CAPITULO 1 EL MANEJO DE LA

COYUNTURA ECONOMUCA

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En 1980 las circunstancias de la economía, que desde ha­cía varios años se habían caracterizado por una fuerte presión de la demanda efectiva global sobre la oferta agregada, y por serios problemas de estabilización, originados en el superávit de la balanza de pagos, cambiaron radicalmente dando lugar a una nueva etapa de tendencias recesivas de muy difícil manejo. En cierta medida ese cambio había sido previsto desde la elabora­ción del Plan de Integración Nacional en el que, de una parte, se había logrado programar con suficiente antelación un vasto programa de inversiones públicas que serian ejecutadas prin­cipalmente en el período 1980-1982, con un favorable efecto anti­cíclico y, de otra, se había definido un marco general de política dentro del cual se contaba con la flexibilidad necesaria para ade­lantar una acción coyuntural sin sacrificar las metas de largo plazo. En julio de 1981, con ocasión de la reunión local, en Bo­gotá, del Grupo de Consulta para Colombia, en un momento de grandes dificultades co¡unturales, tuve la oportunidad de destacar esa capacidad de previsión económica, y de respuesta coherente y acertada a las dificultades, que en última instancia definen la calidad de la política económica y las posibilidades de un país para superar los múltiples escollos en la vía a su desarrollo•.

"Al comenzar el año de 1979 la economía colombiana venía im­pulsada por lo que babia sido su más rápida tasa de crecimiento de la década, 8.9o/o en 1978. Como tan rápida expansión se originaba primordialmente en el sector externo y como era anticipable y pru­dente suponer que los muy favorables factores allí existentes desde 1976 no se prolongarian indefinidamente, la fórmulación de la politica económica adoptó, desde un comienzo, el objetivo central de asegurar para los años de 1980 y 1981 una controlada y suave transición a condiciones más normales de crecimiento.

• Wiesner, Eduardo, ''PoHtica Económica para un periodo de Tran­sición", rFproducido en el segundo tomo de esta Memoria. Véase también Wiesner, Eduardo, Memoria del Departamento Nacional de Planeación 1978-1980 (especialmente Págs. 366 y 367) y DNP, Plan de Integración Nacional, Cap. IV).

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La politica económica comprendió que en ese momento lo mú importante era diseñar, con la debida anticipación, un esquema para impedir la recesión interna cuando empezara a perder dinamismo el sector externo. De otra parte, hacia falta formular una politica cambiaría y de f inanciamiento externo que protegiera nuestra mo­neda cuando las reservas internacionales dejaran de crecer Y con su descenso expresaran inequívocamente que culminaba la bonanza de­rivada del sector externo.

En respuesta a esas dos interpretaciones, tanto de la situación como de su perspectiva, se concibió el Plan de Integración Nacional que, además de cumplir otros objetivos básicos, iría a actuar como instrumento anticiclico y reactivador de la economfa. También se diseñó y se puso en práctica un programa de financiamiento externo que desde su concepción tendría que ser tra nsitorio, utilizado con gran prudencia, y acompañado por un programa gradual de sustitu­ción por mayor financiamiento interno.

( ... )

Tenemos, entonces, QUe nada de lo que está ocurriendo ahora, a mediados de 1981, resulta sorprendente para el pronóstico que sobre los desarrollos de la economia había hec,ho la politica econó­mica. Pero obviamente esto no quiere decir, repito, que ella hubiera permanecido pasiva frente a los problemas. Por el contrario. La si­tuación serta realmente grave si no se hubiera contado, desde un comienzo, con programas anticiclicos y con pollticas especificas para mitigar los efectos del proceso de ajuste y para acelerar la transi­ción al periodo de recuperación".

No obstante lo anterior, la nueva situación presentaba enor­mes düicultades en razón de la magnitud de las tendencias re­Cf'sivas y por el hecho de que estas coincidían, como es usual que ocurra cuando el cambio en las condiciones de la demanda efectiva se produce en forma brusca, con el mantenimiento de una substancial presión inflacionaria.

La polftica coyuntural ejecutada por la administraci6n en ese periodo buscaba sostener niveles adecuados de crecimiento económico y de empleo y hacerlo en forma compatible con la preservación y mejora de las condiciones para el desarrollo en el largo plazo. En particular se trataba de adelantar la politica antidclica sin sacrificar el control de la inflación y sin abando­nar las metas de fortalecimiento de la infraestructura económica y social consignadas en el Plan de Integración Nacional.

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El análisis de las acciones anti-coyunturales tomadas por el Gobierno en ese período permitirá apreciar la coherencia de la politica económica y facilitará la comprensión de las restriccio­nes dentro de las cuales ella debió ejecutarse.

La utilidad de ese examen trasciende, en mi opmwn, cual­quier legítimo interés de justificación o defensa de un determi­nado manejo económico. Como siempre he recalcado en mis es­critos oficiales, lo que realmente importa para superar el pro­blema del subdesarrollo no es el volumen de recursos de que se dispone sino la calidad de la política económica. Naturalmente, sería ingenuo esperar que en asuntos de política económica pueda lograrse nada próximo a un consenso, incluso cuando existe coincidencia sobre los objetivos fundamentales de la política, lo cual no es frecuente. Al fin y al cabo, en esta clase de asuntos hasta los mismos protagonistas cuentan la mayoría de las veces sólo con información incompleta e imperfecta al momento de tomar sus decisiones, y aun con la mejor información la previ­sión..de los resultados de diversos cursos de acción es, necesaria­mente, conjetural. Sin embargo, la consistencia interna y la ade­cuada incorporación de las restricciones pertinentes son, a no dudarlo, criterios indispensables para la evaluación de la polí­tica económica.

l . El contexto económico mundial

Uno de los elementos imprescindibles para el análisis de la coyuntura económica que vivió el país entre 1980 y 1982 es la información sobre la situación económica mundial en ese período. Sorprende, en verdad, que en las presentaciones y discusiones de la política de corto plazo ejecutada por el Gobierno, la referen­cia a las circunstancias económicas internacionales haya sido tan a menudo tomada con ligereza e interpretada por algunos comentaristas como una especie de coartada para justificar una situación interna poco satisfactoria. Tanto la teoría económica como la evidencia histórica confirman fuera de toda duda razo­nable que las economías de los países están vinculadas en forma compleja pero decisiva, y que es prácticamente imposible para un país como Colombia aislarse de lo que en materia económica sucede en el resto del mundo. Por supuesto, la política económica puede, en alguna medida, contrarrestar o atenuar los efectos que

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sobre la economia interna produce, por ejemplo, una situación de depresión e inflación mundial. Pero sería un grave error ade­lantar la política económica (o retrospectivamente, evaluar la misma) sin tener en cuenta el contexto internacional.

La situación de crecimiento económico sostenido y comercio mundial en expansión que caracterizó la mayor parte de la dé­cada de los setenta se deterioró rápidamente a partir de 1980, cuando los considerables aumentos en el precio internacional del petróleo efectuados por la OPEP, y las políticas deflacionarias adoptadas por los principales países industrializados, precipita­ron una depresión económica de una profundidad y duración sin comparación en los últimos cincuenta años. La tasa de crecimien­to del PIB de los países industrializados, que había sido en pro­medio de 4.0% entre 1976 y 1979, cayó a 1.4% entre 1979 y 1981, y en 1982 fue negativa, -0.5%. Más drástico aún fue el cambio experimentado en la situación de paises como Argentina y Bra­sil, donde se pasó de tasas muy altas de crecimiento en 1979 a reducciones absolutas de la producción en el período 1981-1982. Entre los países andinos, todos los cuales fueron afectados gra­vemente por la recesión mundial, merece señalarse el estanca­miento económico de Venezuela, pues es sobradamente conocida la importancia de ese mercado para las exportaciones colombia­nas no tradicionales.

Un dato que confirma la gravedad de la depresión experi­mentada por las economías occidentales y que .al mismo tiempo muestra una de sus facetas más dramáticas es el fuerte incre­mento en las tasas de dee.empleo, que alcanzaron niveles no registrados desde la Gran Depresión de los años treinta. En general, el desempleo aumentó rápidamente a partir de 1980, y en 1982 habia alcanzado los siguientes porcentajes en las prin­cipales economías desarrolladas (en paréntesis la cifra corres­pondiente de 1979) :

Estados Unidos 9. 7 (5. 8) ; Alemania Federal 6. 8 (3. 3); Francia 8.6 (5.9); Japón 3.4 (2.1) y Reino Unido 11.9 (5.4) *.

• Fondo Monetario Internaciona1, WorJd Economie Outlook, 1983.

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CUADRO 1·1

Producto interno bruto real

(Cambio porcentual)

Países industriales (a) .... . Alem.ania ................. . Canadá ................... . Estados Unidos ..... . ...... . Francia ............... .. .. . Italia ....... ...... .... .. .. . Japón .......... . ... . ..... . Reino Unido .. ..... ....... .

Países latinoamericanos Argentina ................. . Bolivia .................... . Brasil .................... . Colombia ........ . ....... .. . Ecuador ......... ... . ...... . México ................ . . . . . Perú ...................... . Venezuela ................. .

1978

4.0 3.5 8.6 4.9 8.8 2.7 6.1 3.7

-3.5 3.4 4.8 8.5 6.6 8.8

-1.8 3.0

1979

3.2 4.0 2.9 2.4 3.3 4.9 5.2 1.7

7.1 1.8 6.7 5.4 5.3 9.2 3.8 0.8

1980

1.3 1.8 0.5

-0.3 1.1 3.9 4 .8

-1.9

1.1 0.6 7.9 4.1 4.9 8.3 3.1

-1.7

1981

1.5 -0.2

3.1 2.7 0.3 0.1 3.8

-2.1

-5.9 -1.1 --3.5

2.3 4.6 8 .0 3.8 0.4

1982

-0.5 -1.1 --4.8 -1.7

1.4 -0 .4

3.0 1.4

-5.7 -9 .2

0.6 0.9 1.4

-0.2 0.7 0.6

(á) Corresponde a la definición utilizada por el Fondo Monetario Internacional. Incluye 12 palaee adicionales a loe listados.

Fuente: Para Colombia: DANE • Cuentu Nacionales. Para el reato de palaes, FMI, &tadhtlcae Flnancleru lntemaclonalu.

CUADRO 1-2

Precios al consumidor (Cambio porcentual promedio anual)

1978 1979 1980 1981 19'82

l. Países industriales ...... 7.2 9.1 11.9 9.9 7.5 Alemania .............. 2.7 4.1 5.6 5.9 5.3 Canadá ................. 9.0 9.1 10.2 12.4 10.8 Estados Unidos ......... 7.6 11.3 13.5 10.4 6.2 Francia ......... ....... 9.1 10.8 13.3 13.3 12.1 Italia .................. 12.1 14.7 21.2 17.8 16.6 Japón .................. 3.8 3.6 8.0 4.9 2.6 Reino Unido ............ 8.3 13.4 18.0 11.9 8.6

11. Países latinoamericanos Argentina .............. 175.6 169.5 100.8 104.6 164.8 Bolivia ................. 10.4 19.7 47.2 32.1 123.5 Brasil ... ...... ........ . 38.7 52.7 82.8 106.6 98.0 Colombia ............... 18.8 28.8 26.9 26.4 24.0 Ecuador .............. . . 14.2 10.3 13.9 12.0 16.3 México ................. 17.6 18.2 26.4 27.9 68.9 Perú .................... 67.8 66.7 59.2 76.4 64.6 Venezuela ............... 7.1 12.4 21.6 16 .2 9.9

Fuente: F.MI, Eetadlatlcu Flnancleru lnternaclonalee. Para Colombia ae tomó el fndlee naelonal publicado por el DANE, cambioe de dit:lembre a diciembre.

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Las políticas deflacionarias implantadas firmemente en los paises industrializados a partir de 1980 tuvieron un éxito indu­dable en su objetivo de frenar el ritmo de aumento de los precios en esos paises, pero agravaron notablemente las tendencias rece­sivas. Por otra parte, en la mayoría de los países en desarrollo la inflación se aceleró, como resultado de esfuerzos poco afortuna­dos para reactivar la economía con base en políticas expansivas de tipo fiscal y monetario. El caso colombiano constituyó una excepción notable en este contexto, pues la tasa de inflación se mantuvo relativamente estable durante todo el período y al final mostró una tendencia clara a la baja.

1978 . . . . ~ . . . . . . 1979 ........... 1980 ... ........ 1981 .. .... ..... 1982 ...........

CUADRO l- 3

Importaciones mundiales

(Miles do millones dt! USS)

Cambio Mundo o/o

1.244.1 16.1 l. 566.8 26.9 1.928.0 28.0 1.909.3 -1.0 l. 779.3 -6.8

Fu~ te: FMI, Eatadi1tleu Plnand~ru lnlnnac:lonalu..

Paraes Cambio lnduelrlalu %

891.0 16.7 1.143 .o 28.8 1.369. 6 19.8 1.298.5 -5.2 1.219.9 -6.0

Como se ilustra en el cuadro I - 3, la depresión internacional dio lugar, en 1981 y 1982, a una contracción significativa de los volúmenes de comercio, primero en términos reales y luego incluso en términos nominales. Por supuesto, es precisamente esa con­tracción del comercio mundial el principal vehículo para la trans­misión de la recesión. La disminución de la demanda agregada de algunos países, que en este caso fue deliberadamente buscada por sus autoridades económicas como un medio para disminuir la presión inflacionaria, da lugar a una reducción de sus impor­taciones o, lo que es lo mismo, a una caída de las exportaciones que a tales países hace el resto del mundo. A su vez, cada país que experimenta una disminución de sus exportaciones sufre una reducción de su demanda efectiva global, incluyendo en ella la parte que se abastece con importaciones. De esa manera puede generarRe una reacción en cadena que con frecuencia va acom­pañada de una exacerbación del proteccionismo, cuando cada país intenta defender su balanza de pa&os y sus niveles de pro­ducción y empleo "exportando la depresión al vecino".

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Siendo suficientemente desfavorable la evolución de la pro­ducción, los precios y el comercio mundial en ese período, ella se vio agravada por una fuerte tendencia al alza de las tasas de interés en los mercados internacionales de capital, corno resultado de las políticas de estabilización de los países industrializados, basadas en un estricto control de los agregados monetarios. Las tasas de interés en los mercados financieros internacionales al­canzaron en 1981 niveles nunca vistos y aunque posteriormente, en 1982, descendieron apreciablemente en términos nominales, permanecieron muy altas en términos reales. Como más ade­lante tendré la ocasión de analizar con algún detalle, esas altas tasas internacionales de interés se constituyeron en un piso para las tasas domésticas en Colombia, reduciendo así la eficacia de la politica monetaria anticíclica, y se convirtieron en otro factor negativo para la recuperación económica.

,

1975 1976 1977 1978 1979 1980

1981 1

II III IV

1982 1 II

111 IV

CUADRO 1-4

Tasas de interés externas (a)

(Porcentajes)

Libor a tres m eses

.......... . .. . . ........ . 6 .99 • • ••••••• •• •••• •••••• o 5.58 o. o • • ••• o •• • • • •• • • • • •• 6.00 ..... ...... .. .... .. ... 8.73 . .. ... .. .... .. .... .. .. 11 .96 ••• o •• • •• • •••• • •• •• o •• 14 .36

.. ... ........ ......... 16.33 • •• •••• •• o ••• •• •• •• • • • 17.47 . .. . .. .. .. .. . ...... .. ' 18.44 .. .. ... .... .. .. .. ..... 18.30

... . .. . .... ..... ... ... 14.87

. ...... ...... ..... . ... 15.09

.... . .. .. ... . . . . . . .. .. 12 .59 ••• •• ••••• • • •• o o o •• ••• 9.91

Fuente : FMI, Eatadiaticas Financiera. Internadonalea. (a) Promedio del perfodo.

Letras del tesoro de Estados Unidos

5.82 4.99 5.27 7.22

10.04 11 .62

14.37 14.83 15 .09 12 .02

12.89 12.36 9 .71 7 .93

En resumen, el comienzo de la década de los ochenta estuvo caracterizado por una reducción muy sustancial del ritmo de crecimiento económico y del comercio mundial, fuerte inflación y muy elevadas tasas de interés en los mercados financieros internacionales, todo lo cual conformó un ambiente poco pro­picio para el buen comportamiento económico de los países en desarrollo.

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El efecto depresivo que la crisis mundial tuvo sobre la eco­nomía colombiana fue en un principio puesto en duda por al­gunos observadores, más inclinados a atribuir las dificultades a causas internas, susceptibles de fácil modüicación por el Go­bierno, que a aceptar las restricciones impuestas por la situación económica internacional. Hoy la cuestión está ent eramente re­suelta desde el punto de vista histórico, pues es bien sabido lo que ocurrió en ese período en muchos otros países latinoameri­canos que, a düerencia de Colombia, no adecuaron oportuna­mente sus políticas a las nuevas circunstancias. Por lo demás, la depresión mundial siguió ejerciendo una influencia negativa sobre la economía colombiana incluso después de 1982, cuando alcanzó su sima en el mundo desarrollado, sin que la modifica­ción de algunas de las políticas internas a las que algunos atribuían las tendencias recesivas tuviera efectos perceptibles sobre la actividad económica.

2. El f in rie la bonanza cafetera

Durante los últimos años de la década del 70 se invirtió la tendencia de los precios internacionales del café y se pasó de la llamada "bonanza cafetera" a una situación de precios deprimi­dos y de un manejo muy dificil del mercado con base en la restricción de las exportaciones, para s ustentar los precios. La política cafetera es tan delicada e importante que a ella se de­dica un capítulo de esta Memoria. Aquí interesa precisar el efecto depresivo que sobre la economía tuvo la "destorcida ca­fetera".

Los precios internacionales del café alcanzaron sus más altos niveles durante el primer semestre de 1977, y comenzaron a descender en el tercer t rimestre de ese año. Una ''mini-helada" en el Brasil, en agosto de 1978, logró frenar temporalmente la catda de los precios, y durante el segundo semestre de 1979 se produjo incluso alguna recuperación gracias a la intervención de PANCAFE en el manejo del mercado, pero a partir de 1980 la tendencia a la baja fue manifiesta (véase el cuadro I- 5) . Entre el segundo trimestre de 1978 y el segundo de 1982 los precios de los cafés "otros suaves" en el mercado de Nueva York disminuyeron alrededor de un 19% en términos nominales, y un 40 ('~ cuando se deflactan por 1os precios de las importaciones colombianas en ese período. Puesto que ese descenso de los pre­cios hubiera sido mucho mayor de no haberse restringido la

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oferta exportable, dentro de los convenios de cuotas logrados en el marco de la Organización Internacional del Café (OIC), el efecto depresivo de la destorcida cafetera solo puede apre­ciarse cabalmente cuando se tiene en cuenta la evolución de las exportaciones. Entre los años cafeteros 1978/ 1979 y 1981/ 1982 la exportación total del país a miembros de la OIC se redujo de 10.718.000 sacos de 60 kilos a 8.066.000 sacos . Por otra parte, las ventas a países no miembros aumentaron moderadamente de 713.000 a 924.000 sacos. En consecuencia, las exportaciones colombianas del grano disminuyeron en ese período de 11.431.000 a 8.990.000 sacos, esto es, en un 21.3% (cuadro 1- 6).

1977

1980

CUADRO I-5

Precios externos de los cafés "otros suaves" en el mercado de Nueva York

(Promedios trimestrales, en centavos de dólar por libra de 463.6 gramoe)

I 256.20 1978 I 192.95 1979 I 11 288.34 11 172.23 11

III 203.66 III 142 .45 III IV 190.46 IV 143.63 IV I 172.63 1981 I 126.34 II 184 .25 II 122.02 1982 I

III 139 .18 III 123 .37 II IV 120.72 IV 140.62

Fuente: Federación Nacional de Cafeteros, Economía Cafetera, julio 1982.

1977-1978 1978-1979 1979-1980 1980-1981 1981-1982

CUADRO J-6

Colombia - Exportaciones de café

(Miles de sacos de 60 kilos)

A miembros de A paises no Total

. . .. .. . . . • o •• ••• ••

....... .. •• • • o o. o.

..•.. •. o.

la OIC miembros

7.144 415 10 .718 713 10.694 846 8 .311 719 8.066 924

7 .559 11.431 11.540 9.030 8.99()

127.30 160.53 202.77 203.50

147 .91 139 .72

Fuente: Federación Nacional de Cafeteros, Economía Cafetera, septiembre de 1982. (a) Af\oe cafeteroe terminadoe en septiembre 30 .

En vista de la alta participación del café en las exportacio­nes coldmbianas, su comportamiento determinó en buena me­dida el curso total de las exportaciones y la relación de intel'-

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cambio del país. Como se aprecia en el cuadro I - 7, los términos de intercambio para Colombia se deterioraron entre 1978 y 1982 en más de un 25 %. Por otra parte, las exportaciones reales, según cifras de cuentas nacionales, prácticamente no aumenta­ron en 1980, disminuyeron 7.6% en 1981, y volvieron a caer 8.5% en 1982.

CUADRO I -7

Términos de intercambio para Colombia

(lndlces con base 1980 = 100)

(1) (2) VaJor unitario Vnlor unitario

de cxport.nc:iones de Importaciones

1977 ............ 108.9 73.8 1978 o. o •• o •••••• 91.0 82.7 1979 •••• o ..... o. o 89.7 91.2 1980 o •••••• o .... o 100.0 100.0 19181 ...... o o o o .. o. 89 .6 106.1 1982 ..... .... ' ... 88.8 108.4

Fuente: FMl, E•tadi1ti.caa Financler&l Internaelonalu.

3. Efectos recesivos sobre la economía colombiana

(8) 100 X (1) 1 (2)

147.6 110.0 98.3

100.0 84.4 81.9

En el cuadro I - 8 se cuantifica el efecto combinado, sobre la demanda agregada, de las dos principales influencias recesivas que operaron sobre la economía colombiana durante los últimos años de la década de los setenta y los primeros de la actual : depresión mundial y deterioro del mercado cafetero. Cada uno de esos fac­tores incluyó negativamente la demanda agregada a través de sus efectos sobre el ingreso real, vía los términos de intercambio, y a través de la reducción de las exportaciones reales. Con la única excepción del año 1980, en cada uno de los años 1978-1982 el país experimentó una pérdida apreciable por deterioro de sus términos de intercambio en relación con el año inmediatamente anterior. Esa pérdida, medida como porcentaje del PIB, fue es­pecialmente alta en 1978, cuando el precio promedio de las expor­taciones cayó en más de un 16%, mientras el de sus importaciones se elevó en un 12t'f- . Sin embargo, fue también bastante elevada en 1981, cuando representó casi 2.5 ~{ del PIB. Por otra parte, mientras en 1978 la demanda agregada se benefició del extraor­dinario crecimiento de las exportaciones reales, equivalente a un 3.1 "'ro del PIB, en 1981 y 1982 el efecto depresivo de la pér­dida por términos de intercambio se vio considerablemente refor-

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zado por el de la caída de las exportaciones reales. El efecto ne­gativo combinado de Jos dos factores señalados alcanzó un 3.5% del PIB en 1981, y un 2.3% en 1982.

CUADRO 1- 8

Efectos recesivos sobre la economía colombiana (Cnmn Dnrt'ent.njes de l PIB)

1978 1979 1980 11181 1982

l. Pérdida por términos de in-tercambio • o ••••• o • ••••••• -8.49 -1 .66 0.23 -2.47 - 1.16

2. Disminución de exportacio-nes reales •• • •• • o • •• •• •• o. 3 .11 1.47 0.02 -1.01 -1 .19

3. Suma de (1) y (2) o • • • • o • • -0.38 -0.19 0.25 -3 .48 -2.34

Las consecuencias desfavorables de la crisis económica mun­dial y de la "destorcida" cafetera sobre la economía colombiana no se limitaron, por supuesto, a los efectos directos que aquí se ha intentado cuantificar. Por ejemplo, la percepción por parte de los empresarios de la debilidad de la demanda agregada influye adversamente su disposición a invertir, y se convierte, por sí misma, en un factor económico depresivo, nada fácil de contra­rrestar. Sin embargo, el impacto cuantificable de la pérdida en términos de intercambio y de la disminución en exportaciones reales es suficientemente nítido e importante para que sea nece­sario comentar aquí otros aspectos del problema. Es claro que, en ausencia de políticas anticoyunturales, esos dos factores ha­brían podido generar en Colombia una recesión de magnitud comparable a la que experimentaron la mayoría de los países la­tinoamericanos.

No obstante lo anterior, no podría dejar de mencionarse en esta sección un factor adicional que perjudicó el comportamiento económico en 1981. Ese factor es el racionamiento eléctrico que fue necesario establecer como resultado del nivel excesivamente bajo de los embalses, tras un verano demasiado prolongado.

De acuerdo con el informe anual de Interconexión Eléctrica S. A. (ISA) correspondiente a 1981, en ese año se esperaba una dtmanda de energía de 17.769.100 MWH, de los cuales se sumi­nistraron 15.732.670 MWH, para un racionamiento de 2.018.430 MWH, esto es, de un 11.3%. Por supuesto, se procuró evitar que tan drástico racionamiento afectara la producción industrial, pero esto solo se logró parcialmente. El consumo de energía eléc-

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trica para usos industriales, que entre 1978 y 1980 creció en pro­medio a una tasa de 4.6%, se redujo en 1981 en 0.5%. Puesto que al año siguiente el consumo volvió a aumentar, pese a la re­ducción del valor real de la produ,cción manufacturera, es plausi­ble suponer que, en alguna medida, la reducción del consumo en 1981 fue causa y no solamente efecto de la reducción del producto industrial.

4. Criterios para el manejo coyuntural

Como ya se mencionó, las tendencias recesivas generadas por la destorcida cafetera fueron previstas oportunamente. Por eso el programa de inversiones del Plan de Integración Nacional ~e diseñó en tal forma que su ejecución, ampliamente justificada por conside·raciones de desarrollo, jugara también un importante papel anticíclico. Este elemento clave fue reforzado con un ma­nejo expansivo de varios instrumentos de la política macroeconó­mica, que se reseña en la sección siguiente. Sin embargo, se tuvo extremo cuidado en operar de tal forma que la política de estímu­lo a la demanda agregada no implicara un debilitamiento de la estructura económica del país en el largo plazo o el sacrificio de otros objetivos válidos de la política económica.

En particular se estableció como restricción absoluta el que la defensa de la demanda y la pr oducción no se haría a costa de la estabilización de los precios. La experiencia de muchos otros países latinoamericanos que se ilusionaron con la promesa de una transacción útil entre la inflación y el crecimiento muestra cuán acertada fue esta posición del Gobierno colombiano. Aunque esos paises no lograron ninguna ganancia permanente en creci­miento, vieron elevarse su inflación a niveles extraordinarios (véase el cuadro 1- 2). El caos económico que se produjo como resultado de todo esto forzó posteriormente a esos países a im­plantar programas de estabilización muy estrictos, y a aceptar reducciones absolutas en la producción para tratar, penosamente, de volver a tasas de inflación manejables .

Otra restricción importante para el manejo de la coyuntura consistió en la preservación de las reservas internacionales. N o pod{a preverse en 1980 y 1981 que el cierre del mercado inter­nacional de capitales para Latinoamérica, a partir de 1982, baria indispensable contar con amplias reservas para evitar una re­cesión aún más profunda en ese momento. Sin embargo, el co-

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nocimiento de la historia económica del país, y en particular de las crisis cambiarias vividas en épocas todavía recientes, hizo que el gobierno del presidente Turbay Ayala mantuviera una actitud muy prudente en esta área, evitando sacrificar las re­servas en aras de la reactivación económica . Esta considera­ción resulta especialmente pertinente para evaluar la política monetaria, cambiaria y de tasas de interés adoptada en esos años, puesto que los efectos que tales políticas pueden tener sobre la balanza de pagos limitan de manera importante la ca­pacidad de maniobra para estimular la demanda agregada.

En forma más general debe señalarse aquí que la concepción básica del Plan de Integración Nacional, orientado al fortaleci­miento estructural de la economía, implicaba la renuncia a utili­zar con propósitos coyunturales mecanismos de apoyo a la de­manda agregada que debilitaran en el largo plazo el aparato productivo o la capacidad de dirección y control de la política económica.

5. Él manejo de la coyuntura

Las políticas macroeconómica y cafetera serán analizadas en detalle en lós capítulos siguientes de esta Memoria. Aquí in­teresa mostrar, a grandes rasgos, cómo los diversos instrumentos de la política económica fueron manejados para lograr que Colombia, pese a enfrentarse a circunstancias externas especial­mente adversas, sorteara la crisis con mayor éxito que la mayo­ría de los países latinoamericanos. Con ese objetivo se ha construido el cuadro I - 9 en el cual se presentan en forma es­quemática los principales elementos de la política coyuntural. A continuación se examinan someramente esos elementos.

Sustenta,ción parcial del precio interno del café

Si la brusca caída de los precios internacionales del café se hubiera reflejado en una disminución proporcional inmediata de los precios domésticos, ello habría tenido un impacto desastroso no solo sobre el gremio cafetero sino sobre toda la economía. Por esa razón el Gobierno, mediante un ejemplar pr oceso de concertación con el gremio cafetero, efectuado en el Comité de Cafeteros, logró que el precio doméstico nominal fuera aumen­tado en' cada uno de los años 1979-1982 en un porcentaje mode­rado, suficiente para suavizar el efecto externo sobre los produc-

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CUADRO 1- V

Indicado~ de la politica económica coyuntural

l. Precio interno del café, en diciembre (pesos) .......... ......... .

2. Impueato ad valorem sobre exportaciones del café ( % ) .••.••.•• • •

3. In~rresos efectivos. corrientes del Gobierno Nacional, sin CEC, como porcentaje del PIB ............................... .. . . .. .. . ... . . .

4. Gastos efectivos de inversión del Gobierno Nacional, como porcentaje del PIB ............ . ............ . ....... .. . .. .. . .............•..

6. Gastos efectivos totales del Gobierno Nacional, como porcentaje del PIB

6. Superávit o déficit (-) económico del Gobierno Nacional, como por-centaje del PIB ................................................. .

7. Crecimiento anual de los medios de pago ( o/o) ..•.••.... . ..•. .•. • . • •

8. Reservas bancarias/ depósitos en cuenta corriente (promedio anual) ..

9. Incremento de las colocaciones del sistema bancario (%) .. ... .. .. .

10. Ribno de devaluación anual frente al dólar ( o/o ) • .•• . ... •..• ••.•••.

11. Incentivos a las exportaciones menores como porcentaje del valor de reintegros ........ . .... . .. . ................... .. .. .. . .. ..... . • . . .

19'77 1V78 un 19BO UBl 1982

7.300 7.300 8.300 9 .200 10.380 11.060(junio)

17.0 16.0 16.0 13.0 12.0 12.0(junio)

8.6

2.3

8 .0

0.6

30.4

0.679

41.9

4.6

8.8

2.3

8.6

8.3 8.3

2.2 2.6

9.1 10.8

0.8 --0.8 -2.0

30 .3 24 .2 27.9

0.619 0.664 0 .691

22 .7 16.0 51.2

8.0 7.3 16 .7

8 .2 11 .7 11.3 11.7

7.8

s.o 10.7

-2.9

21.2

0.667

43.0

16.0

12.6

8.1

8.2

11.6

-8.4

23.9 (junio)

0.624(junio)

40.0(junio)

17 .8(junio)

Fueute: Elaborado con bue en datoe d. la Rn-iata del Banco de la ~6bU ea, ueept.o (11), bu&do en el trabajo de A. Oearopo, "La evolue16n aeneral del Metor utemo ., loa llnHmlcnt.oa de la polltica econ6mfca", mimeo, 1982.

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tores, y extenderlo en un período más amplio, sin sacrificar por otra parte la ~olidez financiera del Fondo del Café ni impedir el necesario proceso de ajuste. Debe subrayarse que no se trataba de mantener el precio real como si nada hubiera sucedido en el rnercado internacional. Tal cosa, además de un imposible finan­ciero para el Fondo del Café, hubiera sido un despropósito desde el punto de vista de asignación de recursos en el largo plazo. Entre diciembre de 1978 y junio de 1982 el precio doméstico de la carga de café pasó de $ 7.300 a $ 11.050, lo que representa un aumento nominal de 51 %, y una disminución real de alre­dedor de un 33 %. Esa disminución del precio real, extendida en un período de varios años, permitió atenuar los efectos depre­sivos que sobre la economía doméstica tenía el deterioro del mercado internacional del café, sin estimular nuevas siembras y facilitando, en cambio, el ajuste gradual de la producción en la dirección correcta.

Para poder adelantar esa tarea de sustentación parcial del precio interno sin sacrificar otros objetivos de la política cafe­tera los demás instrumentos fueron manejados en forma con­secuente. En particular, el impuesto ad-valorem a las exporta­ciones de café se redujo entre diciembre de 1978 y junio de 1982 en cuatro puntos porcentHales, de 16 7c a 12%, y el porcen­taje de retención fue disminuido en ese período de 80 % a 35% .

Politica fiscal

El manejo fiscal en su componente de gasto público jugó un extraordinario papel dentro de la política de estabilización, sin perjuicio de un esfuerzo sostenido del Gobierno para mejorar la estructura fiscal con propósitos de largo plazo.

La política tributaria no se utilizó con objetivos coyuntu­rales, puesto que su falta de flexibilidad, relacionada con el pro­ceso legal de modificación de las normas tributarias, la hace inapropiada como instrumento de manejo de corto plazo. Sin embargo, conviene precisar dos puntos en relación con el posible efecto de la estructura impositiva sobre la actividad económica en ese periodo. El primero es que las únicas modificaciones de fondo introducidas en esa estructura están contenidas en la Ley 20 de 1979, conocida justamente como "Ley de alivio tributario" puesto que mediante ella se elevó del 60 al lOO % el ajuste de las tarifas del impuesto a la renta por concepto de inflación, se dio un trat~miento tributario más favorable a las ganancias ocasio­les y se crearon estímulos a la inversión efectuada por sociedades

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anónimas abiertas y a la actividad ganadera . En otras palabras, aunque la modificación de la estructura tributaria no se realizó con un criterio de corto plazo, cosa que hubiera sido definitiva­mente inconveniente en vista de su relativa rigidez, sus efectos coyunturales fueron positivos. El segundo punto tiene que ver con el peso relativo de la carga tributaria en esos años. Tal como se aprecia en el cuadro I- 9, los ingresos corrientes efectivos del Gobierno Nacional, sin considerar los correspondientes a uti­lidades de la Cuenta Especial de Cambios provenientes de manejo de reservas y compraventa de divisas, pasaron de r epresentar 8.8'i~ del PIB en 1978 a 8.3% en 1980 y 7.8% en 1981. Este resultado refleja parcialmente la "elasticidad" de los impuestos con respecto al ingreso nacional, que hace que los recaudos tri­butarios crezcan menos que proporcionalmente cuando disminuye el ritmo de la actividad económica, ej erciendo asi un favorable efecto anticiclico. En alguna medida también refleja, por su­puesto, una tendencia inconveniente al aumento de la evasión de las obligaciones tributarias, que el Gobierno intentó corregir mediante la presentación de ciertas leyes en el Congreso, tal como se reseña en el capítulo de esta Memoria correspondiente a ]a politica tributaria . Aquí es pertinente señalar que, en contra ce lo manifestado con alguna f recuencia en esa época por sectores interesados en obtener aún mayores beneficios fiscales, la carga tributaria efectiva, lejos de convertirse en un factor agravante de la recesión, fue significativamente menor en 1981 que en 1978, un año de alto crecimiento del PIB.

El gasto total del Gobierno Nacional, por otra parte, elevó apreciablemente su par t icipación en el PIB, de 8.5 'lc· en 1978 a 10.7 <;~ en 1981, y ejerció una clara influencia anticiclica. Como se discute con detalle en otro capítulo de esta Memoria, el in­cremento de los gastos de funcionamiento en ese periodo estuvo (:n buena parte determinado por las llamadas "transferencias" de carácter legal, y en verdad excedió los limite~ que el Gobierno consideraba apropiados. Para decirlo con toda claridad, un cre­cimiento tan elevado de esos gastos no fue resultado deliberado de una politica coyuntural, que hubiera sido en ese cae:o extre­madamente miope, sino la consecuencia de restricciones legales y de limitncioncs administrativas para controlar su expansión, que no pudieron ser totalmente superadas a pesar de los esfuer­zo efectuados por la administración a través, entl'e otras cosas, rle la Jll'P. entnción de leyes en el Congreso sobre estas materias.

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Muy distinto es el caso del comportamiento de la inversión pública. En el Plan de Integración se previó oportunamente que el cambio en la situación del mercado cafetero mundial debili­taría la demanda efectiva y haria necesario que el gasto público entrara a jugar un papel compensatorio. ¿Qué mejor forma de hacer esto que ejecutando un programa de inversiones públicas cuidadosamente seleccionadas y diseñadas para que hicieran, al mismo tiempo, una contribución decisiva al desarrollo del país en el largo plazo? Inversiones como las efectuadas en el sector eléctrico, en el sector petrolero, en carreteras y comunicaciones, y en proyectos tan importates como el del níquel de Cerromatoso y el carbón de El Cerrejón.

La inversión efectiva (gastos de Tesorería) efectuada por Pl Gobierno Nacional se elevó de $ 25.978 millones en 1979 a $ 61.166 millones en 1982, eEto es, a una tasa promedio de 53.4 % en esos años, aproximadamente el doble de la tasa de inflación. Entre el primer semestre de 1981 y el primero de 1982 los gas­tos de inversión de la Tesorería se elevaron en 29.7 % . Cabe poca duda que, si este esfuerzo de inversión no se hubiera rea­lizado, no ... olamente se habria perdido la oportunidad de dar un fuerte impulso al desarrollo del país sino que los efectos de la crisis mundial y cafetera sobre la actividad económica hubieran sido mucho más pronunciados.

Politicas monetaria y financiera

La historia económica colombiana contiene evidencia más que suficiente sobre la estrecha relación que existe, en el me­diano plazo, entre el crecimiento de los medios de pago y el ritmo de inflación, y también sobre la debilidad y escasa duración de los efectos que la expansión de la oferta de dinero tiene sobre la producción real y el empleo. Esto significa que el control de los medios de pago es un instrumento idóneo para el logro del objetivo de estabilización de los precios, pero sumamente inefi­ciente para la reactivación económica. En consecuencia, la po­litica monetaria de la administración Turbay Ayala, aunque tuvo muy presentes la~ limitaciones impuestas por la coyuntura, y se ejecptó con bastante moderación pt·ocurando no exacerbar las tendencias recesivas, no podría calificarse en propiedad como anticiclica.

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Los medios de pago crecieron a una ta~a de 21.2% en 1982 y solo ligeramente mayor en el primer semestre de 1982. Di­fícilmente podría ese comportamiento monetario calificarse de excesivamente restrictivo, aunque ciertamente el aumento de la oferta de dinero fue algo más lento que en los años anteriores. Por otra parte, tal como se analiza con detaJle en el siguiente capítulo, el Gobierno fue corrigiendo gradualmente, sin sacrificar el control de los medios de pago, las distorsiones y rigideces que se habían creado algunos años antes con la introducción de instrumentos corno el encaje marginal del 100~ sobre los de­pósitos, y con otros mecanismos que en su momento fue nece­sario emplear para evitar un desbordamiento monetario. De esa manera, el coeficiente de re~ervas bancarias a depósitos, que como promedio anual alcanzó un máximo de 0.691 en 1980, des­cendió gradualmente hasta situarse en 0.624 en junio de 1982.

El control monetario no tiene por qué implicar una restric­ción exagerada del crédito, puesto que cuando este se efectúa en forma económicamente sana no es alimentado con recursos de emisión sino con ahorro voluntario de la misma comunidad. Gracias a una po1ftica de tasas de interés realü:: tas, que tenía en cuenta la evolución de las tasas de interés en la economía internacional y las expectativas de los ahorradores, se iogró elevar extraordinariament e el ahorro financiero y las colocacio­nes del sistema. Las colocaciones de los bancos comerciales aumentaron en más de un 51 '/t en 1980, un 43~ en 1981 y un 407c en el período anual terminado en junio de 1982. Por otra parte, las colocaciones totales del sistema financiero, incluyendo la Caja Agy aria, el Banco Centra l Hipotecario, las corporaciones financieras y las corporaciones de ahorro y vivienda pasaron de $ 254 .953 millones en diciembre de 1979 a $ 577.000 millones en junio de 1982, lo que implica un ritmo de crecimiento anual promedio de 38.7Cfi .

Aunque el siguiente capítulo está dedicado a un análisis a fondo de la polilica monetaria y financiera, no sobra mencionar en e~la sección un aspecto de esa política de extraordinaria im­portancia para el manejo de la coyuntura: Ja limitación que la movilidad internacional de capitales implica para la manipula­ción de las tasas de interés domésticas. Ese es un problema bien conocido en la teoría económica, y bien documentado en la práctica de la política. Si la tasa de interés doméstica se reduce por debajo de la tasa de interés internacional más el ritmo espe-

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rado de devaluación, tenderá a producirse una fuga de divisas que deteriora la balanza de pagos y frustra, en última instancia, los esfuerzos para disminuir la tasa de interés y reactivar la economía de esa manera. Por supuesto, la existencia de con­troles cambiarios puede constituir un freno bastante eficaz a la salida de capitales, mientras el diferencial entre la tasa de interés doméstica y la internacional, ajustada esta última por expectativas de devaluación, no sea demasiado grande. Sin embar­go, el intento de reducir la tasa de interés doméstica sin tener en cuenta las limitaciones mencionadas elevaría de tal manera el atractivo de mantener activos extranjeros, en comparación con activos nacionales, que la fuga de capitales, efectuada bajo los disfraces más diversos, seria imposible de evitar.

Política cambiaría

A partir de 1980 el ritmo de devaluación anual del dólar aumentó sustancialmente, y comenzó a recuperarse algo del te­rreno perdido durante los años anteriores, cuando las circunstan­cias cambiarias relacionadas con la "bonanza cafetera" hicieron necesario moderar los reajustes cambiarios. Entre diciembre de 1979 y junio de 1982 la devaluación fue en promedio de 16.1%, en comparación con un ritmo promedio de 6.6% entre 1976 y 1979. Este mayor ritmo de devaluación contribuyó, sin duda, al man­tenimiento de las exportaciones no tradicionales, a la defensa de los ingresos del gremio cafetero y a la protección de la indus­tria nacional frente a importaciones competitivas.

No sobra señalar que las restricciones que la movilidad de capital impone sobre un manejo monetario de tipo expansionista son también pertinentes para la política cambiaría. Es evidente que un ritmo muy elevado de devaluación anual, que pueda ser prevista con razonable seguridad, se convertiría en un incentivo para la sustitución de activos internos por activos nominados en divisas. Esta consideración, además de la de los efectos late­rales de la devaluación sobre la inflación doméstica, jugó un papel en las decisiones sobre esta materia. En las circunstancias colom­bianas y mundiales de ese período un ritmo mayor de inflación, o un mahejo cambiario diferente, con propósitos de reactivación económica hubiera estado por completo injustificado.

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Politica de comercio exterior

La política de comercio exterior se manejó durante la admi­nistración Turbay Ayala principalmente con criterios de largo plazo, tal corno se analiza con detaJle en el capítulo correspondiente de esta Memoria. Aquí simplemente mencionaré que los posibles efectos de corto plazo de esta política de ninguna manera explican la disminución en el ritmo de actividad económica.

En lo que concierne a las exportaciones, el valor total de los incentivos, expresado como porcentaje de los reintegros, mostró una tendencia al alza en el período 1978-1981. Esto porque mien­tras el porcentaje de subsidio a través del Certificado de Abono Tributario permaneció esencialmente inalterado el valor real de los subsidios impllcitos en el crédito concedido por PROEXPO se elevó apreciablemente.

Con respecto a las impor taciones, un estudio efectuado por Luis J. Garay sobre su comportamiento en el período 1978-1982*, llegó a conclusiones muy precisas en esta materia :

a) El manejo arancelario estuvo orientado principalmente a reducir la dispersión de los aranceles pero no afectó significati­vamente ni el nivel ni la estructura de protección efectiva.

b) Aunque el número de posiciones arancelarias trasladado al régimen de libre importación fue relativamente grande, los ín­dices de penetración de las importaciones en la producción total no aumentaron y, por el contrario, disminuyeron en 1981.

En otras palabras, no podría atribuirEe a las importaciones E:l debilitamiento de la producción industrial.

Resultados del manejo coyuntural

En el cuadro I- 10 se re~urne la evolución de las principales "variables-objetivo,. de la politica económica en el período 1978-1982. Puede apredarse que si bien la tasa de crecimiento del Pro­ducto Interno Bt uto real disminuyó apreciablemente como resul­tado de los factores anotados, en Colombia se evitó el tipo de recesión profunda que durante los primeros años de esta década afectó a la mayor parte de los países latinoamericanos. Por otra parte, los objetivos de moderar la tasa de inflación, de

• Gntay, Luis J. - La Política de lmportadones 1978-1982. Una eva­luación, mimeo, Bogotá, junio de 1982.

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preservar niveles relativamente adecuados de empleo y de de­fender las reservas internacionales se cumplieron en forma muy satisfactoria. La tasa de inflación se redujo gradualmente de 28.8 % en 1979 a 23.5 r'<- en julio de 1982. La tasa de desempleo se mantuvo relativamente estable en el período, oscilando entre 8.5 7o y 9.3 % . Las reservas internacionales, por su parte, lle­garon a su punto más alto en diciembre de 1982, US$ 5.630 millones y en julio de 1982 eran de US$ 5.160 millones.

CUADRO l- 10

Resultados económicos

1978 1979 1980 1981 1982

Tasas de crecimiento del PIB real ( o/o ) . . . . . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . 8.5 6.4 4.1 2.3 0.9

Inversión bruta fija real como por-centaje del PIB . . . .. . . . . . . . . . 15 .4 15.4 16.8 17.7 17.9

Tasa de inflación anual para con-sumidotes ( % ) . . . . . . . . . . . . . . . . 18.4 28 . 8 26 . 9 26.4 23.5*

Tasa de desempleo (junio) ( % ) . . 7. 6 8. 5 9. 3 8. 5 9. O Reservas internacionales netas, US$

milfones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. 482 4.106 5. 416 5. 630 5 .160*

Fuente: Revista del Banco de la República, y Cuentas Nacionales del DANE. • Julio.

Un punto que merece destacarse es el aumento de la inversión bruta fija durante esos años. Como porcentaje del PIB la in­versión pasó de 15.4 % en 1979 a 17.9 /t en 1982. Ese comporta­miento contrasta fuertemente con lo ocurrido en la mayoría de l9s países latinoamericanos donde las dificultades fiscales y cam­biarías llevaron a sacrificar la inversión real y, por ende, en una alta proporción las posibilidades de desarrollo futuro. Como se señalaba en la conferencia dictada en julio de 1981 ante la reunión local del Grupo de Consulta para Colombia:

"De no haber sido por la existencia de un marco de política económica definido desde finales de 1978, la economía nacional esta­ría pasando por una verdadera recesión y su pronóstico sería reser­vado. Por eso no va a suceder. La actual coyuntura y sus dificultades son superables. Más adelante, cuando se mire retrospectivamente a los años de 1980 y 1981, será fácilmente apreciable que la política económica del actual gobierno cumplió los dos requisitos a que yo hiciera referencia a l comienzo de mi presentación. Es decir, partió de una interpretación clara y correcta de la realidad y de la perspectiva económica que la rodeaba. Y segundo, tuvo sentido de dirección y concepción de largo plazo. Y, lo más importante, en ningún momento improvisó soluciones, abandonó sus objetivos básicos, o perdió el control de lo que ocurría en la economía".

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