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El federalismo

frente a la presión secesionista

Notas para un discurso del honorable Stéphane Dion, pronunciado el 10 de Marzo de 2014 a la conferencia ‘La resposta federal a la tensió

secessionista’ (Universitat de Barcelona), el 11 de Marzo de 2014 en el panel ‘Secessió, federalisme i democràcia’ (Cambra de Comerç de

Tarragona), y el 12 de Marzo de 2014 en el panel ‘El federalismo ante el dilema español’ (Palacio de Congresos de Madrid).

El honorable Stéphane Dion, C.P., diputado federal (Consejo privado de Canadá y diputado federal de St-Laurent / Cartierville) Cámara de los Comunes, Ottawa Correo electrónico : stephane.dion@parl.gc.ca

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¿Permite el federalismo detener el riesgo de la secesión? Para neutralizar un

movimiento secesionista potente y evitar la desmembración, ¿le interesa a un país

convertirse en una federación o, si ya lo es, reforzar sus rasgos federativos?

Mi respuesta a estas preguntas es que el federalismo favorece la cohabitación

fructífera de las poblaciones heterogéneas dentro de un mismo país, pero, que aun

así, no hay certeza de que esta forma de gobierno constituya un antídoto infalible

contra el riesgo de secesión. Mal entendido o mal implementado, podría incluso

llegar a confundirse con una especie de antecámara de la secesión.

El federalismo está hecho a medida para las democracias que tienen poblaciones

diversas y concentradas territorialmente. Se ajusta bien a las sociedades

multiétnicas o multilingües. En realidad, el federalismo es para algunos países la

única forma constitucional de gobierno que les conviene. Sin duda este es el caso

de Canadá.

Se concibe fácilmente que un grupo humano concentrado en un territorio, que se

percibe como que tiene una identidad colectiva, como pueblo o como nación, deba

tener instituciones en las que se encuentre a gusto y una autonomía. El federalismo

puede conceder una autonomía tal a este grupo permitiéndole compartir un país

más extenso con otras poblaciones. Pero para que esto funcione, es preciso que

los miembros de este grupo se sientan también miembros del país en su totalidad y

que se muestren solidarios con sus otros conciudadanos, en complementariedad

con ellos. Deben desempeñar su función en las instituciones comunes a toda la

federación: gobierno, parlamento, servicio público, banco central, etc... Es preciso

invitarlos a que conciban la vida en sociedad de manera distinta que únicamente a

través de su modelo de nacionalismo. Por lo tanto, es necesario mantener un

equilibrio entre la autonomía dentro de un país y la solidaridad con el país en su

totalidad.

El federalismo permite a las poblaciones que tienen fuertes sentimientos de

identidad constituir mayorías en el seno de sus respectivas entidades

constituyentes. Pero si intentan utilizar este estatuto mayoritario en su región para

impulsar la secesión, para transformar esta región en un país independiente, el

federalismo, en lugar de consolidar la unidad del país, no hace más que debilitarla.

En resumen, para que funcione una federación, no es necesario solamente que sus

poblaciones diversas se identifiquen con su respectiva región, sino que tengan

también un sentimiento común de pertenencia al país en su totalidad. El

federalismo es indisociable de la identidad plural. El federalismo canadiense puede

funcionar únicamente si sus ciudadanos, incluidos los quebequeses, se definen

también como canadienses.

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Esto es lo que pretendo demostrar hoy. Comenzaré estudiando los vínculos

históricos entre estos dos fenómenos que son el federalismo y la secesión. A

continuación explicaré por qué creo que una federación cometería un error al

fundamentar toda su estrategia de unidad nacional en la concesión de una

autonomía cada vez más forzada a una región nacionalista con vistas a contentarla

y alejarla de la tentación secesionista. Se trata de una estrategia desequilibrada que

corre un gran riesgo de fracasar, puesto que el federalismo es un principio de

equilibrio entre la autonomía de las regiones y la unidad de un país en su conjunto.

1. Federalismo y secesión

En el plan técnico, el federalismo, según su definición, consta de dos niveles de

gobierno: el gobierno federal y los de las entidades que constituyen la federación,

cada uno de ellos elegido directamente, así como de una constitución que atribuye

competencias legislativas a cada nivel de gobierno.

La Unión Europea tiene rasgos federativos pero no es una federación puesto que

no tiene un gobierno que sea responsable ante el Parlamento europeo y que tenga

una relación directa con los electores europeos.

Actualmente veintiocho países pueden ser considerados federaciones.1 Según

expertos, España es uno de ellos, incluso si no se define a sí misma como tal.

Según Ronald L. Watts, España "es una federación en todos los aspectos, excepto

en el nombre".2 Pero esta clasificación de España como federación es un asunto

de debate. En efecto, es probablemente más difícil para un país intensificar sus

características federativas – y sobre todo la mente federal – si no se reconoce

explícitamente como una federación.3

Por su parte, la secesión es el acto de separarse de un Estado para constituir uno

nuevo o unirse a otro Estado. Se trata de un gesto grave por el que se erige una

frontera internacional entre conciudadanos que, de repente, dejan de ser

conciudadanos.

Si examinamos los casos de federaciones que han sufrido un proceso de secesión

o de disolución en la época moderna,4 constatamos que ninguna podía ser

1 George Anderson, Le fédéralisme : une introduction, Les Presses de l’Université d’Ottawa, p. 1. 2 Comparaison des régimes fédéraux. Segunda edición, Kingston: Universidad Queen´s, 2002, p. 4 3 Joaquim Coll, Federar España, Cronica Global, 5 de marzo de 2014. Disponible en línea a :

http://www.cronicaglobal.com/es/notices/2014/02/federar-espana-5302.php 4 Watts, op. cit., p. 113.

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considerada como una democracia bien establecida (es decir que haya vivido como

mínimo diez años consecutivos de sufragio libre y universal). Pienso en la

federación de las Antillas (1962), en Rodesia-Niasalandia (1963), en Malasia

(1965), en Pakistán (1971), en la URSS (1991), en Checoslovaquia (1992) y en la

federación de Yugoslavia cuya disolución, a partir de 1991, ha provocado

desmembraciones en cadena.

Si estos regímenes autoritarios o totalitarios han podido pretender ser formalmente

federaciones, de hecho no lo fueron. Por definición, el federalismo es una forma de

gobierno democrática fundamentada en el imperio de la ley. Para existir realmente,

supone un poder judicial independiente del poder político y capaz de limitar cada

nivel de gobierno a las responsabilidades reconocidas por la Constitución. El

federalismo supone asimismo que cada nivel de gobierno mantiene una relación

directa con sus ciudadanos: no es el gobierno federal quien determina la

composición de los gobiernos regionales, sino los electores.

El federalismo se somete a su verdadera prueba cuando el gobierno federal debe

compartir el poder con los gobiernos regionales elegidos que pueden ser de

orientaciones políticas diferentes. México, Brasil y Argentina se han convertido en

verdaderas federaciones al democratizarse. Los gobiernos de estas federaciones

dan ejemplo a los ciudadanos mostrándoles que es posible que personas que no

comparten las mismas convicciones políticas trabajen juntas por el bien común.

Por tanto, se puede afirmar que ninguna federación verdadera, es decir

democrática, ha conocido la secesión actualmente. En realidad, no se ha producido

ninguna secesión en una democracia bien establecida que haya disfrutado de un

mínimo de diez años consecutivos de sufragio libre y universal, ya se trate de

federaciones o de países unitarios.

A menudo los regímenes autoritarios solo ocultan los odios étnicos. Una vez que

desaparece el autoritarismo, los conflictos de antaño vuelven a aparecer. A la

inversa, puede ocurrir que una democracia solo pueda sobrevivir con el paso de los

decenios estableciendo vínculos auténticos entre sus poblaciones.

Hasta hoy, la democracia y la secesión se han mostrado como dos fenómenos

antitéticos. El ideal democrático alienta a todos los ciudadanos de un país a ser

leales entre sí más allá de consideraciones de lengua, raza, religión, origen o

pertenencia regional. En cambio, la secesión exige a los ciudadanos que rompan la

solidaridad que les une y ello, casi siempre, sobre la base de consideraciones

vinculadas a pertenencias específicas: lengua, religión o etnia. La secesión es este

ejercicio raro e inusitado en la democracia por el cual se elige, entre los

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conciudadanos, los que se quieren conservar y los que se quieren transformar en

extranjeros.

El principio de lealtad mutua entre ciudadanos de una misma democracia vale tanto

para una federación como para un régimen unitario. Además, en derecho

internacional, la integridad territorial de los Estados no es menos reconocida para

las federaciones que para los Estados unitarios. Sería injusto e ilógico que fuera de

otro modo, no teniendo los Estados ningún interés en convertirse en federaciones si

su unidad estuviera fundamentada menos sólidamente en la legislación. El

federalismo conlleva la lealtad entre las entidades federadas; es un principio que

algunas federaciones, entre ellas Alemania, incluso han formalizado en la

legislación:

"El principio constitucional del federalismo que se aplica al Estado federado impone

pues a la Federación y a todos sus componentes la obligación legal de tener un

comportamiento pro federal, es decir que todos los miembros de la 'alianza'

constitucional tengan que cooperar juntos de una manera compatible con el

refuerzo de ésta y con la protección de sus intereses, así como de los intereses

bien fundamentados de sus miembros".5

Varias federaciones democráticas se declaran indivisibles en nombre de este

principio de lealtad. España, Estados Unidos, México, Brasil, Australia y la India

prohíben la secesión en su Constitución o su jurisprudencia, explícita o

implícitamente. Estiman que cada parcela del territorio nacional pertenece a todos

los ciudadanos del país y que éste no puede ser dividido.

El hecho de que una democracia bien establecida no sea nunca escindida no quiere

decir que el fenómeno sea imposible. También existen movimientos secesionistas

en las democracias bien establecidas y siempre es posible que uno de ellos logre la

secesión. Entre las democracias cuya unidad está más amenazada figuran una

federación descentralizada (Canadá), dos países anteriormente unitarios que se

han transformado en una federación (Bélgica) y una cuasi federación (España), y

un país unitario que ha sufrido una regionalización forzada (el Reino Unido).

Para frenar los ascensos secesionistas, es preciso que los defensores de la unidad

nacional tengan más en cuenta las preocupaciones de los grupos regionales

insatisfechos. Pero es necesario también que se dediquen a reforzar la lealtad de

los ciudadanos hacia el país en su totalidad.

Ceder prácticamente a todas las reivindicaciones de los separatistas dentro de un

país, esperando que pierdan todo interés por llevar a cabo la separación, es una

5 Sentencia del Tribunal federal de Alemania emitida en 1954.

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estrategia arriesgada y probablemente ilusoria, a la que llamo la estrategia del

contentamiento. Ahora voy a explicar por qué una estrategia tal no puede permitir

que una federación fundamente su unidad sobre una base estable.

2. Los escollos de la estrategia del contentamiento

La estrategia del contentamiento tiene como propósito contentar a los nacionalistas

de una región dada trasfiriendo a dicha región más poderes y recursos. Se espera

así que la gran mayoría de los habitantes de la región en cuestión queden

satisfechos de este aumento de autonomía y que los separatistas duros y puros

sean marginados. Esta estrategia, que puede ser razonable en algunas

circunstancias, deja de serlo cuando se empuja al límite. Por tanto se puede

describir así:

"Puesto que los secesionistas quieren todos los poderes, se les concederá una

parte deseando que los menos radicales queden satisfechos. Si no se contentan,

quiere decir que no se han transferido todavía suficientes poderes. Por tanto es

preciso agregar otros".

Dista de ser seguro que este razonamiento funcione. Los secesionistas no quieren

poderes por unidades: quieren un país nuevo. Así pues reciben cada concesión,

bajo la forma de transferencias de poderes, como un paso más hacia la

independencia.

Un Estado unitario centralizado ofrece un amplio margen de maniobra

constitucional para intentar calmar a los nacionalismos, mediante la regionalización

y luego la federalización del país. Pero una vez que esté constituida la federación,

la estrategia de contentamiento llega a ser más difícil de continuar. En una

federación ya descentralizada, la estrategia de contentamiento puede querer decir

que se dé al gobierno de la región tentada por la secesión casi todas las

responsabilidades públicas.

Canadá es una de las federaciones más descentralizadas; Bélgica ya ha despojado

al gobierno central de la mayor parte de las responsabilidades públicas;

"España es actualmente uno de los países más descentralizados de Europa";6 el

Reino Unido ha concedido al parlamento escocés una gran autonomía. Sin

embargo, el secesionismo permanece presente en todos estos países e incluso se

podría decir que llama a su puerta más que nunca. Los secesionistas invocan por

todas partes los dos mismos argumentos: "el grado de autonomía que ya hemos

6 Watts, op. cit., p. 33.

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adquirido no es suficiente para la nación que somos pero pone a nuestro alcance la

verdadera independencia"; y: "transformando nuestra región en Estado

independiente, tendremos un país en efecto más pequeño pero que será

verdaderamente el nuestro, en vez de un país más grande que debemos compartir

con otros".

Los defensores de la unidad de la federación deben ser conscientes de que se

corre el riesgo de que varios escollos hagan tambalear la estrategia del

contentamiento. Voy a examinar cada uno de ellos.

El primer peligro es el creciente distanciamiento psicológico entre la región tentada

por la secesión y el resto de la federación. Cada nueva concesión hecha para

calmar a los secesionistas, en cuanto a la transferencia de poderes y competencias,

corre el riesgo de llevar a los habitantes de esta región a desinteresarse por la

federación, a escudarse más en su territorio, a definirse como un "nosotros"

excluyendo a "los otros"; se corre el riesgo de que solo vean a sus conciudadanos

de otras regiones de tarde en tarde y de que rechacen el gobierno federal y las

instituciones comunes a todos los ciudadanos del país, considerándolas como una

amenaza a su nación, como un cuerpo extraño.

El segundo peligro vinculado a la estrategia de contentamiento es que ésta corre el

riesgo de perder de vista el interés público como elemento de motivación de las

reformas y de los cambios. Ya no se modifican las políticas con el propósito de

mejorar la calidad de los servicios públicos, sino con la esperanza de contentar a la

región tentada por la secesión. Esto se aplica principalmente a las transferencias de

las competencias y de los recursos del gobierno federal frente al gobierno de la

región tentada por la secesión, que se efectúan no porque creamos que estas

responsabilidades serán asumidas mejor por el gobierno regional, sino porque se

espera así apaciguar el secesionismo.

El tercer peligro es que el reto de la secesión sea banalizado. La estrategia del

contentamiento puede crear la impresión de que lo que separa a una federación

que se descentraliza cada vez más y a la secesión es solo una cuestión de grado,

un pequeño paso a franquear, y no un desgarro traumatizante. Nos sentimos como

en una situación intermedia entre la unidad y la secesión, una especie de

separación a medias.

Cuarto peligro: al mismo tiempo que banaliza este gesto extremo que constituye la

secesión, la estrategia del contentamiento puede dramatizar los desacuerdos

totalmente normales que surgen en toda federación. En efecto, esta estrategia

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empuja a cada uno a presentar la resolución a sus quejas como el medio para

salvar el país: "denme lo que quiero, que de lo contrario el país va a dividirse". El

menor desacuerdo sobre un presupuesto, sobre una reforma adquiere

dimensiones existenciales. Esta sobrepuja hace perder a todos el sentido de los

matices. El federalismo no puede eliminar los conflictos: solo puede gestionarlos de

manera que las diferencias regionales se tomen en cuenta.

Quinto escollo: la estrategia del contentamiento corre el riesgo de exacerbar las

tensiones entre las regiones. Para apoyar sus reivindicaciones nacionalistas y

afirmar su estatuto distinto, es posible que la región tentada por la secesión exija

que se le dé, solo a ella, poderes, recursos y un reconocimiento jurídico. En efecto,

el federalismo puede responder a estas necesidades particulares, pero solamente

hasta cierto punto. En una federación, es preciso tener cuidado de no romper el

equilibrio y la equidad entre las regiones, bajo pena de que aquellas que no

amenacen con separarse teman no recibir su parte justa de los recursos prestados

por el gobierno federal y que se concedan a expensas suyas cada vez más

privilegios a la región secesionista. A la larga, esta exacerbación de las tensiones

regionales mancha la imagen del país ante sus propios ciudadanos. Estos llegan a

percibir su país como un lugar de perpetuas disputas. Algunos deducen que la

separación es el medio para obtener la paz, cuando de hecho es la facilidad con la

que ésta se enfoca la que mina los propios fundamentos de la lealtad entre los

conciudadanos.

Por último, el sexto escollo a evitar es que la estrategia del contentamiento corre el

riesgo de liberar a los líderes secesionistas de la carga de la prueba en cuanto a la

oportunidad y a la viabilidad de su proyecto, y de transferir toda esta carga a los

defensores de la unidad nacional. Estos últimos tienen que asumir la

responsabilidad de llevar a cabo las grandes reformas que solucionarán todos los

problemas, así como la carga de la prueba. Así eludimos toda reflexión, y toda

discusión, sobre el porqué y el cómo de la secesión. Ahora bien, los líderes

secesionistas ya no tienen que justificar ni explicar su opción, y su tarea de

persuasión es mucho más fácil si en lugar de deber probar en qué serían más

felices los habitantes de la región al separarse, pueden contentarse al repetir:

"puesto que los federalistas no han llevado a cabo la gran reforma, nos

marchamos".

Conclusión

En resumen, la estrategia del contentamiento comporta riesgos de efectos

perversos de los que hay que ser conscientes. Induce una lógica de concesiones

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que puede hacer perder de vista el bienestar y los intereses de los ciudadanos.

Corre el riesgo de banalizar la secesión y la ruptura que ésta representa. Puede

suscitar celos entre las regiones así como confusión y hastío entre los ciudadanos.

Corre el riesgo de descargar en los líderes secesionistas la obligación de justificar

su proyecto.

Lo que podría ayudar a prevenirse de estos escollos sería, para los defensores de

la unidad del país, imponerse la disciplina siguiente: repetir que nada justifica ante

sus ojos la ruptura del país, y proponer cambios para mejorar la gobernanza del

Estado, por medios constitucionales o de otro tipo. Es mejor si estos cambios

convencen a los que se ven tentados por la secesión de cambiar de opinión. Pero

sobre todo no es preciso presentar estas mejoras como esenciales hasta el punto

de que sea necesario separarse de no poder obtenerlas. Más bien hay que

concebirlas como medios de respetar la autonomía de las entidades federadas y al

mismo tiempo aumentar la cohesión general de la federación y la identidad plural

de los ciudadanos.

Me parece que es en esta perspectiva que Federalistes d’Esquerres, por ejemplo,

propone intensificar las características federativas de España para mejorar la

cohesión general y la consideración de la diversidad del país, con la fundación de

una Cámara de las entidades federadas, un mejor reconocimiento de las lenguas

regionales, la clarificación de las competencias de los dos órdenes de gobierno y la

relajación de las leyes marco del Estado.

El reto es muy importante, no solamente para las federaciones amenazadas por la

secesión, sino para toda la humanidad. Es fácil adivinar cuál sería la reacción en el

mundo si una federación democrática y descentralizada como Canadá se rompiera.

De la difunta federación se diría que ha muerto por una sobredosis de

descentralización, de tolerancia, en definitiva de democracia. "No sean tan

tolerantes, descentralizados y abiertos como lo ha sido Canadá", se diría, "porque

su minoría o sus minorías van a volverse contra ustedes, a amenazar la unidad de

su país, si no a destruirla".

La razón por la que me lancé a la política en 1996 es justamente porque quiero oír

lo contrario. Quiero que en todo el mundo se repita: "Podemos confiar en nuestras

minorías, permitirles que se sientan realizadas a su manera, porque así reforzarán

nuestro país, exactamente como Quebec refuerza a Canadá".

La federación canadiense reúne a gente y pueblos que no hablan todos el mismo

idioma, cuya historia y referencias culturales nos son siempre las mismas, pero que

se respetan y se ayudan mutuamente: es una baza inestimable y envidiable que

tenemos que aprovechar y preservar para las siguientes generaciones. Este es el

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mensaje que nosotros, los canadienses, debemos enviar al mundo. Pero para ello,

es preciso comprender bien lo que significa el federalismo.

En efecto, el federalismo se define por la autonomía de las entidades que

constituyen la federación; pero comprende también el uso compartido de los

recursos, la puesta en común de los esfuerzos y de las aspiraciones de todas las

regiones y de todos los ciudadanos. Su éxito exige que todos los niveles de

gobierno afectados se adhieran a una verdadera cultura de cooperación.

El federalismo es la fusión de la libertad y la solidaridad: la libertad de cada

gobierno de legislar en los campos que le asigna la Constitución, y la solidaridad

que une a todos los gobiernos y a todos los ciudadanos con el propósito de

promover el interés de todo el país. Creer en el federalismo es querer apoyarse en

la búsqueda múltiple de soluciones, gestión a la que cada gobierno aporta su

experiencia y su punto de vista, de forma que se establezca una acción concertada.

Creer en el federalismo es apostar por la emulación positiva que suscita la

interacción de los gobiernos que buscan superarse e inspirarse entre sí,

manteniendo una fuerte solidaridad que refleja la de los ciudadanos de todo el país.

El federalismo requiere y favorece al mismo tiempo el respeto de los derechos

humanos, el imperio de la ley, la búsqueda múltiple de las mejores prácticas, la

solidaridad en el respeto mutuo, valores compatibles con la democracia y que a su

vez la alimentan.

Un federalismo totalmente eficaz es más que un sistema de gobernanza: se trata de

un régimen que vincula el aprendizaje de la negociación con el arte de la resolución

de conflictos, más allá de los complejos vericuetos de las relaciones

intergubernamentales.

La apuesta del federalismo es reconocer que en un país la diversidad no constituye

un problema, sino una oportunidad, una fuerza, un activo valioso. Es preciso que la

federación canadiense gane esta apuesta. Por supuesto, les dejo a ustedes mismos

juzgar el destino que desean para la suya.