EL FARM BILL EStADOUNIDENSE. UN EJEMPLO A SEGUIR … · Revista Aragonesa de Administración...

Revista Aragonesa de Administración Pública434 ISSN 2341-2135, núm. 43-44, Zaragoza, 2014, pp. 434-458

EL FARM BILL EStADOUNIDENSE. UN EJEMPLO A SEGUIR COMO HERRAMIENtA DE CUStODIA PARA LA REStAURACIÓN DE SUELOS HIStÓRICAMENtE

CONtAMINADOS POR LA MINERÍA (*)

Blanca soro Mateo santiaGo M. álVarez carreño

carlos jaVier durá

SUMARIO: I. INTERROGANTES EN TORNO A LA APLICACIÓN DE INSTRUMEN-TOS EMERGENTES DE GESTIÓN AMBIENTAL PARA LA FINANCIACIÓN DE PROYECTOS DE RESTAURACIÓN POR CONTAMINACIÓN HISTÓRICA, COMO CONSECUENCIA DEL FRACASO DE LA INSTITUCIÓN DE LA RESPONSABILIDAD AMBIENTAL.– II. EL «FARM BILL» ESTADOUNIDENSE Y LOS PROGRAMAS DE RESERVA CON FINES DE CONSERVACIÓN: 1. Breve historia del Farm Bill. 2. El contenido de los Programas de conservación del Farm Bill: A) Los programas de protección de tierras son utilizados para establecer medidas de gestión sobre las tierras elegidas para su conservación. B) Los programas de Restauración o Mejora de la Tierra buscan la restauración de la tierra o la mejora de su gestión a través de técnicas que permiten compartir los costes del proyecto de restauración o mejora. 3. Requisitos para la elegibilidad del territorio– 4. Estudio de un caso: el Programa de Conservación de Tierras mediante el empleo de las servidumbres de conservación: el Programa de Reserva de Humedales (Wetland Reserve Program – WRP). 5. Programas de Restauración y Mejora de la Tierra (Recovery Land Program – RLP). Programa de Incentivos para la Vida Silvestre (Habitat Incentives Program Wildlife – HIPW).– III. ALGUNAS CUESTIONES JURÍDICAS POR RESOLVER, A LA LUZ DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL. NUESTRA PROPUESTA: LA AMPLIACIÓN DEL ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL CONTRATO TERRITORIAL: 1. Precedentes del Farm bill en España. 2. El contrato territorial regulado por el Real Decreto 1336/2011, de 3 de octubre. 3. Conclusión.– IV. BIBLIOGRAFÍA.

RESUMEN: El objeto del presente trabajo se concreta en explorar y analizar la posibilidad de aplicar instrumentos emergentes de gestión ambiental para revertir la situación de la degradación de los elementos del medio ambiente derivada de hechos acaecidos en el pasado y en relación a los cuales los sistemas de responsabilidad ambiental hasta ahora no dan respuesta, como la custodia del territorio, siempre en el

(*) Trabajo recibido en esta reVista el 19 de septiembre de 2014 y evaluado favora-blemente para su publicación el 21 de septIembre de 2014.

EL FARM BILL ESTADOUNIDENSE. UN EJEMPLO A SEGUIR COMO HERRAMIENTA DE CUSTODIA…

Revista Aragonesa de Administración Pública ISSN 2341-2135, núm. 43-44, Zaragoza, 2014, pp. 434-458 435

marco de los principios de participación, corresponsabilización, quien contamina paga, no regresión y solidaridad intergeneracional en materia ambiental.

La implicación de los propietarios de los suelos contaminados en la restauración y el mantenimiento de usos sostenibles del suelo descontaminado constituiría un gran avance en este ámbito, en el que las leyes de responsabilidad ambiental y de suelos contaminados no nos ofrecen una respuesta satisfactoria. El Farm Bill estadounidense podría servir de modelo para el diseño e implementación de este nuevo enfoque.

Palabras clave: contrato territorial; Farm Bill; suelos contaminados; restauración ambiental; custodia del territorio; responsabilidad ambiental; minería.

ABSTRACT: The purpose of this work is to explore and analyze the possibility of applying emerging environmental management instruments to reverse the situation of the degradation of the elements of the environment as a result of events occurring in the past, and in relation to which previous environmental responsibility systems do not offer an answer, like land stewardship, always in the framework of the principles of participation, co-responsibility, polluter pays, no regression and intergenerational soli-darity in environmental matters. The involvement of the owners of contaminated soils in the restoration and maintenance of sustainable uses of the decontaminated soil would constitute a breakthrough in this field, in which the laws of environmental responsibility and contaminated soils do not offer a satisfactory answer. The U.S. Farm Bill could serve as a model for the design and implementation of this new approach.

Key words: territorial contract; Farm Bill; contaminated soils; environmental restora-tion; land stewardship; environmental responsibility; mining.

I. INtERROGANtES EN tORNO A LA APLICACIÓN DE INStRUMENtOS EMERGENtES DE GEStIÓN AMBIENtAL PARA LA FINANCIACIÓN DE PROYECtOS DE REStAURACIÓN POR CONtAMINACIÓN HIS-tÓRICA, COMO CONSECUENCIA DEL FRACASO DE LA INStItU-CIÓN DE LA RESPONSABILIDAD AMBIENtAL

El objeto del presente estudio se concreta en explorar y analizar la posi-bilidad de aplicar instrumentos emergentes de gestión ambiental para revertir la situación de la degradación de los elementos del medio ambiente derivada de hechos acaecidos en el pasado y en relación a los cuales los sistemas de responsabilidad ambiental hasta ahora no dan respuesta, como la custodia del territorio, siempre en el marco de los principios de participación, corresponsa-bilización, quien contamina paga, no regresión y solidaridad intergeneracional en materia ambiental.

El supuesto concreto de contaminación histórica a considerar es el que tuvo lugar en la Sierra de Cartagena-La Unión o Sierra Minera, uno de los distritos mineros más importantes en España, y el de mayor relevancia en la Región de Murcia. En los aproximadamente 50 km2 que ocupa el área central

Blanca Soro Mateo, Santiago M. Álvarez carreño y carloS Javier DurÁ


de la Sierra Minera, se extrajo de sus yacimientos hierro (Fe), plomo (Pb) y zinc (Zn). Las labores, que comenzaron en la antigüedad, tuvieron su mayor apogeo en dos etapas: una entre los años 1842 y 1950 y otra desde 1950 hasta su paralización en el año 1991. Hasta hoy siguen las discusiones acerca de la restauración del espacio y persisten los problemas de transferencia de metales pesados a la cadena alimentaria. La zona de trabajo seleccionada es la del antiguo distrito minero de Cartagena-La Unión (Murcia), que en su parte central, cerca de la ciudad de Cartagena, cubre un área de algo más de unos 50 km2, pero el área de influencia de la dispersión de metales pesados desde las antiguas áreas de explotación es mucho mayor, afectando cerca de unos 500 km2, incluyendo los sedimentos del cercano Mar Menor, con concentraciones muy elevadas de metales (Dassenakis et al., 2009). Los núcleos poblacionales que se ubican o bien en el núcleo minero en sí, o bien en sus alrededores (Ciudad de Cartagena y zonas turísticas del Mar Menor) suman una población estable del entorno de las 200.000 personas, mientras que la población estacional o flotante casi duplica esta cifra en verano. A este respecto, hay que destacar el hecho de que conforme al informe «Cáncer de Pulmón en España. Radiografía 2008», el Grupo Español de Cáncer de Pulmón (GECP) puso de manifiesto que el entorno minero de Cartagena-La Unión, en plena zona minera, presenta una de las más altas tasas de cáncer asociada a los procesos respiratorios, y por tanto posiblemente por inhalación de material particulado fino enriquecido en metales, de toda España.

El fracaso de la aplicación de las normas sobre responsabilidad ambien-tal, la inoperancia de los poderes públicos para administrar el desastre y los fallidos intentos de restauración derivados de proyectos públicos y privados nos permite afirmar que la problemática de la restauración de suelos con-taminados se centra especialmente en la cuestión relativa a la financiación de los costes de descontaminación de los daños históricos que suponen un riesgo para la salud y para el medio ambiente. Esto es, el conflicto en estos casos se centra en determinar quién debe asumir la restauración ambiental de estos daños históricos, la Administración, el responsable de la contami-nación o el eventual promotor de la restauración que, asumiendo los costes de la misma, participará en su caso en la explotación de los residuos, en las plusvalías o en otras externalidades positivas de la regeneración del medio afectado y en qué medida. Asimismo, habrá que concretar si el ordenamiento jurídico permite o contempla el establecimiento de limitaciones del derecho de propiedad de los propietarios de los terrenos sobre los que opera una restauración, en el caso de que dicha restauración sea financiada con fondos ajenos al propietario.

En este contexto, y en relación con lo anterior, resulta de gran interés estudiar la posibilidad de aplicar instrumentos emergentes de gestión ambien-tal para revertir la situación de la degradación de los elementos del medio



ambiente acaecidos en el pasado y en relación a los cuales los ordenamientos europeos de nuestro entorno hasta ahora no dan respuesta, como el Farm Bill estadounidense.

II. EL «FARM BILL» EStADOUNIDENSE Y LOS PROGRAMAS DE RESERVA CON FINES DE CONSERVACIÓN

1. Breve historia del Farm Bill

El Farm Bill o Ley Federal de Alimentos, Conservación y Energía, en su última versión, es un conjunto de leyes que regulan la agricultura en general y en especial la orientada a la producción de alimentos, la asistencia nutricional, la conservación de la biodiversidad, la energía, el desarrollo rural y otras políticas sectoriales con ellas relacionadas (1).

Desde su aprobación inicial en 1933, la primera aparición de aspectos relacionados con la conservación de los recursos naturales de manera impor-tante se produjo en 1985. Esta versión del Farm Bill incluyó medidas para detener determinadas prácticas productivas arraigadas en el mundo rural, contrarias a la conservación de sus valores y pretendió incentivar aquellas que lo potencian, como la obligación de nuevas prácticas más sostenibles en las actividades de labranza de tierras de alto valor ecológico o la conser-vación de zonas húmedas. A dicho fin se crearon los ya entonces populares Programas de Reserva con Fines de Conservación, cuyo objetivo consistió en pagar directamente a los propietarios de tierras altamente erosionables por la agricultura clásica cuando dichos propietarios se implicaran en conservar los valores naturales de sus fincas.

Conforme han ido avanzando, los Programas de Conservación han tenido un protagonismo mucho mayor, creciendo continuamente en su dotación pre-supuestaria. Mientras tanto, el enfoque de los programas ha ido evolucionado para abordar no sólo la conservación del suelo y humedales, sino también la restauración de éstos (la conservación de bosques, la protección ambiental del agua o del aire, la creación de hábitats de vida silvestre y la pervivencia de suelos como sumideros de carbono (2).

En cuanto a su dotación presupuestaria, interesa resaltar que el Farm Bill de 2008 incluyó más de 284 mil millones de euros durante el período federal comprendido entre 2008 y 2012, si bien los Programas de Conservación

(1) Véase couGhlin, E., keene, C. «The Protection of Farmland: A Referencie Guidebook for State and Local Goverments». Washington, D.C.: National Agricultural Lands Study. 1981.

(2) Véase rodeGerdts, E. «Land Trust and Agricultural Conservation Easements». Natural Resources & Enviroment 13, nº 1. 1998.



están recibiendo una parte relativamente pequeña del global; tan «sólo» 24 mil millones de euros de esos fondos están destinados al desarrollo de estos programas (3).

Aunque muchos Programas de Conservación Farm Bill se centran en la preservación y mejora de las tierras agrícolas, todos contienen disposicio-nes importantes que benefician a la conservación de la vida silvestre (4). Los beneficios en las poblaciones de los animales silvestres, ubicadas en las tie-rras adscritas a los programas del Farm Bill han sido impresionantes (5). Las comunidades de aves acuáticas y esteparias, típicas de zonas húmedas y de pastizales, han experimentado aumentos significativos a nivel nacional a tra-vés de este Programa de Conservación de Reservas. Otros estudios muestran importantes beneficios para los peces (de aguas continentales), los mamíferos y los anfibios gracias a los Programas de Conservación de la Vida Silvestre (Farm Bill Wildlife Programs) (6).

2. El contenido de los Programas de Conservación del Farm Bill

Los Programas de Conservación del Farm Bill responden a tres categorías generales: a) la protección de la tierra; b) la restauración y mejora de la tierra, y c) los subsidios y otros programas (7). A su vez, dentro de las categorías a) y b) los programas se clasifican por el tipo de asistencia y metodología (servi-dumbre, alquileres, adquisición, costos compartidos, etc.) que proporcionan (8).

A) Los programas de protección de tierras son utilizados para establecer medidas de gestión sobre las tierras elegidas para su conservación

Para ello, los propietarios pueden renunciar a la explotación de la tierra a través del establecimiento de una servidumbre de conservación (conservation easement) de tipo permanente o a corto plazo (hasta un máximo de 30 años),

(3) Véase www.tnla.com a diciembre de 2012. (4) Véase nooan, P. «Conservation for a Sustainable Agriculture». The First 10 Years

(Washington, D.C.: American Farmland Trust. 1996. (5) Véase hauFler, J.B. «Fish and wildlife benefits of Farm Bill conservation programs:

2000-2005». 2005. The Wildlife Society Technical. (6) Véase Agricultural Wildlife Conservation Center. «High-density, short-duration gra-

zing good for trout as well as cattle». USDA NRCS Fish and Wildlife Technology Findings No. 68-7482-3-131. Madison. Mississippi. 2009.

(7) Véase «Soil and Water Conservation Society and Environmental Defense Fund». 2007. An Assessment of Technical Assistance for Farm Bill Conservations Programs.

(8) Ibid.



contratos de alquiler o adquisición de pago simple para su adquisición (9). En EEUU existen cuatro programas que ofrecen pagos para compensar a los propietarios de tierras por la venta de una servidumbre de conservación en sus tierras, el Programa de Protección de Granjas y Ranchos (Farm and Ranchland Protection Program – FRPP), el Programa de Reserva de Cubierta Vegetal —pastizales— del Suelo (Grass Reserve Program – GRP), el Programa de Reserva de Humedales (Wetland Reserve Program – WRP) y el Programa de Reserva de Bosques Saludables (Healthy Forests Reserve Program – HFRP) (10).

Como hemos advertido, tros programas imponen obligaciones que van más allá de la servidumbre de conservación, al perder el agricultor o ganadero propietario de la tierra, al menos temporalmente, la posesión de la misma. Se trata de los programas de «Arrendamiento» que incluyen el Programa de Reserva de Conservación (Conservation Reserve Program –CRP), y sus derivados: el Programa de Conservación Continuada de Reservas (Continued Conservation Reserve Program —CCRP), el Programa de Mejoras de Conser-vación en las Reservas (Conservation Reserves Program –CREP), y el Programa de Reservas de Pastizales (Grasland Reserve Program –GRP). Estos últimos ofrecen incentivos a los propietarios que consisten en renunciar temporalmente a ciertos usos de su tierra, tales como la producción de determinados tipos de cultivos o determinados tipos de desarrollos a cambio de pagos por una renta anual (11).

Por exponer un pequeño ejemplo, en la Región noroeste de las praderas norteamericanas, solamente el Programa de Conservación de Reservas (CRP) abarca casi 5 millones de hectáreas, aproximadamente un área del tamaño de Massachusetts, y contribuye significativamente a la producción de pastos y pastizales para las aves (12).

(9) Véase zeckoski, R., B. BenhaM, lunsFord, C. 2007. «Streamside livestock exclusion: a tool for increasing farm income and improving water quality». Virginia Cooperative Extension number 442-766.

(10) Véase hackett, E. «The Wildlife Habitat Incentives Program: a summary of accom-plishments». 2000. A comprehensive review of Farm Bill contributions to wildlife conservation. Departament of Agriculture, Natural Resources Conservation Service, Wildlife Habitat Mana-gement Institute, Technical Report USDA/NRCS/WHMI– 2000.

(11) Véase VauGhn, M., skinner, M. «Using Farm Bill Programs for Pollinator Conser-vation». Technical Note No. 78. USDA– NRCS/Xerces Society for Invertebrate Conservation. http://plants.usda.gov/pollinators/Using_Farm_Bill_Programs_for_Pollinator_Conservation.pdf. 2008.

(12) Véase iMhoFF, D. «Farming with the Wild: Enhancing Biodiversity on Farms and Ranches». The Wild Farm Alliance, P.O. Box 2570, Wtsonville, CA 95077 (831). 2008, www.wildfarmalliance.org.



B) Los programas de Restauración o Mejora de la Tierra buscan la restauración de la tierra o la mejora de su gestión a través de técnicas que permiten compartir los costes del proyecto de restauración o mejora

Los dos principales programas de restauración de costes compartidos son el Programa de Incentivos para Recuperar el Hábitat de la Vida Silvestre (Wildlife Habitat Incentives Program – WHIP) y el de Incentivos de Calidad Ambiental (Incentives Quality Program – IQP). Ambos proporcionan pagos para compensar el coste de adoptar determinadas prácticas de conservación. El IQP ofrece una compensación adicional a la pérdida de ingresos derivada de la adopción de una conservación práctica (13).

Otro programa, el Programa de Manejo para la Conservación (CSP), ofrece incentivos para recompensar a los propietarios de tierras para el man-tenimiento o el inicio de las actividades de conservación en tierras agrícolas.

3. Requisitos para la elegibilidad del territorio

Cada programa del Farm Bill incluye una serie de requisitos de acceso de tierras. Los propietarios de tierras son casi siempre sus principales solicitantes, junto con las ONGs que negocian para los anteriores, o para sí mismas, si compran la tierra o adquieren servidumbres de conservación. Con carácter general, los solicitantes deben cumplir con determinados requisitos básicos para participar en los programas del USDA (14) relacionados con los ingre-sos brutos y destino de las explotaciones: los solicitantes, incluyendo a los fideicomisos de tierras, no pueden recibir los beneficios de los programas de conservación del USDA si su importe anual de ingreso bruto procedente de actividades que no sean agrícolas excede de un millón de euros, a menos que dos tercios de dicho ingreso bruto total deriven de la agricultura, la ganadería y la explotación forestal (15).

Todos los solicitantes que deseen recibir beneficios del USDA deben cum-plir lo dispuesto en la Ley Agrícola de 1985 y siguientes sobre la conservación de tierras altamente erosionables y la conservación de humedales. Dichas disposiciones fueron promulgadas para controlar la erosión del suelo y tratar

(13) Véase Barstow, C. «The Eco-Foods Guide: What’s Good for the Earth is Good for You». 2002. New Society Publishers.

(14) Véase weldon, A. «Conserving Habitat Through The Federal Farm Bill». A Guide for Land Trust and Landowners. Defenders of the Wild. 2010.

(15) Véase swanson, D.A., scott, D., risley, D. «Wildlife benefits of the Conservation Reserve Program in Ohio». Journal of Soil and Water Conservation 54. 1999.



de evitar que los agricultores perdiesen parte de las tierras utilizadas para la agricultura por no haber establecido medidas de conservación (16).

Los propietarios de zonas húmedas son disuadidos, mediante la aplica-ción de estas normas, de realizar en sus tierras actividades de gran impacto ambiental como el drenaje, el relleno u otro tipo de cambio de uso en el suelo. El incumplimiento de las disposiciones contra la erosión o de mantenimiento de los humedales puede conllevar la pérdida de los beneficios del programa del USDA, cuando sean significativas (17).

Los propietarios que deseen inscribirse para participar en un programa de conservación que no hayan trabajado antes con el USDA y que tengan tierras altamente erosionables también pueden solicitar la subvención a partir del momento mismo en el que comienzan a elaborar un plan de conservación de suelos. Normalmente, un representante del USDA (18) supervisa y puede ayudar en el desarrollo de este plan.

4. Estudio de un caso: el Programa de Conservación de tierras mediante el empleo de las servidumbres de conservación: el Programa de Reserva de Humedales (Wetland Reserve Pro-gram – WRP)

El Programa de Reserva de Humedales (WRP) otorga asistencia técnica y financiera para ayudar a los propietarios de tierras que se encuentren en zonas húmedas a conservar, restaurar, proteger y mejorar los humedales, incluidas las zonas adyacentes a sus propiedades por la función tan importante que cumplen. En el año 2008, más de 2 millones de hectáreas fueron protegidas por el WRP. Estas iniciativas generan enormes repercusiones positivas en la vida silvestre, particularmente a lo largo de las principales rutas de las aves migratorias. La Ley Agrícola de 2008, y posteriormente la del año 2012, ha mantenido el WRP hasta que se llegue a una cifra de una superficie aproximada de 3 millones de hectáreas para el año 2012.

(16) Véase weBer, W., roseBerry, J., woolF, A. «Influence of the Conservation Reserve Programon landscape structure and potential upland wildlife hábitat». Wildlife Society Bulletin 30. 2002.

(17) Véase ryan, M. «Impact of the Conservation Reserve Program on wildlife conser-vation in the Midwest». Págs. 45-54. A comprehensive review of Farm Bill constributions to wildlife conservation, 1985-2000. U.S. Departament of Agriculture, Forest Service, Technical Report USDA/NRCS/WHMI-2000.

(18) Véase haddad, N., rosenBerG, D. «On experimentation and the study of corridors». Conservation Biology 14. 2006.



Cortesía del Natural Resources Conservation Service. United States, Departament of Agriculture. Mayo 2014.

Las tierras elegibles deben cumplir los siguientes requisitos: 1. Ser de titularidad privada o propiedad tribal. Debe tratarse de lugares importantes para la cría, la migración o la dispersión de especies de interés o enumera-das. Abarca tanto a humedales en situación degradada, como aquellos que se encuentren abandonados o desecados, así como las tierras adyacentes que contribuyan al mantenimiento de los mismos (19). 2. Maximizar los beneficios de vida silvestre, así como los valores conseguidos por la restauración de los humedales, según los criterios más específicos determinados por el NRCS en consulta con el USFWS (20).

Para el cálculo de la compensación a percibir por la propiedad privada a la hora de establecer estas servidumbres, tanto en el caso de que sea

(19) Véase Western Governors Association. «Conserving the greater sage grouse: com-pilation of efforts underway on state, tribal, provincial, and private lands». Western Governors Association and U.S. Departament of Agriculture, Natural Resources Conservation Service. 2004.

(20) Véase daley, S., coBB, D., BroMley, P., sorenson, C. «Landowner attitudes regar-ding wildlife managemente on private lands in North Carolina». Wildlife Society Bulletin 32. 2004.



establecida por 30 años o de manera permanente, hay que tener en cuenta el valor justo del precio de mercado de la tierra de acuerdo con las normas uniformes de la evaluación profesional o un análisis de mercado de toda la zona. Son aplicables al área geográfica de que se trate límites concretos de la cantidad a percibir para todas las servidumbres. El NRCS paga todos los costes asociados con la creación de la servidumbre hasta la inscripción en los registros locales, incluyendo los honorarios de su inscripción, los costes por la realización de resúmenes, las encuestas, proceso de participación pública y el procedimiento ante las comisiones de estudio (21).

Por lo que se refiere a la cuantía de las ayudas, en las Servidumbres Permanentes: el NRCS paga el 100% del valor de la servidumbre y hasta el 100% de los costes de restauración; en las servidumbres de 30 años de duración, el NRCS paga el 75% del valor de la servidumbre y hasta el 75% de los costos de restauración; en la restauración mediante el acuerdo de un costo compartido, el NRCS paga el 75% de los costos de restauración, incluido el mantenimiento; y en los Programas de mejora de creación de reservas en humedales los porcentajes varían según la importancia de la ubicación geográfica.

Si el valor de la servidumbre permanente o de 30 años es igual o inferior a 500.000 euros, el pago se hace en una sola entrega o en hasta 30 pagos anuales según la solicitud efectuada por el participante. Si el valor de la ser-vidumbre permanente o de 30 años de duración es de más de 500.000 euros las entregas están sujetas a un mínimo de 5 y máximo de 30 pagos anuales.

El importe total de los pagos anuales que un propietario o una ONG recibe por el desarrollo de un proyecto de restauración no puede exceder los 50.000 euros anuales por participante o por proyecto. Si una persona tiene múltiples proyectos o propiedades inscritas en un WRP, el máximo es de 50.000 euros para todos los proyectos combinados en un solo año.

Los participantes pueden recibir fondos de otros programas de conserva-ción del USDA, siendo en general compatibles con esas ayudas. Las actividades financiadas deben cumplir con lo dispuesto en el contrato establecido y el WRP, junto con los fondos del USDA, no puede superar el 100% del costo total real de la restauración. Si lo hacen, el NRCS reducirá los pagos de manera proporcional (22).

(21) Véase Federal Consulting Group. American customer satisfaction index. «Natural Resources Conservation Service Wildlife Habitat Incentives Program (WHIP)», Final report. Washington, D.C. USA. 2004.

(22) Véase Wildlife Management Institute. «Planting the sedes for conservation in Ame-rica: the Farm Bill Conservation programms’needs and successes». Washington, D.C. USA. 2002.



Los Estados pueden dar mayor prioridad a determinadas regiones geográ-ficas donde la restauración ayudará a conseguir los objetivos regionales (23). El NRCS debe dar prioridad al desarrollo de proyectos duraderos sobre los de a corto plazo. También se debe dar mayor prioridad a aquellos proyectos que (24): proporcionan un mayor valor para la conservación; aprovechan los fondos federales con financiación adicional por contribuciones del propietario u otras terceras partes; logran de mejor manera el propósito del programa; o atienden a que se encuentren bajo determinadas amenazas, tanto en las fincas agrícolas como las no agrícolas, tales como el desarrollo urbanístico de tipo especulativo de terrenos cercanos a las zonas protegidas.

A cambio de los pagos de las subvenciones por establecer la servidumbre, los propietarios han de estar de acuerdo en limitar el uso de la tierra a ciertas actividades económicas como la caza, la pesca y el uso recreativo. Además, no se pueden colocar estructuras en la servidumbre que generen impactos en las funciones ecológicas de los humedales y sus valores. Existen determinadas actividades de gestión vinculadas al pastoreo y la extracción de madera, junto con otros usos. Éstas pueden ser autorizadas por el NRCS si se consideran compatibles con los valores de los humedales (25).

5. Programas de Restauración y Mejora de la tierra (Recovery Land Program –RLP). Programa de Incentivos para la Vida Sil-vestre (Habitat Incentives Program Wildlife –HIPW)

El Programa de Incentivos para la Vida Silvestre (WHIP) es el único pro-grama de la Ley dedicado exclusivamente a la recuperación del hábitat de los peces y resto de la fauna silvestre. El programa proporciona asistencia financiera y técnica para ayudar a los participantes a desarrollar y mejorar el hábitat de las poblaciones de fauna silvestre de importancia nacional, regional y local.

Este tipo de contratos WHIP generalmente duran de 1 a 10 años. Hasta la fecha, el programa ha conseguido que más de 4 millones de hectáreas de hábitat de vida silvestre puedan dedicarse a este fin a través de más de 25.000 contratos. La Ley de Agricultura autorizó 85 millones de euros por año para este tipo de programas WHIP (26).

(23) Ibid. (24) Véase PiMentel, D., Mcnair, s., janecka, j., wiGhtMan, j., siMMonds, C. «Eco-

nomic and environmental threats ofalien plant, animal, and microbe invasions. Agriculture», Ecosystems and Environment 84.

(25) Véase casey, F., Boody, F., coX, C. Background paper: Session 1ª– Farm Bill incentive Programs. Habitat Conservation Incentives Workshop. 2004. Washington D.C. http/www.biodi-versitypartners.org/incentives/workshop/background_papers.pdf. Revisado a diciembre 2012.

(26) Véase weldon, A. Op. Cit.



Superficie de territorio que se ha visto beneficiada por la aplicación del WHIP en el año 2011. Cortesía del Natural Resources Conservation Service. United States, Departament of

Agriculture. Mayo 2014.

III. ALGUNAS CUEStIONES JURÍDICAS POR RESOLVER, A LA LUZ DEL ORDENAMIENtO JURÍDICO ESPAÑOL. NUEStRA PROPUEStA: LA AMPLIACIÓN DEL ÁMBItO DE APLICACIÓN DEL CONtRAtO tERRItORIAL

1. Precedentes del Farm bill en España

A la vista del diseño jurídico del Farm bill estadounidense, puede afirmarse que los ordenamientos jurídicos europeos deben resolver problemas jurídicos relevantes que tienen que ver con las limitaciones al derecho de propiedad y con el destino de las plusvalías que genera la restauración, concebida como una acción de custodia del territorio. A partir de este momento, se hace nece-sario un cambio de paradigma, el cual ya hemos visto que desde hace años está teniendo acogida y desarrollo, con diversos matices, en otros lugares del mundo.

La toma de conciencia de los beneficios de todo tipo derivados de la biodiversidad, la creciente voluntad privada de pago por biodiversidad y la



incapacidad financiera de los poderes públicos para la restauración de parajes contaminados exige estudios que avalen esta tendencia corresponsabilizadora de la sociedad: los ciudadanos prefieren contribuir a un fondo de la biodiversi-dad frente a instrumentos clásicos que, no obstante, es preciso mantener, como las fianzas y garantías de restauración derivadas de la Ley de responsabilidad ambiental, como los impuestos ambientales que desincentiven el consumo de suelo para ciertos fines o las modificaciones de uso de suelos. En efecto, la emergencia de mecanismos financieros innovadores para la conservación de la Biodiversidad al servicio de los poderes públicos recomienda estudiar sus ventajas, inconvenientes, y los conflictos con las clásicas instituciones de derecho público (administrativo y fiscal) con las que va a ser necesario com-patibilizar dichos instrumentos. Son muchos los obstáculos de índole jurídica y ambiental que deben vencerse a la hora de desarrollar normativamente estos instrumentos. ¿Se aplican en relación con todos los elementos del medio ambiente?, ¿debemos distinguir su diseño en función del carácter demanial o no de los bienes?, ¿deben aplicarse en espacios naturales protegidos? ¿son compatibles con los instrumentos planificadores vigentes y que se encuentran en elaboración?

Conscientes de que la generalización de los instrumentos privados de gestión de la biodiversidad natural o restaurada como resultado de un pro-ceso de recuperación de los daños históricos entraña ciertos peligros, como la privatización de las políticas públicas como caldo de cultivo de la corrupción, lo cierto es que es necesario explorar las ventajas de estos instrumentos res-pecto de la conservación pasiva, partiendo de la máxima de que conservar es desarrollar. Deben analizarse, asimismo, los límites a que debe someterse el desarrollo de estas herramientas de gestión para garantizar el cumplimiento del Derecho ambiental y la indemnidad de los derechos.

Estudios recientes en el campo de la economía ambiental sostienen que si «quien contamina paga», «quien conserva debe cobrar», pero ¿ello sólo debe ser así cuando se trate de una conservación proactiva, por encima de las obligaciones que derivan del Derecho ambiental?. Como es sabido, la incapacidad de los sistemas financieros para asignar un valor monetario a los valores ambientales y para repartir equitativamente los costes y beneficios entre quienes los deterioran y quienes los conservan está en el origen de los daños a la biodiversidad, tanto aquellos antijurídicos como a los que los ordenamientos consideran como daños asumidos como riesgos del desarrollo y conformes a Derecho

Téngase en cuenta, además, que la participación de las entidades de custodia del territorio en proyectos de restauración y revitalización de espacios degradados supone la aplicación del Convenio de Aarhus y de la Ley 27/2006 de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información,



participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente. Asimismo, la custodia del territorio se encuentra, a día de hoy, contemplada expresamente por en la Ley 42/2007 (art. 71). Asimismo, la Ley 45/2007, de desarrollo rural el Real Decreto 1336/2011, de 3 de octubre, por el que se regula el contrato territorial como instrumento para promover el desarrollo sostenible del medio rural resultan de aplicación a suelos degradados.

La Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (en adelante LPNB) establece el régimen jurídico básico de la conservación, usos sostenible, mejora y restauración del patrimonio natural y de la biodiversidad española, como parte del deber de conservar y del objetivo de garantizar los derechos de las personas a un medio ambiente adecuado para su bienestar, salud y desarrollo (27).

A pesar de su limitado alcance y a su prácticamente nula implantación, el contrato territorial contemplado por el aludido Real Decreto 1336/2011 puede servir para el desarrollo de un sistema similar al Farm bill estadounidense.

En Europa, el precedente normativo en lo que a contratos territoriales respecta proviene del ordenamiento francés, el cual acuñó este término en la Ley de Orientación Agrícola francesa de 9 de julio de 1999, la cual pretendía sentar las bases de la política rural agraria e intentando fijar una distribución justa de las ayudas públicas. Los primeros pasos en su constitución se llevaron a cabo a partir de la denominada entidad de custodia, la cual carece de reconocimiento jurídico propio (normalmente estas entidades no lucrativas son ONGs, asociaciones, fundaciones… aunque también puedan serlo AAPP). En un principio se le denominó contrato territorial de explotación (contrat territorial d’explotation) y más tarde fue sustituido por el contrato de agricul-tura sostenible (contrats d’agriculture durable). La política rural francesa a lo largo de la historia se ha visto marcada por las demandas sociales hacia una agricultura cuyos productos fueran de calidad y moderna para favorecer el mercado agrícola francés.

Este modelo francés le daba una gran importancia a la multifuncionalidad del medio rural, considerándolo pilar indispensable de la política agraria francesa (28). El modelo francés establecía que el proyecto económico global debía garantizar un desarrollo equilibrado y medioambiental en un mismo instrumento jurídico. Así, apareció el contrato territorial como «un instrumento

(27) Según el art. 45 CE: 1. Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo. 2. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de pro-teger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva.

(28) El concepto de multifuncionalidad ha sido tratado como indispensable en toda la política agraria Europea desde que surgió en el Consejo de la UE en 1999.



convencional a través del cual se realiza una negociación entre el agricultor y la Administración en referencia a las obligaciones recíprocas que forman el contenido del contrato, de manera que el contrato territorial de explotación expresa el acuerdo entre la sociedad y los agricultores tan deseado por la Política Agraria Común» (29).

Uno de los objetivos perseguidos por el contrato territorial francés era, de algún modo, mentalizar a los agricultores de que existía la posibilidad de una intervención pública en la agricultura para que las ayudas públicas, además de ir dirigidas a la producción, generasen servicios ambientales o, lo que es lo mismo, externalidades positivas. Pretendían incentivar a los agricultores al desarrollo de estrategias productivas que alcanzaran, en la medida de lo posible, un proyecto económico y agrícola global.

El listado de medidas, no obstante, era muy extenso, por ejemplo, la uti-lización racional de fertilizantes, pesticidas, herbicidas; limpieza de acequias para evitar inundaciones; nuevas prácticas agrícolas y ganaderas (mejorando el bienestar y salubridad de los animales); el cuidado del espacio forestal y los caminos rurales; etc.

Con respecto al resultado de su aplicación, ya desde un principio generó muchas críticas y controversias, lo que le restó mucha eficacia.

Por otro lado, otros países como Italia introdujeron figuras semejantes a la del contrato territorial (convenzioni). En este caso, la regulación era más flexible y los convenios que se proponían no se veían reducidos a un único instrumento, sino que se podían poner en práctica todos los pactos y acuerdos que el Derecho administrativo italiano permitía. El éxito de estos convenios no está claro, y se considera que se convirtieron en un mecanismo para recibir subvenciones caso a caso. En cuanto a España el modelo francés fue incor-porado por algunas CCAA de modo previo a su previsión por parte de la normativa estatal (30). Así, Cataluña fue la primera CCAA que incorporó esta figura en la Ley 18/2001 de 31 de diciembre, de Orientación Agraria de Cataluña, denominándola «contrato global de explotación (31).

(29) Cita Vid. M. T. cantó lóPez. Ordenación ambiental... (ob cit., p. 239). (30) Fuente:http://www.revistaambienta.es/WebAmbienta/marm/Dinamicas/

secciones/articulos/Contrato.htm. (31) Cataluña y Galicia fueron las dos primeras CCAA en incorporar el contrato agrí-

cola a sus ordenamientos. Por otra parte, la Comunidad Foral de Navarra fue la primera en contemplar en su ordenamiento autonómico este tipo de contrato administrativo. Las Comuni-dades Autónomas que efectivamente han previsto el contrato de explotación territorial en sus Programas de Desarrollo Rural son seis: Asturias, Baleares, Cantabria, Cataluña, Galicia y País Vasco. De ellas, sólo Asturias y Cantabria lo denominan «contrato territorial de explotación». En este sentido, las Islas Baleares lo llaman «Contrato Agrario de Reserva de la Biosfera» (CARB), Cataluña lo nombra como «Contrato Global de Explotación» (CGE), Galicia lo designa



La Ley española 45/2007 de Desarrollo Rural Sostenible, en su artículo 16.2 dispone que el contrato territorial es el instrumento que establece el conjunto de compromisos a suscribir entre las Administraciones Públicas y los titulares de las explotaciones agrarias que orienten e incentiven su actividad en beneficio de un desarrollo sostenible del medio rural. Señala además que la suscripción de estos contratos será requisito necesario para beneficiarse de las priorida-des señaladas en el Apartado 1 del artículo 16 (32), y sus determinaciones se ajustarán a las Directrices Estratégicas Territoriales de Ordenación Rural. Los contratos territoriales se conciben, pues, como un instrumento de apoyo a las políticas de desarrollo rural sostenible y se encuentran dirigidos hacia la multifuncionalidad y la generación de externalidades positivas. Actúan como marco mediante el cual los titulares de las explotaciones agrarias desarrollan un modelo de actividad agraria cuyas externalidades sean positivas en lo que al medio rural respecta. De esta manera, las Administraciones Públicas competentes compensarán, incentivarán y retribuirán como reconocimiento por los servicios y prestaciones de carácter público que generan las explotaciones agrarias más allá de la retribución derivada de la venta en el mercado de sus productos.

Por otra parte, el Real Decreto 752/2010, de 4 de junio, por el que se aprueba el primer programa de desarrollo rural sostenible para el período 2010-2014, también incluye la aplicación de los contratos territoriales de zona rural dentro de la tipología de acciones que las CCAA pueden incluir en sus planes de zona rural.

2. El contrato territorial regulado por el Real Decreto 1336/2011, de 3 de octubre

El contrato territorial, como instrumento para promover el desarrollo sos-tenible del medio rural ha sido objeto de desarrollo mediante Real Decreto

como «Contrato de Explotación Sostenible» (CES) y el País Vasco los denomina «Contratos Agroambientales de Explotación y Planes de Gestión Forestal Sostenible». Es importante señalar que las dos Comunidades con mayor experiencia en su implementación son las Islas Baleares y Cataluña, ya que fueron las dos primeras en adoptarlos como herramienta de gobernanza territorial, en el año 2005. Fueron pioneras, incluso, con respecto a la programación europea que los estableció para el período 2007-2013.

(32) a) La prestación de una atención preferente a los profesionales de la agricultura, y de ellos prioritariamente a los que sean titulares de una explotación territorial. Esta preferencia se aplicará, en particular, en la asignación de derechos de producción o de pago único de la reserva nacional o derivados de otros fondos o normas comunitarias o nacionales, y en la percepción de incentivos para la reestructuración sectorial de la Política Agraria Común. b) La aplicación de las medidas de los reglamentos comunitarios relativos a la ayuda al desarrollo rural, con carácter prioritario, a los profesionales de la agricultura titulares de explotaciones territoriales.



1336/2011, de 3 de octubre. Esta norma reglamentaria fue aprobada ante la necesidad de un marco de regulación para la figura del contrato territorial, donde éste se conciba como auténtica medida o instrumento de política econó-mica general para el medio rural español. La norma establece sus finalidades, contenidos, condiciones y efectos principales, respetando su aplicación volun-taria por las Comunidades Autónomas. Tal y como establece su art. 2.2, el contrato territorial es además de un compromiso formal entre una Administración Pública y el titular de una explotación, un instrumento de carácter voluntario, tanto para las comunidades autónomas que opten por ponerlos en práctica, como para los titulares de las explotaciones agrarias.

La finalidad del contrato territorial consiste en orientar la actividad de las explotaciones agrarias hacia la generación de externalidades positivas que contribuyan al desarrollo sostenible del medio rural. Las «externalidades positivas» son entendidas como aquellos efectos derivados de la actividad que se realiza en una explotación agraria que repercuten favorablemente sobre bienes o fines de carácter público, al margen del interés o beneficio que puedan suponer para la propia explotación, contribuyendo a mejorar de forma significativa los aspectos económico, social o ambiental que describen la sostenibilidad del territorio.

Entre las finalidades previstas que contempla se encuentran: Evitar la despoblación del medio rural; Implantar una actividad agraria multifuncional que contribuya, con interés estratégico para el territorio, a la vertebración y reforzamiento de la cadena de producción, transformación y comercializa-ción de bienes o servicios, pudiendo repercutir asimismo en la mejora de la calidad, la consolidación de mercados locales, la formación, la reducción de insumos, o la mejora en la gestión de los residuos, subproductos y emisiones; Crear y conservar el empleo en el medio rural, reduciendo su temporalidad, y fomentando su calidad y seguridad, la igualdad en el empleo, la conciliación de la vida laboral y familiar, la fijación al territorio de mujeres y jóvenes, y la integración en la vida laboral de personas con discapacidad o en riesgo de exclusión; Mantener sistemas agrarios tradicionales de alto valor natural o cultural que en la coyuntura actual tienden al abandono; Conservar y restaurar la calidad ambiental, el suelo, el agua, el patrimonio natural y la biodiversidad autóctona silvestre, la diversidad genética agraria de base territorial, el paisaje rural y el patrimonio cultural; Contribuir a la consecución de los objetivos de conservación de los espacios de la Red Natura 2000 u otros espacios o áreas protegidas; Contribuir a la consecución de objetivos específicos de desarrollo rural sostenible expresamente contemplados en los Planes de Zona Rural que desarrollan el Programa de Desarrollo Rural Sostenible, o en las Directrices Estratégicas Territoriales de Ordenación Rural; Propiciar el reconocimiento por la sociedad de las externalidades positivas generadas por las actividades agrarias.



El Real Decreto 1336/2011, establece con respecto a los tipos de contrato (art. 4) territoriales, que podrán ser de carácter individual o establecerse por tipos homogéneos. Aquellos de carácter individual se establecerán como tales cuando sus finalidades específicas y los compromisos y contraprestaciones aplicables se determinen caso por caso según la situación y potencialidades de cada explotación; mientras que aquellos establecidos por tipos homogéneos lo harán así cuando persigan unas mismas finalidades específicas, estén diri-gidos a explotaciones agrarias que compartan la misma tipología, zona rural u otras circunstancias, o tengan la misma financiación o normativa específica de regulación. Los contratos de un mismo tipo tendrán contenidos comunes, sin perjuicio de que cada uno pueda incorporar los elementos precisos de ajuste a la situación y potencialidades propias de cada explotación.

Con respecto al contenido de los contratos territoriales, las CCAA debe-rán considerar como mínimo los siguientes elementos: su código autonómico de registro, con identificación en su caso del tipo de contrato territorial, la Administración suscriptora, la identificación del titular o titulares beneficiarios; la identificación territorial, incluida la referencia catastral, de la totalidad o de la parte de la explotación acogida, su superficie, total y por usos del suelo según clasificación compatible con SIOSE (Sistema de información de ocupa-ción del suelo en España) y Eurostat, las finalidades específicas del contrato, su duración, los compromisos a cumplir en la explotación agraria por el benefi-ciario, las contraprestaciones que la Administración suscriptora se compromete a otorgar al beneficiario, las líneas de financiación y en su caso la norma o normas reguladoras del contrato, las modalidades de control, seguimiento y evaluación, y la minoración o pérdida de las contraprestaciones en función del grado de incumplimiento de los compromisos, las incompatibilidades, el régimen de prórrogas, modificaciones, subrogaciones, resolución y extinción, y el régimen jurídico del contrato, y cuando proceda la jurisdicción o arbitraje al que en caso de conflicto se someten las partes.

Para aplicar los contratos territoriales, las CCAA deberán aprobar las correspondientes bases o normas reguladoras; dichas bases serán publicadas en el Diario Oficial de la Comunidad Autónoma y contendrán como mínimo: Las finalidades perseguidas; El ámbito territorial y tipo de explotaciones agra-rias; Requisitos que deben reunir los beneficiarios; Los criterios objetivos y el procedimiento para la selección de los beneficiarios; La naturaleza de los compromisos a adoptar por el titular de la explotación; La naturaleza de las contraprestaciones (33) a otorgar al beneficiario; El sistema de verificación y

(33) R.D. 1336/2011 regulador del contrato territorial, Art. 8.3 Cuando las contra-prestaciones incluidas en los contratos tengan la naturaleza de una subvención, las bases reguladoras también incorporarán los elementos requeridos por la normativa estatal básica para dicha materia.



control del cumplimiento de los compromisos así como el régimen aplicable en caso de incumplimiento; Régimen de incompatibilidades; Régimen de prórrogas, modificación, subrogación, resolución y extinción de los contratos.

La duración del contrato territorial deberá ser apropiada a la consecución de las finalidades específicas que en cada caso tenga establecidos (art. 6). Así, así podrá llevarse a cabo en un amplio período de vigencia, cuando se requiera la adopción de compromisos plurianuales a medio o largo plazo.

Por otra parte, aquellos contratos territoriales que se suscriban afectando en todo o en parte a espacios de la Red Natura 2000 u otras áreas prote-gidas, contendrán compromisos conformes con su instrumento de gestión y apropiados al logro de los objetivos de conservación que dichos espacios tengan establecidos (art. 6.5).

En cuanto a los beneficiarios del contrato por su suscripción, las CCAA determinarán en sus bases o normas reguladoras de los contratos territoriales los regímenes de prioridad para su suscripción en función del tipo de benefi-ciario. Para la determinación de dichas prioridad, las comunidades autónomas tendrán en cuenta al menos a: Los titulares de explotaciones prioritarias de la Ley 19/1995, de 4 de julio, de modernización de las explotaciones agrarias y a las personas con la condición de agricultor profesional definida en la Ley 19/1995, de 4 de julio, y las personas con la condición de profesional de la agricultura definidos en la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, particularmente cuando resulte titulares de explotaciones territoriales definidas en el artículo 16 apartados 3 y 4 de tal Ley (34) o bien de explotaciones calificadas y registradas como ecológicas o de explotaciones incluidas en espacios de la Red Natura 2000. En estos dos últimos casos, el nivel de prioridad (art. 7.2) se graduará en función de la parte de la explotación objeto del contrato que está efectivamente calificada como «ecológica», o que esté efectivamente incluida en espacios de la Red Natura 2000. También se tendrán en cuenta las mujeres y las personas titulares o cotitulares que tengan la condición de jóvenes agricultores según la Ley 19/1995, de 4 de julio, de modernización de las explotaciones agrarias.

Por lo que se refiere al contenido, el contrato territorial, deberá reflejar los compromisos a cumplir por el beneficiario, expresados de forma concreta

(34) Según el art. 16.3 de la Ley 45/2007, se entenderá por profesional de la agri-cultura la persona física titular de una explotación agrícola, ganadera o forestal, que requiera un volumen de empleo de al menos una Unidad de Trabajo Anual y que obtenga al menos el 25 por ciento de su renta de actividades agrarias. Asimismo, se considerará explotación territorial la explotación agrícola, ganadera o forestal que posea una dimensión económica inferior a 40 Unidades de Dimensión Económica europea cuando la titularidad corresponda a una persona física, y se encuentre localizada en una zona rural prioritaria o en una zona calificada como de agricultura de montaña.



en sus aspectos cualitativos y cuantitativos (art. 6.4). La suscripción del con-trato, así como el cumplimiento de los compromisos que en él se establezcan, dará derecho al beneficiario a percibir las contraprestaciones determinadas en el mismo así como a beneficiarse de las preferencias y prioridades que legalmente le sean aplicables (art. 6.6). Estas contraprestaciones que la Admi-nistración se comprometa a otorgar deberán ser adecuadas para compensar los efectos negativos sobre la economía de la explotación que se deriven del cumplimiento de los compromisos adoptados (art. 6.7) pudiendo añadir, a criterio de la Administración un incentivo para estimular la implantación de los contratos en el territorio; Un diferencial en dicho incentivo en función de la priorización por tipos de beneficiario; Una componente para la remuneración de las externalidades positivas generadas.

Las contraprestaciones podrán ser de naturaleza económica, en especie mediante el beneficio de la explotación de inversiones materiales o inmateriales, entrega de bienes, prestación de servicios o asistencia técnica, a criterio de la Administración competente, así como exenciones y bonificaciones fiscales, o cualquier otro tipo de beneficio o prioridad que esté legalmente establecido al efecto (art. 6.8).

3. Conclusión

A la vista de la escueta regulación del contrato territorial efectuada por el Real Decreto de referencia, puede afirmarse que, a pesar de requerir impor-tantes desarrollos, se trata de un instrumento que puede ofrecer importantes ventajas y supone un cambio de enfoque en la política de protección del medio ambiente.

Si bien está previsto, en principio, para explotaciones agrarias, como ya hemos apuntado, la finalidad del contrato puede consistir en la restauración del suelo degradado. En cambio, la limitación derivada del ámbito subjetivo del contrato, tal y como lo regula el Real Decreto 1336/2011, de 3 de octubre, dificultará su aplicación en algunos casos. En este sentido, nuestra propuesta se concreta en el desarrollo de este instrumento, el contrato territorial, para admitir su aplicación a otros supuestos y a otros sujetos en los que no con-curren los requisitos a que subordina la norma la posibilidad de suscripción. Ello permitiría utilizarlo para el desarrollo de una restauración de suelos con-taminados y no sólo degradados por una agricultura no sostenible desde el punto de vista ambiental. Así, la implicación de los propietarios de los suelos contaminados en la restauración y el mantenimiento de usos sostenibles del suelo descontaminado constituiría un gran avance en este ámbito, en el que las leyes de responsabilidad ambiental y de suelos contaminados no nos ofrecen una respuesta satisfactoria. El Farm bill estadounidense podría servir de modelo para el diseño e implementación de este nuevo enfoque.



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