factor facilitador hubiesesido unir estas tres reformas dentro de un paquete integrado.

Errores de secuencia también debilitan o anulan el impacto de lasreformas. Por ejemplo, la reducción de contribuciones patronales dis-puesta por decretos del Poder Ejecutivo sufrió cambios muy impor-tantes a través del tiempo en términos de orientación y profundidad.Además de las alteraciones efectivamente introducidas fue una políti-ca permanentemente debatida incluso dentro del propio gobierno. Enla medida en que la reducción de costos impacta sobre las decisionesde contratación de las empresas en el mediano plazo y siempre quesea internalizado como una política que se va a sostener en el tiempo,el resultado fue asumir integralmente los costos (menor recaudaciónfiscal) y muy pocos beneficios (incrementos en el empleo). La insegu-ridad jurídica propia de un decreto más los permanentes cambios ex-plican estos pobres resultados.

Consenso vs. confrontación

Bajo cualquier circunstancia, pero especialmente en un régimendemocrático, es necesario acumular un mínimo de consenso para su-perar las barreras que sostienen el inmovilismo. En este sentido, laexperiencia no es contundente respecto del mecanismo más eficaz.Hubo avances significativos en el marco de ámbitos de consenso am-plios con activa participación de los actores sociales. Sin embargo,también hay que computar fracasos importantes. Con estrategias me-


ro. A partir de dicho fallo se introdujo por vía jurisprudencial un criterio mu-cho más restrictivo que facilita las subcontrataciones de actividades.

4. Para tener alguna idea aproximada de la importancia de este polo de in-tereses es suficiente con estimar los montos que involucran los honorarios porjuicios laborales. En IDEA (1995), se estima que los honorarios vinculados alas demandas laborales alcanzaban a 11.000 millones de dólares anuales.

5. La Ley 23.696, denominada, “de Reforma del Estado”, es la que contem-pla el marco jurídico donde se faculta al Poder Ejecutivo nacional a poner enmarcha el proceso de privatización.

6. Disposiciones con idéntico contenido se pueden encontrar en las nor-mas que regulan cada privatización, por ejemplo, los decretos 731/89 (ENTel)y 1591/89 (Aerolíneas Argentinas).

7. A través del decreto de necesidad y urgencia 1477/89 se incorpora el ar-tículo 105 bis en la Ley de Contrato de Trabajo, estableciendo como beneficiosocial a los vales alimentarios y canastas familiares. Esto implica que hastaun tope fijado como porcentaje de la remuneración no se tributan cargas so-ciales sobre estos beneficios.

8. Se puede plantear una visión menos coyuntural de este instrumento le-gal. Aun en una economía de mercado disciplinada por la apertura y el equili-brio fiscal y monetario, tiene sentido regular el derecho de huelga en mercadospoco competitivos (como lo son generalmente los de los servicios esenciales).

9. Por ejemplo, el 435/90 y el 1930/90.10. Esta norma fue posteriormente derogada por el decreto 470/93, aun-

que en la práctica del desarrollo de la negociación colectiva no hubo cambiossustantivos.

11. Resulta pertinente señalar que a partir del Plan de Convertibilidad seprodujo un importante incremento en los deslizamientos salariales, es decir,que las remuneraciones efectivamente pagadas por las empresas aumentaronmás que los básicos de convenio. Este comportamiento a nivel descentralizadoes consistente con una visión cortoplacista por parte de las empresas que se in-clinaron por aprovechar intensamente la reactivación posterior al lanzamientodel Plan de Convertibilidad, despreocupándose por la coherencia de estas deci-siones frente a las demandas de mayor competitividad que surgirían una vezque las nuevas políticas económicas (apertura, tipo de cambio convertible, equi-librio fiscal) comenzaran a tener efecto pleno. O bien no se tenían claros los im-pactos de mediano plazo que se derivarían del cambio en la organización econó-mica, o se pensaba que estas políticas no se iban a sostener en el tiempo.

12. El decreto 2284/91, conocido como “de desregulación económica”, es-tableció que las partes de una convención colectiva podían elegir el ámbito deaplicación de la misma (actividad, oficio, rama o sector de actividad, empresa,establecimiento). Esta norma, si bien nada agregaba a la ya vigente ley 14.250(que nunca inhibió alternativas de negociación) tiene el valor de romper con lapacífica interpretación generalizada que de ella se hacía.

13. Según estimaciones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de laNación (MTSS), en el año 1995, menos del 15% de la fuerza laboral se rige porconvenios colectivos firmados después de 1991. Esto implica que para el 85%de los trabajadores subsisten cláusulas contractuales negociadas antes de di-cha fecha (mayoritariamente a mediados de la década del setenta).

14. Junto con estas normas se sancionó la Ley 24.070, que permitía a lasobras sociales y sindicatos transferir al Estado las deudas acumuladas entre


formas. Desde esta perspectiva, conceptualmente más amplia que lageneralmente aplicada, es factible ensayar juicios que permitan en-tender lo ocurrido y extraer recomendaciones hacia el futuro. Se tratade un ejercicio particularmente pertinente en la medida en que sólose ha recorrido una parte del proceso de modernización de las institu-ciones laborales y que de su profundización depende la solución delos problemas de empleo.

No es factible identificar una estrategia a partir de la cual se pue-da reconstruir con un sentido lógico los distintos cambios introduci-dos sobre las instituciones laborales. Por el contrario, parecería quelos resultados son la consecuencia de un proceso de aprendizajeconstruido a partir de la confrontación de dos polos. Por un lado, laspresiones en favor del inmovilismo alimentadas por las inercias cultu-rales y los intereses desarrollados bajo el amparo del viejo esquemade organización del mercado de trabajo. Por otro lado, las presionesque impone una economía crecientemente competitiva.

Las reformas laborales enmarcadas en un proceso de aprendizajeliderado por la propia realidad tienen varias implicancias. Por un la-do, demuestra falta de previsibilidad y/o de poder de convicción entrelos decisores de política. La baja capacidad de anticipación implicóconsensos en favor de los cambios inferiores a los necesarios. Por otrolado, esto derivó en costos en términos de desajuste en el mercado detrabajo más prolongados y profundos. En otras palabras, la demoraen extender el proceso de modernización a las instituciones laboraleslo pagó la sociedad con mayor desempleo. En consecuencia, un temacentral que se deduce de la experiencia acumulada en estos años loconstituyen los factores que condicionan desde el punto de vista deldiseño técnico y, fundamentalmente, desde la óptica política la ins-trumentación de las reformas.

NOTAS

1. Superintendencia de Riesgos del Trabajo. Agradecemos los valiosos co-mentarios, sobre versiones preliminares de este documento de Juan LuisBour, René Cortázar y Nuria Susmel.

2. Resulta pertinente en este punto enfatizar que el mercado laboral no só-lo se encuentra regulado por leyes que emanan del Congreso Nacional y pordecretos del Poder Ejecutivo nacional, sino también por la intervención de losorganismos administrativos que tienen a su cargo las políticas de empleo.

3. Se puede ilustrar el problema con un ejemplo que muestra cómo unamisma norma puede ser interpretada por la justicia con sentidos totalmentedistintos. El artículo 30 de la Ley de Contrato de Trabajo –que regula la solida-ridad– fue interpretado hasta el fallo de la Corte Suprema de Justicia del año1993, “Rodríguez c. Cía. Embotelladora SA y otros”, con un criterio sumamen-te amplio. Esto afectaba negativamente el desenvolvimiento de las empresas,ya que se entendía que sólo con la integración de todas las etapas productivasse evitaba el riesgo para la empresa de un incumplimiento laboral de un terce-


el 31 de julio de 1989 (fecha de corte del anterior saneamiento previsto en laLey de Emergencia Económica) y el 1º de abril de 1991.

15. En Giordano y Torres (1994) se describe con mayor detalle el conteni-do del proyecto.

16. En PAL (1991) se describe con mayor detalle el contenido del proyecto.17. Esta ley fue gestada dentro del AMEPES, aunque su aprobación se de-

moró hasta 1996.18. Para esta etapa, al no estar aún concluida, se proyecta su análisis has-

ta fines de octubre de 1996 en este documento.19. Esto implicó revertir transitoriamente las reformas introducidas en el

año 1989.20. Por ejemplo, en Cortázar (1996) se ilustra sobre los roles que juegan

generalmente los ministerios de Trabajo en los procesos de reforma y sus dife-rencias de enfoque con los ministerios de Economía.


PAL (1991): “Sueldo anual complementario, ¿año calendario o aniversario?”,Programa de Asistencia al Poder Legislativo, Nº 64, mayo de 1991.

Giordano, Osvaldo y Torres, Alejandra (1994): “Reflexiones en torno a la refor-ma de la legislación laboral”, Estudios, Año XVII, Nº 68, enero - marzo de1994.

IDEA (1995): “Propuestas para una reforma laboral”, División Jurídica, Comi-sión de Legislación Laboral.

Cortázar, René (1996): “Los ministerios de Trabajo en el nuevo marco económi-co y social”, documento inédito, marzo de 1996.


1. LA SITUACIÓN LABORAL EN EL CONTEXTO DE LA REFORMA ECONÓMICA ARGENTINA

1. La actual situación laboral argentina es parte del complejo proce-so de transformaciones económicas y políticas que han tenido lu-gar en el país durante los últimos años. La estructura del mercadolaboral, sus tendencias de cambio; la legislación y el cuerpo denormas que formal e informalmente lo rigen; las actitudes y expec-tativas de la población con respecto a los temas laborales; y, sobretodo, los aspectos más críticos de la situación laboral, son todosfactores fuertemente influídos por esas transformaciones y todosreflejan en alguna medida las nuevas tensiones y conflictos surgi-dos a partir de ellas.

2. La reforma económica argentina de las últimas décadas se carac-terizó, entre otros rasgos, por la profundidad y la rapidez con quetuvo lugar y por el alto grado de consenso social que la acompañó. En efecto, en pocos años se instrumentó en la Argentina una polí-tica antiinflacionaria que redujo la tasa de inflación más alta delmundo (en promedio de los últimos treinta años) a la más baja delmundo (en 1996); se operó un amplio proceso de privatizaciones,que abarcó desde las empresas de servicios públicos hasta la pro-ducción de bienes y el régimen de jubilaciones; y se abrió y desre-guló en amplio grado una economía que por muchos años habíapermanecido cerrada y fuertemente regulada.El alto consenso social que acompañó esas reformas puede ser ex-plicado como una reacción generalizada de la población a las déca-

Capítulo 11

LA POLÍTICA DE LAS REFORMAS LABORALES

MANUEL MORA Y ARAUJO1

zonable medida a reglas de mercado; y en el plano político, pasóde un alto grado de inestabilidad política y restricciones a las li-bertades públicas, a un régimen democrático irrestricto, con vigen-cia prácticamente absoluta de los derechos políticos y las liberta-des cívicas.

4. Al mismo tiempo, la tasa de desempleo se incrementó en alto gra-do, establizándose en los últimos años en niveles superiores al16%. Antes de la reforma de la economía la tasa de desempleo enla Argentina era establemente más baja (raramente superior al6%), lo que ha hecho del aumento del desempleo un elemento muycrítico en la valoración de la política de reformas.En consecuencia, el desempleo pasó a ser el “issue” dominante enlas preocupaciones que configuran la agenda pública de la socie-dad argentina, ocupando el lugar que anteriormente llenaba la in-flación.

5. El proceso de reforma de la economía no se ha completado aún. Elcampo laboral es una de las principales áreas donde las reformashan sido notoriamente insuficientes para dotar de plena coheren-cia al nuevo modelo de reglas. La reforma laboral contiene tres principales rubros:

a. El régimen de contratación, definición de tareas y remunera-ción del trabajo. En la Argentina ha sido excesivamente rígido ycentralizado (negociaciones colectivas entre sindicatos y ramasde industrias, dejando pocos grados de libertad a la negocia-ción en el nivel de las empresas).

b. El régimen de representación. La vigencia de un sistema de re-presentación sindical única y excluyente por empresa confierevirtualmente el monopolio de la representación sindical a unasola organización gremial. La articulación de alianzas políticasentre estas organizaciones que disponen del monopolio de larepresentación confiere a las federaciones sindicales y a la cen-tral nacional un poder excesivo.

c. El sistema de salud. Circunstancias históricas bastante parti-culares han hecho que en la Argentina el tema de la salud estéestrechamente asociado al tema laboral, en virtud del fuertepeso que ejercen los sindicatos en el control de las “obras so-ciales” (las organizaciones responsables de brindar coberturade salud a los trabajadores en relación de dependencia). Estasobras sociales se constituyen en los principales prestadores deservicios de salud. La desregulación de este régimen –fuerte-mente resistida por los sindicatos– redundaría no solamente enuna mejora y un abaratamiento de las prestaciones de salud enel país, sino también en una disminución del poder económicode los sindicatos.

LA POLÍTICA DE LAS REFORMAS LABORALES 255

das de alta inflación y bajo crecimiento económico que sufrió laArgentina. El presidente Menem accedió a la presidencia de la Ar-gentina en 1989 con el 50% de los votos, pero tan pronto anuncióla orientación de su política económica y su política exterior, supopularidad creció al 70%: estaba dando respuesta a una corrien-te de demandas sociales que abarcaba prácticamente a la totali-dad del cuerpo social, desde las clases más bajas hasta las vastasclases medias argentinas, las clases altas y los sectores empresa-rios. Desde entonces, las principales políticas públicas contaroncon un alto grado de apoyo por parte de la población. Así, porejemplo, las privatizaciones han mantenido un respaldo superioral 60% desde el inicio de la administración Menem hasta la fecha;la reforma administrativa del Estado –incluyendo la reducción deempleos públicos– ha contado con respaldo mayoritario; la entra-da de capitales extranjeros es apoyada desde 1989 por más de lamitad de la población; y, en definitiva, el actual gobierno argentinoha logrado éxitos en las elecciones tanto en el plano legislativo co-mo en el provincial y en el nacional, básicamente apoyando suscampañas electorales en los éxitos del programa de estabilidad.

3. La conjunción de la política de reformas y el consenso social gene-ró la confianza que hizo posible los excepcionales resultados de losprimeros años:

– En el plano macroeconómico: un sostenido flujo de inversiones,acceso al crédito internacional, crecimiento del producto nacio-nal y de las exportaciones, modernización de la infraestructurade servicios, reducción casi absoluta de la inflación.

– En el plano microeconómico: un ajuste competitivo muy drásti-co en las empresas, con aumentos de la productividad (estima-dos en los últimos cinco años entre 5 y 7% en el conjunto de laeconomía), salida del mercado de numerosas empresas de bajacapacidad competitiva, cambios profundos en las actitudes dela población en lo relativo al trabajo, la relación con la empresay la producción.

– En el plano de la cultura política: profundos cambios en los va-lores y actitudes políticas de la población (valoración de la esta-bilidad democrática, predominio de actitudes favorables al con-senso y a la articulación de las diferencias más que al conflicto,preferencias por estilos de liderazgo menos providenciales, bús-queda de equilibrio y distribución del poder antes que de suconcentración).

De tal modo, la Argentina pasó de ser una economía cerrada, conalto grado de intervencionismo estatal y con fuertes elementos de“corporativismo” en el orden social, a ser en pocos años una eco-nomía bastante abierta, ampliamente desregulada, y sujeta en ra-


comienzo del plan de Convertibilidad en 1991, la productividad deltrabajo entró en una fase de crecimiento sostenido. Entre 1990 y1994 Kritz estima un aumento de la productividad del trabajo deun orden de magnitud del 33%.3

En síntesis, la economía argentina atraviesa un proceso de fuerteajuste competitivo. Este ajuste (“shock de modernización” lo llamaKritz) impactó en la tasa de desempleo de distintas maneras en dis-tintos sectores de la economía (véanse cuadros 1 y 2), reforzando elimpacto sobre el nivel de empleo del programa de reforma de la ad-ministración pública nacional y las privatizaciones. En el sectormoderno, formal, el impacto fue positivo pero relativamente reduci-do –tasa de desempleo del orden del 10%–, mientras en el vastosector informal o en las ocupaciones de baja productividad del tra-bajo el impacto fue altísimo –tasa de desempleo superior al 27%–.

2. La estructura del mercado laboral argentina es todavía un mix deingredientes de una economía cerrada y poco competitiva “segun-da ola” –y aún de segunda ola rezagada— e ingredientes de “terce-ra ola”. Según recientes investigaciones,4 la “periferia precarizada”del mercado laboral alcanza a un 45% del mismo. La economía in-formal, aunque en declinación por la creciente presión hacia laformalidad que ejerce el gobierno tanto como por la creciente com-petitivdad que expele del mercado a las unidades económicas me-nos eficientes, todavía da cuenta en 1996 de más del 40% del mer-cado laboral.5

3. Hay tres explicaciones alternativas del alto nivel de desempleo queexiste en la Argentina.


A estos tres aspectos subyace la preocupación generalizada en lasociedad por el problema del desempleo, con las expectativas dealguna acción efectiva por el lado de las políticas de gobierno. Eldebate implícito acerca de las causas del desempleo y los posiblesremedios a ese mal contamina en alto grado toda la problemáticade la reforma laboral.

6. El régimen laboral vigente en la Argentina hasta ahora, poco com-petitivo, centralizado y altamente regulado es una rémora del or-den prevaleciente en el país antes de las reformas políticas y eco-nómicas de las últimas décadas. Más allá de que es plausibleatribuir a ese régimen –al menos en parte– un papel causal en lageneración del alto desempleo existente, el régimen laboral es in-consistente con el ambiente crecientemente competitivo de la eco-nomía argentina: dificulta las decisiones racionales de asignaciónde recursos en las empresas, favorece una excesiva concentraciónde poder económico en las organizaciones sindicales, genera meca-nismos de representación no democrática en la esfera laboral queno se realimentan con la modernización institucional que la socie-dad experimenta en otros campos, y mantiene un sistema de pres-taciones de salud costoso y poco eficiente.Es oportuno recordar que en 1983 el presidente Alfonsín basó suexitosa campaña electoral en la denuncia de una “pacto corporati-vo” implícito entre los sindicatos y los militares; y cuando en 1985buscó profundizar su enfoque de la “modernización” institucionaldel país, se refirió específicamente al área laboral como el objetivoprioritario de las reformas, designando entonces como titular de lacartera laboral en su gabinete al actual ministro de Trabajo delpresidente Menem. Después de eso, en 1987, el presidente Alfon-sín modificó su posición, pactó con los sindicatos y pagó comoprecio para ello el abandono de su política antiinflacionaria; a esosobrevino una derrota electoral en 1987, un rápido y pronunciadodesgaste de su popularidad, el recrudecimiento de la inflaciónhasta el brote hiperinflacionario de 1989, su derrota electoral enla elección presidencial de ese año y su salida anticipada del go-bierno.

2. EL DESEMPLEO ACTUAL Y LA ESTRUCTURA DEL MERCADO LABORAL

1. Entre 1980 y 1991 la economía argentina había sufrido un pro-nunciado decrecimiento de la productividad del trabajo, correlati-vo de una tasa de empleo estable y relativamente elevada.2 Con elinicio de las reformas económicas, y particularmente a partir del


Cuadro 1ESTRUCTURA DEL MERCADO LABORAL Y DESEMPLEO

Mayo de 1996

Población Desempleo% %

Trabajadores en blanco 55 10

Precarios 45 27

Precarios asalariados en negro 18 24

Precarios cuasi-asalariados (intermitentes) 17 35

Precarios servicio doméstico 10 20

Fuente: División de Estudios Laborales, Mora y Araujo, Noguera y Asociados.

implicación de esta explicación es que no habrá solución defondo al problema del desempleo sin actuar sobre la educación,la calificación de la mano de obra y las actitudes de la pobla-ción hacia el trabajo.

A estas explicaciones de las causas del desempleo argentino seagrega el factor recesión. La prolongada recesión de 1995/1996debe haber incidido de manera significativa en el cierre de fuentesde trabajo; sin embargo, las estimaciones de ese efecto basadas enlos despidos masivos de personal en las empresas formales sugie-ren que su impacto fue menor que el de los factores causales defondo.

4. El desempleo como “issue”.En la “agenda pública” de la sociedad argentina las encuestas deopinión registran sistemáticamente el tema desempleo como lapreocupación prioritaria. El cuadro 3 muestra la tendencia en la


(a) Una primera explicación es que el alto nivel de desempleo ac-tual es una consecuencia de la política económica adoptadapor el gobierno, por el efecto conjunto del ajuste fiscal, las pri-vatizaciones y la concentración económica. Esta explicacióntiene mucha aceptación en la opinión pública actual,6 es soste-nida frecuentemente desde los medios de prensa y goza tam-bién de aceptación en los sectores sindicales y en la Iglesia Ca-tólica.

(b) Una segunda explicación conecta el desempleo con la políticaeconómica, pero a través de otra estructura causal: la asincro-nía entre las reglas competitivas que la reforma impuso sobregran parte de la economía y la rigidez del mercado laboral gene-ran desempleo al desincentivar a las empresas a preferir fun-ciones de producción más intensivas en mano de obra. Esta ex-plicación implica el punto de vista de que la legislación laboralrígida es una de las principales causas de esta situación, y lle-va en consecuencia a favorecer una profunda reforma de la le-gislación.

(c) Por último, hay una tercera explicación que goza de menoraceptación –probablemente por el carácter algo “fatalista” desus conclusiones–: el desempleo sería un efecto de la moderni-zación económica y el aumento de la productividad. En unaeconomía que atraviesa una profunda transformación estructu-ral, que se moderniza y se integra al mundo moderno, cabepreguntarse si el concepto mismo de “desempleo” no requiereuna completa reconceptualización. Para decirlo en palabras deAlvin Toffler,7 la noción de “desempleo” parece propia de la “se-gunda ola”, en tanto que el proceso al cual estamos aplicándolaes más bien el del pasaje de la sociedad a la “tercera ola”. La


Cuadro 2TASAS DE DESEMPLEO EN DISTINTOS SEGMENTOS DE LA POBLACIÓN

ACTIVA, DE ACUERDO CON LA EDAD Y EL NIVEL EDUCACIONAL

Edad

Proporción de Jóvenes No jóvenes desempleados (hasta 24 años) (más de 24 años)

% %

Educación

Hasta primaria 29 7

Secundaria y más 13 7

Fuente: División de Estudios Laborales, Mora y Araujo, Noguera y Asociados:Encuesta de niveles de empleo, octubre de 1996.

Cuadro 3PRINCIPAL PROBLEMA DEL PAÍS

TOTAL NACIONALPRIMERA MENCIÓN

Diciembre E/Feb. M/Abril M/Jun Abril Julio Diciembre1994 1995 1995 1995 1996 1996 1996

% % % % % % %

Falta de trabajo 45 60 62 67 68 69 56

Corrupción 10 5 5 3 5 5 9

Jubilados 8 8 6 5 5 3 6

Bajos salarios 7 8 7 7 5 6 7

Delincuencia/Seguridad 7 4 3 3 2 3 2

Educación 6 5 5 5 5 4 4

Tráfico y consumo 3 2 2 2 2 1 2de drogas

Salud 2 3 1 2 1 1 2

Vivienda 2 1 1 0 1 1 1

Sida 5 1 1 1 0 1 1

Otros 5 3 6 4 6 6 10

No sabe/no responde 1 0 1 1 0 0 0

Total 101 100 100 100 100 100 100

Fuente: Mora y Araujo, Noguera y Asociados. Encuesta sistemática de opiniónpública de alcance nacional.

de precios y de salarios; a la aparición del crédito sigue la exigen-cia de pagar las deudas; al aumento de la productividad sigue lareducción de la oferta de nuevas posiciones laborales). Adicional-mente, el aumento de la tasa de desempleo generó un nuevo factornegativo sobre la valoración que la opinión pública hace de las re-formas.

2. De tal manera, pueden ser definidas tres fases en el proceso de lasreformas: – Fase I (1989/1993): amplio consenso y alto respaldo al gobier-

no; expectativas favorables al cambio de reglas; estabilidad (ba-ja de la inflación) como tema dominante.

– Fase II (1994/1995): consenso moderado y menor respaldo algobierno; experiencia de actuar bajo nuevas reglas; incipientepreocupación por el desempleo.

– Fase III (1995/1996): el consenso se mantiene en las orienta-ciones básicas (que pasan a constituir un dato de la realidad)pero se disuelve día a día, dando lugar a nuevas demandas yexpectativas, quedando el gobierno sustancialmente debilitado;desempleo como tema dominante.

3. En el plano de la reforma laboral, las implicaciones de esta des-cripción del proceso son importantes. En la fase I, el gobierno disponía de un amplio espacio de acciónpara tomar la iniciativa en materia de reformas. No lo hizo en ma-teria laboral, y la conclusión es que desaprovechó una oportuni-dad inmejorable para dotar de mayor consistencia a su enfoque deun cambio de reglas.La explicación de esa omisión debe ser buscada en las relacionespolíticas entre el gobierno del presidente Menem y el sector sindi-cal. El gobierno se sintió suficientemente seguro de sí mismo comopara postergar la búsqueda de algunos objetivos, y valoró en altogrado el rol neutro de los sindicatos ante el proceso de privatiza-ciones y apertura de la economía (de hecho, ese proceso se desa-rrolló prácticamente sin una huelga y sin conflicto industrial).En la fase II, si bien con mayores riesgos políticos, la reforma labo-ral todavía podía ser encarada. Pero el gobierno enfrentaba un de-safío electoral mayor –la elección presidencial de 1995, en la cualestaba en juego la reelección de Menem– y prefirió postergar todaconfrontación con el sector sindical.En la fase III, actual, el gobierno se encuentra débil, y los costospolíticos de las reformas laborales aparecen sustancialmente másaltos. La comunicación masiva de los objetivos de las reformas la-borales no es efectiva; en particular, es baja la credibilidad del pa-quete de medidas de “flexibilidad laboral” como un instrumentopara disminuir el actual nivel de desempleo.


evolución de los temas más importantes en la opinión pública du-rante los últimos años. Este cuadro contrasta con el prevalecientehasta 1991, cuando la inflación dominaba netamente por sobre to-dos los demás temas.El desempleo no sólo preocupa a la población. El temor a quedardesempleado aqueja a una gran parte de los argentinos. En lamuestra del área metropolitana de junio de 1996,8 un 14% cree“muy probable” perder el actual empleo en el próximo año, y otro35% cree que eso es “algo probable”.Por otra parte, un 40% de las personas entrevistadas en esa mis-ma muestra es extremadamente pesimista con respecto a la solu-ción del problema del desempleo: estiman que ésta demandarámás de cinco años. Sólo un 6% piensa que se resolverá en menosde dos años.La conclusión de estos estudios de opinión pública es que la socie-dad se muestra muy escéptica, y cree estar ante una situación sinsalida. La creencia dominante es que la actual política genera de-sempleo; las viejas políticas no solucionarían el problema, y re-crearían los viejos problemas ya superados; por lo tanto aparente-mente no hay solución.

3. EL PROCESO POLÍTICO DE LA REFORMA DE LA ECONOMÍA

1. ¿Cómo evolucionó la opinión pública argentina ante las distintasfases del proceso de reformas? ¿Cómo incide el cuadro de situa-ción descrito en relación con la problemática del desempleo en lavaloración que hace la población de las alternativas de política pú-blica en materia laboral?Durante los primeros años del gobierno de Menem, cuando se ini-ció el proceso de reforma del Estado, y aun más claramente du-rante los primeros años del Plan de Convertibilidad, la opinión pú-blica –como ha sido dicho– respaldó la política de reformas. Eseconsenso le otorgó al gobierno del presidente Menem una granfuerza para sortear obstáculos, enfrentar intereses creados y to-mar algunos riesgos políticos.Como era de esperar, después de algún tiempo el entusiasmo de lapoblación con las reformas encaradas fue decreciendo, dando lu-gar primero a la experiencia de actuar bajo las nuevas reglas, yluego a nuevas expectativas y demandas. Las expectativas favora-bles a la estabilidad y a nuevas reglas del juego generaron una ex-periencia inicial sumamente positiva, y posteriormente una expe-riencia de frustración ante la disminución de la “tasa de mejoría”de la situación de cualquier momento dado por relación al momen-to inmediato anterior (a la baja de la inflación sigue la estabilidad


como enfoque de política pública, tal como es enunciada por el go-bierno nacional. La opinión pública actualmente se muestra reaciaa apoyarla.11

3. (b) Los desocupados.En principio podría conjeturarse que los trabajadores desocupadosconstituyen por sí mismos un actor autónomo, a partir de los inte-reses que comparten. De hecho, muchos razonamientos corrientesy hasta algunos análisis especializados los tratan como si lo fue-ran. Sin embargo, no existe evidencia concluyente al respecto.De hecho, los desocupados componen un segmento sumamente he-terogéneo. Muchos de ellos nunca han trabajado antes, en tantootros son personas que perdieron su empleo; muchos de ellos seubican en las fronteras del mercado laboral, entrando y saliendo deél con facilidad, en tanto otros están plenamente integrados al mis-mo; y sus ocupaciones anteriores, niveles y expectativas de remu-neración y condiciones de vida son extremadamente diversas. Enconsecuencia, no se comportan como un grupo social homogéneo.Aun más, no existe correlación alguna entre desempleo y voto. Lasencuestas preelectorales muestran virtual independencia estadís-tica entre la condición de desocupado y las intenciones de voto. Anivel agregado, la proporción de desempleados a través de los dis-tritos tampoco guarda correlación significativa con el voto; y siexiste alguna, es más bien contraria a lo que sugeriría el sentidocomún ingenuo: no pocas veces tiende a haber más voto a favordel gobierno donde hay una más alta tasa de desempleo.

4. (c) Los sindicatos.Los sindicatos resisten fuertemente las reformas en los tres ru-bros. Ven tanto la flexibilidad en las relaciones laborales como lalibertad de agremiación y la desregulación de las obras sociales co-mo una pérdida de poder. Ésta es tanto más grave cuanto menores su legitimidad y su prestigio social, los cuales se encuentran dehecho muy disminuidos.12 Por lo tanto, se oponen activamente aestas reformas, bajo el argumento de que ellas implicarían unapérdida de derechos sociales adquiridos.

5. (d) Los empresarios.El empresariado no se ha mostrado homogéneamente definidofrente a las reformas laborales. Una franja del empresariado (pro-bablemente mayoritaria) apoya irrestrictamente las reformas enlos tres rubros. Otra franja tiende a adoptar una actitud más mo-derada, justificada en la conveniencia de mantener buenos víncu-los con los sindicatos de sus respectivas industrias; (en los he-chos, la mayor parte de las empresas argentinas han tendidosiempre a ejercer una política de relaciones laborales conciliadoray negociadora con los sindicatos).


4. LOS ACTORES POLÍTICOS RELEVANTES

1. Un análisis más detallado de los aspectos políticos del proceso dereformas exige tener en cuenta el comportamiento de diversos “ac-tores” políticos: (a) la opinión pública (y sus distintos segmentos),(b) los desocupados, (c) los sindicatos, (d) los empresarios, (e) elpartido Justicialista, (f) el Congreso, (g) la Justicia, (h) el Ejecutivo. Cada uno de estos actores adopta una posición ante la reforma la-boral a partir de: (1) su valoración del contenido de las propuestas;(2) su posición ante el gobierno, que es quien formula las propues-tas, posición que puede definirse en dos aspectos distintos: (2.1) laestrategia del actor ante el gobierno en general, (2.2) la credibili-dad del gobierno en el tema laboral; (3) la comunicación por partedel gobierno de los objetivos e instrumentos propuestos.A continuación analizaremos suscintamente la posición de cadauno de estos actores ante la temática de la reforma laboral, en lascircunstancias actuales (diciembre de 1996).

2. (a) La opinión pública.Si bien la opinión pública en su actual ánimo malquistado con elgobierno rechaza las iniciativas de éste, cuando se miden puntual-mente las actitudes hacia los cambios en el régimen laboral se re-gistran significativos apoyos a la descentralización de las negocia-ciones colectivas y hacia la desregulación de las obras sociales.La opinión pública está aprobando en lo sustantivo el contenido delas reformas en sus tres principales rubros –régimen laboral, re-presentación gremial, obras sociales, tal como fueron definidos enel ítem 1.3–, pero ante la baja credibilidad que atribuye al gobier-no que hoy formula las propuestas tiende a rechazarlas en suoportunidad. Además, el gobierno elige un mal enfoque de comuni-cación en este tema -poniéndose en primer plano un sinuoso pro-ceso de negociaciones políticas con los sindicatos, antes que losobjetivos de fondo de las reformas encaradas- lo que es particular-mente relevante ante la opinión pública.En efecto, distintas encuestas realizadas sobre muestras de la po-blación en su conjunto, y de trabajadores en relación de depen-dencia9 revelan sustancial apoyo a la localización de las negocia-ciones colectivas en el nivel de la empresa, a la flexibilidad desalarios, condiciones de trabajo y cantidad de horas trabajadas enfunción de la situación concreta de cada empresa, a la negociacióndirecta entre empleados y empleadores sin intervención del sindi-cato, y a la posibilidad de elección de la obra social o prestador demedicina.10 No hay consenso en lo relativo a la disminución de lasremuneraciones.Sin embargo, este respaldo de hecho a los contenidos de la refor-ma laboral no se ratifica cuando se plantea la “flexibilidad laboral”


les y de los sectores sociales opuestos a las reformas laborales. Latradición de este fuero, desde su creación en la década del cuaren-ta, ha sido generalmente favorable a las posiciones sindicales.En esta línea, recientemente se han dictado fallos de primera ins-tancia contrarios a los decretos del poder Ejecutivo para instru-mentar algunas medidas de flexibilidad laboral, lo que se constitu-ye en una fuente de incertidumbre normativa.

9. (h) El Poder Ejecutivo.Finalmente, no es un factor menor que el Poder Ejecutivo es, enalguna medida, un reflejo de los mismos clivajes internos que exis-ten en el interior del partido Justicialista y del bloque oficialista enel Congreso. La reforma laboral ha sido uno de los frentes más no-torios de instancia en que el Ejecutivo no se ha mostrado monolí-ticamente acorde con las decisiones a adoptar.

10.Las tendencias que marcan las influencias más probables de estosdistintos actores políticos sobre las decisiones de gobierno se resu-men en el gráfico 1.


6. (e) El Partido Justicialista.El partido Justicialista, principal sostén político del gobierno delpresidente Menem, tiende a resistir las reformas laborales en tantolos sindicatos se oponen a ellas. Aunque el partido Justicialista semostró capaz de grandes cambios doctrinarios en los últimos años–de hecho, pasó a ser el principal impulsor de la reforma de la eco-nomía y de la política exterior, abandonando décadas de ideasestatistas y autarquizantes– el enfrentamiento con los sindicatosparece un precio demasiado alto para una gran parte de los diri-gentes justicialistas.A esto se suma el hecho de que la “constituency” sindical dentrodel partido Justicialista, aunque minoritaria, puede ser marginal-mente decisiva para desbalancear situaciones internas. Esto es enparticular importante cuando se aproximan períodos electorales yel partido se apresta a dirimir candidaturas en elecciones o nego-ciaciones internas. Si los distintos sectores partidarios que compi-ten por el predominio en cada distrito se encuentran en posiciónrelativamente pareja, el sector sindical es buscado por su capaci-dad de aportar peso interno marginalmente definitorio tanto comorecursos económicos y de estructura; y esto termina generandolealtades y vínculos con el sector sindical que después son difícilesde remover.

7. (f) El Congreso.Lo expuesto en relación con el partido Justicialista se aplica casiliteralmente a la situación del bloque oficialista en las cámaras delCongreso. A la vez, los bloques opositores tienden a respaldar lasdemandas de los sindicatos como una forma de ejercer la oposi-ción al gobierno nacional. De tal modo, el Congreso revela la para-dójica situación de que los sindicatos –débiles, en términos gene-rales, en el conjunto de la sociedad– son muy fuertes en elCongreso, pues tienden a alinear detrás de sus puntos de vistatanto a representantes oficialistas como a los opositores.

8. (g) El Poder Judicial.En términos generales, la Justicia no ha sido un actor demasiadorelevante en lo relativo a los temas de la reforma laboral. Sin em-bargo, por un lado la Justicia es un actor potencialmente impor-tante por su propensión creciente a convertirse en un actor “acti-vo” –en contraste a su habitual y esperada “pasividad” en materiade decisiones de política pública–.13

La perspectiva de un rol más activo de la Justicia como actor polí-tico en este contexto se acrecienta en tanto el Poder Ejecutivo bus-ca gobernar por decreto como una forma de sortear la renuenciadel Congreso a aprobar las leyes que le plantea. Esta posibilidades aún mayor en el fuero laboral de la justicia argentina, el cualtiende a estar más consustanciado con los puntos de vista sindica-


Gráfico 1TENDENCIA DE LA INFLUENCIA DE CADA ACTOR POLÍTICO

EN LAS DECISIONES DE REFORMA LABORAL

EMPRESARIOS SINDICATOSOPINIÓNPÚBLICA

PARTIDOJUSTICIALISTA

P. JUDICIALCONGRESO

–Desfavorable

a reformalaboral

+Favorablea reforma

laboral

en lo sustantivo

ambivalente

en la oportunidadpolítica

P. EJECUTIVO

c. El segmento de asalariados sindicalizados fue en todo momen-to el menos proclive a apoyar las reformas. El desempleo incideen menor grado relativo en él, pero en cambio ha experimenta-do una significativa pérdida de ventajas y privilegios de los quegozaba anteriormente.

d. El segmento de asalariados no sindicalizados representa unasuerte de promedio de toda la sociedad, y en él se conjugandistintas experiencias y tendencias actitudinales.

e. El segmento de cuentapropistas inicialmente apoyó con firmezalas reformas, pero posteriormente experimentó en mayor medi-da que otros el rigor de la presión tributaria y la creciente com-petitividad. Además, la incidencia del desempleo ha sido relati-vamente alta en esta franja. Su progresivo distanciamiento dela política de reformas constituye un revés político para el ac-tual gobierno nacional.

4. Segmentación actitudinal.a. Desde el inicio del proceso de reforma de la economía argentina

se hizo manifiesta la división de la sociedad en términos de dis-tintas actitudes de fondo relativas a los cambios en curso. Unaparte de la población adhirió sin reservas a las reformas y ex-presó –a través de muy distintos indicadores, tanto a nivel “ma-cro” como “micro”– una actitud favorable a un orden de reglascompetitivas. Otra parte resistió esos cambios y expresó actitu-des negativas hacia ellos. Una tercera franja se mostró siempreambivalente. Denominamos a esas tres franjas o segmentos“confianza”, “desconfianza” y “temeroso” respectivamente.El segmento que expresa confianza, en el plano macroeconómi-co apoya las reformas, y en el plano microeconómico se sienteen condiciones de afrontar un orden competitivo. Las personasque integran ese segmento pueden hacerlo porque se encua-


5. EL FUTURO DE LAS REFORMAS EN LA OPINIÓN PÚBLICA: SEGMENTACIONES DE LA POBLACIÓN

1. Para anticipar los escenarios más probables en las actitudes y po-siciones ante la reforma laboral en la sociedad argentina es conve-niente encarar el análisis desde la perspectiva de la segmentaciónde la población en dimensiones relevantes. No todo el mundo seencuentra en la misma situación social y no todo el mundo tienelas mismas actitudes hacia los problemas laborales.Hay dos dimensiones de segmentación que resultan muy útiles pa-ra entender cómo y por qué la sociedad está respondiendo como lohace a los problemas políticos del momento. Una dimensión seg-menta en términos de la situación laboral de cada uno, la otra di-mensión lo hace en términos de actitudes favorables o desfavora-bles a un orden basado en reglas de competitividad.

2. La estructura de posiciones laborales en la Argentina puede serdescrita en términos de una conjunción de criterios horizontales yverticales de diferenciación. Horizontalmente hay tres grandes es-tratos: arriba, la franja de personas afluentes, de alto poder adqui-sitivo (aproximadamente 10% de la población); abajo, la franja depersonas extremadamente pobres, de nivel de vida subestándar(aproximadamente 15% de la población); en el medio, el gran cuer-po central de la sociedad, el 75% de las clases medias. Vertical-mente, este cuerpo central se subdivide en tres franjas: la de lostrabajadores sindicalizados (aproximadamente 20%), la de los asa-lariados no sindicalizados (aproximadamente 25%), y la de los tra-bajadores por cuenta propia (aproximadamente 30% –sin contarcuentapropistas en los estratos más alto y más bajo–). El cuadro 4grafica este esquema de segmentación.

3. Las actitudes dominantes en cada segmento varían en función dela incidencia específica del fenómeno del desempleo en cada uno yde su experiencia en las distintas fases del proceso de reforma dela economía.Las principales diferencias son:a. El estrato más alto apoyó las reformas, experimentó en menor

medida el problema del desempleo y continúa apoyando soste-nidamente el proceso.

b. El estrato más bajo apoyó inicialmente las reformas con entu-siasmo, beneficiándose en alto grado de la política antiinflacio-naria. Actualmente el desempleo incide fuertemente en estesegmento y su entusiasmo con las reformas disminuye rápida-mente. No obstante eso, en esta franja la confianza en los sin-dicatos es baja y la problemática de la flexibilidad laboral espoco relevante –el mercado informal, flexible en los hechos, espredominante en esta franja–.


Cuadro 4SEGMENTACIÓN DE LA POBLACIÓN SEGÚN LA SITUACIÓN LABORAL

DE LAS PERSONAS

Afluentes(10 %)

Trabajadores sindicalizados Asalariados no sindicalizados Cuentapropistas(20%) (25%) (30%)

Paupérrimos(15 %)

6. CONCLUSIONES FINALES

Las reformas laborales

El proceso de reforma laboral se encuentra trabado en sus tresprincipales frentes: el régimen laboral, la representación sectorial ylas obras sociales.

En los tres frentes, la opinión pública argentina –y, en particular,la masa de asalariados sindicalizados– han expresado acuerdo con elcontenido sustantivo de las reformas cuando éste se plantea de ma-nera puntual y “despolitizada”. Así, por ejemplo, se ha registrado másde un 70% de apoyo a la flexibilidad laboral dentro de las empresas,lo mismo que a la negociación colectiva a nivel de empresa antes quea nivel de sector. Con respecto a las obras sociales, es conocido elamplio respaldo existente a la desregulación de ellas.

Sin embargo, el gobierno nacional no tomó ventaja de esta situa-ción y de su propia fortaleza en el momento oportuno. Ahora, debili-tado su respaldo público, el planteo de “flexibilización laboral” enca-rado como proyecto político del gobierno genera más resistencias. ElCongreso se hace eco de la negativa sindical a apoyar las reformas.


dran en una o ambas de esas actitudes. Quienes integran elsegmento de desconfianza expresan una preferencia en contrade las reformas o bien las rechazan por no sentirse preparadospara desempeñarse bajo las nuevas reglas. Los temerosos pue-den ser ambivalentes por razones “macro” o por razones “mi-cro”.

b. La tendencia durante los últimos años se refleja en el gráfico 6,donde se presenta la serie histórica de las dimensiones actitu-dinales “optimismo/pesimismo” desde 1986 hasta 1996. Utili-zamos estas series como indicador de los segmentos definidosen términos de actitudes competitivas/no competitivas.La curva que en el gráfico 2 se denomina “optimismo” (o “con-fianza”) corresponde al segmento competitivo de la sociedad.Ese segmento se vio desproporcionadamente abultado en 1989,cuando se produjo un shock de confianza a partir de la elec-ción del presidente Menem y su anuncio de la orientación queimprimiría a su política económica. Desde entonces ese seg-mento tendió a estabilizarse en el orden de magnitud de un ter-cio de la población, y después de una fluctuación ascendenteen ocasión de la reelección de Menem en 1995, inició una pen-diente declinante. En octubre de 1996 el tamaño del segmentocompetitivo podía estimarse en algo menos de un 20% de la po-blación.Recíprocamente, el segmento de desconfianza ha ido creciendohasta situarse en un 50% de la población.Indicativas de esta tendencia actual son las actitudes de la po-blación hacia la “modernización tecnológica”: en una encuestaa una muestra general de población se registra un 59% de opi-niones en acuerdo con la frase “la modernización tecnológicadestruye más empleos de los que crea”, y un 25% de acuerdocon la frase “la modernización tecnológica hace más competiti-vas a las empresas y genera más oportunidades de empleo”.14

c. Las tendencias reflejadas en las series del gráfico 6 sugierenuna explicación del rechazo a las políticas formuladas por elgobierno nacional. La población experimenta inseguridad y des-confianza con respecto a su propio futuro.En la medida en que el gobierno nacional no logra comunicaradecuadamente el significado sustantivo de las reformas labo-rales y las consecuencias específicas que cabe esperar de ellasdesde los intereses de cada segmento social, esas reformas soninterpretadas como decisiones que no tendrán otro efecto quehacer aún más dura o penosa la situación personal de cadauno, y por lo tanto son valoradas desde la posición de confian-za o desconfianza en que cada una se encuentra localizada ac-tualmente.


Gráfico 2NIVEL DE OPTIMISMO/PESIMISMO - TOTAL NACIONAL

¿Cómo cree usted que estará la Argentina dentro de un año?

Fuente: Mora y Araujo, Noguera y Asociados. Encuesta de opinión pública conmuestras de alcance nacional.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

8’86 11’86 8’87 6’88 10’88 8’89 4’90 9’90 12’90 7’91 8’91 3’92 7’92 5/6’93

8/9’93

3’94 12’94 1/2’95

3/4’95

5/6’95

8’95 4’96 7’96 10’96

Optimismo Pesimismo

33

28

30

38

44

38

6

19

27

19

24

15

20

24 23 25 24 3027

36

26

34

40

51 51

18

15

25

3742

31

30333334

3840

47

56

43

55

42

56

71

23

17

25

11. En una encuesta sobre una muestra general de población, en octubrede 1996, más de la mitad de los encuestados se expresaron desfavorablementefrente al “proyecto de flexibilidad laboral del gobierno nacional”.

12. Desde hace varios años los sindicatos aparecen, en las encuestas deopinión pública, como el grupo social con menor prestigio social.

13. En un interesante estudio sobre el activismo judicial en Europa, InésCalceglia analiza el caso italiano y aplica luego la noción al activismo de laCorte de Justicia Europea ante el vacío de decisión en el seno de las institucio-nes supranacionales de la Unión Europea. Inés M. Calceglia: “El activismo ju-dicial. Reflexiones acerca de un rol atípico del judicial en un sistema nacionaly en un sistema supranacional” (Buenos Aires, documento de trabajo).

14. División de Estudios Laborales, Mora y Araujo, Noguera y Asociados,“Midiendo los cambios en el mundo del trabajo”, cit.


El desempleo

Si el gobierno no encuentra paliativos al problema del desempleo,seguirá siendo atacado y pagará un precio político; pero si abandonael camino del ajuste, será castigado mucho más fuertemente por elfracaso en un programa de reformas que la sociedad valoró en su mo-mento, como prioritario y cuyos objetivos continúan siéndolo.

El gobierno está exigido, por lo tanto, bajo condiciones que son di-fíciles de satisfacer. Las causas de la alta tasa de desempleo son com-plejas y profundas; por lo tanto, está claro que el gobierno probable-mente no podrá hacer mucho. A la vez, sería deseable que noimprovise en este terreno y no arriesgue las líneas centrales de sugestión buscando respuestas con resultados a priori inciertos y ries-gosos en sus posibles efectos sobre los logros ya obtenidos en la refor-ma de la economía.

No obstante, sería posible explorar caminos innovadoras por la víade incentivar la creación de empleos en sectores donde la productivi-dad del trabajo es baja pero la inversión necesaria para crear puestosde trabajo también lo es.

NOTAS

1. Director general, Estudio Mora y Araujo, Noguera y Asociados.2. Cf. Ernesto Kritz: “Unemployment and economic reform in Argentina”,

trabajo presentado en el Institute of Latin American Studies, Londres, diciem-bre de 1996.

3. En ese mismo período los costos unitarios del trabajo netos del aumentode productividad, se incrementaron en el agregado nacional en 18%.

4. Programa de investigación del mercado de trabajo, División de EstudiosLaborales de Mora y Araujo, Noguera y Asociados.

5. En 1989, las primeras investigaciones sistemáticas sobre la economíainformal estimaban un 56% de la población activa empleada en ocupacionesinformales. Mora y Araujo, Noguera y Asociados/IDEC: “La economía informalen la Argentina”, Buenos Aires, 1989.

6. En una encuesta de opinión pública realizada en junio de 1996, el 66%opina que “el desempleo es principalmente consecuencia del plan económicodel gobierno”. División de Estudios Laborales, Mora y Araujo, Noguera y Aso-ciados: “Midiendo los cambios en el mundo del trabajo”, julio de 1996.

7. Alvin Toffler: La tercera ola.8. División de Estudios Laborales, Mora y Araujo, Noguera y Asociados:

“Midiendo los cambios en el mundo del trabajo...”, cit.9. División de Estudios Laborales, Mora y Araujo, Noguera y Asociados:

“Midiendo los cambios en el mundo del trabajo”, cit. Ídem: “La situación labo-ral en el área Metropolitana”, estudio realizado con el apoyo del Consejo Em-presario Argentino, diciembre de 1996.

10. En lo relativo a las obras sociales, esas actitudes se ven corroboradasen distintos estudios privados de actitudes realizados entre afiliados a obrassociales.


En la discusión de los capítulos previos acerca de la estrategia deun Gobierno para llevar adelante una amplia reforma laboral, tantoen materia del contenido de la propuesta de reforma que debe formu-lar (más ambiciosa, menos ambiciosa), como en la secuencia de loscambios que propone (proponer el paquete global, o comenzar sólopor un aspecto y luego extender la reforma a otras áreas), la cuestiónde la información disponible por parte de los agentes económicos hamostrado ser de gran relevancia. En más de un caso, llevar o no ade-lante la reforma, depende en gran medida de explicarla adecuada-mente a la opinión pública, y en todo caso depende de la opinión quede ella se formen todos los agentes económicos involucrados en la re-forma.

Es habitual por otro lado que se afirme que la población en gene-ral no entiende, o al menos no se interesa por los problemas que seplantean en una reforma que involucra cuestiones técnicas, como laque comprende a las instituciones laborales. Si el stock de informa-ción que dispone la población antes de la reforma es bajo, y ademásla reforma se explica mal o no se explica (caso que quizá pueda asimi-larse a la modalidad en que se ejecutó la reforma previsional entre1991 y 1993), entonces es probable que aún los grupos que puedanbeneficiarse con ella terminen oponiéndose, y de tal modo la coaliciónreformista no llegue siquiera a integrarse, o demande costos (moneta-rios) desproporcionados por lo supuestos costos de la reforma.

Si por otra parte se verificara una situación opuesta, esto es, quela población tuviera un apreciable conocimiento del contenido (gene-ral) de la reforma, y tuviera opinión favorable hacia la misma, enton-ces sería de esperar que si la reforma es planteada por el Gobiernonecesariamente obtendría apoyo suficiente como para ser aprobada.

Apéndice a la parte III

LA OPINIÓN PÚBLICA FRENTE A LA REFORMA LABORAL

se con una mayor demanda por cambios en las instituciones labora-les, dado el rol de los sindicatos en esta materia. Si bien no se cuentacon la evolución de la opinión de la población a lo largo del tiempo encuanto a su deseo de cambiar la legislación laboral, un relevamientorealizado a fines del primer semestre de 1996 (entre el 24 de mayo yel 13 de junio) entre la población mayor de 14 años, en hogares de laCapital Federal y Gran Buenos Aires,2 indica que una abrumadoramayoría de la población consultada favorece amplias reformas labora-les, tanto en el campo de las obras sociales como en materia de nego-ciación colectiva y legislación sindical.

En efecto, entre las principales conclusiones que pueden extraersede los cuadros que acompañan este acápite, cabe citar las siguientes.

I. En materia de obras sociales:

• El 74% de la población consultada prefiere la posibilidad de elegirentre más de una alternativa, en materia de obra social para la sa-lud. Esto es consistente con un principio básico en economía, enel sentido que más opciones implican la posibilidad que el indivi-duo pueda acceder a un mayor nivel de bienestar.

• Cuando la consulta se formula a aquellos que están directamenteinvolucrados en el tema de las obras sociales, es decir la población

LA OPINIÓN PÚBLICA FRENTE A LA REFORMA LABORAL 275

De no ser propuesta por el Gobierno, es decir en caso que el que esta-blece la agenda de reformas (el “agenda setter”) la excluyera de las re-formas posibles, entonces quedaría claro que la reforma no tiene lu-gar exclusivamente porque el Gobierno no estaría representando laspreferencias de los votantes. En el mediano plazo, y de no modificar-se las preferencias de la población, si la reforma fuera dominante pa-ra sus preferencias, el reemplazo del partido político en el Gobierno (oun mayor acercamiento del partido en oficio a las preferencias de losvotantes) permitiría incluir en la agenda pública la reforma de las ins-tituciones laborales.

En otro orden, en lo que hace al proceso de implementación de lasreformas, el análisis debe extenderse hasta abarcar la opinión de losdirigentes de empresa que son quienes deberían instrumentar en loshechos una normativa laboral reformada más flexible. Finalmente, ytambién en materia de opinión, importa la de otro grupo con el quehabitualmente se negocia o trata de acordar el contenido de una re-forma laboral: el grupo de los dirigentes sindicales, que son en princi-pio los más directamente afectados por una reforma que limite o eli-mine las rentas monopólicas que la legislación establece.

En este Anexo se presentan los resultados de dos relevamientosque arrojan alguna luz sobre la opinión de la población, las empresasy los sindicatos, acerca de una eventual reforma del sistema de rela-ciones laborales y de obras sociales.

1. LA OPINIÓN PÚBLICA

En el caso de la Argentina, existe evidencia empírica a partir deencuestas de opinión que en forma consistente muestra que la ima-gen pública de los sindicatos se ha venido deteriorando en forma sis-temática en los últimos años. El cuadro 11 muestra que la declinaciónen la valoración pública prevaleciente sobre este grupo de presión hasido sólo comparable a la pérdida de imagen experimentada por lospartidos políticos. En efecto, la valoración positiva de los sindicatospasó de 51% de la población en 1986 a 25% en abril de 1996, conuna caída de 26 puntos. En ese mismo período la valoración públicade los partidos políticos descendió 25 puntos (desde 66% a 41%). Enlo que hace a la imagen negativa de la población, creció 9 puntos envalor absoluto tanto respecto de los sindicalistas (desde –13 a –22) co-mo para los partidos políticos (desde –4 a –13). Sin embargo los sindi-calistas constituyen el único grupo para el cual la suma de valoracio-nes positivas y negativas no difiere significativamente de cero. Aúnpara los partidos políticos ese saldo entre valoraciones positivas y ne-gativas es del 28%, y para los militares es de sólo 20%.

Ese deterioro marcado en la imagen sindical debería corresponder-


Cuadro 1VALORACIÓN DE GRUPOS SOCIALES (TOTAL NACIONAL)

(En porcentajes)

Agosto 1996 Octubre 1989 Noviembre 1994 Abril 1996

Posi- Nega- Saldo Posi- Nega- Saldo Posi- Nega- Saldo Posi- Nega- Saldotivo tivo tivo tivo tivo tivo tivo tivo

Ganaderos y 91 0 91 89 1 88 74 1 73 85 1 84agricultores

Comerciantes 78 3 75 79 3 76 74 1 73 79 2 77

Industriales 83 3 80 81 3 78 68 2 66 75 3 72

Banqueros – – – – – – 53 5 48 57 5 52

Jueces – – – – – – 55 7 48 55 6 49

Partidos 66 4 62 68 7 61 47 8 39 41 13 28políticos

Sindicalistas 51 13 38 47 14 33 23 21 2 25 22 3

Fuente: Estudio Mora y Araujo, Noguera y Asociados.

II. En materia de régimen de negociación colectiva:

• Entre la población en general, 67% (83% si se excluye no respues-ta) prefiere un régimen de negociación colectiva más descentraliza-do que el vigente, permitiendo la discusión a lo sumo al nivel de


se reduce a la de asalariados formales (los cuentapropistas y losinactivos, no están directamente alcanzados por la cuestión), en-tonces el porcentaje de la población que desea tener la opción deelegir entre obras sociales se eleva desde el 74% al 82%. Sólo 14%de los asalariados formales desearían mantener el sistema actualbajo el cual la obra social pertenece necesariamente al sindicatode su actividad. Es de presumir que buena parte de los que res-ponden en el sentido de no alterar el sistema actual está influidopor trabajadores de sindicatos públicos.

• Aún cuando siempre se destaca el objetivo solidario del sistema deobras sociales, la encuesta indica que aún la población de meno-res ingresos rechaza el sistema vigente: en la votación entre man-tener el sistema actual, 56% desea cambiarlo para poder elegir en-tre distintas obras sociales. Si sólo se considera entre estapoblación de menores ingresos, aquellos que tienen opinión defini-da (es decir, se excluye a los que no responden), el 65% de la po-blación consultada (dos de cada tres personas) desean poder elegirsu obra social.

• Entre la población que desea optar (el 74% del total, el 82% de losasalariados) por servicios de salud más allá de los que provee “su”obra social, la mayoría abrumadora desea una opción en sentidoamplio. Esto es, la opción preferida incluye prestadores de saludque no sean obras sociales (las entidades de medicina prepaga,entre otras). Esto es así para el 88% de la población en general(93% si se excluye la no respuesta), pero en particular lo es para el92% de los asalariados formales (93% si se excluye no respuesta;obsérvese que entre los asalariados formales que quieren optar ca-si no hay “no respuesta”, pues todos parecen comprender el signi-ficado de la pregunta que se les formula).

• Considerando las respuestas segmentadas por estratos de ingre-sos, entre la población de menor nivel de ingreso (el quintil infe-rior) que desea optar por un sistema de salud, el 77% del total(85% si se excluye no respuesta) desea hacerlo en un sentido am-plio, incluyendo entidades de medicina prepaga.

En suma, cabe concluir a partir del relevamiento que:

• la población en general, y los asalariados en particular, tienen unapropiado nivel de conocimiento en la discusión sobre el sistemade salud, ya que sólo entre 4 y 8% de la misma no responde sobrealternativas preferidas.

• la mayoría de la población (entre 82% y 93% de los que se mani-fiestan) prefiere un sistema desregulado de salud, frente a la alter-nativa del actual sistema de obras sociales.


Cuadro 2¿QUÉ LE PARECE QUE ES MEJOR: QUE CADA TRABAJADOR PERTENEZCA

OBLIGATORIAMENTE A LA OBRA SOCIAL DE SU SECTOR, O QUE CADAUNO PUEDA ELEGIR UNA OBRA SOCIAL DONDE HACER SUS APORTES?

(En porcentajes)

Pobla- Asalaria- Población por nivel económico-socialción dos Bajo Medio Medio Medio Altototal formales bajo alto

Que pertenezca a la obra 18 14 29 19 17 10 19social del sindicato

Que pueda elegir 74 82 56 73 76 84 74obra social

No sabe/No responde 8 4 14 8 7 6 8

Cuadro 3(Población que contesta positivamente a que puede elegir obra social)

¿CREE USTED QUE DEBERÍA ELEGIR ENTRE OBRAS SOCIALES SINDICALES Y ESTATALES, O CREE USTED QUE DEBERÍA PODER

ELEGIR TAMBIÉN UNA EMPRESA DE MEDICINA PRIVADA?(En porcentajes)


Debería elegir dentro 7 7 14 8 7 5 4de las obras sociales sindiales o estatales

Debería poder elegir 88 92 77 84 88 95 91también una empresa de medicina privada


metas individuales, de la empresa, etc.). Si la pregunta es formu-lada a los asalariados formales estos porcentajes se elevan signifi-cativamente al 59% y 61% (corrigiendo por no respuesta en esteúltimo caso).

• Sólo en los estratos de ingresos muy bajos o ingresos medio-bajos(los dos quintiles inferiores de la distribución), se prefiere un régi-men de remuneración en que predomine un salario fijo común atoda una categoría. Ello se entiende a partir de que con muy bajosniveles de capital humano, para una categoría dada y una tareadeterminada no existen razones para esperar diferencias significa-tivas de productividad (rendimiento) entre individuos. Aun así, el31% de la población en los dos quintiles inferiores (36% corrigien-do por no respuesta) prefiere la introducción de mecanismos queremuneren las diferencias de productividad.

Confirmando el alto grado en que se encuentra involucrada la po-blación en materia de regímenes laborales alternativos, en materia derégimen salarial específicamente se observa en el relevamiento:

• existe una preferencia mayoritaria en el sentido que las remunera-ciones deben reconocer diferenciales en rendimiento.


empresa, como máximo nivel de agregación. Sólo 14% de la pobla-ción (17% si se excluye no respuesta) prefiere mantener el sistemaactual de negociación colectiva centralizada.

• Entre los asalariados del sector formal el 70% (78% si se excluyeno respuesta) prefiere un régimen descentralizado, frente al 19%(21% si se excluye no respuesta) que desea mantener el sistemaactual.

• Desagregando las respuestas por nivel socioeconómico, la deman-da por descentralización de la negociación aumenta con los ingre-sos (excepto en los dos últimos tramos). Sin embargo cabe desta-car que el quintil inferior de la distribución de ingresos muestrauna decidida preferencia por la negociación descentralizada: 45%prefiere el cambio de régimen, 34% prefiere no responder, y sólo21% desea mantener el sistema vigente.

• Un resultado aún más fuerte que se observa en esta materia, esque el tipo de descentralización de la negociación preferido es elnivel de los individuos, no de las comisiones de fábrica o del sindi-cato de empresa. En efecto, 53% de la población total (65% ajus-tando por no respuesta) prefiere que la negociación salarial se rea-lice directamente entre cada empleado y la empresa. El paradigmaque se asocia con estas preferencias es el de un régimen muchomás liberal que el instalado en Chile a comienzos de la década delochenta, y más similar al modelo neocelandés: los acuerdos indivi-duales predominan por sobre los acuerdos celebrados por terceros,en nombre de los individuos.

En esta materia de negociación colectiva, en que se ha afirmadocorrientemente que el tema es irrelevante o directamente incompren-sible para la mayoría de la población, los resultados del relevamientoindican que:

• la población en general y los asalariados en particular tienen prefe-rencias mayoritarias por un cambio de régimen hacia un sistemadescentralizado de negociación (entre 78% y 83% de la población),pudiendo distinguir entre varias opciones que se les presentan enmás del 80% de los casos indagados. Esta preferencia se mantieneen todos los estratos socioeconómicos.

• el tipo de negociación que domina cualquier otra alternativa (dos decada tres personas la eligen) es la negociación individual, sin la pre-sencia de sindicatos de ningún tipo.

III. Finalmente son de interés señalar las preferencias manifies-tas en materia de régimen salarial.

• La mayoría de la población (48%, que se eleva a 53% corrigiendopor no respuesta) prefiere un régimen salarial con una parte varia-ble relacionada con el rendimiento individual (cumplimiento de


Cuadro 4¿ENTRE QUIÉNES CREE USTED QUE DEBERÍAN NEGOCIARSE

LOS SALARIOS Y LAS CONDICIONES DE TRABAJO?(En porcentajes)


Entre un sindicato único 14 19 21 17 12 9 9por sector y el gremio empresario de ese sector

Entre un sindicato único 6 7 4 8 4 6 9por sector y cada empresa del sector por separado

Entre un sindicato por 8 11 4 7 8 10 12empresa y la gerencia de esa empresa

Directamente entre 53 52 37 46 59 64 52cada empresa


2. LA OPINIÓN DE LAS EMPRESAS

En este aspecto no se realizan seguimientos de opinión sistemáti-cos. Sin embargo, en base a un relevamiento reciente3, puede inferir-se que la demanda por un sistema desregulado de relaciones labora-les predomina entre las empresas, pero en general no se observa lamisma exigencia de competitividad que la que surge de la opiniónacadémica o de la propia opinión popular (ver punto previo).

En efecto, en el caso del sistema de obras sociales, todos los em-presarios consultados (salvo un caso que posee obra social de la pro-pia empresa) se inclinan por demandar un cambio en el régimen deregulación que introduzca mayor competencia. En parte quizás ello sefundamente en el bajo nivel de satisfacción respecto de las prestacio-nes del sistema (71% de las empresas revela estar disconforme con lacalidad del sistema), y en la necesidad de contratar cobertura adicio-nal a cargo de la firma (27% de las firmas lo hacen para el personalpropio). Sin embargo el 41% de los consultados sugiere que el sistemaóptimo implica la libertad de elección de los empleados entre distintasobras sociales sindicales, lo que indica una demanda por una compe-tencia limitada, frente a la alternativa de una desregulación generali-zada del sistema.

En el caso del mecanismo de negociación colectiva, también se ob-serva que el 100% de las empresas consultadas señalan su disconfor-midad con el régimen legal vigente. Si bien el 39% de las firmas en-cuentra algunos aspectos favorables en el régimen (se destaca que fijaun marco para “acuerdos mínimos comunes”, y que favorece la solu-ción de conflictos), predomina la opinión acerca de los problemas típi-cos que acarrea esta negociación: su carácter centralizado, la ultraac-tividad de las normas y la excesiva rigidez para adaptarse a loscambios. Sin embargo las normas de negociación son consideradascomo un obstáculo para la empresa sólo por el 48% de los consulta-dos, aún cuando el 74% considera que esas mismas normas son per-judiciales “para el país”, es decir, para las otras firmas. La mayoría delos consultados (56%) considera que el régimen no afecta significati-vamente los salarios reales que abona la empresa, aún cuando 45%cree que el sistema de negociación incide en reducir los salarios rea-les de los trabajadores a nivel del país.

El 83% de las firmas consultadas se inclina por la necesidad de uncambio en la normativa que favorezca negociaciones descentralizadas,en las cuales participe el sindicato. El 17% restante prefiere mecanis-mos en los cuales no intervenga el sindicato. Para la mayoría abru-madora de firmas la nueva normativa debe permitir modificar o dero-gar normas de nivel superior (convencionales o legales) ya existentes.

Se observa por lo tanto entre las empresas una demanda por nego-ciación descentralizada a nivel de la firma, que permita derogar o mo-dificar otras normas de nivel superior (negociación abrogante, no arti-


• aun para los niveles muy bajos en capital humano, más de un terciode la población consultada prefiere que se reconozcan los diferen-ciales de productividad.

Cabe observar que estos últimos resultados son consistentes conlas repuestas previas, en cuanto a que sólo se puede solicitar que sereconozcan diferencias de productividad en los salarios, si éstos senegocian sobre una base descentralizada. La experiencia del período1991/1994 parece estar presente en la mayoría de las respuestas, enel sentido que por una parte la mejora en las condiciones económicasfacilitó la mejora de remuneraciones en las empresas exitosas. Porotro lado, las mejoras por productividad por la vía de convenios colec-tivos centralizados fueron débiles en 1991/92, para virtualmente de-saparecer en los años subsiguientes, quedando sólo el margen de lanegociación más localizada.


Cuadro 5¿QUÉ LE PARECE MEJOR COMO SISTEMA DE REMUNERACIÓN:

UN SALARIO FIJO, COMÚN A TODOS LOS DE LA MISMA CATEGORÍA, O UN SALARIO DONDE UNA PARTE SEA FIJA Y OTRA VARIABLE,

SEGÚN FACTORES TALES COMO EL RENDIMIENTO INDIVIDUAL DEL EMPLEADO, EL CUMPLIMIENTO DE OBJETIVOS DE VENTAS O

PRODUCCIÓN, LOS RESULTADOS DE LA EMPRESA, ETCÉTERA?(En porcentajes)


Un salario fijo, común a 42 38 61 50 38 33 30todos los de la mismacategoría

Un salario donde una parte 48 59 23 39 54 61 59sea fija y otra variable, según factores tales como el rendimiento individual del empleado, el cumplimiento de objetivosde venta o producción, los resultados de la empresa, etc.


regulación sólo parecen haber logrado consenso en el nivel macro ogeneral (el plano del discurso), mientras que en el nivel microeconó-mico de la organización de los mercados de factores subsiste el desa-cuerdo, consecuencia en buena medida de la escasa competencia queaún se observa en los mercados de productos. Una economía cerradatiene una débil demanda por flexibilidad laboral.

3. LA OPINIÓN SINDICAL

Basado en el mismo relevamiento de campo de fines de 1996 sobrela opinión empresaria,4 una encuesta dirigida a sindicatos revela quesólo 14% de los encuestados sugiere desregular el sistema de obrassociales vigente, favoreciendo la libertad de elección y de contrataciónentre las partes. El 46% del total encuestado considera que no es ne-cesario reformar el sistema vigente, mientras que 15% cree necesariomodificaciones que “mejoren” el sistema actual. En otros términos61% de los encuestados cree necesario mantener el sistema vigente,lo que debería indicar la escasa viabilidad para llegar a algún “acuer-do” para la reforma del sistema que contemple al mismo tiempo las de-mandas de la población, y los intereses sindicales.

En lo referido a negociación colectiva el panorama no es muy dife-rente: mientras el 92% de los consultados está “de acuerdo” o “muyde acuerdo” con el régimen vigente, el otro 8% está “parcialmente deacuerdo”, por lo que no parecen existir fundamentos para una refor-ma de consenso del sistema que contemple simultáneamente los inte-reses sindicales y los de la población en general, o las demandas for-muladas por las empresas. Cabe observar que un tercio de lasrespuestas acerca de la conveniencia de mantener el sistema actualse funda en que “evita abusos” de parte de las empresas, un argu-mento que como más arriba se destaca sólo puede sostenerse en cir-cunstancias de escasa competencia y transparencia en los mercados.Es probable que esta visión no competitiva de la economía derive nosólo de una historia de negociaciones en contextos de alta regulación(hasta 1991), sino también de la persistencia de rasgos no competiti-vos de la economía que la justifiquen en el presente.

La opinión sindical acerca del régimen de asociaciones sindicaleses similar a la que surge del régimen de negociación colectiva: 100%de los consultados están de acuerdo en diferente grado con el régimenvigente, y se oponen a modificaciones normativas que conlleven unmayor grado de competencia. En opinión de los sindicatos consulta-dos, el régimen vigente favorece una rápida resolución de los conflic-tos (85% de los consultados), colabora en enfrentar situaciones de cri-sis (69% de las respuestas), y favorece los regímenes que elevan laeficiencia y la productividad (62% de los consultados).


culada), pero que en la mayoría de los casos surja de la negociacióncon el sindicato de la actividad.

En lo referido a la legislación sobre asociaciones sindicales, dostercios de los consultados se manifiestan en notorio desacuerdo conla normativa vigente en razón de las distorsiones que induce un mar-co centralizado, la falta de adecuación del sindicato a las condicionescambiantes de la producción, y la existencia de fueros sindicales. Seestima que el régimen sindical vigente afecta negativamente el nivelde empleo, pero sólo un tercio de los consultados considera que tam-bién se ve negativamente afectado el nivel de los salarios reales. Sinembargo y a pesar de la negativa opinión sobre el régimen general,78% de los encuestados considera que los sindicatos desempeñan unpapel favorable a la gestión de la empresa, sea por tratarse de un “in-terlocutor” para la negociación, por ser una vía de comunicación delas inquietudes de los trabajadores, o por constituirse en un elemen-to de equilibrio de “eventuales excesos”. Este último aspecto destaca-do por un tercio de los consultados indica que se mantiene con algúngrado de difusión entre los empresarios la idea del sindicato como“poder que balancea” el poder de negociación de la empresa, como siésta última desenvolviera su actividad en mercados oligopólicos. Enmercados de factores y productos competitivos, sin embargo, es im-probable que puedan sostenerse los “excesos” de uno u otro lado aque hacen referencia las respuestas empresarias.

La visión global o visión del mercado que ofrecen las empresas (laperspectiva “macro”) parece responder en general a una imagen queno siempre se mantiene cuando repiten el análisis a nivel de la propiaempresa (la “micro”). En general en esta aproximación, las normasafectarían menos a las propias empresas que al “mercado” o al “país”,lo que indicaría que las propias firmas se desempeñan en un contextomenos competitivo que el que se supone vigente para las demás. Elloes consistente con la idea de que los mercados se caracterizan por unalto grado de monopolio que les permite actuar con discrecionalidaden los mercados de factores: de allí la visión de un rol “compensador”por parte del sindicato en las negociaciones a nivel de empresa. Enesa visión, no existe una clara demanda por sindicatos que compitanentre sí, puesto que la demanda es sólo por un “interlocutor” que poruna parte modere los “excesos”, y por otra parte que favorezca llegara acuerdos que luego sean respetados (enforced). En este contexto secomprende que la mayoría opte por una desregulación de obras socia-les que se limite a la competencia entre sindicatos.

Es probable que si el nivel de competencia al que se enfrentan lasfirmas aumentara (por la vía de una mayor competencia externa, y/opor desregulación de los mercados domésticos), la demanda por mer-cados de factores más competitivos se tornaría más intensa. En cual-quier caso, en la agenda pública de reformas (y en el apoyo que pue-de esperarse a la desregulación del mercado de trabajo) no se puedepasar por alto el hecho que a nivel empresario las demandas por des-


Cabe observar finalmente que tanto las empresas consultadas co-mo los sindicatos consideran que se ha verificado una “flexibilizaciónde hecho” en materia de relaciones laborales, y que ello configura al-gún riesgo de inseguridad jurídica hacia el futuro. La incertidumbresobre la seguridad jurídica es, curiosamente, algo mayor entre lossindicatos (62% de los encuestados) que entre las empresas (55%).

NOTAS

1. Los resultados se obtienen de un relevamiento realizado por el EstudioMora y Araujo, Noguera y Asociados en setiembre de 1996, del cual se extraenlos cuadros de esta sección.

2. Relevamiento sobre 704 hogares, con 1866 personas entrevistadas.Muestreo probabilístico, polietápico y domiciliario. Margen de error estimado:2,3% al 95% de confianza. Estudio Mora y Araujo, Noguera y Asociados. Re-sultados reproducidos con autorización.

3. Realizado entre mediados de octubre y noviembre de 1996 por el Estu-dio García Santas y Asociados. La muestra es pequeña (unas veinticinco em-presas) y las firmas (todas grandes en tamaño) ocupan unas 45.600 personasen relación de dependencia directa.

4. García Santas y Asociados, octubre/noviembre de 1996. Las entidadessindicales encuestadas representan unos 2,12 millones de trabajadores.


Parte IV

LAS RECOMENDACIONES DE POLÍTICA

1. POR QUÉ REFORMAR LAS INSTITUCIONES LABORALES

Al intentar un balance acerca de la importancia que tiene el dise-ño institucional en materia laboral para explicar la performance delmercado de trabajo, aparecen de inmediato algunas cuestiones ele-mentales que se requieren para ordenar la discusión.

La primera cuestión trata simplemente de precisar los términos:¿qué entendemos por instituciones laborales? Hemos adoptado unaaproximación relativamente restringida del concepto de instituciónpara analizar en el presente estudio. Tal como se señaló al comienzode éste, las instituciones del mercado de trabajo comprenden las nor-mas que regulan la contratación laboral, la ruptura de tales contra-tos, su duración y las condiciones bajos las cuales pueden ser modi-ficados, la negociación salarial, la negociación de las condicioneslaborales, de los cambios en dichas condiciones tanto en términos dejornada como de tareas, puestos, responsabilidades, etc., la aplica-ción de dichas normas generales a algunos grupos poblacionales par-ticulares (menores, mujeres, etc.), y diversas otras cuestiones queconforman el marco de acuerdos para celebrar y modificar contratoslaborales. En un sentido más amplio, las instituciones pueden abar-car asimismo a las organizaciones asociadas a dichas normas (minis-terios, comisiones, etc.), a las reglas bajo las cuales operan estas or-ganizaciones, y a las características de la aplicación de las normas(normativa jurídica relacionada y evolución de la jurisprudencia).

Una segunda cuestión es la de medir el impacto que estas institu-ciones tienen sobre el funcionamiento de los mercados, tanto sobre losniveles de equilibrio de las variables, como en el proceso de ajuste en

LAS RECOMENDACIONES DE POLÍTICA

ra el mercado. En ambos casos se mide el impacto estático, que asu-me que se converge en algún momento al nuevo equilibrio. Un análisisde tipo dinámico mostraría además que los mercados ajustan a losshocks por más de una vía, y en la medida que se restringe el campode variación de algunas variables, el proceso de ajuste se hace por lotanto más lento (o eventualmente no se llega nunca al equilibrio).

La cuestión de la velocidad de convergencia al nuevo equilibrio apartir de la existencia de instituciones que afectan el campo de varia-ción de las variables es una de las cuestiones que se tratan en el ca-pítulo 8. Allí se ilustra el caso de países con rigidez normativa quefrente a un shock que reduce la demanda de trabajo, dada la restric-ción de operar sobre salarios o sobre el tiempo de trabajo, concentranel ajuste en el nivel de empleo. Aun cuando el nuevo equilibrio no di-fiera significativamente del viejo equilibrio, la velocidad de ajuste o detransición de un estado de desequilibrio hasta el nuevo equilibrio de-pende positivamente de la flexibilidad que permitan las institucioneslaborales.

Algunas de las instituciones laborales tienen un impacto aprecia-ble sobre el equilibrio estático del mercado de trabajo argentino, talcomo se señaló. Otras instituciones han pasado a tener un impactomenor: tal el caso de la legislación sobre salarios mínimos.1 Sin em-bargo las instituciones tienen en general un impacto significativo so-bre la dinámica del ajuste a shocks, en particular cuando las normasrestringen el dominio de las variables (en cuyo caso la regulación redu-ce la velocidad de convergencia). En algunos casos la regulación llegaa introducir costos de ajuste, como ocurre con el pago de una indem-nización para interrumpir el contrato laboral. Estos costos, en casode ser perfectamente descontados, podrían derivar en un menor nivelde salario neto para los trabajadores. En la medida que el futuro esincierto y que existen mínimos salariales legalmente establecidos, loscostos de ruptura derivan no sólo en una menor demanda de trabajo(efecto estático) sino que pueden dar lugar en el corto plazo a una se-lección adversa de trabajadores (se despide a los que tienen menorcosto de ruptura contractual, no a los que tienen menor productivi-dad, lo cual introduce a su vez costos de eficiencia). El caso extremosin embargo viene dado por las firmas que requieren un intervalocontinuo de valores de las variables (precios, salarios, nivel de em-pleo) para mantenerse en el mercado, y que como consecuencia de unshock se ven desplazadas fuera del intervalo que admite la regulación(es el caso en que el equilibrio requiere una tasa de salarios o nivel deempleo distinto al que admiten las normas). En tal eventualidad elequilibrio sólo se restablece por la vía de la quiebra (la solución es ce-rrar la empresa), o por la evasión o informalidad. No se trata de solu-ciones impuestas por condiciones económicas, sino por normas queestán al margen de lo económico.

Dado que las instituciones laborales, más allá de sus beneficioseventuales y contingentes en el plano político, introducen apreciables

LAS RECOMENDACIONES DE POLÍTICA 289

desequilibrio. El impacto de estas instituciones puede en general ana-lizarse a partir de las restricciones que imponen al movimiento de di-versas variables. Ahora bien, aun cuando esas restricciones puedentener un elevado grado de complejidad en el plano jurídico, y su ori-gen debe buscarse en complicados acuerdos de naturaleza sociopolí-tica, en general puede analizarse el impacto económico de la presen-cia de una institución laboral por una vía relativamente sencilla: lanorma restringe el campo de variación de una o más variables (sala-rios, horarios, plantilla de personal, tasa de utilización del personal,costos extrasalariales, etc.), y por lo tanto puede verse afectado tantoel equilibrio del mercado (dimensión estática o estática comparada delproblema), como el proceso de ajuste hacia ese equilibrio (dimensióndinámica).

Un ejemplo ayuda a ilustrar la dimensión estática, o primera di-mensión del problema. Supóngase la introducción de una regulación(impuesto o normativa) que eleva el costo salarial de equilibrio en elmercado laboral. Dado que el factor trabajo es relativamente menosmóvil que el factor capital, el ajuste tenderá a recaer sobre el factortrabajo (que no puede escapar fácilmente al “impuesto” como el capi-tal). En el nuevo equilibrio de mercado, el nivel de empleo resultarámenor que en ausencia de la regulación, y la tasa de salario –neta dela regulación– también será más baja. El conjunto de los asalariadosha perdido en términos tanto de nivel de empleo, como en la tasa desalarios. Para las empresas en condiciones normales, el nivel de pro-ducción de equilibrio cae (porque se encareció uno de los factores deproducción) y lo mismo ocurre con la tasa de beneficios.

Algunas de las instituciones laborales vigentes en la Argentinapueden ser evaluadas en términos del impacto que tienen sobre elequilibrio del mercado, y por lo tanto sobre la ineficiencia que indu-cen en materia de asignación de recursos, y sobre la tasa de utiliza-ción observada de los diversos factores de la producción. Tal el casode la negociación colectiva centralizada sobre salarios y condicionesde actividad, la fijación de salarios mínimos, y la imposición al traba-jo. La discusión realizada en la parte I del estudio pone de manifiestoque estas diversas instituciones han sido diseñadas de modo tal quecuando tienen influencia sobre el equilibrio reducen el nivel de em-pleo y la tasa neta de salarios.

Pero el análisis económico de la regulación tiene también un ladodinámico. Dado un sistema que se encuentra en equilibrio, un shockque implique un cambio en la demanda de trabajo tiene distinto im-pacto bajo instituciones que restringen el ajuste (por ejemplo, cuandolos salarios no pueden caer) que bajo instituciones que no afectan elcampo de variación de las variables. En condiciones normales, al res-tringirse el campo de variación de los salarios (por ejemplo) la variablede cantidades debe ajustar en mayor proporción cuando el shock de-prime la demanda de trabajo; si el shock aumenta la demanda labo-ral, en cambio, el empleo crece menos que lo que lo haría si se libera-


cuestiones de facto), mayor la tasa de descuento a aplicar. Cuando laincertidumbre y el riesgo afectan particularmente al mercado de tra-bajo, la consecuencia es que dada la tasa de salarios aumenta la va-rianza de la productividad esperada del trabajo, y por lo tanto se re-duce la demanda de empleo por parte de las firmas.

De tal modo la discrecionalidad en materia de políticas tiende aafectar negativamente el empleo. Si una nueva regulación afecta el ni-vel de empleo o su tasa de variación, lo hará en grado aun mayor si elrégimen que se introduce es discrecional (aumenta el riesgo, y por ellocae la demanda de empleo, todo lo demás constante). Del mismo mo-do si cae una regulación, pero lo hace en forma tal que se introduce elriesgo de que dicho cambio se pueda revertir, o cumplir sólo parcial-mente, entonces el impacto favorable sobre el empleo de la desregula-ción en cuestión será menor que el de una desregulación con bajoriesgo en materia de cumplimiento. En otros términos, es de esperarque el impacto favorable sobre el empleo y los salarios de una desregu-lación de facto del mercado laboral sea menor que el que proviene deun cambio normativo (de jure).

En suma puede señalarse que en la Argentina prevalece un ina-propiado diseño institucional en el mercado laboral, que tiene un im-pacto significativo sobre el funcionamiento del mercado de trabajo envarias dimensiones:

• Equilibrio. Bajo condiciones generales, y dada la oferta de los indi-viduos, el efecto de las instituciones existentes es inequívoco: redu-cen el empleo y los salarios de equilibrio.

• Ajuste y convergencia. En situación de desequilibrio (esto es, luegode un shock que altera algunos parámetros del sistema, en gene-ral en otro mercado que no es el de trabajo), la presencia de lasinstituciones laborales provoca que el mercado laboral (y eventual-mente la economía en su conjunto) tarde más tiempo para ajustar alnuevo equilibrio. Por otra parte, la regulación –en la medida que nopuede descontarse plenamente su efecto a través de un menor sa-lario neto– implica que el nivel de ajuste en algunas variables (au-mento del desempleo) se encuentre exacerbado.

• Reformas de facto. La mayoría de las reformas regulatorias en elmercado laboral argentino han sido realizadas acotando el funcio-namiento de las instituciones diseñadas hace varias décadas (esdecir, introduciendo a su vez restricciones a su funcionamiento),pero sin remover la regulación inicial. Ello introduce la posibilidadde que en algún momento se eliminen tales restricciones al funcio-namiento de las instituciones (a la negociación colectiva centrali-zada, al ajuste de salarios mínimos, etc.), y éstas vuelvan a operaren la forma habitual que lo hacían hasta los años ‘90. Los cambiosnormativos legales (los que pueden considerarse con mayor estabi-lidad relativa) se inician tardíamente, recién hacia 1994.

• Impacto de la desregulación. La experiencia, así como el análisis


costos económicos de diversa naturaleza, cabe preguntarse en tercerlugar si las reformas institucionales ocurridas desde 1989 no han da-do cuenta de la mayoría de las regulaciones responsables de dichoscostos. La respuesta es que las reformas no sólo han sido incompletas,sino que las de carácter estable son abrumadoramente minoritarias.

Desde 1989 a 1996 se desarrolla en efecto un período en el que sibien se habla cada vez con más frecuencia del objetivo por lograr unmercado laboral “flexible”, las políticas públicas muestran un caminoque por lo menos puede calificarse de “sinuoso” (ver capítulo 10), yque sólo a fines del período introduce reformas que pueden conside-rarse como más estables. Si bien el período está caracterizado por elprogresivo abandono de la regulación “fuerte” del mercado laboral querigió hasta fines de los ‘80, hay notorias diferencias entre los primeroscinco años y los últimos dos a tres años. La evolución de las reformasse inicia por la vía de excepciones que se van introduciendo sucesiva-mente (por ejemplo, permitiendo la renegociación de convenios colec-tivos en las empresas privatizadas), por nuevas normas que restrin-gen la aplicación de las hasta entonces vigentes (decreto que restringederecho de huelga en servicios públicos en 1990, decreto que restrin-ge la homologación de convenios en 1991, reducción transitoria de laimposición al trabajo en 1994/1996), o por el abandono del instru-mento (no actualización de salarios mínimos).

Estas restricciones no implican un cambio de fondo en la normati-va, sino que en general introducen un factor de discrecionalidad delEjecutivo en la aplicación de las normas. En tal sentido conforman unconjunto de acciones que dieron lugar a una desregulación parcial yde facto del mercado de trabajo. Al lado de estas políticas que sólopueden ser estables por el mero transcurso del tiempo, se comenza-ron a instrumentar cambios normativos desde 1994 que son consis-tentes con un sistema de relaciones laborales más liberalizado. Elloincluye la reforma del sistema de pensiones a nivel nacional y en pro-vincias desde 1994, la reforma del régimen de accidentes y enferme-dades en 1995-1996, la introducción de modalidades contractualesflexibles con menores requerimientos burocráticos desde 1995, lasuspensión de los acuerdos colectivos en situaciones de crisis y rees-tructuración, y los sucesivos decretos que introducen algunos rasgosde competencia en el sistema de obras sociales en 1996. Éste es elinicio de una reforma de jure de las instituciones laborales.

Ahora bien, una de las conclusiones de interés que se desprendendel capítulo 7 (la experiencia chilena) es que el no cumplir con lasnormas legales (la “desregulación de facto”) no tiene el mismo impactosobre la demanda de trabajo que la desregulación basada en una nor-mativa flexible. El cálculo económico de cualquier proyecto económi-co supone afectar los flujos de ingresos y de egresos futuros con unatasa de descuento. Cuanto mayor la incertidumbre y el riesgo asocia-dos a los eventos futuros (y el riesgo está positivamente relacionadocon la discrecionalidad de un régimen en que todo se fundamenta en


tatutos) pero se descentraliza a nivel de empresa la negociación, tam-poco cambia sustancialmente la situación presente pues el piso denegociación se mantiene invariante.

En lo que hace a cómo resolver la cuestión stock, no existe otra víaque la derogación por vía del Congreso de las leyes que establecieronlos Estatutos profesionales, tal como ya se ha venido realizando conlos convenios colectivos en áreas que se abren a la competencia y pri-vatización. En el caso de los convenios colectivos de trabajo ultraacti-vos existen dos vías: la reforma de la ley 14.250 (t.o. en 1988) quecontempla la ultraactividad, o el recurso establecido en el decreto1553/96 (la deshomologación de acuerdos por parte del MTSS), ac-tualmente en manos de la Corte Suprema en relación con su statusconstitucional. En cualquier caso, la derogación por una u otra vía deuna norma debería introducir un período breve (inferior a un año) deapertura a negociación de partes directamente involucradas (al míni-mo nivel posible, esto es, al nivel de establecimientos o de grupos deespecialización dentro de cada establecimiento industrial, comercial ode servicios), transcurrido el cual si no se llega a un acuerdo rigen lasnormas de la ley general, esto es, en particular, la Ley de Contrato detrabajo.

Cabe hacer hincapié en lo señalado más arriba, en el sentido deque la resolución de la situación stock requiere una regla de ajuste ha-cia adelante que sea diferente de la regla de ajuste pasada, para queal cabo de un tiempo no se vuelva a la situación inicial.

Al diseñar un nuevo esquema de negociación deben considerarsebásicamente dos aspectos: ¿cuál es el nivel de la unidad que negocia(el individuo, secciones de un establecimiento, un establecimiento,una firma, un grupo de firmas, todas las firmas de una actividad, to-das las firmas de la economía? Esta cuestión en parte está respondi-da por el Decreto 1554/96, que establece que el Ministerio de Trabajodebe privilegiar el menor nivel de negociación) y qué relaciones se es-tablecen entre los diferentes acuerdos que se logran (¿un acuerdo in-dividual debe respetar el piso de un acuerdo de actividad, o bien losacuerdos de nivel inferior prevalecen por sobre lo que se firme a cual-quier otro nivel?).

Estos dos aspectos (qué nivel negocia, qué relación se estableceentre los niveles) están a su vez relacionados con una tercera cues-tión: la homologación del acuerdo por parte de la autoridad. Tal facul-tad de homologar supone que los acuerdos se realizan a nivel supe-rior al de empresa: un acuerdo entre los trabajadores y la empresa,en efecto, no tiene razón de ser homologado, a menos que la empresase encuentre en un mercado no competitivo. Mientras la economía ar-gentina estuvo caracterizada por altas barreras comerciales y restric-ciones a la apertura de negocios, como prevaleció desde la década de1930 hasta 1990, se podía justificar el intento de intervención estatalpara limitar los acuerdos privados de precios y salarios que afectaranpotencialmente a los consumidores. Una vez que se remueven las ba-


económico, indican que la “desregulación” de facto provoca un me-nor efecto empleo que la que está basada en la reforma de los insti-tutos legales.

2. LA AGENDA DE REFORMAS INSTITUCIONALES

La agenda de las reformas pendientes en materia de institucioneslaborales a comienzos de 1997 incluye por lo tanto diversos aspectos.Algunas materias como la forma de la negociación, las condiciones deruptura de un contrato, o la persistencia de un sistema monopólicode salud o su reemplazo por un esquema competitivo, pueden consi-derarse centrales para evaluar si el mercado se vuelve más competiti-vo o no. Otras dimensiones de importancia en la caracterización de lacuestión laboral como han quedado planteadas a lo largo del trabajo–la forma en que se declaran los conflictos, los parámetros de acciónde los diversos agentes económicos durante el conflicto, los mecanis-mos de solución, el impacto de la legislación en grupos especiales defirmas como las PYME, etc.– pierden importancia en el contexto de lasreformas pendientes en materia de instituciones “básicas”. De allí quesólo se formulen a continuación recomendaciones en las tres materiasque se consideran centrales para caracterizar un nuevo diseño insti-tucional laboral flexible: negociación colectiva y sindicatos, obras so-ciales, y contratación y despido.2

Negociación colectiva y sindicatos

En el primer aspecto hay dos cuestiones por considerar: la situa-ción “stock” representada por la subsistencia de los viejos conveniosde 1975, vigentes por la norma de ultraactividad introducida en la leyen 1988, así como por la vigencia de los Estatutos profesionales (to-dos ellos instrumentos legales) sancionados en su mayoría en la déca-da de 1940, y la situación “flujo” que se refiere a las característicasque reúnan los nuevos acuerdos que puedan celebrarse, esencialmen-te en términos de que prevalezcan los convenios centralizados o losdescentralizados. Ambas cuestiones se encuentran relacionadas, yaque la dimensión stock define la “condición inicial” de las negociacio-nes, estableciendo un piso definido por lo que se negoció (o se conce-dió por el Gobierno) en el pasado. La dimensión flujo a su vez definela “regla de ajuste” que puede aplicarse a esos valores iniciales. Si sederoga la condición inicial, pero la regla de ajuste es del tipo “ne-gocian las cúpulas empresarias y sindicales” , entonces el sistemaconverge en poco tiempo al mismo nivel de regulación actual. Si semantiene la condición inicial (no se deroga la ultraactividad ni los Es-


presas afiliadas, o bien son incapaces de firmar acuerdo alguno conlos sindicatos.

Tampoco subsiste la cuestión de qué relación debe existir entre losdiversos niveles de negociación, pues queda dicho que los niveles in-feriores (establecimientos, firmas) prevalecen por sobre los superiores(rama, actividad). Es posible que los niveles inferiores deleguen cues-tiones a negociar en los niveles superiores, pero tal facultad delegadadebería siempre tener un término de vigencia, a efectos de que semantenga el incentivo por parte de los negociadores de nivel superiora interpretar los objetivos y restricciones que enfrentan los niveles in-feriores.

Debe resultar evidente y claro en el nuevo diseño que no existeotro piso para la negociación, cuando un acuerdo está vencido, que loque establecen las leyes generales (de contrato de trabajo, de salariosmínimos), en la medida que no se haya establecido que algunas desus disposiciones también pueden ser materia de negociación.

Quedan finalmente las cuestiones vinculadas a la representaciónsindical y a las disposiciones de la ley de asociaciones sindicales vin-culadas a su organización, funcionamiento y relaciones con las em-presas.

Una primera observación es que si se desregula la negociación enlos términos de discontinuar la vigencia de convenios ultraactivos yestatutos, se elimina la homologación y se privilegia lo que se firma alnivel inferior por sobre el nivel superior, entonces la competencia porel lado de la representación empresaria en un contexto base cero (másprecisamente, basado en las leyes y disposiciones de orden público)implica eliminar buena parte de los incentivos a que se introduzcandistorsiones por la vía de acuerdos colectivos. Aún así, subsiste lacuestión de que el monopolio de representación sindical que estable-ce la ley no tiene justificación de naturaleza económica sino política.Por lo tanto aun cuando puede definirse como una distorsión de se-gundo orden al lado de la subsistencia del régimen actual de negocia-ción, es dable considerar cómo rediseñar en forma óptima el sistemade representación para los trabajadores.

Cabe destacar que la ley establece no sólo el monopolio de re-presentación sindical sino que lo hace de modo tal que resulta casiimposible revocar el mandato de una organización, o que otras orga-nizaciones puedan competir de alguna forma. Ello hace que la organi-zación legal del monopolio sindical no sea contestable, lo que permiti-ría atenuar los costos de conceder el derecho a la representaciónúnica. Aun cuando se suele argumentar en favor de la unidad de re-presentación sindical (la razón más frecuentemente señalada es la deque el monopolio sindical reduce los costos de transacción que resul-tarían de negociar, en una misma empresa, con varios sindicatos a lavez), en general se pueden mantener parte de los beneficios de la or-ganización única, sometiéndola a las reglas de la competencia (al me-nos potencial). Dicho en otros términos, si bien el beneficio de nego-


rreras arancelarias y no arancelarias, y que se acentúa la desregula-ción de los mercados domésticos, la intervención estatal en la aproba-ción de cambios en los precios y salarios es superflua (razones de efi-ciencia sugieren que los precios se fijen en el mercado). Subsisten sinembargo mercados no competitivos: en este caso la sugerencia es lade evaluar si la ausencia de competencia no se debe a la subsistenciade regulaciones que deberían ser revisadas o eliminadas (esto vale nosólo para los sectores en que todavía prevalecen restricciones por lavía de aranceles altos de importación, barreras no arancelarias omonopolios por parte de empresas públicas, sino que también se ex-tiende a otros mercados como el de servicios profesionales en las pro-vincias, adonde la desregulación de mercados es resistida por las cor-poraciones que recibieron el monopolio legal para operar en elpasado). La solución de sobreimponer controles de salarios en unmercado no competitivo está lejos de ser una solución de “segundomejor”, una vez que se tienen en cuenta los perversos incentivos quefavorecen la captura de los burócratas públicos por parte de los “re-presentantes” privados, y la corrupción que se asocia con los meca-nismos de control.

La subsistencia del acto de “homologación” en la actualidad obligaa definir las primeras dos cuestiones: quién negocia y qué relacionesse establecen entre los acuerdos de distinto nivel. En un esquema enel que la autoridad no homologa ningún acto, esas dos cuestionespierden buena parte de su trascendencia, aun cuando siguen tenien-do alguna importancia tanto en la estática como en la dinámica delequilibrio.

En efecto, supóngase que la autoridad admite como válido cual-quier arreglo colectivo celebrado a nivel de una firma o estableci-miento entre las autoridades del establecimiento y la mayoría de lostrabajadores (criterio razonable de “representatividad” por conside-rar), y que dicho arreglo –como cualquier contrato entre privados–prevalece por sobre lo que firmen terceros (la CGT con los empresa-rios en “mesas” o “pactos”, los convenios colectivos de actividad o ra-ma, etc,), excepto lo que se dicte como leyes u otros instrumentos deorden público (decretos y ordenanzas). Entonces la primera cuestiónde quién firma, o de la representatividad de los firmantes, está muyacotada: para una firma y sus trabajadores, vale lo que ambos nego-ciaron en forma directa. Si prefieren negociar en un ámbito superior(conjunto de dos o más firmas, eventualmente rama o actividad)también ese acuerdo es posible: sólo que el acuerdo deja de tener va-lor en la medida que se celebre otro acuerdo de nivel inferior, o queuna empresa informe –antes de negociarse colectivamente– que pre-fiere negociar directamente, o en otro nivel. Naturalmente que la con-secuencia de estos arreglos es la de introducir competencia al monopo-lio que detentan algunas cámaras empresarias: a partir del nuevodiseño, o las cámaras empresarias representan en cada momento deltiempo (no sólo cuando se organizan) los intereses de todas las em-


de los prestadores y aseguradores. En este aspecto se debería enparticular supervisar estrictamente el cumplimiento del plan míni-mo de cobertura (PMO) que debe ser prestado por todos los agen-tes, que a su vez podrán prestar otros beneficios.

• Adhesión al sistema de carácter obligatorio, para evitar el eventode imprevisión generalizada que podría surgir en caso de admitir-se la opción.

• Establecer la obligación de no rechazar demandas para la incorpo-ración al plan de cobertura mínima, hasta un cupo máximo de po-blación que cada ente previamente haya definido. No introducirperíodos de carencia para un conjunto predefinido de prestacionesmínimas.

• Establecer reglas que permitan la rotación periódica de los benefi-ciarios de una a otra aseguradora, eliminando los subsidios cruza-dos de la normativa vigente.

• Autorizar la libre fijación de tarifas, manteniendo la exigencia deuniformidad en cada aseguradora para cada categoría de riesgo(edad, sexo, actividad, etc.). No establecer las tarifas como porcen-taje sobre la nómina salarial, sino como valores (primas) a abonarpor cada asegurado.

• Eliminar la imposición al trabajo en concepto de salud, dejandoeventualmente un pequeño porcentaje si se desea establecer unfondo redistributivo.

Tal como se señaló en el capítulo 2, las reformas que han tenidolugar a lo largo de 1996 y comienzos de 1997 constituyen un avanceen el objetivo de dotar de mayor transparencia al sistema, propendera su concentración (lo que podría introducir, de algún modo, una ma-yor eficiencia), y esbozar criterios que aumentan las opciones de losindividuos. Sin embargo, el rediseño del sistema aún se encuentrapendiente.3

Contratación y despido

La reforma propuesta por el Gobierno Nacional y en estado parla-mentario, hacia fines del primer trimestre de 1997, contempla uncambio sustancial para la población de nuevos trabajadores y paraaquellos que cambien de empleo. En efecto, incluye por una parte elreemplazo del seguro de desempleo y del régimen de indemnizaciónpor un fondo de capitalización en cuentas de AFJP, a disposición decada trabajador para el evento de renuncia o despido. La tasa deaporte está fijada en la propuesta en el 4%, y se encuentra formal-mente a cargo del empleador, realizándose algunos descuentos quehacen que el costo por la previsión por despido resulte ligeramente in-ferior en el nuevo sistema respecto del esquema hoy vigente. Este fon-do4 sin embargo no comenzaría a regir de inmediato en la versión ela-


ciar con un sólo gremio es de carácter conjetural, es posible que coe-xista una situación de monopolio en sentido morfológico (un solo ne-gociador) con una conducta de tipo competitiva del sindicato (por laintroducción de competencia potencial).

Con el objeto de inducir una conducta competitiva no basta, sinembargo, con exigir que el sindicato que sea designado como “repre-sentativo” tenga una estructura democrática de gobierno, sino que di-cho carácter de representativo debería ser el atributo que se dispute pe-riódicamente entre varios sindicatos que califiquen para representar alos trabajadores. En este aspecto la función principal del Ministeriode Trabajo en relación con las asociaciones sindicales consiste no sóloen evaluar el funcionamiento democrático o no de las organizaciones(algo que el Ministerio realiza sólo de manera formal), sino en propen-der a que se establezca un mercado disputable de sindicatos que pue-dan revalidar periódicamente el carácter de “representativos” para ne-gociar.

Una alternativa a esta organización del mercado de sindicatos con-siste en permitir la coexistencia de varios sindicatos simultáneamen-te, sin que sea obligatoria la firma de un acuerdo con un sindicatoparticular para cada empresa. Las firmas y los trabajadores podríanponerse de acuerdo en la elección de sus representantes de mododescentralizado: las firmas son representadas por sí mismas, o poruna cámara o asociación de empleadores. Los trabajadores a su vezpodrían ser representados por sí mismos, o por un sindicato al quepresten expresa conformidad por mayoría de decisiones individuales.Una alternativa más descentralizada –preferible desde el punto de vis-ta de lograr acuerdos individuales óptimos– y que se encuentra vigen-te en la legislación de otros países, consiste en permitir que un traba-jador pueda “desengancharse” de los acuerdos firmados por terceros,mientras se mantengan los mínimos que establece la legislación deorden público.

El sistema de obras sociales

Una organización más descentralizada del mercado de sindicatosse asocia con la eliminación de las rentas monopólicas que se estable-cieron en el pasado, en favor de las organizaciones sindicales “repre-sentativas”. Una de las fuentes más importantes de rentas con quecuentan tales organizaciones viene dada por el sistema de obras so-ciales. En este aspecto, la reforma del sistema que procure un siste-ma transparente y competitivo exige, entre otros aspectos:

• Libre elección, por parte del beneficiario titular, del asegurador yprestador con quien contratar el seguro.

• Propender a la transparencia del sistema, tanto en términos infor-mativos, como a través de la supervisión y/o calificación periódica


baja probabilidad de despido hacia los que tienen alta probabili-dad de despido.

• Se elimina la rigidez del sistema de indemnización, que induce alos trabajadores a no cambiar de empleo para evitar la pérdida desu pago acumulado por indemnización. Obsérvese sin embargoque este efecto sólo se percibe plenamente en los trabajadoresnuevos, ya que los actualmente empleados mantienen un “fondoacumulado” (la indemnización devengada) atado a la empresa enque están trabajando en el momento de cambio de régimen.

• Se reduce el riesgo de default de las firmas durante el ciclo, ya queno se ven expuestas a mayores necesidades de financiamiento encaso de tener que reducir su dotación de personal. En otros térmi-nos, aumenta la flexibilidad durante el ciclo, la que actualmentese encuentra limitada al uso de horas extras, suspensiones transi-torias, y uso de modalidades contractuales de tiempo determinadopara una fracción del personal.

• Se induce un aumento de la tasa de ahorro de los asalariados (elloes consecuencia de que se sobreasegura a los individuos con bajaprobabilidad de despido).

• Además, se favorece la percepción de algún ingreso por parte delos asalariados en el evento de quedar desempleados, ya que en laactualidad la percepción de la indemnización está negativamentecorrelacionada con el tamaño y la informalidad de la firma.

• Por último, es posible calibrar el monto de aporte al nuevo siste-ma, con el objeto de reducir el costo laboral del evento despidodesde los niveles actuales. De tal modo, la modificación del siste-ma también eleva –por este aspecto– la demanda de trabajo, al re-ducir la imposición sobre el factor (en la medida que dicha reduc-ción no resulta plenamente transferida al asalariado).

En lo que hace a la normativa sobre contratación, la tendencia acontratar trabajadores por la vía de modalidades con reducción decostos de indemnización y de cargas laborales, que se manifiesta confuerza desde 1994, responde no sólo a cuestiones coyunturales, sinoen particular al régimen de indemnización y a los altos niveles de im-puestos aún vigentes.

El cambio del sistema de indemnización por un fondo de capitali-zación tiende a eliminar parte del incentivo al uso masivo de estoscontratos, en reemplazo de los trabajadores por tiempo indetermina-do, ya que a partir de tal cambio la diferencia para el empleador entérminos de costo de ruptura de un contrato por tiempo determinadoy uno por tiempo indeterminado será cero, o a lo sumo el aporte alfondo de capitalización (una suerte de prima de seguro que eventual-mente se traslada a un menor salario neto presente para el trabajadorcon modalidad indeterminada).

También existe incentivo a la contratación temporal por el menorcontenido impositivo asociado a estos contratos (y por la posibilidad de


borada por la Cámara de Diputados, ni regiría para los trabajadoresactualmente empleados. Ello tiene como consecuencia no sólo que lareforma –en caso de sancionarse– tenga un bajo impacto en el cortoplazo, sino que mantiene durante un tiempo la coexistencia de dos re-gímenes diferentes, que eventualmente podrían dar lugar a algún re-clamo jurídico por diferencias en las prestaciones. Las principales re-comendaciones que cabe formular sobre esta propuesta incluyen lossiguientes aspectos:

a) Establecer la vigencia inmediata del nuevo esquema de capitaliza-ción, eliminando el plazo “de transición” de dos años contempladoen el proyecto de ley, que sólo introduce inseguridad sobre laeventual aplicación (o no) del nuevo esquema.

b) Incluir a los trabajadores actualmente empleados en el nuevo es-quema en forma inmediata, sin alternativa de opción. El trabaja-dor mantiene el derecho a indemnización por el monto acumulado(técnicamente, por el monto provisionado por la empresa) hasta elcambio de régimen. No es aconsejable permitir la opción entre unou otro régimen, ni para la empresa ni para el trabajador. En uno uotro caso se podrían presentar conductas oportunistas –moral ha-zard– de difícil control (en particular, en el caso de empresas queelijen a los empleados que incorporan en uno u otro sistema, dadosu conocimiento de que van a ser o no despedidos).

c) Derogar en forma simultánea con la reforma del régimen de in-demnización, todos los regímenes excepcionales que incluyen unasobreprotección adicional al despido, establecidos en los Estatutosprofesionales.

d) Reducir las elevadas penalidades por algunos vicios formales delos contratos, que pueden reintroducir el costo de indemnizaciónpor tales vicios (tal el caso de los contratos temporales que setransforman en contratos por tiempo indeterminado por la mera“demora en comunicar fehacientemente el contrato al sindicatodentro de los 30 días”).

Las principales consecuencias que cabe esperar de una reformaintegral del sistema de indemnización son, entre otras:

• En primer lugar, la eliminación del riesgo moral implícito en lossistemas de seguro, ya que en el evento desempleo el trabajadorgira contra su propio fondo.

• Se elimina el costo asociado al evento de ruptura contractual, yaque se provisiona para todos los trabajadores. De allí que se esti-me algún aumento tanto de la rotación como de la demanda detrabajo a partir del nuevo sistema, ya que el costo de ruptura estáhundido en el precio formal del trabajo (cualquiera sea la probabi-lidad de ruptura a priori).

• Se eliminan las transferencias cruzadas desde los que tienen una


3. EL PROCESO POLÍTICO, LA SECUENCIA Y EL TIMING DE REFORMAS

En general buena parte de la discusión sobre el rediseño de lasinstituciones laborales muestra un notorio disenso de opiniones acer-ca de cómo deberían ser las formas y los tiempos de un proceso de re-forma. Ambas cuestiones se encuentran notoriamente relacionadas.Una corriente de opinión adhiere a la reforma por la vía del consenso,lo que en general también supone un cambio gradual. Otra corrienteadhiere a una reforma llevada adelante de modo unilateral por el Po-der Ejecutivo, con la aprobación posterior de los otros poderes del Es-tado, en un proceso que también se asocia con un cambio drástico delas instituciones.

En los capítulos 9 a 11 se cuenta con la opinión de diversos ana-listas que señalan cómo se van constituyendo (o eventualmente de-sarmando) coaliciones de grupos de interés, que en un momento da-do pueden favorecer las reformas, y en otro momento bloquearlas.Hay elementos de juicio y evidencia empírica que abona la tesis deque tales coaliciones son generalmente inestables, y que por lo tantono existe una recomendación única a formular para cualquier contex-to y lugar. Sin embargo, todavía puede señalarse como regla que losmecanismos de concertación o de consenso tienen notorias límitacio-nes para dar lugar a acuerdos que produzcan reformas pro competiti-vas.

En efecto, que la reforma de las instituciones laborales tenga be-neficios para la mayoría de los agentes económicos no implica necesa-riamente que también beneficie a los grupos que han sido definidoscomo “representantes” de los agentes económicos: los sindicalistas,los dirigentes de cámaras empresarias, los miembros de los poderesdel Estado. Estos grupo no siempre pueden definirse como “agentes”con preferencias consistentes, pero en cuanto se explicitan sus obje-tivos como grupo, aparecen las dificultades para lograr un acuerdoque lleve a una reforma “óptima”.

Algunas recomendaciones que –a partir del análisis de la experien-cia realizado en el presente estudio– pueden formularse en términosde qué define el proceso de reformas, de la secuencia de los cambios(qué aspectos deben ser contemplados en primer lugar), y de los tiem-pos que puede insumir la transición desde un diseño institucional alnuevo diseño, son las siguientes.

• El Poder Ejecutivo debe fijar la agenda de reformas. Dado que losgrupos que habitualmente negocian en una mesa de concertaciónson grupos con intereses particulares en el diseño institucional(puesto que pueden obtener beneficios de tal diseño), no puede es-perarse que un acuerdo entre estos grupos dé lugar a una reformaóptima. Por tal razón la responsabilidad de establecer la agenda


“cerrar” un circuito tributario informal, por parte de quien evade). Es-te aspecto sólo puede encararse a través de una reducción adicionalen la imposición al trabajo, con un costo fiscal importante en el cortoplazo.5 Obsérvese también que el cambio del sistema de protección aldespido supone eliminar en el corto o mediano plazo (según el régi-men que finalmente se adopte) el aporte al Fondo de Desempleo, conlo que se reduce marginalmente el incentivo a la contratación por mo-dalidades transitorias. La misma consecuencia podría derivar de unareforma del sistema de obras sociales de activos y pasivos, que intro-duzca modalidades de capitalización en reemplazo del actual esquemade reparto.

Para evitar los efectos indeseados que se observan de las modali-dades contractuales vigentes (en particular en el grupo de varones je-fes de hogar, que se encuentra relativamente desprotegido), resultaapropiado –tal como propicia un proyecto de ley bajo tratamiento le-gislativo– la creación de una Modalidad Única de Contratación deEmergencia que contemple dos cuestiones asociadas:

• La reducción de aportes patronales para estos contratos, incluso aniveles que no introduzcan incentivos perversos. El diferencial dealícuotas entre uno y otro régimen debe ser en efecto evaluado demodo de no incentivar el reemplazo de trabajadores permanentespor temporarios (de hecho, el pago por la indemnización devenga-da constituye un freno a dicho reemplazo).6

• La normativa laboral para esta modalidad de contratación debesurgir exclusivamente de la Ley de Contrato de Trabajo (no rigenlas normas de convenios colectivos, de actividad o empresa, a me-nos que así lo acuerden explícitamente las partes).

De tal forma, los asalariados que obtienen un empleo a través deesta modalidad general se incorporan con normas flexibles y con me-nores impuestos que los que se derivan de la contratación por tiempoindeterminado. Las principales observaciones a formular al proyectolegal bajo consideración por el Congreso incluyen:

• Deberían aliviarse en forma sustancial los requerimientos para lautilización de contratos temporales, en particular en lo referente aque se debe contratar personal en exceso del plantel actual, y lasprohibiciones en materia de despido colectivo y suspensiones an-tes y después de celebrar estos contratos.

• Eliminar algunos requerimientos formales –como la comunicaciónde estos contratos al sindicato– que pueden constituir vicios queno se funden en la racionalidad jurídica o económica.


formación para favorecer la disposición de la población hacia elcambio, o venta política de la reforma. La provisión de informacióntiene varios aspectos (credibilidad del agente que provee la infor-mación, cantidad y calidad de la información que se transmite, mi-nimización del “ruido” en los canales de transmisión de informa-ción que pueden llegar a alterar el mensaje, etc.), todos los cualesdeberían ser tomados en cuenta para elevar el consenso que ac-tualmente se percibe –según se desprende del apéndice a la parteIV de este estudio– en relación con algunos de los cambios institu-cionales.

• La venta de la reforma es una cuestión compleja que incluye nosólo la provisión de información técnica sobre beneficios y costosesperados (en otros términos, sobre ganadores y perdedores), sinotambién cuestiones que hacen a la ubicación personal de cadagrupo poblacional o de cada individuo en el nuevo diseño institu-cional: la percepción de que se alteran condiciones vigentes o no(este tema fue central en la discusión que en su momento se plan-teó para la reforma previsional: no alterar la situación actual delos jubilados, aun cuando los cambios hacia adelante pudieran re-sultar inciertos), qué períodos de transición están involucrados, siexisten subpoblaciones excluidas (“privilegiados”) de la reforma,etc.

• Aun cuando la reforma de las diversas instituciones tiene alto gra-do de complementariedad, es posible plantear –al menos por razo-nes de viabilidad política– una reforma parcial o una reforma am-plia (definidas así no por su contenido sino por las áreas queabarcan). En el caso de reformas parciales debe tenerse en cuentaque existen algunas interrelaciones básicas:– La reforma de la negociación colectiva está asociada con la eli-

minación de la ultraactividad (caducidad de convenios vencidosy de los Estatutos profesionales), y con la introducción de com-petencia en las relaciones sindicales.

– La reforma de obras sociales es complementaria de las anterio-res: en su ausencia, la descentralización de la negociación co-lectiva puede resultar inoperante.

– La reforma del régimen de ruptura de contratos (indemnización)está asociada con las reformas del sistema de seguro de desem-pleo y de modalidades de contratación temporal.

– Las reformas en materia de conflictos laborales (posibilidad del“desenganche” de huelguistas, votación de huelgas, limitaciónde huelgas de “solidaridad”, etc.) están relacionadas con un ré-gimen de asociaciones sindicales más competitivo, y con unmecanismo de negociación laboral descentralizado.

– Las reformas en materia impositiva (disminución de cargas la-borales) pueden ser consideradas separadamente de las otrasreformas, aun cuando su impacto sobre la demanda de trabajopuede verse afectado según el régimen que prevalezca en mate-


(qué reformar y cuáles serán los lineamientos de las nuevas insti-tuciones) debe quedar en manos exclusivamente del Poder Ejecuti-vo.

• Los mecanismos de concertación entre cámaras empresarias y or-ganizaciones sindicales tienen los incentivos definidos como paraque se logren coaliciones que den lugar –a lo sumo– a una reformaparcial de las instituciones, manteniendo los lineamientos corpora-tivos que caracterizan al sistema argentino (negociación colectivapor “agentes representativos”, que gozan de monopolios y de lasrentas asociadas, respaldadas por un Poder Ejecutivo que decidediscrecionalmente). Por lo tanto es improbable que una reforma in-tegral de las instituciones laborales sea negociada exitosamentepor los típicos “agentes representativos” de trabajadores y emplea-dores, tal como los entiende la legislación.

• Se requiere una fuerte competencia en el mercado de productos pa-ra que exista una demanda por competencia en el mercado de facto-res. La presión que ejerce la competencia en los mercados de bie-nes y servicios, deriva en una demanda por (y en la constituciónde nuevas coaliciones que favorecen) la desregulación plena de losmercados de factores. De allí que para lograr un mayor consensoen favor de la reforma de las instituciones laborales, y para validardichas reformas ante los otros poderes, el Poder Ejecutivo Nacionaly las provincias tienen como parámetro de acción elevar la compe-tencia en los mercados de productos.

• La mayoría de las reformas institucionales tienen como ganadores ala mayoría de los trabajadores y consumidores, mientras que losperdedores son grupos de presión favorecidos por antiguas normasque les concede algún monopolio. En el caso de obras sociales elloes evidente: la eliminación del monopolio sólo tiende a eliminar lasrentas de los monopolistas (sindicatos y prestadores vinculados).En la descentralización de la negociación colectiva los grupos quepierden poder (y eventualmente ingresos) son tanto las federacio-nes sindicales como las cámaras empresarias. Sólo en el caso delreemplazo del régimen de indemnización por un fondo de capitali-zación pueden encontrarse importantes transferencias entre asala-riados, no sólo entre empresas, amén de otras consecuencias queelevan la eficiencia del sistema. En este último caso en efecto, lostrabajadores que especulaban con una mayor probabilidad de serdespedidos, o simplemente cuya probabilidad de despido era ma-yor por sus calificaciones, tienen un menor “premio” o compensa-ción frente a tal evento, que pasa a quedar –en todo o en parte, se-gún la especificación final del sistema luego de la reforma– enmanos de los trabajadores con menor probabilidad de despido (queantes no recibían nada).

• En la medida que las reformas institucionales tienen en generalcomo potenciales ganadores netos a los ocupados y desocupados,existe un rol central del Poder Ejecutivo en el aspecto de difundir in-


privados en el Poder Ejecutivo de la Nación. Las funciones del ex-Ministerio pasan a estar desempeñadas por el Ministro de Econo-mía y Trabajo de la Nación, que tiene una Dirección Nacional quereúne las actividades que ahora quedan definidas en forma inequí-voca como las siguientes:– Fiscalizar el cumplimiento de la normativa laboral.– Garantizar la libertad sindical.– Promover la protección de la integridad psicofísica del trabaja-

dor.– Promover la generación de empleo, la reducción del desempleo,

y la solución de los conflictos del trabajo.

A modo de conclusión

Es posible imaginar un escenario en el que las instituciones labo-rales se mantienen sin cambios en los próximos años, y en el que a lavez continúan las reformas –lentas, pero en un sentido definido demayor competencia y transparencia– en el resto de los mercados. Talescenario es probablemente compatible con tasas moderadas de cre-cimiento de la economía argentina (supuesto un contexto internacio-nal favorable) y, por lo tanto, consistente con una gradual disminu-ción del desempleo abierto. La ausencia de reformas institucionalessin embargo encierra algunos peligros que vale la pena tomar en con-sideración.

En primer lugar, está la cuestión de la histéresis de la tasa de de-sempleo: en presencia de eventuales shocks que afecten la demandaagregada, y dado que ellos afectan las percepciones de la poblaciónacerca de su estabilidad laboral, la tasa de desempleo puede experi-mentar una tendencia creciente en sucesivas recesiones. La crisis de1995 puso de manifiesto que en presencia de regulaciones que res-tringen el dominio de ajuste de ciertas variables (regulaciones queafectan los salarios o el costo salarial, como las que provienen de lanegociación colectiva), la oferta laboral reacciona expandiéndose aefectos de contrarrestar una eventual pérdida de ingresos familiares.8

Esta reacción de la oferta lleva a un fuerte crecimiento del desempleodurante las depresiones, que luego demora en absorberse. Como elcomportamiento de la oferta tiende a ser asimétrico (se eleva másfuertemente durante las depresiones de lo que cae durante el auge),con cada shock aumenta el stock de población activa que busca em-pleo.

El escenario más probable que puede formularse hacia el futuroincluye varios posibles shocks adversos que pueden presentarse en elfuturo, cada uno de los cuales implica un salto en el nivel de pobla-ción activa, y por lo tanto en el nivel de desempleo, que puede hacerque se retroceda rápidamente –en materia de desempleo abierto– loque se ha demorado años en ajustar. Este riesgo de periódicos saltos


ria de contratación temporal (los contratos promovidos tienenactualmente incorporada una reducción de cargas).

• Existe un considerable margen para instrumentar el “núcleo central”o “duro” de reformas, que no requieren una modificación legal explí-cita. Por una parte en materia de obras sociales, la introducción decompetencia plena entre obras sociales sindicales, el rigurosocumplimiento de los programas mínimos obligatorios (PMO), y laliberalización de las condiciones para el traspaso de afiliados nodependen sino de decisiones del Poder Ejecutivo. En materia denegociación colectiva, la ratificación de la vigencia de los decretos1553 a 1555/96 da pie a cambios de importancia, tal como la re-visión de la ultraactividad en convenios, la negociación descentra-lizada y la apertura a algún grado de competencia sindical para lasPYME. Del mismo modo, el Poder Ejecutivo puede establecer con-diciones estrictas para la homologación de convenios, que requie-ran la ratificación expresa por parte de cada empresa involucradaen un acuerdo colectivo, requisito sin el cual el acuerdo no estáfirme para las empresas de un sector o rama. La reducción de laimposición al trabajo, por otro lado, depende de un acto al que es-tá facultado el Poder Ejecutivo por disposición que emana de la leyde reforma del sistema previsional.

• La reforma integral de las instituciones laborales requiere sin em-bargo en alguna etapa la sanción legal, no sólo para convalidar (omodificar) por esa vía los procedimientos adoptados por el Ejecuti-vo, sino porque una reforma consistente de tales instituciones de-pende de reformas legales que por un lado las completen (a modode ejemplo, la derogación de estatutos profesionales, o la introduc-ción de competencia plena en materia de salud, no puede ser he-cha sino por ley o por decreto de necesidad y urgencia), y a la vezproporcionen la estabilidad necesaria para tales normas.

• Finalmente, una vez encaradas las reformas que constituyen el nú-cleo central, es necesario proceder a una inmediata reforma admi-nistrativa del Ministerio de Trabajo de la Nación.7 Esta etapa resultaesencial, ya que la estabilidad de las reformas requiere no sólo deuna burocracia capaz de resolver los nuevos problemas que se pre-senten, sino que se encuentre lo más alejada posible de la tradicio-nal función discrecional que caracterizó al Ministerio de Trabajo ensu relación con los sindicatos, con las empresas, y con la profesiónjurídica en general. En sus nuevas funciones, las autoridades deTrabajo no bendicen los acuerdos de cúpulas (la homologación que-da restringida a actos ratificados por todos los interesados), no de-ciden en forma discrecional quiénes son los “representantes” detrabajadores y empresas, pues es posible que haya tantos como re-presentatividades existan, no se constituyen en fuero especial decontrol para los sindicatos y obras sociales (que pasan a ser contro-lados como cualquier otra persona jurídica por la Inspección deJusticia), no se constituyen en suma en representantes de grupos


4. Los detalles fueron originalmente presentados en el libro El sistema deseguridad social. Una propuesta de reforma, Buenos Aires. FIEL-CEA, noviem-bre de 1995.

5. Cada punto de reducción de impuestos laborales implica resignar apro-ximadamente unos 320 millones de pesos al año.

6. Una discusión sobre los parámetros a considerar para tal reducciónpuede hallarse en El sistema de Seguridad Social. Una propuesta de reforma,op.cit.

7. Los lineamientos de tal reforma han sido publicados por FIEL en La Ad-ministración Pública Nacional. Propuesta para su reestructuración, BuenosAires, FIEL-CEA, 1996.

8. Un análisis de los efectos ingreso durante el ciclo se encuentra en ElEmpleo en la Argentina. El funcionamiento del mercado de trabajo, op. cit.


en la tasa de desempleo, en el que la tasa de desocupación salta fren-te a un shock para reducirse lentamente en años siguientes hasta elnuevo shock, y nunca vuelve al nivel inicial, es un escenario que pue-de asumir particular virulencia en un contexto macroeconómico comoel de patrón dólar adoptado por la Argentina.

En segundo lugar, un país con tasas de desempleo elevadas y pe-riódicamente crecientes, puede generar presiones por un incrementodel gasto asociado a financiar el desempleo. Ello implica presiones so-bre el gasto público, y por lo tanto sobre la tributación, para compen-sar la existencia de distorsiones en el mercado de trabajo que impidenque dicho mercado ajuste plenamente. En otros términos, el mante-ner una elevada tasa de desempleo implica presiones por un gasto so-cial compensatorio asociado a ese desempleo casi permanente. Ello im-plica presiones sobre el equilibrio fiscal.

En tercer lugar, una economía en la que existen trabas a la reasig-nación de recursos, es decir en la que se introducen costos de eficien-cia, necesariamente se expande por debajo de su tasa potencial de cre-cimiento. Ello tiene asociados diversos costos, tanto en materia deevolución de los ingresos como en términos de su distribución, y delsesgo en el tipo de tecnología que se adopta.

Finalmente cabe señalar que algunas de las instituciones laboralesen su forma actual (es el caso de la legislación sobre negociación co-lectiva y sobre obras sociales) implican algunos riesgos de reversiónde políticas hacia el futuro en diversas áreas, y no sólo en el mercadode trabajo, por el mantenimiento de un considerable poder políticoconcentrado en grupos anticompetitivos (sindicatos y cámaras empre-sarias, juntamente con burócratas que retienen poderes discreciona-les). Son estos riesgos de reversión de reformas que pueden expresar-se en términos de una más elevada tasa de riesgo país, y por esa víaimpactar en una menor tasa de expansión económica y en una mayorvolatilidad macroeconómica como respuesta a shocks.

NOTAS

1. Por decisión de la autoridad política de retirarse prácticamente de la fi-jación de esta variable, a diferencia de lo que ocurrió hasta fines de los ‘80.

2. Tanto el tema de la imposición al trabajo, como la eventual necesidad deprogramas de recalificación de la mano de obra, son cuestiones que van másallá de las instituciones laborales (la primera, una cuestión tributaria, la se-gunda una cuestión que se refiere a la capacidad de adaptación de la ofertaeducativa a la demada). Por lo tanto se tratan en otro de los libros que recogelos resultados de esta investigación (véase el Empleo en la Argentina. El funcio-namiento del mercado de trabajo).

3. Una propuesta detallada de reforma del sistema de salud en materia deobras sociales puede hallarse en El sistema de seguridad social. Una propues-ta de reforma, Buenos Aires. FIEL-CEA, noviembre de 1995.


Presidente Honorario: Arnaldo T. Musich

CONSEJO DIRECTIVOPresidente: Ing. Víctor L. SavantiVicepresidentes: Dr. Juan P. Munro

Sr. Federico J. L. ZorraquínDr. Fernando de Santibañes

Secretario: Sr. Carlos R. de la VegaProsecretario: Ing. Manuel SacerdoteTesorero: Dr. Mario E. VázquezProtesorero: Dr. Luis M. Otero MonsegurVocales: Dr. Guillermo E. Alchourón, Ing. Juan Manuel Al-mirón, Sr. Alberto Alvarez Gaiani, Ing. Jorge Brea, Dr. Salvador Car-bo, Sr. Luis M. Castro, Dr. Enrique C. Crotto (Presidente de la Socie-dad Rural Argentina), Sr. Carlos de Jesús, Dr. Jorge L. Di Fiori(Presidente de la Cámara Argentina de Comercio), Dr. Carlos C. Hel-bling, Dr. Adalbert Krieger Vasena, Sr. Pedro Lella, Ing. Nells León,Ing. Carlos A. Leone, Ing. Franco Livini, Sr. Julio Macchi (Presidentede la Bolsa de Comercio de Buenos Aires), Ing. Norberto Morita, Dr.Santiago Soldati, Ing. Juan Pedro Thibaud, Dr. David Vázquez, Ing.Esteban Takacs.

Fundación de InvestigacionesEconómicas Latinoamericanas*

* Entidad independiente, apolítica, sin fines de lucro, consagrada al análi-sis de los problemas económicos y latinoamericanos. Fue creada el 7 de febre-ro de 1964. Está asociada al IFO Institut Für Wirtschaftsforschung Münchene integra la red de institutos corresponsales del CINDE, Centro Internacionalpara el Desarrollo Económico. Constituye además la Secretaría Permanente dela Asociación Argentina de Economía Política.

Acindar Industria Arg. de AcerosS.A

AGA S.A.Agfa Gevaert Arg. S.A.Aguas Argentinas S.A.Alpargatas S.A.I.C.Amoco Argentina Oil Co.A.B.N. Amro BankArgencard S.A.Aseg. de Cauciones S.A. Cía. Seg.Aseg. de Créditos y GarantíasAsoc. Argentina de SegurosAsoc. de Bancos ArgentinosAsoc. de Bancos de la Rep. Arg. Astra Cía. Arg. de Petróleo S.A.Automóvil Club ArgentinoAutopistas Del Sol S.A.

Bac S.A.Bagley S.A.Banca Nazionale del Lavoro S.A.Banco COMAFIBanco de BostonBanco de Crédito ArgentinoBanco de Galicia y Buenos Aires

Banco de la Ciudad de BuenosAires

Banco de la Provincia del ChubutBanco del Buen AyreBanco de Valores S.A.Banco Europeo para América

LatinaBanco Exterior S.A.Banco FlorenciaBanco General de NegociosBanco Israelita de Córdoba S.A.Banco Medefin U.N.B. S.A.Banco MildesaBanco MorganBanco Quilmes S.A.Banco Río de la PlataBanco Roberts S.A.Banco Sáenz S.A.Banco Santander S.A.Banco SudamerisBanco Supervielle Société

GénéraleBanco Velox S.A.Banque Nationale de ParisBanque ParibasBansud S.A.

CONSEJO CONSULTIVO

Sr. Jorge Rubén Aguado, Sr. Ghislain de Beauce, Dr. Carlos A. Bulg-heroni, Sr. Alberto Cárdenas, Sr. José Gerardo Cartellone, Sr. JorgeR. Cermesoni, Sr. Michael Contie, Sr. Javier D’Ornellas, Sr. José M.Eliçabe, Lic. Jorge Ferioli, Sr. Julio Gómez, Sr. Egidio Ianella, Ing. Os-car Imbellone, Sr. Alejandro Ivanisevich, Sr. Michael Kelley, Sra. Ama-lia Lacroze de Fortabat, Ing. Edgardo Lijtmaer, Ing. Juan C. Masjoan,Sr. José Mc Loughlin, Sr. Flemming M. Morgan, Sr. Javier Nadal, Sr.Francisco de Narváez Steuer, Sr. Carlos A. Popik, Sr. Scott Portnoy,Sr. Karl Ostenrieder, Sr. Aldo B. Roggio, Ing. Antonio Romero, Sr. Ro-berto S. Sánchez, Sr. Walter Schaffer, Sr. Luis Schirado, Sr. Guiller-mo Stanley, Sr. Rafael Suarez Olaguibel, Dr. Amadeo Vázquez, Lic.Mauricio Wior.

CONSEJO ACADEMICOIng. Manuel Solanet, Lic. Mario Teijeiro.

CUERPO TECNICOEconomistas Jefes: Daniel A. Artana (Director), Juan Luis

Bour, Ricardo López Murphy, FernandoNavajas.

Economista Asociado: Santiago Urbiztondo. Economista Principal Dpto. Economía de la Educación: María Echart.Economistas Senior: Nora Marcela Cristini, Oscar Libonatti,

Patricia M. Panadeiros, Abel Viglione.Economistas: Cynthia Moskovits, Nuria Susmel.Economistas Juniors: Anabel Fazio, Matías Iaryczower, Ramiro

A. Moya, Hernán Ortiz Molina, MuratNakas.

Investigadores Visitantes: Jorge Bogo, Enrique Bour, Alfonso Mar-tínez, Carlos Rivas, Mario Salinardi, LuisSoto.

Asistente de Investigación: R. Sacca.Asistentes de Estadísticas: R. Altgelt, D. Aromí, S. Costa, D. Crivelli,

W. Chiarvesio, L. Martín Lucero, BastienNohl.

Centro de Cómputos: M. Flores, R. I. Montaño.Gerente de Relaciones Públicas: Ing. Eduardo Losso.

Estas empresas creen en la importancia de la investigación

económica privada en la Argentina

Heller-Sud Servicios FinancierosS.A.

Hewlett Packard Argentina S.A.Hoechst Arg. S.A.

ICI Argentina SAICIBM Argentina S.A.Industrias Metalúrgicas

PescarmonaING BankIpako S.A.Isaura S.A.

José Cartellone Const. CivilesS.A.

Juan Minetti S.A.

Laboratorios Rontag S.A.Lactona S.A.I.C.La Plata Cereal S.A.La Previsión Coop. de Seguros

Ltda.Loma Negra C.I.A.S.A.Lloyds Bank (BLSA) Limited

MAPFRE Aconcagua Compañía de Seguros S.A.

Massalin Particulares S.A.Mastellone Hnos. S.A.Máxima S.A. AFJPMc Donald’sMedicus A. de Asistencia Médica

y CientíficaMercado de Valores de Bs. As.Mercedes Benz Arg.

S.A.C.I.F.I.M.Merchant Bankers AsociadosMerck Sharp & Dohme Arg.Merrill Lynch

Merrill Lynch InternacionalMolinos Río de la Plata S.A.Monsanto Argentina S.A.I.C.Morixe Hermanos S.A.C.I.Morgan Grenfell & Co Ltd.Murchison S.A. Estib. y Cargas

NCR Argentina S.A.Nestlé Argentina S.A.Nobleza Piccardo S.A.I.C.F.

OCASAOrganización TechintOrígenes AFJP S.A.

Pepsi Cola Argentina S.APérez Companc S.A.Petrolera Arg. San Jorge S.A.Petroquímica Bahía Blanca

S.A.I.C.Pfizer S.A.C.I.Pirelli Argentina S.A.Prefinex S.A.Previnter AFJPPrice Waterhouse & Co.

Quaker Elaboradora de CerealesQuickfood Alimentos Rápidos

S.A.

RabobankRefinerías de Maíz S.A.I.C.F.Robert Fleming Securities

S.A. Garovaglio y ZorraquínSC Johnson & Son de Arg. S.A.SanCor Coop. Unidas Ltda.

Bayer Argentina S.A.Benito Roggio e HijosBertora y Asociados S.A.Blaisten SACIF y M.Bodegas Chandon S.A.Bodegas Trapiche S.A.Bolsa de Cereales de Buenos

AiresBolsa de Comercio de Bs.As.Booz Allen & Hamilton de Arg.

S.A.Bridas S.A.P.I.C.Bunge y Born S.A.

Caja de Seguro S.A.Cadbury Stani S.A.Cámara Argentina de ComercioCám. Arg. de Fondos Comunes

de InversiónCámara Argentina de

SupermercadosCamuzi Gas Del SurCaspian Securities IncorporatedCargill S.A.C.I.CB Capitales ArgentinaCentral CostaneraCervecería y Maltería QuilmesCía. Elaboradora de Productos

Alimenticios S.A.Ciba Geigy Argentina S.A.Cielos del Sur S.A.Citibank N.A.Citicorp Equity InvestmentsCoca-Cola de Argentina S.A.Coca-Cola FEMSA de Buenos

AiresCohen S.A. Soc. de BolsaCometrans S.A.Compañía de Comunicaciones

Personales del Interior S.A.Compañía de Radio

Comunicaciones Móviles

Consolidar AFJPConsultora Lavalle S.A.COPALCorsiglia y Cía. Soc. de Bolsa

S.A.Cosméticos Avon SACICredit Suisse First Boston Co.Cyanamid de ArgentinaC y K Aluminio

Danone S.A.Deutsche BankDeloitte and ToucheDiners Club ArgentinaDisco S.A.Dow Química Argentina S.A.Droguería Del SudDu Pont Argentina S.A.

Edenor S.A.Editorial Atlántida S.A.Empresa Nacional de Correos

y Telégrafos (ENCOTESA)Esso S.A. Petrolera ArgentinaEst. Vitivinícolas Escorihuela

F.V.S.A.Federación del Citrus de Entre

RíosFerrosur Roca S.A.Ferrosider S.A.Ford Argentina S.A.Fratelli Branca Dest. S.A.Fund. Banco Francés del Río

de la Plata

Grace Argentina S.A.

Shell C.A.P.S.A.Siembra AFJPSiemens S.A.Sociedad Comercial del Plata S.A.Sociedad Rural ArgentinaSocma Americana S.A.Sol Petróleo S.A.Startel S.A.Sulzer Hnos. S.A.C.I.Sun Microsystems S.A.Surrey S.A.C.I.F.I.A.Swift Armour S.A. Argentina

Telecom ArgentinaTelefónica de ArgentinaTelintar S.A.The Chase Manhattan Bank NA

Tía S.A.Total AustralTransportadora de Gas del Norte

S.A.

Unicenter ShoppingUnilever de Argentina S.A.

Vidriería Argentina S.A.VISA

Xerox Argentina I.C.S.A.

YPF S.A.

Impreso en mayo de 1997 en Color Efe, Paso 192, Avellaneda, Argentina

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EL EMPLEO EN LA ARGENTINA - FIEL | Fundación de ... · zación de la economía. En el mercado de...

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