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1 UNIVERSIDAD AUTÓNOMA METROPOLITANA DIVISIÓN DE CIENCIAS SOCIALES Y HUMANIDADES UNIDAD IZTAPALAPA SEMINARIO DE INVESTIGACIÓN III EL INSTITUTO NACIONAL PARA LA EDUCACIÓN DE LOS ADULTOS EN MÉXICO 1981-1988 Socorro Miranda Garrido (Matrícula: 98325261) Asesor: Dr. Federico Lazarín Miranda Lectoras: Dra. Blanca Estela García Gutiérrez Dra. María Estela Baéz-Villaseñor Moreno
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UNIVERSIDAD AUTÓNOMA METROPOLITANA
DIVISIÓN DE CIENCIAS SOCIALES Y HUMANIDADES
UNIDAD IZTAPALAPA
SEMINARIO DE INVESTIGACIÓN III
EL
INSTITUTO NACIONAL PARA LA EDUCACIÓN DE LOS
ADULTOS EN MÉXICO
1981-1988
Socorro Miranda Garrido
(Matrícula: 98325261)
Asesor: Dr. Federico Lazarín Miranda
Lectoras:
Dra. Blanca Estela García Gutiérrez
Dra. María Estela Baéz-Villaseñor Moreno
2
ÍNDICE DE CONTENIDO
Agradecimientos 4
Introducción 5
CAPÍTULO 1. LA EDUCACIÓN PARA ADULTOS ENMÉXICO (1921-1981) 10
1.1. De la creación de la SEP al Primer Coloquio sobreEducación de Adultos (1921 1967) 111.2. Del Primer Coloquio sobre Educación de Adultos alPrograma Nacional de Alfabetización (1967 1981) 24
CAPÍTULO 2. EL INSTITUTO NACIONAL PARA LAEDUCACIÓN DE LOS ADULTOS 36
2.1 Decreto de fundación del INEA 392.2. Objetivos del INEA (1981) 452.3. Programas del INEA (1981-1982) 462.4. Estructura orgánica del INEA y su modeloconceptual (1981) 68
CAPÍTULO 3. LOGROS CUALITATIVOS YCUANTITATIVOS DE LOS PROGRAMAS SUSTANTIVOS.1981-1988 73
3.1 Alfabetización 76
3.2. Educación básica y educación comunitaria 94
Educación básica 97Educación comunitaria 104
CONCLUSIONES 126
3
ANEXOS 135
Anexo 1. Decreto por el que se crea el Instituto Nacionalpara la Educación de los Adultos
136
Anexo 2. Programas de apoyo 141
Proyectos 141Investigaciones 142Sistemas 144Acciones administrativas 145Actividades de participación social 147Servicios jurídicos 148
Anexo 3. Índice de cuadros y tablas 149
Anexo 4. Bibliografía 151
4
Todo ser humano tiene un anhelo por alcanzar. El mío, entre
otros, era tener constancia y tiempo para dedicar una parte de
mi vida a estudiar historia. Dios me ayudó a conseguirlo y a él,
principalmente, le doy infinitas gracias.
Agradezco también a mi familia, hijos y nietos, por haber
llevado pacientemente mis ausencias, en especial a Miguel
Antonio, mi esposo, por su imprescindible e infatigable apoyo;
sin él nada hubiera logrado. A todos mis maestros y maestras,
por sus enseñanzas; en particular al doctor Federico Lazarín
Miranda, quien me asesoró con toda paciencia. Mis
compañeros y compañeras me alentaron con su optimismo y
alegría. El licenciado Alejandro Cea, mi compadre, nunca
perdió la fe en mí.
A todos, un profundo agradecimiento.
5
INTRODUCCIÓN
Importancia del tema
Hace unos veinte años me obsequiaron un calendario
publicado por el Instituto Nacional para la Educación de
los Adultos. Por cada mes, presentaba la fotografía de un
adulto que estaba recibiendo su certificado de
alfabetización acompañada por un breve texto redactado
por él. Recuerdo muy bien dos textos que me
impresionaron fuertemente: Ahora ya sé leer. Ya no le
pregunto a mi comadre a dónde van los camiones y Los
libros son como cajas de colores. Ya sé qué color tienen las
letras .
Los dos textos me hicieron reflexionar sobre la importancia
de la educación para los adultos analfabetas o que por
diversas razones no habían iniciado o completado su
primaria o secundaria. Me dije que el primer testimonio
ejemplificaba la utilidad de la educación para realizar
actividades prácticas y cotidianas, y que, según el segundo,
la educación nos capacita para expresar nuestros
sentimientos y emociones.
Ciertamente que el tema de la educación para los adultos
es de importancia capital para el país desde el punto de
vista de la justicia social, pues ya se sabe que los adultos
analfabetas o los de baja escolaridad son quienes han
tenido menos recursos y oportunidades para crecer como
personas. Sin embargo, dicho tema tenía para mí una
6
importancia muy personal, porque inicié la secundaria a
los treinta y seis años de edad y la cursé en círculos de
estudio administrados y coordinados por ese instituto.
Objetivo general
Me atraía, como objetivo de investigación, saber si otras
personas adultas habían tenido o tienen en la educación
abierta logros y problemas similares a los que yo
experimenté. Ello me daría la posibilidad de orientar y
ayudar con mayor conocimiento de causa a otros adultos
inscritos en los cursos de alfabetización, primaria y
secundaria impartidos por el instituto o a cualquier
persona adulta que deseara superarse elevando su grado
de escolaridad.
Hipótesis
Por ello, recordé lo más que pude de pláticas entre
compañeros de los círculos de estudio, a fin de reunir
opiniones que, por su carácter lógico y realista, consideré
válidas para otros círculos y extrapolables como hipótesis a
nivel general. Entre ellas quedaron incluidas:
o los adultos se incorporarían al sistema abierto gracias a
la flexibilidad de horarios, la cual les permitiría distribuir
su tiempo entre sus ocupaciones domésticas o laborales
y la asistencia a un grupo
7
o tendrían miedo de no poder con los estudios por
iniciarlos o reiniciarlos a una edad avanzada, que no
necesariamente sería la tercera, sino frecuentemente una
menor
o el área de conocimiento que más les costaría serían las
matemáticas
o el lenguaje de los libros y de sus explicaciones,
principalmente los de física y química, parecerían
difíciles a los adultos
o habría maestros que no conocerían bien el sistema de
evaluación y otros que tratarían a los adultos como si
fueran alumnos de sistema escolarizado
o los grupos pequeños acomodados en salones con buena
iluminación facilitarían el aprendizaje
o se acudiría a los círculos para encontrar trabajo o para
mejorar en él o para ayudar a los hijos en las tareas de la
escuela
o las mujeres que más adelantarían serían quienes
tuvieran apoyo y motivación por parte del esposo y de los
hijos
o la reprobación en los exámenes sería causa de deserción.
Capitulado
Una vez establecidas las hipótesis, hice el plan de este
trabajo terminal.
El capítulo primero, La educación de los adultos en
México (1921-1981) , expondría las acciones que yo
considerara principales en la educación para adultos
8
impartida en el país antes de la creación del INEA, con el
fin de contextualizar, en la práctica educativa nacional, las
llevadas a cabo por ese instituto. A este respecto me fueron
muy útiles las historias generales de la educación en
México.
El capítulo segundo, El Instituto Nacional para la
Educación de los Adultos , trataría sobre el decreto de su
fundación, los objetivos institucionales, sus programas, su
estructura orgánica y su modelo conceptual, con el
propósito de disponer de puntos de referencia con los
cuales comparar los resultados cualitativos y cuantitativos
que me parecieran más significativos entre los alcanzados
por el INEA de 1981 a 1988. De especial utilidad en este
capítulo fue, entre otros documentos, la Memoria del
Instituto Nacional para la Educación de los Adultos, 1981-
1988.
Expondría y comentaría dichos resultados en el capítulo
tercero, Logros cualitativos y cuantitativos de los
programas sustantivos. 1981-1988 . (Por programas
sustantivos , en la terminología del instituto, se entendió
los servicios de alfabetización, primaria, secundaria y
educación comunitaria, en oposición a programas de
apoyo , es decir, programas implantados para coadyuvar a
la eficaz puesta en práctica de los programas sustantivos.)
Aquí me fue de suma utilidad la Memoria estadística del
Instituto Nacional para la Educación de los Adultos, 1981-
1988.
9
Este trabajo terminal se cerraría con un apartado de
conclusiones y con cuatro anexos (Decreto de creación del
INEA, Programas de apoyo, Índice de cuadros y tablas, y
Bibliografía).
10
CAPÍTULO 1
LA EDUCACIÓN PARA ADULTOS EN MÉXICO
(1921-1981)
11
1.1 DE LA CREACIÓN DE LA SEP AL PRIMER COLOQUIO
SOBRE EDUCACIÓN DE ADULTOS (1921 1967)
El Instituto Nacional para la Educación de los Adultos (INEA) fue
creado por decreto presidencial publicado en el Diario Oficial de la
Federación el 31 de agosto de 1981, sesenta años después del
primer centenario de la consumación de la independencia, para
suministrar educación básica (alfabetización, primaria y
secundaria) a personas adultas (de 15 años o más) que no la
hubieran cursado o completado. Su creación no constituyó una
decisión o una acción políticas sin antecedentes dentro de la
historia de la educación nacional. Por el contrario, en esa historia
es posible identificar, mucho antes de 1981, acciones e
instrumentos legales puestos en práctica que constituirían una
rica tradición educativa respecto del INEA, como se expone en
seguida a grandes rasgos.
Ya en la Colonia los primeros misioneros se propusieron convertir
al catolicismo a grandes masas de indígenas. Para ello, usaron
diferentes recursos y métodos así como materiales didácticos
como las capillas abiertas, cuadros con imágenes religiosas, obras
indígenas codificadas en el alfabeto latino, recursos que se
describen a continuación. Las capillas abiertas les permitieron
catequizar a un mayor número de indígenas que en el interior del
templo (quienes por otra parte no podían entrar a éste por ser
considerados paganos) y en las gigantescas pilas bautismales los
bautizaron por inmersión; aprovechando la capacidad
mnemotécnica del indígena para asociar imágenes de sus códices
con todo un conjunto de conocimientos, le transmitieron los
12
contenidos catequéticos usando como material didáctico cuadros
con imágenes religiosas; codificaron lenguas indígenas en el
alfabeto latino, mediante el cual asentaron por escrito obras como
el Popol Vuh; tradujeron obras religiosas a lenguas autóctonas.
Tales acciones obedecieron a la convicción de que el instrumento
de conversión más adecuado era el indígena mismo; así, la labor
misionera se centró en jóvenes indígenas que pudieran
desempeñar funciones sacerdotales. Tal convicción se modificó en
la segunda mitad del s. XVI, época en la cual la labor misionera
de las órdenes religiosas empezó a ser regulada a través de los
obispos y en la cual, con objeto de preservar la ortodoxia católica,
se consideró que el indígena no era apto para el sacerdocio. 1
Ahora bien, sin entrar a cuestionar lo justo o injusto de lo
anterior, lo importante es que la evangelización tomaba en cuenta
la idiosincrasia del catequizando, lo consideraba el adecuado
promotor de un esfuerzo educativo (aunque religioso,
evidentemente), el cual llegó a ser regulado por una institución
centralizadora.
Si en la época colonial esa institución fue la Iglesia católica, ya
desde los inicios de México como nación independiente, el artículo
39º de la Constitución de 1814 establecía que La instrucción,
como necesaria a todos los ciudadanos, debe ser favorecida por la
sociedad con todo su poder . Raúl Bolaños anota dos
interpretaciones: el a todos los ciudadanos puede entenderse
como a todos los hombres sin excepción de grupos [ ] o por
igual a niños y adultos, hombres y mujeres , y añade que
1 Moreno Toscano, Alejandra, II. La era Virreinal , pp. 60- 66, en Historiamínima de México, Cosío Villegas, Daniel et al., El Colegio de México, 2ª. ed.,México, 1994.
13
nuestros insurgentes consideraban la función educativa una
empresa de tal importancia social, que no conformándose con
negar a las instituciones privadas que hasta entonces la habían
manejado, la facultad de seguir haciéndolo, concluyeron que la
prestación de ese servicio debía rebasar al control del gobierno y
hasta del Estado, y debía encargarse a la sociedad por entero .
Señala, asimismo, que consumada la independencia en 1821 y,
no obstante las divergencias entre ellos, conservadores y liberales
coincidían en considerar la educación preocupación fundamental,
pero que el liberal José Luis Mora iba más lejos que el
conservador Lucas Alamán al demandar que la educación fuera
organizada y controlada por el Estado, para que éste la impartiera
según su propia filosofía. 2
Como parte de esa rectoría, la Constitución de 1857 en su
artículo 3º estableció que La enseñanza es libre. La ley
determinará qué profesiones necesitan título para su ejercicio y
con qué requisitos se deben expedir . Subyacente a la libertad de
enseñanza se hallaba la separación entre la iglesia católica y el
Estado, que por lo pronto se concretaba, por ejemplo, en la
limitación al derecho de propiedad de las corporaciones civiles o
eclesiásticas ordenada por el artículo 27º.
En el plano educativo, dicha separación quedó establecida hasta
1917, por el Artículo 3º constitucional del mismo año:
La enseñanza es libre; pero será laica la que se dé en los
establecimientos oficiales de educación, lo mismo que la
2 Bolaños Martínez, Raúl, II. Orígenes de la Educación Pública en México ,pp. 17-20, en Solana, Fernando, Cardiel Reyes, Raúl, Bolaños, Raúl(coordinadores), Historia de la educación pública en México, Secretaría deEducación Pública/Fondo de Cultura Económica, México, 2ª edición, 2004)
14
enseñanza primaria, elemental y superior, que se imparta en
los establecimientos particulares.
Ninguna corporación religiosa, ni ministro de algún culto,
podrán establecer o dirigir escuelas de instrucción primaria.
Las escuelas primarias particulares sólo podrán establecerse
sujetándose a la vigilancia oficial.
En los establecimientos oficiales se impartirá gratuitamente
la enseñanza primaria. 3
Respecto de lo que debió de entenderse por laica , Raúl González
Schmal, observa lo siguiente:
Como se desprende de los debates del Constituyente deQuerétaro respecto a la materia religiosa en general, y ellaicismo en particular, no es fácil reducir esta últimaexpresión a un concepto unívoco porque se le atribuyerondiversos contenidos, a veces contradictorios entre sí. Lomismo se consideró que el laicismo implicaba simplementeuna actitud neutral frente a la religión, que se le estimó comoun instrumento para extirpar el sentimiento religioso. Eldenominador de todos los constituyentes aparentemente sinuna sola excepción fue el de un enardecido anticlericalismo,que fue asociado a la lucha, en unos casos, contra el clero,en otros contra la iglesia católica, y, en otros más, contra lareligión misma.
El histórico Congreso que tuvo el mérito indiscutible comoya se ha dicho antes de elevar al supremo rangoconstitucional los derechos sociales de obreros y campesinos,que representa un hito en el constitucionalismo social delsiglo XX y que, junto con el amparo, constituyen las másvaliosas aportaciones del pensamiento jurídico mexicano a lacultura jurídica universal, al mismo tiempo sufrió unalamentable ofuscación, al violentar, en varias de lasdisposiciones aprobadas, el derecho humano de libertad
3 Gómez Navas, Leonardo, V. La Revolución Mexicana y la educaciónpopular , p. 147, en Solana, Fernando, et al. (coordinadores), Op.Cit.
15
religiosa, en su dimensión pública y privada, individual ycolectiva, y en su proyección consubstancial en la esferaeducativa. 4
No obstante el mayor control educacional otorgado al Estado por
el artículo 3º constitucional de 1917, la necesidad de establecer
un órgano administrativo específico que se encargara de impartir
educación en diferentes niveles distintos del universitario se llevó
a cabo plenamente con la fundación de la Secretaría de
Educación Pública y Bellas Artes el 8 de julio de 1921, a
propuesta de José Vasconcelos, en ese entonces rector de la
Universidad Nacional de México, en la administración del
presidente Adolfo de la Huerta. Organismos predecesores de esa
secretaría habían sido el Ministerio de Justicia e Instrucción
Pública, de 1841, convertido en 1843 en Ministerio de Justicia,
Negocios Eclesiásticos, Instrucción Pública e Industria, cuyas
funciones fueron restringidas en 1861 para dar lugar a la
Secretaría de Justicia e Instrucción Pública, la cual funcionó
hasta 1905, año en que Porfirio Díaz la convirtió en la Secretaría
de Instrucción Pública y Bellas Artes, eliminada formalmente en
1917 como una de las reacciones en contra del régimen porfirista
derrocado. 5
Ahora bien, como señala José Iturriaga, la diferencia entre
Secretaría de Instrucción Pública y Bellas Artes y la Secretaría de
Educación Pública y Bellas Artes de ninguna manera se reducía a
un simple cambio de nombre; por el contrario, obedecía a un
4 González Schmal, Raúl, El significado del laicismo en el Constituyente de1917, http:/www.bibliojuridica.org/libros/5/2389/12pdf5 Iturriaga, José E., VI La creación de la Secretaría de Educación Pública , p.157, en Solana et al., Op. Cit.
16
cambio en la concepción pedagógica y a un criterio geográfico: por
una parte, se abandonaba la concepción de instrucción como
transmisión de información y se adoptaba el concepto de
educación, que sin menoscabo de transmitir la información
pertinente se proponía moldear el alma del educando para
desarrollar en él todas sus potencialidades 6; por otra parte, se
planteaba la federalización de la enseñanza sin que por ello los
gobiernos estatales dejaran de impulsar la educación en todos
sus niveles. 7 Desde mi punto de vista, obedecía también a un
deseo de mayor justicia social, es decir, de llevar por igual la
educación a toda la población, como puede deducirse de los
objetivos propuestos por las misiones culturales, impulsadas por
Vasconcelos. Él ya planteaba los rasgos que definirían la
educación pública en México: la lucha contra el analfabetismo, la
escuela rural, la difusión de bibliotecas, el impulso a las bellas
artes, el intercambio cultural con el extranjero y la investigación
científica, como los resume Iturriaga. 8
La creación de la Secretaría de Educación Pública no significó
una ruptura en la historia educativa nacional. Entre los
elementos de continuidad se contaron el control del Estado sobre
la educación, control desde entonces concretado en un órgano
administrativo específico encargado de impartir educación en
niveles diferentes del universitario, y el propósito de llevar los
servicios educativos a toda la población. Entre los elementos de
cambio estuvieron: el tránsito de concebir la educación como
simple transmisión de información a concebirla como el desarrollo
6 Ídem.7 Ídem.8 Ídem, p.159.
17
de todas las potencialidades del individuo; la lucha contra el
analfabetismo; la escuela rural; la difusión de bibliotecas; el
impulso a las bellas artes; el intercambio cultural con el
extranjero y la investigación científica.
La política educativa de la Secretaría de Educación Pública
durante la gestión de Vasconcelos fue significativa a través de las
misiones culturales. La primera se puso en marcha en octubre de
1923 y diez años después, en 1933, ya funcionaban catorce. No
obstante los cuarenta y nueve años de distancia entre la primera
misión y la fundación del INEA, las misiones culturales pueden
considerarse antecedente directo de ese instituto. Así, Federico
Lazarín Miranda anota que las misiones culturales fueron un
proyecto de educación para adultos, porque se dirigían no sólo a
abatir el analfabetismo de la población mayor de 15 años, sino
que impartían cursos como higiene, economía personal, economía
doméstica, productividad agrícola tanto a los habitantes como a
los maestros de la comunidad. 9
Esos contenidos didácticos coincidían, lógicamente, con el ideario
de Vasconcelos: moldear a los hombres para una función social,
prepararlos para desarrollar una función dentro de la sociedad, lo
cual planteaba la necesidad formar técnicos industriales en todos
los géneros y todo tipo de trabajadores que aplicaran la ciencia a
la industria y la necesidad de un programa para el campesinado
adulto. 10
9 Lazarín Miranda, Federico, Las misiones culturales. Un proyecto deeducación para adultos , pp. 105-107, en Revista Interamericana deEducación de Adultos, v. 4, OEA, CREFAL, México, 1996.10 Ídem.
18
Me parece que el ideario vasconcelista siguió ejerciendo influencia
decisiva no sólo en los planes, programas y acciones educativos
en general sino también en los relativos a la educación de
adultos. Es posible verificarlo analizando la política educativa
puesta en práctica treinta y seis años después, en el sexenio de
1958 a 1964.
Durante ese sexenio han de citarse, por ejemplo, el Plan de Once
Años, el Plan Nacional de Capacitación para el Trabajo, la
continuidad de las misiones culturales, la fundación de las
brigadas móviles de promoción agropecuaria, la continuidad del
funcionamiento del Centro Regional de Educación Fundamental
para América Latina (CREFAL) y de otras instituciones como los
centros de capacitación indígenas, las brigadas de mejoramiento
indígena, las procuradurías de comunidades indígenas y las
labores del Instituto Nacional Indigenista.
Si he decidido pasar desde las misiones culturales de Vasconcelos
hasta la administración de López Mateos (cuyo secretario de
educación fue Jaime Torres Bodet) es porque, como indica Cecilia
Greaves, se inicia en 1959 una nueva etapa en los programas de
alfabetización y educación extraescolar, que enfatizaba la idea de
que alfabetizar no significaba simplemente en enseñar a leer y
escribir, sino impartir conocimientos prácticos de utilidad
inmediata para lograr el mejoramiento de los niveles de vida del
hombre y su comunidad . 11
11 Greaves, Cecilia, Cap. XII, Un nuevo sesgo. 1958-1964 , p. 552, en Historia de la alfabetización y dela educación de adultos en México. El México de los grandes cambios. La época contemporánea, Tomo3, SEP/Seminario de Historia de la Educación, El Colegio de México, INEA, México, 1985.
19
En congruencia con dicha idea, y según los lineamientos del Plan
de Once Años, las escuelas de alfabetización suministraban
educación primaria a la población en edad escolar de primer
grado que no hubiera obtenido matrícula en ninguna escuela; los
centros de alfabetización, que atendían a adultos analfabetos les
proporcionaban además de los conocimientos básicos de cultura,
orientaciones sobre el mejoramiento de la vida social, salubridad,
higiene, economía doméstica, actividades agropecuarias y
recreación; y los centros de educación extraescolar, establecidos
en las comunidades más necesitadas de servicios educativos,
ofrecían a la población adulta que lo requiriera alfabetización,
sala popular de lectura y pequeños talleres para hombres y
mujeres. Su turno matutino impartía educación extraescolar
coordinada con las primarias locales y posprimarias, si las había;
el vespertino ofrecía alfabetización, talleres, servicios de lectura y
actividades recreativas. 12
El Plan Nacional de Capacitación para el Trabajo, aprobado el 16
de abril de 1963, tenía objetivos y servicios educativos similares,
como puede deducirse de los servicios prestados, a saber: talleres
básicos de herrería, forja, soldadura y hojalatería, carpintería
rural, construcciones rurales y operación y conservación de
maquinaria agrícola; cultivos y cría de animales, combate de
plagas, aprovechamiento industrial de plantas; los centros de
capacitación para el trabajo industrial abiertos en el Distrito
Federal, Monterrey, León, Puebla, Monclova, Minatitlán
incluyeron cursos de mecánica, electricidad, radio, instalaciones
12 Ibidem, pp. 552-553.
20
sanitarias, soldadura, moldeo de fundición, dibujo industrial,
albañilería, carpintería, cerámica, corte y confección y tejido
mecánico de punto.
El destinatario de esos cursos era la población urbana y rural que
habiendo terminado la educación elemental no pudiera continuar
en las aulas. Sus propósitos eran capacitar a esa población para
el trabajo, a fin de que se incorporara al trabajo en el campo o en
la industria; capacitarla en el trabajo, si ya trabajaba pero no de
manera calificada. La capacitación para el trabajo, o de
adiestramiento, se impartía a jóvenes de 14 a 21 años de edad, y
la capacitación en el trabajo a personas de 20 a 40 años. 13
En el sexenio de 1958 a 1964 se hizo hincapié en la idea de que
alfabetizar no significaba simplemente en enseñar a leer y
escribir, sino impartir conocimientos prácticos de utilidad
inmediata para lograr el mejoramiento de los niveles de vida del
hombre y su comunidad . Lo anterior significó una concepción
más amplia de la educación para adultos, cuando ésta se amplió
más todavía en el sexenio de 1964 a 1970 con base en las ideas
de alfabetización funcional, educación permanente, desarrollo de
la comunidad y educación para la producción.14
Conviene advertir que en 1967 se realizó el Primer Coloquio sobre
Educación de Adultos, auspiciado por el Consejo Nacional Técnico
de la Educación, con el fin de presentar un diagnóstico acerca de
la educación de adultos. Y más relevantes que el hecho mismo del
13 Ídem, pp. 554-555.14 Greaves, Cecilia, Cap. XIII, La urgencia de nuevos caminos. 1964-1970 ,p. 580, Op.Cit.
21
coloquio fueron sus conclusiones, pues los participantes pusieron
el dedo en las acostumbradas llagas no cicatrizadas de la
educación de adultos: ser ésta una calca de la enseñanza infantil,
en función de niños totalmente dedicados al estudio; aplicar
métodos no específicos, que no tomaban en cuenta la forma e
independencia de los adultos para aprender, sus experiencias de
aprendizaje, lo aprendido a lo largo de su vida, lo que deseaban
aprender; utilizar textos faltos de interés para los adultos (por lo
cual preferían las revistas pornográficas o negativas para su
desarrollo cultural); ser una educación no orientada al trabajo, al
empleo del tiempo libre, a la conducta cívico-política ni a la vida
diaria con conocimientos prácticos de aplicación inmediata; ser
una educación remedial, desarrollada en salones y con mobiliario
de primaria (los adultos se sentaban en incómodas sillitas de
niños) e impartida por maestros no especializados, sino por
voluntarios. 15 En suma, se planteaba la exigencia de diferenciar
entre una educación de adultos concebida e impartida como
apéndice de la educación escolarizada (como alternativa remedial
o complementaria para quienes no la hubieran iniciado o
completado) y una educación de adultos concebida e impartida
específicamente de acuerdo con objetivos, programas, acciones y
presupuesto propios.
Como propuestas, los participantes en el coloquio plantearon:
sesiones informales, pláticas dirigidas, coloquios y trabajos en
equipo. Para la primaria nocturna: promoción bianual a fin de
reducir tiempos; reubicarlas en las zonas de mayor densidad
demográfica; que tuvieran mayor número de grupos (pues se
15 Ídem, pp. 585-586.
22
había visto que las más numerosas tenían mayor disciplina y
menor deserción); campañas de convencimiento a los patrones
para dar facilidades de estudio a sus trabajadores; enseñanza
pragmática y acelerada para que el adulto pudiera resolver sus
problemas del hogar, del trabajo y de ciudadano. 16
A través de las encuestas efectuadas con motivo del coloquio, los
alumnos adultos de escuelas nocturnas solicitaban: libros y
material adecuados, horarios flexibles, clases de dibujo, canto y
actividades deportivas, el certificado de primaria, licencia para
manejar, continuar sus estudios (gran porcentaje), cambiar de
actividad (la gran mayoría), perfeccionarse en la misma rama en
la que trabajaban17. Las respuestas de los adultos significaron, en
una palabra, que deseaban una educación aplicable a sus
circunstancias.
Otra propuesta del Coloquio fue también suspender la campaña
de alfabetización que el presidente Díaz Ordaz convocara el 24 de
febrero de 1965 (por considerarla pueril y obsoleta) y crear una
Dirección General de Educación de Adultos que dirigiera,
controlara, orientara y encauzara los acciones educativas
relativas a los adultos. 18
De este primer apartado pueden obtenerse varias conclusiones
generales, como las siguientes. En México, la educación para los
adultos siempre se ha enfrentado al desafío de ser un servicio
16 Ídem.17 Ídem.18 Ídem.
23
educativo para grandes grupos de población heterogéneos, no sólo
en cuanto a su diversidad de género, sino también a su diversidad
de edades y, principalmente, de sus intereses y necesidades. Las
autoridades educativas hicieron hincapié en la enseñanza de la
lectura y escritura, sin dejar por ello de incluir contenidos de
capacitación en y para el trabajo entre los de la educación para
los adultos. Fue ésa una estrategia adecuada, pues si los
gobiernos federal y estatal se proponían incorporar al adulto
analfabeta a la actividad productiva nacional, era indispensable
que lo habilitaran primero en el empleo de la lectoescritura;
además, una de las principales motivaciones de los adultos para
alfabetizarse es conseguir un medio para mejorar sus ingresos.
Sin embargo, propósitos como los anteriores no podían alcanzarse
plenamente dado que la educación para los adultos era impartida
de modo disperso por distintas instancias gubernamentales y
sociales como algo remedial basado en los modelos de la
educación escolarizada, los cuales, por su naturaleza, no podían
satisfacer las necesidades y las expectativas de los distintos
grupos que integraban la población adulta. El nuevo desafío de
establecer modelos educativos diseñados específicamente para el
adulto y de concentrar esfuerzos en la implantación de los
mismos, empezaría a ser enfrentado con la creación de la
Dirección General de Educación de Adultos y se continuaría con
la fundación del INEA, como se describirá en los apartados
siguientes.
24
1.2. DEL PRIMER COLOQUIO SOBRE EDUCACIÓN DE ADULTOSAL PROGRAMA NACIONAL DE ALFABETIZACIÓN (1967 1981)
Las conclusiones de aquel Primer Coloquio sobre Educación de
Adultos, realizado en 1967, coincidieron, si no a la letra, sí con el
espíritu de las expuestas en la Tercera Conferencia Internacional
sobre Educación de Adultos (Tokio) pues, como anota Valentina
Torres Septién, hacia 1970 se plantearon en el contexto
internacional nuevas consideraciones para adecuar la educación
de adultos a las necesidades del momento: ella debía estar
destinada a todo el pueblo, independientemente de su edad, nivel
profesional, económico y político, condición social, sexo, edad,
cultura o grupo étnico; debía ser permanente e integral, no
reducible a la alfabetización sino quedar incluida dentro de
actividades formativas; no complementaria, supletoria o
reparadora de un proceso interrumpido, sino parte medular de un
proceso global de continuo desarrollo del ser, proceso que tomara
en cuenta las experiencias de la vida, que estableciera estructuras
y métodos que ayudaran al hombre a continuar su aprendizaje y
formación, proceso en que el adulto fuera el sujeto de su propia
educación, a través del autodidactismo, y debería aprovechar
todos los medios de la educación extraescolar. 19
Considero que las conclusiones tanto del Primer Coloquio sobre
Educación de Adultos como de la Tercera Conferencia
Internacional sobre Educación de Adultos manifestaban un
19 Torres Septién, Valentina, Cap. XIV, Reforma y práctica, 1970-1980 ,pp. 611-612, en Historia de la alfabetización y de la educación de adultos enMéxico. El México de los grandes cambios. La época contemporánea, Tomo 3,SEP/Seminario de Historia de la Educación, El Colegio de México/INEA,México, 1985.
25
atraso continuo en la situación educativa de los adultos en
México; en efecto, desde tres decenios atrás no había podido
superarse la barrera de 6 millones de adultos analfabetos; según
el censo de 1970, había 18 millones 280 mil (70%) mayores de 15
años sin primaria completa, de los cuales 8 millones 196 mil
(31.6%) carecían absolutamente de instrucción; la escolaridad
promedio de los adultos era de 3.32 años, y en su mayoría
estaban desempleados o subempleados, por lo cual su nivel de
participación en el sistema productivo era muy bajo. 20
Tal situación, aunada a las ideas de la época relativas a la
educación de adultos, dio lugar al planteamiento de una reforma
educativa que, entre sus objetivos, introducía la educación
extraescolar para los adultos, contextualizada dentro de una
educación permanente o educación para la vida. A su vez, la
reforma condujo a la Ley Federal de Educación, que entró en vigor
el 14 de diciembre de 1973. 21
Esa ley promovía la educación para adultos, al establecer que la
educación no era un servicio público destinado sólo a los menores
de 15 años, sino para todos quienes carecieran de ella, al resaltar
la importancia de la modalidad extraescolar y no formal para
impartir y acreditar estudios de educación elemental, media y
superior, y al establecer que la educación de adultos formaba
parte del sistema educativo nacional y estaba destinada a los
mayores de quince años que no hubieran cursado o concluido sus
estudios de primaria o de secundaria.
20 Ídem, pp. 613-614.21 Ídem, p. 616.
26
Entre los motivos expuestos para la promulgación, en 1975, de la
Ley Nacional de Educación para Adultos se contaban los
siguientes, cuyos textos, resumidos, son:
§ ciertos sectores de la población habían quedado excluidos
de las aulas o de la permanencia en ellas a causa de
incapacitaciones socialmente determinadas
§ el subdesarrollo se ubicaba especialmente en los bajos
niveles educativos que tenía la población adulta
§ la explosión demográfica y la migración del campo a la
ciudad, migración generada por la atracción de los polos de
desarrollo industrial, producían un número considerable de
adultos no calificados que requerían capacitación para
desempeñar su función productiva
§ el aprovechamiento de los sistemas abiertos de educación
era posible gracias a los adelantos de la ciencia y la técnica
pedagógicas y a la expansión de los medios de
comunicación masiva
§ los adultos analfabetos y desertores de la educación general
básica (primaria y secundaria) tenían suficiente motivación
social y económica para cursar o completar su educación
básica
§ los sistemas abiertos, con o sin el auxilio de los planteles
educativos, favorecían el autodidactismo y propiciaban la
optimización de recursos humanos y materiales
27
§ los mayores de 15 años, que no habían cursado o concluido
su educación básica, podrían cursarla o completarla sin
dejar de trabajar, individualmente o en grupo, con asesoría
y consultoría
§ la educación de adultos los capacitaría en y para el trabajo
§ podría ser propedéutica, mejoraría su integración familiar y
se proporcionaría en períodos y lugares adecuados a las
necesidades de los adultos. 22
Aunque es obvio que una ley no resuelve un problema por el solo
hecho de haber sido promulgada, tanto la Ley Federal de
Educación, de 1973, como la Ley Nacional de Educación de
Adultos, de 1975, constituyeron las bases jurídicas y legales para
que el país avanzara en la solución del problema del rezago
educativo de los adultos. En efecto, la primera ampliaba la
dimensión de justicia social de la educación nacional al incluir la
educación de adultos dentro de las funciones obligatorias del
Estado mexicano; la segunda, reafirmaba: lo necesario de
vincular dicha educación con la productividad mediante la
capacitación en y para el trabajo; la necesidad de diferenciarla de
la educación escolarizada mediante el aprovechamiento de
sistemas abiertos y de los medios de comunicación masiva; la
certeza de que el adulto podía ser el sujeto de su propio proceso
22 "Exposición de motivos de la iniciativa de Ley Nacional de Educación paraAdultos", en Documentos sobre la Ley Nacional de Educación para Adultos,pp. 51-52, Secretaría de Educación Publica, Comisión Nacional de los Librosde Texto Gratuitos, México, 1976
28
de enseñanza-aprendizaje gracias a la suficiente motivación social
y económica que tenían para cursar o completar su educación
básica; y la urgencia de adecuarla a las circunstancias específicas
de los adultos, quienes podrían cursarla o completarla sin dejar
de trabajar, individualmente o en grupo, con asesoría y
consultoría.
El espíritu de ambas leyes quedaría concretado en las
disposiciones generales de la Ley Nacional de Educación para
Adultos, a saber:
§ El Artículo 2 de su Capítulo I estableció que la educación
general básica para adultos formaba parte del sistema
educativo nacional, estaba destinada a los mayores de
quince años que no hubieran cursado o concluido estudios
de primaria y secundaria, era extraescolar y se basaba en el
autodidactismo. 23
§ Su Art. 7, Cap. II, asignaba a la Federación, los estados y
los municipios las atribuciones de formular planes y
programas, autorizar y/o elaborar libros de texto y
materiales pedagógicos, la acreditación y certificación,
evaluación periódica de planes, programas y procedimientos
aplicados. 24
§ Según el Art. 9 del mismo capítulo, competía a los estados y
municipios la dirección y coordinación técnica y
23 Ley Nacional de Educación para Adultos, en Documentos sobre la Ley Nacional deEducación para Adultos, pp. 87-90, Secretaría de Educación Publica, ComisiónNacional de los Libros de Texto Gratuitos, México, 197624 Ídem.
29
administrativa de los servicios educativos que se
establecieran para los adultos. 25
§ Los artículos 13, 16, 17, 18 y 19 del mismo capítulo fijaban
las responsabilidades de los asesores, la obligación para el
adulto de registrarse en la Secretaría de Educación Pública,
la acreditación de conocimientos y la expedición del
certificado correspondiente por parte del Sistema Federal de
Acreditación, certificado que permitiría a los adultos
continuar estudios en la modalidad extraescolar o escolar, y
la posibilidad de que presentaran tantos exámenes como
requirieran para acreditar sus estudios. 26
§ Con fundamento en el Art. 24 del Cap. IV, las dependencias
del ejecutivo federal, de los estados y los municipios, los
organismos descentralizados y las empresas de
participación estatal, organizarían servicios permanentes de
promoción y asesoría de educación básica para empleados y
sus familiares y les darían las facilidades necesarias para
cursarla o concluirla. 27
§ Con fundamento en el Art. 21 del mismo capítulo, se
acreditaría el servicio social a los estudiantes que
voluntariamente participaran en los centros de promoción y
asesoría de educación para adultos. 28
25 Ídem.26 Ídem.27 Ídem.28 Ídem.
30
Torres Septién informa de resultados alentadores para marzo
de1976, es decir, prácticamente concluida la administración del
presidente Luis Echeverría: 320 mil 354 adultos registrados, de
los cuales 27 mil 135 correspondían a adultos alfabetizados, 115
mil 616 egresados de la primaria intensiva, 177 mil 603
egresados de la secundaria. Del total de estudiantes registrados,
29 mil 472 eran campesinos; 42 mil 447, obreros; amas de casa,
78 mil 478; empleados, 98 mil 669; 8 mil 810, técnicos;
comerciantes, 12 mil 494; 32 mil 035 con otras ocupaciones, y 17
mil 940, desocupados. 29 Con base en los datos anteriores, puedo
establecer una escala de adultos de mayor a menor cantidad de
beneficiados: empleados, 30.80%; amas de casa, 24.50%; obreros,
13.25%; otras ocupaciones, 10.00%; campesinos, 9.20%;
desocupados, 5.60%; comerciantes, 3.90%; técnicos, 2.75%.
No obstante los posibles logros cuantitativos obtenidos en la
administración de Luis Echeverría respecto de la educación de los
adultos, puede considerarse que el estado de dicha educación
continuó siendo grave en los inicios del sexenio del presidente
José López Portillo. En efecto, había una población de 60 millones
de personas, que habitaban 97 mil 580 centros de población, de
los cuales 91 mil 165 eran rurales (con problemas y
características especiales y grandes carencias de obras y
servicios) y 6 mil 412 eran urbanos; en educación de adultos, el
rezago educativo era de 26 millones: 6 millones de analfabetos, 13
millones sin primaria completa, y 7 millones sin secundaria
iniciada o con secundaria incompleta. Para 1977, existía 18% de
analfabetismo y 1 millón de adultos indígenas que no hablaban
29 Torrres Septién, Op. Cit., p. 621.
31
español. De 1976 a 1977 se habían atendido sólo a 330 mil
adultos de dicho rezago. 30
Ahora bien, a pesar de la precariedad de sus resultados
cuantitativos, me parece que dos logros cualitativos
fundamentales del sexenio echeverrista fueron la promulgación de
la Ley Federal de Educación y la Ley Nacional de Educación de
Adultos, instrumentos jurídicos y legales que posibilitarían las
acciones educativas efectuadas durante el sexenio lopezportillista.
Siendo secretario de Educación el licenciado Fernando Solana
durante la administración de López Portillo, el régimen adoptó
diversas acciones respecto de la educación de adultos. Entre ellas
se contaron: la renovación del Plan Nacional de Educación de
Adultos (elaborado desde 1975), el Programa de Educación de
Adultos (puesto en marcha el 29 de marzo de 1978, bajo el lema
de Educación para Todos), la creación de la Dirección General de
Educación para Adultos (propuesta en 1967 por el Primer
Coloquio sobre Educación de Adultos), el Consejo Coordinador de
Sistemas Abiertos, el Consejo Nacional de Grupos Marginados (30
de marzo de 1978), el Programa Nacional de Alfabetización
(PRONALF, iniciado en 1980, cuya meta fijada para fines de 1982
era alfabetizar a un millón de analfabetos mayores de 15 años), la
continuidad del Plan Nacional de Castellanización (instaurado en
1973 y contextualizado dentro del concepto de enseñanza bilingüe
y bicultural, concepto según el cual la educación para las
diversas etnias del país debía impartirse tanto en español como
en la lengua indígena propia y con respeto a su cultura), la
30 Ídem, p. 623.
32
creación de la Dirección General de Educación Indígena (en
septiembre de 1978), la continuidad de los CEBA (Centros de
Educación Básica para Adultos) que ya funcionaban desde 1971),
y la fundación del Instituto Nacional para la Educación de los
Adultos (INEA) el 31 de agosto de 1981.
Considero que de dichas acciones conviene analizar con cierto
detalle las correspondientes a la continuidad del Plan Nacional de
Educación de Adultos y la puesta en práctica del Programa de
Educación de Adultos y del Programa Nacional de Alfabetización,
como antecedentes inmediatos del INEA.
El Plan Nacional de Educación de Adultos se adoptó con el
propósito renovado de terminar con el analfabetismo, empresa
colosal que requería de la participación no sólo de instancias
gubernamentales, sino de amplios sectores de la sociedad. Por
ello se solicitó la colaboración de organismos diversos, como el
Consejo Nacional Técnico de la Educación, la Asociación Nacional
de Universidades e Instituciones de Enseñanza Superior
(ANUIES), el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación
(SNTE), el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, el Consejo
Nacional de Fomento de Recursos Humanos para la Industria, el
Consejo de Fomento Educativo, el Seminario de Cultura
Mexicana, la Academia Mexicana de la Lengua, la Academia
Mexicana de la Historia, la Academia de las Artes, el Consejo
Nacional de Radio y Televisión, los responsables de la industria
editorial, colegios profesionales, la Junta de Gobierno del Instituto
33
Nacional del Deporte, miembros de las Cámaras del Congreso de
la Unión. 31
El plan se proyectaba para vincular la educación extraescolar con
la productividad y el trabajo, capacitando al adulto para el trabajo
productivo. Dicha capacitación consistía en alfabetizar a los
adultos e impartirles cursos diseñados conforme a sus
preferencias y a las necesidades locales; se acordaban con las
instituciones públicas o privadas que pudieran ofrecerlos. 32
Respecto del Programa de Educación de Adultos, se consideró que
razones de su implantación eran que: los servicios educativos
ofrecidos seguían siendo insuficientes, parte de la población rural
y un sector de la urbana seguían al margen de los beneficios de la
educación, gran cantidad de adultos alfabetizados no hacía
estudios adicionales, buena parte de ellos no usaba el alfabeto
porque lo había olvidado, los recursos federales destinados a la
educación habían beneficiado más a la población urbana que a la
rural. 33
Ese diagnóstico era probablemente realista, como realistas
habrían de serlo los obstáculos que impedirían la plena eficacia
del programa: por su marginación, los adultos no apreciaban la
utilidad del alfabeto ni de la primaria, sus dificultades para el
autodidactismo llevaron a muchos al fracaso, la demanda
potencial era muy dispersa (42% de los adultos demandantes
vivía en comunidades pequeñas, alejadas y de difícil acceso), la
educación era impartida por personas no especializadas en
31 Ídem, p. 624.32 Ídem, pp. 625-626.33 Ídem, pp. 626-627.
34
educación de adultos ni en sistemas abiertos, los contenidos
educativos fueron deficientes e insuficiente el presupuesto (se
habían programado 3 mil 365 millones de pesos inicialmente,
pero sólo se aplicaron 245 millones de pesos en 1979). 34
Si he anotado los obstáculos antedichos es porque considero que
objetivos y logros del INEA han coincidido con los de sus
antecedentes.
Como ya apunté, al iniciarse el sexenio de López Portillo (de 1976
a 1982) no se había reducido la cifra de seis millones de
analfabetos. Así que dos años después de implantado el Programa
de Educación de Adultos, se inició en 1980 el Programa Nacional
de Alfabetización (PRONALF), con los objetivos de reducir el
porcentaje de analfabetismo (la meta fijada para fines de 1982 era
alfabetizar a 1 millón de analfabetos mayores de 15 años), poner
en práctica una dinámica permanente de alfabetización,
incrementar los servicios de alfabetización y orientar la expansión
de los servicios de educación básica para adultos y de
capacitación para el trabajo hacia los lugares donde se hubiera
alfabetizado. Se procuró que sus contenidos se adaptaran a
obreros, trabajadores independientes, trabajadoras domésticas,
amas de casa, subempleados, jornaleros, ejidatarios, comuneros y
artesanos. No fue posible evaluar los resultados del PRONALF
puesto que su desempeño como institución independiente fue
muy breve: abarcó de junio de 1981 al 31 de agosto del mismo
año, mes en que quedó incorporado al INEA.
34 Ídem, pp. 628.
35
Antes de iniciar el desarrollo de lo referente en especial al INEA,
conviene concretar varios cambios relativos a la concepción sobre
la educación para el adulto habidos de 1967 a 1981. El principal
y del que se originaron los demás fue el no considerar a dicha
educación como algo remedial y transitorio, sino como parte
medular y permanente del sistema educativo nacional. Los
programas y las acciones educativos se encaminaron a
suministrar a los adultos una educación ideada como educación
para la vida, extraescolar, basada en el autodidactismo,
encaminada a mejorar el nivel económico y educativo de los
adultos, responsabilidad del Estado pero impartida con la
colaboración de la sociedad. Los resultados obtenidos no fueron
satisfactorios del todo, a consecuencia de factores ajenos al
sistema educativo, como, por ejemplo, que los adultos no
apreciaran la utilidad del alfabeto, dificultades para aprender de
modo autodidacta, la gran dispersión de la demanda potencial, la
escasez de presupuesto para suministrar los servicios y que éstos
en muchos casos fueran impartidos por personal no especializado
en educación para adultos. Ante circunstancias como las
anteriores, se optó por la creación del INEA, de lo cual se tratará
en el capítulo siguiente.
36
CAPÍTULO 2
El INSTITUTO NACIONAL
PARA LA EDUCACIÓN DE LOS ADULTOS
37
El Instituto Nacional para la Educación de los Adultos (INEA) fue
creado por decreto presidencial publicado en el Diario Oficial de la
Federación el 31 de agosto de 1981, como organismo
descentralizado que integrara las acciones educativas para
adultos realizadas por entidades públicas (federales y estatales) y
privadas, a fin de evitar multiplicidad de funciones y desperdicio
de recursos en una misma tarea. Dicha decisión de la
administración lopezportillista no fue una acción aislada dentro
de la educación para adultos en México, como ya se apuntó en el
capítulo anterior. Sin embargo, para mayor especificidad conviene
señalar ahora los antecedentes que en particular reconoce como
suyos el instituto mismo. Al respecto, el Instituto Estatal de
Educación para Adultos de Colima señaló: la Cartilla para
enseñar a leer, el primer libro de texto aparecido en América,
atribuido a Fray Pedro de Gante; la Academia de Primeras Letras
para Adultos durante la colonia; la Compañía Lancasteriana,
fundada en 1822 y que en 1870 extendía sus servicios para
damas mayores; en el Porfiriato, las escuelas suplementarias para
instrucción de adultos (aunque de ellas estuvieran excluidos los
indígenas y los campesinos); en la época de Madero, en 1913, la
declaración del maestro Gregorio Torres Quintero sobre lo
absurdo de la enseñanza simultánea de niños y adultos; en 1919
los esfuerzos de Vasconcelos, que no rindieron frutos por falta de
sistematización, a pesar de la campaña de alfabetización intensa
y enérgica; en 1921, ante una situación de 14.3 millones de
habitantes, de los cuales 7 millones eran analfabetas, las
escuelas nocturnas, que impartían alfabetización; las Misiones
Culturales, iniciadas en 1923; las escuelas rurales durante la
administración de Lázaro Cárdenas, que tampoco tuvieron éxito;
38
la Campaña Nacional contra el Analfabetismo llevada a la práctica
durante la gestión de Torres Bodet como Secretario de Educación
Pública (1943-1946), campaña que alfabetizó a 700 mil adultos; a
partir de 1971, la elaboración de libros de texto específicos para el
adulto que no requirieran de un profesor regular. 35
Como acciones más inmediatamente anteriores a la creación del
INEA, Miguel Alonzo Calles, su primer director general, citó: la
Ley Nacional de Educación de Adultos, promulgada en 1975 y que
posibilitó en ese mismo año la impartición de primaria y
secundaria abiertas para adultos; el programa de Educación para
Adultos, iniciado en mayo de 1978; en ese mismo año, la creación
de la Dirección General de Educación para Adultos y el comienzo
de salas de cultura en pequeñas poblaciones rurales; la
celebración, en México y en 1979, de la Quinta Conferencia
Regional de la UNESCO de Ministros de Educación y de Ministros
encargados de la Planificación de América Latina y el Caribe, de la
cual surge la Declaración de México; esta declaración misma, la
cual señala las prioridades educativas para la región: educación
general mínima de 8 a 10 grados; erradicación del analfabetismo
antes del fin de siglo; atención a los grupos menos favorecidos; el
hecho de que en 1980 se hubiera podido atender, por vez
primera, al 100% de la demanda de educación primaria para
niños, lo cual se consideró la base para solucionar en definitiva el
problema del analfabetismo. 36
35 Instituto Estatal de Educación para Adultos de Colima, Reseña Histórica del INEA,22/04/07, http://colima.inea.gob.mx/pagina.php?id=69
36 Palabras de Miguel Alonzo Calles, Director General del INEA, en Desarrollo yperspectivas de la alfabetización en México. Reunión Nacional. Querétaro.1982, pp.23-24, Dirección de Alfabetización del Instituto Nacional para la Educación de losAdultos, México, 1983.
39
Jaime Peña Zazueta, director de Alfabetización del INEA en 1982,
expuso información acerca del Programa Nacional de
Alfabetización (PRONALF), programa que fue absorbido por el
INEA: el PRONALF se inició en junio de 1981, con la meta de que
un millón de adultos, en un año, aprendieran y usaran la lectura,
la escritura y las cuatro operaciones aritméticas fundamentales;
se hizo especial hincapié en la localización e incorporación de
adultos al programa, en el reclutamiento, capacitación y
actualización de alfabetizadores y organizadores regionales, en la
programación detallada por entidad federativa, municipio y
localidad, y en el diseño de materiales educativos adecuados a las
necesidades de los adultos; para lograr la meta de un millón de
adultos alfabetizados se requería incorporar a 1 millón 600 mil
adultos analfabetas y capacitar casi 200 mil alfabetizadores.37 Se
trataba de reducir la cantidad de seis millones de analfabetas que
había a principios de 1981.
2.1 DECRETO DE FUNDACIÓN DEL INEA
Con esos antecedentes, el INEA fue creado el 31 de agosto de
1981, mediante decreto presidencial de José López Portillo
Presidente de la República; Fernando Solana era el Secretario de
Educación Pública.
Las razones que fundamentaron su creación fueron: la gran
cantidad de adultos sin iniciar o concluir la primaria o
secundaria, la necesidad de que cursándola mejoraran su calidad
37 Palabras de Jaime Peña Zazueta, Director de Alfabetización del Instituto Nacionalpara la Educación de los Adultos, en Dirección de Alfabetización del InstitutoNacional para la Educación de los Adultos, Op.Cit., pp. 31-32.
40
de vida y contribuyeran al desarrollo económico y social del país,
la necesidad de que hubiera un organismo descentralizado, con
personalidad jurídica y patrimonio propios, que promoviera,
organizara e impartiera educación básica para los adultos
vinculada con las políticas y los programas del sector educativo
nacional.38
En efecto, a sólo seis años antes de que se iniciara el sexenio
lopezportillista, la situación educativa era, según el censo de
1970: 18 millones 280 mil mayores de 15 años, sin primaria
completa; de ellos, 8 millones 196 mil (31.6%), carecían por
completo de instrucción; muy bajo nivel de participación de los
adultos en el sistema productivo, pues en su mayoría eran
desempleados o subempleados; la escolaridad nacional promedio
era de 3.32 grados; 38.63% del total de escuelas eran de
organización completa (impartían los seis grados de primaria); la
satisfacción de la demanda educativa era de 83% en zonas
urbanas y de 62 % en las rurales; 30.6% (740 mil 310) de los
niños, habían terminado la primaria iniciada en 1965 (o sea, 1
millón 700 mil la habían abandonado por tener que incorporarse
a actividades productivas). 39
A inicios de dicho sexenio, en 1976, la situación educativa
permanecía prácticamente igual: la población, de 60 millones de
habitantes, estaba distribuida en: 97 mil 580 centros de
población, de los cuales 91 mil 165 eran rurales (con grandes
carencias de obras y servicios), y 6 mil 412, urbanos: más de 2.3
38 Decreto por el que se crea el Instituto Nacional para la Educación de los Adultos,Diario Oficial de la Federación, 31 de agosto de 1981.39 Torres Septién, Op.Cit., pp. 614-615.
41
millones de analfabetos vivían en 90 mil comunidades con menos
de mil habitantes; no se había podido superar la barrera de los 6
millones de analfabetos; eran 13 millones de adultos quienes
carecían de primaria completa; sin secundaria iniciada o
concluida había 7 millones de adultos; el índice de analfabetismo
ascendía a 18% en 1977, y 1 millón de indígenas no hablaban
español. 40
Era lógico que se tratara de remediar la situación de esa gran
cantidad de adultos que no hablaban español, no sabían leer ni
escribir o que no habían iniciado o concluido su primaria o
secundaria, pues las familias con menores recursos y menor
instrucción eran las de mayor índice de fecundidad (las que
menos aplicaban métodos de control natal), las de peor calidad de
vida (mala alimentación o desnutrición, falta de higiene que
conduce al padecimiento de enfermedades gastrointestinales, falta
de servicios públicos como agua y desagües entubados que
podrían evitarlas), la incapacidad para solicitar dichos servicios,
la incapacidad para reclamar los derechos más elementales, para
no vender su voto y proponer y elegir libremente a sus
representantes y autoridades, etcétera. Sin embargo, tal vez fuera
utópico pensar que problemas como los anteriores se resolverían
por el solo hecho de que el adulto se instruyera, pues éste podía
capacitarse mejor para el trabajo pero ello no le significaría
automáticamente un incremento de sueldo, si es que ya
trabajaba, o el ser contratado si es que estaba desempleado, pues
el incremento del salario o la generación de empleos no dependían
del sistema educativo.
40 Ídem, pp. 623-628.
42
El decreto se fundamentó en la fracción I del artículo 89 de la
Constitución de 1917; en los artículos 38 y 45 de la Ley Orgánica
de la Administración Pública Federal; en los 2, 3, 5, 6, 10, 13, 23
y 24, de la Ley Federal de Educación, y en los 2, 3, 4, 6, 7, 10, 13,
21, 24 y 26 de la Ley Nacional de Educación para Adultos.
Era natural que el decreto se fundamentara en la Ley Federal de
Educación y en la Ley Nacional de Educación de Adultos,
promulgadas en 1973 y 1975 respectivamente. La primera había
establecido que la educación era un servicio público para quien lo
demandara y no sólo para menores de 15 años, que la educación
general básica para adultos formaba parte del sistema educativo
nacional, y resaltaba la importancia de la educación extraescolar
en educación elemental, media y superior. La segunda había
posibilitado la impartición de primaria y secundaria para adultos,
dentro de la modalidad extraescolar, la cual aprovechaba los
sistemas abiertos de educación. Era una solución adecuada, por
lo menos teóricamente, para la gran población adulta
demandante de servicios educativos (como ya se indicó, más de
2.3 millones de analfabetos vivían en 90 mil comunidades con
menos de mil habitantes), la cual habitaba en poblaciones muy
dispersas y alejadas y tenía problemas de horario debidos a sus
ocupaciones domésticas o laborales. Además, tanto la modalidad
extraescolar y autodidacta como la prestación de un servicio
social voluntario como promotor o instructor, significaban una
optimización de recursos humanos y materiales.
43
Sin embargo, me parece que en la práctica el decreto, y aquella
ley que lo fundamentaba, eran un tanto idealistas. Un sistema
abierto, en el cual el educando tiene la ventaja de avanzar a su
propio ritmo, es eficaz cuando el estudiante posee el hábito y la
constancia del estudio; de lo contrario, los estudios son
abandonados ante cualquier contrariedad familiar o económica, o
ante alguna dificultad en el manejo de los contenidos, la cual
puede deberse a incapacidad del alumno o a deficiencias de los
materiales (el tradicional respeto por la letra impresa hace que
aquél entre dicha incapacidad y dichas deficiencias; por lo
general, él asimila esas deficiencias a su incapacidad personal,
real o supuesta).
Asimismo, no deja de parecer un tanto utópico el que los adultos
que lo necesitaran tuvieran suficiente motivación social y
económica para cursar o completar su primaria o secundaria.
Respecto del Programa Educación para Todos, implantado en
1978, Torres Septién indica que se enfrentó a los mismos
problemas de años y décadas anteriores: las condiciones de
marginación, la edad, la desesperanza, la permanente falta de
oportunidades durante toda una vida o simplemente la costumbre
de haber vivido sin el alfabeto, hacían que los adultos no
apreciaran la utilidad del mismo ni la de la primaria; adultos que
no se percibían como algo útil; los contenidos carecían del
suficiente atractivo para que el adulto mejorara sus actividades
cotidianas; insuficiencia de presupuesto; las dificultades de
formación autodidacta, por las que muchos adultos fracasaban;
la dispersión geográfica de los educandos; la escasez de
especialistas en educación de adultos y en sistemas abiertos, ya
44
que la mayoría de quienes trabajaban en estas áreas adquirían
sus conocimientos en la práctica, sobre todo en la educación
infantil escolarizada (cosa que ya había hecho notar el Primer
Coloquio sobre Educación de Adultos en 1967), con las
consecuencias de desinterés, inconsistencia y deserción entre los
adultos estudiantes. 41 Tal situación prevalecía apenas tres años
antes de la fundación del INEA.
El cuerpo del decreto de su fundación incluyó doce artículos,
cuyo contenido sintetizado es: la naturaleza y objetivos del
instituto (artículo 1); las facultades del instituto (artículo 2); su
gobierno (artículo 3); los integrantes de su junta directiva (artículo
4); las facultades de esa junta (artículo 5); lo relativo a sus
sesiones (artículo 6); el nombramiento del director general del
instituto (artículo 7); las facultades y las obligaciones de dicho
director (artículo 8); la integración del patrimonio del instituto
(artículo 9); el régimen laboral de sus trabajadores (artículo 10);
su incorporación al régimen de la Ley del Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (artículo 11), y
el servicio social, temporal y voluntario, como colaboración con el
instituto (artículo 12). 42
Como se puede advertir, los artículos del 3 al 12 regulaban las
cuestiones administrativas del INEA. Los aspectos educativos
quedaban incluidos en los artículos 1 y 2: descentralización y
patrimonio propio, lo cual promovería que la educación de adultos
dejara de ser parte o complemento de la educación escolarizada y
fuera una educación permanente, que contara con personal
41 Ídem, pp, 628-629.42 El texto íntegro del decreto se presenta en el anexo 1 de este trabajo terminal.
45
especializado, métodos, materiales y apoyos didácticos específicos
para los adultos, que fuera una educación orientada al trabajo y
que poseyera un sistema de acreditación propio y adecuado a las
circunstancias del adulto.
La participación de estudiantes en labores educativas del
instituto, mediante el servicio social, llevaba nuevamente a la
falta de personal docente especializado en educación de adultos,
en contradicción con los artículos anteriores del decreto. El
artículo 8 del decreto definió, entre las facultades del director
general del Instituto, su dirección técnica y administrativa, la
elaboración de los proyectos de programas, el establecimiento de
unidades técnicas, el nombramiento del personal técnico y
docente. Lo esencial de dichas facultades para la consecución de
los objetivos entraría en contradicción con el artículo 7, según el
cual el director general asiste a las sesiones de la junta directiva,
con voz, pero sin voto. Eso induciría a que los tomadores de las
decisiones fueran los más alejados de las circunstancias de los
adultos (como eran, por su cargo, los secretarios de Gobernación,
Programación y Presupuesto, de Trabajo y Previsión Social y el
Jefe del Departamento del Distrito Federal). Lo anterior revela un
hincapié mayor en lo político y administrativo que en lo educativo.
2.2 OBJETIVOS DEL INEA (1981)
A la fecha de su creación, el INEA se planteaba como objetivo
general el de Ofrecer a los adultos educación básica y programas
que contribuyan al desarrollo de sus capacidades, para que
46
mejoren la calidad de su vida e impulsen el bienestar social y
económico del país , 43 que se desglosaba en estos particulares:
§ La promoción de la educación de los adultos
§ El diseño de modelos, materiales y metodologías necesarios
para que pueda darse el proceso educativo correspondiente
§ La coordinación de los servicios respectivos
§ La supervisión de dichos servicios
§ La capacitación de los agentes operativos que intervienen en
el proceso
§ La acreditación de los conocimientos adquiridos por los
educandos
§ La producción y distribución de los materiales necesarios y
§ La canalización de recursos del Gobierno Federal para el
financiamiento de los programas correspondientes, en favor
de las instituciones que se encarguen de operarlos
directamente. 44
2.3 PROGRAMAS DEL INEA (1981-1982)
Para alcanzar dichos objetivos, las acciones del INEA se
organizaron en cuatro programas sustantivos y dos programas de
apoyo, a los cuales se asociaron determinados subprogramas,
según este cuadro elaborado con base en el documento citado45:
43 Cuartilla 2, La estructura programática del Instituto Nacional para la Educaciónde los Adultos , en Decreto de creación del INEA, mecanografiado, 13 de diciembre de1981, http://bibliotecadigital.conevyt.org.mx/inea/frames.asp?page=36&id=08515/10/2007
44 Cuartillas 1-2, El modelo conceptual del instituto , en Decreto de creación del INEA,Ídem., Cuartillas 1-2, 15/10/2007.45 La estructura programática... , en Op.Cit., Cuartillas 4-16.http://bibliotecadigital.conevyt.org.mx/inea/frames.asp?page=36&id=08515/10/2007
47
Programas Subprogramas asociadosSustantivos
AlfabetizaciónAlfabetización directaTelealfabetizaciónTaller de alfabetización
Educaciónbásica
Educación básica comunitariaEducación básica en centros de trabajoEducación básica a través de medios de comunicacióncolectivaEducación básica por gobiernos estatalesAcreditación y certificación
Promoción cultural Salas de culturaCapacitación parael trabajo
Capacitación para el trabajo
De apoyoCalidad dela educación
Investigación e innovaciónEvaluación de sistemas y procesos educativos
AdministraciónPlaneaciónRecursos materiales, finanzas y personalInformación y relaciones públicasAsuntos jurídicos
El INEA fue establecido para centralizar en un solo organismo la
prestación de los servicios de educación para los adultos, a fin de
unificar criterios educativos, evitar la dispersión de los esfuerzos
y optimizar recursos; por ello, entre esos programas y/o
subpogramas quedaron incluidos servicios que ya venía
prestando el sistema educativo, y, como institución nueva, se
propuso implantar otros programas que juzgó necesarios para
suministrar una atención más amplia y adecuada a las
necesidades educativas de los adultos. Considero que la
implantación de programas a partir de 1982 se debió
probablemente a que siendo el INEA un organismo recién
instituido poseía una visión distinta de la tenida por las
instituciones que lo habían precedido respecto de la problemática
educativa de los adultos y de la manera de resolverla. Tal línea de
acción puede considerarse acertada. En efecto, por una parte, se
conservaban las experiencias y los resultados obtenidos por
48
instituciones antecesoras (lo cual esquivaba la costumbre de que
las acciones gubernamentales quedaran limitadas al periodo de
un sexenio presidencial); por otra parte, los programas por
establecer abrían la posibilidad de mejorar y avanzar en los
resultados proyectados. Además, el desaprovechamiento de la
estructura y de la dinámica educativas precedentes hubiera
significado para el INEA una innecesaria y cuantiosa inversión en
recursos humanos, financieros y materiales.
A dos meses y medio de su creación, diciembre de 1981, los
subprogramas que daban continuidad a servicios ya
suministrados fueron el de alfabetización directa (incluido dentro
del programa de alfabetización); el de educación básica
comunitaria y el de educación básica en centros de trabajo
(asignados al programa de educación básica); el subprograma de
salas de cultura (dentro del programa de promoción cultural). A
partir de 1982, el INEA planteaba llevar a la práctica los
subprogramas y/o los programas siguientes: telealfabetización y
el de taller de alfabetización (dentro del programa de
alfabetización); dentro del programa educación básica, el proyecto
de primaria para adultos mediante la radio y la televisión (del
subprograma educación básica a través de los medios de
comunicación colectiva); el subprograma de educación básica por
gobiernos estatales; incluidos en el programa calidad de la
educación, el subprograma de investigación e innovación y el de
evaluación de sistemas y procesos educativos; el subprograma de
acreditación y certificación y el programa de capacitación para el
trabajo; el programa de educación básica a través de medios de
comunicación colectiva iniciado en noviembre de 1981 con el
49
proyecto Secundaria Intensiva para Adultos por Televisión; el
programa de administración, con sus subprogramas de
planeación, de recursos materiales, finanzas y personal, de
información y relaciones públicas y el de asuntos jurídicos.
El objetivo del programa de alfabetización era que los adultos
aprendieran a leer, a escribir y manejar las operaciones
aritméticas fundamentales.46 Este programa no era algo nuevo
dentro de la educación de adultos pues la alfabetización
respondía a la Ley Nacional de Educación de Adultos, promulgada
en 1975, año en que también se había elaborado el Plan Nacional
de Educación para Adultos (PNEA) y se había constituido el
Sistema de Educación de Adultos (SNEA); asimismo, por ejemplo,
los CEBA (Centros de Educación Básica para Adultos) daban
alfabetización desde 1968. Más cercano a la creación del INEA, en
junio de 1981 se había iniciado el Programa Nacional de
Alfabetización (PRONALF), cuya meta fijada para un año era
alfabetizar a un millón de analfabetos mayores de 15 años y a seis
millones a largo plazo. Empezó a operar desconcentradamente en
las 32 entidades federativas, apoyado en las delegaciones
generales de la SEP. Operó en tres etapas: prealfabetización,
consistente en localizar a los analfabetos adultos e incorporarlos
a los servicios del programa, vincular y capacitar los agentes
operativos (alfabetizadores y organizadores regionales), promover
y difundir el servicio en las localidades, etc.; atención,
correspondiente a la alfabetización propiamente dicha; y
postalfabetización. Entre los elementos del PRONALF continuados
46 La estructura programática , en Op.Cit., Cuartilla 4,http://bibliotecadigital.conevyt.org.mx/inea/frames.asp?page=36&id=08529/10/2007
50
por el INEA se contaron la desconcentración de las operaciones,
la participación de jóvenes de secundaria y preparatoria
capacitados como alfabetizadores, el método de la palabra
generadora como método de alfabetización.47 Era necesario operar
de esa manera, pues el PRONALF había sido implantado hacía
apenas dos meses y era muy pronto para evaluar sus resultados.
El subprograma de alfabetización directa se diseñó para que un
alfabetizador enseñara a leer y escribir y las operaciones
aritméticas básicas (suma, resta, multiplicación y división) a un
grupo de diez adultos analfabetos en promedio, a lo largo de
cuatro meses, en 80 a 90 horas distribuidas en cinco a seis horas
semanarias. Su meta era alfabetizar a un millón de adultos,48
meta que se había transferido del PRONALF al INEA. Para
conseguirla, en cada entidad federativa se designó, en el nivel
administrativo, un delegado estatal del instituto, del que dependía
un coordinador de alfabetización, responsable a su vez de varios
coordinadores de zona. Éstos se encargaban de promover y
organizar los grupos de alfabetización, asignar un alfabetizador a
cada grupo y un organizador regional por cada trece grupos en
promedio.49
Se determinó que en los primeros meses de 1982 empezaría a
funcionar el subprograma de telealfabetización, para enseñar la
lectoescritura a 100 mil analfabetos mediante una combinación
47 Conde Bonfil, Carola, La educación de adultos vista como política públicawww.cmq.edu.mx/docinvest/document/DI27140 7 de noviembre de 2007
48 La estructura programática , en Op.Cit., Cuartilla 7,http://bibliotecadigital.conevyt.org.mx/inea/frames.asp?page=36&id=08529/10/200749 Ídem, http://bibliotecadigital.conevyt.org.mx/inea/frames.asp?page=36&id=08529/10/2007
51
de televisor, material impreso y asesoría directa de un familiar
previamente capacitado o de un visitador domiciliario.50 Dado
que en la fuente parece enunciarse este subprograma aún en
calidad de proyecto por realizarse en fecha posterior, no
especifica, por ejemplo, el canal de televisión transmisor, la
frecuencia ni el horario de las transmisiones, la manera de
seleccionar y capacitar a los asesores, la duración de su
capacitación, la forma de evaluación ni la de acreditación. No
obstante, el subprograma podía considerarse estrategia acorde
con la enseñanza abierta y pertinente para ampliar la cobertura
de los servicios de alfabetización. Se quisiera suponer que quienes
lo propusieron también previeron cuestiones prácticas como: la
facilidad de que un adulto prestara su casa como lugar de
reunión; las relaciones entre vecinos que, en el caso de ser
buenas, propiciaran la integración de los grupos de estudio; la
posibilidad de que los alfabetizandos siempre pudieran coincidir
en un mismo horario de asistencia al grupo (las variaciones de
horario y/o de sitio de reunión favorecen la inasistencia y
finalmente la deserción). Cuestiones como las anteriores, aunque
ajenas al sistema educativo, se convirtieron frecuentemente en
factores que inutilizaron la eficacia de sus programas.
A partir de febrero y mayo de 1982 maestros de ciencias sociales
y de civismo de segundo y tercer grados de secundaria
impartieron un taller de alfabetización para capacitar, durante
dos horas semanarias, en la metodología para alfabetizar a
50 Idem, en Op.Cit., Cuartilla 8,http://bibliotecadigital.conevyt.org.mx/inea/frames.asp?page=36&id=08529/10/2007
52
quienes desearan colaborar como alfabetizadores.51 Al leer el texto
de subprograma me surge la interrogante de por qué no se pensó
en que los impartidores de los talleres fuesen maestros de
español, quienes estarían más familiarizados con los métodos de
enseñanza del idioma. Independientemente de eso, considero que
la idea era buena para allegarse personal docente para los
talleres, pues para el año calendárico de 1982-1983, en el país
había 9 mil 861 escuelas secundarias oficiales atendidas por 155
mil 412 maestros.52 Lo interesante hubiera sido conocer cuántos
de ese total de maestros impartían ciencias sociales y civismo en
ese año. Creo que eso podría estimarse, aunque de modo
sumamente impreciso, dividiendo dicho total entre tres (los
grados de secundaria) y se obtendrían 51 mil 804 maestros por
grado, que divididos a su vez entre ocho (las asignaturas de
secundaria) arrojaría un subtotal de 6 mil 475 maestros por
asignatura, de modo que se contaría 12 mil 951 maestros de
ciencias sociales y civismo. Lógicamente, no todos ellos
participarían como impartidores de los talleres; piensos que los
elaboradores del subprograma sin duda tomaron en cuenta que
es común entre los maestros de secundarias oficiales impartir
clases en los turnos matutino y vespertino o dedicarse a otras
actividades remuneradas durante sus horas libres; eso debió de
haberlos llevado a prever que tendrían que realizar una cuidadosa
selección y a una cuantificación realista de los posibles
impartidores de los talleres. Por poner un ejemplo: suponiendo
que del estimado de 12 mil 951 maestros de ciencias sociales y
civismo participaran como impartidores el 10%, se tendría a nivel
51 Ídem.52 Estadística Histórica del Sistema Educativo Nacional, 1980-1989,(http://www.sep.gob.mx/work/appsite/nacional/index.htm 8/11/2007.
53
nacional mil 295 maestros, y 647 si participara sólo el 5%. ¿Eran
suficientes para alcanzar las metas respectivas del subprograma?
No puedo saberlo porque no hay punto de comparación dado que
la fuente no las especifica.
Mediante el programa de educación básica se proporcionó
educación primaria a los egresados de los cursos de
alfabetización, y primaria o secundaria a los adultos que no las
hubieran iniciado completado y que ya supieran leer y escribir.53
Como la educación básica era un servicio educativo ya
suministrado antes de la creación del INEA, el enunciado del
programa aclara que se adecuarían los contenidos, métodos,
materiales y modalidades de atención para satisfacer mejor las
necesidades de los usuarios.
Al subprograma de educación básica se le asignaron dos
poblaciones meta: adultos residentes en comunidades de más de
2 mil 500 habitantes, rurales o suburbanas, mediante la
participación organizada de las comunidades mismas, y adultos
alfabetizados por el PRONALF, independientemente del tamaño de
la comunidad.54 En la primaria impartida como continuación de
la alfabetización, se previó aprovechar la dinámica de cada grupo
de alfabetización, pues la impartiría el mismo alfabetizador,
capacitado como asesor de primaria, en el mismo local y horario;
los adultos podrían cubrir la primera parte de la primaria abierta
durante seis horas semanales como mínimo a lo largo de seis
53 La estructura programática , en Op.Cit., Cuartilla 5,http://bibliotecadigital.conevyt.org.mx/inea/frames.asp?page=36&id=08512/11/200754 Idem, Cuartilla 9,http://bibliotecadigital.conevyt.org.mx/inea/frames.asp?page=36&id=08512/11/2007
54
meses; cada asesor recibiría una gratificación mensual de $1500
y un estímulo de $50 por examen acreditado por cada uno de los
adultos que hubiera asesorado; los libros de primaria seguirían
siendo distribuidos en forma gratuita y los de secundaria a un
precio de entre $50 y $60 el ejemplar.55
Respecto de los materiales didácticos para la primaria, el INEA
continuó usando hasta 1988 los libros de texto de la Primaria
Intensiva para Adultos (PRIAD). La PRIAD se había ideado para
que los adultos cursaran y acreditaran la primaria en tres años
como promedio. Se impartía en tres niveles y comprendía las
áreas de matemáticas, ciencias naturales, ciencias sociales y
español. Cada nivel comprendía tres partes apoyadas con doce
libros de texto proporcionados gratuitamente por la SEP, los
cuales estaban estructurados en ocho unidades temáticas con
objetivos generales, desarrollo de actividades y ejercicios de
evaluación.56
Asimismo, mediante el programa de Secundaria Abierta para
Adultos (SECAB) ya se impartía secundaria para adultos,
estructurada, al igual que la primaria, en cuatro áreas de
conocimiento que se desarrollaban a lo largo de doce cursos y
podía cursarse, según el ritmo aprendizaje del adulto, en un
periodo de dos a cuatro años en condiciones de óptimo
aprovechamiento. La estructura académica y administrativa era
similar a la del PRIAD, con la diferencia de que los textos no eran
55 Ídem.56 Calderón López-Velarde, Jaime, Revisión crítica de la política de educación deadultos en Michoacán 1982-1994, p.4,crefal.edu.mx/.../coleccion_crefal/rieda/a1996_1/calderon15/11/2007
55
gratuitos. Al término de los estudios, los egresados podían
obtener un certificado con el reconocimiento oficial que los
habilitaba para continuar en el nivel medio superior, ya fuera en
el bachillerato terminal o propedéutico.57
En la continuación del programa de educación básica, el INEA no
podía liberarse, a la fecha de su creación, de los factores que
influían en la eficacia de los servicios. Tales factores fueron
diagnosticados en el documento Elementos que constituyen el
sistema de educación para adultos. Situación actual, elaborado por
la Dirección General de Educación para Adultos en mayo de
1980, y eran: las características y expectativas personales de los
adultos; las características y expectativas personales de los
asesores; la dinámica empleada en la promoción de los servicios,
en la incorporación de adultos, en la distribución de los
materiales didácticos; la pertinencia de los mismos; la forma de
evaluar y acreditar los estudios, y el índice de retención del
sistema.58
Dicho documento se basó en los siguientes: El proceso de
enseñanza-aprendizaje y la eficiencia interna del Sistema Nacional
de Educación Abierta (Dirección General de Acreditación y
Certificación DGAC y Centro de Estudios Educativos,
septiembre de 1979), Muestra aplicada a los estudiantes de 1er.
año de secundaria (DGAC, junio de 1979), Organización de los
57 Ídem.58 Dirección General de Educación para Adultos, Elementos que constituyen el sistemade educación para adultos. Situación actual, pp. 3-16, mecanografiado, SEP, mayo,1980,http://bibliotecadigital.conevyt.org.mx/inea/view.asp?page=36&id=08500118/11/2007
56
educandos del Sistema Nacional de Educación Abierta (DGAC,
septiembre de 1978), Características de los educandos del Sistema
Nacional de Educación Abierta (DGAC, septiembre de 1979) y
Análisis de los resultados obtenidos en la encuesta realizada para
evaluar el Sistema Nacional de Educación para Adultos (Centro
Nacional de Información y Estadística del Trabajo CENIET , abril
de 1977).59 Las páginas consultadas en ellos, no se especifican en
el cuerpo del documento.
Respecto de los adultos, dicho documento asentaba lo siguiente:
los adultos que demandaban la educación básica eran menores
de treinta años (dos tercios eran mujeres, solteras en su gran
mayoría, pero casadas y amas de casa en la zona metropolitana
del Distrito Federal), económicamente activos, sin el tiempo
suficiente para dedicarse al estudio, hijos de padres dedicados a
trabajos manuales; en las zonas rurales, esos adultos pertenecían
a los sectores sociales más altos, pero a los más bajos en las
áreas urbanas. Demandaban educación básica para mejorar su
nivel de ingresos o bien (como en el caso de las amas de casa del
Distrito Federal) para ayudar a sus hijos en las tareas escolares.
Se clasificaban como estudiantes libres, es decir, que no asistían
a círculos de estudio, y estudiantes que sí lo hacían. Los primeros
mostraban mayor motivación para el estudio, mejor rendimiento y
expectativas más elevadas que los segundos. En la zona
metropolitana del Distrito Federal, la mayoría de los adultos
incorporados eran estudiantes de secundaria no terminada.60 Con
base en los datos anteriores, dicho documento sugería: crear una
alternativa de atención específica para los adultos mayores de 30
59 Ídem, cuartilla 25.60 Ídem, cuartillas 3-4.
57
años de edad, que no necesariamente implicara la acreditación de
la educación general básica; hacer hincapié en las habilidades y
destrezas requeridas por ocupaciones que quisieran realizar o
estuvieran realizando las mujeres, solteras o casadas; adecuar
mejor los contenidos, los horarios, los tiempos de estudio y la
ubicación de los locales a las condiciones de los adultos varones;
reforzar la atención a los estratos sociales más bajos de las zonas
rurales, impartiendo principalmente los contenidos más
necesarios para mejorar el nivel de vida del adulto (conservación
de alimentos, medicina preventiva, etc.); vincular más
estrechamente la educación abierta con la generación de
autoempleos y formas cooperativas de producción.61
Respecto de los asesores de educación básica, dicho documento
asentaba: su edad promedio era de veintisiete años, mujeres en
su mayoría para primaria, varones para secundaria, varones y
mujeres en los círculos de estudio.62 Los asesores de estudiantes
libres no eran maestros normalistas; casi la mitad lo eran en los
círculos de estudio; en general, eran estudiantes de preparatoria o
educación superior, pero sin capacitación específica para las
asesorías, a las cuales dedicaban entre una y dos horas diarias;
en las áreas rurales eran principalmente mujeres. En general,
poseían bajas expectativas respecto del rendimiento de los
adultos asesorados, no utilizaban material didáctico adicional a
los libros de texto y no dominaban los mecanismos de evaluación
del aprendizaje.63 En consecuencia, el estudio de diagnóstico
recomendaba capacitar mejor a los asesores en el manejo de los
61 Ídem, cuartillas 4-6.62 Ídem, cuartilla 6.63 Ídem, cuartillas 6-7.
58
materiales, en diversas formas de estudiar y de fomentar el
autodidactismo, en los procedimientos de evaluación y
actualización empleados, en dinámicas de grupo; al mismo tiempo
sugería beneficiarlos con motivaciones y estímulos.64
Para incorporar adultos a los servicios educativos ofrecidos, las
unidades promotoras móviles acudían a sitios en que se
concentraba gran cantidad de personas, aunque dichas unidades
se preocupaban más por incorporar la mayor cantidad de adultos
que en darles una adecuada orientación.65 No obstante, la eficacia
de esas unidades parecía baja en la zona metropolitana, pues en
ésta 7 de cada 10 adultos se enteraban de dichos servicios
platicando con familiares o amigos. La eficacia de la radio y la
televisión para el mismo propósito resultaba mínima.66 Para
incorporarse a los servicios educativos del SNEA, los adultos
llenaban formas de registro que, exceptuadas las de secundaria,
no les representaban mayor dificultad.67 De los adultos
incorporados a los niveles introductorio y de primaria, 33.3% (en
la zona metropolitana) había esperado un promedio de dos
semanas para recibir los materiales didácticos correspondientes.
Los libros de texto de secundaria no eran gratuitos y los adultos
reportaban muchas dificultades para conseguirlos, principal y
mayoritariamente en las zonas rurales, pues las librerías no los
tenían en existencia; los textos más difíciles de conseguir eran los
de matemáticas y español (los cuales eran los que requerían más
64 Ídem, cuartillas 7-8.65 Ídem, cuartilla 9.66 Ídem, cuartillas 9-10.67 Ídem, cuartilla, 10.
59
horas de estudio).68 Una abrumadora mayoría de los adultos
informaba carecer de las guías de estudio respectivas. También
los asesores se quejaban de la falta del material necesario.69 Por
lo tanto, se sugería adecuar los contenidos, especialmente los de
secundaria, al tiempo real que el adulto podía dedicar al estudio,
satisfacer mejor la necesidad manifiesta de las amas de casa de
ayudar a sus hijos en las tareas escolares, preparar guías de
estudio de los libros de texto para utilizarlas sistemáticamente en
los círculos de estudio y como apoyo para los estudiantes que no
asistieran a ninguno; crear materiales complementarios al libro
de texto orientados a grupos específicos (amas de casa,
trabajadores y trabajadoras domésticos, pequeños productores
rurales y urbanos, etc.); cuidar que el adulto siempre encontrara
los libros de texto en librerías y en las tiendas y bodegas de la
Comisión Nacional de Subsistencias Populares (CONASUPO).70
Por otra parte, el estudio de diagnóstico realizado señaló que una
investigación a nivel nacional efectuada en 1979 reportaba la
insuficiencia de la realización de los ejercicios de los libros de
texto para acreditar las materias71, el exceso de actividades en
algunos libros de texto (quince en promedio por lección), falta de
concordancia entre los objetivos de las actividades y su
desarrollo, y el que esos libros no promovieran la investigación
(con excepción del de ciencias sociales de secundaria, que la
promovía sustancialmente).72
68 Ídem, cuartilla 14.69 Ídem, cuartilla 15.70 Ídem, cuartillas 16-18.71 Ídem, cuartilla 14.72 Ídem, cuartilla 15.
60
Para 1977, ese mismo diagnóstico reportaba que los adultos
disponían oportunamente de los exámenes, pero que tardaban
hasta un promedio de tres meses para conocer los resultados de
los exámenes de secundaria. (El diagnóstico aclara que se
desconocía ese dato con respecto a los exámenes de primaria.73) A
nivel nacional, 50% de los adultos (aunque no se especifica si de
primaria, secundaria o de ambos) desconocía los procedimientos
de evaluación; como preparación para los exámenes, los adultos
en general memorizaban los textos y 25% memorizaba apuntes
tomados en cuadernos. A nivel nacional, los adultos presentaban
de cuatro a cinco exámenes por año (de los cuales eran aprobados
sólo uno o dos), en primaria los adultos acreditados constituían
un promedio de 25% y de 40% en secundaria; los datos
específicos sólo para dos ciudades eran 34% de acreditados para
el Distrito Federal y 20% para Guadalajara.74
Tomado en cuenta lo anterior, era lógico que el diagnóstico
recomendara: la entrega más pronta de los resultados de los
exámenes presentados; reformular aquellas secciones de los
exámenes las cuales propiciaran la memorización, a fin de que lo
estimulado fuera el autodidactismo y de que los exámenes
funcionaran como un recurso más de aprendizaje (informando al
adulto cuál fue el error y cómo corregirlo), al tiempo que
evaluaran no sólo los contenidos adquiridos sino principalmente
la capacidad del adulto para crear, investigar, allegarse fuentes
complementarias y transferir a la práctica lo aprendido; elevar la
tasa de aprobación consiguiendo que el adulto dominara las
instrucciones y la forma de responder los exámenes, facilitándole
73 Ídem, cuartilla 18.74 Ídem, cuartillas 18-19.
61
la presentación de los mismos. (Esto último era esencial en el
caso de estudiantes campesinos que debían realizar los trámites
respectivos en oficinas ubicadas en las ciudades por lo cual
debían gastar, además del costo del examen, también en
transporte y alimentación y que presentaban el examen ante un
examinador desconocido generalmente de hábitos urbanos.)75
Con respecto a la retención del SNEA, el estudio diagnóstico
asentaba que desertaba del sistema el 61% de los adultos, y que
de cada 10, aproximadamente cuatro estudiaban, tres no lo
hacían por falta de material didáctico, dos por falta de tiempo, y
uno por otras razones.76
El subprograma de educación básica en centros de trabajo se
transfirió de la SEP al INEA para continuar impartiendo
alfabetización, primaria o secundaria a trabajadores de
secretarías de Estado, organismos descentralizados, empresas
paraestatales y empresas privadas. Al haberlo asumido el INEA, el
subprograma continuó funcionando así: el instituto se
responsabilizaba de capacitar al asesor, de proporcionarle
materiales didácticos y asesoría técnica y de acreditar los
estudios; por su parte, el centro de trabajo suministraba el asesor
(un empleado suyo o un maestro contratado para el caso) y
facilitaba y organizaba el servicio dentro de la jornada de trabajo.
Con base en los resultados obtenidos hasta 1981 por la SEP, el
INEA se proponía atender a 230 mil adultos en 1982.77 Varios
75 Ídem, cuartillas 19-21.76 Ídem, cuartilla 22.77 La estructura programática , en Op.Cit., Cuartilla 10,http://bibliotecadigital.conevyt.org.mx/inea/frames.asp?page=36&id=08525/11/2007
62
resultados al respecto se muestran en la tabla 3.4 para primaria y
en la 3.5, para secundaria.
Las actividades del subprograma educación básica a través de
medios de comunicación colectiva se iniciaron en noviembre de
1981 con el proyecto Secundaria Intensiva para Adultos por
Televisión. El proyecto preveía doce cursos, distribuidos en 900
programas de televisión de 20 minutos cada uno, transmitidos
por Canal 11 para el área metropolitana de la ciudad de México y
por Televisión de la República Mexicana para el resto del país.
Además de los programas de televisión, el programa incluiría 17
libros, guías para el estudiante y exámenes de acreditación. Cada
curso se desarrollaría en seis meses; cada serie de programas de
televisión cubriría aproximadamente 50% de los contenidos del
programa de estudios. En la época se estaba previendo y
diseñando la impartición de primaria para adultos mediante la
radio y la televisión para el segundo semestre de 1982.78
Para diciembre de 1981, el subprograma de educación básica por
gobiernos estatales era un proyecto previsto pero aún no
implantado. A lo largo de 1982 se proponía establecer 250 centros
de educación básica que atendieran a más de 25 mil adultos, en
coordinación con cada gobierno estatal: éste proporcionaría los
locales y contraría a los maestros; el INEA, por su parte,
suministraría asesoría, materiales didácticos y la certificación de
los estudios. Los gastos serían sufragados por ambas partes.79
78 Ídem, cuartilla 11.79 Ídem, cuartillas 11-12.
63
Al subprograma de acreditación y certificación se le asignó el
objetivo general de reconocer lo que los adultos sabían y de
motivarlos para que continuaran su proceso educativo. Como
objetivos particulares se le asignó eliminar los obstáculos que
dificultaran el registro de adultos, aplicar los exámenes en el sitio
más cercano a ellos, aumentar la frecuencia de los exámenes y
entregar los resultados en el plazo más corto posible, incrementar
la cantidad de adultos que presentaran al menos un examen, el
promedio de exámenes acreditados por adulto, la relación entre la
cantidad de exámenes presentados y de exámenes solicitados y la
relación entre la cantidad de exámenes acreditados y de
presentados. Los servicios de acreditación se suministrarían
desconcentradamente a partir de 1982 en oficinas en las
delegaciones del Distrito Federal y en diversas localidades del
interior.80 Como se deduce de los objetivos asignados al
subprograma, era acertado incrementar la cantidad de adultos
acreditados aumentando la frecuencia de los exámenes,
acortando las distancias del domicilio de los adultos hasta el sitio
de registro y presentación de los exámenes y reduciendo el tiempo
de entrega de resultados. Sin embargo, puede decirse que tales
objetivos aunque colaboraban a solucionar el problema de la
reprobación, no iban al fondo del mismo, pues no explicitaban
cuestiones intrínsecas de reprobación, como el aprendizaje
memorístico propiciado por la estructura de los exámenes, el que
éstos no fueran un recurso más de aprendizaje, el que el adulto
no dominara las instrucciones y la forma de responder los
exámenes, y que al adulto se le dificultara transferir a la práctica
lo aprendido. Eran ésos factores de reprobación según el
80 Ídem, cuartillas 12-13.
64
documento Elementos que constituyen el sistema de educación
para adultos. Situación actual, ya citado.
El programa de promoción cultural se implantaría para elevar el
nivel cultural de los adultos de determinadas áreas rurales con la
participación de la comunidad.81 Se seguirían operando las mil
800 salas de cultura establecidas hasta 1981 y en 1982 se
planeaba establecer 2 mil 400 más en poblaciones con menos de
2 mil 500 habitantes. En las salas de cultura se planeaba
organizar servicios de alfabetización, educación básica y
capacitación para el trabajo.82
El programa de capacitación para el trabajo se ofrecería como una
continuación de la alfabetización, adicionalmente a la educación
básica y complementariamente a la promoción cultural, en
vinculación con los recursos y el sector productivo regionales.83 El
servicio se prestaría a cualquier adulto aunque no estuviera
atendido por algún otro subprograma del instituto, en un centro
de capacitación o mediante profesionales y maestros de taller
enviados a las comunidades. La capacitación para el trabajo sería
acreditada como parte de la educación básica.84
El programa calidad de la educación se proponía elevarla
diversificando los servicios, los materiales didácticos, los métodos
y los sistemas de acreditación.85 Dentro de este programa, el
subprograma de investigación e innovación planeaba, para 1982,
81 Ídem, cuartilla 5.82 Ídem, cuartilla 13.83 Ídem, cuartillas 5-6.84 Ídem, cuartillas 13-14.85 Ídem, cuartilla 8.
65
comenzar a integrar el grupo de investigadores del instituto y
contratar algunos proyectos de investigación e innovación con
instituciones especializadas. Los principales proyectos por
realizar durante 1982 serían la diversificación de modelos de
educación básica, la caracterización del adulto, la detección de las
necesidades regionales y el desarrollo de materiales didácticos.
Con el subprograma de evaluación de sistemas y procesos
educativos se planteaba medir la eficacia, la eficiencia y la
relevancia de los materiales didácticos, de las metodologías, de los
sistemas de acreditación y de la operación de los servicios; el
sistema evaluación permanente se iniciaría en 1982.86
El programa de administración estableció que el Instituto operara
en forma desconcentrada, estableció una delegación en cada
entidad federativa y empezó a realizar acciones para conseguir la
participación de los gobiernos estatales y encaminarse a la
descentralización. Tanto la estructura orgánica de las oficinas
centrales como la de cada delegación se definieron en
concordancia con la estructura programática.87 Dentro de este
programa, el subprograma de planeación se proponía la operación
la primera etapa de un sistema de información integral que
realizara estudios de diagnóstico y prospectivos en los cuales
basar las acciones de instituto a nivel nacional, estatal y regional;
la planeación sería coordinada a nivel central.88 Mediante el
subprograma de recursos materiales, finanzas y personal se
realizarían en las delegaciones estatales, en forma
desconcentrada, la contratación de personal, la elaboración de
86 Ídem, cuartillas 14-15.87 Ídem, cuartilla 6.88 Ídem, cuartilla 15.
66
nóminas y parte de las compras.89 El subprograma de
información y relaciones públicas daría a conocer los servicios
suministrados y promovería la participación social en la
educación de los adultos, mediante campañas de difusión en la
prensa, la radio y la televisión. El subprograma de asuntos
jurídicos tendría que establecer el marco legal para la operación
del instituto, la concertación de convenios con otras
dependencias.90
Me parece que entre las conclusiones de este apartado puedo
presentar, desde mi punto de vista, las siguientes. Como
institución recién creada, el INEA adoptó una estructura
programática que combinó programas ya operados con
anterioridad y programas de nueva creación. Fue una estrategia
adecuada pues así se aprovechaban experiencias y resultados que
habían mostrado su viabilidad, se planeaba mejorar y ampliar la
atención a los adultos mediante nuevos programas, al tiempo que
se deseaba optimizar los recursos humanos, financieros y
materiales ya asignados y por asignar.
No obstante, hubo algunos programas nuevos que, aunque
ideados con imaginación, parecerían un tanto utópicos en sus
inicios; por ejemplo, el subprograma de telealfabetización y el
taller de alfabetización impartido por maestros de ciencias
sociales y de civismo.
Con relación al primero, yo anotaría que su eficacia se hacía
depender inadvertidamente de supuestos tomados como reales
89 Ídem.90 Ídem, cuartilla 16.
67
por el instituto y que eran factores ajenos a él: la buena
disposición de los adultos para prestar su casa como lugar de
reunión; las buenas relaciones entre vecinos propiciarían la
integración de los grupos de estudio; no sería difícil que los
adultos coincidieran en un mismo horario de asistencia al grupo.
Respecto al segundo, pienso que se incurría en la deficiencia ya
conocida de emplear personal no especializado en la enseñanza
de adultos ni en alfabetización, pues se recurría a maestros de
ciencias sociales y de civismo de secundaria para impartir el
taller. Además, el enunciado del subprograma me parece el de un
buen propósito pues carecía de metas cuantitativas con las cuales
evaluar su eficacia.
Considero que los dos problemas anteriores ejemplificaban los
propios de una institución nueva, deseosa de trabajar pero que se
enfrentaba a deficiencias ya tradicionales en la educación de
adultos, entre las cuales yo apuntaría: la falta de especificidad en
los contenidos y en las técnicas de enseñanza-aprendizaje, la
inadecuación de los mismos a las circunstancias reales de los
adultos, la desvinculación entre sus necesidades laborales y los
contenidos de aprendizaje, la carencia de capacitación específica
en educación de adultos para los asesores, las dificultades para
disponer de los materiales didácticos, la desmotivación de los
adultos causada por materiales didácticos y de sistemas de
evaluación que no apoyaban el autodidactismo. En una palabra,
aunque las leyes respectivas y los planificadores educativos
habían adoptado el sistema de educación abierta, el INEA tenía el
68
desafío de terminar con la inercia de tratar al adulto como
estudiante de un sistema escolarizado.
2.4 ESTRUCTURA ORGÁNICA DEL INEA Y SU MODELO
CONCEPTUAL (1981)
El INEA operaría sus programas de manera desconcentrada:
establecería una delegación en cada entidad federativa y realizaría
gestiones para conseguir la participación de los gobiernos
estatales. La fuente consultada no especifica cuál fue la
estructura orgánica adoptada por el INEA en la época de su
creación; únicamente indica que la estructura orgánica tanto de
las oficinas centrales como la de las delegaciones INEA se definió
en concordancia con la estructura programática;91 es de suponer,
entonces, que hubo dirección de alfabetización, dirección de
educación básica, dirección de promoción cultural, dirección de
capacitación para el trabajo, dirección de servicios de apoyo y
dirección de administración.
Dado que el INEA fue concebido como una estructura técnico-
administrativa, el instituto no impartió directamente los servicios
educativos, sino que se apoyó en instalaciones y personal de
instituciones y organismos de los sectores público, privado y
social y de patronatos de fomento educativo estatal y otras
asociaciones, como se aprecia en el esquema siguiente.92
91 Ídem, cuartilla 6.92 El modelo conceptual del instituto , en Decreto de creación del INEA,mecanografiado, 13 de diciembre de 1981,http://bibliotecadigital.conevyt.org.mx/inea/frames.asp?page=36&id=08529/11/2007
69
Entre las instituciones y organismos de los sectores público,
privado y social se contaban: secretarías de Estado,
procuradurías, gobiernos estatales y municipales, organismos
descentralizados y desconcentrados, fideicomisos y empresas de
participación estatal (sector público); cámaras, asociaciones y
empresas (sector privado); federaciones y confederaciones de
70
sindicatos, sindicatos, cooperativas, agrupaciones, partidos
políticos, asociaciones civiles y asociaciones religiosas.93
Dichas instituciones, organismos, patronatos y asociaciones
proporcionaron los agentes operativos que atenderían
directamente a los adultos; el INEA se responsabilizó de: diseñar
los modelos, materiales y metodologías pertinentes; coordinar y
supervisar los servicios ofrecidos; capacitar a los agentes
operativos; evaluar y acreditar el conocimiento adquirido por los
adultos; producir y distribuir los materiales didácticos necesarios,
y canalizar a las instituciones encargadas de operar directamente
los servicios los recursos federales asignados para ese propósito.94
El concepto de agentes operativos comprendió tanto a los
organizadores regionales, promotores de educación básica
comunitaria y responsables de educación básica en centros de
trabajo, como a quienes ellos coordinaban, es decir, a los
alfabetizadores, asesores y promotores de salas de cultura.95
El cuadro siguiente muestra la vinculación de los agentes
operativos con las instancias correspondientes:96
93 Ídem, cuartilla 3.
94 Ídem, cuartillas 3-5.95 Ídem, cuartilla 2.96 Ídem, cuartilla 4.
71
Agente operativo Instancia de la que dependía§ Alfabetizadores§ Organizadores regionales
Comités de educación básicapara adultos (patronato defomento educativo estatal)
§ Asesores§ Promotores de educación
básica comunitaria§ Promotores de salas de
cultura
Comités culturales (patronatode fomento educativo estatal)
§ Asesores y responsables deeducación básica en loscentros de trabajo
Instituciones y organismos delos sectores público, privado ysocial.
La tabla siguiente presenta el tipo de adultos atendidos según las
instancias de atención.97
Instancia Tipo de adultos atendidosInstituciones y organismosde los sectores público,privado y social
Empleado de alguna instituciónu organismo o ligado con algunode ellos.
Patronato de fomentoeducativo estatal o unaasociación civil.
No empleados, empleados deempresas muy pequeñas yligados a alguna institución uorganismo.
Respecto del financiamiento, los comités de educación para
adultos y los comités culturales lo recibían del patronato de
fomento educativo estatal correspondiente. A su vez, cada
patronato era financiado en parte con recursos federales y en
parte con recursos estatales.
El esquema siguiente muestra la relación entre la estructura
programática del INEA, su estructura orgánica y su modelo
conceptual, con respecto a los programas de alfabetización, de
educación básica y de promoción cultural, que fueron los
97 Ídem.
72
adoptados como sustantivos. El esquema no hace referencia al
programa de capacitación para el trabajo probablemente porque
los servicios respectivos se habrían de impartir asociadamente
con los de educación básica.98
98 La estructura programática , en Op.Cit., Cuartilla 21,http://bibliotecadigital.conevyt.org.mx/inea/frames.asp?page=36&id=08529/11/2007
73
CAPÍTULO 3
LOGROS CUANTITATIVOS Y CUALITATIVOS
DE LOS PROGRAMAS SUSTANTIVOS
1981-1988
74
Como se mencionó en el capítulo anterior, para diciembre de
1981, a tres meses de de su creación, el INEA había establecido
que su estructura programática estaría constituida por cuatro
programas sustantivos (el de alfabetización, el de educación
básica, el de promoción cultural y el de capacitación para el
trabajo) y por dos programas de apoyo (el de calidad de la
educación y el de administración). Se indicó también que la
estructura orgánica del instituto se definió en coincidencia con la
programática.
Ambas estructuras se fueron ajustando a lo largo de 1982 a
1988, periodo de estudio de este trabajo terminal. Sin embargo,
en este capítulo se decidió adoptar los programas sustantivos y de
apoyo iniciales como categorías para organizar la información
relativa a los resultados cualitativos y cuantitativos alcanzados
por el INEA durante dicho periodo, pues de esa manera se tendría
un punto de comparación respecto del cual describir la evolución
de las acciones del instituto. Por lo general, la descripción se
efectúa por cada año del periodo cuando así lo permitió la fuente
consultada. Ésta fue básicamente la Memoria del Instituto
Nacional para la Educación de los Adultos, 1982-1988 y la
Memoria estadística del Instituto Nacional para la Educación de los
Adultos, 1982-1988, porque principalmente se deseó describir la
relación institucional interna entre metas y resultados
informados. Riesgos de ello, no inadvertidos, son que las fuentes
oficiales manipulen con fines políticos la información y den como
logros alcanzados metas propuestas.
75
1981-1983
Durante esos años, la actividad del instituto consistió
principalmente en integrar sus estructuras directiva y operativa
con cuadros técnicos, programas y proyectos provenientes de
distintas dependencias educativas. Así, incorporó personal de la
Dirección General de Educación para Adultos (DGEA), del
Programa Nacional de Alfabetización (PRONALF), de la Dirección
de Acreditación y Certificación (DAC) y del Consejo Nacional de
Fomento Educativo (CONAFE). Incorporó personal de los
departamentos de educación para adultos a cada delegación
estatal del instituto. Designó directores de programas y delegados
estatales, jefes de zona para la operación de los servicios, y
espacios físicos para cada instancia.99
Asimismo, incorporó los proyectos de promotores comunitarios,
centros de trabajo, programa nacional de alfabetización,
programa de promoción cultural. 100 Capacitó a delegados
estatales, coordinadores de programas y jefes de zona. Estableció
el círculo de estudio como la forma de atención más adecuada e
impulsó la integración, capacitación y participación de los comités
de educación para adultos. 101
Se obtuvieron los espacios físicos, mobiliario y equipo para las
oficinas de las delegaciones y las jefaturas de zona; se planeó y
llevó a cabo la distribución de materiales didácticos; se
instrumentaron los servicios de acreditación y certificación; se
99 García Arista, Enrique, Panorama general de la acción educativa del INEA , en Instituto Nacionalpara la Educación de los Adultos, Educación de adultos, XV años y más , INEA, México, 1996.100 Ídem.101 Ídem, p. 21.
76
promovió la imagen institucional y de sus servicios de atención
educativa; se establecieron los mecanismos de coordinación entre
todas las instancias operativas, y se diseñaron los primeros
manuales de funciones y procedimientos para todo el personal. 102
3.1 ALFABETIZACIÓN
A este programa sustantivo se asociaron inicialmente el
subprograma de alfabetización directa, el de telealfabetización y el
de taller de alfabetización. Para 1988, los servicios de
alfabetización eran suministrados mediante las modalidades de
atención directa y con apoyo de diversos medios. La atención
directa se llevaba a cabo mediante las opciones grupal, individual,
con apoyo de la radio y la telealfabetización, tal como se muestra
en la tabla 3.1.
A la fecha de su fundación, el INEA adoptó del PRONALF la meta
de alfabetizar en un año a un millón de adultos, al tiempo que se
planteó, para el periodo de 1984 a 1988, alfabetizar a 4.1 millones
de adultos, a fin de disminuir el índice nacional de analfabetismo
de 14.3% a 4%.103 El INEA consideró alfabetizado a la persona
que comprende lo que lee; expresa por escrito lo que piensa
acerca de un tema utilizando conectivos elementales y es capaz de
aplicar la lectoescritura en cartas, recados, llenado de solicitudes
y textos; que reconoce, ordena y escribe por lo menos los números
del 1 al 999 y resuelve por escrito problemas prácticos en que se
102 Ídem, p. 22.103 Instituto Nacional para la Educación de los Adultos, Memoria del Instituto Nacional para laEducación de los Adultos, 1981-1988, pág. 25, Secretaría de Educación Pública, México, 1988.
77
requiere sumar, restar, multiplicar y dividir. Es decir, elige la
operación adecuada y la solución correcta por escrito.
Tabla 3.1. Modalidades y opciones de alfabetización en 1985*
Modalidadde
atenciónOpciones Población meta
Directagrupal
Se aplica a grupos de 10 a 15analfabetas atendidos por unalfabetizador en horarios y localeselegidos por los adultos.
GrupalDirectagrupalabreviada
Población migrante de zonasurbanas, suburbanas y rurales,que por su actividad laboral nopuede permanecer más de 4 o 5meses en una misma localidad.
RuralPara campesinos (en rancherías,ejidos o poblaciones).
Directa
Individual
Hispanohablantes imposibilitadosde asistir a un círculo de estudio,que no tienen acceso a un televisoro cuya comunidad no tienecobertura televisiva o radiofónicade las programaciones delinstituto. Recupera a desertores delas otras modalidades. Atención enel domicilio o centro de trabajopropio del adulto.
Con apoyo de laradio
Localidades rurales, pequeñas,dispersas y de difícil acceso.Audición individual o en grupo,con la asesoría del alfabetizador ycon apoyo diario de un orientador(familiar o vecino).
Con apoyode diversosmedios
Telealfabetización
Estudio individual o en grupo, conla asesoría del alfabetizador y conapoyo diario de un orientador(familiar o vecino), en el domiciliodel adulto o local que dispongan detelevisor.
* Elaborada con base en las páginas 30-31, de Instituto Nacional para la Educación de losadultos, Op.Cit.
78
1981
Tomando en cuenta el carácter masivo del programa, la necesidad
de capacitar a gran cantidad de alfabetizadores y
organizadores regionales, la posibilidad de reproducir a bajo costo
los materiales didácticos y las características de la población a la
que se dirigía, se seleccionó el método de la palabra
generadora.104 Las catorce palabras seleccionadas para la
aplicación del método fueron, en el orden de su utilización: pala,
vacuna, basura, medicina, cantina, trabajo, guitarra, familia,
leche, tortilla, piñata, casa, mercado y educación. 105
Dicho método fue probado en 1981 mediante el proyecto de
investigación Puertos Industriales106, en cinco entidades
federativas que representaban la realidad socioeconómica de los
analfabetas de Veracruz, Oaxaca, Michocacán, Guerrero (de alto
porcentaje de analfabetismo, en 1980) y Tamaulipas (de bajo
porcentaje de analfabetismo en ese año).
En ese entonces el método se aplicó en las modalidades de
atención a hispanohablantes y no en las dirigidas a indígenas
monolingües (porque, según pienso, el método estaba diseñado
sólo para el español). Se desarrollaba en tres etapas: 1) discusión
(con base en cada una de las catorce palabras, los adultos
hablan, reflexionan y buscan opciones de solución a sus
problemas, necesidades e intereses); 2) aprendizaje de la lectura y
104 Ídem, p. 29.105 Meneses Morales, Ernesto, Tendencias educativas oficiales en México, 1976-1988, pág. 278, Centrode Estudios Educativos/Universidad Iberoamericana, 1ª ed., México, 1997.
106 Instituto Nacional para la Educación de los adultos, Op.Cit., pág. 29.
79
escritura (el adulto conoce completa la palabra generadora, luego
dividida en sílabas y posteriormente integrada a familias
silábicas; a partir de aquí forma nuevas palabras y oraciones, que
se van volviendo más complejas en el transcurso de las sesiones);
3) aprendizaje de las matemáticas (realizado paralelamente a la
enseñanza de la lectoescritura en algunas modalidades, en otras
después de dominadas varias palabras generadoras, y en otras al
finalizar la lectoescritura). La enseñanza de las matemáticas tenía
que llevar a la solución de situaciones en que el adulto se
encuentra al comprar, vender, cobrar, pagar, contar, calcular,
comparar, producir y, en general, trabajar.107
1984
Para ese año, cada modalidad de atención disponía de sus
propios materiales didácticos: manual del alfabetizador,
cuadernos de ejercicios de lectoescritura y matemáticas para los
adultos; apoyos didácticos como láminas de palabras generadoras
y carteles fotográficos sobre los diversos temas, para promover la
discusión grupal con que se iniciaban todas las sesiones de
alfabetización; en la modalidad rural, se diseñaron juegos
didácticos, para reforzar lo aprendido.108
Las delegaciones habían elaborado materiales para la
postalfabetización, como monografías o libros de lectura con
leyendas, cuentos, canciones locales, etc., en los que se recupera
la historia oral de las comunidades. 109
107 Ídem.108 Ídem, pág. 43.109 Ídem.
80
En 1984 se inició el piloteo del proyecto de alfabetización a la
población indígena. Para ello, se obtuvo un diagnóstico
sociolingüístico de cada etnia, con base en el cual se definió la
problemática de la población indígena y el enfoque del modelo
educativo y los métodos de alfabetización que se le destinarían. Se
desarrolló de manera descentralizada: se integró un equipo
central y un equipo estatal para elaborar el modelo específico
para el grupo o los grupos étnicos que se atenderían en la
entidad. 110
Como resultados del piloteo, se inició la atención con una
población promedio de 300 adultos en cada etnia; se definieron
las estrategias específicas de atención con base en la información
obtenida respecto de las características organizativas de cada
etnia; se diseñó el modelo educativo y una versión experimental
de los materiales didácticos elaborados por los equipos estatales;
con base en el seguimiento y evaluación, se enriqueció el modelo
educativo y se mejoraron los materiales; se procedió al ajuste del
modelo operativo, y se organizó la expansión del proyecto.111
El proyecto piloto se desarrolló en 14 de las etnias mayoritarias
de diez entidades federativas con más de 50 mil hablantes de
cada lengua: Chiapas (tzeltal, tzotzil, chol y tojolabal), Hidalgo
(otomí), Estado de México (mazahua), Michoacán (purépecha),
Oaxaca (mixteco y zapoteco de la sierra y del istmo), Puebla
(náhuatl y totonaco), Veracruz (náhuatl y totonaco), Yucatán
(maya), Guerrero (náhuatl), Querétaro (otomí). Se proponía
110 Ídem, pág. 32.111 Ídem.
81
extender posteriormente el proyecto a los tarahumaras, en
Chihuahua.112
Las áreas de aprendizaje consideradas en el proyecto fueron:
lectura y escritura en la lengua materna, español oral,
matemáticas, lectura y escritura en español. Según las
circunstancias fueron varios los métodos de alfabetización
empleados: método de las palabras, de frases, el silábico, la
oración en forma graduada, la palabra generadora, la oración
como unidad significativa.113
Los materiales didácticos fueron: el libro del adulto, la guía para
la alfabetización en lengua materna y la guía para la enseñanza
del español oral. Entre los materiales complementarios se
incluyeron láminas, tiras de palabras, frases y oraciones, dibujos,
rotafolios, cartillas o cuadernillos de medicina popular.114
También se inició la operación del método global de análisis
estructural para la modalidad rural y la urbana.115
1985
Se alfabetizó sólo mediante la modalidad grupal hasta 1984, pero
a partir de 1985 se contó con siete modelos distintos de atención,
incluida la atención a la población indígena, sin precedente en
México, sobre todo por su enfoque bilingüe y de respeto a la
cultura de las diferentes etnias. También se diseñó un modelo
para la atención a la población invidente, el cual no se implantó
por problemas de operación y de recursos financieros.116
112 Ídem.113 Ídem, págs. 32-34.114 Ídem, pág. 34.115 García Arista, Op. Cit., pág. 22.116 Instituto Nacional para la Educación de los adultos, Op.Cit., pág. 43.
82
1988
Para 1988, en atención a la población indígena se disponía de 70
materiales distintos: 18 libros para los adultos y 18 guías para el
alfabetizador, en: tzeltal, tzotzil, tojolabal y chol (Chiapas); maya
de Yucatán; zapoteco de la sierra, zapoteco del istmo, mixteco y
mixe (Oaxaca); mazahua (Estado de México); purépecha
(Michoacán); totonaco y náhuatl (Veracruz); náhuatl (Guerrero);
otomí (Querétaro).117
Resultados cuantitativos
El adulto analfabeta y el adulto alfabetizado se consideran aquí
como unidades de medida para dimensionar, respectivamente, la
demanda potencial del INEA respecto de los servicios de
alfabetización y sus logros en la atención a la demanda. Dado que
el INEA fue creado en 1981, se parte del X Censo general de
población y vivienda. 1980, para dimensionar esa demanda
potencial y esa atención a la demanda en el periodo 1981-1988.
Con base en dicho censo, la demanda potencial de servicios de
alfabetización para 1980 era un total de 6 millones 451 mil 740
analfabetas, equivalente a un índice de analfabetismo nacional de
17%. El cuadro 3.1 muestra la participación de cada una de las
treinta y dos entidades federativas dentro de ese total, tanto en
absolutos como en porcentajes.118
117 Ídem, pág. 44.118 Instituto Nacional para la Educación de los Adultos, Población analfabeta de 15años y más por entidad 1980. Fuente: X Censo General de Población y Vivienda1980 , en Memoria estadística del Instituto Nacional para la Educación de los Adultos,1981-1988, pág. 16, Secretaría de Educación Pública, México, 1988.
83
Cuadro 3.1.Población analfabeta de 15 años y más por entidad
1980
Estado Poblaciónanalfabeta
Porcentaje deanalfabetismo
1. Aguascalientes 30 790 10.92. Baja California 46 178 6.63. Baja California Sur 9191 7.54. Campeche 40 071 17.05. Coahuila 70 059 7.96. Colima 24 955 12.97. Chiapas 428 604 38.08. Chihuahua 102 971 8.99. Distrito Federal 326 809 5.910. Durango 59 712 9.511. Guanajuato 392 761 24.012. Guerrero 408 268 35.613. Hidalgo 255 014 30.014. Jalisco 322 549 13.315. México 569 298 13.616. Michoacán 396 644 25.217. Morelos 91 447 16.918. Nayarit 64 999 16.519. Nuevo León 106 287 7.320. Oaxaca 478 500 36.021. Puebla 495 095 26.822. Querétaro 103 125 26.123. Quintana Roo 20 780 16.924. San Luis Potosí 198 263 21.625. Sinaloa 141 313 13.926. Sonora 74 822 8.527. Tabasco 102 841 18.028. Tamaulipas 108 669 9.729. Tlaxcala 51 355 16.830. Veracruz 721 552 23.431. Yucatán 121 160 19.032. Zacatecas 87 658 14.9
Total nacional 6 451 740 17.0
84
Dado que en el cuadro 3.1 las entidades federativas aparecen
ordenadas alfabéticamente y no según su mayor o menor de
analfabetismo, en el cuadro 3.2 las ordeno de la segunda manera
a fin de identificar fácilmente en cuáles el analfabetismo era
mayor y en cuáles menor.Cuadro 3.2
Entidades federativas ordenadasde mayor a menor porcentaje de analfabetismo, 1980
Entidadfederativa
Porcentaje de analfabetismo
Chiapas 38.0Oaxaca 36.0Guerrero 35.6Hidalgo 30.0Puebla 26.8Querétaro 26.1Michoacán 25.2Guanajuato 24.0Veracruz 23.4San Luis Potosí 21.6Yucatán 19.0Tabasco 18.0Campeche 17.0Morelos 16.9Quintana Roo 16.9Tlaxcala 16.8Nayarit 16.5Zacatecas 14.9Sinaloa 13.9México 13.6Jalisco 13.3Colima 12.9Aguascalientes 10.9Tamaulipas 9.7Durango 9.5Chihuahua 8.9Sonora 8.5Coahuila 7.9Baja California Sur 7.5Nuevo León 7.3Baja California 6.6Distrito Federal 5.9
85
Asimismo, para obtener una visión sinóptica de la situación
nacional del analfabetismo en 1980, el cuadro 3.2 me permitió
elaborar la tabla 3.2, en la cual las entidades federativas quedan
agrupadas en los rangos muy alto, alto y bajo de analfabetismo.
Se advierte el elevado contraste de analfabetismo (38%-21.6%)
entre las entidades del primer rango y las del tercero (9.7%-5.9%).Tabla 3.2
Entidades federativas agrupadas según su rango de analfabetismo
Porcentaje deanalfabetismo
Rango deanalfabetismo
Entidadesfederativas
38-21.6 Muy altoChiapas, Oaxaca, Guerrero, Hidalgo, Puebla,Querétaro, Michoacán, Guanajuato,Veracruz, San Luis Potosí.
19-10.9 Alto
Yucatán, Tabasco, Campeche, Morelos,Quintana Roo, Tlaxcala, Nayarit, Zacatecas,Sinaloa, Estado de México, Jalisco, Colima,Aguascalientes.
9.7-5.9 Bajo
Tamaulipas, Durango, Chihuahua, Sonora,Coahuila, Baja California Sur, Nuevo León,Baja California, Distrito Federal.
Entre las causas del analfabetismo nacional podría yo mencionar,
por ejemplo, el analfabetismo funcional (el hecho de que los hoy
adultos hubieran adquirido en su niñez la lectoescritura y el
cálculo básico, pero que hubieran frustrado, por desuso, dichas
competencias), la incapacidad del sistema educativo nacional
para recuperar a los desertores de los primeros años de la
primaria (quienes a la postre se convierten en analfabetas
funcionales), la falta de motivación por parte del adulto actual
para adquirir la lectoescritura y el cálculo básico si considera no
necesitarlos en la actividad económica que desempeña, la
inadecuación de los materiales didácticos empleados en la
alfabetización y los intereses reales de los adultos. Sin embargo,
se puede establecer una correlación directa entre mayor grado de
86
analfabetismo y mayor grado de marginación social (cuadro
3.3).119
Cuadro 3.3. Grado de marginación por entidad federativa, 1980*
Se hace notar que, como variables para determinar el grado de
marginación el Consejo Nacional de Población (CONAPO) adoptó
las siguientes: el analfabetismo, la primaria incompleta, la falta
119 * Diferencias regionales de la marginación en México, 1970-1995.www.conapo.gob.mx/publicaciones/1999/PDF/99010.pdf 5/12/ 2007.
Entidadfederativa
Lugar queocupa en el
contextonacional
Grado demarginación
Porcentajede
analfabetismo
Oaxaca 1 Muy alto 36.0Chiapas 2 Muy alto 38.0Guerrero 3 Muy alto 35.6Hidalgo 4 Muy alto 30.0Tabasco 5 Muy alto 18.0Zacatecas 6 Muy alto 14.9San Luis Potosí 7 Muy alto 21.6Veracruz 8 Alto 23.4Puebla 9 Alto 26.8Querétaro 10 Alto 26.1Michoacán 11 Alto 25.2Nayarit 12 Alto 16.5Tlaxcala 13 Alto 16.8Quintana Roo 14 Alto 16.9Guanajuato 15 Alto 24.0Yucatán 16 Alto 19.0Campeche 17 Alto 17.0Sinaloa 18 Alto 13.9Durango 19 Alto 9.5Morelos 20 Medio 16.9Colima 21 Bajo 12.9Tamaulipas 22 Bajo 9.7Sonora 23 Bajo 8.5Baja California Sur 24 Bajo 7.5Chihuahua 25 Bajo 8.9Jalisco 26 Bajo 13.3Aguascalientes 27 Bajo 10.9Estado de México 28 Bajo 13.6Coahuila 29 Bajo 7.9Nuevo León 30 Muy bajo 7.3Baja California 31 Muy bajo 6.6Distrito Federal 32 Muy bajo 5.9
87
de drenaje, la carencia de electricidad, la falta de agua entubada,
el hacinamiento, el piso de tierra en la vivienda, la cantidad de
localidades menores de 5 mil habitantes y los ingresos monetarios
insuficientes.
La situación educativa que dio origen al Programa Nacional de
Alfabetización (PRONALF) en 1981 era entonces de un total
nacional de 6 millones 451 mil 740 analfabetas, equivalente a un
índice de analfabetismo nacional de 17%, y de una correlación
directa, en general, entre mayor índice de analfabetismo y mayor
grado de marginalidad social. Al PRONALF se le asignó la meta de
alfabetizar a un millón de adultos en un año, aproximadamente
de mediados de 1981 a 1983, a fin de reducir el índice de
analfabetismo nacional de 17% a 14.37%. A la fecha de su
fundación, el INEA adquirió esa meta, al tiempo que se planteó,
para el periodo de 1984 a 1988, alfabetizar a 4.1 millones de
adultos, para disminuir el índice nacional de analfabetismo de
14.3% a 4%.120
Del cuadro 3.4 se deduce que la meta del millón de adultos
alfabetizados en un año se había superado ligeramente en 1983,
año para el cual se había alfabetizado a 1 millón 47 mil 79
adultos a nivel nacional, estando ya en funciones el INEA. Del
cuadro también se deduce que de 1983 a 1988 el INEA había
alfabetizado a 3 millones 817 mil 484 adultos, de modo que a
fines de 1988 había alfabetizado a 4 millones 864 mil 563
120 Instituto Nacional para la Educación de los Adultos, Memoria del Instituto Nacional para laEducación de los Adultos, 1981-1988, pág. 25, Secretaría de Educación Pública, México, 1988.
88
adultos, es decir, había superado en 18.6% su meta propuesta
para ese año.121
Cuadro 3.4Serie histórica de adultos alfabetizados
1981-1988 (en unidades)
121 Instituto Nacional para la Educación de los Adultos, Serie histórica de adultosalfabetizados , en Memoria estadística del Instituto Nacional para la Educación de losAdultos, 1981-1988, pág. 26, Secretaría de Educación Pública, México, 1988.
Estado 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1981-1988Aguascalientes 530 1,916 1,615 2,753 1,341 3,861 4,125 3,656 19,797B. California 1,376 3,369 3,631 2,739 2,041 2,423 2,090 2,636 20,305B. Cal. Sur 81 105 414 883 595 326 230 457 3,091Campeche 341 5,343 4,155 5,516 10,986 8,024 6,902 3,264 44,531Coahuila 700 4,497 4,659 12,369 12,895 9,853 5,462 432 50,867Colima 1,011 3,763 2,585 4,547 5,488 1,297 596 552 19,839Chiapas 6,525 61,319 81,574 104,826 128,632 99,142 25,594 44,557 552,169Chihuahua 1,988 7,179 10,257 15,817 10,264 10,592 5,777 2,644 64,518Distrito Federal 280 3,180 4,525 4,617 3,815 11,262 27,359 10,692 65,730Durango 459 2,893 5,840 6,274 6,527 8,152 3,130 1,565 34,840Guanajuato 0 75,030 64,947 47,471 54,327 46,139 42,059 30,235 360,208Guerrero 2,274 43,457 22,235 25,722 23,062 63,430 80,468 48,325 308,973Hidalgo 7,025 19,660 14,681 21,042 25,840 43,087 59,921 45,047 236,303Jalisco 234 15,690 17,854 33,246 26,210 47,577 38,101 27,422 206,334México 728 10,203 7,386 19,566 43,604 105,535 69,222 11,977 268,221Michoacán 3,750 41,060 45,215 59,960 52,007 65,597 68,085 39,211 374,885Morelos 1,145 12,301 14,518 10,037 12,760 14,434 10,428 2,017 77,640Nayarit 1,054 5,597 7,827 9,540 8,616 8,527 8,700 2,017 51,878Nuevo León 1,912 11,636 12,751 23,018 20,654 13,012 5,211 1,426 89,620Oaxaca 2,104 13,970 13,593 25,036 35,737 60,261 59,072 41,620 251,393Puebla 4,988 20,562 38,180 22,000 20,344 103,228 80,908 48,186 338,396Querétaro 507 12,746 17,754 29,024 13,601 20,614 9,103 4,570 107,919Quintana Roo 1,782 3,053 2,130 2,009 2,843 4,666 2,541 1,429 20,453S. L. Potosí 9,750 25,202 31,117 39,757 38,930 25,745 16,592 8,449 195,542Sinaloa 804 8,054 9,157 17,457 20,543 18,807 13,947 8,540 97,309Sonora 483 7,713 9,488 10,889 6,211 5,492 4,881 2,117 47,274Tabasco 0 0 9,524 42,613 39,033 463 2,454 1,757 95,844Tamaulipas 283 7,470 7,940 13,565 14,292 12,811 12,251 6,356 74,968Tlaxcala 393 4,158 6,595 5,225 4,733 4,381 1,203 1,687 28,375Veracruz 839 22,277 19,567 44,892 81,227 151,630 160,903 117,589 598,924Yucatán 490 21,169 15,163 17,791 12,701 17,318 1,881 6,887 93,400Zacatecas 479 6,543 4,772 7,011 8,047 14,923 15,827 7,415 65,017
Totales 54,315 481,115 511,649 687,212 747,906 1,002,609 845,023 534,734 4,864,563
89
Con base en los cuadros 3.1 y 3.4 elaboré el cuadro 3.5,
comparativo de los porcentajes de analfabetismo por entidad
federativa correspondientes a 1980 y 1988.
Cuadro 3.5Comparativo de porcentaje de analfabetismo entre 1980 y 1988
1980-1988Unidades % de % de Analfabetismo
Analfabetas Alfabetizados Rezago a analfabetas rezago a reducido aEntidad 1980 1981-1988 1988 1980 1988 (%)Aguascalientes 30,790 19,797 10,993 10.9 3.89 7.01
B. California 46,178 20,305 25,873 6.6 3.70 2.90
B. Cal. Sur 9,191 3,091 6,100 7.5 4.98 2.52
Campeche 40,071 44,531 -4,460 17.0 -1.89 18.89
Coahuila 70,059 50,867 19,192 7.9 2.16 5.74
Colima 24,955 19,839 5,116 12.9 2.64 10.26
Chiapas 428,604 552,169 -123,565 38.0 -10.96 48.96
Chihuahua 102,971 64,518 38,453 8.9 3.32 5.58
Dist. Federal 326,809 65,730 261,079 5.9 4.71 1.19
Durango 59,712 34,840 24,872 9.5 3.96 5.54
Guanajuato 392,761 360,208 32,553 24.0 1.99 22.01
Guerrero 408,268 308,973 99,295 35.6 8.66 26.94
Hidalgo 255,014 236,303 18,711 30.0 2.20 27.80
Jalisco 322,549 206,334 116,215 13.3 4.79 8.51
México 569,298 268,221 301,077 13.6 7.19 6.41
Michoacán 396,644 374,885 21,759 25.2 1.38 23.82
Morelos 91,447 77,640 13,807 16.9 2.55 14.35
Nayarit 64,999 51,878 13,121 16.5 3.33 13.17
Nuevo León 106,287 89,620 16,667 7.3 1.14 6.16
Oaxaca 478,500 251,393 227,107 36.0 17.09 18.91
Puebla 495,095 338,396 156,699 26.8 8.48 18.32
Querétaro 103,125 107,919 -4,794 26.1 -1.21 27.31
Quintana Roo 20,780 20,453 327 16.9 0.27 16.63
S. L. Potosí 198,263 195,542 2,721 21.6 0.30 21.30
Sinaloa 141,313 97,309 44,004 13.9 4.33 9.57
Sonora 74,822 47,274 27,548 8.5 3.13 5.37
Tabasco 102,841 95,844 6,997 18.0 1.22 16.78
Tamaulipas 108,669 74,968 33,701 9.7 3.01 6.69
Tlaxcala 51,355 28,375 22,980 16.8 7.52 9.28
Veracruz 721,552 598,924 122,628 23.4 3.98 19.42
Yucatán 121,160 93,400 27,760 19.0 4.35 14.65
Zacatecas 87,658 65,017 22,641 14.9 3.85 11.05
Totales 6,451,740 4,864,563 1,587,177 17.0 4.18 12.82
90
Es necesario notar que el 4.18% nacional de analfabetismo
reportado por el INEA en 1988 pudo aumentar o disminuir, dado
que no deben tomarse en cuenta las cifras relativas a Campeche,
Chiapas y Querétaro, ya que en ellas existe la incongruencia de
haber mayor cantidad de alfabetizados de 1981 a 1988 que la
cantidad de analfabetas existentes en 1980.
Independientemente de lo anterior, y con base en el cuadro 3.5,
podría decirse que el INEA prácticamente habría alcanzado su
meta de atención en 1988 al haber reducido el índice de
analfabetismo nacional a 4.18%, pues se había propuesto
reducirlo a 4%. No obstante, de ningún modo la habría
conseguido si se toma en cuenta que el XI Censo general de
población y vivienda 1990 reporta 12.4% de analfabetas para ese
año.122
Tal disparidad podría deberse a dos razones. Por una parte,
podría haber dos lecturas de la meta planteada: que se planteara
reducir el analfabetismo a 4% o en 4%. Adoptando la segunda
lectura, se tendría 12.82% de analfabetismo en 1988, congruente
con el 12.4% reportado por el censo de 1990. Por otra parte, es
correcto el 4% de analfabetismo para 1988 reportado por el INEA
si ese porcentaje se calcula con referencia a la cantidad de
analfabetas existente en 1980 y si se supone que durante el
periodo 1981-1982 dicha cantidad estaría exenta de cambios
provocados, por ejemplo, por factores como el crecimiento
122 INEGI. IX Censo General de Población 1970. INEGI. XI Censo General de Población y Vivienda1990. INEGI. XII Censo General de Población y Vivienda 2000. INEGI. ...cuentame.inegi.gob.mx/poblacion/asistencia.aspx?tema=P 8/12/2007
91
demográfico o la deserción escolar en los primeros años de
primaria.
Para conocer la cantidad de adultos que el INEA alfabetizó por
modalidad de atención de 1981 a 1988, basta revisar el cuadro
3.6.123
Cuadro 3.6. Adultos alfabetizados por modalidad de atención1981-1988
Modalidad de atención
Año
Tot
al d
eal
fabe
tizad
os
Dir
ecta
grup
al
Tel
ealfa
-be
tizac
ión
Indi
vidu
al
Indí
gena
Rad
io a
lfa-
betiz
ació
n
Rur
al
1981 54 315 54 315 1982 481 133 467 890 13 246 1983 511 658 439 384 54 723 15 575 1 976 1984 687 216 513 414 45 466 88 706 2 391 31 373 5 8861985 747 906 538 174 16 394 142 906 4 133 35 589 10 6601986 1 002 609 812 723 6 440 107 262 2 086 29 261 44 8371987 845 023 671 001 2 790 51 517 31 442 15 599 72 6741988+ 537 430 403 072 1 612 24 924 39 031 96 743 59 117
Total 4 331 842 3 377 768 127 425 430 940 79 083 123 472 193 154
+ Datos estimados.
Con base en los cuadros 3.2 y 3.5, elaboré el cuadro 3.7, el cual
indica que la cantidad de alfabetizados de 1980 a 1988 hizo variar
el lugar que las entidades federativas ocupaban según su grado
de analfabetismo.
123 Instituto Nacional para la Educación de los Adultos, Adultos alfabetizados por modalidad deatención , en Memoria estadística del Instituto Nacional para la Educación de los Adultos, 1981-1988,pág. 20, Secretaría de Educación Pública, México, 1988.
92
Cuadro 3.7. Comparativo de lugar ocupadosegún grado de analfabetismo
en 1980 y 1988, por entidad federativa
Entidad 1980 1988Chiapas 1º ?Oaxaca 2º 1ºGuerrero 3º 2ºHidalgo 4º 22ºPuebla 5º 3ºQuerétaro 6º ?Michoacán 7º 25ºGuanajuato 8º 24ºVeracruz 9º 11ºSan Luis Potosí 10º 28ºYucatán 11º 9ºTabasco 12º 26ºCampeche 13º ?Morelos 14º 21ºQuintana Roo 15º 29ºTlaxcala 16º 4ºNayarit 17º 16ºZacatecas 18º 14ºSinaloa 19º 10ºEstado de México 20º 5ºJalisco 21º 7ºColima 22º 20ºAguascalientes 23º 13ºTamaulipas 24º 19ºDurango 25º 12ºChihuahua 26º 17ºSonora 27º 18ºCoahuila 28º 23ºBaja California Sur 29º 6ºNuevo León 30º 27ºBaja California 31º 15ºDistrito Federal 32º 8º
Lugar ocupado
93
No pude establecer el lugar ocupado en 1988 por Chiapas,
Querétaro y Campeche a causa de la incongruencia mencionada
ya respecto del cuadro 3.5. Es interesante observar que Oaxaca,
Guerrero, Hidalgo, Puebla, Veracruz y Yucatán, a pesar de que
para 1988 habían disminuido sus cifras absolutas de analfabetas,
seguían ocupando en ese año prácticamente el mismo lugar de
elevado analfabetismo que ocupaban ocho años antes, en 1980.
Es notorio que Michoacán, Guanajuato y Tabasco hayan pasado a
ocupar lugares de bajo analfabetismo después de haber estado en
los primeros lugares de alto analfabetismo. El caso inverso
corresponde, por ejemplo, al Estado de México, a Jalisco y al
Distrito Federal.
De ello sería posible inferir que estados con elevada marginación
social (como Chiapas, Guerrero, Hidalgo) siguieron conservando
un grado elevado de analfabetismo, lo cual apoyaría al
planteamiento de Muñoz Izquierdo de que el avance educativo no
depende exclusivamente de las acciones de un sistema educativo,
sino principalmente de la desigual distribución de la riqueza, es
decir, de la inversión pública y privada de mayores y mejores
recursos en los sectores sociales de mayor marginación.124 Ahora
bien, frente a las frías e impersonales cifras estadísticas de
avances o no en los servicios de alfabetización, no habría que
olvidar el rostro alegre de los adultos, principalmente de los más
viejos, que sonrieron al recibir su constancia de alfabetización, al
escribir un recado de agradecimiento a su alfabetizadora o a su
alfabetizador, al leer el letrero de un camión sin ayuda de su
124 Cfr. Muñoz Izquierdo, Carlos, Origen y consecuencias de las desigualdades educativas.Investigaciones realizadas en América Latina sobre el problema, págs. 7-14, FCE, 4ª. reimpr., México,1996.
94
compadre o su comadre, al descifrar deletreando la carta enviada
por un ser querido desde el otro lado de la frontera
3.2. EDUCACIÓN BÁSICA Y EDUCACIÓN COMUNITARIA
Antes de 1981, año de la creación del INEA, el sistema educativo
nacional ya impartía educación primaria y secundaria mediante el
sistema escolarizado y el sistema abierto. Mediante el primero, se
suministraba educación primaria a niños de 6 a 12 años de edad
y secundaria a jóvenes de 13 a 15 años; mediante el segundo se
proporcionaba educación primaria y secundaria a personas
adultas, es decir, mayores de 15 años o más que no las hubieran
iniciado o concluido. Eso se hacía aplicando los modelos
pedagógicos y los materiales didácticos de la Primaria Intensiva
para Adultos (PRIAD) y los de la Secundaria Abierta (SECAB).
Como una de las razones de la creación del INEA fue coordinar
los servicios ya preexistentes de educación para adultos, fueron
transferidos al INEA el personal, los modelos pedagógicos, los
materiales didácticos y las metas de la PRIAD y de la SECAB. La
transferencia era lógica, pues el diseño e implantación de modelos
pedagógicos y materiales didácticos nuevos, distintos de los ya
existentes, hubiera significado cuantiosa inversión en recursos y
en tiempo, lo cual, a su vez, hubiera llevado a una interrupción
en la atención a la demanda y a un aumento del rezago educativo
de los adultos en primaria y en secundaria.
El riesgo de ese aumento en primaria era inevitable para 1983,
año para el cual, como se anotó en el capítulo anterior, el INEA,
alcanzando la meta antes asignada al Programa Nacional de
Alfabetización, había alfabetizado a 1 millón 47 mil 79 adultos a
95
nivel nacional, los cuales en ese año representaban un
incremento real en la demanda potencial de educación primaria.
Por lo menos según la constancia de alfabetizado que habían
recibido, esos adultos dominaban ya la lectoescritura y el cálculo
básico y en consecuencia tenían la capacidad suficiente para
iniciar su educación primaria, si así lo deseaban.
Independientemente de que fueran muchos o pocos quienes lo
quisieran, el INEA debía incorporarlos a la primaria, a fin de que
no se convirtieran en analfabetos funcionales, lo cual frustraría
los logros alcanzados por el instituto. La línea de acción adoptada
por el instituto fue doble: por una parte, continuó suministrando
primaria y secundaria tal como lo habían venido haciendo las
instancias respectivas anteriores, y, por otra, realizó
investigaciones conducentes a la mejora de los servicios
educativos y a la ampliación de su cobertura. En 1981 estableció
que dentro de su estructura programática se incluiría como
programa sustantivo el de educación básica, al cual asoció los
subprogramas de educación básica comunitaria, educación
básica en centros de trabajo, educación básica a través de medios
de comunicación colectiva, educación básica por gobiernos
estatales, y acreditación y certificación. Para 1988, los servicios
de educación básica se suministraban mediante los programas de
primaria, secundaria y educación comunitaria, los cuales, a su
vez, se llevaban a cabo mediante las modalidades de atención
indicadas en la tabla 3.3.
96
Tabla 3.3. Modalidades de atención por programa 125
Programa Modalidad deatención
Descripción/Población meta
Reciénalfabetizados
Adultos ya alfabetizados y que deseaban seguir estudiando.
PrimariaCentros de trabajo
Trabajadores sin iniciar o concluir la primaria, de la administraciónpública federal (sector oficial), la iniciativa privada (sector privado)y de organismos sindicales o asociaciones privadas (sectorpúblico).
Comunitaria
Servicios educativos dirigidos, no a una sola persona, sino a todauna comunidad. Contenidos agrupados en el área de bienestarsocial (bienestar social, recreación, cultura, salud y conservacióndel medio), formativa (alfabetización, primaria y secundaria) yproductiva (asimilación y desarrollo tecnológico, y organizaciónpara la producción y la comercialización).
Centros de trabajo Trabajadores sin iniciar o concluir la secundaria, de los sectoresoficial, privado y público.
SecundariaCentros deasesoría yconsulta
Jóvenes mayores de 15 años con secundaria incompleta quedeseaban cursar la secundaria en un breve periodo.
Comunitaria (Lo mismo que en primaria.)
Salas de culturaLlamadas centros de educación comunitaria a partir de 1988. Encomunidades rurales de 500 a 2 mil 500 habitantes. Generabanacciones de educación no formal con grupos de adultos paradesarrollar acciones en beneficio de la comunidad.
Puntos deencuentro
En barrios populares o asentamientos irregulares con más de mil500 habitantes en los centros urbanos, para que los gruposformados y atendidos se convirtieran en promotores de acciones debeneficio colectivo.
Campamentos deeducación yrecreación
Unidades itinerantes que atendían a trabajadores migratoriosmediante talleres de recreación, orientación para la salud,lectoescritura, orientación para el consumo, oficios menores ymanualidades, y bibliotecas e información.
Educacióncomunitaria Talleres
comunitarios
En comunidades rurales de 500 a 2 mil 500 habitantes y enlocalidades mayores de 2 mil 500 habitantes de centros urbanos conalto índice de marginación. Contenidos: producción de bienes yservicios destinados al consumo familiar, local o comunitario.
Grupos de teatroGrupos de teatro de aficionados en áreas urbanas y rurales; creabany montaban las obras con base en la reflexión sobre la problemáticacotidiana de la localidad.
Capacitación parala generación deocupación
Para comunidades rurales y asentamientos urbanos marginados quedisponían de materia prima para elaborar productoscomercializables.
Formación para eltrabajo y elbienestar familiar
Para adultos recién alfabetizados, en proceso de alfabetización y deeducción básica; cursos sobre la importancia del núcleo familiar, laeducación, la salud y el tiempo libre.
Capacitacióntecnológica eneducación básica
Para adultos de educación básica; contenidos orientados alautoconsumo.
125 Elaborada con base en Instituto Nacional para la Educación de los Adultos, Memoria del Instituto Nacionalpara la Educación de los Adultos, 1981-1988, pág. 25, Secretaría de Educación Pública, México, 1988.
97
Educación básica
En la modalidad de primaria comunitaria, al igual que en la de
secundaria comunitaria, se observa la intención de no limitar sus
contenidos de aprendizaje a la esfera puramente propedéutica,
sino de asociarlos a necesidades e intereses más prácticos y
cotidianos de los adultos y de su comunidad. Dicha intención era
congruente con los resultados del documento interno Elementos
que constituyen el sistema de educación para adultos. Situación
actual (ya citado), elaborado por la Dirección General de
Educación para Adultos en mayo de 1980, pues según ese
documento, las motivación de los adultos para incorporarse a los
servicios educativos correspondientes no era principalmente
propedéutica, sino económica y, en el caso concreto de las amas
de casa en el Distrito Federal, la de ayudar a sus hijos en las
tareas escolares. 126 Sin embargo, ni en los programas, proyectos
o contenidos de aprendizaje de educación primaria, educación
secundaria o de educación comunitaria se localiza alguno
encaminado a proporcionar a la madre de familia los
conocimientos y destrezas para auxiliar a sus hijos en las tareas
escolares.
Supóngase que las principales dificultades de los niños en
primaria se derivaran del dominio de las cuatro operaciones
aritméticas (suma, resta, multiplicación y división) y de la
carencia del gusto por la lectura. En el caso de dichas
operaciones, hay actividades sencillas y baratas para enseñar a
dominarlas, como realizarlas agrupando objetos tan comunes
126 Cuartilla 1.
98
como granos de maíz. (Hasta la equivalencia de litros y
centímetros cúbicos puede enseñarse visualmente usando un
envase de litro de refresco y un frasco graduado en centímetros
cúbicos). En el caso de la lectura, la madre de familia podría leer
con sus hijos un cuento de misterio, policiaco o de terror,
adaptado, abreviado y distribuido por el instituto como material
didáctico. Estrategias como ésas hay muchas, y reditúan doble
beneficio: se ayuda a los niños en su rendimiento escolar y los
adultos mismos ponen en práctica y consolidan, desde una nueva
perspectiva, el cálculo básico y la lectura que ya habían adquirido
al abandonar la primaria escolarizada o que adquirieron en los
cursos de alfabetización. Quizá la escasez (en programas
institucionales) de estrategias como las mencionadas obedezca a
que el educador y no el educando siga siendo considerado como el
sujeto del proceso educativo: es aquél quien determina el
contenido de aprendizaje y quien basado, evidentemente, en
investigaciones de campo define las circunstancias en que ha de
desarrollarse.
Para la atención a la población demandante de educación
primaria y secundaria, el INEA empezó aprovechando los
materiales didácticos de la Primaria Intensiva para Adultos
(PRIAD) y de la Secundaria Abierta (SECAB). 127 En primaria los
continuó usando hasta 1988, porque en 1989 empezó a aplicar el
modelo pedagógico de educación primaria para adultos
(MPEPA).128 Ahora bien, para 1988, los adultos que estudiaban la
primaria disponían de los libros PRIAD y SECAB, de auxiliares
127 García Arista, Op. Cit., pág. 21.
128 Instituto Estatal de Educación para Adultos de Colima, Reseña Histórica del INEA,22/04/07, http://colima.inea.gob.mx/pagina.php?id=69
99
didácticos y guías didácticas; por su parte, los agentes operativos
disponían de: manuales y cuadernos de trabajo; materiales
didácticos elaborados para la capacitación de los comités para la
educación de los adultos (documento base, folletos explicativos,
fascículos de contenidos básicos y opcionales, y guías de trabajo
para las reuniones de estudio y análisis de los temas;
audiovisuales (La organización del círculo de estudio, Centros
de trabajo, Comités comunitarios de educación de
adultos, La aplicación de exámenes, El papel del asesor,
Certificación, y Preparación de la asesoría).129
La tabla 3.4 muestra las cantidades relativas y absolutas de
atención a la demanda de educación primaria por modalidad de
atención, de 1983 a 1988 130:
Tabla 3.4. Adultos atendidos en primaria,por modalidad de atención, 1983-1988
En secundaria, de 1982 a 1988, fueron atendidos anualmente
200 mil adultos, de modo que se incorporaron al servicio poco
más de un millón de adultos, distribuidos así131:
129 INEA, Memoria, Op.Cit., 48.130 Idem, 59.131 Ídem.
Modalidad de atención % MillonesRecién alfabetizados 36.2 1.27Primaria comunitaria 57.3 2.01Centros de trabajo 6.50 0.22
Totales 100 3.5
100
Tabla 3.5. Adultos atendidos en secundaria,por modalidad de atención, 1982-1988
La preocupación por adecuar mejor los servicios educativos a las
necesidades y características propias de los adultos de ningún
modo fue exclusiva del INEA. Tampoco fue ni ha sido una
preocupación exclusivamente nacional. De hecho, es una
condición de la cual depende la eficacia de un prestador de
servicios, cualesquiera que éstos sean. En ese entendido, era
natural que el instituto deseara encontrar opciones educativas
más accesibles para los adultos y propiciar su mayor
participación en los servicios educativos. A partir de 1983, el
INEA empezó a analizar y revisar los planteamientos curriculares,
tanto de la PRIAD como de la SECAB: se hicieron estudios en
cada una de las áreas de dichos modelos, se analizó el
comportamiento de los adultos en los exámenes de acreditación y
se investigaron los intereses, necesidades y actitudes de los
adultos en relación con las diversas ramas del conocimiento que
planteaban los textos. 132 Los resultados indicaron que español,
matemáticas y, en especial, ciencias naturales y ciencias sociales
seguían siendo áreas de estudio ajenas a los intereses y
necesidades de los adultos; que se necesitaba mejor diseño
gráfico de los libros de texto, para atraer la atención de los
132 Ídem, 48.
Modalidad de atención % UnidadesCentros de trabajo 40.5 405 000Centros de asesoría y consulta 12.7 12 700Secundaria comunitaria 46.8 468 000
Totales 100 1 000 000
101
adultos, y que el rendimiento académico seguía siendo el mismo
que con la PRIAD. 133
Es curioso que los adultos mencionaran dichas áreas como
ajenas a sus intereses y necesidades, pues son las que agrupan
todo un conjunto de conocimientos y habilidades necesarios para
la vida de cualquier persona: como ejemplos, el español ayuda a
seguir las instrucciones de uso de un fertilizante y a enterarse de
las condiciones de un contrato de arrendamiento; el área de
matemáticas ayuda al cálculo del precio neto de un producto en
una transacción de compra-venta, y la lectura de un plano de
coordenadas es útil para seleccionar la estación del metro a la
cual se desea llegar; el área de ciencias naturales es
indispensable para la conservación de la salud y la prevención de
enfermedades; y sin los conocimientos y habilidades propios del
área de ciencias sociales no se puede exigir de manera pacífica la
mejora en el suministro de agua o en el servicio de recolección de
la basura. Ejemplos como los anteriores lo son de necesidades e
intereses básicos de cualquier persona, instruida o no. Tal vez los
adultos no querían decir que esas áreas de estudio no les
interesaban, sino que no les encontraban una aplicación práctica.
Y eso es algo común incluso en el sistema escolarizado. Si algún
joven de secundaria preguntara para qué sirve el álgebra, puede
ser que el maestro respondiera: te va a servir en preparatoria o en
la universidad, o te va a servir para resolver problemas de física o
de química. Tal respuesta no satisfaría la falta de motivación del
alumno para el estudio del álgebra, pues no lo llevaría a
comprender, por ejemplo, que la lista de pagos por kilos de
133 Ídem, 49.
102
tortillas pegada en una tortillería se basa en una ecuación
algebraica de primer grado como: x = 8.5y + k, donde x es el total
a pagar, 8.5 es el precio del kilo de tortillas, y la cantidad de kilos
de tortilla deseados, y k una constante (el precio del papel, al no
haber llevado servilleta). Tampoco lo conduciría a entender que
ecuaciones como ésa son útiles para elaborar un programa de
Excel en que se proyectaran ingresos por cantidad de productos
vendidos en un pequeño negocio familiar. En una palabra: el
sistema escolarizado o el sistema abierto estaba siendo ineficaz
para explicitar el sentido vital de los contenidos de aprendizaje,
para que el adulto vinculara con su cotidianidad los contenidos
de aprendizaje.
Como era innegable que los adultos no se interesaban en los
contenidos de la primaria y de la secundaria, el INEA inició en
1984, con base en la revisión y el análisis de los planteamientos
curriculares de la PRIAD y de la SECAB, el diseño de la propuesta
del modelo general de innovación educativa (MGI), encaminada al
desarrollo de un nuevo programa de educación básica para
adultos, que sustituiría a los modelos de la PRIAD y de la SECAB,
y que constituiría el antecedente del modelo pedagógico de
educación primaria para adultos. 134 La versión final del modelo
general de innovación educativa quedó elaborada en 1986, la cual
se envió, para su revisión y aprobación, al Consejo Técnico de la
Educación, de la SEP, el cual la devolvió modificada a finales de
septiembre de 1987. 135 En 1988, conforme con el modelo
aprobado se regionalizaron materiales educativos, orientados a
rescatar la historia, costumbres, tradiciones y valores de cada
134 García Arista, Op. Cit., 23.135 INEA, Memoria, Op.Cit., 52.
103
entidad. Así, se publicaron textos de historia mínima de Guerrero
y Colima, se terminaron los originales de las correspondientes a
Durango, Tabasco, Veracruz, Morelos, Chihuahua, Puebla,
Yucatán y Tlaxcala. Se concluyó la Antología literaria de Colima y
se tuvieron los originales de las correspondientes a Querétaro,
Sinaloa, Coahuila, Morelos y Zacatecas. Se tuvo la versión final de
los breviarios regionales para la educación sobre la vida familiar
correspondientes a Morelos, Sinaloa, Durango, Colima y
Querétaro. 136
En la tabla 3.3 no se menciona el programa de educación básica a
través de medios de comunicación colectiva, probablemente
porque dicha tabla corresponde a las modalidades de atención
que el INEA estaba aplicando en 1988 y porque dicho programa
pertenecía a la estructura programática institucional de 1981.
Fue en noviembre de ese año cuando se inició el proyecto
Secundaria Intensiva para Adultos por Televisión (SIATV). 137 En
1982, el SIATV producía ya 92 programas llamados Temas
básicos de primaria para adultos, transmitidos para apoyar
visualmente algunos de los contenidos importantes de la primaria
intensiva. 138 En 1985, como continuación de ese proyecto, en
colaboración con Radio Educación se produjo la serie Nunca es
tarde, integrada por 70 programas de 15 minutos cada uno, con
el fin de apoyar a los adultos en el estudio de la primaria, y desde
1986 la serie se transmitía periódicamente por diversas
radiodifusoras. Para 1988 el SIATV contaba con 930 programas,
transmitidos por Canal 7 de IMEVISIÓN y por el 11 del IPN. A
136 Ídem, 56.137 Ídem, 48.138 Ídem.
104
partir de 1988, el SIATV sólo se usó como apoyo didáctico para
los estudiantes de secundaria abierta.139 En 1986 se había
diseñado la serie radiofónica Juntos aprendemos mejor, integrada
por 35 programas, con el propósito de apoyar los planteamientos
educativos y pedagógicos del modelo general de innovación
educativa. 140 Se entiende que para apoyar y ampliar la cobertura
de los servicios educativos se recurriera a los medios masivos de
comunicación; también es lógico que se acudiera a medios como
Radio Educación, Canal 7 y Canal 11, pues probablemente tenían
la ventaja de ser más baratos que las radiodifusoras y televisoras
comerciales; sin embargo, tenían (y tienen) la desventaja de que
su público no era (y no es) el gran público en general, lo cual lo
cual disminuía su eficacia para apoyar a los adultos que
estudiaban primaria o secundaria.
Educación comunitaria
El programa de educación comunitaria se desarrolló mediante
diversos proyectos clasificados en permanentes y temporales,
como se muestra en la tabla 3.6: 141
Tabla 3.6. Proyectos de educación comunitaria
Proyectos
Permanentes
Salas de culturaPuntos de encuentroCampamentos de educación y recreaciónTalleres comunitariosTeatro popularProyectos integralesProyectos de apoyo
TemporalesCapacitación para la generación de ocupaciónFormación para el trabajo y el bienestar familiarCapacitación tecnológica en educación básica
139 Ídem.140 Ídem.141 Ídem, 75-76.
105
Por lo que puede apreciarse, dichos proyectos respondían mejor a
los intereses y necesidades reales de los adultos. Así, en los
servicios temporales se dio prioridad a cursos de corte y
confección, juguetería, tejido y primeros auxilios, entre otros. Se
apoyaron los proyectos de historia y cultura, educación cívica,
educación para la salud y educación familiar.
Respecto de los resultados cuantitativos obtenidos en educación
comunitaria, de 1984 a 1988, se reportó que:
§ la cantidad de salas de cultura pasó de 2 mil 29 a 2 mil 300
salas, lo cual equivalió a un incremento de 13% 142; los
puntos de encuentro disminuyeron en al pasar de 120
a 65. 143 La disminución se debió tal vez a que el instituto no
pudo vencer la apatía de los adultos para participar en
acciones en beneficio de la colectividad, a que no fomentó en
ellos el sentido de solidaridad social o a los escasos
resultados obtenidos cuando participaron en ellas. Sin
embargo, también pudo obedecer a que la eficacia de la
acción educativa no depende tan sólo de la inversión en
recursos por parte de instancias federales y estatales, sino
también de factores ajenos al sistema educativo, como los
económicos.
§ la atención a la demanda también decreció
considerablemente a través de los teatros populares, aunque
para 1988 se esperaba tener 52 grupos. 144 La idea era
buena, pues a los adultos no les desagradan variantes
142 Ídem.143 Ídem.144 Ídem.
106
modernas del género dramático como las radionovelas de
hace años y las actuales telenovelas; además, no era
novedosa: el teatro, como vehículo de aprendizaje, se
remonta hasta la época de la colonia como medio de
catequización; más todavía, es eficaz por el hecho de que
personajes y espectadores vivencian la problemática de la
obra. Ahora bien, por una parte, un adulto puede asociar el
montado de una obra de teatro con las dramatizaciones
acostumbradas por los maestros con los niños de primaria y
sentir que está siendo tratado como uno de ellos, lo cual
explicaría su renuencia a participar en una representación
teatral. Por otra parte, es difícil que una persona sea
consciente de su mala situación social si está bombardeada
por programas radiofónicos o televisivos, privados u oficiales,
que desinforman al censurar la información sobre problemas
reales, o que pintan situaciones de bonanza (al nopal le falta
un grado para ser carne y hasta los japoneses quieren
industrializarlo; el mexicano es más resistente a las
infecciones gastrointestinales por los tacos de carnitas que
consume; la gasolina en México es más barata que en países
del primer mundo). Asimismo, un grupo de teatro puede
montar una obra que represente la problemática real de una
localidad e inducirla a organizarse y emprender acciones de
solución. La localidad fracasará si antes el INEA no ha
establecido con las instancias competentes (autoridades
delegacionales, municipales, de seguridad social, de
salubridad, etcétera) los acuerdos necesarios para llevar a la
práctica las soluciones planteadas por el grupo de teatro y
su localidad. Al fracaso seguirá la frustración, y a ésta la
107
apatía de los adultos para participar en acciones similares. A
razones como las anteriores pudo deberse el decremento en
la atención mediante los grupos de teatro.
§ en 1988 se instaló la mayor parte de servicios de los 54
talleres comunitarios que funcionaban para ese año.
§ los campamentos de educación y recreación disminuyeron
en 6% 145
§ en 1984 se inició la operación de cuatro proyectos
integrales146
§ hubo avance significativo en la capacitación para la
generación de ocupación: en 1983, había 15 unidades
productivas y la meta propuesta para 1978 era de 274 147
§ se logró avance constante en la atención mediante la
formación para el trabajo y bienestar familiar, capacitación
tecnológica en educación básica, capacitación para la
generación de la ocupación, talleres comunitarios y
proyectos de apoyo: 1983, 88 mil 10 adultos; inicios de
1988, 390 mil 20 (meta propuesta), equivalentes a 4.4 veces
de crecimiento. 148
El total de adultos atendidos mediante esos proyectos de
educación comunitaria, de 1983 a 1988, fue de 1 millón 92 mil
358 adultos. 149 La tabla 3.7 muestra la participación de los
servicios permanentes en las metas globales del programa de
educación comunitaria.
145 Ídem.146 Ídem.147 Ídem.148 Ídem.149 Ídem.
108
Tabla 3.7. Participación de los servicios permanentesen las metas globales de educación comunitaria 150
Servicio permanente Participación (%)1983
Participación (%)1988
Salas de cultura n.d. 80Capacitación para la generación deocupación 0.63 9.76Talleres comunitarios 0.43 1.92Proyectos integrales 0.18* 1.75* 1984.
El resto de servicios permanentes (puntos de encuentro, teatro
popular y campamentos de educación y recreación disminuyeron
significativamente su participación en la meta total. 151
Resultados cuantitativos
Con base en el X Censo General de Población y Vivienda, el total
de adultos sin primaria completa (por no haberla empezado o
concluido) era de 15 millones 897 mil 344 adultos en 1980 (ocho
años antes de la creación del INEA). De ellos, según el cuadro 3.8,
prácticamente una tercera parte (5 millones 317 mil 817) no
habían iniciado la primaria y las dos terceras partes restantes (10
millones 579 mil 527) no la habían terminado.
150 Ídem.151 Ídem.
109
Cuadro 3.8. Población de 15 años y más sin primaria completa, 1980
Gru
po d
eed
ad
Sin
Inst
rucc
ión*
Con
alg
ún c
urso
de
adie
stra
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nto,
sin
prim
aria
*
1o 2o 3o 4o 5o
Tot
ales
15-19 450,901 5,284 111,904 261,909 415,379 384,121 374,225 2,004,53820-29 954,267 9,626 226,333 557,408 835,410 609,239 436,262 3,629,57730-39 1,011,231 4,530 257,206 588,808 770,121 454,213 273,720 3,360,46440-49 967,216 2,296 232,228 491,445 596,190 325,462 172,137 2,787,327
50 y más 1,910,076 2,390 326,858 624,915 695,887 392,362 162,401 4,115,438Totales 5,293,691 24,126 1,154,529 2,524,485 3,312,987 2,165,397 1,418,745 15,897,344
*Saben leer y escribir.
Fuente: X Censo General de Población y Vivienda, Secretaría de Programación y Presupuesto,1980. 152
Adviértase que la razón de que hubiera adultos sin haber iniciado
la primaria no puede atribuirse a que fueran analfabetos o
analfabetos funcionales, pues la nota a pie del cuadro indica que
sí sabían leer y escribir. Nótese también que tomando como punto
de referencia el grupo de edad 15-19, en general la cantidad de
adultos sin primaria completa (por no haberla iniciado o
concluido) está en relación directa con el incremento en la edad.
Esto podría interpretarse como que es tanto más difícil que un
adulto inicie o concluya la primaria cuanto más tarde la empiece
o la reinicie: con la edad habrán aumentado sus obligaciones
familiares, su desinterés por contenidos de aprendizaje
puramente propedéuticos y su dificultad para poner en práctica
habilidades cognitivas embotadas por la falta de aplicación.
Asimismo, el hecho de que al grupo de 50 años de edad y más le
corresponda la mayor cantidad de adultos sin primaria completa
(por no haberla iniciado o terminado) sería atribuible a mayor
cobertura y retención del sistema escolarizado y del abierto para
152 INEA, Memoria estadística del Instituto Nacional para la Educación de los Adultos,1981-1988, pág. 41, Secretaría de Educación Pública, México, 1988
110
1980 en comparación con esa cobertura y retención cuando
dichos adultos tenían de 15 a 19 años. Es notorio que de los
adultos que iniciaron su primaria, antes de 1980, la mayor parte,
principalmente entre los 20 y los 39 años de edad, ya no cursó el
tercer grado.
Si se quisiera determinar el porcentaje de la demanda potencial
de primaria cubierto por el INEA para 1988, basta observar las
cifras asentadas en los cuadros 3.9 y 3.10, que reportan la
cantidad de adultos atendidos por modalidad de atención y por
entidad federativa respectivamente.
Cuadro 3.9. Adultos atendidos en primaria por modalidad de atención1981-1988
AñoRecién
alfabetizadosCentros
de trabajoPrimaria
comunitariaTotal de adultos
atendidos1981 0 11,020 96,390 107,4101982 0 88,678 428,198 516,8761983 151,476 70,286 384,144 605,9061984 177,077 45,104 334,665 556,8461985 186,233 39,149 333,878 559,2601986 161,539 35,374 341,906 538,8191987 256,878 34,554 347,619 639,0511988 386,299 44,605 410,706 841,610
Totales 1,319,502 368,770 2,677,506 4,365,778* Fuente: Dirección Técnica, INEA, 1988. 153
El cuadro 3.10 muestra la cantidad de adultos atendidos en
primaria, por entidad federativa, de 1981 a 1988:
153 Ídem, 43.
111
Cuadro 3.10, Adultos atendidos en primaria por entidad federativa, 1981-1988 154
Estado 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988* 1981-1988Aguascalientes 0 2,985 4,704 7,019 4,803 5,428 6,483 7,653 39,075Baja Cal. 0 17,397 17,572 6,819 7,856 7,411 5,980 13,545 76,580Baja Cal. Sur 0 2,787 2,347 2,698 1,774 1,464 872 1,762 13,704Campeche 0 12,944 7,220 8,042 9,405 1,011 12,344 13,545 64,511Coahuila 0 3,962 6,295 10,792 10,703 11,731 16,955 15,228 75,666Colima 0 7,188 6,429 5,363 5,746 5,232 4,752 7,654 42,364Chiapas 0 50,667 101,566 111,996 134,046 124,915 105,292 107,805 736,287Chihuahua 0 8,325 8,978 9,904 9,493 10,581 10,565 15,228 73,074Distr. Fed. 0 26,857 50,730 23,918 29,540 30,795 31,804 33,743 227,387Durango 0 7,408 8,046 11,527 9,058 9,381 10,961 13,545 69,926Guanajuato 0 41,836 56,838 53,410 44,321 39,323 39,177 44,784 319,689Guerrero 0 16,802 7,699 8,150 8,746 10,303 26,003 43,843 121,546Hidalgo 0 18,441 11,547 7,721 7,719 7,197 14,818 25,327 92,770Jalisco 0 13,566 16,139 13,380 14,363 13,221 17,347 25,327 113,343Edo. de Méx 0 21,283 20,563 28,601 37,834 34,682 45,066 69,091 257,120Michoacán 0 16,111 10,752 12,921 15,729 15,832 16,369 18,594 106,308Morelos 0 10,358 8,205 8,626 8,068 6,873 7,323 9,337 58,790Nayarit 0 8,010 4,010 8,405 8,582 11,413 12,058 16,911 69,389Nuevo León 0 9,031 10,258 12,077 9,588 9,191 10,696 11,861 72,702Oaxaca 0 9,006 19,084 12,531 11,058 4,412 6,970 27,852 90,913Puebla 0 18,385 22,135 31,105 17,912 17,608 30,867 47,209 185,221Querétaro 0 11,389 16,349 15,474 13,363 13,380 25,410 26,169 121,534Quint. Roo 0 5,915 5,515 6,110 5,573 6,192 5,437 5,970 40,712S. L. Potosí 0 18,678 33,018 24,642 22,662 20,689 29,916 38,793 188,398Sinaloa 0 25,101 23,264 25,287 24,159 21,739 21,968 27,010 168,528Sonora 0 21,278 20,125 12,570 8,596 10,749 13,481 14,386 101,185Tabasco 0 4,616 6,524 6,463 9,660 12,125 15,814 21,119 76,321Tamaulipas 0 9,819 8,427 10,112 8,716 7,876 8,210 10,178 63,338Tlaxcala 0 5,582 8,471 6,524 5,267 4,794 5,613 5,129 41,380Veracruz 0 64,835 56,555 28,997 31,183 31,195 53,439 86,765 352,969Yucatán 0 12,230 1,649 17,161 14,750 14,710 19,740 21,119 101,359Zacatecas 0 12,363 10,492 8,401 8,987 8,366 7,321 15,228 71,158TOTALES 0 515,155 591,506 556,746 559,260 529,819 639,051 841,710 4,233,247
* Estimado.
Entre la cantidad reportada de adultos atendidos por modalidad
de atención (4,365,778) y la reportada por entidad federativa
(4,233,247) se observa una diferencia de 132,531 adultos,
equivalente aproximadamente a 0.030% de diferencia, la cual
puede considerarse no significativa y debida probablemente a una
154 Ídem, 44.
112
de dos razones: las cifras correspondientes a 1988 por entidad
federativa son estimadas mientras que se informan como reales
las relativas a las modalidades de atención; o bien: hay error en
las cifras reportadas respecto de las entidades para los años de
1983, 1984, 1986 y 1988, o en la suma aritmética de sus totales.
Para dichos años, la fuente reporta, respectivamente, los totales
de 605 906, 556 846, 538 819 y 841 610.
Cualquiera que sea el caso, se puede obtener el promedio de los
dos totales de atención reportados, 4 millones 299 mil 513
adultos atendidos, y compararlo con el total de la demanda
potencial de primaria en 1980, 15 millones 897 mil 344, a fin de
cuantificar el porcentaje de atención. Se tendría que en el periodo
1981-1988 el INEA alcanzó a suministrar educación primaria a
27.05% de la demanda potencial en 1980.
Con base en el cuadro 3.10, se pueden calcular los incrementos,
en porcentajes, obtenidos en el suministro de educación primaria
de un año a otro del periodo 1982-1988.
Cuadro 3.11. Incremento en porcentajes en el suministro de educación primaria1982-1988
% % % % % %1982* 1983* 83-82 1984* 84-83 1985* 85-84 1986* 86-85 1987* 87-86 1988* 88-87
515,155 591,506 12.91 556,746 -6.24 559,260 0.45 529,819 -5.56 639,051 17.09 841,710 24.08
*Cantidad absoluta de adultos atendidos en educación primaria. La de 1988, además, esestimada.
El incremento de 1982 a 1983 posiblemente se deba a la inercia
de la atención suministrada por la PRIAD unida a la
intensificación de los servicios de primaria con el aumento de
recursos concentrados por el INEA a partir de su creación en
113
1981. Asimismo, debe tomarse en cuenta que en 1983 el INEA
incorporó a la primaria al 24% de los recién alfabetizados
mediante la modalidad del mismo nombre establecida en ese
año. 155 Sin embargo, hay un decremento de 6.24% (34 mil 760
adultos) de 1983 a 1984, el cual parece congruente con la falta de
interés por los contenidos propedéuticos de la PRIAD manifestada
por los adultos en la revisión y el análisis de aquélla efectuada
por el INEA en 1983. 156 De ahí que en 1984 el instituto iniciara el
diseño de la propuesta del modelo general de innovación
educativa, a fin de mejorar sus resultados.157 Decremento
parecido (-5.56, 29 mil 441 adultos) lo hay de 1985 a 1986, a
causa tal vez de que el terremoto de 1985 mermó la acción del
instituto al destruir las instalaciones centrales en el Distrito
Federal. Excluidos los resultados correspondientes a 1988 (por
ser datos estimados y no reales), el mejor año de atención en
educación primaria en el periodo fue 1987, a consecuencia
posible de que en 1986 se había iniciado el Proyecto de
Capacitación Integral en Comunidades Prioritarias, encaminado a
mejorar la atención a las comunidades consideradas de mayor
demanda de educación básica158, proyecto mediante el cual se
incorporaron, en 1987, 2 mil 600 comunidades de cinco estados
donde se operó experimentalmente. 159
Sería de suponer que la atención a la demanda de servicios
educativos, de primaria en este caso, se dirigiera principalmente a
las zonas marginadas, no sólo porque en ellas se concentraría por
definición la escasez de servicios sociales, sino también porque
155 INEA, Memoria (no estadística), Op.Cit., 58.156 Ídem, 49.157 García Arista, Op.Cit., 23.158 INEA, Memoria (no estadística), Op.Cit., 57.159 Ídem, 58.
114
hacerlo sería un propósito de justicia social. Habría que
correlacionar el grado de marginación de una entidad con la
atención a la demanda de primaria alcanzada en ella, como lo
hice, para 1980-88, en el cuadro 3.12, con base en los cuadros
3.3 y 3.10.
Cuadro 3.12. Comparativo entre el grado de marginacióny la atención a la demanda de primaria, 1988
Entidad Lugar según grado demarginación
1980
Lugar según atención ala demanda de primaria
1988Aguascalientes 27º 29ºBaja California 31º 22ºBaja California Sur 24º 32ºCampeche 17º 23ºChiapas 2º 1ºChihuahua 25º 19ºCoahuila 29º 18ºColima 21º 28ºDistrito Federal 32º 8ºDurango 19º 24ºEstado de México 28º 3ºGuanajuato 15º 5ºGuerrero 3º 6ºHidalgo 4º 12ºJalisco 26º 13ºMichoacán 11º 16ºMorelos 20º 27ºNayarit 12º 17ºNuevo León 30º 25ºOaxaca 1º 9ºPuebla 9º 4ºQuerétaro 10º 11ºQuintana Roo 14º 30ºSan Luis Potosí 7º 7ºSinaloa 18º 10ºSonora 23º 21ºTabasco 5º 14ºTamaulipas 22º 26ºTlaxcala 13º 31ºVeracruz 8º 2ºYucatán 16º 15ºZacatecas 6º 20º
115
Se observa que Oaxaca, Hidalgo, Tabasco, Zacatecas (de alta
marginación social en 1980), Tlaxcala y Quintana Roo (de marginación
media) seguían ocupando en 1988 bajos lugares en atención a la
demanda de primaria ( como lo muestro en el cuadro 3.13).
Cuadro 3.13. Comparativo entre marginación socialy atención a la demanda, 1980 y 1988
Respecto de la secundaria, el cuadro 3.14 muestra que la
demanda potencial de dicho nivel educativo estaba integrada en
1980 por 7 millones 137 mil 780 adultos que habiendo terminado
la primaria no habían iniciado la secundaria, por 810 mil 400
adultos que habían acreditado sólo el primer año de secundaria,
por 1 millón 254 mil 279 adultos que ya habían acreditado el
segundo, y por 7 mil 231 adultos que no sabían qué grado de
Entidad
Lugar segúngrado de
marginación
1980
Lugar segúnatención a lademanda de
primaria1988
Oaxaca 1º 9ºChiapas 2º 1ºGuerrero 3º 6ºHidalgo 4º 12ºTabasco 5º 14ºZacatecas 6º 20ºSan Luis Potosí 7º 7ºVeracruz 8º 2ºPuebla 9º 4ºQuerétaro 10º 11ºMichoacán 11º 16ºNayarit 12º 17ºTlaxcala 13º 31ºQuintana Roo 14º 30ºGuanajuato 15º 5º
116
secundaria habían cursado. La demanda potencial de secundaria
del INEA, a la fecha de su creación, era entonces de 9 millones
209 mil 690 adultos.
Cuadro 3.14. Población de 15 años y más con estudios incompletos de secundaria1980 160
Grado insuficien-Grupo de 6o año de temente especi-
edad primaria 1o 2o ficado Totales15-19 1,572,615 416,259 676,009 2,866 2,667,74920-29 2,448,613 213,184 310,242 2,446 2,974,48530-39 1,405,094 98,637 144,878 957 1,649,56640-49 814,914 47,647 68,470 484 931,515
50 y más 896,544 34,673 54,680 478 986,375Totales 7,137,780 810,400 1,254,279 7,231 9,209,690
Fuente: X Censo de Población y Vivienda 1980, Secretaría de Programación y Presupuesto.
Comparando el cuadro 3.8 (relativo a la demanda potencial de
primaria) y el cuadro 3.14 (referente a la demanda potencial de
secundaria), se observa que el grupo de edad 15-39 constituía en
1980 menor demanda potencial de educación primaria que el
grupo de edad 40-50 años y más, y que en el mismo año el grupo
de edad 40-50 años y más constituía menor demanda potencial
de educación secundaria que el grupo de edad 15-39. Dicho de
otra manera: en primaria, la demanda potencial del servicio
estaba en relación directa con el aumento en la edad; en
secundaria, la relación era inversa. Eso podía deberse
posiblemente a que en los años anteriores a 1980 había habido
una elevada deserción en los servicios escolarizados de
secundaria; también es posible que se debiera a un aumento
demográfico del grupo de edad 15-39 a consecuencia de la mejora
en los servicios de salud. Para atender la demanda, el INEA
160 INEA, Memoria estadística, Op.Cit., 46.
117
suministró, de 1981 a 1988, secundaria mediante la secundaria
comunitaria, los centros de trabajo y los centros de asesoría y
consulta. Los resultados correspondientes forman el cuadro 3.15.
Cuadro 3.15. Adultos atendidos en secundaria por modalidad de atención, 1981-1988 161
Modalidad de atenciónCentros
Total de adul- Centros asesoríaAño tos atendidos Comunitaria de trabajo y consulta Totales1981 38,049 17,010 21,039 0 38,0491982 187,381 78,997 108,384 0 187,3811983 216,052 95,495 120,557 0 216,0521984 200,173 101,087 85,474 13,612 200,1731985 194,718 96,581 81,720 16,417 194,7181986 189,879 97,953 73,448 18,478 189,8791987 205,204 106,781 76,991 21,432 205,204
1988* 228,522 104,664 94,379 29,479 228,522Totales 1,459,978 681,558 640,953 99,418 1,421,929
*Estimado.
El hecho de que la demanda atendida por la modalidad
comunitaria y por la de centros de trabajo fuera mucho mayor
que la atendida por los centros de asesoría y consulta para 1988,
ayuda a comprender que la demanda potencial de secundaria
estuviera constituida principalmente por el grupo de edad 15-39:
los centros de asesoría y consulta atendían a jóvenes mayores de
15 años con secundaria incompleta que desearan cursar la
secundaria en un breve periodo, probablemente para continuar
sus estudios de educación media superior, sin necesidad urgente
de encontrar trabajo; por el contrario, la modalidad de secundaria
comunitaria, además de impartir contenidos propedéuticos de
secundaria, impartía contenidos de desarrollo tecnológico y de
organización para la producción y la comercialización, y los
centros de trabajo atendían a trabajadores sin iniciar o concluir
la secundaria, de los sectores oficial, privado y público. Era el
161 Ídem, 49.
118
grupo de edad 15-39, en edad productiva, el que necesitaba el
certificado para encontrar trabajo o uno mejor. Eso refuerza el
que los adultos se incorporan a los servicios educativos que por lo
menos les abran la oportunidad de solucionar sus necesidades
inmediatas, como la de mejorar sus ingresos y su nivel de vida. El
cuadro 3.16 muestra por entidad federativa la cantidad de
adultos atendidos en secundaria, de 1981 a 1988.Cuadro 3.16. Adultos atendidos en secundaria, 1982-1988 (datos estimados) 162
Atención 82-88Entidad 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988* Absolutos %
Aguascalientes 2,273 1,900 2,287 1,649 1,638 1,682 1,828 13,257 0.93Baja Cal. 5,111 11,672 4,977 4,695 4,457 4,522 6,770 42,204 2.97Baja Cal. Sur 1,214 2,415 1,827 1,580 1,356 1,109 1,600 11,101 0.78Campeche 1,416 2,245 2,631 2,634 2,605 2,515 2,514 16,560 1.16Coahuila 7,586 5,448 6,220 6,863 6,838 9,666 9,130 51,751 3.64Colima 2,347 3,634 1,320 1,736 1,503 1,403 1,828 13,771 0.97Chiapas 4,676 9,202 6,015 6,259 7,094 6,987 7,613 47,846 3.36Chihuahua 8,461 4,565 5,605 4,449 5,786 7,253 7,455 43,574 3.06Distr. Fed. 30,585 40,140 31,199 49,348 52,918 51,854 41,261 297,305 20.91Durango 5,313 3,431 3,060 2,155 2,347 2,268 2,742 21,316 1.50Guanajuato 6,061 10,411 13,391 11,407 10,147 12,001 12,012 75,430 5.30Guerrero 3,080 10,343 1,928 3,042 2,427 2,331 2,828 25,979 1.83Hidalgo 4,887 3,879 2,539 2,495 2,480 2,627 3,428 22,335 1.57Jalisco 8,013 6,300 6,652 6,976 5,486 6,775 9,141 49,343 3.47Edo. de Méx. 15,103 21,798 19,517 15,945 11,838 11,446 15,311 110,958 7.80Michoacán 6,081 3,664 5,064 6,044 4,043 3,578 3,885 32,359 2.28Morelos 1,427 2,914 4,611 3,462 3,696 4,439 4,385 24,934 1.75Nayarit 1,599 4,634 1,780 1,625 1,999 2,194 5,484 19,315 1.36Nuevo León 7,756 5,103 7,538 4,223 4,234 5,959 6,627 41,440 2.91Oaxaca 1,158 4,216 4,089 2,338 1,817 1,231 1,828 16,677 1.17Puebla 3,835 7,326 8,428 4,758 5,344 6,689 9,883 46,263 3.25Querétaro 3,347 8,483 7,865 4,296 4,226 6,166 6,541 40,924 2.88Quintana Roo 544 1,456 1,150 1,210 1,271 1,265 1,643 8,539 0.60S.L. Potosí 3,647 4,740 3,898 5,670 5,790 7,387 10,283 41,415 2.91Sinaloa 7,978 5,610 6,736 4,777 4,136 4,492 6,855 40,584 2.85Sonora 7,946 4,086 5,886 4,359 5,153 6,973 7,527 41,930 2.95Tabasco 2,566 2,684 4,405 4,139 3,232 3,924 5,385 26,335 1.85Tamaulipas 4,689 5,504 6,972 6,652 6,102 6,771 7,084 43,774 3.08Tlaxcala 1,993 4,615 3,394 1,607 1,523 1,828 2,285 17,245 1.21Veracruz 21,952 10,648 15,219 14,312 14,461 13,980 18,795 109,367 7.69Yucatán 1,810 1,834 2,821 2,962 2,684 2,456 2,514 17,081 1.20Zacatecas 2,927 1,152 1,149 1,051 1,248 1,433 2,057 11,017 0.77
Totales 187,381 216,052 200,173 194,718 189,879 205,204 228,522 1,421,929 100.00
162 Ídem, 47.
119
Al comparar el total de adultos atendidos en secundaria,
1 millón 421 mil 929, en el periodo 1981-1988, con la demanda
potencial en 1980, 9 millones 209 mil 690 (cuadro 3.15), se tiene
que el INEA atendió a 15.44% de la misma. Esa atención a la
demanda de ninguna manera fue equilibrada, como lo muestro en
el cuadro 3.17.Cuadro 3.17. Entidades federativas ordenadas de
mayor a menor atención a la demanda de secundaria1982-1988
Atención 82-88Entidad Absolutos %
Distrito Federal 297,305 20.91Estado de México 110,958 7.80Veracruz 109,367 7.69Guanajuato 75,430 5.30Coahuila 51,751 3.64Jalisco 49,343 3.47Chiapas 47,846 3.36Puebla 46,263 3.25Tamaulipas 43,774 3.08Chihuahua 43,574 3.06Baja California 42,204 2.97Sonora 41,930 2.95Nuevo León 41,440 2.91San Luis Potosí 41,415 2.91Querétaro 40,924 2.88Sinaloa 40,584 2.85Michoacán 32,359 2.28Tabasco 26,335 1.85Guerrero 25,979 1.83Morelos 24,934 1.75Hidalgo 22,335 1.57Durango 21,316 1.50Nayarit 19,315 1.36Tlaxcala 17,245 1.21Yucatán 17,081 1.20Oaxaca 16,677 1.17Campeche 16,560 1.16Colima 13,771 0.97Aguascalientes 13,257 0.93Baja California Sur 11,101 0.78Zacatecas 11,017 0.77Quintana Roo 8,539 0.60
120
Elaborada con base en el cuadro 3.16, la gráfica siguiente
muestra la impresionante diferencia entre la atención a la
demanda en el Distrito Federal y en las demás entidades
federativas.
0.00
5.00
10.00
15.00
20.00
25.00P
orce
ntaj
e de
ate
nció
n
Distr. Fed.
Edo. de Méx.
VeracruzG
uanajuatoC
oahuilaJaliscoC
hiapasPueblaTam
aulipasC
hihuahuaBaja C
al.SonoraN
uevo LeónS.L. P
otosíQ
uerétaroSinaloaM
ichoacánTabascoG
uerreroM
orelosH
idalgoD
urangoN
ayaritTlaxcalaYucatánO
axacaC
ampeche
Colim
aAguascalientesBaja C
al. SurZacatecasQ
intana Roo
Entidad federativa
Entidades federativas según su atención a la demanda en secundaria, 1988
No podría decirse que la mayor atención a la demanda guardó
relación directa con el menor grado de marginación, pues, como
ejemplos, en Veracruz hubo mayor atención a la demanda que en
Jalisco, siendo que en 1980 Veracruz ocupaba el 8º lugar de
marginación a nivel nacional y Jalisco el 26º; lo mismo sucede
respecto de Chiapas y Nuevo León: en ese año, a Chiapas le
correspondía el segundo sitio en marginación y a Nuevo León el
30º. La cuantiosa atención a la demanda en el Distrito Federal
probablemente sea atribuible a la centralización en éste de
fuentes de trabajo, tanto públicas como privadas, y a la gran
cantidad de alumnos de secundarias escolarizadas oficiales y
privadas, lo cual conduciría a la mayor atención mediante las
modalidades de secundaria comunitaria, centros de trabajo y
centros de asesoría y consulta.
121
Es posible comparar la eficiencia del instituto en la atención a la
demanda potencial de alfabetización, primaria y secundaria para
el periodo 1981-1988. En 1980 la demanda potencial de
alfabetización era de 37 millones 927 mil 410 adultos; en el
periodo 1981-1988 fueron alfabetizados 4 millones 331 mil 842
adultos; la demanda atendida en el periodo fue entonces de
11.42%. En 1980 la demanda potencial de primaria era de 15
millones 897 mil 344 adultos, y como en 1981-1988 se atendió a
4 millones 233 mil 247 adultos, la demanda atendida fue de
26.63%. En secundaria, la demanda potencial en 1980 era de 9
millones 209 mil 690 adultos, y como en 1981-1988 se atendió a
1 millón 421 mil 929 adultos, la demanda atendida fue de
15.44%. Entonces, como resultado, la eficiencia del instituto fue
mayor por 15.21 puntos porcentuales en la atención a la
demanda potencial en primaria que en la de alfabetización y
mayor por 11.19 puntos porcentuales que en la de secundaria.
Si se tomara en cuenta que la demanda potencial de los servicios
suministrados por el INEA decrecía en 1980 de la alfabetización
hacia la secundaria, se supondría que el porcentaje de atención
también decreciera de la alfabetización hacia la secundaria. Sin
embargo, en el supuesto de que se buscara un equilibrio en la
atención, se podría tomar como base el porcentaje de atención
alcanzado en el periodo en primaria. Se tendría que el instituto
debería haber alfabetizado en el periodo 1981-1988 a 10 millones
100 mil 69 adultos, es decir, a 5 millones 768 mil 227 adultos
más que los alfabetizados, y que en secundaria debería haber
atendido a 2 millones 452 mil 540 adultos, es decir, a 1 millón 30
122
mil 611 adultos más que los atendidos. Lo anterior se resume en
la tabla 3.8.
Tabla 3.8. Demanda atendida y atención deseable en los serviciossuministrados por el INEA en 1981-1988
Servicio Demandaatendida
(%)
Demandaatendida
(absolutos)
Atencióndeseable
(absolutos)Alfabetización 11.42 4 331 842 10 100 069Primaria 26.63 4 233 247Secundaria 15.44 1 421 929 2 452 540
Durante el periodo 1981-1988, además de ofrecer a los adultos
los servicios de alfabetización, educación primaria y educación
secundaria, el INEA también les ofreció el de educación
comunitaria. Los resultados cuantitativos correspondientes se
indican a continuación.
Cuadro 3.18. Adultos atendidos en educación comunitaria por modalidad de atención1981-1988 163
AñoSalas decultura
Puntos deencuentro
Campamentosde educacióny recreación
Tallerescomunitarios
Unidadesproductivas
Grupos deteatro Totales
1981 1,827 2 0 0 0 0 1,8291982 1,833 52 10 1 11 0 1,9071983 2,005 82 18 10 15 0 2,1301984 1,933 77 12 51 67 32 2,1721985 2,014 64 10 14 11 6 2,1191986 1,972 45 10 32 58 19 2,1361987 2,010 60 7 77 70 31 2,255
1988* 2,020 65 16 54 49 52 2,256Totales 15,614 447 83 239 281 140 16,804
* Estimado.
No es posible determinar la eficiencia del instituto en la atención
a la demanda de educación comunitaria pues no se localizó
información respecto de su demanda potencial. Sin embargo, se
puede anotar que la demanda atendida fue mucho menor que la
163 Ídem, 55.
123
alcanzada en alfabetización, primaria y secundaria. El cuadro
3.19 muestra la demanda atendida en formación para el trabajo.Cuadro 3.19. Adultos atendidos en formación para el trabajo por entidad federativa
1981-1988 164
Entidad federativa 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988** 81-88Aguascalientes 0 253 242 150 15 1,926 345 2,340 5,271Baja Cal. 0 235 1,684 355 1,092 1,999 0 2,896 8,261Baja Cal. Sur 0 19 149 177 510 0 0 162 1,017Campeche 0 228 1,253 1,253 1,349 0 0 1,140 5,223Coahuila 0 1,694 2,097 3,647 2,050 183 164 2,824 12,659Colima 0 137 689 1,285 1,117 405 0 2,403 6,036Chiapas 0 14,056 15,977 51,048 29,247 256 769 5,832 117,185Chihuahua 0 696 2,541 4,936 3,580 2,256 68 2,815 16,892Distr. Fed.* 0 0 2,325 2,066 889 1,454 4,034 3,149 13,917Durango 0 239 1,382 1,436 2,190 1,172 668 2,770 9,857Guanajuato 0 6,879 10,821 14,169 7,017 7,097 4,776 4,247 55,006Guerrero 0 470 187 577 1,178 544 2,470 3,239 8,665Hidalgo 0 777 5,939 5,687 5,791 6,352 2,355 8,705 35,606Jalisco 0 2,197 3,603 3,072 4,207 3,729 7,439 7,868 32,115Edo. de Méx. 0 3,684 0 2,489 11,757 18,666 7,253 7,241 51,090Michoacán 0 9,889 4,017 7,715 9,212 9,719 4,222 9,642 54,416Morelos 0 120 781 1,534 2,731 3,032 2,970 992 12,160Nayarit 0 156 1,360 1,344 1,101 2,215 340 4,894 11,410Nuevo León 0 446 3,055 3,665 4,001 1,275 0 1,439 13,881Oaxaca 0 3,522 871 3,248 1,804 20,913 28,817 30,512 89,687Puebla 0 0 4,125 8,058 11,129 23,297 19,181 24,628 90,418Querétaro 0 557 2,188 4,395 2,101 6,773 3,360 2,333 21,707Qintana Roo* 0 0 601 450 1,988 1,856 2,972 12,148 20,015S.L. Potosí 0 348 6,731 4,443 4,974 3,533 1,365 5,977 27,371Sinaloa 0 905 888 1,172 1,777 4,716 633 5,095 15,186Sonora 0 631 1,774 2,088 1,501 0 3,355 1,448 10,797Tabasco 0 74 139 1,952 1,969 2,000 4,758 7,138 18,030Tamaulipas 0 623 707 131 640 1,810 2,136 711 6,758Tlaxcala 0 96 435 769 642 0 380 395 2,717Veracruz 0 4,189 6,626 6,097 13,715 16,869 10,731 27,344 85,571Yucatán 0 760 2,455 4,548 1,993 1,576 632 211 12,175Zacatecas 0 135 2,358 1,389 373 796 761 1,472 7,284
Totales 0 54,015 88,000 145,345 133,640 146,419 116,954 194,010 878,383
*No disponible**Estimado.
Con base en el cuadro 3.19, en el cuadro 3.20 ordeno las
entidades federativas de mayor a menor atención a la demanda en
formación para el trabajo al final del periodo 1981-1988 y la
164 Ídem, 60.
124
correlaciono con el grado de marginación de cada entidad en
1980. En el cuadro 3.21 se seleccioné las diez entidades
federativas de mayor grado de marginación en 1980 a fin de
especificar el tipo de relación entre dicho grado y la demanda
atendida en 1981-1988.Cuadro 3.20. Entidades federativas según su
demanda atendida en formación para el trabajo en 1981-88y según su grado de marginación en 1980
Entidad federativaLugar ocupado en atención a
la demanda, 1981-1988Lugar ocupado en grado de
marginación, 1980Chiapas 1º 2ºPuebla 2º 9ºOaxaca 3º 1ºVeracruz 4º 8ºGuanajuato 5º 15ºMichoacán 6º 11ºEstado de México 7º 28ºHidalgo 8º 4ºJalisco 9º 26ºSan Luis Potosí 10º 7ºQuerétaro 11º 10ºQuintana Roo 12º 14ºTabasco 13º 5ºChihuahua 14º 25ºSinaloa 15º 18ºDistrito Federal 16º 32ºNuevo León 17º 30ºCoahuila 18º 29ºYucatán 19º 16ºMorelos 20º 20ºNayarit 21º 12ºSonora 22º 23ºDurango 23º 19ºGuerrero 24º 3ºBaja California 25º 31ºZacatecas 26º 6ºTamaulipas 27º 22ºColima 28º 21ºAguascalientes 29º 27ºCampeche 30º 17ºTlaxcala 31º 13ºBaja California Sur 32º 24º
125
Cuadro 3.21. Comparativo entre grado de marginación (1980) yatención a la demanda en formación para el trabajo (1981-1988)
Entidad federativa
Lugar ocupado segúngrado de marginación,
1980
Lugar ocupado en atención a lademanda
1981-1988Oaxaca 1º 3ºChiapas 2º 1ºGuerrero 3º 24ºHidalgo 4º 8ºTabasco 5º 13ºZacatecas 6º 26ºSan Luis Potosí 7º 10ºVeracruz 8º 4ºPuebla 9º 2ºQuerétaro 10º 11º
En el cuadro se observa elevada desproporción entre grado de
marginación y atención a la demanda en formación para el
trabajo en Zacatecas, Guerrero y Tabasco, que respecto de dicha
atención han quedado por debajo de entidades económicamente
más desarrolladas como Jalisco, Nuevo León y el Distrito Federal.
Es posible que el servicio educativo no estuviera mejorando la
economía regional, sino que la mejor economía regional estuviera
aumentando la desigualdad educativa.
126
CONCLUSIONES
127
La creación del INEA, en 1981, no constituyó en el país la primera
acción educativa orientada hacia los adultos; muchas décadas
antes de esa fecha, ya los sucesivos gobiernos mexicanos habían
ensayado numerosas y diversas estrategias educativas al
respecto. La segunda: uno de los propósitos de la fundación del
INEA fue que hubiera una instancia administrativa única que
organizara y coordinara los servicios educativos que a la fecha de
su fundación se prestaban a la población adulta. Conviene tener
en cuenta lo anterior porque la mayor parte de las conclusiones
aquí anotadas se refieren de suyo a la educación de adultos en
general y no a aquel instituto en particular.
Empiezo por las conclusiones específicamente relativas al INEA. A
fines de 1988, el instituto había alfabetizado a 4 millones 864 mil
563 adultos, es decir, había superado en 18.6% su meta
propuesta para ese año. Para 1980, la demanda potencial de
adultos sin primaria (por no haberla empezado o concluido) era de
15 millones 897 mil 344 adultos, de la cual el INEA atendió el
26.63%. En el mismo año, la demanda potencial de secundaria
era de 9 millones 209 mil 690 adultos, de la cual atendió a
15.44%. Sin embargo, Oaxaca, Guerrero, Hidalgo, Puebla,
Veracruz y Yucatán, a pesar de que para 1988 habían disminuido
sus cifras absolutas de analfabetas, seguían ocupando en ese año
prácticamente el mismo lugar de elevado analfabetismo que
ocupaban ocho años antes. Oaxaca, Hidalgo, Tabasco, Zacatecas
(de alta marginación social en 1980), Tlaxcala y Quintana Roo (de
marginación media) seguían ocupando en 1988 bajos lugares en
atención a la demanda de primaria. Respecto de la atención en
secundaria, fue increíble la desigualdad entre la correspondiente
128
al Distrito Federal, 20.91%, y la de las demás entidades
federativas, la cual descendió de 7.80% en el Estado de México a
0.60% en Quintana Roo. Lo anterior indicaría que la prestación
de los servicios educativos por parte del INEA en el periodo 1981-
1988 habría privilegiado a entidades con menor marginación
social y de mayor desarrollo económico, lo cual se opondría al
espíritu de la Ley Nacional de Educación para Adultos en el
sentido de que un mayor nivel educativo aminoraría el
subdesarrollo de la población adulta.
Si se tiene en cuenta que la sociedad nacional siempre ha sido
pluriétnica y pluricultural, entonces una estrategia educativa
acertada fue que a partir de 1985 el instituto diera atención
educativa bilingüe y bicultural, por primera vez en México, a la
población indígena, de acuerdo con el artículo 3º constitucional.
Deben mencionarse dos aciertos más. Por una parte, la mayor
cantidad de investigaciones realizadas fue para mejorar la calidad
de los servicios, al tratar sobre las características e intereses
específicos de la población demandante y de la idoneidad de los
métodos pedagógicos y materiales didácticos empleados. Por otra
parte, con la modalidad de primaria comunitaria y con la de
secundaria comunitaria se deseó no limitar los contenidos de
aprendizaje a lo puramente propedéutico, sino asociarlos a
necesidades e intereses más prácticos y cotidianos de los adultos
y de su comunidad. No obstante, ni en los programas, proyectos o
contenidos de aprendizaje de primaria, secundaria o de educación
comunitaria se localiza alguno diseñado a proporcionar a los
adultos los conocimientos y destrezas para auxiliar a sus hijos en
129
las tareas escolares, cosa que las madres de familia reportan
como fuerte motivación para incorporarse a los servicios
educativos. Asimismo, si entre los motivos expuestos para la
promulgación, en 1975, de la Ley Nacional de Educación para
Adultos se contaban que un número considerable de adultos no
calificados requerían capacitación para desempeñar su función
productiva y que la educación de adultos los capacitaría en y para
el trabajo, en educación comunitaria debieron haber abundado
los contenidos de aprendizaje establecidos para esos propósitos.
Sucedió lo contrario: exceptuados los cursos de juguetería y de
corte y confección, se dio prioridad a cursos de primeros auxilios,
de historia y cultura, educación cívica, educación para la salud y
educación familiar. En ese entendido, el instituto no habría
cumplido con dicha ley, cosa que Sylvia Schmelkes y Judith
Kalman reafirman al señalar que la capacitación en y para el
trabajo había ido perdiendo fuerza al interior del INEA desde 1985
hasta desaparecer casi por completo en 1994, año en que se
prefería trabajar con modelos y contenidos que no despertaran
expectativas de obtener empleo, y que servicios no formales de
capacitación para el trabajo habían sido prestados desde 1976
por instituciones públicas como el Instituto Mexicano del Seguro
Social, el Sistema Integral para el Desarrollo de la Familia, la
Secretaría del Trabajo y de Previsión Social, pero que sólo 40% de
esos servicios tenían que ver con capacitación para el trabajo y
que el resto se orientaba a bienestar familiar, recreación,
participación cívica y política. 165
165 Schmelkes, Sylvia/ Kalman, Judith, et al., Diagnóstico de la educación deadultos , en La educación de adultos: estado del arte. Hacia una estrategiaalfabetizadora para México, pp. 23-24, Centro de Estudios Educativos, México, 1994.
130
Ahora hay que considerar las conclusiones relativas a la eficiencia
social del INEA vista desde la perspectiva más amplia de la
educación de los adultos. En resumen, habría que decir que dicha
eficiencia fue baja en el periodo 1981-1988, pero no a
consecuencia de un mal desempeño por parte del instituto, sino
por causas ajenas a éste, como las expuestas en seguida.
Así, para que los adultos atendidos por el INEA obtuvieran un
puesto mejor en su fuente de trabajo, mejoraran su sueldo,
encontraran un trabajo mejor o se incorporaran al sistema
productivo, se hubiera necesitado, por ejemplo, que dicho sistema
absorbiera a los egresados de los cursos de capacitación,
recompensara económicamente a quienes hubieran obtenido un
certificado, apoyara financiera y técnicamente a los egresados
deseosos de abrir un pequeño negocio o taller. Además,
investigaciones como la realizada por Muñoz Izquierdo concluyen
que los egresados del sistema de educación formal tienen mejores
oportunidades y capacidades para establecer una microempresa,
incluso a nivel de la economía informal, por lo cual compiten
exitosamente con los egresados del sistema de informal de la
economía. 166 Además, desear que el INEA consiguiera que los
adultos egresados de los servicios de alfabetización, de primaria o
de secundaria, contribuyeran a mejorar la economía nacional, era
exigir demasiado, si se acepta como válida la aseveración de
Schmelkes y Kalman de que el analfabetismo y la falta de
escolaridad de los adultos no son más que la manifestación de la
166 Muñoz Izquierdo, Carlos, Contribución de la educación de adultos a la equidad social: observacionesderivadas de algunas investigaciones sobre el tema , en Educación de adultos, XV años y más , pp. 88-92, Instituto Nacional para la Educación de los Adultos, México, 1996.
131
pobreza, de que ellas no son causa de la pobreza sino la
consecuencia de la misma. 167
La Ley Nacional de Educación para Adultos asentaba que los
adultos analfabetos y desertores de la educación general básica
tenían suficiente motivación social y económica para cursar o
completar su educación básica, afirmación contradicha por
estudios del instituto mismo realizados a partir de 1983, según
los cuales español, matemáticas y, en especial, ciencias naturales
y ciencias sociales seguían siendo áreas de estudio ajenas a los
intereses y necesidades de los adultos, áreas en que se agrupaban
los contenidos de la primaria y la secundaria para adultos. Tal
desinterés se debía con probabilidad a que la educación para
adultos impartida por el INEA seguía conservando su carácter
supletorio y remedial frente a la educación escolarizada y su
carácter propedéutico propio de esta última. La eficiencia del
instituto a este respecto se habría debido tal vez a factores
distintos de la suficiente motivación social y económica para
cursar o completar su educación básica expresada por la ley. Me
parece que son los menos los adultos que completan su
educación básica por esa razón, pues han de ser aquéllos que
cuentan en casa con el apoyo de familiares de buena escolaridad
que los alientan a perseverar, que los ayudan completando la
asesoría recibida en los círculos de estudio, adultos con
posibilidad de gastar en los libros de texto y en pasajes,
habitantes de un medio de buena escolaridad, la cual también
ellos desean alcanzar.
167 Schmelkes y Kalman, Op.Cit., pp. 11-12.
132
La atención a la demanda y la eficiencia social del INEA a lo largo
del periodo 1981-1988 presentaron la misma problemática que la
educación básica escolarizada: se enfrentaron a la disyuntiva de
cantidad-calidad en los servicios educativos. El país no ha podido
compaginar los compromisos socialmente justos de llevar
educación a todos los adultos y de suministrarles una educación
de calidad en que ellos, como sujetos del proceso de enseñanza-
aprendizaje, determinen cuáles sean los contenidos de
aprendizaje y las formas de adquirirlos. Esto es notorio en el
empleo de métodos de alfabetización como el de la palabra
generadora: es un método que socializa al analfabeta, que lo
concientiza de su situación y que lo conduce a la búsqueda y
práctica de soluciones, pero que, desde mi punto de vista, al ser
funcional en grupos pequeños retarda la atención a la demanda
cuando la cantidad de analfabetos es tan grande como en México.
No encuentro por lo pronto solución a la disyuntiva cantidad-
calidad. Quizá en el periodo 1981-1988 el instituto debió ser más
eficaz en promover y conseguir mayor solidaridad y participación
sociales en la educación de los adultos, a fin de aminorar la
brecha entre los polos de esa disyuntiva. El problema está en que
el Estado por su parte no ha abandonado su papel monopólico
en el suministro de la educación (quizás por cuestiones de
propaganda y control políticos) y en que la iniciativa privada, por
su lado, ha invertido capitales en actividades económicas que le
reditúen prontas y cuantiosas utilidades, de lo cual quedan
excluidos los servicios educativos no remunerados.
Por su naturaleza de institución educativa creada con base en la
Ley Nacional de Educación para Adultos, el INEA debía
133
aprovechar los sistemas abiertos de educación, los cuales, según
dicha ley, favorecían el autodidactismo y propiciaban la
optimización de recursos humanos y materiales. No niego que los
sistemas abiertos tengan esas dos ventajas: son manifiestas, por
ejemplo, en los sistemas de universidad abierta, en que los
jóvenes y adultos atendidos tienen alta motivación para cursar la
carrera, costumbre de estudiar, hábitos y técnicas de estudio que
ya les han resultado eficaces, acceso a fuentes bibliográficas,
destreza en consultarlas, etcétera. No ocurre lo mismo, en
general, en el caso de adultos que siguen los cursos de
alfabetización, de primaria y de secundaria abiertas: son adultos
que no han adquirido el hábito del estudio o que lo tienen
entumido por haber abandonado la educación escolarizada
mucho antes de incorporarse a la abierta, que llegan cansados a
los círculos de estudio después de cumplir con sus obligaciones
en la casa o en el trabajo, que necesitan parcial o totalmente del
apoyo familiar para no desertar de los cursos, que atribuyen su
reprobación en los exámenes a incapacidad personal y no a
deficiencias del sistema educativo. Problemas que ejemplifican lo
anterior ya habían quedado señalados en el documento Elementos
que constituyen el sistema de educación para adultos. Situación
actual, elaborado por la Dirección General de Educación para
Adultos en mayo de 1980 (y ya citado en este trabajo terminal).
Eran obstáculos que habían venido restando eficacia a la
educación de adultos y que el INEA necesitaba superar si deseaba
asegurar su eficiencia externa.
En conclusión, la eficiencia del instituto para resolver los retos
planteados por la educación de los adultos mexicanos en el
134
periodo 1981-1988 fue escasa a consecuencia de factores ajenos a
su desempeño. Se le había encomendado una labor que era (y que
sigue siendo) superior a sus fuerzas. No se excluyen las
deficiencias internas, propias de cualquier institución humana.
Sin embargo, lo conseguido por el personal administrativo y
operativo del instituto no ha de verse con pesimismo. Ha sido el
fruto de la prolongada tradición educativa nacional. Ha faltado (y
falta) mucho por hacer, pero lo hecho, aunque fuera poco, es un
adelanto en la empresa de que los adultos sin escolaridad o con
baja escolaridad accedan a experiencias desconocidas para ellos a
causa de su marginación social y económica.
135
ANEXOS
136
ANEXO 1
Decreto por el que se crea el Instituto Nacional para la Educación de los Adultos
D.O.F. 31 de agosto de 1981
Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.-
Presidencia de la República.
JOSE LOPEZ PORTILLO, Presidente Constitucional de los Estados Unidos
Mexicanos, en ejercicio de la facultad que me confiere el artículo 89, fracción I, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y con fundamento en los
artículos 38 y 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; 2, 3, 5, 6,
10, 13, 23 y 24, fracciones I, VIII y IX, de la Ley Federal de Educación; 2, 3, 4, 6, 7,
10, 13, 21, 24 y 26 de la Ley Nacional de Educación para Adultos; y
CONSIDERANDO
Que existe un alto número de mexicanos adultos que no tuvieron acceso a la
educación primaria y secundaria, o no concluyeron estos niveles educativos y por
consiguiente ven limitadas sus oportunidades de mejorar por sí mismos la calidad de
su vida;
Que es impostergable la solución de este problema, para lo cual conviene incrementar
los esfuerzos que realiza el Gobierno Federal;
Que la educación para adultos propicia el desarrollo económico y social del país;
Que es necesario que la educación que se imparta a los adultos responda cada vez
mejor a las necesidades e intereses específicos de los diversos grupos, regiones y
personas; y
Que se requiere la creación de un organismo descentralizado que impulse los
programas de educación para adultos, sin perder su relación con las políticas y
programas del sector educativo, he tenido a bien expedir el siguiente
137
DECRETO
Artículo 1.- Se crea el Instituto Nacional para la Educación de los Adultos como
organismo descentralizado de la Administración Pública Federal, con personalidad
jurídica y patrimonio propio, que tendrá por objeto promover, organizar e impartir
educación básica para adultos.
Artículo 2.- Para el cumplimiento de su objeto, el Instituto tendrá las siguientes
facultades:
I. Promover y proporcionar servicios de alfabetización, así como de educación
primaria y secundaria para adultos, en cumplimiento de la Ley Nacional de
Educación para Adultos y disposiciones reglamentarias, de acuerdo a los
objetivos, contenidos y programas de estudio que establezca la Secretaría de
Educación Pública, conforme a su competencia;
II. Promover y realizar investigación relativa a la educación para adultos; III.
Elaborar y distribuir materiales didácticos aprovechables en la educación para
adultos;
IV. Participar en la formación del personal que requiera para la prestación de los
servicios de educación para adultos;
V. Coadyuvar a la educación comunitaria para adultos, conforme a las
disposiciones legales y administrativas correspondientes;
VI. Acreditar cuando proceda, los estudios que se realicen en el Instituto, conforme
a los programas aprobados:
VII. Dar oportunidad a los estudiantes de cumplir con el servicio social educativo;
VIII. Coordinar sus actividades como instituciones que ofrezcan servicios
similares o complementarios y apoyar, cuando lo requieran, a dependencias,
organismos, asociaciones y empresas en las tareas afines que desarrollen;
IX. Participar en los Servicios de Educación General Básica para Adultos;
X. Realizar actividades de difusión cultural que complementen y apoyen sus
programas;
XI. Difundir a través de los medios de comunicación colectiva los servicios que
preste y los programas que desarrolla, así como proporcionar orientación al
público sobre los mismos; y
XII. Las demás consignadas en este decreto, así como las que requiera para el
cumplimiento de su objeto, congruentes con la legislación educativa.
138
Artículo 3.- El gobierno del Instituto estará a cargo de:
I. La Junta Directiva, y
II. El Director General
Artículo 4.- La Junta Directiva será el órgano superior de gobierno del Instituto, y
estará integrada por el Secretario de Educación Pública, quien la presidirá; el
Secretario de Gobernación; el Secretario de Programación y Presupuesto; el Secretario
del Trabajo y Previsión Social; el Jefe del Departamento del Distrito Federal; y tres
miembros más designados por el Presidente de la República.
La Junta Directiva podrá invitar a las sesiones a los gobernadores y presidentes
municipales, en cuyas entidades se desarrollen los programas más significativos de
educación para adultos.
Los miembros titulares de la Junta Directiva podrán designar un suplente, a excepción
de los tres designados por el Presidente de la República.
Artículo 5.- Corresponderá a la Junta Directiva:
I. Establecer las políticas generales para el desarrollo de las actividades del
Instituto;
II. Aprobar el programa general de actividades;
III. Aprobar los proyectos de presupuesto anuales de ingresos y egresos;
IV. Autorizar el establecimiento de Delegaciones del Instituto en las entidades
federativas;
V. Evaluar, supervisar y autorizar, la aplicación y desarrollo de los planes y
programas, así como los estados financieros y el informe anual de actividades
que rinda el Director General;
VI. Decidir sobre la organización académica y administrativa del Instituto;
VII. Aprobar el Reglamento Interior;
VIII. Acordar las condiciones generales de trabajo del personal del Instituto; y
IX. Atender los demás asuntos que requiera para el cumplimiento del objeto del
Instituto y aquellos que se desprendan de las leyes y reglamentos.
Artículo 6.- La Junta Directiva sesionará en reuniones ordinarias cuando menos cada
tres meses y extraordinarias cuando las convoque su Presidente.
139
Todos los miembros de la Junta Directiva gozarán de voz y voto en la sesiones de la
misma. El quórum se integrará con la asistencia de su Presidente o quien lo supla y de
por lo menos la mitad de sus miembros.
Los acuerdos se tomarán por mayoría de votos, y en caso de empate, el Presidente
tendrá voto de calidad.
Artículo 7.- El Director General del Instituto será nombrado por el Presidente de la
República, durará en su cargo tres años, pudiendo ser nombrado por otro período
igual.
El Director General asistirá a las sesiones de la Junta Directiva con voz pero sin voto.
Artículo 8.- El Director General del Instituto tendrá las siguientes facultades y
obligaciones:
I. Dirigir técnica y administrativamente al Instituto;
II. Representar al Instituto y nombrar a los apoderados necesarios, informando de
ello a la Junta Directiva;
III. Elaborar y proponer a la Junta Directiva los proyectos de programas y
presupuesto del mismo;
IV. Proponer a la Junta Directiva los nombramientos de los funcionarios;
V. Proponer a la Junta Directiva el establecimiento de las unidades técnicas y
administrativas del Instituto conforme a su Reglamento Interior;
VI. Supervisar y vigilar la organización y funcionamiento de las unidades del
mismo;
VII. Someter a la aprobación de la Junta Directiva el proyecto de Reglamento
Interior del Instituto y aprobar los manuales administrativos necesarios para su
funcionamiento;
VIII. Nombrar al personal técnico, administrativo y docente que le autorice el
Reglamento Interior;
IX. Rendir un informe anual de actividades y de estados financieros a la Junta
Directiva;
X. Cumplir los acuerdos de la Junta Directiva e informarle de los resultados
obtenidos;
XI. Realizar actos, convenios y contratos de acuerdo con los lineamientos que
determine la Junta Directiva;
140
XII. Organizar los programas de difusión de las actividades del Instituto; y
XIII. Las demás que le confiera este ordenamiento y otras disposiciones aplicables.
Artículo 9.- El patrimonio del Instituto estará integrado por:
I. La asignación de recursos que determine el Ejecutivo Federal y las aportaciones
de los Gobiernos de los Estados y los Municipios;
II. Los bienes que adquiera o que se le otorguen para su funcionamiento;
III. Las aportaciones, legados o donaciones que en su favor se concedan; y
IV. Los demás bienes que adquiera por cualquier otro título legal.
Artículo 10.- Las relaciones de trabajo entre el Instituto y sus trabajadores se regirán
por la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del
Apartado "B" del Artículo 123 Constitucional.
Serán considerados trabajadores de confianza; el director general, los directores de
área, subdirectores, jefes de departamento, delegados, subdelegados, jefes de
departamento de delegación, coordinadores de zona, el personal de apoyo a los
funcionarios anteriores y en general aquel que realice funciones de dirección,
inspección, investigación, supervisión, fiscalización o vigilancia.
Artículo 11.- Los trabajadores del Instituto quedarán incorporados al régimen de la
Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
Artículo 12.- En el cumplimiento de su objeto el Instituto propiciará el
aprovechamiento del servicio social temporal y voluntario de los estudiantes que se
beneficien en los diversos programas educativos del país, así como de toda persona
que solicite contribuir a los fines del Instituto.
TRANSITORIOS
Primero.- Este decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el
"Diario Oficial" de la Federación.
Segundo.- Se derogan las disposiciones que se opongan a este decreto.
Dado en la residencia del Poder Ejecutivo Federal, en la ciudad de México, Distrito Federal, alos veintiocho días del mes de agosto de mil novecientos ochenta y uno.- José López Portillo.-Rúbrica.- El Secretario de Educación Pública, Fernando Solana.- Rúbrica.- El Secretario deGobernación, Enrique Olivares Santana.- Rúbrica.- El Secretario de Programación yPresupuesto, Miguel de la Madrid.- Rúbrica.- El Secretario del Trabajo y Previsión Social,Pedro Ojeda Paullada.- Rúbrica.- El Jefe del Departamento del Distrito Federal, Carlos HankGonzález.- Rúbrica.
141
ANEXO 2
Programas de apoyo
La estructura programática del INEA había variado en 1988 (año límite de loabarcado por este trabajo de tesis) con respecto de la establecida en 1981(fecha de la creación del instituto). En 1981, dicha estructura incluía cuatroprogramas sustantivos (el de alfabetización, el de educación básica, el depromoción cultural y el de capacitación para el trabajo) y dos programas deapoyo (el de calidad de la educación y el de administración). Para 1988, losprogramas de apoyo eran el de planeación, el de sistemas de administración ycontrol, el de participación social, el de comunicación social y el de serviciosjurídicos. 168 Es natural suponer que el aumento y la especificidad en losprogramas de apoyo se debieron a la intención de mejorar la calidad y lacobertura de los servicios educativos y a la mayor experiencia obtenida por elINEA en la prestación de los mismos en el periodo que va de 1981 a 1988. Eneste anexo anoto las principales acciones que consideré principales dentro delas efectuadas en dichos programas de apoyo.
Proyectos
§ Alfabetización a la población indígena. Iniciado en 1984 con unapoblación promedio de 300 adultos en cada etnia. Con base en undiagnóstico sociolingüístico de cada etnia, se definió la problemática dela población indígena y el enfoque del modelo educativo y los métodosde alfabetización que se le destinarían. Un equipo central y un equipoestatal elaboraron el modelo específico para el grupo o los gruposétnicos que se atenderían. 169 Como el piloteo reafirmó la necesidad devincular las acciones educativas establecidas por los programas con lasacciones realizadas en la comunidades, se obtuvo un modelo educativoespecífico y una versión experimental de los materiales didácticoselaborados por los equipos estatales. 170
§ Apoyo a Coordinaciones Regionales Prioritarias, para apoyar a lasdelegaciones a fin de que alcanzaran su meta anual de alfabetización yaseguraran la calidad del servicio. El proyecto condujo a la aplicaciónde medidas correctivas que mejoraran la permanencia de los adultos enlos servicios de alfabetización y la calidad y eficiencia terminal de losmismos. 171
§ Apoyo Regional a Delegaciones. Fue un proyecto derivado delanterior. Se aplicó en el área rural, para contrarrestar la tendencia deincremento en los índices de deserción y ausentismo, y para ampliar lacobertura y mejorar la calidad de la capacitación de los agentesoperativos. 172
168 INEA, Memoria no estadística, p. 79.169 Ídem, p.32.170 Ídem.171 Ídem, p.44.172 Ídem.
142
§ Consolidación de la Organización de los Servicios, a fin de mejorarla capacidad operativa de los servicios de alfabetización estableciendoen las delegaciones un procedimiento permanente de asesoría yrealimentación de tipo operativo, técnico, pedagógico y evaluativoacorde con las características de cada etnia y región. 173
§ Capacitación Integral en Comunidades Prioritarias (1986), medianteel cual se implantaron los lineamientos sobre la planeación,organización, operación y evaluación de los servicios del programa deeducación básica, a fin de lograr parámetros más cercanos a lascondiciones en que operan, además de propiciar la atención a lascomunidades donde se concentra la mayor demanda, favorecer elseguimiento permanente de las acciones y de los agentes queintervienen en ellas, y permitir la evaluación periódica del Programa deEducación Básica. 174
Investigaciones
De 1981 a 1983 el INEA llevó a cabo más de 51 investigaciones, cantidad queconsiderada el 100%, permite cuantificar el porcentaje de participación en ellade las investigaciones según su tipo, su carácter y su área temática
Tipo de investigación 175 Participación(%)
Evaluativo 43.1Alternativas para el mejoramiento o sustitución de métodos, procedimientos,técnicas e instrumentos
41.2
Documentales, para explorar material bibliográfico o hemerográfico sobreeducación de adultos
15.7
Carácter de la investigación 176 Participación(%)
Descriptivo 58.9Explicativo (proporcionan relaciones, establecen causas y pronostican elcurso de los procesos)
27.4
Exploratorios 13.7
Área temática de la investigación 177 Participación(%)
Innovación y sugerencia de opciones 13.8Aspectos relacionados con la enseñanza-aprendizaje 15Evaluación operativa 21.5Educación y contexto social 11.8Evaluación del material didáctico 7.9
173 Ídem.174 Ídem, p.57.175 Ídem, p.88.176 Ídem.177 Ídem.
143
Entre las investigaciones realizadas, valdría la pena describir las que siguen.
§ Consideraciones y criterios para la elaboración y revisión de librosde texto para adultos (1983-1985), a través de la cual y con base enla estructura pedagógica de los libros de la PRIAD se desarrolló unmetodología se establecieron criterios para la elaboración y revisión dela estructura y contenidos de dichos libros de texto. 178
§ Estudio exploratorio referido al proyecto de vinculación de loscontenidos de los libros de la PRIAD con las necesidades eintereses de los adultos (1985). Sus resultados proporcionaronelementos para ser considerados en la capacitación de asesores ypromotores, además de permitir la identificación de los contenidos quemás interesaban a los adultos. 179
§ Investigación sobre habilidades lógico-matemáticas (1986), en lacual se detectó el nivel de aprendizaje en el razonamiento de los adultosrecién alfabetizados. 180
§ La lengua escrita del adulto (1986), investigación con la cual se logróuna significativa aproximación a los parámetros lingüísticos que sedeben considerar en la elaboración de los materiales didácticos para losadultos. 181
§ Grupos testigo de recién alfabetizados que estudian con textosPRIAD (1987) para evaluar algunos aspectos técnico-pedagógicos yoperativos del modelo PRIAD y del modelo general de innovacióneducativa. Se pudo obtener información sobre ambos modelos,principalmente respecto del aprovechamiento, la permanencia en elservicio, las condiciones educativas en que los adultos se incorporan alprograma de educación básica y los porcentajes de eficiencia terminalde esos servicios. 182
§ Taller de capacitación para comités de educación de adultos (1987),para adecuar los materiales didácticos elaborados y elaborar nuevoscontenidos. 183
§ Caracterización de la demanda atendida (1987), que permitiódeterminar claramente el tipo de población inscrita en el programa deeducación básica, las características y el tipo de localidades, y lacaracterización y los perfiles de los agentes operativos (asesores ypromotores). 184
178 Ídem, p.56.179 Ídem, p.57.180 Ídem, p.56.181 Ídem.182 Ídem, pp.57-58.183 Ídem, p.58.184 Ídem.
144
§ Sobre las necesidades, actitudes e intereses de los adultos respectode la radio y la televisión con fines educativos (1987), la cual diolugar al diseño y operación de series radiofónicas en apoyo a lapromoción, la incorporación y el estudio de la primaria, como Nunca estarde. 185
§ Sobre el tipo de pensamiento del adulto y el desarrollo dehabilidades para la autodidaxia (1987). Respecto de la autodidaxia, lainvestigación posibilitó diseñar y elaborar materiales didácticos yestrategias pedagógicas, para apoyar el desarrollo de la misma en elestudiante de primaria intensiva para adultos, la secundaria abierta oen el modelo general de innovación educativa. 186
§ Evaluación de los materiales de apoyo para la formación deasesores de primaria (1986-1987), para determinar la utilidad ycalidad pedagógica de los materiales de apoyo para el desarrollo de laasesoría de cada área de estudio de la primaria. Los resultadosindicaron que el asesor requería de indicaciones concretas y que eraimprescindible la participación de las delegaciones en este tipo detareas, ya que eran los agentes más próximos a las características ycondiciones en que operaban los servicios. 187
Sistemas
§ Sistema de Seguimiento, Evaluación y Actualización (SISEA),implantado a inicios de 1983, mediante el cual se pudo sensibilizar alpersonal participante en las acciones de evaluación institucional acercade la necesidad de conocer los resultados derivados de la práctica delsistema, a fin de mejorar las evaluaciones, consolidar la aplicación delsistema en algunas delegaciones, aprovechar estas experiencias para laadecuación del mismo y contar con instrumentos, documentos yformatos validados en la práctica. 188
§ A partir de 1986, se implantaron sistemas computarizados que dieranmayor precisión en el control y seguimiento de los servicios educativos.
§ Sistema Integral de Evaluación Periódica (SIEP). Siguió aplicándoseen 1986, para determinar la calidad del servicio en términos operativosy pedagógicos. Mediante el sistema se generaba un flujo de informaciónde los grupos a la coordinación regional y de ésta a la delegación estataly viceversa, y se precisaban los momentos de levantamiento y análisisde la información mediante formas de registros sencillos y ágiles.Operaba en la mayoría de las entidades federativas, en algunos casosúnicamente en las zonas de jurisdicción de las coordinacionesregionales consideradas prioritarias. 189
185 Ídem.186 Ídem.187 Ídem, p.57.188 Ídem, p.44.189 Ídem.
145
§ Sistema de Evaluación Participativa (SEPAR), para la atención a lapoblación indígena Entre sus resultados a 1988 se contaba que seatendía a adultos indígenas de 15 a 65 años de edad; más mujeres quevarones; se seguía atendiendo la misma cantidad que la deincorporados al inicio del proceso (en tres modalidades: familiar,individual y en grupo); las causas del ausentismo eran razones detrabajo. 190
§ Para 1988 se había logrado la operación computarizada de los sistemasde acreditación y certificación, contabilidad y control presupuestal, derecursos humanos, control patrimonial, de información estadística ygratificaciones a agentes operativos. 191
Acciones administrativas
§ En 1983, se creó el Centro de Documentación y Divulgación del INEA.Para finales de ese año tenía 2 mil títulos de obras sobre alfabetizacióny primaria para adultos. Al desaparecer el CEMPAE su acervo setransfirió al Centro de documentación, cuyo acervo así se incrementó apoco más de 17 mil volúmenes. El centro, ubicado en la colonia Roma,quedó destruido por el sismo del 19 de septiembre de 1985. Se reabrióen julio de 1986. En 1988 disponía de más de 26 mil volúmenes yatendía en promedio 10 mil 200 solicitudes anuales. Se especializabaen obras mexicanas, latinoamericanas, francesas, norteamericanassobre educación para adultos. 192
§ A principios de 1983 se procedió a recopilar y sistematizar cada uno delos sistemas existentes. 193
§ En ese mismo año, se creó un área específica para diseñar, operar,evaluar y emitir la normatividad de los sistemas de información, la cualempezó a recopilar y sistematizar los informes de cada uno de lossistemas existentes. Sucedía que había gran diversidad de formas decaptura, que hacían complejos y difíciles la captura, procesamiento,análisis y divulgación de los resultados, principalmente en educaciónbásica. Se necesitaba una sola instancia, para que las mismas tareasno se efectuaran con criterios y métodos diferentes y no hubieraduplicidades. Por ejemplo, había más de 900 formatos de captura anivel nacional. Dicha instancia empezó a funcionar en 1985. Aprincipios de 1988 quedo implantado definitivamente el SistemaNacional de Información. 194
§ A partir de 1986, se inició la publicación bimestral de la Gacetaestadística (que en su época fue el órgano oficial de divulgación del
190 Ídem, p.45.191 Ídem, p.86.192 Ídem, p.83.193 Ídem, p.84.194 Ídem, pp. 84-85.
146
INEA). A partir de 1987 se llevó un archivo especial con registro de cadauno de los alfabetizados, con nombre, edad, sexo y lugar detallado deresidencia. 195
§ En 1983 se otorgaron las credenciales correspondientes al personal delinstituto, se efectuó la filiación del personal ante la SHCP, se elaboró elcatálogo inicial de puestos y claves, se otorgaron nombramientos, seorganizaron expedientes de personal, se establecieron políticas deselección y contratación de personal, se diseñó e implantó el sistema depagos, y se establecieron beneficios y prestaciones de seguridadsocial. 196
§ En 1984, se desarrolló el proceso de homologación; se diseñó y elaboróel catálogo de puestos y el correspondiente tabulador de sueldosinstitucionales; se diseñó el sistema institucional de recursoshumanos. 197
§ En 1985 se efectuó una reducción tanto en plazas de base como deconfianza. En 1985, 7 mil 770 plazas y para 1988 había 7 mil 425, locual significó un 4.50 de reducción. 198
§ En 1985 se elaboró el reglamento de escalafón y el manual deprocedimientos para movimientos escalafonarios y pirámidesescalafonarias. 199
§ A partir de 1986 el INEA inició el proceso de desconcentración de laacreditación y certificación de estudios hacia las delegaciones ycoordinaciones de zona.
§ De 1982 a 1988, se perfeccionó el sistema institucional de recursoshumanos, se elaboraron manuales y procedimientos estudios paramejorar los niveles salariales y las prestaciones del personal. 200
§ Para 1988, se había: desconcentrado la contratación de seguros delpatrimonio institucional; tratado de reducir el tiempo de entrega demateriales, los costos de su transportación y fletes; cumplido con elprograma de mantenimiento preventivo y correctivo del mobiliario y elequipo; optimizado recursos, para cumplir con la austeridad federal;logrado ahorros importantes en adquisición de artículos y materiales deoficina, fotocopias, material fotográfico, gasolina, transporte terrestre yaéreo, energía eléctrica, teléfono, correo postal y telegráfico,arrendamiento, vigilancia, etc. 201
195 Ídem.196 Ídem, p.90.197 Ídem.198 Ídem.199 Ídem.200 Ídem, p.93.201 Ídem, p.95
147
§ En enero de 1988, se fusionaron la coordinación técnica-pedagógica yla coordinación de capacitación, con lo que se redujeron 32 órganos decuarto nivel (jefaturas de departamento), por razones de austeridadeconómica. 202
§ A fines de 1988, la infraestructura administrativa había quedadointegrada por 32 oficinas estatales y 67 regionales, apoyadas en 310coordinaciones regionales, 7 mil 300 sedes de aplicación y más de 20mil aplicadores para atender a cerca de 370 mil necesidades deevaluación demandadas cada bimestre por poco más de un millón deadultos en primaria y secundaria. 203
Actividades de participación social
Durante el periodo 1983-1988, el INEA coordinó la prestación de servicioseducativos con diversas secretarías de Estado y con distintas entidadesparaestatales. 204
Secretaría Fecha Adultosatendidos
Educación Pública n.d. n.d.Agricultura y RecursosHidráulicos
1984-988 30 000 4 mil constancias de alfabetización, 6 milcertificados de primaria y secundaria
Defensa Nacional 1985-987 6 684Comunicaciones yTransportes
1984-988 500 En educación básica
Salud n.d. 550 En educación básicaProgramación yPresupuesto
1984 Donó 18 talleres de producción paraPuebla y Veracruz
Contraloría General de laFederación
1987 Creación de centros de asesoría y deconsulta
Relaciones Exteriores Instalación de centros de asesoría yconsulta
Marina 966 Centros de asesoría en las zonas rurales.
ParaestatalIMSS 1983 Alfabetización y educación básica en las
comunidades, mediante cooperativas defomento de recursos comunitarios
FerrocarrilesNacionales de México
1982-988
1 040 enpromedio
CONASUPO 18 000 25 centros de capacitación y 29 brigadas
Las dependencias públicas que habían incorporado mayor cantidad detrabajadores a los servicios del instituto eran: SEP, Secretaría de Agricultura
202 Ídem, p.96.203 Ídem, p.83.204 Ídem, pp. 97-99.
148
y Recursos Hidráulicos, ISSSTE, IMSS, Secretaría de Comunicaciones yTransportes, SEDENA. 205
Servicios jurídicos
Al respecto, el INEA implantó ocho proyectos de 1983 a 1988:
§ Actualización permanente del marco jurídico fundamental, para regularla organización y el funcionamiento del instituto
§ Difusión de información jurídica especializada, para difundir losestudios y trabajos elaborados por la Unidad de Servicios Jurídicosentre los empleados del instituto
§ Elaboración y revisión de las normas internas de operación delinstituto, dirigido a los empleados del mismo
§ Atención a los juicios en que tenga interés el instituto (laborales, civiles,penales, fiscales, administrativos)
§ Elaboración y revisión de contratos y convenios
§ Atención a conflictos laborales suscitados entre las áreas centrales ydelegacionales del instituto
§ Atención a asuntos inherentes al Prosecretariado Técnico de la JuntaDirectiva
§ Atención a los requerimientos normativos de las áreas centrales ydelegacionales del instituto. 206
205 Ídem, p.58.206 Ídem, pp. 107-109.
149
ANEXO 3
Índice de cuadros y tablasCuadro 3.1. Población analfabeta de 15 años y más por entidad, 1980 75
Cuadro 3.2. Entidades federativas ordenadas de mayor a menorporcentaje de analfabetismo, 1980 76
Cuadro 3.3. Grado de marginación por entidad federativa, 1980 78
Cuadro 3.4. Serie histórica de adultos alfabetizados 1981-1988 (enunidades) 80
Cuadro 3.5. Comparativo de porcentaje de analfabetismo entre 1980 y1988 81
Cuadro 3.6. Adultos alfabetizados por modalidad de atención, 1981-1988
83
Cuadro 3.7. Comparativo de lugar ocupado según grado deanalfabetismo en 1980 y 1988, por entidad federativa 84
Cuadro 3.8. Población de 15 años y más sin primaria completa, 1980 100
Cuadro 3.9. Adultos atendidos en primaria por modalidad de atención,1981-1988 101
Cuadro 3.10, Adultos atendidos en primaria por entidad federativa,1981-1988 102
Cuadro 3.11. Incremento en porcentajes en el suministro de educaciónprimaria, 1982-1988 103
Cuadro 3.12. Comparativo entre el grado de marginación y la atencióna la demanda de primaria, 1988 105
Cuadro 3.13. Comparativo entre marginación social y atención a lademanda, 1980 y 1988 106
Cuadro 3.14. Población de 15 años y más con estudios incompletos desecundaria, 1980 107
Cuadro 3.15. Adultos atendidos en secundaria por modalidad deatención, 1981-1988 108
Cuadro 3.16. Adultos atendidos en secundaria, 1982-1988 109
Cuadro 3.17. Entidades federativas ordenadas de mayor a menoratención a la demanda de secundaria, 1982-1988 110
Cuadro 3.18. Adultos atendidos en educación comunitaria pormodalidad de atención, 1981-1988 113
Cuadro 3.19. Adultos atendidos en formación para el trabajo porentidad federativa, 1981-1988 114
Cuadro 3.20. Entidades federativas según su demanda atendida enformación para el trabajo en 1981-88 y según su grado demarginación en 1980 115
Cuadro 3.21. Comparativo entre grado de marginación (1980) yatención a la demanda en formación para el trabajo (1981-1988) 115
150
Tabla 3.1. Modalidades y opciones de alfabetización en 1985 69
Tabla 3.2. Entidades federativas agrupadas según su rango deanalfabetismo 77
Tabla 3.3. Modalidades de atención por programa 88
Tabla 3.4. Adultos atendidos en primaria, por modalidad de atención,1983-1988 91
Tabla 3.5. Adultos atendidos en secundaria, por modalidad deatención, 1982-1988 91
Tabla 3.6. Proyectos de educación comunitaria 96
Tabla 3.7. Participación de los servicios permanentes en las metasglobales de educación comunitaria 99
Tabla 3.8. Demanda atendida y atención deseable en los serviciossuministrados por el INEA en 1981-1988 113
151
ANEXO 4
Bibliografía
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