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XVIII Seminário Internacional de Formação de Professores para o MERCOSUL/CONE SUL De 03 a 05 de novembro de 2010 Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC. Florianópolis – Santa Catarina – Brasil
EL ESTADO, LOS PROFESORES Y LA EVALUACIÓN DE LA CAL IDAD DE
LA EDUCACIÓN
VIOR, Susana Elba
Universidad Nacional de Luján-Argentina ROCHA, Stella Maris Más
Universidad Nacional de Luján-Argentina [email protected]
Resumen
En este trabajo nos proponemos caracterizar dos etapas en el desarrollo de los
Operativos Nacionales de Evaluación (ONE) en Argentina. Desde su creación en 1993,
las evaluaciones de finalización de la escuela secundaria pusieron énfasis en diferentes
aspectos relacionados con la calidad de la educación. En un primer momento (década
del ’90), el acento estuvo puesto en la evaluación de los contenidos curriculares
adquiridos por los alumnos y en la responsabilidad de los docentes por los resultados
alcanzados. Paralelamente, se exigió a los profesores incrementar su cualificación -a
través de cursos y carreras acreditables- y el logro de determinados puntajes antes de
finalizar el siglo XX, como condicionantes para la permanencia en los cargos. En una
segunda etapa (a partir de 2000), si bien se mantuvo el énfasis en la evaluación de los
contenidos adquiridos por los alumnos, está ausente la preocupación respecto de
quiénes son los profesores, cuál es su formación inicial y en ejercicio, las condiciones
laborales en que se desempeñan, cuáles son sus conocimientos sobre la disciplina a
enseñar. Mientras estas cuestiones son desatendidas, en los ONE el interés está puesto
en describir el “clima institucional” y caracterizar socioeconómicamente el grupo
familiar de los estudiantes evaluados. Por otro lado, las diferentes jurisdicciones
provinciales mantuvieron la evaluación anual del desempeño de los docentes otorgando
mayor relevancia a aspectos relacionados con las actitudes de los profesores
(colaboración, trabajo en equipo, asistencia, puntualidad) omitiendo el conocimiento
acerca de la disciplina y su enseñanza. Mientras la evaluación de los estudiantes está
centrada en los contenidos, la de los profesores -supuestos responsables de esos
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aprendizajes - se realiza sólo en función de aquellas cualidades más vinculadas con su
disciplinamiento como trabajador.
Palabras clave: Evaluación. Calidad. Profesores de enseñanza secundaria.
Presentación
El presente trabajo constituye un avance del proyecto de investigación en curso
denominado “Operativos nacionales de evaluación de la calidad y calidad de la
educación”35.
En el proceso de pasaje del Estado Docente al Estado Evaluador, y en sintonía
con el auge global de los sistemas de monitoreo y evaluación de la educación, la Ley
Federal de Educación en su artículo 48, estableció la obligación de “garantizar la
calidad de la formación impartida en los distintos ciclos, niveles y regímenes especiales,
mediante la evaluación permanente del sistema educativo”.
Por decreto del Poder Ejecutivo Nacional N° 506/93 se atribuyó a la Dirección
de Evaluación la responsabilidad de crear el Sistema Nacional de Evaluación de la
Calidad (SINEC). La implantación del sistema se realizó un año después del proceso de
transferencia de todos los establecimientos de enseñanza media y superior no
universitaria realizada por la Ley N° 24049/91, que convirtió al Ministerio de
Educación nacional en un ministerio sin escuelas. En ese sentido, la creación del
SINEC da cuenta, más de una política de recentralización de Nueva Derecha que de un
efectivo interés por el mejoramiento de las condiciones de escolarización. Al mismo
tiempo que se responsabiliza a directivos, profesores y familia por los resultados
académicos alcanzados por los estudiantes, se implantan las evaluaciones nacionales
como componentes del proceso de centralización característico del período. El Estado
introduce a la evaluación como un nuevo estilo de gestión política del sistema educativo
y, por lo tanto, un nuevo mecanismo de regulación social, ya sea realizando un ranking
de instituciones y jurisdicciones, ocultando resultados, retrasando su publicación o
editando recomendaciones metodológicas para ser implementadas por los profesores
en las escuelas. 35 El proyecto se realiza en la Universidad Nacional de Luján, dirigido por Susana Vior y Carlos Borsotti.
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Entre otros objetivos, en nuestra investigación nos planteamos, por un lado,
analizar cuál es la concepción de calidad que subyace en los operativos de evaluación y
cuál es el papel asignado a los profesores en ese proceso. Por otro, procuramos
establecer la validez de los instrumentos construidos y aplicados en el Operativo
Nacional de Evaluación (ONE) del año 2000 para el logro de las metas legalmente
definidas ya que, desde nuestra perspectiva, su análisis adquiere fundamental
importancia, pues en ellos se ponen en evidencia supuestos respecto de la definición de
calidad, de la organización institucional, del papel que desempeñan -o debieran
desempeñar- de las tareas que realizan los directores y profesores de las escuelas, de las
actividades que desarrollan -o no- los alumnos en las instituciones, y que configuran
indicadores para caracterizar el clima escolar.
Los operativos nacionales de evaluación
Como señaláramos, en nuestro país los ONE comienzan a implementarse, en el
marco de la transformación educativa puesta en marcha por el gobierno nacional, a
partir de la creación del SINEC y de la sanción de la Ley Federal de Educación36, en
1993.
En el presente trabajo intentamos analizar algunas de las categorías
correspondientes a los formularios de contexto utilizados como instrumentos básicos
aplicados en el ONE 2000 para el último año de la escuela secundaria. En ese operativo,
y en el que se desarrollará en 2010, se utilizan dos tipos de instrumentos para la
obtención de la información: a) pruebas de conocimiento (conjunto de preguntas
cerradas y abiertas a estudiantes sobre distintos contenidos de Matemática, Lengua,
Ciencias Sociales y Ciencias Naturales); y b) formularios de contexto (cuestionarios de
preguntas a estudiantes y directores de escuelas, sobre nivel socioeconómico de los
36 La Ley Federal de Educación N° 24195/93, en los artículos 48°, 49° y 50°, se refiere a este tema bajo el título “De la calidad de la educación y su evaluación”: “La evaluación de la calidad en el sistema educativo verificará la adecuación de los contenidos curriculares de los distintos ciclos, niveles y regímenes especiales a las necesidades sociales y a los requerimientos educativos de la comunidad, así como el nivel de aprendizaje de los alumnos/as y la calidad de formación docente”.
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alumnos y sus familias, características generales de la escuela, gestión y práctica
pedagógica de los directores y clima escolar).
Elegimos el ONE 2000 ya que fue el último operativo de carácter censal para el
conjunto del sistema educativo en 6° año de la Educación General Básica (EGB) y 5° o
6° de nivel medio. En el caso del último año de la enseñanza media, se realizaron ONE
censales en Lengua y Matemática entre 1997 y 2000 y, por muestreo, en esas
asignaturas entre 1993 y 1996 y en 200237.
Trabajar sobre 5°/6° año del nivel secundario adquiere fundamental importancia,
ya que, en ese momento, se estaba evaluando el último año de un ciclo que, salvo en la
Ciudad de Buenos Aires y en la provincia de Neuquén, tenía sólo tres años de duración38.
Ya no resulta una novedad afirmar que, durante la transformación educativa de los’90, y
aún en la actualidad, ese nivel ha sido -y es- el tramo del sistema más vulnerable
respecto de la cobertura y la retención de los estudiantes. La deserción en las
escuelas secundarias era del 42% , en 1996, para el total del país, pero en algunas
jurisdicciones como Santiago del Estero alcanzaba al 60%. En las provincias más
pobres, la sobreedad llegaba casi a la mitad de los alumnos matriculados en
Polimodal39. Algunos estudios han señalado que “[…] para el total del país, de cada
diez alumnos que egresan de la Educación General Básica, seis cursarán algún año del
nivel Polimodal y sólo el 60% (o sea, cuatro) de ellos tendrá probabilidad de egresar.
Seguramente, casi todos los que quedarán en el camino tienen entornos familiares
afectados por la pobreza” (OIBERMAN, 2002). Es decir que, en los tres años que dura
el Ciclo, sólo finaliza el 40% de los que terminaron la escolaridad obligatoria.
Esta problemática brevemente descripta permite justificar la pertinencia de
estudiar, prioritariamente, los factores con los que se relaciona el rendimiento de los
estudiantes próximos a egresar del secundario.
37 Durante 2001, año en que se produjo una de las mayores crisis económica, política y social en Argentina, se suspendió la aplicación de las pruebas. 38 En trabajos anteriores hemos analizado algunas de las consecuencias del cambio de estructura del sistema educativo establecido por la Ley Federal de Educación. Ver, por ejemplo, MÁS ROCHA y VIOR (2009). 39 Jujuy: 53,4%; Salta: 46,6%; Formosa: 46,4%, Catamarca: 44,7%. Fuente: MINISTERIO DE EDUCACIÓN, CIENCIA y TECNOLOGÍA (2000).
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La incidencia de los aspectos institucionales, fundamentalmente de la figura
del director y de los docentes como responsables de la calidad de la enseñanza y de
los aprendizajes, ha venido acompañada por procesos de delegación de autoridad en el
establecimiento educativo y de responsabilización por sus resultados.
Una primera lectura de los cuestionarios utilizados en el ONE 2000 evidencia que
no relevan aspectos que han sido calificados – por numerosas investigaciones nacionales
y extranjeras - como decisivos para los resultados de los aprendizajes. Por ejemplo, las
características profesionales y las condiciones laborales de los docentes (formación
inicial y continua, especialización, antigüedad, dedicación en el establecimiento, número
de estudiantes por clase y por semana, etc.).
En los ONE, los profesores resultan los grandes ausentes. Ellos no son consultados
y, por lo tanto, las características de la institución así como el clima escolar, se definen
sólo a partir de las opiniones de estudiantes y directores. En este sentido, Rosa María
Torres afirma que el modelo que nos propone el Banco Mundial para mejorar la calidad
de la educación tiene dos grandes ausentes, “los profesores y la pedagogía”. Según la
autora se trata de un modelo “configurado en torno de variables observables y
cuantificables, que no comporta aspectos específicamente cualitativos, es decir, aquéllos
que no pueden ser medidos, pero que constituyen, sin embargo, la esencia de la
educación” (TORRES, 1998, p.139).
El clima institucional
Hemos afirmado que los grandes ausentes en estos procesos de evaluación son
los docentes. Los aspectos considerados en los formularios sobre el clima institucional
nos permiten reiterar esta afirmación.
Varias investigaciones concluyen que el clima escolar está definido por las
condiciones en que se realiza la tarea de enseñanza y aprendizaje. El Banco Mundial
(1996) reconoce que la calidad educacional sería el resultado de la presencia de
determinados insumos como bibliotecas, tiempo de instrucción, tareas para el hogar,
libros didácticos, conocimientos de los docentes (capacitación en servicio y a distancia),
experiencia de los profesores, sus salarios, laboratorios, y tamaño de la clase. Sin
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embargo desestimula invertir en los tres últimos y recomienda invertir, prioritariamente,
en ampliar el número de horas semanales de clases, brindar manuales e impulsar la
capacitación a distancia de los docentes.
La OCDE (1990) plantea que el número de alumnos por clase incide en el clima
escolar, sostiene que está demostrado que cuanto menor sea la cantidad de estudiantes
mejores serán los logros, y agrega que lo más significativo sería el número de horas que
el docente permanece en la institución (frente a alumnos, preparando clases, atendiendo
alumnos y familias, en reuniones con colegas, etc.). En sus recomendaciones, propone
que los docentes no tengan más de 80 alumnos. Vale aclarar que, en el caso de
Argentina, la mayor parte de los profesores tienen a su cargo, como mínimo, a 300
estudiantes.
A pesar de la abundante información existente, de las preguntas de los
formularios del ONE 2000 a directores y estudiantes se puede inferir que sólo refieren a
cuestiones de violencia y disciplina en las instituciones educativas: se identifica clima
institucional con conflictos dentro de la escuela.
Varios supuestos, en relación con este tema, recorren todo el formulario: en las
escuelas hay violencia, esa violencia incide en los resultados del rendimiento escolar
expresados en los ONE, la violencia es ejercida por los alumnos. A los estudiantes se les
pregunta sólo si los lastiman otros compañeros, pero no sobre la violencia que pudieran
ejercer los adultos que trabajan en la escuela40. Se trata de violencia física hacia los
alumnos (agresiones) o hacia la propiedad privada (robo, destrucción de materiales). No
se pregunta si se resolvieron o no esos hechos, ni qué intervención tuvieron los
profesores frente a lo sucedido.
Junto con ello, en el cuestionario a los estudiantes hay una marcada
preocupación por los vínculos entre alumnos y docentes. No hay preguntas relacionadas
40 Los estudiantes debían indicar la frecuencia con la que habían sucedido los siguientes hechos en la escuela durante el mes que se tomó el ONE: “- Me robaron algo. - Pensé que otro alumno podría lastimarme. - Algunos de mis amigos se escaparon de clase. - A algunos de mis amigos les robaron cosas. - Algunos de mis amigos fueron lastimados por otros alumnos.”
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con la enseñanza de contenidos ni con la forma de trabajar de los docentes. El énfasis
estaría concentrado en mostrar si la cuestión vincular tiene alguna incidencia en los
resultados del ONE41.
No se identifican otras situaciones que se viven o pudieran vivirse en la escuela,
se parte del supuesto de que en la institución hay violencia. Cuando se pregunta a los
estudiantes “cómo es la escuela” no hay opciones relacionadas con el conocimiento o el
aprendizaje, las posibles respuestas se refieren a relaciones interpersonales. Se relevan
los sentimientos de un sujeto, concebido como sujeto aislado. No se solicita a los
estudiantes que evalúen o caractericen su escuela, sino que expresen cómo se sienten
ellos dentro de la institución42.
Tampoco se indaga sobre las actividades que realizan o podrían realizar los
alumnos, ni dentro ni fuera del horario escolar, bajo el supuesto de que no tienen
relación con los resultados del aprendizaje.
A partir de la década del ’90 en las instituciones educativas se ha implementado,
simultáneamente, gran cantidad de programas provenientes del ámbito nacional y
jurisdiccional. Sin embargo, el ONE no registra esas actividades. Este hecho permite
pensar que los programas y proyectos tenían y/o tienen una finalidad en sí mismos, más
allá de su impacto, o no, en el mejoramiento de la calidad de la educación. Para el
desarrollo de proyectos se han asignado horas de trabajo por determinados períodos. A
nuestro juicio, a través de ese procedimiento, el Estado intenta frenar la demanda
histórica de los profesores de designación por cargo y no por horas cátedra.
41 Los alumnos debían expresar su acuerdo o desacuerdo con las siguientes afirmaciones: “– Los alumnos se llevan bien con la mayoría de los profesores. - La mayoría de los profesores muestra interés por el progreso de los alumnos. - La mayoría de los profesores escucha lo que tengo para decir. - Si necesito ayuda extra, mis profesores me la dan. - La mayoría de mis profesores me trata en forma justa”. 42 En el formulario, los estudiantes sólo pueden marcar su acuerdo o desacuerdo con las siguientes afirmaciones: “Mi escuela es un lugar donde: Me siento dejado de lado. Hago amigos fácilmente. Siento que pertenezco. Me siento extraño y fuera de lugar. Me siento solo. No quiero ir. Generalmente me aburro”.
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Esas asignaciones por tiempos acotados instalaron la flexibilización laboral que
permitió la contratación precaria de profesores, y consolidaron la cultura de la
competencia para acceder a los beneficios de los programas en el interior de las
instituciones (MÁS ROCHA, 2009). Ni las actividades realizadas, ni las nuevas
condiciones laborales generadas, son consideradas en el ONE 2000.
Formación y evaluación de los profesores
Numerosos trabajos, nacionales y extranjeros sobre el tema, concluyen que un
aspecto central de la calidad de la educación lo constituye la formación de los docentes.
Sin embargo, el sistema educativo no tiene ningún registro acerca de la calidad de la
formación sobre los contenidos que los docentes deben enseñar, y que luego son objeto
de evaluación, a pesar del suficiente conocimiento acerca del valor y de la incidencia
que tiene en el rendimiento de los alumnos la profesionalidad de los docentes
(conocimiento de la disciplina y saber hacer pedagógico).
El conocimiento que los estudiantes tienen sobre las disciplinas, es el aspecto
central que se evalúa en los ONE y, sin embargo, respecto de los profesores, esto no se
indaga ni se registra, ni en los ONE, ni en los Censos Nacionales de Docentes
(realizados en 1994 y 2004).
En el Censo de Docente 2004 se incorporaron preguntas sobre la titulación
obtenida por los profesores en ejercicio. Dada la diversidad de las formaciones (en
Universidades o Institutos Superiores, públicos o privados) y de las características de
cada una de las jurisdicciones, esta información sólo permite conocer el área disciplinar
de los títulos obtenidos. El problema se agrava si se tiene en cuenta que no es posible
trabajar con los resultados publicados por el Ministerio de Educación, ya que un alto
porcentaje de docentes no completaron la información requerida.
Por otra parte hay un desfasaje entre los Censos de Docentes y los ONE43 que
hace prácticamente imposible establecer relación alguna entre las condiciones de
formación de los profesores y los resultados alcanzados por los estudiantes. A esto hay
que agregar la inestabilidad de los profesores en las instituciones, dado que gran
43 Los censos de docentes fueron realizados en 1994 y 2004, los ONE censales, en 2000 y 2010.
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cantidad de ellos no es titular en su cargo. Por otra parte, son muchos los docentes que
trabajan en varias escuelas de nivel medio.
Llama la atención que el cuestionario del ONE pregunte al director sobre las
actitudes de los docentes frente a convocatorias de la dirección a reuniones, u otras
actividades, pero no sobre las condiciones objetivas que permiten u obstaculizan una
efectiva participación en el desarrollo de las tareas en la escuela (condiciones laborales,
concentración horaria, designaciones por cargo, etc.).
En el caso de la Ciudad de Buenos Aires, desde la década del ’90 la evaluación
anual del desempeño de los profesores de enseñanza media consiste en una
autoevaluación, cuyo puntaje se define en una entrevista personal con el director de la
escuela, quien tiene la decisión final sobre la calificación obtenida. Esa calificación se
traduce en un concepto con las siguientes categorías: “sobresaliente”, “muy bueno”,
“bueno”, “regular”, “deficiente”. El concepto obtenido tiene consecuencias en la carrera
profesional: es requisito para ascender (no inferior a “muy bueno”), para acrecentar
horas y acumular cargos (no inferior a “bueno”) implica reasignación de funciones (en
caso de dos “regular” consecutivos) o de sumario (“deficiente”). Por otra parte, la
calificación obtenida condiciona la permanencia en el orden de méritos y, en
consecuencia, la posibilidad de obtener nuevos cargos.
En un trabajo anterior (MÁS ROCHA, 2009), señalábamos que esta evaluación
se ha convertido, en la mayoría de las escuelas, en una tarea rutinaria, un trámite más de
la actividad escolar o, en caso de conflicto, en un instrumento de disputa entre docentes
y directivos. A partir de las categorías utilizadas en el instrumento para definir el
concepto de los profesores, se puede afirmar que se evalúan ciertas cualidades del
profesional de la enseñanza como la puntualidad, el respeto a la vía jerárquica, la
creatividad, la actitud colaborativa, el trabajo en equipo. El conocimiento sobre la
disciplina que el docente enseña no es objeto de evaluación. La actualización de los
profesores, aspecto que también se califica, se traduce en cursos de capacitación que no
son considerados por su calidad sino por la cantidad: a mayor número de cursos, puntaje
más elevado.
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Después de 19 años se ha sofisticado –desde el punto de vista técnico- el
instrumento que comenzaría a utilizarse a partir del año 2010 para evaluar el desempeño
de los docentes de las escuelas secundarias públicas de la Ciudad de Buenos Aires, y
que presupone que toda escuela tiene un Proyecto Educativo, un Proyecto de Area y/o
de Orientación, y que el docente conoce ambos.
De las entrevistas que realizáramos con profesores y dirigentes sindicales de la
Ciudad, surge que la nueva evaluación de los docentes sólo existe en el nivel formal.
Sigue sin aparecer la cuestión del conocimiento. La evaluación de desempeño no emite
juicios de valor sobre lo que sabe el docente respecto de la disciplina que enseña, sino
que se remite a valorar su actuación durante el año escolar.
En la inscripción que realizan anualmente los profesores para acceder a cargos u
horas de docencia, tampoco se evalúa cuánto o qué conocen los profesores respecto de
la disciplina objeto de enseñanza. El puntaje que se asigna por el título del docente, no
tiene en cuenta la institución que lo otorgó (universidad, instituto superior), el tipo de
institución (pública, privada) ni la modalidad de la carrera realizada (presencial,
semipresencial, a distancia).
En las entrevistas y consultas realizadas con profesores y directores, las
respuestas son de gran asombro ante nuestras preguntas sobre la evaluación de la
calidad. Parecería que, tanto los resultados de los operativos como las recomendaciones
metodológicas elaboradas posteriormente, no han tenido mayor incidencia en las
instituciones educativas. Sin embargo, esa cultura de la evaluación ha quedado
instalada.
Reflexiones finales
La evaluación –en la década de 1980- en Estados Unidos y los países centrales,
surgió como consecuencia de la crisis de los ’70, como parte de la implantación de
políticas de Nueva Derecha, centradas en la transformación del Estado y la contención
del gasto público. En esos países la evaluación estuvo precedida por gran cantidad de
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investigaciones e informes, provenientes fundamentalmente de economistas y sectores
empresariales que cuestionaron la productividad de la inversión en educación44.
En América Latina, y en particular en Argentina, la evaluación de la calidad
llegó como parte de un paquete cerrado, como una componente necesaria y naturalizada
de las reformas de los ’90, beneficiosa en sí misma, reemplazando la preocupación por
la democratización del sistema educativo por la medición de resultados, ahora
responsabilidad de profesores e instituciones. Tanto la introducción de un sistema
nacional y homogéneo de evaluación, cuanto la transferencia de escuelas secundarias e
institutos superiores, son parte de las medidas recomendadas por el Banco Mundial
desde fines de la década de 1980 para el conjunto de países deudores,
independientemente de su historia, características demográficas, desarrollo de su
sistema educacional, etc.
El Estado nacional no tiene escuelas a su cargo, pero evalúa el rendimiento de
estudiantes e instituciones. No promueve la participación, ni consulta a los profesores
en el proceso de evaluación, pero define recomendaciones metodológicas bajo el
supuesto de que los problemas están centrados en la enseñanza de determinados
contenidos, y que los resultados mejorarán si los docentes adoptan las indicaciones
elaboradas centralizadamente. Se trata de profesores cuya formación y condiciones de
ejercicio profesional son desconocidas, ignoradas, por un Estado que encontró el
camino para resolver la cuestión de la calidad de la educación, aún cuando la
experiencia internacional muestra que las razones del bajo rendimiento, y las medidas a
adoptar para superarlo, son más complejas.
Bibliografía
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44 Por ejemplo, sólo para el caso de Estados Unidos se pueden mencionar A Nation at Risk (1983) y America Competitive Challenge (1983).
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