El Presupuesto

5/24/2018 El Presupuesto

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INSTITUTO NACIONAL

DE ADMINISTRACINPUBLICA

MINISTERIODE ADMINISTRACIONES

PBLICAS

Bloque III. Gestin Financiera

1. El presupuesto: concepto. Los principios presupuestarios.

El ciclo presupuestario. El presupuesto por Programas:concepto y fases. El presupuesto en Base Cero: terminologa y

desarrollo del proceso presupuestario.

Madrid, Marzo 2006

Este material es propiedad del Instituto Nacional de Administracin Pblica estando disponible en la pgina webdel Organismo. Se autoriza su reproduccin siempre que se garantice la gratuidad de su distribucin, as como la

expresa referencia al Instituto.

Estos temas han sido elaborados por distintos expertos, coordinados por la Escuela de Seleccin y Formacin,con el objeto de proporcionar una ayuda a los candidatos en la preparacin de las pruebas selectivas de accesopor promocin interna al Cuerpo General Administrativo de la Administracin del Estado.

Se advierte que constituyen un material de apoyo de carcter orientativo, que en modo alguno agota la materia dela que trata, ni ha de entenderse como garanta de superacin de las pruebas. El contenido de los temas no

compromete al rgano de seleccin, que est sometido unicamente a las reglas, baremos o valoraciones deaplicacin al proceso selectivo.


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BLOQUE III GESTIN FINANCIERA

1. EL PRESUPUESTO: CONCEPTO. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS.EL CICLO PRESUPUESTARIO. EL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS:CONCEPTO Y FASES. EL PRESUPUESTO EN BASE CERO:

TERMINOLOGA Y DESARROLLO DEL PROCESO PRESUPUESTARIO.

1. CONCEPTO

El presupuesto es posiblemente el documento de mayor trascendencia para las

Administraciones Pblicas. Esta importancia procede de su naturaleza plural. Por unaparte es un documento jurdico que autoriza y vincula a las Administraciones para la

realizacin de los gastos y los ingresos con los que cumplir con las funciones decididas

por la sociedad, y que se pueden concretar en las tradicionalmente atribuidas al sector

pblico (intervencin en la vida econmica; prestacin de bienes pblicos; asignacin y

redistribucin de la riqueza). Por otra, el presupuesto constituye la tcnica de gestin

ms potente de la que disponen las Administraciones, toda vez que proporciona una

informacin muy valiosa para la mayor eficiencia y eficacia en el cumplimiento de esas

funciones. Finalmente, constituye una garanta para los administrados, por cuanto la

actividad de la Administracin se dirige hacia finalidades concretas y conocidas, y est

sometida a control.

De una manera amplia, el presupuesto puede definirse como un documento financiero

en el que se refleja el conjunto de gastos que se pretenden realizar durante un perodo de

tiempo determinado y el detalle de los ingresos que se prevn obtener para su

financiacin.

El presupuesto representa una tcnica utilizable tanto en la esfera privada como pblica.

Sin embargo, si en la primera el presupuesto tiene una naturaleza meramente

orientativa, en la segunda es plenamente vinculante y limitativa para el gestor pblico.

Su uso en el mbito pblico apareci en el s XVIII y se generaliz en el XIX con la

implantacin del Estado de Derecho y el principio de divisin de poderes, estando por

tanto estrechamente ligado al sistema democrtico liberal.

Sujustificacin deriva entre otras razones de:

el volumen, magnitud y diversificacin de la actividad estatal la necesidad de obligar al ejecutivo a cumplir el mandato recibido del legislativo

la necesaria intervencin del Estado en la economa

De este modo, el presupuesto se configura como un instrumento propio de la Hacienda

Pblica y en l aparecen reflejados los bienes y servicios que sta adquiere, as como

sus transferencias al sector pblico y sus ingresos fiscales. En tanto que esqueleto del

Estado, su vinculacin con la poltica econmica es esencial. La importancia del

presupuesto rebasa los lmites del sector pblico de la economa, puesto que afecta de

forma fundamental al funcionamiento global de todo el sistema econmico.

En cuanto herramienta de gestin nos permite identificar el coste-beneficio de losobjetivos pblicos previstos, al tiempo que permite el control y evaluacin del


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desarrollo presupuestaria comprobando el grado de cumplimiento de las previsiones en

l contenidas.

En definitiva, el presupuesto da respuesta a tres preguntas: Qu bienes (o servicios)

producir? cmo producirlos? para quin?.

Partiendo del concepto de presupuesto, antes sealado, se han diferenciado

tradicionalmente tres perspectivas o conceptos posibles, que responden a diferentesefectos del mismo:

- Econmico

- Poltico

- Jurdico

1.1. Concepto econmico

La actividad financiera necesaria para desarrollar la actuacin del Sector Pblico, queacta con recursos escasos para el logro de los diferentes fines, se desarrolla mediante

los presupuestos pblicos.

Los ingresos y gastos se asignan mediante el presupuesto, que es por tanto, desde una

ptica macroeconmica, un instrumento para la asignacin de recursos.

En definitiva, el presupuesto es un instrumento de racionalizacin y organizacin dela actividad financieray, en general, de la actuacin econmica del sector pblico.

Asimismo, el presupuesto refleja el plan econmico del grupo poltico dominante y se

convierte en el principal instrumento para la planificacin de la Poltica econmica, lo

que enlaza y lleva a la segunda de las concepciones.

1.2.Concepto poltico

Ms all de este concepto (o efecto) econmico, el presupuesto cumple una

importantsima funcin poltica, pues permite, en cuanto que presenta de forma unitaria

el plan de actuacin econmica del sector pblico al correspondiente nivel, emitir un

juicio razonado sobre dicha actuacin. En este sentido afirm CAVOUR1Dadme unpresupuesto bien hecho y os dir como est gobernado el pas. Es pues, el principal

documento de control de la accin del gobierno.

El presupuesto es as un modo de asignar recursos financieros a travs de decisionespolticas. El modelo estar condicionado por la organizacin poltica y administrativade cada pas. Se erige as el presupuesto como una decisin poltica adoptada por el

rgano competente en la materia; como se ha sealado, es el programa de actuacin

gubernamental para un ao.

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Camilo Benso, Conde de Cavour (1810 1861) . Primer Ministro del Piamonte y Cerdea desde 1852. Su gobierno se caracteriz por la polticade alianzas que llev a cabo con otros estados para acabar con el dominio austraco y lograr la unidad de Italia.


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El origen de este concepto se halla en el control del Legislativo al Ejecutivo para que no

gaste libremente los tributos que ha recaudado de los ciudadanos.

Ahora bien, la autorizacin y aprobacin de los gastos propuestos por el Ejecutivo en

las cmaras representativas tiene consecuencias distintas segn se trate de un regmen

poltico parlamentario o presidencialista.

1.3. Concepto jurdico

Por ltimo, el presupuesto tiene en el caso de los entes pblicos, una importante

significacin jurdica.

Al ser el presupuesto un acto derivado del poder legislativo, adquiere forma de ley; se

torna pues en un acto legislativo mediante el cual se autoriza el montante mximo de los

gastos que puede realizar el ejecutivo, y las vas de financiacin de los mismos, durante

un periodo de tiempo determinado.

Por tanto, el presupuesto se convierte en una autorizacin normativa que obliga al

Ejecutivo a realizar nicamente los gastos en l previstos. Ahora bien, respecto a los

ingresos los mismos no tienen carcter limitativo sino que se autoriza una estimacin de

lo que se prev recaudar para financiar los gastos.

En cuanto a la naturaleza jurdica de la Ley de presupuestos, la controversia acerca de si

dicha ley deba considerarse ley formal (revisten forma de ley por provenir del

Parlamento, pero no contienen verdaderas normas jurdicas) o ley material (es decir, se

trata de una autntica norma jurdica) en la actualidad ha perdido importancia, de modo

que para unos es una ley ordinaria y para otros una ley ordinaria con un procedimiento

legislativo especfico de tramitacin.

Por otra parte, se ha planteado si la funcin presupuestaria atribuida a las Cortes

Generales es distinta de la legislativa, como se desprende de lo dispuesto en el artculo

66.2 de la Constitucin, cuando indica:

Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus

Presupuestos, controlan la accin del Gobierno y tienen las dems competencias que

les atribuye la Constitucin.

A este respecto debe sealarse que el Presupuesto tiene la consideracin plena de Ley sibien con ciertas peculiaridades; ms an, disfruta de reserva absoluta de ley, por lo que

en este campo no cabra el decreto-ley, ni siquiera el decreto legislativo.

Es la Constitucin Espaola de 1978 la que nos otorga una definicin legal del

presupuesto; as seala en su artculo 134.2 que Los Presupuestos Generales del

Estado tendrn carcter anual, incluirn la totalidad de los gastos e ingresos del Sector

Pblico Estatal y en ellos se consignar el importe de los beneficios fiscales que afecten

a los tributos del Estado.

Al hilo de esta definicin, el artculo 32 de la Ley General Presupuestaria (Ley 47/2003,

de 26 de Noviembre) establece que Los Presupuestos Generales del Estadoconstituyen la expresin cifrada, conjunta y sistemtica de los derechos y obligaciones


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a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los rganos y entidades que forman

parte del sector pblico estatal.

Tras abordar el concepto de presupuesto, as como sus aspectos fundamentales

pasaremos a continuacin a examinar los principios presupuestarios.

2. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS

Con la expresin principios presupuestarios nos estamos refiriendo a una serie de

reglas que resumen la disciplina de la institucin presupuestaria y cuyo respeto asegura

el cumplimiento de la finalidad bsica de dicha institucin: permitir el control

parlamentario del proceso de asignacin de los recursos pblicos as como la

correspondencia entre dicha asignacin y su ejecucin.

Desde el nacimiento de la institucin presupuestaria, su elaboracin est supeditada al

cumplimiento de una serie de principios informadores. Estos principios han ido

evolucionando a lo largo del tiempo, conforme lo haca la situacin econmica y

poltica de las naciones. Los principios tratan de dar respuesta a tres preguntas bsicas:

Quin debe disear el presupuesto? Cmo debe ser dicho presupuesto? En funcin

de qu criterios econmicos se elabora el presupuesto? La respuesta se encuentra en los

principios polticos, contables y econmicosrespectivamente.

La elaboracin de una serie de principios presupuestarios como pilares en los que

habran de sustentarse cuestiones de tanto calado como el contenido de un presupuesto,

su elaboracin formal o las normas de disciplina poltico administrativa a que ha de

someterse, fue tratada tempranamente por la escuela econmica clsica, que alumbr losllamados principios presupuestarios clsicos.

El conjunto de estos principios, si bien se han mantenido en los diversos tratamientos

otorgados a la problemtica presupuestaria, han perdido en muchos casos laimportancia que se les concedipor la ya mencionada escuela econmica clsica. Estacesin de vigor y aplicacin se aprecia claramente, entre otros, en el principio de

competencia como a continuacin veremos.

2.1. Principios polticos

Basados en la doctrina de la divisin de poderes y en la soberana popular caractersticasdel siglo XIX, estos principios estn encaminados a conseguir el mximo control del

ejecutivo.

De este modo, para controlar la autorizacin presupuestaria del Legislativo al Ejecutivo,

las normas constitucionales establecen una serie de principios que deben informar el

proceso presupuestario.

Los principios polticos caractersticos del presupuesto clsico han sido tradicionalmente

los siguientes:

o Competencia: Garantiza el equilibrio de poderes, en base al siguiente reparto decompetencias: el Legislativo aprueba el presupuesto y las cuentas generales; el


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ejecutivo prepara y ejecuta el presupuesto; el judicial fiscaliza.

El Parlamento como representante de la soberana popular en ejercicio de la competencia

legislativa, autoriza los presupuestos del Ejecutivo. El Gobierno tiene la competencia para

la elaboracin y ejecucin de los presupuestos autorizados. Es el principio fundamental.

En Espaa fueron las Cortes de Cdiz de 1812 las que asignaron al Parlamento uno de

los cometidos ms importantes del Derecho Presupuestario: La potestad de determinar

los gastos de la Administracin Pblica y la de fijar los ingresos igualmente pblicos.

La vigente Constitucin de 1978, determina en su artculo 134.1:

Corresponde al Gobierno la elaboracin de los Presupuestos Generales del Estado y

a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobacin.

Pese a su vigencia, la intensidad en la aplicacin de este principio se ha relajado a lo

largo del tiempo. La prevalencia del Parlamento ha dado paso a un mayor protagonismodel Ejecutivo, limitndose alguna de las facultades parlamentarias en esta materia (por

ejemplo, la prohibicin de incrementar el volumen global de las dotaciones

presupuestarias).

o Universalidad: Los presupuestos debern incluir la totalidad de los ingresos ygastos pblicos sin minoraciones. En consecuencia, el Ejecutivo nicamente podr gastar

los importes contenidos en el presupuesto. Los ingresos tienen, no obstante, carcter

estimativo y no vinculan al Gobierno en su cuanta.

La Constitucin contempla este principio en el artculo 134.2, antes citado, cuando

establece que los Presupuestos incluirn la totalidad de los gastos e ingresos del SectorPblico Estatal.

o Unidad: Todos los ingresos y gastos pblicos se incluirn en un solo presupuesto,prohibiendo la existencia de presupuestos extraordinarios y especiales. Es una

consecuencia del principio de universalidad y tiene por objeto facilitar al Legislativo el

ejercicio del control presupuestario.

o Especialidad: El Parlamento al aprobar los presupuestos elige una serie dealternativas y los recursos precisos para financiarlas. Dichas elecciones, vinculan al

Ejecutivo y deben ser cumplidas en su ejecucin. Incluye las denominadas especialidadespresupuestarias con una triple acepcin: para un determinado destino (cualitativa); por un

determinado importe (cuantitativa) y para un perodo de tiempo determinado (temporal).

La Ley General Presupuestaria, antes citada, recoge la triple manifestacin de este

principio a lo largo de su articulado:

Artculo 42: Los crditos para gastos se destinarn exclusivamente a lafinalidadespecficapara la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos o a la queresulte de las modificaciones aprobadas conforme a esta Ley.

Artculo 46: Los crditos para gastos son limitativos. No podrn adquirirsecompromisos de gastoni adquirirse obligaciones por cuanta superioral importede los crditos autorizados en los estados de gastos...


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Artculo 49. Con cargo a los crditos del estado de gastos de cada presupuesto

slo podrn contraerse obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, servicios y

dems prestaciones o gastos en general que se realicen en el propio ejerciciopresupuestario, sin perjuicio de las salvedades establecidas...

o Anualidad: La autorizacin parlamentaria del presupuesto, ha de tener unavigencia determinada, el denominado ejercicio presupuestario, que en la mayora de los

pases coincide con el ao natural y transcurrido el cual perder su valor, salvo que se

prorroguen. Como excepcin a este principio y por la naturaleza de determinados

crditos se prev la plurianualidad para alguna clase de gastos (ejemplo: las

inversiones), o el pago de obligaciones de ejercicios anteriores con cargo al presupuesto

corriente.

Recogido en el artculo 134.2 de la Constitucin, el principio de anualidad se identifica

con el principio de especialidad temporal de los crditos que se ha visto ms arriba. Viene

recogido con mayor detalle en el artculo 34 de la LGP.

De los principios recogidos en la LGP se deduce que el principio de anualidad debe ser

puesto en combinacin con la programacin presupuestaria. As, el artculo 24 establece

que: La gestin del sector pblico estatal est sometida al rgimen de presupuesto anualaprobado por las Cortes Generales y enmarcado en los lmites de un escenario plurianual.

o Publicidad: Los ciudadanos deben tener conocimiento sobre el destino de losrecursos que se financian con los tributos que pagan. La publicidad no slo debe

producirse durante el debate de aprobacin y con la publicacin de la presupuesto

aprobado, sino tambin a lo largo de su gestin mediante informes, comparecencias e

interpelaciones al Gobierno por el Parlamento.

2.2. Principios contables

La contabilidad pblica tena para los clsicos un carcter de instrumento de control

presupuestario, comprobando que los recursos son gestionados conforme a los principios

polticos y econmicos.

Los principios contables son, en definitiva, una traduccin a la tcnica contable de los

principios polticos. Son los siguientes:

o Presupuesto bruto: Se corresponde con el de universalidad. La contabilidad ha dellevarse por un sistema administrativo y no especulativo y como consecuencia del

principio de universalidad, se exige que todas las partidas se consignen en el presupuesto,

sin aumentos o minoraciones.

o Unidad de caja: Derivado del principio poltico de unidad, establece que todos losingresos y gastos de la Hacienda Pblica deben realizarse a travs de la misma caja.

Persigue coordinar la tesorera de los caudales pblicos, prohibiendo las cajas especiales.

o Especificacin: Tiene su origen en el principio de especialidad y reduce ladiscrecionalidad del Ejecutivo en la gestin presupuestaria, que ha de acomodarse a lo

autorizado por el Parlamento, al aprobar el presupuesto con el limite cualitativo y


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cuantitativo, los cuales contablemente debe ser comprobados. Tambin se articula en una

triple acepcin: cualitativa, cuantitativa y temporal.

o Ejercicio cerrado: Se corresponde con el de anualidad. A travs del principio deejercicio cerrado se establece una limitacin a cualquier prrroga contable de una

actuacin presupuestaria vencida. Cuando haya que realizar un pago o percibir un ingresopor cuenta de otro ejercicio, se abre una cuenta especial.

2.3. Principios econmicos

Para los economistas liberales la actividad econmica del Estado tena que ser lo ms

limitada posible y ajustarse a una serie de reglas que deban orientar el presupuesto y la

gestin de la actividad financiera del Sector Pblico.

Los principios econmicos, estn ntimamente ligados a la filosofa financiera clsica:

Limitacin del gasto o gasto mnimo, derivado del hecho de que el gasto pblico seconsidera improductivo desde la perspectiva de los economistas clsicos.

Equilibrio presupuestario, regla de oro de la hacienda clsica. Se basa en que debencoincidir los ingresos y los gastos pblicos del presupuesto. Tiene por objeto limitar la

participacin pblica en el mercado, pues ello ocasionara una intromisin en la economa

privada y una disminucin de la riqueza y capacidad econmica de los ciudadanos.

Neutralidad impositiva, porque los impuestos no deben entorpecer ni perjudicar eldesarrollo econmico de un pas.

Autoliquidacin de la deuda,que parte del paralelismo entre el Estado y las empresasprivadas, considerando que la emisin de deuda pblica solo est justificada para la

financiacin de inversiones productoras de riqueza, con la cual se van a poder pagar sus

intereses y amortizar el principal, ya que a travs de la emisin de deuda pblica el Estado

detrae capital que podra utilizarse para empleos productivos. Seala pues, que el

endeudamiento excepcional del sector pblico slo debe utilizarse para financiar gastos

pblicos de inversin capaces de generar recursos suficientes como para hacer frente a

la amortizacin y al pago de intereses.

Los principios econmicos han evolucionado, al igual que el resto de principios, a lo

largo del tiempo. En Espaa debemos referirnos a la Ley General Presupuestaria, queacoge actualmente alguno de los principios econmicos ms arriba referidos, adaptados

al momento actual. Concretamente, cabe destacar la firma del Pacto de Estabilidad y

Crecimiento en 1997 como inspirador de la legislacin presupuestaria vigente. En este

sentido, la LGP distingue entre:

a) PRINCIPIOS Y REGLAS DE PROGRAMACIN PRESUPUESTARIA, recogidosen el artculo 26, que seala: La programacin presupuestaria se regir por los

principios de estabilidad presupuestaria, plurianualidad, transparencia y eficiencia enla asignacin y utilizacin de los recursos pblicos,conforme a lo dispuesto en la Ley18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria.


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As pues, la LGP remite a la LGEP2 la regulacin de los principios que rigen la

programacin, y que vienen a inspirarse, a su vez, en el artculo 31.2 de la Constitucin

y en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento suscrito en 1997.

b) PRINCIPIOS Y REGLAS DE GESTIN PRESUPUESTARIA, en su artculo 27,

recogiendo alguno de los principios que se han visto ms arriba, como el de anualidad(en el marco de un escenario plurianual), el de especialidad, el de presupuesto bruto o el

de transparencia en la gestin (trasunto del de publicidad).

3. EL CICLO PRESUPUESTARIO

Con la denominacin ciclo presupuestario nos referimos a la sucesin de diferentes

momentos u operaciones que afectan al presupuesto. De forma breve, podemos sealar

que el ciclo presupuestario consta en Espaa de cuatro grandes fases (preparacin y

elaboracin, aprobacin, ejecucin y control) y su duracin es de aproximadamente tres

aos.

La caracterstica ms importante del ciclo presupuestario es la atribucin de

competencias para cada una de las fases, que en el caso de Espaa viene establecida por

la propia Constitucin y refleja la importancia central que tiene el presupuesto en el

esquema constitucional de divisin de poderes.

Podemos as afirmar que las diferentes fases del ciclo presupuestario se desarrollan con

una casi perfecta alternancia entre los protagonistas de las mismas: ejecutivo y

Parlamento. El Gobierno prepara el presupuesto sometiendo al Parlamento el proyecto

de ley; el Parlamento examina este proyecto y lo aprueba con las enmiendas que

considere necesarias; aprobada la Ley de Presupuestos, la Administracin esresponsable de su ejecucin; por ltimo, el Parlamento controla esa ejecucin

comprobando la correspondencia entre autorizacin y las operaciones desarrolladas en

base a la misma.

Estas fases son sucesivas, alternndose en ellas la competencia de ejecutivo ylegislativo. Ahora bien, deben hacerse al respecto algunas observaciones; durante el

curso del ejercicio presupuestario puede plantearse la necesidad de aprobar nuevos

gastos, que deben ser autorizados mediante ley, aunque con iniciativa reservada al

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El artculo 3 de la LGEP recoge el principio de estabilidad presupuestaria, determinando que La elaboracin, aprobacin yejecucin de los presupuestos de los distintos sujetos comprendidos en el artculo 2 de esta Ley se realizar en un marco deestabilidad presupuestaria, de acuerdo con los principios derivados del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. (..)

Asimismo, el artculo 4 recoge el principio de plurianualidad, segn el cual La elaboracin de los presupuestos en el sectorpblico se enmarcar en un escenario plurianual compatible con el principio de anualidad por el que se rige la aprobacin y

ejecucin presupuestaria

Por su parte, el artculo 5 refleja el principio de transparencia:Los presupuestos de los sujetos comprendidos en el mbito deaplicacin de esta Ley y sus liquidaciones debern contener informacin suficiente y adecuada para permitir la verificacin del

cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria.

Y, finalmente, el artculo 6 establece el principio de eficiencia en la asignacin y utilizacin de recursos pblicos: 1. Laspolticas de gastos pblicos deben establecerse teniendo en cuenta la situacin econmica y el cumplimiento del objetivo de

estabilidad presupuestaria, y se ejecutarn mediante una gestin de los recursos pblicos orientada por la eficacia, la eficiencia y

la calidad. 2. Las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboracin y aprobacin, los actos administrativos, los

contratos y los convenios de colaboracin y cualquier otra actuacin de los sujetos a que se refiere el artculo 2 de la presente Leyque afecte a los gastos pblicos, deben valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las

exigencias de estabilidad presupuestaria.


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Gobierno de manera anloga a la de la Ley de Presupuestos. Adems, en relacin con el

control, ste es mltiple, existiendo, adems del parlamentario, tambin un control

desarrollado por la propia Administracin, que, adems, se lleva a cabo con las

operaciones de ejecucin.

El ciclo presupuestario tiene una duracin variable conforme a la normativa vigente encada pas. Suele comprender en los pases occidentales un periodo aproximado de tres

aos: uno previo, otro corriente y otro ulterior.

3.1. Fases del ciclo presupuestario

De forma breve, podemos sealar que el ciclo presupuestario consta en Espaa de

cuatro grandes fases (elaboracin, aprobacin, ejecucin y control).

La elaboracin se inicia con la aprobacin de los objetivos de gastos corrientes y de

capital por Economa y Hacienda. Posteriormente intervienen los rganos de gasto

(Comisin de Poltica de Gasto o de Anlisis de Programas y los departamentosministeriales) que elevan sus propuestas a Economa y Hacienda. Antes del 1 de octubre

deber remitirse el proyecto de ley de PGE al Congreso.

La aprobacin compete a las Cortes (Congreso-Senado-Congreso), pudindose

introducir enmiendas (a la totalidad o al articulado) y debe ser aprobado antes del 1 de

enero, quedando automticamente prorrogados los PGE del ao anterior en caso

contrario.

La ejecucin realizar los gastos y operaciones autorizados- recae en los rganos de las

Administraciones Pblicas. Consta de cuatro fases: autorizacin, compromiso,

obligacin y orden de pago. Cabe modificacin de las cifras aprobadas en algunos casos

(crditos extraordinarios, por ejemplo).

El control se realiza en dos niveles. Por un lado, un control interno durante la ejecucin

a travs de la Intervencin General del Estado que debe fiscalizar, y por otro lado, al

finalizar el ao, un control externo a travs del Tribunal de Cuentas debiendo aprobar la

Cuenta General del Estado y someterla a las Cortes.

El ciclo presupuestario en el ordenamiento jurdico espaol

A continuacin veremos con un poco ms de detalle el ciclo presupuestario en elordenamiento jurdico espaol, y ms concretamente en el mbito de la Administracin

General del Estado.

Tres son las normas fundamentales conforme a las cuales se define y en las que aparece

regulado: La Constitucin Espaola de 1978, la Ley 47/2003 General Presupuestaria y

la Ley 18/2001 General de Estabilidad Presupuestaria.

3.1.1. Fase de elaboracin

La iniciativa de cara a la elaboracin de los Presupuestos Generales del Estado

corresponde de manera exclusiva al Gobierno tal y como establece el artculo 134 de laConstitucin Espaola ya referido. Se trata de una iniciativa obligada, no facultativa que


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debe llevarse a cabo siguiendo determinadas pautas en cuanto al tiempo y a los modos

de desarrollo. La Ley General Presupuestaria hace referencia al procedimiento de

elaboracin en su artculo 36.2 3.

Resumidamente, dentro del proceso de preparacin cabe distinguir las siguientes fases:

1. Fijacin del objetivo de estabilidad y la cifra mxima de gasto no financiero . El

objetivo de estabilidad abarcar un periodo de tres aos.

2. Escenario presupuestario plurianual: se confeccionan unos escenarios

plurianuales de previsin de ingresos y gastos.

3. Anteproyectos parciales: cada Ministerio prepara el suyo y los de cada uno de los

organismos autnomos adscritos al mismo. Para ello existe en cada departamento

ministerial una oficina y una comisin presupuestaria.

4. Anteproyecto global: con base a los anteproyectos anteriores, el Ministerio deHacienda presenta al Gobierno el anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales

del Estado.

El artculo siguiente, el 37, hace referencia a la remisin del anteproyecto a las CortesGenerales detallando qu documentos deben adjuntarse. Se entrara as en la siguientefase del ciclo, la de aprobacin.

3.1.2. Fase de aprobacin

De acuerdo con el artculo 134.3 de la Constitucin, el Gobierno debe presentar ante el

Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses

antes de la expiracin de los del ao anterior.

3El artculo 36. 2 establece que El procedimiento por el cual se regir la elaboracin de los Presupuestos Generales del Estado

se establecer por orden del Ministro de Hacienda y se sujetar a las normas siguientes:

Primera. Las directrices para la distribucin del gasto, estableciendo los criterios de elaboracin de las propuestas depresupuestos y sus lmites cuantitativos con las prioridades y limitaciones que deban respetarse, se determinarn por el Ministro de

Hacienda.

Con este fin, se constituir la Comisin de Polticas de Gasto, cuya composicin se determinar por orden del Ministro de

Hacienda.

La Comisin respetar la adecuacin de los criterios de establecimiento de prioridades y de elaboracin de las propuestas a los

lmites y objetivos de poltica presupuestaria que los presupuestos deban cumplir.

Segunda.Los ministerios y los dems rganos del Estado con dotaciones diferenciadas en los Presupuestos Generales del Estado,remitirn al Ministerio de Hacienda sus correspondientes propuestas de presupuesto, ajustadas a los lmites que las directriceshayan establecido.

Del mismo modo, los distintos ministerios remitirn al de Hacienda las propuestas de presupuestos de ingresos y gastos de cada

uno de los organismos autnomos y otras Entidades a ellos adscritos. (...)

Asimismo, los ministerios remitirn las propuestas que contengan los presupuestos de operaciones corrientes y de operaciones de

capital y financieras de las entidades pblicas empresariales, de las sociedades mercantiles estatales y de las fundaciones del

sector pblico estatal que dependan funcionalmente de cada uno de ellos, acompaadas de la documentacin a que se refiere el

artculo 29 de esta Ley. (...)

El mismo artculo 36 dispone en su apartado 3 que El presupuesto de ingresos de la Administracin General del Estado ser

elaborado por el Ministerio de Hacienda, de forma que se ajuste a la distribucin de recursos de la programacin plurianual

prevista en el artculo 29 y al cumplimiento de los objetivos de poltica econmica establecidos por el Gobierno para el ejercicio.3


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El procedimiento para la tramitacin de los presupuestos ha de encuadrarse en el ms

amplio marco del procedimiento legislativo comn, en el que no se va a entrar. Baste

con sealar que, tal y como seala el artculo 66. 2 de la Constitucin Espaola, LasCortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus

Presupuestos, controlan la accin del Gobierno y tienen las dems competencias que

les atribuya la Constitucin.

Ante la eventualidad de que la Ley de Presupuestos no obtuviera la aprobacin de las

Cortes, el propio artculo 134.4 de la Constitucin Espaola prev la prrroga de lospresupuestos, aspecto ste desarrollado en el artculo 38 de la LGP.4

3.1.3. Fase de ejecucin

El procedimiento administrativo de ejecucin del gasto se define como la serie compleja

de actos y controles a travs de los cuales se realiza el gasto pblico. Como se ver en

los temas siguientes, la gestin del Presupuesto de gastos del Estado y de sus

organismos autnomos y de las Entidades gestoras y Servicios comunes de la SeguridadSocial se realizar a travs de las siguientes fases: (artculo 73 LGP)

1. Aprobacin del gasto.

2. Compromiso de gasto.

3. Reconocimiento de la obligacin.

4. Ordenacin del pago.

5. Pago material.

3.1.4. Fase de control

La funcin de control puede ser clasificada desde multitud de perspectivas:

a) Por el rgano controlador. Podemos distinguir entre:

- Control parlamentario: es un control de tipo poltico, ejercido por las Cortes

y que tiene mltiples manifestaciones: en el propio procedimiento de

aprobacin de los Presupuestos, en las modificaciones presupuestarias, en la

aprobacin de la Cuenta General del Estado o en la recepcin de informes

provenientes del Tribunal de Cuentas.-

Control externo: Recibe este nombre porque se ejerce por un rgano que nopertenece a la entidad controlada. En el mbito de los PGE, es ejercido por el

Tribunal de Cuentas que, segn el artculo 136 CE,es el supremo rganofiscalizador de las cuentas y de la gestin econmica del Estado, as como

del sector pblico. Junto al Tribunal de Cuentas, algunas CCAA. han

creado sus propios rganos de control externo.

- Control interno: Se ejerce por un rgano especializado de un Ente sobre

otros rganos del mismo Ente. En el mbito de la AGE, est encomendado a

4Si la Ley de Presupuestos Generales del Estado no se aprobara antes del primer da del ejercicio econmico correspondiente, se

considerarn automticamente prorrogados los presupuestos iniciales del ejercicio anterior hasta la aprobacin y publicacin de

los nuevos en el Boletn Oficial del Estado. (...)


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la Intervencin General del Estado, dependiente orgnicamente del

Ministerio de Economa y Hacienda y, en el ejercicio de su funcin, del

Consejo de Ministros.

b) Atendiendo a los criterios con arreglo a los cuales se evala la actividad financiera:

- Control de legalidad: tiene por objeto asegurar que la gestin de las finazas

pblicas se acomode a las normas legales aplicables.

- Control de eficacia, eficiencia y economa.

c) Por el momento en el que el control se realiza:

- Control previo: se realiza antes de que se dicte el acto sujeto a control y

tiende a evitar las irregularidades antes de que se produzcan.

- Control concomitante: tiene lugar al mismo tiempo que se realiza laactividad controlada. Tiene tambin carcter preventivo.

- Control posterior o consuntivo: normalmente recaer sobre las cuentas en

que la actividad financiera queda registrada, posibilitando la exigencia de

responsabilidades.

4. PRESUPUESTO POR PROGRAMAS: CONCEPTO Y FASES

El presupuesto por programas comenz en la administracin norteamericana donde fue

introducido por MacNamara en 1961; en 1965 el Presidente Johnson lo extendi a nivelfederal, bajo la denominacin "Sistema de Planificacin, Programacin yPresupuestacin" (P.P.B.S.), para conseguir tres objetivos:

- Hacer las cosas mejor.

- Con mayor rapidez.

- Con menor coste.

Constituye un proceso integrado de gestin, en el que se analiza la actividadadministrativa en su totalidad, asignndose los recursos entre programasalternativos.

Se caracteriza por ser la primera vez en que se integra la presupuestacin, la programacin

y la planificacin econmica, configurndose el presupuesto como la secuencia anual del

plan concretado en programas. Supone la integracin de las dos visiones del presupuesto,

la macroeconmica como instrumento de poltica econmica y la microeconmica como

medio para la asignacin de los recursos disponibles.

El presupuesto por programas se centra en la planificacin estratgicadel presupuesto,y su propsito final consiste en contribuir a la racionalizacin de las elecciones delsector pblico mediante la utilizacin de tcnicas de anlisis econmico. Es mscomplejo, ya que no slo exige una cuidadosa identificacin de los objetivos

perseguidos, sino adems la elaboracin de las diferentes alternativas existentes para

alcanzarlos y una cuantificacin econmica de cada una de ellas.


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Con esta forma de presupuestacin, se permite conocer lo que ha hecho cada

departamento ministerial, sus resultados, cmo (sus actividades), con qu medios y el

coste de su realizacin.

Asimismo, se unen los procesos de eleccin poltica y presupuestacin, configurando elpresupuesto como un instrumento para planificar la poltica y mejorar la asignacin de los

recursos.

Sin embargo, no existe un modelo nico, pues se ve afectado por las caractersticaspolticas y administrativas de cada pas.

El Presupuesto por programas se desliga de la concepcin tradicional del concepto

presupuestario. Podemos afirmar que la adopcin de este tipo de presupuestacin

supone la aceptacin de unos elementos fundamentales, como los que se indicanseguidamente:

a) Los objetivos de gasto. Cada programa es la ordenacin de medios de quedisponen los centros gestores en orden a la consecucin de sus objetivos.

b) Los programas. Son combinaciones de medios identificables orientados al logrode un determinado objetivo a alcanzar por un centro de gestin.

c) Los indicadores. Son elementos referidos a los objetivos de los programaspresupuestarios que proporcionan informaciones cuantificables. Poseen carcter

descriptivo y valorativo.

d) Seguimiento, control y evaluacin de los resultados de la gestin. En unsistema de Presupuesto por programas es imprescindible el establecimiento de

algn tipo de control referido a la ejecucin de los programas y sus resultados

finales.

El Presupuesto por programas debe convertirse en un instrumento para la mejora de lasfases del ciclo presupuestario:

* En la elaboracin, mediante la preparacin por el responsable de cada programa desoluciones alternativas en programas plurianuales para cada campo de actividad.

* En la aprobacin, presentando la actividad del Estado al Parlamento y a los ciudadanos,de modo que puedan conocerse los metas u objetivos a alcanzar y los medios asignados

para su consecucin.

* En la ejecucin, responsabilizando a los gestores de la consecucin de los objetivosprogramados, medibles a travs del establecimiento de indicadores de resultados.

* En el control, evaluando su nivel de eficacia y de eficiencia y efectuando las oportunascorrecciones de las desviaciones observadas.


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El proceso presupuestario por programas se desarrolla siguiendo su ciclo, a travs delas siguientes fases sucesivas e integradas. Las tres primeras previas a su ejecucin y laltima simultnea o posterior:

1. Planificacin.

2. Programacin.3. Presupuestacin.

4. Ejecucin.

5. Control.

La planificacinpersigue la bsqueda de un futuro deseado y con tal fin, previo anlisis delas alternativas posibles, establece los medios precisos para conseguirlo. El proceso

planificador debe ser integral incluyendo a toda la organizacin, aunque puede

desarrollarse en un mbito temporal o material diferente.

Los resultados alcanzados y la informacin obtenida, deben servir para mejorar los futuros

planes y rectificar en su caso los objetivos, estrategias o acciones.

La programacin que es la principal fase, tiene por objeto el establecimiento de losprogramas de gasto a ejecutar.

Determinados los programas, se asignan los recursos presupuestarios precisos parafinanciar durante el correspondiente ejercicio presupuestario los medios personales,

materiales y financieros necesarios para alcanzar los objetivos programados en dicho

perodo.

Las tres primeras fases, se distinguen por su duracin: a largo plazo; a medio plazo y

anual. Asimismo, se diferencian por el grado de concrecin y duracin de sus objetivos:

generales o polticos; sectoriales y especficos.

Durante su vigencia se procede a gestionar el presupuesto (ejecucin) aprobado, con el finde alcanzar a travs de los medios asignados las metas u objetivos previstos.

El ciclo se cierra con el control y evaluacinde las metas u objetivos alcanzados, el cualconforme se ha sealado, sirve para la retroalimentacin del sistema, ayudando en base a

lo conseguido y sus circunstancias de ejecucin a asignar los recursos en los ejercicios

futuros.

Por ltimo nos referiremos a la evaluacin de los programas; por su naturaleza, yaexpuesta anteriormente, el presupuesto por programas es una tcnica destinada a asignar

los recursos entre fines competitivos por lo que la evaluacin se erige como elemento clave

e imprescindible.

En Espaa, la clasificacin de los crditos por programas se plante con la Ley GeneralPresupuestaria de 4 de Enero de 1977. Comienza desde entonces un proceso de varios aos

que culmina con el primer presupuesto por programas, introducido en la LPGE para el ao

1989, que define una serie de programas y los procedimientos de seguimiento del grado de

realizacin de los objetivos definidos en las memorias de cada programa.


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La nueva LGP (Ley 47/2003, de 26 de Noviembre) plantea la relacin entre la

programacin presupuestaria y el objetivo de estabilidad. En concreto, la programacin de

la actividad del sector pblico estatal se materializa en los escenarios presupuestarios

plurianuales, tanto de ingresos como de gastos, que se deben ajustar al objetivo de

estabilidad para los tres ejercicios siguientes y a los que se adecuarn los Presupuestos

Generales del Estado.

Se definen asimismo los programas plurianuales ministeriales y de los Centros Gestores y

se vincula la asignacin de recursos de forma prioritaria con el nivel de cumplimiento de

los objetivos en ejercicios anteriores, como de forma especfica recoge el artculo 31.5

5 PRESUPUESTO BASE CERO: TERMINOLOGA Y DESARROLLO DELPROCESO PRESUPUESTARIO

Esta tcnica fue desarrollada por la Texas Instruments e introducida en el gobierno

estadounidense por James Carter.

Esta formulacin supone que ningn gasto se considera consolidado, es decir, no debe

ser recogido en un presupuesto si no se justifica su conveniencia y necesidad. O lo que

es lo mismo, no se aprobara un gasto del que pudiera prescindirse.

El presupuesto de base cero trata de aprovechar la tcnica anterior, pero va ms all al

combatir el incrementalismo, y que se haba mantenido a travs de todas las reformas

anteriores. Para ello propugna la revisin constante de las asignaciones a losprogramas en marcha, as como exige de las unidades la formulacin y

cuantificacin de distintos niveles de ejecucin de cada programa, de manera queuna reduccin en los recursos destinados no tenga por qu suponer forzosamente ladesaparicin completa de un programa. Por otra parte, el presupuesto en base cero exige

la presentacin y discusin de las diferentes alternativas para alcanzar los objetivos de

un programa, lo cual implica un considerable esfuerzo a lo largo de toda la cadena de

preparacin del presupuesto.

Cada centro gestor del gasto debe defender su peticin de presupuesto sin referirla alnivel de asignaciones del ao anterior.Dichas peticiones, previa justificacin por cadagestor en niveles alternativos de esfuerzo, son analizadas y evaluadas, priorizndose y

asignndose los recursos presupuestarios disponibles.

A diferencia del presupuesto por programas que parte de la continuidad de estos, el

presupuesto en base cero no supone la permanencia de los programas y objetivos, todos

deben analizarse y priorizarse de nuevo, sustituyndose algunos por nuevos programas u

objetivos.

5Artculo 31.Asignacin presupuestaria y objetivos.

1. Los Presupuestos Generales del Estado se adecuarn a los escenarios presupuestarios plurianuales y atendern a la consecucin

de los objetivos que se hayan establecido en los programas plurianuales de los distintos departamentos ministeriales, con sujecin,

en todo caso, a las restricciones que en orden al cumplimiento de los objetivos de poltica econmica determine el Gobierno para el

ejercicio a que se refieran.

2. Las asignaciones presupuestarias a los centros gestores de gasto se efectuarn tomando en cuenta, entre otras circunstancias, el

nivel de cumplimiento de los objetivos en ejercicios anteriores.

Los objetivos de carcter instrumental habrn de ponerse en relacin con los objetivos finales en cuya consecucin participan.


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Las ventajasde esta tcnica residen en que implica a todos los niveles administrativos,as como permite una identificacin clara de los objetivos as como la localizacin de

actividades innecesarias. Sin embargo, tambin requiere un mayor compromiso por

parte de los funcionarios pblicos, que no siempre se obtiene, as como tampoco

establece controles a posteriori que permitan identificar las mejoras obtenidas y las

ganancias de eficiencia en la gestin.

El presupuesto de base cero descompone el presupuesto en programas y niveles de

servicio, asociando stos con sus costes y luego establece prioridades, slo los que estn

en la lista de prioridades recibirn fondos. Se crea un mecanismo para la reasignacin,lo que crea competencia y conflicto entre departamentos, por lo que rara vez se usa en

solitario este presupuesto.

El valor del presupuesto en base cero es que plantea un proceso que requiere laevaluacin sistemtica y la justificacin de la totalidad de los objetivos y actividadesde los programas y en base a estos se asignan los recursos presupuestarios.

Se trata de dar el mximo de informacin a los decisores acerca de las alternativas

presentadas sobre los programas de gasto de la Organizacin, con el fin de mejorar la toma

de decisiones y la asignacin eficiente de los recursos. Por eso es muy til en la actualidad,

caracterizada por la escasez de recursos.

Cumple la misin de reasignar eficientemente los recursos disponibles entre las unidades,

introduciendo una nueva unidad o incrementando el nivel de actividad de una existente

mediante la correspondiente disminucin o en su caso supresin de otra.

Al Gobierno le permite disminuir el volumen del gasto pblico y lograr la consiguiente

reduccin del dficit, dentro del conjunto de la economa nacional y conforme a los

objetivos generales. Tambin le posibilita conocer el volumen de los gastos pblicos

ineludibles y el margen disponible.

Asimismo, facilita la comparacin de las alternativas presentadas por los titulares de los

Departamentos ministeriales, justificando los recortes presupuestarios, previo anlisis de

las propuestas y priorizando aquellas reas que hayan puesto de manifiesto su importancia.

El Parlamento dispone de una buena fuente de informacin que le ayudar a conocer las

metas u objetivos previstos y una ms racional asignacin de los recursos entre los

programas que la presenta el Ejecutivo para su aprobacin.

No obstante, se han detectado algunos inconvenientes su aplicacin, entre los quepodemos destacar los siguientes:

- Impide tener una visin de conjunto.

- Puede propiciar la adopcin subjetiva de decisiones.

- Se presentan dificultades para el establecimiento de un nivel homogneo de las unidades

de decisin.

- Existen resistencias a proponer la disminucin de los recursos con que habitualmente se

ha venido contando.

- No se establece un control posterior que seale las desviaciones entre lo propuesto y loalcanzado.

El Presupuesto

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