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El Instituto Federal de Acceso a laInformación Pública en México

y la Cultura de Transparencia

Proyecto de Estudios en Comunicaciones GlobalesFacultad de Comunicaciones Annenberg de la Universidad

de Pensilvania

Un informe para la Fundación William y Flora Hewlett

Febrero de 2006

AutoresDavid L. Sobel

Bethany A. Davis NollBenjamin Fernandez Bogado

TCC GroupMonroe E. Price

Director de proyectoMonroe E. Price

Directora adjuntaBethany A. Davis Noll

CoordinadoraSusan Abbott

Consejo de asesoresDavid Goldberg

Luis Manuel BotelloKate Doyle

Eduardo Bertoni

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Contents

RESUMEN EJECUTIVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1A. Recomendaciones para el IFAI . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3B. Recomendaciones para el IFAI y los sujetos obligados . . .4C. Recomendaciones para el IFAI y los usuarios finales . . . .4

INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7I. ANTECEDENTES DEL IFAI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13II. EL IFAI EN LA ACTUALIDAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16

A. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16B. Principales responsabilidades del IFAI . . . . . . . . . . . . .17C. Autonomía y eficacia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .18D. Funciones y responsabilidades . . . . . . . . . . . . . . . . . .20

1. Tribunal administrativo y órgano regulador de los procedimientos de la Ley de Transparencia

2. Capacitación3. Defensor de la transparencia e intérprete de la Ley

E. Auditorías internas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .34F. Relación con los estados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .34

III. EL IFAI Y LAS DEPENDENCIAS Y ENTIDADES . . . . . . . . . . . .39A. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .39

1. ¿Quién está sujeto al IFAI?2. Estructura de las dependencias y entidades

B. Cuestiones específicas a las dependencias y entidades . .41

1. Clasificación archivística2. El tiempo de respuesta de las dependencias y entidades3. Capacitación del IFAI a nivel de las dependencias y enti-

dadesC. La relación entre el IFAI y las dependencias y

entidades: Tensa, pero amistosa . . . . . . . . . . . . . . . . .461. Áreas en que existe un acuerdo sustancial2. Preocupaciones de las dependencias y entidades

D. Construyendo puentes de comunicación . . . . . . . . . . .53IV. LA RELACIÓN ENTRE EL IFAI Y EL USUARIO FINAL . . . . . . . .54

A. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .54B. Base legal para una relación con los usuarios finales .55C. Mecanismo de solicitudes: ventajas y

desventajas de Internet y de la Ley de Transparencia . . .56D. Tipo de información solicitada . . . . . . . . . . . . . . . . . .59E. Ocupación del solicitante como reflejo del tipo de uso 61F. Edad: ¿un posible cambio cultural? . . . . . . . . . . . . . .66G. Presentar la solicitud: ser más inteligente . . . . . . . . .68H. La percepción que tiene la sociedad civil de la Ley de

Transparencia, los procedimientos de la libertad de información y los actores involucrados . . . . . . . . . . .69

1. Impresiones sobre la Ley de Transparencia y Acceso a la Información

2. Impresiones sobre los actores involucrados3. Impresiones sobre los procesos de la Ley deTransparencia

I. Publicación y distribución de la información . . . . . . . .731. Publicaciones y materiales del IFAI2. Otros enfoques para promover la Ley

J. Alianzas y colaboración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .76K. Encuesta sobre recursos de revisión ante el IFAI . . . . .77L. Una cultura de apertura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .84

V. RECOMENDACIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .87A. Recomendaciones para el IFAI . . . . . . . . . . . . . . . . . .87

1. El IFAI y los estados2. Apoyar al IFAI y a las instituciones de

transparencia en México3. Colaboración4. Autonomía

B. Recomendaciones relativas al IFAI y las dependencias y entidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .92

1. Una relación que funcione

C

2. Capacitación3. Clasificación archivística4. Institucionalizar el diálogo entre el IFAI y otrosorganismos similares

C. Recomendaciones para los usuarios finales . . . . . . . . .961. Implementación de la Ley de Transparencia2. Capacitación para ONG en una mejor defensa

de los intereses públicos3. Propugnar desde un punto de vista legal4. Los distintos medios de comunicación y la

información recabada a través de solicitudes de la libertad de información

D. Comentarios finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .101Notas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .102APÉNDICE I: SOLICITUDES SEGÚN TEMA . . . . . . . . . . . . . . . . .110APÉNDICE II: PUBLICACIONES DEL IFAI . . . . . . . . . . . . . . . . .112

I. Video . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .112II. Audio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .114III. Material Escrito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .114

A. Cuadernos de TransparenciaB. Transparencia, Acceso a la Información y Datos

Personales C. México: Transparencia y Acceso a la Información . .116D. Transparencia: Libros, Autores, Ideas . . . . . . . . .117E. Colección “Guías Prácticas” . . . . . . . . . . . . . .118

APÉNDICE III: MIEMBROS DEL EQUIPO . . . . . . . . . . . . . . . . . .120

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México es líder en lo que se refiere a la familiade las leyes de la libertad de información en elmundo, en parte gracias a su Instituto Federalde Acceso a la Información Pública (IFAI),establecido en el marco de la nueva Ley deTransparencia. La Fundación William y FloraHewlett solicitó a un equipo internacional queestudiara el cambio que ha representado el IFAIen vista de que la legislación fomenta unamayor comprensión pública del gobierno yprevé lo necesario para que la ciudadanía estéinformada. La prioridad fue la evaluación deldesempeño. Sin embargo, para que una institu-ción como el IFAI sobreviva, florezca y haga sumáxima contribución, también se debe percibirsi se desempeña de acuerdo con las expectati-vas legislativas. Como parte del estudio, se hizoun sondeo entre dos actores: los “sujetos oblig-ados”, o las dependencias y entidades inclu-idas en la Ley de base, y los ciudadanos queusan la Ley de Transparencia. Hicimos unainvestigación entre el propio personal del IFAIpara conocer su opinión sobre su papel y sudesempeño. El Instituto, como parte de la arqui-tectura de apertura del gobierno, ya ha con-tribuido enormemente a una cultura de la trans-parencia en México. A su vez, esa cultura de latransparencia ha contribuido a respaldar losprocesos democráticos. Gran parte de esteprogreso es atribuible a los Comisionados y elpersonal del IFAI. Sin embargo, ellos mismosreconocen que aún quedan oportunidadesconsiderables para profundizar y ampliar esteproceso. Nuestro estudio tiene por objeto hacer

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RESUMEN EJECUTIVO

recomendaciones especificas que reforzarán ypotenciarán lo que el IFAI ya ha conseguido.

Entre los importantes mandatos del IFAI se cuen-tan: resolver los recursos de revisión de unasolicitud rechazada en el marco de la Ley,capacitar a los servidores públicos en materiade acceso a la información y protección dedatos personales, supervisar el cumplimiento dela Ley, promover y divulgar el uso del derechode acceso a la información, establecer lin-eamientos para el manejo de datos personalesy difundir información sobre el funcionamientode la Ley de Transparencia. El estudio se centróen estos mandatos específicos como base paraformular las recomendaciones.

En particular, se pone énfasis en ampliar la labordel IFAI a la mayor cantidad posible de gruposy ciudadanos para que la Ley de Transparenciasurta sus efectos. Esta ampliación se debeextender a los servidores públicos sujetos a laLey y a la comunidad en general. En realidad,para que se establezca en México una “culturade la transparencia” arraigada y sólida, el IFAIdebe lograr que los gobiernos estatales ymunicipales promuevan la transparencia en laesfera local. En gran medida, la Ley deTransparencia es un logro de la sociedad civilmexicana que cabildeó y obtuvo suaprobación. Es una ley que representa unaapertura pública sin precedentes en la historiade México. Lo que se espera en el fondo es quecada uno de los ciudadanos de los treinta y unestados del país se beneficie, directa o indirec-tamente, del funcionamiento de las leyes detransparencia y de la disciplina y el apoyoeducativo del IFAI.

Para ayudar al IFAI a seguir mejorando su traba-jo, así como a difundir y fomentar una culturade la transparencia en todo el país, en este

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informe se hacen las siguientes recomenda-ciones, divididas en conjuntos, para el IFAI, lossujetos obligados y los ciudadanos que acudena este instituto.

A. RECOMENDACIONES PARA EL IFAI

Aunque hay muchas propuestas para la legis-lación, concluimos que, en el futuro cercano, elénfasis debe ponerse en las cuestiones operati-vas y la reforma. La idea central debe seradquirir experiencia y mejorar la relación entreel IFAI, los sujetos obligados y la sociedad civil.En resumen, el Instituto debe:

• tratar de aumentar sus recursos de personaldedicado a trabajar con gobiernos estatales ylocales y grupos de interés;

• llevar a cabo una campaña de mercadotec-nia focalizada que fomente la confianza entodo el sistema de la libertad de información (yno sólo en el IFAI) y que capte a segmentos dela población actualmente subrepresentados enel uso de la Ley de Transparencia; y

• analizar los acuerdos de colaboración exis-tentes para asegurarse de que cada uno deellos represente un verdadero compromiso conla transparencia y la colaboración, así como deque se estén actualizando.

Además, a fin de centrarse en las inquietudessobre su futura autonomía, recomendamos elestablecimiento de un Comité para laProtección de la Autonomía del IFAI, como unombudsgrupo externo con financiamientoindependiente, que funja como defensor delproceso de transparencia y de la autonomíacontinua del Instituto. Asimismo, el Instituto

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debe insistir en el reconocimiento formal de ladefinición de una autonomía presupuestaria enel Congreso y con el Presidente.

B. RECOMENDACIONES PARA EL IFAI Y LOS SUJETOSOBLIGADOS

Debe haber un contacto más frecuente e insti-tucionalizado entre el IFAI y los sujetos obliga-dos, a fin de mejorar tanto la rendición decuentas como la colaboración y el intercambiode información. Los Comisionados del IFAIpodrían convocar reuniones regulares (quizásanuales o semestrales) con representantes delas unidades de enlace y los comités de infor-mación de las dependencias y entidades paraabordar inquietudes y solicitar retroali-mentación sobre diversos temas de interésmutuo.

Se debe establecer un Instituto para laTransparencia, posiblemente con sede en algu-na universidad, dedicado a la investigación ycapacitación en cuestiones de transparencia,con énfasis especial en los servidores públicos.

El trabajo de clasificación archivística se debeprofesionalizar y reconocer como una trayecto-ria de carrera dentro del gobierno federal.

C. RECOMENDACIONES PARA EL IFAI Y LOS USUAR-IOS FINALES

Las organizaciones de la sociedad civil, con elapoyo de fundaciones y otras organizacionesindependientes, deben volver a participar en laalianza que propugnó originalmente la Ley deTransparencia. Esta alianza se debe abocar

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ahora a fortalecer y consolidar la Ley y una cul-tura de la transparencia en México, concen-trándose en:

• fortalecer el funcionamiento de la Ley medi-ante el compromiso estratégico con el IFAI yotras dependencias y entidades;

• asegurar una labor constante y productivapara lograr la participación de la ciudadaníaen general y un grupo más amplio de organiza-ciones en el uso actual de la legislación enmateria de transparencia;

• fomentar el uso de la Ley a través de la prensa,en parte mejorando los canales de distribuciónpara la información que haya sido abierta orevelada y que sea de interés periodístico;

• organizar cursos de capacitación sobre el usode la Ley para grupos específicos; y

• formalizar un mecanismo de supervisión del tra-bajo del IFAI y aplicar en términos generales elproceso de la Ley de Transparencia.

Se debe capacitar a representantes de ONG,en particular, sobre el uso de la defensa legal yla Ley de Transparencia de una manera másdefinida. En este informe se recomienda la real-ización de un proyecto piloto en el que un abo-gado internacional con experiencia en materiade la libertad de información se ponga en con-tacto con una ONG en México que tal vezrequiera hacer uso efectivo de documentacióngubernamental. El abogado debe estar espe-cializado en defensa legal, relaciones públicasy el sistema de la libertad de información.Brindaría una guía y orientación continuas a suscolegas mexicanos, y los asesoría sobre cómoidentificar documentos importantes para obje-tivos específicos, cómo solicitarlos de la manera

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más eficaz, cómo determinar el cumplimiento yenfrentar el proceso de cumplimiento, y cómoutilizar los documentos una vez que se cuentecon ellos.

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INTRODUCCIÓN

La libertad de información—con su potencialpara ampliar la operación del gobierno, la par-ticipación ciudadana y el desarrollo económi-co—es un indicador fundamental del avancede las instituciones democráticas mexicanas. En2002, la aprobación unánime de la legislaciónsobre la libertad de información en ambascámaras del Congreso mexicano significó unavictoria para grupos de la sociedad civil y peri-odistas que participaron en una ardua cam-paña a favor de la apertura. La nueva Ley rep-resentó una oportunidad sin precedentes paraenfrentar la demanda cada vez mayor porparte de la ciudadanía de un gobierno com-prometido con la transparencia, la rendición decuentas y el respeto al derecho a saber del ciu-dadano. Desde entonces, ha sido considerableel grado en que la cultura política ha aceptadoel imperativo de la transparencia. Desde que laLey Federal entró en vigor a mediados de juniode 2003, en el discurso oficial se mencionancada vez más los conceptos de “apertura” y“derecho a la información”. La labor para ase-gurar la adopción de la legislación federal tam-bién ha propiciado iniciativas en la esferaestatal, pues 24 estados han adoptado leyessimilares y cuatro más están en vías de adoptar-las.

En el corazón del proceso de establecimiento yconsecución de los objetivos de la Ley está elInstituto Federal de Acceso a la InformaciónPública (IFAI), fundado en junio de 2002.

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En este informe se examinan los primeros añosde aplicación de la Ley y el funcionamiento delIFAI. El informe se centra en las perspectivas delos tres grupos con mayor interés en la Ley y elIFAI: el propio Instituto, las dependencias y enti-dades federales sujetas a las decisiones de éste(en lo sucesivo, las “dependencias y entidades”o “sujetos obligados”) y los ciudadanos querecurren a la Ley y al IFAI (en lo sucesivo, los“solicitantes”) o que de alguna otra manera sebeneficien de la Ley (en lo sucesivo, los “usuar-ios finales”, la “ciudadanía” , el “público engeneral” o la “sociedad civil”).1 El informe,mediante el análisis de documentos, entrevistascon representantes de todos los grupos y losconocimientos de especialistas externos, tieneel propósito de evaluar las virtudes y los logrosdel trabajo del IFAI a la fecha, a fin dedemostrar en qué medida ha cumplido con susmandatos. También pretende establecer unpunto de partida para debatir sobre la apli-cación o el proyecto de la Ley deTransparencia.

La Ley de Transparencia federal representa unelemento vital de la transición democrática deMéxico. El sentimiento predominante sobre elIFAI y la Ley de Transparencia es que la legislatu-ra ha puesto en marcha una maquinaría que sífunciona. Además de que el IFAI tiene la rep-utación de que las más de las veces facilita ladivulgación de información, los Comisionados yel personal se muestran accesibles y bien dis-puestos y se considera que esta dependenciase dedica a cumplir con los mandatos de laLey. En esencia, la Ley ya produjo un cambiosignificativo y esto, en buena medida, obedecea la labor incansable del personal y losComisionados del IFAI. Asimismo, las actitudesrespecto a la información en poder del gobier-no han cambiado sustancialmente. Todas lassemanas de todos los meses, se da a los ciu-

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dadanos información que incide en su vida yayuda a arrojar luz sobre las prácticas guberna-mentales.

Al mismo tiempo, el reto que enfrentan todos losparticipantes del proceso en esta coyuntura esseguir cultivando, y hacer que se arraigue en lasociedad mexicana, una cultura de la aperturaque refuerce el gran avance representado poresta Ley. El presente informe se proponedescribir el papel multifacético que el IFAI —junto con un extraordinario conjunto de actoresdel gobierno y la sociedad civil— ha desem-peñado en el establecimiento de esa cultura yrecomendar medidas que pueden profun-dizarla y mejorarla. Se trata de un reto que vamás allá de asegurar la aplicación plena y ade-cuada de las leyes; para lograr una cultura dela apertura se requiere forjar una nuevarelación entre el ciudadano y el Estado, unarelación que fomente la capacidad para eldebate informado y la toma de decisiones quelos ciudadanos necesitan para tener una ver-dadera participación en una sociedaddemocrática.

En este informe se da por sentada la validez delas afirmaciones sobre el valor de leyes como laque hay en México: el acceso a la informaciónpuede favorecer el desarrollo económico,reducir la corrupción, disminuir los costos delgobierno e infundir en los ciudadanos un mayorsentido de comunidad. Sólo si el IFAI y la apli-cación de la Ley se consolidan y logran unahonda transformación, se alcanzarán estosobjetivos.

La perspectiva que se da aquí es internacional.La nueva Ley de Transparencia de México tieneel potencial para convertirse en un modelomundial. Hay oportunidades únicas para elaprendizaje y la formulación de modelos inter-

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nacionales con base en la experiencia mexi-cana en cuanto a la aplicación de la legis-lación en materia de transparencia. Entre lasáreas de interés particular para la comunidadinternacional, tenemos el moderno sistemaelectrónico de procesamiento de solicitudes(Sistema de Solicitudes de Información, SISI), elenfoque en la tecnología como un medio parala distribución de información; el alentadornúmero de solicitudes hechas en el marco de laLey (se procesaron más de 40,000 solicitudes enel primer año de operación) y la estructura derendición de cuentas única del IFAI. Tan sólo porestos motivos, en el ámbito internacional se estáprestando una considerable atención alsurgimiento de una Ley de Transparencia quefunciona en México.

Las limitaciones de tiempo y recursos (y elhecho de que la Ley esté, relativamente, enpañales) impidieron hacer un análisis definitivoy restringieron el alcance del proyecto. Noobstante, el informe se basa en un análisis min-ucioso de los documentos existentes,numerosas entrevistas y grupos de enfoque conciudadanos y funcionarios del IFAI, variasdependencias de gobierno y ciudadanos quehan usado la Ley. También echa mano de losconocimientos especializados de los miembrosdel equipo, cada uno de los cuales cuenta conuna amplia experiencia en la libertad de infor-mación y temas relativos a organizaciones entodo el mundo. La recopilación de informaciónse llevó a cabo mediante una serie de pregun-tas que surgieron luego de una revisión inicialde los documentos disponibles y de las áreasque el equipo consideró relevantes paraquienes han participado directamente en laexperiencia mexicana (entre ellos, la FundaciónHewlett, el IFAI y ciudadanos mexicanos) o parala comunidad internacional interesada enfomentar la transparencia y la libertad de infor-

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mación.

Se preparó un borrador inicial del informe, apartir de estas entrevistas y de una investi-gación documental. Esa versión se distribuyóentre un distinguido grupo de expertos confor-mado por Comisionados del IFAI, represen-tantes de dependencias y entidades de gobier-no que trabajan con el IFAI, líderes de lasociedad civil, periodistas y académicos. Estaspersonas se reunieron para analizar el informeen un taller de dos días de duración celebradoen la Universidad de Pensilvania. Asimismo, sepidieron comentarios a otros sectores interesa-dos. El informe final es el resultado de estareunión y de todos los comentarios recibidos.

Además, se preparó una encuesta para usuar-ios y se distribuyó entre ONG y la ciudadaníapara recoger las opiniones de quienes hanusado el sistema del IFAI. La encuesta se diseñóde manera que lograra reunir informacióncuantitativa sobre la percepción de los usuariosfinales del IFAI. Los resultados aparecen en elapartado IV.

A lo largo de nuestra investigación, hubo untema que destacó entre los demás: a pesar delos avances logrados hasta ahora, crear unacultura de apertura sigue representando unenorme reto a la luz del tradicional hermetismodel gobierno mexicano. Sólo mediante unalabor concertada serán posibles una aplicaciónplena y adecuada de las leyes de transparen-cia, y una nueva relación entre la ciudadanía yel Estado, una relación que permita a los ciu-dadanos entablar un diálogo con el Estado yparticipar en los procesos de toma de deci-siones de una sociedad auténticamentedemocrática. Nuestro principal objetivo es el decontribuir al debate sobre cómo hacer estorealidad; cómo, en la retórica actual, se puede

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profundizar en “la cultura de la transparencia”.Nos ocupamos principalmente del IFAI en vistade su papel central y definitorio en el ámbitofederal y de su mandato de comunicar ydifundir la cultura de la transparencia en elámbito estatal. Cabe aclarar que este informeno es una “boleta de calificaciones” delInstituto, sino un análisis con el propósito deaumentar su eficacia en lo que respecta a fijary promover los objetivos de transparencia y aampliar el acceso de la ciudadanía a la infor-mación gubernamental.

El informe consta de cinco partes. Las primerascuatro, sobre todo descriptivas, son: (1) intro-ducción al establecimiento del IFAI; (2) descrip-ción del IFAI y de sus operaciones internas; (3)examen del IFAI y su relación con las depen-dencias y entidades gubernamentales exter-nas; y (4) comentarios sobre el IFAI y el usuariofinal, o solicitante. Como estos temas no sepueden abordar de manera aislada, todos ellosse entremezclan en buena medida en los difer-entes apartados. La última parte del informe esuna compilación de recomendaciones quepueden servir como base para la actuación delIFAI, las dependencias y entidades de gobier-no, y las organizaciones interesadas en fortale-cer la transparencia en México.

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I. ANTECEDENTESDEL IFAI

El IFAI es una institución extraordinaria que, ensus inicios, está estableciendo mecanismos sóli-dos e innovadores para aumentar la trans-parencia de los procesos democráticos enMéxico. Lo puede hacer por razones estruc-turales que no existen en otros países del mundo(como veremos más adelante) y también gra-cias a los mecanismos de apoyo de la sociedadcivil, de sectores interesados y, en cierta medi-da, de organismos como el Banco Mundial.

Desde la aprobación, en 2002, de la LeyFederal de Transparencia y Acceso a laInformación Pública (“Ley de Transparencia”),todas las entidades y dependencias de gobier-no deben aceptar y responder las solicitudes dela libertad de información, así como difundirinformación activamente. La Ley se aplica a lospoderes ejecutivo, legislativo y judicial, asícomo a las entidades constitucionales autóno-mas como el Instituto Federal Electoral (IFE), laComisión Nacional de Derechos Humanos(CNDH) y el Banco de México.

De conformidad con esta Ley, los poderes ejec-utivo, legislativo y judicial y las entidades consti-tucionales están obligadas a promulgarreglamentos que garanticen la aplicación de laLey al interior de sus entidades.2 Cada una de

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estas entidades ha promulgado sus reglamen-tos.3 El poder ejecutivo promulgó elReglamento de la Ley Federal de Transparenciay Acceso a la Información PúblicaGubernamental.4

Asimismo, en el caso del poder ejecutivo, queabarca la Administración Pública Federal, elPresidente y el Procurador General de laRepública, en la Ley de Transparencia se dispu-so específicamente el establecimiento del IFAI,dependencia que revisaría las decisionestomadas en el marco de esa Ley. El Instituto sefundó para seguir el “principio de publicidad deinformación del gobierno” y opera como unorganismo “descentralizado” del poder ejecuti-vo. De acuerdo con el Artículo 61 de la Ley deTransparencia, los poderes legislativo y judicialdeben establecer órganos y sistemas equiva-lentes al IFAI.5

Así pues, el IFAI se ocupa de analizar las solici-tudes que los ciudadanos hacen al poder ejec-utivo y sus diversas dependencias y entidades(cerca de 250 instituciones distintas). Conformea la Ley, las dependencias y entidades debenresponder a las solicitudes de la libertad deinformación en un plazo de 20 días, peropueden disponer de otros 20 días si existenmotivos que lo justifiquen y lo notifican al solici-tante. En caso de que se le niegue la informa-ción solicitada, el interesado tiene el derechode interponer un recurso de revisión ante el IFAI.El Instituto analizará cada caso en un plazo de50 días y decidirá si la dependencia o entidaddebe dar o no acceso a la información solicita-da. En casos excepcionales, el IFAI puede solic-itar una extensión de 30 días para investigar elasunto y 20 días más para preparar unarespuesta. Si el interesado sigue insatisfecho,puede acudir a la Suprema Corte para solicitaruna revisión del caso. Si el IFAI decide que se

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debe entregar la información, la dependenciao entidad no podrá recurrir a los tribunales ydeberá acatar esa determinación.

La participación de la sociedad civil en el tra-bajo del IFAI y la aplicación de la Ley deTransparencia han representado un factorimportante y trascendente en los últimos dosaños. Una coalición informal de organizacionesde la sociedad civil (conocida como GrupoOaxaca) obtuvo una importante victoriaestratégica con la aprobación de la Ley de Lalibertad de información. El grupo estaba inte-grado por más de 100 miembros —entre ellos,diarios nacionales y locales, organizaciones dedefensa de los derechos humanos y universi-dades— y logró dar impulso a una amplia coali-ción de apoyo en el Congreso que dio comoresultado la aprobación de la iniciativa, con loque se hizo realidad una de las iniciativas enmateria de la libertad de información másprometedoras de América Latina.Posteriormente, el Grupo Oaxaca se formalizócomo una ONG con el nombre de La libertadde información-México A.C. (LIMAC), dedicadaa dar seguimiento a la Ley de Transparencia y alas nuevas leyes de transparencia en los esta-dos. Varias ONG influyentes y activas, algunasde ellas especializadas en áreas específicascomo el medio ambiente, continúan partici-pando activamente en materia de la libertadde información y han colaborado como partedel Colectivo por la Transparencia.6 Durante laConferencia Internacional de Comisionados deAcceso a la Información celebrada en 2005,estas ONG se unieron para firmar un“Compromiso con la democracia”, que tiene elpropósito de alentar a los gobiernos de todo elmundo a aprobar leyes de transparencia yaplicar los principios de la transparencia a latoma de decisiones, el proceso de pre-supuestación y las funciones administrativas.

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II. EL IFAI EN LAACTUALIDAD

A. INTRODUCCIÓN

El IFAI es un órgano independiente dentro de laAdministración Pública Federal encabezadopor cinco Comisionados. El Pleno, órgano máxi-mo de dirección del IFAI, está integrado por loscinco Comisionados. El IFAI está presidido porun Comisionado Presidente, elegido por suscolegas para un periodo de dos años, con posi-bilidad de una reelección. El ComisionadoPresidente, además de las funciones que le cor-responden como miembro del Pleno, fungecomo enlace entre el órgano de dirección y laestructura ejecutiva del IFAI, con el fin de coor-dinar la ejecución y el desarrollo de las políticasy los programas institucionales.

En su corta pero intensa vida, el Instituto hadebido hacer frente a diversas exigencias:actuar como símbolo de transparencia;establecer relaciones de respeto mutuo con lasdependencias y entidades de gobierno quesupervisa y examina; brindar oportunidades decapacitación a los miembros del gobierno quedeben responder a solicitudes conforme a laLey de Transparencia; y fomentar que la ciu-dadanía valore y use esta ley. El IFAI idea se hatransformado en el IFAI realidad, una institucióncon procedimientos, divisiones y personalestablecidos. El nacimiento de este instituto

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como una organización en funcionamiento hasido un hecho notable en esta época.

Sin embargo, el IFAI sólo podrá cumplir con susamplios objetivos externos si su operación inter-na es adecuada. En este apartado examinare-mos algunas de las complejidades internas delInstituto, entre ellas, su estructura y autonomía,las operaciones cotidianas y el proceso especí-fico de manejo de los recursos de revisión.

B. PRINCIPALES RESPONSABILIDADES DEL IFAI

El IFAI desempeña cuatro papeles principales.Es un tribunal administrativo y un órgano regu-lador de los procedimientos de la libertad deinformación; tiene como mandato proteger losdatos personales y la privacidad de los ciu-dadanos; es un órgano de capacitación; ydefiende la transparencia. Cada uno de estospapeles conlleva una serie de funciones (quese abordarán con detalle en los siguientesapartados). Como tribunal administrativo, el IFAIfunge como árbitro de los recursos de revisióncuando surgen conflictos entre las dependen-cias y los ciudadanos relacionados con el dere-cho de éstos a obtener información. Esta tareano sólo supone tomar decisiones sobre si unadependencia debe entregar información, sinotambién expedir lineamientos para dar claridady coherencia a la Ley. El Instituto ha expedidolineamientos sobre la clasificación y desclasifi-cación de información, así como sobre el archi-vo y conservación de documentación. Comoórgano de capacitación, es responsable deeducar tanto a las dependencias como a lasociedad civil sobre los vericuetos de la Ley deTransparencia y la libertad de información engeneral. Por último, el IFAI es responsable deasegurar que se proteja información delicada,

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como datos personales bajo custodia del gob-ierno federal. En este papel, debe expedir lin-eamientos para proteger los datos personales ydarlos a conocer a su legítimo dueño cuando losolicite.7

C. AUTONOMÍA Y EFICACIA

Una de las condiciones previas necesarias paraque el IFAI establezca y profundice la trans-parencia es la autonomía. Para que el Institutoinfunda confianza a la sociedad civil y lasdependencias y entidades de gobierno, sedebe considerar que opera—y debe operar—libre de toda duda acerca de motivaciones oinfluencias políticas. Debe ser un modelo delestado de derecho, un buque insignia queseñale el camino hacia una mejor cultura degobernabilidad. Asimismo, su autonomía debeser congruente con una actuación responsabley el aseguramiento de su transparencia interna.No se debe percibir que está “por encima de laLey” y debe seguir los principios de transparen-cia que ha ordenado seguir a otros.

Un tema que surgió constantemente enmuchas de nuestras conversaciones con losComisionados y altos funcionarios del Institutoes la preocupación de que éste puedaenfrentar desafíos a su autonomía en los próxi-mos años. Aunque parece poco probable laderogación o la reforma de la Ley deTransparencia, existe la inquietud de que lastendencias políticas cambiantes presionen alIFAI en el Congreso desde el punto de vista pre-supuestario, mermen su capacidad paraobligar al cumplimiento de sus dictámenes,propicien una resistencia dentro de las depen-dencias y entidades federales o permitan queel gobierno federal tenga injerencia a través

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del proceso de nombramiento presidencial (ode alguna otra manera) para reducir la inde-pendencia y la autonomía del Instituto.

En respuesta a estas preocupaciones, se debeinsistir en dos importantes características delIFAI. En primer lugar, el Instituto es un órganoindependiente dentro de la AdministraciónPública Federal encabezado por cincoComisionados. Éstos son nombrados por elPresidente de México y aprobados por elSenado.8 Su nombramiento es para un manda-to de siete años, aunque con objeto deestablecer un sistema de reemplazo escalona-do, tres de los actuales Comisionados reci-bieron un nombramiento para un periodo decuatro años y los otros dos para un periodo desiete años. Como el mandato del Presidente deMéxico es sexenal, sin posibilidad de reelec-ción, se asegura que en el futuro ningún presi-dente pueda nombrar a los cincoComisionados durante su gobierno. Si bien noes un organismo constitucionalmenteautónomo, como la Comisión Nacional deDerechos Humanos o el Instituto FederalElectoral, el IFAI logra su autonomía en granmedida gracias a este proceso de nom-bramiento de los Comisionados.

En segundo lugar, el Artículo 33 de la Ley deTransparencia otorga al IFAI “autonomía opera-tiva, presupuestaria y de decisión”, aunque nose ha dado una definición oficial a estos térmi-nos. Hay un reconocimiento general de que la“autonomía presupuestaria” debe significarque el Presidente no puede poner objeciones alpresupuesto que le presente el IFAI. El Congresotendría la capacidad de supervisar el pre-supuesto total del Instituto, pero no podría cam-biar ninguno de sus rubros. Esta característicade la autonomía del IFAI es crucial para sucredibilidad e independencia continuas, y esto

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debe ser algo establecido y reconocido tantopor los Comisionados como por el Presidente yel Congreso.

Existe la opinión generalizada de que el IFAIdebe seguir consolidando su posición, tantodentro de la sociedad mexicana como en elámbito internacional, a fin de resistir la presiónpara dar marcha atrás a la apertura y la rendi-ción de cuentas del gobierno. Dado el casiconsenso entre los funcionarios del Instituto y lasociedad civil de que no estar sujeto a la influ-encia política es fundamental para el éxito delIFAI, la insistencia en la autonomía presupues-taria, el apoyo a la independencia de losComisionados y un sólido respaldo ciudadanoa la labor del IFAI constituyen elementos cru-ciales.9

D. FUNCIONES Y RESPONSABILIDADES

1. Tribunal administrativo y órgano regulador de los pro-cedimientos de la Ley de Transparencia

La función principal y más poderosa del IFAI esla de tribunal administrativo y órgano regulador.El análisis de esta función se divide en trespartes: el papel del Instituto en la resolución delos recursos de revisión, su capacidad parahacer valer sus decisiones y su papel comoórgano regulador de dependencias y enti-dades en el marco de la Ley de Transparencia.

a. Papel del IFAI en la resolución de recursos de revisión

Cuando los solicitantes reciben una respuesta

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que no los satisface de una dependencia oentidad gubernamental bajo la jurisdicción delIFAI, pueden presentar un recurso de revisiónante éste. La proporción de recursos de revisiónde las solicitudes de información ha ido aumen-tando a un ritmo constante, de 2.6 por cientoen 2003 a 3.8 por ciento en 2004 y 4.2 por cien-to a principios de 2005. Al intervenir en la resolu-ción de los recursos de revisión, el IFAI da lapauta para la acción del gobierno en su con-junto respecto a la libertad de información.

Dentro del Instituto, los recursos de revisión seasignan a los diferentes Comisionados para suinvestigación y consideración iniciales. Si la peti-ción carece de los detalles específicos querequiere, o tiene alguna otra deficiencia, el IFAIcuenta con un procedimiento para ayudar alsolicitante a corregir su recurso de revisión. ElComisionado a cargo tiene la facultad de invi-tar tanto al solicitante como a la dependenciao entidad federal que corresponda a reunirsecon él, cada uno por su cuenta, para que lepresenten sus argumentos sobre el recurso entrámite. El Comisionado está facultado parasolicitar la presentación de la información endisputa a fin de resolver el recurso de revisión. Alconcluir este proceso, el Comisionadorecomienda una resolución, que después sepresenta ante el Pleno para su aprobación. Lasresoluciones propuestas pueden ser acep-tadas, rechazadas o modificadas por mayoríade votos de los Comisionados. A decir de todos,este procedimiento ha dado buen resultado yparece haber una relación equitativa entre losComisionados.

La intervención del IFAI en los recursos derevisión puede arrojar resultados diversos, entreellos, volver ríspidas las relaciones con lasdependencias, esperanzar o decepcionar a lasociedad civil, o establecer nuevas normas

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para la interpretación de la Ley. Cuandoresuelve un recurso de revisión a favor de unsolicitante, el IFAI, de hecho, expide una ordendirigida a la dependencia que correspondapara que entregue la información que ha inten-tado retener o que afirma que no existe. Apesar de ello (o tal vez a causa de ello),pueden surgir problemas en la aplicación de laLey, como veremos más adelante.

i. Índice de respuestas del IFAI

En sus primeros 22 meses de operación (hastaabril de 2005), el IFAI recibió 2,591 recursos derevisión sobre determinaciones de dependen-cias en respuesta a solicitudes de información.Esa cifra representa 3.5 por ciento de las 74,000solicitudes presentadas a las dependencias yentidades federales en ese mismo periodo.Aunque parece que el número de recursos derevisión está aumentando (de 2.6 por ciento en2003 a 4.2 por ciento hasta la primavera de2005), los funcionarios del Instituto consideranque el índice de recursos de revisión es bajo.Resulta difícil interpretar la importancia del bajonivel de actividad en lo que respecta a losrecursos de revisión; podría indicar que lasdependencias y entidades están respondiendoa las solicitudes de una manera en gran medi-da satisfactoria, o bien, que los solicitantesinsatisfechos no están defendiendo su derechode presentar un recurso de revisión. Los fun-cionarios del Instituto piensan que probable-mente una combinación de ambos factoresexplique el porcentaje relativamente bajo desolicitudes que son objeto de recursos derevisión. Por lo menos un funcionario manifestóque las dependencias y entidades están dandoa conocer una mayor cantidad de informaciónde lo que se previó en un principio. Al mismo

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tiempo, es probable que muchos de los solici-tantes no sientan suficiente motivación paracontinuar con sus solicitudes si han quedadoinsatisfechos con la respuesta de la dependen-cia o entidad, y varios de los usuarios que entre-vistamos señalaron que se habían dado porvencidos con algunas solicitudes. Algunos fun-cionarios han observado que los ciudadanosmexicanos no esperan recibir una respuestaadecuada del gobierno y que no hacen másque confirmar sus ideas preconcebidas cuandohacen un trivial intento de usar la nueva Ley.

Una de las posibles razones del bajo índice derecursos de revisión—la dificultad que podríahaber para presentar un recurso de revisiónante el IFAI—se descartó como factor impor-tante. Los funcionarios del IFAI piensan que elproceso de los recursos de revisión es tan sencil-lo como lo es el de la solicitud inicial y que si unciudadano tiene la capacidad de hacer unasolicitud en primera instancia, debe ser igual-mente capaz de darle seguimiento con unrecurso de revisión. Esto es especialmente cier-to en el caso de los recursos de revisión presen-tados mediante el sistema SISI, basado enInternet, que representa, con creces, la mayorparte de la actividad de presentación de solic-itudes. Varios solicitantes coincidieron con estaidea del Instituto.

De acuerdo con las estadísticas del IFAI, el pro-ceso de recursos de revisión ha dado comoresultado la entrega de toda la información endisputa o de una parte de ella en 56 por cientode los casos presentados ante el Instituto. Lasdeterminaciones iniciales de las dependenciasde no entregar la información se ratificaron en16 por ciento de los casos (en el 28 por cientorestante, el recurso de revisión no procedió pordiversas razones procesales). Probablemente,este incipiente historial refuerce la confianza de

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la ciudadanía en la independencia del IFAI. Almismo tiempo, es probable que la voluntad queha demostrado el Instituto de rechazar las ten-tativas de las dependencias o entidades deretener información envíe a toda la burocraciael mensaje de que la transparencia se debetomar en serio y que el IFAI está listo paradefender el derecho de acceso a la informa-ción de la ciudadanía. Desde cualquier puntode vista objetivo, parece que el IFAI ha ejercidosu mandato legal de manera resuelta y, en supapel como tribunal administrativo, ha con-tribuido a los objetivos de la Ley deTransparencia al escrutar de cerca las accionesde las dependencias y entidades.10

No obstante el éxito inicial del proceso derecursos de revisión, varios funcionarios del IFAImanifestaron su preocupación por el crecientenúmero de respuestas en las que las dependen-cias y entidades aseveran la inexistencia de lainformación solicitada. En términos generales,en 2004, 3.4 por ciento de las solicitudes tuvocomo respuesta una notificación de inexisten-cia de la información solicitada. Hasta princip-ios de 2005, este porcentaje aumentó a 4.2 porciento. Dada la falta de prácticas de clasifi-cación archivística eficaces en todo el gobier-no, es probable que algunas respuestas seanuna indicación certera de la imposibilidad deubicar el material solicitado. Además, amenudo sucede que un ciudadano solicitainformación que simple y sencillamente noexiste en el sistema de registros de una depen-dencia o entidad. Sin embargo, para el IFAI esprácticamente imposible corroborar la veraci-dad de una respuesta de inexistencia (y esto seaplica a cualquier régimen de la libertad deinformación, pues se debe partir de que haycierto grado de buena fe por parte de la institu-ción cuando rinde cuentas de la informaciónque da respuesta a la solicitud). El problema se

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exacerba por las deficiencias en los proced-imientos de clasificación archivística dentro delas dependencias, lo que crea un ambiente enel que es demasiado fácil para una dependen-cia recalcitrante negar la existencia del materi-al solicitado. Esto constituye otra razón impe-riosa para que el IFAI, y el gobierno en general,se ocupen cuanto antes del problema de losarchivos.

Una de las preocupaciones que oímos conmayor frecuencia durante nuestras consultasfue que la Ley de Transparencia ha sido usadacasi exclusivamente por quienes tienen accesoa Internet. Este tema se aborda más a fondo enel apartado sobre los usuarios finales; sin embar-go, una probable explicación de esta tenden-cia sea que el IFAI ha hecho hincapié en eldesarrollo y uso de un mecanismo de gen-eración de solicitudes muy moderno basado enInternet, el SISI. De hecho, un funcionario delInstituto afirmó que éste se basaba en el con-cepto del acceso electrónico. Al mismo tiem-po, el Instituto elaboró un formato simple paraque los ciudadanos envíen sus solicitudes a lasdependencias y entidades sin usar el SISI, porcorreo, mensajería o Internet.11 A pesar de queexiste este formato, el SISI sigue representandomás de 90 por ciento de las solicitudes presen-tadas a la fecha. El establecimiento de este sis-tema es un logro notable y probablemente seala interfaz de la libertad de información másavanzada del mundo. Puede servir para pre-sentar solicitudes de información iniciales yrecursos de revisión ante el IFAI. También sepuede usar para efectuar búsquedas en solici-tudes anteriores y las respuestas correspondi-entes de las dependencias y entidades. Enresumen, el SISI es un gran avance y un impor-tante apoyo para la libertad de información enMéxico, pero como veremos más adelante, si elformato simple no se usa en mayor medida, la

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utilidad de la Ley fuera de la capital del país talvez sea limitada.

ii El IFAI y la velocidad de respuesta de las dependencias y enti-dades

Al IFAI le concierne también la implementaciónde la Ley de Transparencia a nivel de lasdependencias y entidades en términos muyamplios. Se han expresado diversas inquietudesrespecto a los avances logrados hasta la fechaen ese sentido. En primer lugar, los funcionariosdel IFAI consideran que el nivel actual de activi-dad en cuanto al número de solicitudes (aprox-imadamente 40,000 anuales) es bajo, y señalanque un nivel de uso comparable al existente enEstados Unidos arrojaría alrededor de un millónde solicitudes por año. A diferencia de lo queocurre en otros países, no se ha presentado unproblema de retrasos indebidos en el proce-samiento de las solicitudes iniciales. Noobstante, uno de los principales objetivos delIFAI es que la Ley de Transparencia se utilicemás extensamente. No se sabe cómo podríanmanejar el IFAI y las dependencias y entidadesel incremento correspondiente en los recursosde revisión que se presentaría casi con seguri-dad a raíz de un aumento en las solicitudes.Tanto los funcionarios de las dependencias yentidades como los solicitantes han expresadosu preocupación respecto a la rapidez de lasdecisiones del IFAI, en especial en relación conlas decisiones reportadas debido a la carga decasos que tienen que procesar. Aunque estascríticas no necesariamente sean generalizadas,el IFAI debe tomarlas en cuenta y analizar dequé manera se puede agilizar el sistema, enespecial previendo un incremento en la canti-dad de solicitudes. En seguida se discuten lasimplicaciones de este aumento para las depen-dencias y entidades.

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b. La capacidad del IFAI de hacer cumplir y dar seguimiento asus decisiones

El IFAI no posee medios jurídicos para hacercumplir sus mandatos. Dicha responsabilidadrecae en la Secretaría de la Función Pública(SFP). La SFP se ocupa de los funcionarios públi-cos mexicanos en general y en esta capacidadtiene a su cargo a tres millones de empleados.Su papel principal consiste en combatir la cor-rupción en todos los niveles de laAdministración Pública Federal. Si el IFAI decideque no se les han entregado a los ciudadanoslos documentos que solicitan, debe enviar unarecomendación a la SFP. La SFP actúaentonces como moderador de la relación entreel IFAI en su papel de instancia supervisora delproceso de respuesta a las solicitudes de infor-mación y de árbitro en las disputas entre losorganismos y los ciudadanos que solicitan infor-mación y los sujetos obligados a proporcionarlade conformidad con los mandatos del IFAI.

Una preocupación que se ha expresadorespecto a las facultades del IFAI con base enla Ley de Transparencia es que no se sancionea las dependencias y entidades de maneramás inmediata y automática. Los admin-istradores de la SFP señalaron que el proceso essumamente prolongado y que no se puedenacelerar las sanciones, ya que es necesario quepasen por un proceso regular establecido en laLey de la Administración Pública; en caso con-trario, los mismos empleados de la SFP se veríansujetos a sanciones.

Este sistema sólo se ha utilizado en muy pocoscasos. Para principios de 2005, únicamente sehabían remitido cinco casos a la SFP, y sólo enuno de ellos ésta había emitido un fallo (a favorde la dependencia o entidad correspondi-ente). El hecho de que este recurso se utilice

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tan poco podría en sí ser indicativo del poderde persuasión de los mandatos del IFAI; hastaahora, parecería que el IFAI posee la legitimi-dad necesaria para que se cumplan sus direc-trices. Asimismo, las estadísticas del IFAI indicanque en más de una cuarta parte de los recursosde revisión que se le han presentado, la depen-dencia o entidad ha entregado la informaciónen disputa antes de que el IFAI emita sudecisión final, lo que nuevamente sugiere ciertogrado de respeto de las dependencias y enti-dades hacia el IFAI y hacia el proceso de recur-so de revisión.

Sin embargo, conforme el sistema va maduran-do y se presenten más remisiones, algunosobservadores han expresado su preocupaciónde que el proceso tal vez no otorgue al IFAI lasfacultades suficientes para obligar al cumplim-iento de sus decisiones. Estas inquietudes secentran en la cuestión de si la Ley disuade sufi-cientemente las conductas incorrectas. La solu-ción de este problema se dificulta por las com-plicaciones políticas y administrativas queplantea el asunto. Aunque en este informe serecomienda que se posterguen un par de añoslos cambios legislativos y por ende no sugiereque se efectúe ningún cambio radical respectoa las facultades para aplicar sanciones del IFAI,es posible que haya alguna manera de aumen-tar el poder de disuasión de la Ley. Algunasopciones serían aumentar las sanciones, aplicarsanciones diferentes o hacer valer más estricta-mente las sanciones existentes. Cabe resaltarque no es necesario que el IFAI en sí esté facul-tado para sancionar, pero que sí podría contarcon algunas otras herramientas, como el poderde:

• buscar e incautar documentos;

• disponer una audiencia con un funcionario de

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la dependencia o entidad en cuestión paraque exprese verbalmente la información solici-tada, en caso de que ésta no exista por escrito;o

• exigir que se elaboren documentos en respues-ta a una solicitud.

• Asimismo, la SFP podría tener el mandato dehacer cumplir las sanciones correspondientesen caso de que el IFAI determinara que ladependencia o entidad ha actuado incorrec-tamente.

c. El papel regulador del IFAI

Como se mencionó antes, el IFAI tiene tambiéna su cargo la elaboración de lineamientos parala implementación de la Ley de Transparencia.Actualmente existen lineamientos del IFAI (14hasta la fecha) respecto a temas como:

• la recepción, procesamiento, toma de deci-siones y notificación de solicitudes de informa-ción o peticiones de acceso o cambios en losdatos personales, así como la entrega de infor-mación;

• la forma de notificar al IFAI sobre índices dearchivos confidenciales y sistemas de datos per-sonales;

• la confidencialidad o no confidencialidad delos documentos a nivel de las dependencias yentidades;

• el control y la responsabilidad de rendir cuentasrespecto a los recursos públicos;

• la forma de procesar las solicitudes de datos

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personales y sus correcciones;

• la clasificación archivística;

• el presupuesto interno del IFAI;

• la forma de supervisar y rendir informes sobre lospresupuestos a nivel de las dependencias yentidades; y

• la información sobre confidencialidad o noconfidencialidad para los bancos.

El IFAI también ha elaborado numerosos lin-eamientos conjuntamente con varias organiza-ciones gubernamentales para coadyuvar en laimplementación de la Ley. También ha celebra-do acuerdos con varias instituciones y organiza-ciones respecto a la implementación de laLey.12

Una de las principales áreas en que ha inter-venido el IFAI en su calidad reguladora es en laclasificación archivística. En las primeras etapasde creación e implementación de la Ley deTransparencia, se detectó que el IFAI necesita-ba elaborar lineamientos con respecto a laclasificación archivística de los registros públi-cos en las dependencias y entidades. La leydeterminó que la elaboración de los lineamien-tos para catalogar, clasificar y conservar losdocumentos administrativos se asignara demanera conjunta al Archivo General de laNación y al IFAI. La única pauta que la Ley facil-ito a estas instituciones fue que los criterios declasificación archivística y conservacióndeberían basarse en las normas y prácticasóptimas internacionales.

La complejidad de este asunto se ve exacerba-da por dos factores. En primer lugar, el gobiernomexicano no dispone de una tradición archivís-

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tica, lo que da como resultado un enormeacervo de material documental sin clasificar yla ausencia de una “memoria institucional” enlos organismos. Un segundo factor consiste en lainexistencia de programas de estudio sobre lamateria, lo que ocasiona una falta de especial-istas preparados para llevar a cabo todo el tra-bajo de clasificación archivística necesario. Enresumen, se requiere la “profesionalización” dela labor de clasificación archivística, hasta quese reconozca como una trayectoria de carreray una clasificación laboral en la totalidad delgobierno federal.

El IFAI ha expedido “lineamientos generales”para la organización y conservación dearchivos en las oficinas e instituciones federales.Estos lineamientos se establecieron el 27 deenero de 2004 y determinan que la organi-zación de los archivos debe permitir un accesomás sencillo y expedito a los documentos, asícomo asegurar su integridad y conservación. Enellos se autoriza la creación de un área coordi-nadora de archivos dentro de cada depen-dencia o entidad. En un esfuerzo por profesion-alizar la actividad archivística, en estos lin-eamientos se definen claramente los requisitospara el manejo de los archivos. También sonmuy específicos respecto a la forma en que searchivarán los documentos de acuerdo con sufrecuencia de uso, relevancia, etc.

El IFAI y el Archivo General de la Nación crearonel Sistema Automatizado de Integración deInstrumentos de Consulta y Control Archivístico(SICCA), que permite a los usuarios un fácilacceso a los lineamientos sobre clasificaciónarchivística y la localización de documentos detodas las dependencias y entidades. El IFAI haestablecido lineamientos y capacitado a lasdependencias y entidades gubernamentalessobre el uso del SICCA. A lo largo del último

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año, el IFAI impartió varios cursos sobre proced-imientos de clasificación archivística, pero susactividades resultaron insuficientes para cubrirla demanda de capacitación especializada deeste tipo.

Desgraciadamente, aunque sus esfuerzos sonloables, no han logrado resolver el grave prob-lema que presenta el país en materia de clasifi-cación archivística. México carece de tradiciónen este sentido, y parece que será necesarioalgo más que estos lineamientos para ayudar alas dependencias y entidades a resolver susnecesidades en el área de clasificaciónarchivística. Existen varias propuestas de leysobre clasificación archivística pendientes anteel Congreso.

2. Capacitación

La capacitación es la segunda función del IFAI.Las disposiciones del estatuto requieren uncambio fundamental de la forma en que lasdependencias y entidades federales abordanla naturaleza y la conservación de sus recursosinformativos. Difícilmente existe una tarea en laque los beneficios sean mayores que en elaumento de la capacidad de todos los partici-pantes de comprender la Ley y mejorar su fun-cionamiento. Este punto se discute más amplia-mente en la sección sobre la relación entre elIFAI y las dependencias gubernamentales.

En cuanto a la capacitación del IFAI a su propiopersonal, las necesidades de capacitación seestablecen en cada departamento. No sabe-mos de ningún procedimiento sistémico deevaluación y desarrollo profesional de los fun-cionarios del IFAI, pero hemos escuchado devarios de ellos que a medida que han surgido

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preguntas o necesidades específicas, los recur-sos necesarios les han sido proporcionadospara aprender a abordar el problema, en gen-eral a través de algún tipo de consultoría.

3. Defensor de la transparencia e intérprete de la Ley

El IFAI, en su papel de intérprete de la Ley deTransparencia y promotor de su uso, ha llevadoa cabo acciones sustanciales. Como propulsorde una cultura de la transparencia, el IFAI tratade predicar con el ejemplo y lograr la trans-parencia en todos los aspectos de suoperación. Los Comisionados decidieron quetodas sus deliberaciones fueran abiertas y públi-cas, sin que tal grado de transparencia fuera unrequisito legal. Asimismo, la información sobrelos gastos de viaje de los funcionarios del IFAI sepublica en el sitio del IFAI en cuanto estádisponible. Todavía no se sabe a ciencia ciertasi estos esfuerzos han logrado persuadir a otrasinstituciones gubernamentales de adoptar latransparencia. Por lo menos un funcionario deuna institución federal caracterizó a losComisionados del IFAI como “fundamentalis-tas” que transmiten una actitud de superioridaden relación con los demás servidores públicos.Este tipo de percepción debilita el poder depersuasión del IFAI y podría superarse medianteun mayor grado de consulta e interacción entreel IFAI y otras instituciones gubernamentales. Talproceso tendería a crear un mayor nivel deconfianza y mejoraría la capacidad del IFAI defomentar una cultura de transparencia dentrode las dependencias y entidades a las que pre-tende hacer llegar su influencia. En la SecciónIV se presenta mayor información sobre lasactividades de difusión del IFAI.

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E. AUDITORÍAS INTERNAS

Desde sus inicios, el IFAI ha tratado de estable-cer un mecanismo de seguimiento y rendiciónde informes sobre la implementación de la Leyde Transparencia. Aunque no sabemos si seestán llevando a cabo esfuerzos sistemáticospara medir el éxito de los distintos departamen-tos del IFAI, la institución presenta ante elCongreso un informe anual global sobre susactividades.

Una rápida revisión del informe al Congreso de2003-2004 revela el grado en que el IFAI estácumpliendo las obligaciones que la Ley leasigna. En el informe se describen principal-mente los pasos que ha dado el IFAI paraestablecerse, así como algunos de sus resulta-dos preliminares. También se plantean algunasde las prioridades del organismo, que incluyenel trabajo de clasificación archivística y la elab-oración de lineamientos para la clasificaciónde información, la promoción de un uso másextendido de la Ley para razones más específi-cas por parte del público y el fomento de la uni-formidad de los sitios en Internet de las depen-dencias y entidades (para asegurar que toda lainformación correspondiente se publique y seaaccesible). Consideramos el informe anualcompleto y exhaustivo.

F. RELACIÓN CON LOS ESTADOS

Si se ha de establecer en México una “culturade la transparencia” fuerte y profundamentearraigada, no debe limitarse al nivel federal. Asípues, uno de los mandatos del IFAI es llegar alos gobiernos estatales y municipales a fin depromover la transparencia al nivel local. El IFAI

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ha establecido una división especial para lasinstancias locales: la Dirección General deVinculación con Estados y Municipios. Tambiénha llevado a cabo un estudio sobre leyes detransparencia a nivel estatal y ha dedicadoparte de su sitio en Internet a información sobrelas leyes de transparencia estatales.13

La importancia de estas acciones es obvia.Puesto que las actividades de los gobiernosestatales y municipales son más cercanas a lasvidas cotidianas de los ciudadanos promedio,los beneficios de la transparencia pueden hac-erse más evidentes a nivel local a través de laapertura de la información de estas instancias.A pesar de las limitaciones y dificultades para laexpansión de Internet (la cobertura en Méxicoes inferior al 11.8 por ciento) los funcionarios delIFAI creen que debe incrementar la capacidadde acceso a la información del público enlugar de obligarlo a acudir al Distrito Federal y“lidiar con su enorme burocracia”. Aunque noestá obligado por ley, pero sí facultado paracooperar con los gobiernos locales,14 el IFAIconsidera estas actividades de difusión un ele-mento importante de sus actividades defomento. Según los funcionarios del IFAI, en laactualidad solamente hay un verdadero com-promiso con la apertura en una tercera partede los estados, y las condiciones locales varíanen distintas áreas del país. Algunos estadostienen leyes de transparencia ineficientes, querepresentan poco más que una pantalla paratranquilizar a quienes exigen una mayor trans-parencia. Algunas de las comisiones de trans-parencia estatales (el equivalente local delIFAI) cuentan con fondos adecuados, perootras no. Morelos, por ejemplo, tiene una ley efi-ciente, pero carece de presupuesto para suadecuada implementación. Sinaloa tambiéntiene una ley robusta (la primera estatal en pro-mulgarse) pero las decisiones de su comisión no

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han recibido gran apoyo político. En algunosestados existen grupos de la sociedad civil yperiódicos que abogan activamente por latransparencia, pero otras localidades carecende tales instancias.

Las comisiones de transparencia estatales (18actualmente) intentan seguir el modelo del IFAIy continuamente solicitan su orientación. En sutrabajo con las comisiones locales, el IFAIreconoce la soberanía de los estados y sabeque no puede obligar a estas entidades aimplementar acciones específicas; puede ofre-cer asesoría y apoyar las iniciativas locales.Resultaría particularmente valioso que com-partiera su experiencia y conocimientos con lasinstancias locales. Algunas de las prioridadesactuales del IFAI en este sentido incluyen el lan-zamiento del sistema INFOMEX, con el que secreará un portal para facilitar la presentaciónde solicitudes basadas en la libertad de infor-mación. Este programa, financiado por elBanco Mundial, se implementará a través de losgobiernos locales y permitirá al IFAI promover eluso de la Ley Federal en los estados. Catorceentidades firmaron acuerdos con el IFAI enfebrero de 2005 para empezar a operar elINFOMEX. Los estados que lo hicieron fueronColima, Nuevo León, Durango, Coahuila,Guanajuato, Estado de México, Michoacán,Morelos, Nayarit, Puebla, Querétaro, San LuísPotosí y Sinaloa. El Distrito Federal tambiénsuscribió el acuerdo. Hasta ahora, el INFOMEXha intentado lograr la transparencia a nivellocal a través de la publicación de informaciónsobre los gobiernos locales en Internet.

Los esfuerzos del IFAI por llegar a los ciudadanosa nivel estatal también incluyen el suministro deapoyo técnico para la creación de páginaselectrónicas y otras herramientas de acceso, asícomo ayuda con la labor política que se

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requiere para aumentar el apoyo local para latransparencia. Para que estos esfuerzos resultenfructíferos (particularmente el último de la lista),es importante que el IFAI obtenga una presen-cia significativa en los estados. No obstante, enla actualidad su presencia se ve limitada por lafalta de recursos. Actualmente seis empleadosdel IFAI son responsables de trabajar con 18comisiones estatales y con funcionarios de otrostres estados en los que no existen las comi-siones. El IFAI también trata de ofrecer apoyo alos gobiernos municipales, muchos de los cualesson muy pequeños y con recursos gravementelimitados. Parece que las actividades locales enrelación con la transparencia se ven obstac-ulizadas significativamente por la falta de recur-sos, tanto dentro del IFAI como de los propiosgobiernos locales.

Otro desafío para el desarrollo de un movimien-to de transparencia eficaz a nivel local es lanecesidad de integrar un conjunto de gruposde apoyo similar al existente en el nivel federal.A nivel federal existe una amplia gama deorganizaciones de la sociedad civil que fuerondecisivas para la aprobación de la Ley Federaly para ponerla a prueba y promoverla en laactualidad. El IFAI ha logrado que estas organi-zaciones de la sociedad civil presionen paraque la ley se utilice más ampliamente. A nivelestatal, los funcionarios del IFAI consideran quelos grupos empresariales locales puedendesempeñar un papel importante en la promo-ción de la transparencia, pues a menudo seconsideran a sí mismos como los “rivales natu-rales” del gobierno. Los intereses comercialesdesempeñaron un papel decisivo para laaprobación de las Leyes de Transparencia enCampeche, Quintana Roo y Yucatán. Sinembargo, no parece existir una coordinaciónnacional de grupos empresariales que promue-van la legislación en materia de transparencia

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a nivel local. De adoptarse, estas accionespodrían resultar útiles, pues las organizacionesempresariales locales que ha tenido éxito con-sideran que sus actividades podrían servir comomodelo para grupos semejantes en otras áreasdel país. La coordinación de otros sectoreslocales naturales, como los de periodistas,académicos y asociaciones de la sociedadcivil, podría ser otra estrategia que valdría lapena intentar. Las coaliciones locales podríanhacer campañas para la aprobación de leyesde transparencia en aquellos estados que care-cen de ellas y promover el uso eficiente de lasleyes en aquellas áreas en que ya las hay. Laintegración de estos grupos podría hacerse encolaboración con organizaciones que tenganexperiencia en la promoción de la ley federal.15

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III. EL IFAI Y LASDEPENDENCIASY ENTIDADES

A. INTRODUCCIÓN

La eficacia de la Ley de Transparencia semedirá en última instancia por la conducta decientos de instituciones y oficinas del gobiernomexicano. En la implementación de la Ley deTransparencia, el IFAI es sólo una mitad de unaalianza crucial que deberá existir para que lalibertad de información sea una realidad. Laforma en que el IFAI interactúe con estas instan-cias—si se le considera una fuerza significativa yse le ve como un colaborador en el desarrollode una actitud generalizada y positiva hacia latransparencia—será fundamental para el éxitodel IFAI. Las dependencias y entidades sujetas ala Ley se han vuelto más sofisticadas, a menudoestán en la mejor disposición de colaborar y, ensu mayor parte, continúan trabajando parahacer efectivo el acceso a la información. Enesta sección se discuten algunos aspectosprácticos respecto a las dependencias y enti-dades, para pasar luego a centrarse en las rela-ciones entre éstas y el IFAI.

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1. ¿Quién está sujeto al IFAI?

Los “sujetos obligados” o dependencias y enti-dades sujetas al escrutinio del IFAI incluyen a losórganos de la administración pública federalseñalados en la Ley Orgánica de laAdministración Pública, a los órganos adminis-trativos desconcentrados y a la ProcuraduríaGeneral de la República. Integran el grupocerca de 250 dependencias y entidades, algu-nas de las cuales reciben muchas solicitudes deinformación, mientras que otras reciben relati-vamente pocas.

2. Estructura de las dependencias y entidades

A fin de asegurar que las dependencias y enti-dades puedan cumplir con los mandatos de laLey y garantizar la congruencia y uniformidadentre las múltiples dependencias y entidades, laLey de Transparencia define claramente unaestructura interna para garantizar su cumplim-iento dentro de cada una de las dependenciasy entidades. Cada dependencia o entidaddebe tener o establecer una Unidad de Enlace,responsable de recopilar y difundir la informa-ción, procesar las solicitudes, ayudar a los indi-viduos a elaborar sus solicitudes y preparar yentregar la información solicitada y las notifica-ciones correspondientes.

Asimismo, cada dependencia o entidad debecontar con un Comité de Información, quecoordina todas las acciones dentro de la institu-ción en relación con la Ley, asegura la eficien-cia del proceso de solicitudes, confirma, revocao modifica las decisiones adoptadas por laUnidad de Enlace con respecto a la confiden-cialidad de la información y garantiza que lossistemas de organización y clasificación

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archivística dentro de la dependencia o enti-dad sean acordes con los lineamientos del gob-ierno.

B. CUESTIONES ESPECÍFICAS A LAS DEPENDENCIAS YENTIDADES

1. Clasificación archivística

Hemos comentado ya sobre la importantecuestión de la clasificación archivística, desdela perspectiva del papel regulatorio del IFAI. Elmanejo de los archivos—en particular la clasifi-cación archivística sistemática de los registrosya existentes—es una tarea enorme, casi insalv-able. Según los funcionarios del ArchivoGeneral de la Nación, hay más de 50 kilómetrosde cajas de material archivado, y los archivistasmismos desconocen el contenido de al menos60 por ciento de ellas. Cada año se ingresanmás de 14 millones de registros. Tanto el IFAIcomo los sujetos obligados están de acuerdoen que este problema debe ser abordado a lamayor brevedad posible. La labor de ordenarestos archivos podría parecer a veces unatarea de titanes, pero es necesario tomar cier-tas decisiones y establecer prioridades de man-era que las dependencias y entidades sepanqué registros solicitados existen y tengan man-era de identificarlos y entregarlos. Además,cualquier reforma legislativa respecto a la clasi-ficación archivística debe tomar en cuenta lasnecesidades presupuestales de las dependen-cias y entidades que pondrán en práctica losnuevos procedimientos de clasificaciónarchivística.

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2. El tiempo de respuesta de las dependencias y entidades

Actualmente, el tiempo de respuesta pareceser uno de los principales puntos a favor de lasdependencias y entidades. La ley exige a estasinstituciones responder a las solicitudes dentrode un plazo de 20 días hábiles. Hasta ahora, lasdependencias y entidades se han adelantadoa este plazo. En promedio, las respuestas se hanemitido en 11 días hábiles. Si bien este nivel decumplimiento con los plazos obligatorios cierta-mente es alentador, así como indicativo de ladisposición de las dependencias y entidadesdesde el principio para cumplir con sus obliga-ciones de transparencia, es importante asegu-rar que esta tendencia continúe. Los funcionar-ios de las dependencias y entidades estáncuestionando ya si cuentan con los recursosnecesarios para manejar el número de solici-tudes que se reciben actualmente (aunque larapidez con que se emiten las respuestas pare-cería contradecir esta preocupación) y señalanque los empleados responsables del cumplim-iento de la Ley de Transparencia tienen otrasobligaciones que compiten con ésta. En lamayoría de las dependencias y entidades, porejemplo, la dirección de la Unidad de Enlaceno es un trabajo de tiempo completo. La sufi-ciencia de los recursos de las dependencias yentidades y su capacidad de manejar unnúmero creciente de solicitudes son temas quedeberán tratar conjuntamente el IFAI y los fun-cionarios de las dependencias y entidades encuestión.

3. Capacitación del IFAI a nivel de las dependencias y enti-dades

Poco después de la promulgación de la Ley deTransparencia, el IFAI instrumentó una iniciativa

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de capacitación bastante extensa que se con-centró en los requisitos generales de la Ley. Sinembargo, estas sesiones de capacitación no seajustaron a las necesidades y circunstanciasparticulares de cada dependencia o entidad.A medida que las dependencias y entidades sehan ido familiarizando con la Ley, han solicitadocapacitación más específica. El IFAI sueleresponder a esas solicitudes. Como indicó unempleado del IFAI, existe la necesidad de“capacitación más sofisticada”.

Actualmente, el IFAI imparte talleres sobre losrequisitos de la Ley de Transparencia, pero enopinión de algunas dependencias y entidades,estas presentaciones no abordan las necesi-dades reales de su personal. El IFAI ha procura-do remediar esta situación solicitando a lasdependencias y entidades que enumeren lostemas de su interés, pero no son muy claros losresultados que se han logrado en este sentido.Las deficiencias percibidas en el IFAI para abor-dar las necesidades reales podrían corregirse através de una mejor interacción con las depen-dencias y entidades y la coordinación o diseñoconjunto de los programas de capacitación,como se discutirá con mayor profundidad másadelante.

El personal del IFAI también responde a las pre-guntas específicas que las dependencias y enti-dades le plantean (por teléfono) cuando sur-gen dudas respecto a cuestiones específicas.No obstante, no sabemos si estas preguntas dela “vida real” se utilizan para generar un proto-colo formal de capacitación diseñado parasuministrar a las dependencias y entidades eltipo de orientación que necesitan.

Por último, el IFAI lanzó recientemente un “sis-tema de aprendizaje electrónico” que tiene elpotencial de aprovechar al máximo los recursos

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de capacitación disponibles (y aparentementelimitados) para llegar al mayor número posiblede empleados de las dependencias y enti-dades encargados del cumplimiento de la Leyde Transparencia. Este sistema, titulado e-fai,16

incluye información detallada en la que seexplican los lineamientos sobre confidenciali-dad de la información, archivos y datos person-ales.17 Este sistema está dirigido específica-mente a las Unidades de Enlace y a los miem-bros de los Comités de Información.

El IFAI también ha implementado accionesimportantes de capacitación a las dependen-cias y entidades en materia de clasificaciónarchivística. El Archivo General de la Nacióncolabora con el IFAI para ayudar a las depen-dencias y entidades a clasificar y resguardar lainformación. Hasta ahora, el IFAI ha impartido28 cursos de clasificación archivística y 4,200funcionarios han recibido capacitación. Noobstante, el IFAI no ha suministrado capac-itación sobre los criterios específicos que debenaplicarse para clasificar información comoreservada, ni ha logrado ofrecer capacitaciónsobre clasificación archivística específica acada dependencia o entidad. Tambiénparece existir un nivel muy bajo de seguimientoo supervisión dirigido a detectar si estos progra-mas de capacitación han dado resultados.

Por un lado, las dependencias y entidadesnecesitan mayor orientación en esta área y, porel otro, muchos funcionarios reconocen que alIFAI le es imposible acudir a las agencias, com-prender el tipo de información particular decada una y establecer la mejor forma dearchivarla. Las dependencias y entidades mis-mas tienen la obligación de evaluar interna-mente la información y aplicar los lineamientosgenerales a su información específica. Muchasde las decisiones y criterios para clasificar infor-

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mación como reservada necesariamenterecaerán en las propias dependencias y enti-dades. Al mismo tiempo, los funcionariosrequieren mayor orientación respecto a laforma de clasificar información como reserva-da, a manera de reducir las posibilidades deque el IFAI revoque sus decisiones con base enla Ley de Transparencia. Una forma de amino-rar estas tensiones y proporcionar mayor ori-entación sobre criterios específicos consistiríaen proporcionar al IFAI los recursos y facultadesnecesarios para ir a las dependencias y enti-dades y revisar algunas bases de datos.

Como hemos dicho ya, podría ser benéficopara las actividades de capacitación del IFAIque aumentaran las consultas y la interaccióncon los funcionarios responsables en las depen-dencias y entidades de la implementación dela Ley de Transparencia. Son ellos quienes estáninmersos en la situación y comprenden mejorlos problemas cotidianos que plantea la necesi-dad de responder a las solicitudes de informa-ción. Son también la única fuente deconocimientos respecto a las características ynecesidades particulares de sus institucionesespecíficas (por ejemplo, las consideracionesespeciales de los tipos de datos que manejan ylas formas en que está organizado este materi-al). Otra sugerencia sería solicitar la partici-pación de las ONG particularmente interesadasen la labor de una dependencia o entidadespecífica y obtener sus sugerencias sobre lamejor forma de organizar y clasificar la informa-ción. Aunque son las dependencias y entidadeslas que deben establecer los sistemas derecopilación de información, la sociedad civilpuede ayudar, y de hecho ha ayudado, enbuena parte de esa labor.

Algunas dependencias y entidades tienen laidea de que el IFAI proporciona orientación

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“desde arriba” sin conocer realmente sus reali-dades internas. Si se permite que se difundaesta percepción, el resultado podría ser unaresistencia cada vez mayor de las dependen-cias y entidades a los cambios culturales quepretende fomentar la Ley de Transparencia y,en última instancia, se verían amenazadas lalegitimidad y la autonomía del IFAI. Las activi-dades de capacitación son un área en queobviamente sería útil solicitar la participaciónde las instituciones. Una sugerencia constructi-va que se nos hizo fue que los Comisionados delIFAI convocaran a reuniones periódicas (quizáanuales o semestrales) a los representantes delas Unidades de Enlace y de los Comités deInformación de las dependencias y entidadespara atender sus inquietudes y solicitar suretroalimentación en una serie de temas deinterés mutuo Dada la naturaleza especializadade los temas que probablemente surgirían enestas reuniones, podría convenir que se convo-caran sesiones por sector gubernamental—unaclasificación lógica sería: de seguridad,económico y social—en lugar de convocar unasola reunión para las aproximadamente 250dependencias y entidades federales. A travésde un proceso de consulta formal de este tipo,es más probable que las dependencias y enti-dades se asimilen a una cultura de la trans-parencia y estén más dispuestas a apoyar lalabor del IFAI.

C. LA RELACIÓN ENTRE EL IFAI Y LAS DEPENDENCIASY ENTIDADES: TENSA, PERO AMISTOSA

La relación entre las dependencias y entidadesy el IFAI se complica por el doble papel quedesempeña el IFAI de (1) supervisión (recursosde revisión) y (2) capacitación y ayuda.

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También se complica por la ambivalencia demuchos empleados de las dependencias yentidades ante el concepto de la transparen-cia, que plantea una total inversión de la tradi-cional cultura de ocultamiento y negación. Larelación entre el IFAI y los sujetos obligadosresalta las dificultades de legislar los cambiosculturales.

Esto no significa que las dependencias y enti-dades no estén dispuestas a participar en estatransición. Muchos funcionarios están orgullososde ser parte de un régimen integral de trans-parencia más amplio y difundido que los exis-tentes en otras partes del mundo. Existe unacervo de apoyo sustancial a nivel de lasdependencias y entidades sobre la utilidad delIFAI y sus atributos positivos. No obstante, se hanexpresado diversas inquietudes al respecto anivel de las dependencias y entidades.

1. Áreas en que existe un acuerdo sustancial

En general, a nivel de las dependencias y enti-dades, existe el compromiso de seguir adelantey convertir el acceso a la información en unode los logros del actual gobierno. El tenor y lasacciones del gobierno del Presidente Fox estánenfocados a dejar un legado de compromisocon la transparencia en la sociedad mexicana.Además, puesto que en gran medida se tratade un logro del pueblo de México, que presionópor esta ley, a los gobiernos futuros no les seráfácil revertir el nivel actual de transparencia.

La nueva Ley de Transparencia ha tenido ya unimpacto positivo en muchos de los abusos quese habían considerado más atroces en el sectorpúblico. Ejemplo de ello es la desaparición máso menos total de los “aviadores” (empleados

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gubernamentales que, estando en la nómina,se presentaban a recoger su pago al final decada mes sin haber acudido nunca a trabajar).Se ha disuadido a estas personas porque lasnóminas se empezaron a publicar, por lo quemuchos fueron despedidos y otros simplementese vieron forzados a dejar de recoger suscheques. La ley ha tenido también un efectopositivo en la administración pública de conce-siones, licitaciones, licencias y permisos, porqueahora han aumentado las posibilidades deque, al hacerse públicos estos documentos, seponga en evidencia la corrupción.

Los funcionarios de las dependencias y enti-dades señalan también que, en general, se haavanzado significativamente en cuanto a latransparencia contable y presupuestal; el gob-ierno provee cada vez más esta información alos ciudadanos. Además, el procedimiento através del cual el IFAI califica la transparenciaen las páginas electrónicas de las dependen-cias y entidades ha resultado sumamente útil.Las instituciones compiten para obtenermejores calificaciones por sus sitios.

Otra área en que existe acuerdo es la relativa ala promoción de la Ley entre el público. Algunosfuncionarios de las dependencias y entidadesindican que ni la Ley ni el IFAI han logrado llegara los sectores sociales más desposeídos. La per-cepción es que solamente recurren a la Ley losperiodistas y los empresarios interesados enhacer negocios con el gobierno. Es necesariopromover la Ley en la sociedad en general. Lasdependencias y entidades temen que de noocurrir esto, la Ley solamente será útil paraaquellos grupos que la empleen por razones pri-vadas y egoístas y para obtener algún benefi-cio financiero. El IFAI y los representantes de lasociedad civil están de acuerdo en que esnecesario dar respuesta a esta preocupación.

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Aunque se han expresado gran número de críti-cas respecto a la implementación de la Leydentro de las dependencias y entidades, en lapráctica la mayoría de los funcionarios apoyanla Ley y reconocen su importancia como instru-mento fundamental de la reforma del Estadomexicano. Diversos sectores gubernamentalesreconocen que deben trabajar con el IFAI paraaumentar su eficiencia y cumplir con la Ley.

2. Preocupaciones de las dependencias y entidades

Aunque la Ley de Transparencia y la labor delIFAI en general cuentan con el acuerdo y elapoyo sustanciales en las dependencias y enti-dades, también hay, como es de esperarse, unconjunto de inquietudes relativas a la carga detrabajo que la Ley de Transparencia implica.Una inquietud importante entre los represen-tantes de las dependencias y entidades es lafalta de recursos. La ley entró en vigor sin con-siderar la necesidad de recursos adicionales enlas dependencias y entidades para cumplir susmandatos. Hay falta de recursos humanos yfinancieros. Por ejemplo, el puesto de enlaceinstitucional generalmente se ha añadido a lacarga de trabajo ya existente de algúnempleado. Las tareas adicionales de clasifi-cación archivística también aumentarán lacarga de los empleados en que recaigan.

Otra preocupación importante es que algunasveces se considera al IFAI como un organismoarrogante y prepotente. Algunos funcionariosde las dependencias y entidades expresan lasospecha de que los Comisionados se sienten“superiores” a otros servidores públicos. Elhecho de que el IFAI a menudo dicte sus lin-eamientos sin consultar a las dependencias yentidades probablemente ha agravado esta

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percepción. En un ejemplo de un lineamientoque resultó ser frustrante y puede haberse con-siderado autocrático entre algunos funcionariosde las dependencias y entidades, el IFAI tomóla decisión de hacer públicas todas sus resolu-ciones. Esta medida se adoptó para mostrar elcompromiso del IFAI mismo con la transparen-cia. No obstante, algunas dependencias y enti-dades se quejan de que esta disposición puederesultar dañina para algunos sectores sensiblesdel gobierno.18 Los funcionarios de las depen-dencias y entidades consideran al IFAI comoparte del sector público y creen que deben tra-bajar conjuntamente. En un análisis más ampliose abordará la necesidad de comunicaciónpara superar algunas de estas difíciles ten-siones.

Otra crítica es que solamente unos cuantos delos Comisionados del IFAI son abogados;algunos representantes de las dependencias yentidades afirman que a esto se debe quehaya asuntos jurídicos que pudieran no serdebidamente manejados en el IFAI. Aseverantambién que la mayoría de los Comisionadosdel IFAI no comprende el funcionamiento delservicio público.

Otra preocupación grave que se expresa anivel de las dependencias y entidades es laausencia del derecho de apelación de lasdependencias o entidades ante una decisiónadversa del IFAI. Los solicitantes insatisfechospueden apelar ante los tribunales las decisionesdel IFAI, pero a las dependencias y entidadesno se les otorga un derecho equivalente.Algunas dependencias y entidades se muestranfrustradas ante esta discrepancia jurídica. Éstepodría ser un aspecto de la Ley que debe abor-darse, aunque no creemos que el sistema exis-tente respecto al derecho de apelación seainadecuado.

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Otra crítica de las dependencias y entidades serefiere al uso de los medios noticiosos paraobligar a las dependencias y entidades a unamayor transparencia. Existe la percepción entrealgunos funcionarios de que el IFAI utiliza losmedios de comunicación para influir en laopinión pública a su favor y en detrimento deotras dependencias gubernamentales. El IFAI, alcarecer de una autonomía constitucional real,como aquella de la que disfruta la ComisiónNacional de Derechos Humanos, tal vez estéutilizando la publicidad en los medios de comu-nicación para aumentar su visibilidad y supoder, así como los de la Ley de Transparencia.El IFAI claramente desea obtenerreconocimiento público para su mandato y susactividades. Aunque tal vez el IFAI necesitedifundir ciertas disputas con dependencias yentidades, el uso de los medios de comuni-cación podría ser considerado por otras institu-ciones públicas como una forma de propagan-da y no como un esfuerzo legítimo de promo-ción de la transparencia. Algunas dependen-cias y entidades creen que han empezado adesarrollar una relación de mayor madurez conel público y que las cuestiones contenciosas nodeben debatirse en los medios de comuni-cación, sino abordarse a través de un mayordiálogo. No existe razón en este momento paraconsiderar indebido el uso de los medios decomunicación por parte del IFAI.

Existen varios asuntos prácticos que podríanresolverse a través de una mejor comunicación.Las dependencias y entidades podrían benefi-ciarse si se les diera mayor información sobre laclasificación de sus materiales como reserva-dos. Por la naturaleza general de los lineamien-tos existentes, se han presentado casos en quelas distintas dependencias y entidades los haninterpretado de diferente manera. Convendríaal IFAI llevar a cabo investigaciones y capac-

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itación más profundas al respecto.19

Otra dificultad que mencionan algunos fun-cionarios ha sido que algunos miembros delpúblico han confundido los mecanismos paralas solicitudes basadas en la libertad de infor-mación con preguntas administrativas básicas.El cálculo de la gravedad de este problemapuede variar, pero es posible que un númerosignificativo de consultas caigan dentro de estacategoría en la que, esencialmente, no se tratade una solicitud basada en la libertad de infor-mación. Este aspecto podría mejorar si se infor-ma mejor al público, pero el IFAI podría analizarla posibilidad de crear un filtro en el SISI en elque se solicite al usuario que perfeccione unapregunta o explique al usuario la diferenciaentre una simple pregunta administrativa y unasolicitud basada en la libertad de información.

Otra cuestión práctica en la que podría resultarútil ofrecer mayor orientación se refiere a lapublicación de las actividades diarias de losfuncionarios de las dependencias y entidades.Muchos funcionarios no comprenden clara-mente qué cosas deben hacerse públicas ycuáles deben mantenerse en privado. Aunqueel público tal vez desee saber (y necesite saber)algunos detalles de las agendas de los fun-cionarios, hay casos en que los funcionarios notienen agendas formales porque no se lesrequiere. El IFAI debe proporcionar a las depen-dencias y entidades mandatos claros que lespermitan comprender mejor cuándo tienenque registrarse y hacerse públicas las activi-dades diarias de los empleados gubernamen-tales.

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D. CONSTRUYENDO PUENTES DE COMUNICACIÓN

El IFAI reconoce la existencia y validez de algu-nas de estas quejas y tensiones, mientras que aotras no se les ha otorgado una atención signi-ficativa o —en opinión de algunas dependen-cias y entidades— adecuada. El volumen dequejas, por muy pequeñas que algunas de ellassean, es en sí causa de preocupación. Un mejorsistema de comunicación entre el IFAI y los suje-tos obligados podría ayudar a abordar algunasde estas quejas antes de que provoquen dañospermanentes en la relación entre el IFAI y lasdependencias y entidades y, en última instan-cia, al éxito en la implementación de la Ley.

El IFAI debe hacer esfuerzos por aclarar contin-uamente el alcance, la extensión y las políticasfundamentales que subyacen a la Ley. Aunqueha habido una gran capacitación en lasdependencias y entidades sobre la manera deimplementar la Ley, responder a las solicitudes einterpretar los lineamientos, hay varias áreas deinterpretación e implementación fundamen-tales de la Ley en que se presentan desacuer-dos entre el IFAI y las dependencias y enti-dades. Tal vez sea necesario considerar y discu-tir estas áreas como parte de un programa decapacitación a fin de ampliar la cultura detransparencia a nivel de las dependencias yentidades y evitar disputas serias entre lasdependencias y entidades y el IFAI.

La capacidad del IFAI de salvar este obstáculoy ayudar a establecer una cultura burocráticamás abierta dependerá en gran medida de suhabilidad para tenderles la mano a las depen-dencias y entidades y combatir las tendenciashacia el ocultamiento. Aunque no se ha erradi-cado la larga tradición de hermetismo, tantolos funcionarios de las dependencias y enti-dades como los solicitantes de información y elIFAI han señalado que, por pequeño que sea, elcambio es perceptible.

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IV. LA RELACIÓNENTRE EL IFAI YEL USUARIOFINAL

A. INTRODUCCIÓN

Entre las amplias responsabilidades que la Leyde Transparencia otorga al IFAI, la primera es“promover y difundir el ejercicio del derecho deacceso a la información”.20 En esta sección nosenfocaremos en el uso que de la Ley hacen losparticulares, las instituciones, los periodistas, losacadémicos, las empresas y las organizacionesno gubernamentales (“ONG”). Esta secciónabordará la promoción y difusión del derechode acceso de la sociedad civil, incluyendoáreas de éxito rotundo y áreas abiertas amejoría continua. Este informe ya trató anterior-mente una de sus responsabilidades: servircomo la órgano de apelación ante elincumplimiento de una dependencia o entidadfederal. Ya que la viabilidad política del IFAIdepende de su relación con el usuario final y dela percepción pública de su eficacia para

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alcanzar sus objetivos promocionales, nuestroscomentarios están dirigidos a la manera en queel IFAI enfrenta estas tareas y la forma en que elpúblico consumidor en general lo entiende.

Han transcurrido cuatro años desde que seaprobó la Ley y sólo tres desde que los ciu-dadanos empezaron a interactuar con el sis-tema. No es suficiente tiempo para hacer unaevaluación completa de la calidad de estainteracción. Probablemente la única con-clusión concreta a la que se pueda llegar eneste momento sobre la interacción del IFAI conlos ciudadanos sea que se necesita incremen-tar los esfuerzos de promoción y publicidad dela Ley. Nuestras entrevistas e investigacionesconfirman que la percepción del IFAI y del másamplio concepto de transparencia varía signi-ficativamente en la sociedad civil.

Subyacente a todos los aspectos de la relaciónentre el IFAI y la sociedad civil está elreconocimiento de que una implementaciónexitosa de la Ley de Transparencia requerirá deun cambio fundamental, no sólo en el gobiernosino también en la forma de pensar de los ciu-dadanos mexicanos. Como Issa Luna Plaescribió en 2002, el público mexicano tiene unlargo camino por recorrer para desarrollar unacultura de búsqueda y adquisición de informa-ción, un problema que comparte con países deAmérica Latina que tienen una prolongada his-toria de ocultamiento.21

B. BASE LEGAL PARA UNA RELACIÓN CON LOSUSUARIOS FINALES

En esencia, hay tres formas de interacción entreel IFAI y el público:

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1. a través de solicitudes a los sujetos obligados(facilitadas por el IFAI);

2. a través del sistema de recurso de revisión, encaso de respuestas insatisfactorias; y

3. a través de la publicación y distribución deinformación que aumente el conocimientopúblico de la Ley de Transparencia.

Analizaremos cada uno de estos tres tipos deinteracción como mecanismo para explorar larelación de la sociedad civil con el IFAI.

C. MECANISMO DE SOLICITUDES: VENTAJAS YDESVENTAJAS DE INTERNET Y DE LA LEY DETRANSPARENCIA

Hubo un momento definitorio al principio de lahistoria del IFAI cuando el Instituto decidióponer énfasis en Internet como un medio parafacilitar las solicitudes de información. Si bien escierto que las solicitudes de informaciónpueden presentarse personalmente o enviarsepor el correo tradicional, actualmente 92 porciento de las solicitudes se hacen a través deInternet.22 Por lo tanto, el acceso a Internetprobablemente sea el mejor indicador parasaber qué posibilidades hay de que los individu-os u organismos ejerzan los derechos que lesconfiere la Ley de Transparencia. Internet tam-bién es más común para presentar recursos derevisión al IFAI cuando hay una respuesta insat-isfactoria de una dependencia o entidad.Invertir en Internet como medio favorito deacceso fue una iniciativa contundente y signi-ficativa para el IFAI y las dependencias delEjecutivo. No cabe duda de que estos sistemaselectrónicos representan el futuro y permiten un

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uso fácil y eficiente del sistema de la libertad deinformación. Sobre todo, parece haber un altonivel de satisfacción en la facilidad con la quese presenta una solicitud en línea a través delsistema de solicitudes de información (SISI), loque indica que los formatos han sido relativa-mente sencillos de utilizar. Sin embargo, hayuna inquietud extendida respecto al grado enel que depender de Internet limita la partici-pación del público en general. Aunque la efi-ciencia del sistema computarizado es notableen cuanto al acceso del público en general alsistema de la libertad de información, el hechode que se dependa del acceso a Internet rep-resenta un problema para México, un país digi-talmente dividido. Estadísticas actuales revelanque sólo 11.8 por ciento de la población mexi-cana tiene acceso a Internet23, y aun cuandohay otros medios disponibles (entrega personalo a través de correo tradicional) para presentarlas solicitudes, su uso es significativamentemenor por una serie de causas, entre ellas, ellargo tiempo que actualmente requiere utilizarmétodos distintos a Internet y la disminución delas posibilidades de mantener el anonimato.24

Para que el uso de la Ley sea más amplio, el IFAIdebería considerar medios innovadores parallegar al público en general que no se basenexclusivamente en el acceso a una computa-dora personal y, además, minimizar el tiempoque toma presentar una solicitud y garantizarun alto nivel de anonimato.

Un buen enfoque podría ser la ampliación de lainiciativa e-México que actualmente ofrecemás de 3,000 puntos de acceso (centros comu-nitarios digitales) en todo el país como parte delos esfuerzos para prestar una serie de serviciosgubernamentales a segmentos de la poblaciónque todavía no los reciben en su totalidad. ElSISI todavía no está integrado al portal de e-México pero el IFAI negocia dicho acceso en

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este momento.25 Otra posibilidad sería explorarel desarrollo de un mecanismo de “baja tec-nología” para presentar solicitudes de informa-ción, como una mayor disponibilidad de las for-mas impresas sencillas; por ejemplo, distribuyén-dolas en oficinas postales y en otros lugares endonde se dé servicio al ciudadano regular-mente.

Todo parece indicar que quienes hacen uso dela Ley son personas de ingresos altos en zonasurbanas. Si bien es importante generalizar el usode la Ley, se debe tener en mente una serie defactores. México no es el único país con un sis-tema de derechos de la libertad de informa-ción con esta tendencia. Los patrones de usode leyes de transparencia con frecuencia repli-can patrones de uso de herramientas jurídicassimilares. Más aún, las ONG y otras institucionesque hacen uso la Ley pueden representar a ungran número de personas del público en gener-al que no la utilizan de manera directa y per-sonal.

Además, se pone mucho énfasis, muy apropi-adamente, en medidas anticipadas decumplimiento o éxito: cuántas solicitudesbasadas en la libertad de información sehacen, cuál es el nivel de apertura, cuál es elritmo de apertura. Todo esto es importante,pero nuestro análisis sugiere otros muchos pun-tos: Primero, existen distintos usos de la Ley,cada uno de los cuales es relevante para unsector distinto. Algunos usos (como el acceso alos archivos médicos) prevén la satisfacción ciu-dadana a gran escala. Otros, como el caso delas investigaciones de genocidio en la décadade los setenta, tienen mayor importancia desdeel punto de vista político y social que comoasuntos individuales privados. Se debe darseguimiento a estos dos tipos de casos pero unasatisfacción amplia con la Ley sólo empezará a

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darse cuando los casos que afectan a las per-sonas en su vida diaria se difundan y se vuelvanmás comunes. Los casos más grandes y máspolíticos son importantes porque entonces sepuede decir que la Ley afecta las políticas,contribuye a la democratización o apoya elcrecimiento económico. Si la legislación enmateria de transparencia supone ser un instru-mento de democratización o de desarrolloeconómico, una consideración importante esel propósito con el cual se solicita la informa-ción. ¿A fin de cuentas, qué impacto tienen lospatrones de uso en el público en general?¿Quién utiliza el sistema y por qué? ¿Su uso con-duce a un mayor conocimiento público y a unmayor apoyo a la Ley de Transparencia?¿Pueden utilizar las personas que hacen uso dela Ley la información que reciben satisfactoria-mente y darla a conocer cuando es importantepara el público en general? El IFAI y las ONG, aldar seguimiento a las demandas y al diseñar susiniciativas de transparencia, deben contemplarestos dos caminos y estas preguntas subya-centes.

D. TIPO DE INFORMACIÓN SOLICITADA

El IFAI desarrolló un sistema de categorizaciónbásica para dar seguimiento a los tipos de infor-mación solicitada (véase Apéndice I para con-sultar las solicitudes por tema en 2003 y 2004).Debido a problemas técnicos en la pre-sentación de información, la comparaciónentre los dos años de recopilación de datos esimprecisa y la información no siempre respondelas preguntas más interesantes como por ejem-plo, si el uso de la Ley de Transparencia haceque el electorado esté mejor informado en lostemas más apremiantes o si, por el contrario, el

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uso de la Ley produce principalmente informa-ción orientada al escándalo que tiende adevaluar la fe en el sistema político.Recomendamos que el IFAI y la sociedad civilrevisen, desde el punto de vista de su utilidad yrelevancia, el tipo de información que se estárecabando.

Muchas de las personas que entrevistamoshicieron notar que la gran mayoría de las solici-tudes presentadas a la fecha tienen que vercon el gasto de los recursos públicos. Éstasabarcan desde la cantidad de dinero quegasta la esposa del Presidente en ropa hasta larenta que pagan las dependencias y entidadespor los inmuebles en los que se ubican sus ofici-nas. La información relativa a los sueldos y gas-tos de viaje de los funcionarios de las depen-dencias y entidades también es un tema recur-rente en las solicitudes. Dada la historia de cor-rupción gubernamental en México, la atenciónque se da al uso (y posible abuso) de los fondospúblicos es comprensible. Con frecuencia, elconcepto de “rendición de cuentas” es sinóni-mo de vigilancia fiscal. Sin embargo, la Ley deTransparencia no madurará verdaderamentehasta que se utilice para obtener informaciónsobre una amplia gama de actividades ofi-ciales y hasta que se perciba como un mediofundamental para facilitar el debate públicoinformado sobre temas de políticas como elmedio ambiente, la educación, el trabajo y lasrelaciones exteriores. Pensamos que el papelde los medios de comunicación es de vitalimportancia para cualquier tipo de cambio enel uso de la información y en el tipo de informa-ción que se considera pertinente. En la sigu-iente sección entraremos en detalle sobre estepunto.

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E. OCUPACIÓN DEL SOLICITANTE COMO REFLEJODEL TIPO DE USO

Sin un estudio más amplio que nos permitaanalizar el uso que se le da a la informaciónobtenida, las categorías de ocupación puedenservir como un tosco sustituto para determinarsu probable utilización. El IFAI, como lo hacepara categorizar los tipos de solicitud, recogeinformación sobre la ocupación de los solici-tantes. Hay cinco grandes categorías en lasestadísticas del IFAI: iniciativa privada, acade-mia, gobierno, medios de comunicación y otro.Estas categorías son un tanto problemáticaspues resulta imposible determinar si las solici-tudes guardan relación con la ocupación delsolicitante (lo más probable es que no sea asícuando se trata de solicitudes de datos person-ales, por ejemplo), cómo se usa realmente lainformación solicitada, qué puede incluir la cat-egoría “otro” y qué categorías de empleopueden encontrarse en cada grupo. Un grupoimportante que no aparece en la lista es el delas ONG e instituciones similares que promuevenel bien común. A pesar de estas deficiencias, lainformación recogida por el IFAI, aunada a lainformación cualitativa recabada para esteinforme, muestra ciertos puntos de interés.

Primero, y en contraposición con la idea quegeneralmente se tiene respecto a las leyes delibertad de la información y su utilidad para losmedios noticiosos, los periodistas opinan que laLey de Transparencia ha tenido un impacto rel-ativamente imperceptible en el periodismo engeneral. Al explicar por qué, los periodistashacen referencia a los siguientes factores:

• El periodismo exitoso suele depender de lainmediatez y la novedad de la noticia. El tiem-po de respuesta que estipula la Ley puede vari-

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ar desde menos de veinte días hasta cincomeses si se utilizan los recursos de revisión y prór-roga. Esto disminuye la utilidad de la Ley parafines periodísticos.

• El periodismo de investigación y el especializa-do constituyen un porcentaje relativamentebajo de los medios de comunicación mexi-canos en su conjunto y prácticamente se limi-tan a los medios impresos (los funcionarios delIFAI confirmaron que la mayoría de quienes asis-ten a los cursos de capacitación que ofrecen alos periodistas provienen de este tipo de mediosde comunicación).

• Se percibe que el número de cursos de capac-itación pertinentes que están a disposición delos periodistas y que les son accesibles es insufi-ciente. Esto incluye los cursos que ofrecen tantolas ONG como el IFAI. No quedó clara la man-era en que estos cursos pueden mejorar o sirealmente habría asistencia a un mayor númerode sesiones de capacitación.

Sí parece haber un pequeño cambio en laatención que los medios noticiosos prestan a laLey de Transparencia. Un funcionario del IFAIseñaló que el director de un prominente per-iódico—pensando que si podía obtener uníndice de respuesta de 10 por ciento habríavalido la pena el esfuerzo—había ordenado asus periodistas que presentaran semanalmentedos o tres solicitudes con base en la libertad deinformación. Si bien se puede esperar que losperiodistas utilicen la Ley de esta manera, hayrazones para cuestionar si esa expectativa esrealista. El problema se exacerba cuando lasdependencias y entidades se resisten a la aper-tura y los solicitantes deben recurrir al procesode revisión. Naturalmente tomará tiempo estim-ular y capacitar a los periodistas para quehagan uso de la Ley en formas creativas y efi-

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caces con mayores posibilidades de obtenercasos relevantes que impulsen el apoyo públicoa la transparencia.

Otra estrategia recomendada para incorporarmás a los periodistas es crear un foro que fort-alezca las relaciones entre los periodistas, lasONG y otras instituciones de la sociedad civilcomo son las organizaciones académicas. Estasinstituciones tienen mayores probabilidades decontar con el tiempo, el interés y la dedicaciónpara dar seguimiento a casos relevantes o departicular interés. Una vez presentada una solic-itud basada en la libertad de información, laONG trabajaría con el periodista interesadopara publicar el reportaje y pondría énfasis enel mecanismo con el que se obtuvo la informa-ción (la Ley de Transparencia). Estas “historiasde éxito” seguramente tendrían la repercusiónpositiva en el público, necesaria para dar másrelieve a la Ley de Transparencia.26

En otros países, la creación de centros de peri-odismo de investigación han probado ser unelemento importante para la promoción deuna cultura de transparencia. En México, laorganización Periodistas de Investigación, afilia-da a la organización Investigative Reportersand Editors, Inc. (IRE), parece ser una red cre-ciente de periodistas de investigación y podríaconsiderarse un buen aliado para futurascapacitaciones a periodistas en el tema de lalibertad de información. Además sería útilestablecer becas y premios a reportajes deinvestigación. Por ejemplo, el CentroInternacional para Periodistas tiene en marchaun proyecto de reportaje de investigación paraperiodistas armenios que pasan cuatro sem-anas en los EEUU para aprender acerca de losreportajes de investigación y patrocina unaserie continua de talleres en América Latina tit-ulada “Medios y Libertad de Expresión en las

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Américas” dirigida especialmente a periodistas.Anualmente, la IRE otorga premios parareconocer los trabajos de investigación sobre-salientes y ayuda a identificar técnicas y recur-sos para completar los artículos.

Según la información del IFAI, el porcentaje deempresarios que hacen uso de la Ley ha dis-minuido en forma constante en relación con losdemás grupos (22.8 por ciento en 2003 y 18 porciento en la primera parte de 2005). Muchas delas personas entrevistadas tenían la idea deque la Ley era utilizada principalmente por lainiciativa privada para mejorar su posicióncompetitiva. Sin embargo existe la percepciónde que los “empresarios” o quienes utilizan laLey con fines empresariales solicitan informa-ción más intensamente de lo que refleja la infor-mación disponible.

Los académicos son el grupo que mayor usohace de la Ley y es el único que ha aumenta-do su porcentaje de uso consecutivamentecada año. Es posible que este grupo incluya aorganizaciones de la sociedad civil que solici-tan información para iniciativas de beneficiopúblico—como, por ejemplo, la Asociación CivilLa libertad de información-México A.C. (LIMAC)y la Fundación Información y Democracia(FIDAC)—ya que gran parte de su personal y desus investigadores afiliados tienen vínculosacadémicos.

Los usuarios potenciales de la Ley deTransparencia que están en la mejor situaciónpara maximizar el impacto de la apertura pare-cen ser las ONG especializadas en áreas depolíticas específicas. Por ejemplo, un grupoambientalista local que siga de cerca las activi-dades industriales en su comunidad podríatener el conocimiento necesario y el incentivopara buscar información sobre materiales peli-

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grosos utilizados en las fábricas locales; unaorganización agrícola o de defensa rural estaríaigualmente preparada para solicitar informa-ción acerca de los subsidios agrícolas del gob-ierno.

Hay tres tipos de capacidades generales quedeben existir para que una ONG haga uso delas solicitudes y respuestas de alto impactoamparadas por la Ley de Transparencia:capacidad para las relaciones publicas,capacidad o conocimientos legales (parasaber dónde presentar las solicitudes según laLey de Transparencia) y capacidad periodísti-ca. En lo legal, es particularmente necesarioque una ONG entienda la operación del gob-ierno para que pueda enviar su solicitud alpoder u oficina gubernamental correspondi-ente. Estas ONG parecen necesitar una mayorcapacidad para dar un uso a la Ley quefavorezca el desempeño de sus actividades.Actualmente, muchas ONG están compuestasprincipalmente por activistas no capacitadosen ninguna de estas áreas específicas.

Esta deficiencia podría subsanarse de distintasmaneras, entre ellas, capacitando al personalde las ONG en el uso de la Ley Federal (y susequivalentes locales) y en mecanismos como elColectivo por la Transparencia—ya existente—que busca facilitar la presentación de solici-tudes con base en la libertad de información através de un portal electrónico elaborado apartir de las sugerencias que recibe de ONG entodo el país. De cualquier forma, una vez pre-sentadas las solicitudes, la ONG debe estarpreparada para utilizar la información recaba-da. Debe contar con una persona encargadade relaciones públicas que piense en cómo dara conocer esa información. Además, cuandola ONG empieza a planear sus proyectos, debepensar estratégicamente en cómo la solicitud

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basada en la Ley de Transparencia beneficiaráel proyecto, dónde encaja y qué necesita pro-porcionar para contribuir al éxito del proyecto.Es decir, si la iniciativa de transparencia no estáintegrada al proyecto general, será difícil sabercómo utilizar la información en ese proyectocuando finalmente se reciba.

El enfoque con el que seguramente se obten-drán los resultados buscados es garantizar quelas ONG que tengan una orientación de investi-gación cuenten con los recursos humanos ade-cuados, de preferencia, con un abogadocapacitado en el uso eficaz de la Ley y conpersonal capaz de, primero, hacer unaplaneación estratégica del uso que quieredarle a la Ley y, después, de “empacar” la infor-mación que obtuvo del gobierno para poderdar a conocer casos convincentes que infor-men al público en general. Este tipo de recursosinternos de las ONG podría sustituirse vinculán-dose con abogados en el extranjero con másexperiencia en el uso de leyes de la libertad deinformación con objetivos de interés público.

F. EDAD: ¿UN POSIBLE CAMBIO CULTURAL?

El promedio de edad de los solicitantes es dealrededor de 25 años. Más del 50 por cientopertenece al grupo de profesionistas jóvenesde entre 20 y 34 años. Las estadísticas prelim-inares de 2005 revelan que el rango de edad seestá ampliando (a saber; volviéndose más uni-forme en todas las categorías de edad). Sinembargo, en los primeros años después de lapromulgación de la Ley, los profesionistasjóvenes llevaban la delantera. Esto demuestra,de alguna manera, el surgimiento de unanueva cultura de transparencia que parecetener repercusiones positivas para el futuro de

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la transparencia en México. Un perfil de edadmás parejo es previsible conforme aumentanlas solicitudes de datos personales ya que esmás probable que las personas mayoresbusquen información sobre sus pensiones, susarchivos médicos, etc. (de hecho, el InstitutoMexicano del Seguro Social recibe el mayornúmero de solicitudes). Sin embargo, recomen-damos que el trabajo del IFAI siga involucrandoal demográfico joven para garantizar un cam-bio cultural a favor de la transparencia. Laincorporación de participantes más jóvenes alsistema podría conllevar un beneficio adicional,ya que es más probable que busquen informa-ción que no sea de tipo personal y la aperturade esta información tendría un impacto mayorpues su difusión seguramente será de interéspara un grupo más amplio de la sociedad.

Varias personas en todos los sectores comen-taron acerca de la necesidad de involucrar a lageneración más joven para garantizar una cul-tura de transparencia y acceso a la informa-ción pública. Si bien es cierto que las estadísti-cas del IFAI indican la participación actual deprofesionistas jóvenes, también es necesarioinvolucrar a los niños en edad escolar. Nos infor-maron que la Secretaría de Educación Públicaemprendió un programa que incluye promoverla transparencia en las escuelas. Al hacer unanálisis del portal de la SEP, se identificaron dosprogramas implementados por la Secretaría:uno que promueve la transparencia desde unaperspectiva más bien administrativa y se enfo-ca en la transparencia interna (ProgramaOperativo para la Transparencia y el Combatea la Corrupción) y otro que, de manera amplia,se enfoca en la incorporación de nuevas for-mas de investigación en la educación(Enciclomedia). Éste último incluye el uso de losmedios electrónicos para acceder a la informa-ción. Aunque la SEP merece ser reconocida por

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estas notables iniciativas y aun cuando sabe-mos que esta dependencia tiene muchosmandatos, creemos que un énfasis más directoen la apertura gubernamental y la libertad deinformación sería positivo para la promoción deuna cultura de transparencia de largo alientoen México.

G. PRESENTAR LA SOLICITUD: SER MÁS INTELIGENTE

La Ley de Transparencia estipula que cualquierpersona que quiera presentar una solicitud deinformación deberá incluir una descripciónclara y precisa de la información que solicita.27

Desde un principio, las dependencias y enti-dades se quejaban de que las solicitudes erantan amplias y poco específicas que, cuandomenos, generaban una carga excesiva de tra-bajo de investigación y, en varias ocasiones,ante la incapacidad de responder con informa-ción, la respuesta tuvo que ser de información“inexistente”. El Artículo 6 estipula que en lainterpretación de esta Ley se deberá favorecerel principio de información y que la mayor partede la responsabilidad de brindar informaciónrecae en las dependencias y entidades, auncuando la solicitud no sea tan clara comopudiera ser. Este principio reconoce que la bal-anza del poder favorece a las dependencias yentidades que saben qué información existe ycuál no, mientras que el solicitante no necesari-amente es partícipe de dicho conocimiento. Apesar de este requisito, educar a la sociedadcivil para que formule sus solicitudes de maneramás precisa beneficiaría el proceso en su con-junto. Esto podría hacerse a través de cursos decapacitación en los que se pusiera énfasis encómo investigar y preparar una solicitud eficazy no sólo en cómo presentarla.

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Hay indicios no sólo de que se le está dando unuso más amplio a la Ley sino de que la sociedadcivil tiene más habilidad para utilizarla. Fuentesde todos los sectores coinciden en que, en gen-eral, los usuarios presentan solicitudes mejores ymás específicas. Más aún, varias ONG estánayudando a que se obtenga mayor provechode la Ley con casos “prueba” que buscan max-imizar el uso potencial de la libertad de informa-ción. Dados los beneficios que conlleva fomen-tar que las solicitudes estén claramentedefinidas, el IFAI podría considerar formas decapacitar mejor a quienes presentan las solici-tudes para que éstas sean más específicas, loque se podría conseguir a través de un diálogocon las dependencias y entidades involucradasen este tema.

H. LA PERCEPCIÓN QUE TIENE LA SOCIEDAD CIVILDE LA LEY DE TRANSPARENCIA, LOS PROCED-IMIENTOS DE LA LIBERTAD DE INFORMACIÓN YLOS ACTORES INVOLUCRADOS

La percepción de los usuarios finales respecto ala Ley de Transparencia, los procedimientos dela libertad de información y los actores involu-crados empezó a cambiar lentamente comoresultado de los esfuerzos de difusión que inicia-ron el IFAI, las dependencias y entidades y otrasorganizaciones. Sin embargo, todavía hay unalto nivel de escepticismo y falta de claridadsobre muchos aspectos de los procedimientos yde las funciones de los distintos actores. Estasección busca explicar algunas de las impre-siones, correctas o equivocadas, de los usuariosfinales.

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1. Impresiones sobre la Ley de Transparencia y Acceso ala Información

Como se indica a lo largo del informe, uno delos mayores retos ha sido crear una cultura detransparencia y generar un cambio en la formade pensar de la sociedad civil mexicana. Unestudio realizado a solicitud del IFAI por REDESMarcas con Estrategia en agosto de 2004demostró que había muchos indicios de unaconciencia ciudadana respecto a la existenciade leyes de transparencia y de una cultura detransparencia. Quienes respondieron en esteestudio con frecuencia asociaron estos con-ceptos con anticorrupción y con valores éticosy morales como la honestidad, la sinceridad y laclaridad. Al mismo tiempo, parece haberdesconfianza y escepticismo respecto a la Leyy a la habilidad del IFAI para efectuar el cam-bio.

Ante preguntas específicas sobre el IFAI, losencuestados consideraron que se trataba deuna institución importante pero no la asociaroncon la libertad de información. Más bien, el IFAIfue percibido como una entidad de vigilanciamuy similar al Instituto Federal Electoral. Sus fun-ciones apenas se conocen. Esta falta deconocimiento parece generar un sentimientode desconfianza entre los ciudadanos. Sinembargo, el estudio también descubrió que, engeneral, se considera que la Ley es importantepara México. Las conclusiones finales de esteestudio serán incluidas en las siguientes sec-ciones.

2. Impresiones sobre los actores involucrados

Respecto a la función de cada uno de losactores involucrados, hay indicios de que el

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público no distingue entre el IFAI y las depen-dencias y entidades como se puede ver enobservaciones semejantes a “el IFAI rechazó lasolicitud de X información” cuando en realidadquien negó la información fue la dependenciao entidad. Por otro lado, también parece existirla percepción de que el IFAI proporcionamecanismos de rendición de cuentas para evi-tar el abuso de las dependencias y entidades.El IFAI es visto como la oficina encargada dedefender al público del abuso de las depen-dencias y entidades. Estas dos impresionespueden tener, a fin de cuentas, consecuenciasnegativas para el Instituto. Para empezar, elpúblico puede perder la confianza en la habili-dad del IFAI para cumplir con su responsabili-dad de implementar la Ley. Los resultados delestudio de REDES parecen confirmar lo anterior:Es necesario explicar que el IFAI no brinda infor-mación sino que da apoyo para garantizar queel gobierno lo haga (...) la información públicase percibe como información del gobierno ypor lo tanto se percibe como manipulada ypoco confiable.28 Ya que una parte de las fun-ciones del IFAI es solicitar a las dependencias yentidades que cumplan con los requerimientosde la Ley de Transparencia, el público puedepercibir que el IFAI es el defensor innato en con-tra de las dependencias y entidades inherente-mente obstinadas y esto podría ocasionar queel IFAI cumpliera por sí mismo la profecía delantagonismo excesivo entre el IFAI y las depen-dencias y entidades.

Aun cuando el IFAI quisiera que la percepciónpública de su mandato fuera más clara, proba-blemente sea más importante desarrollar una fepública en el sistema de la libertad de informa-ción en su conjunto que centrarse en una com-prensión pública mayor de los componentesburocráticos específicos.

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También vale la pena señalar que la autoridady competencia del IFAI no se extiende a lospoderes judicial y legislativo ni a los organismosindependientes. Si bien es cierto que cada unode los poderes de la Unión está sujeto a la Ley,los dos poderes no ejecutivos tienen la respons-abilidad, según la propia Ley de Transparencia,de establecer autoridades independientescomo el IFAI para administrar la imple-mentación de la Ley. Tanto el poder judicialcomo el legislativo cuentan con comités encar-gados de revisar las solicitudes y aceptar lasapelaciones cuando las solicitudes basadas enla libertad de información son rechazadas. Sinembargo, en ninguno de los dos casos, elcomité es independiente. Varias fuentes indi-caron que la exclusión de estas entidades de lavigilancia del IFAI y el hecho de que no cuentencon un recurso de revisión independiente impi-den que el público acepte la noción de queverdaderamente se puede responsabilizar algobierno y pedirle que rinda cuentas.

3. Impresiones sobre los procesos de la Ley deTransparencia

En lo que se refiere al proceso de solicitud engeneral, todavía hay escepticismo y ciertainsatisfacción por la forma en que las depen-dencias y entidades dan respuesta a las solici-tudes de información. Se ha publicado muchoacerca de los altos índices de respuesta de lasdependencias y entidades pero, como seseñaló en la sección dedicada al IFAI, existe lainquietud de que el número de respuestas afir-mativas completas esté muy por debajo de loque se dice. Actualmente, las estadísticas nopueden captar qué tan completas son lasrespuestas y el único indicador existente deinsatisfacción es el número de recursos de

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revisión. Sin embargo, hay indicios importantesde que no todos los que están insatisfechos pre-sentan recursos de revisión. Los encuestadosseñalaron que algunas respuestas habían esta-do incompletas y que las respuestas de “inexis-tente” son cada día más frecuentes. Tambiénescuchamos relatos de primera mano de per-sonas que no recibieron ninguna respuesta dela dependencia o entidad.

Sin embargo, el punto verdaderamente impor-tante es la legitimidad general de la Ley ante laciudadanía que es resultado de un mejorcumplimiento general. Por lo tanto, recomen-damos que el IFAI trabaje de cerca con lasdependencias y entidades para promover uncompromiso único con la apertura que seacompartido por ambas partes.

I. PUBLICACIÓN Y DISTRIBUCIÓN DE LA INFORMA-CIÓN

La Ley de Transparencia establece que el IFAIdeberá “Elaborar y publicar estudios e investi-gaciones para difundir y ampliar el conocimien-to” sobre la propia Ley de Transparencia.29

Como resultado de este mandato, el IFAIemprendió una gran campaña de relacionespúblicas que, además de promover la trans-parencia, ha servido para aumentar su propioreconocimiento público. El IFAI desarrolló unaserie de folletos, carteles, anuncios para radio ytelevisión, ensayos académicos y un sitio deInternet integral para promover tanto su laborcomo los conceptos de la libertad de informa-ción y transparencia. La gráfica que aparecemás adelante señala, si no todos, la gran may-oría de los esfuerzos mediáticos (en mediosimpresos y electrónicos) del Instituto.

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En lo que se refiere al éxito de estos materialesde difusión, hay poca información y ésta notiene resultados concluyentes. Por ejemplo, enel estudio de REDES se preguntaba si los usuar-ios recordaban haber visto o escuchado unaudio o un videoclip (entraremos en este temamás adelante). Diez por ciento de los entrevista-dos recordó que habían escuchado un anun-cio en el radio y 18 por ciento que habían vistoalgo en la televisión. Sin embargo en nuestroanálisis del informe de REDES no encontramosindicio alguno para saber si la respuesta habíasido alta o baja, para conocer las limitacionesdel alcance de los audio y videoclips o que sehiciera mención a su calidad.

El principal mecanismo del IFAI para difundirinformación sobre sus actividades y sobre la Leyde Transparencia en general parece ser su sitioen Internet, que es integral e informativo. Sinembargo, el alcance de este sitio es limitadodebido, como se mencionó anteriormente, albajo índice de conectividad en México. Comocualquier recurso que se base en Internet es lim-itado, es importante que el IFAI continúe uti-lizando otros mecanismos de difusión, por ejem-plo, la televisión pública y la radio, así como losmedios de “baja tecnología” para dar a cono-cer materiales al público en general. La interac-ción sistemática con ONG locales también seríauna estrategia valiosa.

1. Publicaciones y materiales del IFAI

Los funcionarios del IFAI reconocen que es difí-cil mostrar a los ciudadanos cómo afecta susvidas la Ley de Transparencia y que la com-prensión de los beneficios de la apertura es unprerrequisito para un cambio cultural funda-mental. Con este objetivo, el IFAI empezó en

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2005 una campaña en radio y televisión parapromover los conceptos generales de trans-parencia y de un gobierno abierto. Los anun-cios son bastante básicos y no incluyen informa-ción específica sobre el IFAI o sobre la Ley deTransparencia. Simplemente buscan presentarel acceso a la información como algo benéfi-co. El Instituto planea dar seguimiento a lasencuestas de opinión pública para evaluar elimpacto de esta campaña publicitaria. En elfuturo, los anuncios se centrarán en “historias deéxito” que demuestren la importancia de teneracceso a cierta información específica (infor-mación médica, registros tributarios, etc.).

La información que aparece en el Apéndice IImuestra en forma sintética los materiales que elIFAI ha utilizado para crear conciencia de la Leyde Transparencia y del propio Instituto. Hemosrevisado cuidadosamente este material e inten-tado identificar los mensajes principales que elIFAI busca transmitir así como el tipo de públicoal que quiere transmitírselos. También incluimosuna breve evaluación de la utilidad de losmateriales en el fortalecimiento de la relaciónentre el Instituto y la sociedad civil.

2. Otros enfoques para promover la Ley

Además de sus publicaciones y materiales, elIFAI ha utilizado otros enfoques para promoverla Ley. Con la idea de llegar a las personas queno tienen acceso a los recursos disponibles enla ciudad de México, el IFAI ha organizado unaserie de eventos (y tiene otros planeados parael próximo año) para informar directamente alos estados. Hasta ahora los foros “Jornadas deTransparencia” se han llevado a cabo enCancún, Yucatán, Chihuahua, Monterrey yAguascalientes.

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Otro enfoque que está siendo consideradoconsistiría en educar y facultar a las organiza-ciones de la sociedad civil para que represen-ten al público. Esto implicaría capacitar a gru-pos comunitarios en el uso de la Ley deTransparencia y encuestarlos respecto al tipode información que les fuera más útil. Un usomayor de la Ley por parte de dichas organiza-ciones, aunado a estrategias eficaces para“empacar” y difundir la información que seobtenga de las dependencias y entidades fed-erales, sería un medio decisivo para llegar alpúblico y demostrar, de forma muy concreta, laimportancia de la transparencia gubernamen-tal. En la sección V hacemos varias recomen-daciones para alcanzar este objetivo.

J. ALIANZAS Y COLABORACIÓN

Como ya se mencionó, el IFAI firmó acuerdosde colaboración con más de quince organis-mos y organizaciones distintas, que abarcandesde otras instituciones gubernamentales(como el Instituto Federal Electoral y laComisión Nacional de Derechos Humanos)hasta universidades y ONG. Estas colabora-ciones representan mecanismos importantespara que el IFAI comparta la función de pro-mover la Ley de Transparencia en la sociedadmexicana y contemplan acuerdos para llevar acabo cursos y talleres sobre la Ley, para pro-mover el conocimiento general de la Ley y parapromover de manera general la transparenciay el derecho al acceso a la información públi-ca. No pudimos determinar en qué medida elIFAI participó en estas alianzas de forma coordi-nada y metódica para maximizar su impacto osi simplemente se limitó a firmar acuerdos concualquier organización que gozara de credibili-

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dad y que expresara su interés en promover latransparencia por el simple hecho de que suapoyo fuera reconocido públicamente. Si bienes cierto que en ambos casos se observan ben-eficios para la promoción de la Ley, alentamosal IFAI para que coordine sus alianzas estratégi-ca y eficazmente para llegar al mayor númeroposible de personas y capacitarlas.

K. ENCUESTA SOBRE RECURSOS DE REVISIÓN ANTE ELIFAI

El recurso de revisión equivale a las “garras” dela libertad de información en México. Ofrece alas personas insatisfechas con el desempeño decualquier dependencia o entidad federal laoportunidad de impugnarla directamente y, demanera simultánea, permite a la dependenciao entidad defender su forma de actuar en unambiente neutral. Como se mencionó conanterioridad, durante los primeros 22 meses deoperación, el IFAI recibió más de 2,500 recursosde revisión y 56 por ciento de ellos tuvo comoresultado que se abriera parcial o completa-mente la información en disputa. En 16 porciento de los casos se respetó la postura de ladependencia o entidad. Los casos restantes noprocedieron por distintas razones de tipo proce-sal.

Como parte del proceso que condujo a esteinforme, se diseñó e implementó una encuestapara estudiar más detalladamente el recursode revisión desde la perspectiva de los usuariosfinales. Se hizo un vínculo a la encuesta en elportal del IFAI y también se distribuyó por correoelectrónico a una red más amplia en el país.Como resultado, 69 personas que habían pre-sentado el recurso de revisión ante el IFAI

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llenaron la encuesta. Como estas personas seauto seleccionaron y la muestra fue pequeña,los resultados no fueron concluyentes. Sinembargo estamos seguros de que sus respues-tas nos permitieron comprender mejor el recur-so de revisión y revelan que vale la pena haceruna investigación más profunda.

De los encuestados, 78 por ciento eran hombresy 22 por ciento mujeres. Cerca de 80 por cientodijo contar con licenciatura o más gradosacadémicos (45 por ciento de éstos con algúntipo de posgrado). Los resultados probable-mente estén determinados por el hecho de quela encuesta estuvo en línea y que todas las per-sonas que la respondieron se sentían, cuandomenos, cómodas trabajando en un ambienteelectrónico.

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Como se puede observar en la gráfica (FIGURA1: Edad de los Apelantes), la mayoría de las per-sonas que presentan recursos de revisión tienemás de 26 años y los casos presentados por per-sonas entre los 18 y 25 años sólo equivalen alnueve por ciento de los procesos de revisión.Esto no deja de ser extraño ya que 50 por cien-to de todas las solicitudes con base en la liber-tad de información es presentado por personasentre los 20 y 34 años de edad y se esperaríaque en los recursos de revisión el porcentajefuera equiparable. Éste puede ser un indicadormás de que se requiere cierto nivel de sofisti-cación para participar en el proceso de revisiónpero también podría deberse a que las solici-tudes de personas entre los 18 y 25 años seanmás sencillas y directas y, por lo tanto, el recur-so de revisión resulte menos necesario.Recomendamos que el IFAI haga un seguimien-to del grupo de edades que presenta recursosde revisión para asegurarse de que dicho pro-ceso sea suficientemente accesible a todos losgrupos ya que así se demostraría una mayorintegración en el proceso.

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Tal y como se esperaba, dado el lugar en quese encuentran los usurarios finales que presen-tan solicitudes, 51 por ciento de las apelacionesprocede de la ciudad de México y su áreaconurbana mientras que 43 por ciento procedede otros estados de la República (FIGURA 2:Lugar de Residencia de los Apelantes). El proce-so de revisión no parece inhibir más a las per-sonas que no están en la capital, por lo menosen los lugares en con acceso a Internet.

A través de la encuesta pudimos tener unavisión más clara de la ocupación de quienespresentan recursos de revisión y de las causasde su apelación. De los encuestados, 75 porciento había presentado por lo menos unasolicitud con base en la libertad de informacióncomo parte de su trabajo y 60 por ciento dijohaber presentado más de una solicitud.Además, 73 por ciento afirmó haber presenta-do por lo menos una solicitud con base en la lib-ertad de información por motivos personales y48 por ciento había presentado más de una.Esto parece indicar la probabilidad de quequienes presentan recursos de revisión utilizan el

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sistema frecuentemente y lo hacen tanto pormotivos laborales como personales y, por lotanto, tienen cierta experiencia utilizando el sis-tema. Por lo tanto, su necesidad de contar conapoyo para navegar en el sistema es baja. Estose refleja en el bajo número de encuestadosque dijeron necesitar ayuda del IFAI para com-pletar el proceso. La experiencia de los usuariosfrecuentes puede beneficiar a las dependen-cias y entidades que deben completar solici-tudes con base en la libertad de informaciónayudándolas a redactar lineamientos másclaros. Así, para el IFAI es tan importante cultivarsu relación con los usuarios frecuentes como lle-gar a nuevos usuarios. Recomendamos crearalgún tipo de proceso que garantice que el IFAIreciba retroalimentación periódica de quienesmás utilizan el sistema.

Según la información de los recursos de revisión,el tipo de información solicitado con mayor fre-cuencia por el que se presentan recursos de

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revisión tiene que ver con los programas yactividades y le sigue la información recogida oproducida por las dependencias y entidadesrelativa a salarios y prestaciones (FIGURA 3: Tipode Información objecto del recurso). La may-oría de los recursos de revisión se presentaporque las dependencias y entidades respon-den de forma incompleta; cerca de 40 porciento de estos recursos se debe a que larespuesta de la dependencia o entidad fueparcial o incompleta. Figura Numero 4 (Motivodel Recurso) muestra la información detalladasobre las causas de los recursos de revisión.

Si vemos la distribución de los recursos derevisión agrupados por tipo y respuesta de ladependencia o entidad, notaremos que 11 porciento de las apelaciones fueron a causa deprogramas y actividades sobre los cuales ladependencia o entidad respondió de formaparcial o incompleta; éste representa el grupomás grande. Le siguen los recursos de revisiónde solicitudes basadas en la libertad de infor-mación relativos a información recogida o pro-ducida por la dependencia o entidad en losque, nuevamente, la respuesta fue parcial oincompleta. Esta categoría equivale a nuevepor ciento. Aunque no se sabe la naturalezaexacta de las solicitudes, podemos asumir queconforme las dependencias o entidadespuedan organizar mejor sus sitios electrónicos ysus archivos, los recursos de revisión de este tipodisminuirán. Recomendamos que el IFAI sigamonitoreando por un tiempo los porcentajessegún el tipo de información y el motivo delrecurso de revisión para que identifique lasáreas problemáticas, las áreas que requierancapacitación y aquéllas que requieran de lin-eamientos adicionales.

Si bien ninguna dependencia o entidad quedólibre de recursos de revisión, los tipos de depen-

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dencia o entidad con el mayor número deapelaciones parecen ser las que se enfocan enla vigilancia de transacciones financieras (ban-cos, oficinas presupuestarias, etc.), serviciospúblicos y educación. Este dato no debe sor-prendernos, ya que cada una de estas áreasrepresenta un tema de gran interés para elpúblico en general.

En lo que se refiere a los resultados de los recur-sos de revisión, 53 por ciento informó que laapelación seguía en proceso. Entre quienes afir-maron que ya se había hecho el dictamen, 76por ciento dijo que el IFAI había encontradoque el error era de la dependencia o entidad ydebía rectificar la situación. El IFAI se pronuncióa favor de la dependencia o entidad en 24 porciento de los casos. Aunque la naturaleza de losencuestados fue de auto selección, estos por-centajes son relativamente similares a la propor-ción porcentual 56/16 reportada por el IFAI. Losencuestados manifestaron que la mayoría delas dependencias y entidades, parece haberacatado de forma completa o casi completael fallo de mayor apertura emitido por elInstituto en cerca de 75 por ciento de los casos.

Finalmente, en el tema de claridad de criteriosy congruencia de los dictámenes del IFAI, losencuestados, en términos generales, se mantu-vieron neutrales. Este resultado no es inespera-do cuando se trata de una organización jovenque todavía tiene que reunir una gran cantidadde casos precedentes que le resultan indispens-ables. Tampoco sorprende que quienes estu-vieron de acuerdo en que los dictámenes delIFAI eran congruentes y estaban basados en cri-terios claros, fueran, por lo general, los encues-tados cuyos recursos de revisión habían sidofavorecidos por el IFAI y no los encuestados aquienes les habían sido rechazados.Independientemente de lo anterior y con-

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siderando su juventud, todo indica que el IFAInecesita ser particularmente diligente enmostrar una lógica clara y congruencia en susdecisiones para promover la confianza en sulabor.

Se trata de una encuesta limitada que sólo bus-caba opiniones acerca del recurso de revisión yno sobre la implementación de la Ley deTransparencia en general. En el futuro, el IFAIdebería considerar la recreación de estaencuesta a mayor escala de forma tal queincorpore a cada uno de los grupos pobla-cionales a los que sirve. Por ejemplo, si hay ungrupo de usuarios que únicamente interactúacon el IFAI a través del correo tradicional, el IFAIpodría enviar por este medio una copia de laencuesta en algún momento durante el proce-so y pedir a los usuarios que la regresaran. Estogarantizaría que el IFAI supiera si las personasque no tienen acceso a Internet piensan que elproceso es tan “amable” y accesible comoquienes sí tienen acceso a la Red.

L. UNA CULTURA DE APERTURA

Se podría argumentar que una forma de medirel éxito de las publicaciones y de la distribuciónde información que hace el IFAI sería medir enqué grado se está desarrollando una cultura deapertura en el país. Aun cuando no hay indi-cadores concretos que se puedan señalar, per-sonas de todas las esferas de la sociedad civilpiensan que, de hecho, una cultura de apertu-ra empieza a emerger en prácticamente todoslos sectores.

Otro medio para medir la cultura de apertura esel Índice de Percepción de la Corrupción deTransparencia Internacional que estudia la

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forma en que los empresarios y los analistasnacionales perciben el nivel de corrupción enun país determinado. A través de una serie decuestionarios a varios analistas y miembros delsector privado, se crea una calificación com-puesta para cada país de su nivel percibido decorrupción. En una escala del 1 al 10 en donde1 significa ser altamente corrupto, México haobtenido sistemáticamente una calificacióncercana a 3.6. En 2001, el año anterior a queentrara en vigor la Ley de la libertad de informa-ción, México ocupó el lugar 51 a nivel mundialcon una calificación de 3.7. En 2002, cayó allugar 57 con una calificación de 3.6. En 2003 y2004 se mantuvo en el lugar 64 con una califi-cación de 3.6.

Sin embargo, lo que el índice de percepción deTI no necesariamente reproduce es el cambiocultural de raíz hacia la apertura y la libertad deinformación que no se percibe en el nivel técni-co empresarial pero que se manifiesta másclaramente en otras áreas como son los dere-chos humanos y la protección del medio ambi-ente. Como se dijo anteriormente, el usoacadémico de la Ley de Transparencia, en tér-minos de porcentaje de todas las solicitudescon base en la libertad de información, sigueaumentando mientras que el uso empresarialen realidad ha disminuido.

El IFAI ya empezó a capitalizar el impulso inicialde la libertad de información en México. Porejemplo, en diciembre de 2003, evaluó a todaslas dependencias y entidades en el cumplim-iento de los requisitos básicos de publicaciónde información establecidos por la Ley.30 Losresultados de cada una de las dependencias yentidades, por lo general pésimos (un promediode 36.6 por ciento para las dependencias yentidades en su conjunto), les fueron entrega-dos a las propias dependencias y entidades

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pero no se dieron a conocer al público en gen-eral (aunque estaban a la disposición de quienlos solicitara). El IFAI tomó la decisión de presion-ar a las dependencias y entidades para quecumplieran e hizo saber que los siguientesinformes serían ampliamente difundidos. Enfebrero de 2005, el informe publicado másrecientemente indicó que el promedio generalde cumplimiento había subido a más de 90 porciento. Si bien es cierto que el tiempo pudo serun factor para que aumentara el nivel decumplimiento, la amenaza de publicaciónseguramente aceleró el proceso en muchasdependencias y entidades.31

Parece haber un beneficio público en la per-cepción de que los informes publicadosobligaron a las dependencias y entidades acumplir más cabalmente, ya que estodemostraría tanto que éstas dan respuesta a laopinión pública como la habilidad de lasociedad civil para ser la llave del cambio y lacßausa de la rendición de cuentas en el gobier-no. Esto era un objetivo clave de la Ley.32

En resumen, existen numerosos indicadores pos-itivos de que en México está emergiendo unacultura de transparencia. En la siguiente sec-ción presentaremos varios pasos a seguir paramantener esta tendencia.

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V. RECOMENDACIONES

A. RECOMENDACIONES PARA EL IFAI

Entre las preguntas importantes que han surgidohasta ahora, hay una que se puede considerarbásica: ¿Qué cambios estructurales—si es quese necesitan—deben hacerse a la Ley en lo quese refiere al IFAI? En los últimos años, se han pre-sentado varias propuestas de reforma legislati-va; cambios relativos a la autonomía, al nom-bramiento de los Comisionados, a las facul-tades del IFAI y a la división de responsabili-dades. Después de hacer un estudio de lasprácticas y experiencias de los dos últimos años,concluimos que en el futuro cercano el énfasisdebería ponerse en temas de índole operativay no en la reforma legislativa. De hecho, nuestrasugerencia sería poner una moratoria acualquier idea de modificación legislativa parapoder acumular mayor experiencia y para quela relación entre el IFAI, los sujetos obligados y lasociedad civil pueda ser más rica y reflexiva.

En este caso, las posibilidades de mejorar—conpasos pequeños pero bien seleccionados—sonenormes. El carácter pionero del IFAI—y de lamaquinaria de la transparencia en México—yaes totalmente reconocido. Todavía quedamucho por hacer para reforzar la comprensiónde los logros obtenidos por el IFAI y por losesfuerzos coordinados entre el IFAI y las depen-dencias y entidades. Lo que se lleva a cabo enMéxico contribuye al desarrollo de enfoquessimilares en otras partes del mundo. Se debecontinuar trabajando para resaltar la importan-cia internacional de esta labor.

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1. El IFAI y los estados

Otra forma para extender el impacto del IFAI, estrabajar con los representantes federales en losestados y convertirlos en agentes de la trans-parencia con la información necesaria y la sufi-ciente motivación para ayudar a quienesdesde los estados quieran hacer uso del apara-to federal de forma más eficaz. Del mismomodo, el IFAI debe continuar su esfuerzo defomentar la promulgación y uso de leyes detransparencia estatales y locales. Para apoyaresta labor, el IFAI debe intentar aumentar losrecursos humanos asignados a trabajar con losgobiernos estatales y locales así como con losgrupos de interés.

2. Apoyar al IFAI y a las instituciones de transparencia enMéxico

En México deben aumentar los esfuerzos paraarticular los beneficios de la transparencia.Aplaudimos la preparación de un libro de casosde estudio que destaca las actividades del IFAIy el funcionamiento del régimen de transparen-cia. Una “guía para el ciudadano” del IFAI,escrita con un lenguaje accesible en el que seinstruya a personas y a ONG de base amplia ygran alcance también contribuiría a explorarcómo utilizar la Ley y a explicar los beneficiosque ofrece. El público puede fácilmente con-fundir las múltiples funciones del IFAI, lo que rep-resenta obstáculos potenciales para la promo-ción de la transparencia en general. A diferen-cia de organismos como el Instituto FederalElectoral y la Comisión Nacional de DerechosHumanos—que vigilan al gobierno en su con-junto en acciones específicas y tienen laobligación de prevenir abusos manifiestos—elIFAI debe administrar una alianza cuidadosa

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con los sujetos obligados y con la ciudadanía.

Por lo tanto, recomendamos que el IFAIemprenda una campaña mercadotécnicabien dirigida que promueva la confianza en elsistema de la libertad de información en su con-junto (y no únicamente en el IFAI) e involucre alas segmentos de la población que actual-mente no están suficientemente representadasen la utilización de la Ley de Transparencia. Porejemplo, en torno a los datos personales: el tipode información sobre las personas que el gob-ierno recaba y el uso que se le da puede hacerque participe una parte de la ciudadanía queactualmente cree que no hay ninguna razónpersonal para defender y apoyar la Ley deTransparencia. Identificamos algunos gruposespecíficos en los que se puede enfocar el IFAI:jóvenes en el sistema de educación pública,grupos indígenas y personas sin acceso aInternet, entre otros. Dentro de esta difusióndirigida, recomendamos que el IFAI y otrasorganizaciones que promueven la libertad deinformación y la transparencia analicen los sis-temas actuales de distribución de informaciónpara hacer más eficaz la forma de llegar alpúblico objetivo, tanto en términos de alcancefísico (¿Reciben la información?) como decomprensión (¿Se entiende la información?).

3. Colaboración

Los recursos internos del IFAI son limitados y, porlo tanto, no hay forma de que el Instituto por símismo llegue a todos los grupos. Para contrar-restar lo anterior, el IFAI aprecia las valiosas con-tribuciones que otras organizaciones,—tantogubernamentales como no gubernamentales—puedan hacer, y ha establecido acuerdos decolaboración con varias de ellas. Sin embargo,

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estos acuerdos parecen ser el reflejo de unreconocimiento general de colaboración perono especifican esfuerzos reales con objetivosclaros. Recomendamos que el IFAI revise losacuerdos de colaboración existentes y evalúeel grado de participación de sus cosignatariosen las estrategias delineadas en ellos. Más aún,recomendamos que, con el objeto de multi-plicar recursos y obtener el mayor provechoposible, el IFAI establezca un mecanismo formalpara coordinar la labor de quienes participenen los acuerdos de colaboración. Esto signifi-caría coordinar tanto los trabajos conjuntos deuna organización y el IFAI como entre organiza-ciones. Finalmente, recomendamos que el IFAItrabaje para incorporar a las dependencias yentidades en acuerdos de colaboración y queotras organizaciones pongan a consideraciónformalizar alianzas con las dependencias y enti-dades específicas con las que trabajen regular-mente en temas de la libertad de información.Cabe destacar que esta recomendación hacereferencia a los trabajos que el IFAI vigila y nodebe confundirse con nuestra recomendaciónde que la sociedad civil colabore, como unaentidad independiente, en un esfuerzo de granalcance que la involucre nuevamente y fort-alezca así la implementación de la Ley deTransparencia en general.

4. Autonomía

No cabe duda de que la autonomía es untema importante. Sin embargo, el proceso y laforma de obtener apoyo y centrarlo en el IFAIpuede tener muchos elementos. En estemomento, más que una modificación legislati-va o un cambio constitucional, alentamos quese ponga a consideración la creación de unComité para la Protección de la Autonomía del

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IFAI. Este órgano podría estar compuesto porciudadanos distinguidos que (de ser posible)estén “por encima de la política”. La función deeste comité sería actuar como escudo protec-tor (un firewall, para usar un término de com-putación que se ha utilizado exageradamente)ante los intentos de debilitar al IFAI y, además,promover un apoyo no partidista para elInstituto. Este comité podría incluir a escritores,editores, figuras políticas icónicas y académi-cos respetados. Sus integrantes deben ser rela-tivamente pocos (quizá siete). Debe contem-plar a un director ejecutivo y contar con unpequeño presupuesto. El comité sería un defen-sor del proceso de transparencia y de laautonomía constante del IFAI, fomentaría elnombramiento de Comisionados apolíticos, porejemplo, y estaría disponible para hacercomentarios críticos cuando se intentara vul-nerar la autonomía del IFAI. Además, se necesi-ta un reconocimiento formal de la definición deautonomía presupuestaria en el IFAI, anteCongreso y el Presidente.

Una crítica al sistema actual (que con frecuen-cia se escucha en los sujetos obligados) es quela rendición de cuentas del IFAI es insuficiente;por ejemplo, el IFAI revisa las decisionestomadas por las dependencias y entidadespero no hay revisión o supervisión alguna de lasacciones del IFAI. Creemos que la rendición decuentas en este tipo de estructuras surge con eltiempo. Si—como proponemos—el contactoentre el IFAI y los representantes de las depen-dencias y entidades es más constante e institu-cional, este diálogo podrá dar origen a un foropara la rendición de cuentas. Creemos quedebe haber una revisión legislativa de las fun-ciones del IFAI pero únicamente en intervalosdeliberados que hayan sido estudiados; porejemplo, cada dos años. También podría hac-erse una revisión institucional (quizá con un

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panel conformado por un juez y representantesde la sociedad civil y de las dependencias yentidades) cada dos años. Lo que no debecrearse, desde nuestro punto de vista, es unproceso de caso por caso para apelar los dic-támenes del IFAI. Esto encarecería y entor-pecería el sistema.

Si bien es cierto que la doble función—judicial yejecutiva—del IFAI ha generado polémica y, dehecho, ha sido criticada, creemos que haybases sólidas para mantener la estructura actu-al. La fortaleza y permanencia del IFAI se debe,en gran medida, a su capacidad de arbitrardisputas. Su papel de defensor y sus recomen-daciones a las dependencias y entidades sonrespetados porque tiene la facultad de decidir.Es posible que la estructura del Instituto puedaser analizada nuevamente después de cincoaños de operación, cuando la cultura de trans-parencia haya echado raíces y las institucionessean más maduras.

B. RECOMENDACIONES RELATIVAS AL IFAI Y LASDEPENDENCIAS Y ENTIDADES

1. Una relación que funcione

Otro grupo de inquietudes tiene que ver con larelación entre el IFAI y los sujetos obligados. Setomaron en cuenta una serie de enfoques paramejorar el diálogo entre el IFAI y los represen-tantes de las dependencias y entidades. Unpaso podría ser profesionalizar, aún más, lapreparación de los documentos que se gener-an como parte del recurso de revisión. Para sermás específicos: es necesario garantizar que los

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dictámenes del IFAI sean razonados, que siganuna argumentación legal y que superen la ideade que el resultado varía según el Comisionadoespecífico que haya participado en un caso enparticular. El sujeto obligado requiere una ori-entación que provenga de opiniones razon-adas. Del mismo modo que las dependencias yentidades esperan determinaciones razonadas,el IFAI necesita que las consideraciones quehaga en los casos de apelación se basen endocumentos bien razonados que permitanentender adecuadamente la decisión de lasdependencias y entidades y las razones que larespaldan.

Un punto clave que identificamos es la necesi-dad de crear un diálogo institucional entre elIFAI y las dependencias y entidades. Nuestrarecomendación es establecer reuniones bimes-trales entre esto actores. Podrían ser reunionessectoriales, lo que implicaría agrupar a lasdependencias y entidades por temas comofinanzas, salud, seguridad, servicios públicos.Cada sector acordaría un mecanismo que per-mitiera un diálogo fructífero entre sus funcionar-ios (una combinación de personal de enlace ymiembros de los comités de información) y losrepresentantes del IFAI o los propiosComisionados. Estas reuniones no serían el esce-nario para volver a argumentar los casos; por elcontrario, servirían para analizar las tendencias(un patrón anormal de recursos de revisión oapelaciones, un patrón anormal de atrasos, lanecesidad de mejorar los sistemas de entregade documentos, las formas de promover la Ley,etc.).33

Otra alternativa es que los Comisionados delIFAI convoquen a reuniones periódicas (quizáanuales o semestrales) a los representantes delas Unidades de Enlace y de los Comités deInformación de las dependencias y entidades

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para atender sus inquietudes y solicitar suretroalimentación en una serie de temas deinterés mutuo. Debido a la naturaleza especial-izada de los temas que seguramente se abor-darán en este tipo de reuniones, estasrecomendaciones se traslapan en más de unsentido. Incluso, estas reuniones tambiénpodrían dividirse por sector. A través de un pro-ceso de consulta formal de este tipo, es másprobable que las dependencias y entidadessientan que pueden contribuir al proceso, y quepor lo tanto se asimilen a una cultura de trans-parencia y estén más dispuestas a apoyar lalabor del IFAI.34

2. Capacitación

Se puede hacer mucho para mejorar el papelque juega el IFAI en relación con la capac-itación a los sujetos obligados. Por ejemplo, sedebería establecer un Instituto de laTransparencia—probablemente con una basede índole universitaria—para albergar la investi-gación y el debate internacional de las leyes detransparencia: sus objetivos, usos e imple-mentación. Debería acoger a los más destaca-dos especialistas prácticos—tanto dentro comofuera del gobierno—en temas de transparen-cia. Debería evaluar y proporcionar una per-spectiva crítica del IFAI, de las dependencias yentidades y de los usuarios finales de formaconstante. Sus actividades podrían incluir con-ferencias con ONG y reuniones de capac-itación con las contrapartes de las dependen-cias y entidades del ejecutivo. El alto númerode sujetos obligados y la importancia de lostemas de la libertad de información deberíangenerar mayores esfuerzos para profesionalizara quienes trabajan con la libertad de informa-ción. Una capacitación regulada, incluso—

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probablemente—un proceso de certificación,pueden contribuir al sistema y ayudar a que latransparencia permee la cultura política.

3. Clasificación archivística

La falta de capacidad para archivar y de pro-cedimientos para hacerlo en todo el gobiernoes un obstáculo importantísimo para la imple-mentación eficaz de la Ley de Transparencia. Amenos que la información se organice y se con-serve de forma lógica y congruente, las depen-dencias y entidades podrán, muy posible-mente, afirmar que no les es posible localizar elmaterial para dar respuesta a las solicitudesque reciben (de hecho las respuestas de “inex-istente” son un fenómeno creciente y unafuente incremental de inquietud para el IFAI). ElIFAI debe dedicar recursos sustanciales paracapacitar al personal de las dependencias yentidades en esta área. En resumen, existe lanecesidad de “profesionalizar” el trabajo declasificación archivística a tal grado que seaconsiderado una trayectoria de carrera y unaclasificación laboral en la totalidad del gobier-no federal.

4. Institucionalizar el diálogo entre el IFAI y otros organis-mos similares

Las comparaciones internacionales muestrandistintos niveles de diálogo institucionalizadoentre órganos similares al IFAI y otros organismosequivalentes. En el nivel más general, el IFAI yacolabora con otras comisiones y comisionadosde información a través de la ConferenciaInternacional de Comisionados de Acceso a laInformación. De hecho, el IFAI fue el anfitrión de

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su más reciente y concurrida reunión que sellevó a cabo en Cancún en febrero de 2005. Enla Declaración Final, los Comisionados se com-prometieron a una “cooperación continua”.35

Sin embargo, hay una falta de informaciónrespecto a esa cooperación. La pregunta es sien la práctica tiene algún significado. La comu-nicación y/o colaboración existente entrecomisiones debería incrementarse de tal formaque diera lugar a la creación de una redmundial más amplia de usuarios de leyes deinformación y de organismos dedicados a ellas.El IFAI podría aprovechar este momento y ser elpunto focal de un estudio global sobre la exis-tencia y efecto de esta cooperación; a la quese comprometieron los comisionados delmundo.

C. RECOMENDACIONES PARA LOS USUARIOSFINALES

1. Implementación de la Ley de Transparencia

El papel de la sociedad civil fue decisivo paraque se aprobara la Ley de Transparencia. Losgrupos que trabajaron en su promulgación semantienen involucrados en su implementación,principalmente a través de la creación de ONGespecializadas. Sin embargo, en términos gen-erales, la presencia significativa de la sociedadcivil que ayudó a que la Ley fuera aprobada noha sido tan visible ni parece haber tenido tantacohesión durante los primeros años del procesode implementación. Recomendamos que lasorganizaciones de la sociedad civil, con elapoyo de fundaciones u otras organizacionesindependientes, vuelvan a participar en la

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alianza de cooperación que luchó a favor de laLey para que se fortalezca su implementación.

Idóneamente, esta alianza estaría conformadapor cuatro componentes. Primero, la alianzapondría a consideración formas de fortalecer elfuncionamiento de la Ley a través de un com-promiso estratégico con el IFAI y las dependen-cias y entidades. Segundo, la alianza pondría aconsideración una estrategia integral para fort-alecer el alcance de una cultura de trans-parencia al público en general. Tercero, laalianza pondría a consideración medios paradar un uso más estratégico a la Ley, como porejemplo, a través de canales de distribución deinformación de interés periodístico y de cursosde capacitación, correctamente dirigidos,para hacer uso de la Ley (esta capacitaciónincluiría formular mejor las solicitudes y negociarlos recursos de revisión). Cuarto, la alianza pon-dría a consideración formalizar un mecanismopara vigilar la labor del IFAI y para implementarde manera general el proceso de la Ley deTransparencia.

2. Capacitación para ONG en una mejor defensa de losintereses públicos

Se podría pensar en mejorar la posición del IFAIestudiando su aparato interno o, por el con-trario, aumentando la “demanda” a través deluso de la Ley de Transparencia. Por importanteque resulte examinar y mejorar la operacióninterna y las relaciones con los sujetos obliga-dos, creemos que la clave para que el IFAItenga una vida larga es mejorar la forma enque la sociedad civil hace uso de la Ley. Enresumen: hacer que la “demanda” sea mássofisticada mejorará, a mediano plazo, la “ofer-ta”. No es difícil concluir que el apoyo que la

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transparencia reciba de la sociedad necesitanutrirse y que la “cultura de transparencia”debe profundizarse para mantener al IFAI comoinstitución y para generar mayor apertura ymejor rendición de cuentas en todos los nivelesdel gobierno mexicano. Lo más complejo escómo lograrlo.

El ciudadano promedio debe ver ejemplos con-cretos de cómo el acceso a la informacióngubernamental afecta su vida diaria. El IFAIdebe proporcionar indicadores de éxito y ejem-plos que ilustren, en términos muy claros, losbeneficios de dicho acceso. Por ejemplo, dar aconocer información relativa a la presencia dequímicos peligrosos en una fábrica y cómo unacomunidad vecina hace uso de esa informa-ción para demandar que se retire dicho mate-rial.36

Recomendamos que el IFAI y quienes apoyanla capacitación en la libertad de informaciónintenten llegar a quienes tienen mayores prob-abilidades de hacer uso de la Ley para alcan-zar objetivos públicos de gran envergadura:democratización, desarrollo económico, pro-tección al medio ambiente, etc. Por ejemplo, sepuede hacer un esfuerzo, en colaboración conun grupo seleccionado de ONG, para enfo-carse en áreas temáticas particulares en lasque las solicitudes basadas en la libertad deinformación contribuyan a la comprensiónpública de problemas de políticas importantes.Un ejemplo sería aumentar la capacitación yotro tipo de apoyos para que ONG que traba-jan con grupos indígenas hagan uso de la Ley.Ya se ha empezado a avanzar en esta direc-ción pero todavía hay mucho por hacer. Podríahaber talleres especiales para ONG en estaárea, se podría poner a consideración el fun-cionamiento del SISI y otros mecanismos enrelación con este grupo, se podría fomentar el

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diálogo entre las ONG y los sujetos obligados enlos campos relevantes. Y es aquí –como entodo– que, además de aumentar el número desolicitudes de documentos, debería haber undiálogo sistemático sobre las políticas de aper-tura entre los que necesitan la información y lasdependencias o entidades correspondientes. Sise pudiera lograr una mayor “transparenciaautomática” o apertura voluntaria de informa-ción, se dependería menos de la maquinariaformal en torno a la Ley de Transparencia y delIFAI.

3. Propugnar desde un punto de vista legal

Recomendamos capacitar a las ONG para queutilicen la defensa legal de forma más centra-da. Los modelos internacionales, como el deEstados Unidos, demuestra cómo los especialis-tas prácticos en el “interés público” más sofisti-cados desarrollan la habilidad y cuentan con laexperiencia para, por un lado, presentar a lasdependencias y entidades gubernamentalessolicitudes bien dirigidas y, por el otro, difundir lainformación con la que se da respuesta a esasolicitud. Estas acciones suelen tener un efectodoble: por un lado, promueven el bien comúnen general y, por el otro, el mecanismo paraobtener información (la libertad de informa-ción) contribuye a crear conciencia en la ciu-dadanía de que existe el derecho a acceder ala información gubernamental y de que lapreservación de ese derecho es un compo-nente importante de las sociedades democráti-cas.

Recomendamos particularmente un proyectopiloto en el que un abogado internacional,especializado en temas de la libertad de infor-mación que haya colaborado con una ONG

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durante algún tiempo, se vincule con un grupode cinco abogados o asistentes legales deONG mexicanas que requieran utilizar eficaz-mente documentación gubernamental. Eseabogado tendría una relación constante demonitoreo y asesoría con sus contrapartes mex-icanas y daría asesoría para la identificación dedocumentos importantes con un objetivoespecífico en mente, y para saber cuál es lamejor forma de solicitarlos, cómo determinar sise cumplió con la solicitud, cómo atender elproceso de cumplimiento y cómo utilizar losdocumentos una vez obtenidos.

Del mismo modo, la experiencia adquirida porONG en otros países con una mayor tradiciónde transparencia gubernamental debería com-partirse con sus colegas mexicanos a través deseminarios y talleres diseñados para reunir aexpertos internacionales con ONG. Ya que losrecursos financieros y humanos que puedendedicarse a la implementación de la Ley sonlimitados, el IFAI debe contar con una estrate-gia para identificar sus principales prioridadesen lo que se refiere a las actividades dedifusión.

4. Los distintos medios de comunicación y la informaciónrecabada a través de solicitudes de la libertad de infor-mación

Los medios de comunicación son fundamen-tales tanto para dar a conocer la informaciónde interés público como para promover latransparencia gubernamental en general.Recomendamos que las ONG establezcan unmecanismo formal para crear vínculos con losperiodistas interesados y dispuestos a publicarcasos de interés público. Se debe tratar de unared constante y se puede requerir capacitación

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tanto para los periodistas como para las ONGen cómo apoyarse mutuamente de formaestratégica. Más aún, recomendamos que elreportaje de investigación mejore a través delfortalecimiento de las organizaciones queapoyan a los periodistas que hacen ese tipo detrabajo, como Periodistas de Investigación eInvestigative Reporters and Editors, Inc. (IRE).37

Este fortalecimiento podría incluir la creaciónde un centro formal de trabajo de periodistas yONG locales para desarrollar reportajes defondo sobre temas de interés público que nohayan sido suficientemente reportados.

D. COMENTARIOS FINALES

Como grupo conformado por personas conantecedentes y áreas de conocimiento diver-sas pero que han estado expuestas al desarrol-lo de estructuras de acceso a la información enmuchos estados, nos quedamos sumamenteimpresionados con los avances que vimos enMéxico; con el entusiasmo, el desarrollo profe-sional y la cooperación de los distintos actoresen un periodo tan corto. Nuestro énfasis al llevara cabo este estudio estuvo puesto en encontrarformas de mantener el impulso de los esfuerzosiniciales para apoyar la transparencia. Nuestrasrecomendaciones y conclusiones buscanfomentar, incrementar y permear el extraordi-nario progreso que se ha alcanzado hastaahora. Aplaudimos el trabajo del IFAI y de supersonal, a los funcionarios de las dependen-cias y entidades encargados de implementar laLey y a las organizaciones de la sociedad civilque lucharon a favor de la Ley y que ahora bus-can promover su utilización. Todos sus esfuerzoscontribuyen a las importantes reformas quetienen el potencial de convertir a México en unmodelo de transparencia en el siglo XXI.

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Notas

1 El término “sociedad civil” se usa en este informe parareferirse, a grandes rasgos, a organizaciones y personascon una participación política que han tratado de ponera prueba la Ley y promueven su uso, así como a los ciu-dadanos que suelen estar activos en el ámbito de la lib-ertad de información, ya sea porque escriben al respec-to, ofrecen capacitación sobre el uso de la Ley, propug-nan un mayor cumplimiento de la Ley o recomiendanotras reformas necesarias para asegurar su plena apli-cación.

2 Además, toda entidad pública que tenga un sitio enInternet debe publicar todos los anteproyectos de ley,reglamentos, decretos, licitaciones y otras disposicionesadministrativas 20 días antes de su entrada en vigor o deque sean presentadas al Presidente para su firma.

3 El Reglamento para la Cámara de Diputados se puedeconsultar en: http://transparencia.diputados.gob.mx/index.php?node=2.

La información sobre los reglamentos del Senado sepueden consultar en: http://www.senado.gob.mx/trans-parencia/content/marco/index.htm. La informaciónsobre las disposiciones en materia de transparencia de laSuprema Corte se puede consultar en su sitio en Internet:http://www.scjn.gob.mx/inicial.asp en el encabezado “Transparencia”.

4 Visítese el sitio de la Contraloría para conocer el texto dela Ley, disponible en:http://www.funcionpublica.gob.mx/leyes/leyinfo/lftaipg.htm Estos reglamentos no se someten a debate en elCongreso ni a la revisión de los otros poderes, sino que sepublican en el Diario Oficial.

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5 Estas entidades han establecido un sistema de adminis-tración de recursos de revisión cuando se niega unasolicitud en el ámbito de su competencia. Aunque en sussistemas se nombra a una persona o un comité pararecibir los recursos de revisión, ninguna de estas enti-dades asegura que dicha persona o comité sea inde-pendiente o autónomo del resto del poder de gobiernoque corresponda. Para mayor información, véanse losreglamentos citados en la nota 2.

6 Para mayor información sobre el Colectivo, consúltese elsitio: http://www.mexicotransparente.org.mx/.

7 En este informe, no abordamos con mucho detenimientoel tema de los datos personales. Apenas recientementeel IFAI empezó a ocuparse en mayor medida de esteasunto.

8 Un candidato a Comisionado debe cumplir con los sigu-ientes requisitos: ser ciudadano mexicano, tener desta-cados méritos profesionales y contar con experienciapública o académica en la materia de la Ley deTransparencia. No debe haberse desempeñado comoSecretario de Estado, Jefe de un departamento adminis-trativo, Procurador General de la República, Senador,Diputado Federal o Local, dirigente de un partido o aso-ciación política, Gobernador de algún estado o Jefe deGobierno del Distrito Federal, durante el año previo al díade su nombramiento.

9 El tema de la independencia de las entidades guberna-mentales ha demostrado ser difícil en México, al igualque en otros países. Tal vez esto se deba a que, inclusoen los países en los que se afirma y parece que hay“independencia” y “autonomía”, no siempre quedaclaro qué significa esto, cómo se garantiza o si algún pro-cedimiento o estructura institucional se puede exportarfácilmente a otro contexto. Hay una gran variedad demodelos en el mundo. Para algunos ejemplos, en la IIIConferencia Internacional de Comisionados de Accesoa la Información, celebrada en Cancún, en febrero de2005, varios Comisionados informaron sobre su institución.V é a s e : h t t p : / / w w w . i c i c -cancun.org.mx/index.php?lang=esp.

10 Para mayor información sobre las decisiones del IFAI y un

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análisis cuantitativo correspondiente a 2004 de las deci-siones de cada Comisionado, véase El IFAI y la calidadjurídica de sus decisiones, LIMAC, México, 2005.

11 En el formato simple elaborado por el IFAI, los solicitantesdeben dar la información mínima necesaria para permi-tir que una dependencia o entidad busque el materialsolicitado y se comunique con el solicitante. Al disponerde este formato, para los ciudadanos es más fácil hacersolicitudes que si tuvieran que redactar sus propias cartasde solicitud, como ocurre en Estados Unidos.

12 El IFAI ha celebrado convenios básicos de cooperacióncon la SFP, la Comisión Nacional de Derechos Humanos,el Instituto Federal Electoral, la Suprema Corte de Justiciade la Nación, la Universidad Nacional Autónoma deMéxico, la Comisión Estatal para el Acceso a laInformación de Sinaloa, la Universidad Iberoamericana,el Tribunal Superior Agrario, el Tribunal Federal deConciliación y Arbitraje, el Tribunal Electoral del PoderJudicial de la Federación, la Asociación Nacional deUniversidades e Instituciones de Educación Superior de laRepública Mexicana y Comunicación y EducaciónAmbiental, Cultura Ecológica, la ONG PresenciaCiudadana Mexicana y el Centro Mexicano de DerechoAmbiental, entre otros. Estos acuerdos se encuentranpublicados en el sitio del IFAI en:http://www.ifai.org.mx/test/new_portal/transparencia.htm.

13 Véase Vinculación con Estados y Municipios en:http://www.ifai.org.mx/test/eym/edos.htm.

14 En el Artículo 37, inciso XV, se otorga al IFAI la facultad detrabajar con otras instituciones y gobiernos locales parala promoción de la Ley de Transparencia.

15 Algunos de los grupos empresariales que han estadoactivos a nivel estatal son parte de la red LIMAC, lo quesugiere que las alianzas nacionales pueden, de hecho,desempeñar un papel importante en la promoción de lasactividades locales.

16 Sistema de Educación Remota del Instituto Federal deAcceso a la Información Pública.

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17 Para recibir el curso, véase: http://www.IFAI.org.mx/e-fai/Demo/

18 Por ejemplo, en el IPAB [Instituto para la Protección delAhorro Bancario], los funcionarios expresaron quepodrían presentarse muchos problemas jurídicos si se lesobliga a publicar algunas decisiones, nombres o informa-ción. Preferirían entregar la información a un solicitanteen lugar de ponerla a disposición del público en general.Particularmente, el argumento subraya que los bancosen proceso de liquidación o quiebra deben tener máscuidado con su información para no poner en riesgo elcapital adeudado a los beneficiarios. El IPAB, por ende,no puede publicar, previamente a la subasta de bienesraíces, lo que se va a subastar, pues generaría invasiónde las propiedades y costos de desalojo.

19 Algunos funcionarios de las instituciones también hanexpresado su preocupación sobre el requisito legal deque las personas que solicitan información puedan con-servar su anonimato. No consideran el anonimato positi-vo porque “se les está pidiendo que trabajen bajo condi-ciones difíciles y sin un propósito claro”. Sin embargo, estadisposición jurídica se estableció para proteger a los ciu-dadanos de represalias y sanciones derivadas de sussolicitudes de información. Incluso dentro de las institu-ciones la preocupación al respecto es reducida y no sejustifica mayormente el cambio.

20 Véase el Artículo 33 de la Ley.

21 Luna Pla, Issa. Mexico: the Rise of Social Participation.

22 Todas las estadísticas demográficas del IFAI deben serconsideradas indicativas y no definitivas ya que el sis-tema de solicitudes permite el anonimato y las personasno necesitan completar o dar información precisa.

23 http://www.Internetworldstats.com/central.htm#mx

24 La evidencia de que las formas de acceso actualespueden ser causa de un menor uso de la Ley se manifies-ta en la distribución geográfica de las solicitudes. Lasestadísticas recientes del IFAI revelan que todavía 46.4por ciento de las solicitudes proviene de la ciudad deMéxico donde el acceso a Internet es mucho más alto

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que en cualquier otra parte del país. La ciudad deMéxico (y sus inmediaciones) representa alrededor del 20por ciento de la población total pero de ahí provienencasi la mitad de las solicitudes basadas en la libertad deinformación.

25 http://www.e-comunidades.gob.mx/

26 Varios grupos ya llevaron casos históricos al IFAI lo que haatraído la atención pública y ha incrementado la ideade que la Ley de Transparencia funciona. Por ejemplo,en el caso conocido como caso PROVIDA, se recurrió ala Ley de Transparencia para solicitar la informaciónfinanciera que puso al descubierto el uso inapropiado defondos públicos por parte de una organización deVIH/SIDA en colaboración con el presidente del comitéde presupuesto del Congreso. En otro caso, después deque la Procuraduría General de la República (PGR) rec-hazara la solicitud de la transcripción de una investi-gación sobre Luís Echeverría (Presidente de México entre1970 y 1976) por crímenes contra la humanidad, el IFAIresolvió que la transcripción no podía considerarse reser-vada por tratarse de genocidio. Después de que la PGRdio a conocer, ante las órdenes del IFAI, la transcripciónde la investigación en febrero de 2005, un análisis mostróque la transcripción había sido editada. El IFAI hizo públi-ca su opinión de que la versión estaba en efecto excesi-vamente editada.

27 Véase el Artículo 40, inciso II de la Ley de Transparencia.

28 REDES: Marcas con Estrategia. Percepciones respecto alIFAI y sobre la campaña de divulgación de la cultura detransparencia 2004. Presentación. Agosto de 2004.Lámina 9.

29 Véase Artículo 37, inciso .XIV de la Ley de Transparencia.

30 El IFAI, con una forma estándar, calificó los sitios delInternet de todas las dependencias y entidades conbase en sus obligaciones legales de dar a conocer infor-mación. Véase la sección anterior dedicada a lasdependencias y entidades en la que se da cuenta de lasinquietudes que éstas tenían tenían respecto al procesode evaluación del IFAI y la legitimidad de los informespercibida por las dependencias y entidades.

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31 Cuando se hizo la primera evaluación en diciembre de2003, la Ley había entrado en vigor sólo 18 meses antes.Si tomamos en cuenta el tiempo necesario para estable-cer los Comités de Información de las dependencias yentidades, para recabar la información y subirla a la red,era de esperarse un bajo nivel de cumplimiento. Cincomeses después, en mayo de 2004 se publicó la siguienteevaluación, cuya calificación promedio fue de 62.8 porciento. El siguiente informe publicado fue el de febrerode 2005.

32 Otro ejemplo de que la influencia del IFAI en el públicoha aumentado es la inclinación de las dependencias yentidades a resolver recursos de revisión antes de lasdeliberaciones del IFAI. Funcionarios de las dependen-cias y entidades y del IFAI indicaron que, con el fin de evi-tar la publicidad asociada al recurso de revisión, las enti-dades frecuentemente prefieren llegar a un acuerdosobre la apelación después de presentado el recursopero antes de que el IFAI delibere y dé a conocer sudecisión.

33 Mientras todavía no existan, el IFAI debería negociaracuerdos con cada órgano estatal con el propósito de(i) institucionalizar el diálogo y la cooperación para (ii)fomentar la mayor transparencia, la congruencia en lainterpretación y las mejores prácticas de acuerdo con laLey. Se debe poner a consideración con cuáles otrosórganos no gubernamentales en México debería firmaracuerdos similares el IFAI.

34 Existen antecedentes sobre el establecimiento dereuniones anuales de esta naturaleza. Por ejemplo, en2005, el Comisionado de Información del Reino Unidofirmó un acuerdo con el Secretario de Estado paraAsuntos Constitucionales en el que se delinearon los pro-cedimientos aplicables en caso de que se presentaranquejas sobre las dependencias del gobierno central alComisionado de Información (véasewww.foi.gov.uk/memorandum.pdf). El objetivo principaldel acuerdo es promover “altos estándares de coop-eración entre las dependencias y el Comisionado. EnEscocia, el Grupo Escocés de Implementación de la lib-ertad de información (SFOIIG, por sus siglas en inglés)incluye a miembros de organizaciones de la sociedadcivil, y el grupo se reúne en sesiones públicas (véase

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ttp://www.scotland.gov.uk/Resource/Doc/1066/0003731.pdf para conocer su historia). Se debe investigar sobrecómo crear una relación entre el IFAI y los sujetos obliga-dos basada en acuerdos contractuales, como el que seutiliza en el Reino Unido. Esta investigación debe guardarrelación con la necesidad de (i) un proceso para lograrque dicho acuerdo sea transparente y (ii) los términos dedicho acuerdo deben redactarse con el espíritu dealcanzar la consecución más eficaz y eficiente de losobjetivos de la Ley de Transparencia.

35 Acordaron lo siguiente:

La participación en el conocimiento de las entidadespúblicas es un derecho legal de la sociedad de informa-ción. Sin discriminación, se debe permitir a cualquier per-sona acceso a los documentos de las agencias públicas.Una administración pública transparente, abierta a laparticipación ciudadana en sus decisiones, es un pre-rrequisito de una sociedad democrática moderna.

Los Comisionados de Información y Ombudsmen queaseguran la libertad de información en sus países de ori-gen están obligados a preservar y respetar estos princip-ios básicos.

A fin de fomentar una conciencia pública más amplia yglobal sobre la libertad de información para analizar ydifundir elementos vitales, así como para beneficiarse deun intercambio de experiencias, los aquí firmantes acuer-dan llevar a cabo una cooperación continua, a travésde la Tercera Conferencia Internacional deComisionados de Acceso a la Información. Véaseh t t p : / / w w w . i c i c -cancun.org.mx/index.php?lang=esp&seccion=declara-cion

36 Un estudio interesante recientemente publicado porLIMAC y presentado durante la Semana Nacional deTransparencia el 27 de junio de 2005, cataloga 12 casosde importancia nacional y personal donde un recurso derevisión fue presentado al IFAI. Debe continuar la publi-cación y difusión de casos de estudio como éste. ErnestoVillanueva e Issa Luna Pla, Importancia Social delDerecho a Saber, LIMAC, México 2005.

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37 El sitio electrónico de Periodistas de Investigación es

http://investigacion.org.mx/ y el de IRE es: http://www.ire.org/

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APÉNDICE I: SOLICITUDES SEGÚN TEMA

2003

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2004

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APÉNDICE II: PUBLICACIONESDEL IFAI

I. VIDEO

Descripción

• Tiene el objetivo de crear conciencia sobre elIFAI y promover la transparencia y el uso de laLibertad de Información.

• Hasta ahora se han difundido siete videoclips.Aunque en todos se ha buscado presentarsituaciones en las que haya una falta de visibili-dad o de transparencia, el contexto ha cambi-ado con el tiempo. Por ejemplo, los tresprimeros hacen referencia a situaciones en lasque hay una falta de visibilidad o de trans-parencia y la manera en que el IFAI contribuyea que la información se dé a conocer cuandose trata de actividades gubernamentales. Sehace una comparación de lo anterior consituaciones de la vida diaria.

• Los tres videoclips más recientes tienen un

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enfoque diferente. El escenario presenta a unapersona que solicita información (por ejemplo:¿de dónde vienen los bebes?, ¿cómo puedoencontrar tal dirección?) y algunos de losobstáculos con los que se topa (por ejemplo: laenvían con otra persona, la ignoran, se sienteimpotente para pedir u obtener información).Todos estos son obstáculos a los que se hanenfrentado –y todavía se enfrentan– los ciu-dadanos mexicanos cuando solicitan informa-ción de las dependencias gubernamentales. Elvideoclip busca representar al IFAI como unrecurso que puede atender estos problemas.

Fortalezas

• Las analogías permiten que los ciudadanosidentifiquen las funciones del IFAI y la libertadde información con situaciones de su vidacotidiana.

Retos

• Los videos no logran explicar los procedimientosdel IFAI.

• La información de contacto está en tipo muypequeño y aparece y desaparece de la pan-talla.

• Los videos no son útiles para personas con dis-capacidad visual ya que la información decontacto sólo aparece de forma visual.

• Percepciones según el estudio de REDES: ElREDES estudio intentó identificar los niveles enque son recordados los videoclips del IFAI. Lossujetos encuestados consideraron que los spotstelevisivos captaron eficazmente la atencióndel público pero fracasaron en proporcionareficazmente información importante sobre elIFAI y el proceso de libertad de información.

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II. AUDIO

• La radiodifusión es otro medio de comuni-cación a través del cual el IFAI empezó a crearconciencia. La dependencia tiene dos estrate-gias principales en operación en radio.

• Audioclips: Hasta ahora han sido transmitidosdiez clips de aproximadamente 5 segundos.

• Caja de Cristal: Se trata de un programa deradio que se transmite los miércoles a las 20:30horas en una frecuencia de AM y cuyo objetivoes capacitar a la sociedad civil en el uso delderecho de libertad de información y del dere-cho a la protección de datos personales. Hansalido al aire más de 50 programas hasta ahoray la conducción está a cargo tanto de miem-bros del IFAI y de los sujetos obligados como demiembros de la sociedad civil que hablan sobrela Ley y la libertad de información.

III. MATERIAL ESCRITO

A. CUADERNOS DE TRANSPARENCIA

Descripción

• Esta publicación se inició en noviembre de 2003y constituyó el primer esfuerzo editorial del IFAI.Cuadernos de Transparencia busca “ser un

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instrumento de conocimiento, un vehículo paracircular ideas y una herramienta consultada yutilizada por cualquiera.”

• Según María Marván Laborde, ComisionadaPresidenta del IFAI en el momento de la primerapublicación, estos cuadernos son “fáciles deleer, presentados en un formato amable y sonaccesibles y gratuitos (. . .) son nuestra propues-ta inaugural para tender puentes entre lostemas nuevos de la democracia moderna y lasociedad mexicana.

• Un año y medio después, el IFAI ha publicado 8números de Cuadernos de Transparencia, enlos que se cubren temas como la transparencia,la rendición de cuentas y el derecho a la pri-vacidad desde distintos puntos de vista.

Fortalezas

• Cuadernos de Transparencia se ha convertidopoco a poco en una recopilación de investiga-ciones en temas de transparencia, rendición decuentas y derecho a la privacidad. Entre losautores figuran algunos de los expertos mexi-canos más conocedores de estos temas.

• Los cuadernos ofrecen información sobre losprincipios y la teoría que soporta la libertad deinformación y justifica la existencia de proced-imientos presentados por la Ley de transparen-cia y de instituciones como el IFAI.

Retos

• Los artículos no hacen referencia directamentea la implementación de la Ley o a las activi-dades del IFAI, por lo tanto, probablemente noserían útiles como material de capacitación.

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B. TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN YDATOS PERSONALES

Descripción

• Este libro es una recopilación del marco regula-torio de la Libertad de Información en México.La información está presentada en distintos for-matos a lo largo del cuaderno.

• La primera sección contiene el texto de la Leyde Transparencia y el Reglamento.

• La segunda parte describe cómo presentarsolicitudes ante dependencias gubernamen-tales en un formato de preguntas y respuestas.

• La tercera sección presenta, por medio dedibujos, el proceso, sus tiempos y costos.

Fortalezas

• Explica el proceso en formas distintas, lo quepermite que el público de todos los niveles dealfabetización obtenga información sobre elproceso

Retos

• La primera sección es larga y abrumadora.

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C. MÉXICO: TRANSPARENCIA Y ACCESO A LAINFORMACIÓN

Descripción

• Este folleto contiene un resumen de los princi-pales aspectos de la Ley de Transparencia enseis idiomas distintos.

Fortalezas

• Principios y valores subyacentes de la Ley.

• El contenido de la Ley en términos del IFAI,reglamentos y procedimientos de acceso a lainformación, datos estadísticos y acceso a infor-mación estatal.

Retos

• Probablemente sería útil enfocarse también enlas lenguas habladas dentro del territorionacional.

D. TRANSPARENCIA: LIBROS, AUTORES, IDEAS

Descripción

• Se trata de una recopilación de las reflexionesde expertos en el tema de la transparencia y delos límites y retos asociados con la imple-mentación de una cultura de transparencia. Lamayor parte de los artículos fue escrita porcomisionados del IFAI.

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Fortalezas

• El establecimiento de una base de expertosque habla de los beneficios de la transparenciasin dejar de reconocer las dificultades de lograruna cultura de transparencia.

Retos

• Es un trabajo muy académico y apropiado prin-cipalmente para quienes están más interesadosen un enfoque teórico que práctico de laimplementación de la transparencia.

E. COLECCIÓN “GUÍAS PRÁCTICAS”

Descripción

• De todas las publicaciones actuales, probable-mente ésta sea la más sencilla. Guías Prácticases una colección de pequeños cuadernillosque explica los elementos básicos de la Ley deTransparencia, de la libertad de información yde los procedimientos de acceso y modifi-cación de datos personales ante las depen-dencias y el IFAI.

Fortalezas

• El lenguaje de las Guías es sencillo. Los concep-tos se explican a través de preguntas y respues-tas. El formato es muy dinámico y colorido loque hace que el proceso de lectura sea unaexperiencia placentera.

Retos

• La necesidad de mantenerlo sencillo con fre-

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cuencia disminuye la posibilidad de un análisismás profundo sobre los problemas y retos quelos usuarios pueden enfrentar a lo largo del pro-ceso.

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APÉNDICE III: MIEMBROS DELEQUIPO

• Director del Proyecto y Autor

Monroe E. Price es Profesor Visitante delAnnenberg School for Communication. Es elJoseph and Sandie Danciger Professor en leyesen el Benjamin N. Cardozo School of Law,Yeshiva University, del cual fue decano entre1982 y 1991. Fue profesor de derecho en UCLAhasta 1982. El profesor Price actualmente esdirector del programa Howard M. Squadron enDerecho, Medios y Sociedad y es el fundador yeditor del boletín de noticias CommunicationsLaw in Transition. Fue miembro de la facultadde ciencias sociales en el Institute for AdvancedStudy de la universidad de Princeton en 2001-2002 y tuvo el cargo de Communications Fellowen el John and Mary R. Markle Foundation entre1996 y 1998. También fue Senior Fellow en elMedia Studies Center del Freedom Forum en laciudad de Nueva York en 1998.

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• Directora Adjunta y Autora

Bethany Davis Noll, consultora del proyecto, hatrabajado con el profesor Monroe Price en var-ios proyectos en el Programa de ComparativeMedia Law and Policy en Oxford y en elStanhope Centre for Communications enLondres, incluyendo un estudio comparativo yun libro sobre reforma de medios en países envía de democratización, un libro sobre trans-misión y legislación en lenguajes minoritarios enestados OSCE, un libro sobre reforma de mediosen Ukrania patrocinado por USAID, y un congre-so sobre asistencia internacional de medios y surol en la promoción de la democracia con elBanco Mundial y USAID. Se graduó de laescuela de derecho de Stanford en 2005.

• Autores

David L. Sobel, del Electronic PrivacyInformation Center (Centro de Informaciónsobre Privacidad Electrónica), ha litigadonumerosos casos bajo el Freedom ofInformation Act, buscando la divulgación dedocumentos gubernamentales sobre políticade privacidad, incluyendo vigilancia electróni-ca y controles de cifrado. Sus casos actualesbuscan la divulgación de información referenteal PATRIOT Act estadounidense, el programa deTotal Information Awareness, y el impacto quetienen en la privacidad las medidas de seguri-dad adoptadas en la aviación y otras medidasde seguridad doméstica. Trabajó como co-consejero en el reto a la clandestinidad guber-namental concerniente a las detenciones pos-teriores a Septiembre 11, y participó en la pre-sentación de un informe de amigos de las liber-tades civiles en el primer acto del ForeignIntelligence Surveillance Court of Review. El

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señor Sobel ha estado interesado largo tiempoen materias de libertades civiles y políticas deinformación, y frecuentemente ha escrito y pre-sentado conferencias sobre estos temas desde1981. Anteriormente fue consejero del NacionalSecurity Archive (organización sin ánimo delucro), y sus clientes han incluido a CorettaScout King, la revista Nation, ABC News.

Benjamín Fernández Bogado es abogado yperiodista. Es presidente de la Fundación Librey director general de Radio Libre en Paraguay.Ha trabajado con UNDP en asuntos de gobier-no desde el año 2000 y ha escrito varios librossobre acceso a la información. Es el rector dela Universidad Americana de Paraguay y ha tra-bajado sustancialmente sobre cómo la libertadde información interactúa con la democrati-zación. Fue uno de los redactores de laConstitución paraguaya de 1992. Estudió en launiversidad de Harvard como un NiemanFellow, así como en la Universidad deMinnesota como Fulbright Fellow, y en laUniversidad de Syracuse como HumphreyFellow.

• TCC Group Consultantes

Jared Raynor es consultor del TCC Group yrecientemente se unió a la firma tras haber tra-bajado en varias organizaciones interna-cionales. Trabajó para el Internacional RescueCommittee (IRC) en Azerbaijan, trabajandocon comunidades locales y organizacionesafectadas por el conflicto. En esta capacidadtrabajó en planeación estratégica para la ofic-ina de IRC en este país y trabajó para mejorar laeficiencia organizacional de los programas del

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IRC, ONGs locales y organizaciones asociadas.Raynor también ha trabajado para lasNaciones Unidas en la sección ONG del depar-tamento de Información Pública, asistiendo conel desarrollo e implementación de varios con-gresos para ONGs, trabajando en aproxi-mación general a ONGs y coordinando esfuer-zos de aproximación a través de medios.

Ana Ramos-Hernández es Consultora Asociadadel Grupo TCC. Recibió su grado en Derechode la Universidad de los Andes en Bogotá,Colombia. Después de su graduación fue nom-brada coordinadora del proyecto CandidatosVisibles-Congreso Visible, una organizacióndedicada a monitorear la actividad legislativay el desempeño del Congreso Colombiano, asícomo de dar poder a la ciudadanía a través dela diseminación de información precisa, com-pleta e imparcial sobre los legisladores colom-bianos. Durante este periodo, ella no solodesarrolló actividades administrativas inher-entes al manejo de la organización, sino quetambién condujo análisis cuantitativo y cualita-tivo conducente a reportes sobre desempeñolegislativo. Ramos tiene experiencia sustancialen sondeos, recolección de datos, y análisiscualitativo y cuantitativo, además de poseervaliosas habilidades informáticas y dominar elinglés y el español. Ramos se graduó demaestría en Mayo de 2004 con un certificadoen manejo de entidades sin ánimo de lucro, yrecibió el premio Excellence in PerformanceMeasurement del Fels Institute of Governmentpor su trabajo con el departamento de servicioshumanos de Philadelphia.

Shelly Kessler, Vice-Presidente de TCC Group.

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• Coordinadora

Susan Abbott es Senior Research Coordinator(alta coordinadora de investigación) en elProject for Global Communication Studies delAnnenberg School of Communications. Ella tra-baja con el profesor Monroe E. Price en incre-mentar investigación y actividades interna-cionales y comparativas. Susan ha trabajadocomo consultora para el Central EuropeanUniversity en Budapest, donde ayudó a estable-cer el CEU Center for Media andCommunications Studies y el Stanhope Centreen Londres en varios proyectos incluyendo laasociación internacional de abogados demedios. Previamente tuvo el cargo de ProgramOfficer en el Media Development Division en elInternacional Research & Exchanges Board, enWashington, D.C., en el programa SerbiaProfessional Media patrocinado por USAID.

• Consejo de asesores

David Goldberg enseñó leyes en la escuela deleyes de la Universidad de Glasgow de 1971 a2000. Actualmente dirige deeJgeeReseach/Consultancy y es Guest Lecturer (con-ferencista invitado) del curso de leyes de comu-nicación en Glasgow Caledonian University. En1979 fundó el Journal of Media Law andPractice (luego Tolley’s Communications Law) einició la enseñanza de leyes y política de comu-nicación en Glasgow en 1983 para los nivelesde pregrado y postgrado. Desde 1984, traba-jando para la Campaign for Freedom ofInformation of Scotland (Campaña para laLibertad de Información de Escocia), ha pro-movido la libertad de información en Escociaasí como a nivel internacional. Es un proveedorde información sobre leyes de medios para el

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Reino Unido ante el Council of Europe’sAudiovisual Observatory. En el año 2002 fuemiembro del Free Expression Panel del UKForeign and Commonwealth Office, bajo losauspicios del Human Rights Policy Unit. Es inves-tigador y miembro del consejo delCommonwealth Centre for ElectronicGovernance.

Luis Manuel Botello maneja varios programasde entrenamiento y conferencias, y es respons-able de la implementación y desarrollo detodos los proyectos del ICFJ para Latinoaméricay el Caribe. Anteriormente Botello fue produc-tor, presentador y reportero del noticiero de lamañana para la Televisora Nacional enPanamá, donde cubrió noticias en Colombia,los Estados Unidos y Europa. Es miembro de lajunta directiva del Knight Center for Journalismin the Americas en la Universidad de Texas enAustin, y del Centro Latinoamericano dePeriodismo (CELAP) en Ciudad de Panamá.Recibió una beca de la Fulbright en 1988 y unfellowship para el Manship School of MassCommunication del Louisiana State Universityen 1997. Tiene un título de pregrado en peri-odismo y una maestría en comunicación delLouisiana State University.

Kate Doyle, es analista jefe del ArchivoNacional de Seguridad con un especialidad enpolítica de los Estados Unidos y sus operacionesen el exterior, especialmente durante la guerrafría. Ha trabajado en el Proyecto deGuatemala, dirigido proyectos de desclasifi-cación sobre El Salvador, Honduras, la guerrade drogas en América Latina, y un Proyecto deDesclasificación de Documentos sobre México.En 2002, Doyle recibió el premio anual de“Derecho a la información,” otorgado en elTercer Congreso Nacional de Derecho de laInformación.

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Eduardo Bertoni fue anteriormente RelatorEspecial para la Libertad de Expresión de laComisión Interamericana de DerechosHumanos (CIDH) en la Organización de EstadosAmericanos (OEA). Bertoni es abogado denacionalidad argentina, egresado de laUniversidad de Buenos Aires y ex becario delInstituto de Derechos Humanos de la Escuela deDerecho de la Universidad de Columbia enNueva York, donde realizó estudios de su espe-cialidad. Asimismo, fue designado Profesor deDerecho Penal y Procesal Penal en la Facultadde Derecho de la Universidad de Buenos Aires,donde ha dictado cursos de grado y postgradosobre libertad de expresión y derecho penal.Antes de asumir su cargo en la OEA fue asesorlegal en varias organizaciones no gubernamen-tales en su país, entre ellas, la “AsociaciónPeriodistas”, y fue miembro del “Centro deEstudios Legales y Sociales” (CELS), del “Institutode Estudios Comparado en Ciencias Penales ySociales” (INECIP) y del “Foro para laReconstrucción Institucional”.

• Asesoras especiales

Issa Luna Pla, LIMAC, es investigadora en elInstituto de Investigaciones Jurídicas de laUniversidad Nacional Autónoma de México(UNAM) y Doctora en Derecho de laInformación en la Universidad de Occidente,Sinaloa. Luna Pla ha sido investigadora en elPrograme of Comparative Media Law andPolicy (PCLMP), Universidad de Oxford, ReinoUnido. Entre sus libros publicados se encuentranEl derecho de acceso a al información pública,México, UIA-Fundación Konrad Adenauer, 2002;y Agenda Setting de los Medios deComunicación, México, UIA-Universidad deOccidente, 2003. Ha escrito numerosos artículosen revistas especializadas y es columnista delperiódico El Economista.

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Dra. Patricia Galeana Herrera, Coordinadoradel Area de Archivos Publicos de LIMAC.Historiadora. Catedrática de la UNAM y deotras universidades nacionales y extranjeras. Enmateria archivística fue Directora General delArchivo Histórico de la Secretaría de RelacionesExteriores y del Archivo General de la Nación.Consejera de la Comisión de DerechosHumanos del Distrito Federal. Coordinadora delárea de Archivos Públicos de Libertad deInformación México, A.C. Autora y coautora de20 obras, ha coordinado más de 54 publica-ciones de Historia, relaciones internacionales yde género.

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