TRABAJO DE PRESEMINARIO

MATERIA: Administración y Contabilidad Pública

TEMA: El Presupuesto de La Hacienda Pública Central

ALUMNOS: Mayorga, Daniela Pérez, Silvana Daniela

DNI Nro.: 32.202.445

31.809.233

CARRERA: Contador Público Nacional

PERIODO LECTIVO: 2009

RESUMEN

En esta monografía pretendemos mostrar la importancia del presupuesto,

que no concluye con la decisión política de su aprobación. Este debe tener la

característica de permitir con claridad su aplicación, ser controlado en su ejecución

para que a partir de ello se puedan realizar correcciones y luego dentro del marco de

las características y propiedades de un sistema administrativo, ser evaluado de modo

que esta conclusión sirva de base y experiencia para la elaboración de presupuestos

de próximos ejercicios.

Es así que el presupuesto se convierte en una importante herramienta del

Estado Nacional que año a año evalúa sus ingresos, asignando recursos al

cumplimiento de las necesidades mas importantes da la población. El presupuesto

agrupara durante su proceso de elaboración todos aquellos recursos financieros e

incluso materiales que puedan ser útiles al Ejecutivo para atender las tareas de

infraestructura y servicios que también se plasman dentro del proyecto presupuestario

como erogaciones o gastos.

Si bien el Estado no puede quebrar como si ocurre con empresas e incluso

personas físicas, debe tomar al presupuesto como base para poder cumplir con sus

funciones elementales, administrando recursos escasos frente a requerimientos cada

vez mayores.

Al realizar el estudio presupuestario se pretende lograr el equilibrio justo

entre recurso y gastos. Tomando en cuenta donde están las fuentes de dichos recurso

y si su asignación a los distintos fines es la más adecuada.

PROLOGO

Esta monografía se realizo como trabajo final para la materia Preseminario

de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Tucumán.

La elaboración del presupuesto como instrumento financiero procura

garantizar las corrientes de gastos y recursos anuales consistentes con la

materialización de los propósitos, políticas, planos y programas del sector público.

Iniciamos esta investigación motivados por ampliar nuestros

conocimientos sobre “Ley de Administración Financiera”- “Presupuesto”, debido a

que en nuestra carrera no indagamos demasiado en este tema.

La finalidad de este trabajo es proporcionar al lector un conocimiento más

amplio sobre el tema, y así tratar de que los mismos comprendan como y en base a

qué se realiza el presupuesto anual.

Agradecemos la colaboración brindada por el profesor José Antonio

González, especialista en administración pública y profesor adjunto a cargo de la

cátedra de la materia en la Universidad Nacional de Tucumán.

CAPITULO I

El Presupuesto de la Hacienda Pública

Sumario: 1.- Concepto 2.- Objetivos del presupuesto

3.- Planificación y programación 4.- Condicionantes a

la programación presupuestaria

1.- Concepto

“Las previsiones de las asignaciones financieras de gastos y recursos

necesarios para satisfacer las necesidades colectivas durante un periodo de tiempo

asumidas como responsabilidad del sector público requieren de un instrumento

financiero específico. El presupuesto (etimológicamente “pre” antes y “supuesto”

estimación en virtud de su naturaleza previsional) es bajo cualquier concepción

tradicional o moderna el mas importante instrumento de administración financiera. Su

carácter de instrumento asignador de recursos financieros y responsabilidades para

resolver con el mayor grado de previsibilidad los problemas futuros se ha extendido

al sector privado1. El presupuesto público es asimismo un instrumento de

programación económica y social, de gobierno, de administración y, necesariamente,

un acto legislativo.”2

1 LAS HERAS José M., Administración Financiera Gubernamental, 3ª Edición, (Córdoba, 1996), pág. 163.2 SCHIVNDT, Enrique, Manual del Contador Municipal, (2004), pág. 121.

“Como instrumento de programación económica y social, la acción del

sector publico, prevista en planes de corto y mediano plazo, se detalla y concreta

paulatinamente en la programación de operaciones; y, el presupuesto asigna a estas

los recursos financieros requeridos para ejecutar las decisiones emanadas del poder

político, denominadas también políticas publicas.”3 El presupuesto guarda

conformidad con el plan financiero, el plan de inversiones y otros instrumentos de

política económica”.4

“Se convierte en un instrumento de gobierno al considerar que la mayor

parte de las decisiones del gobierno local conducen a acciones que se manifiestan en

el presupuesto, así se constituye, obviamente en uno de los instrumentos mas

importantes y apropiados para cumplir eficientemente la función del gobierno

municipal.”5

“Una vez fijado el programa de gobierno es imprescindible llevarlo a la

práctica, convertirlo en hechos, con lo cual se entra en el campo de la

administración”6

“Normalmente, cada dependencia lleva a cabo una parte del conjunto de

las acciones necesarias para lograr un objetivo concreto. Para ello se requiere

conocer, con la mayor precisión posible, la naturaleza y cantidad del bien o servicio

al cual contribuye con su labor. Por otra parte, debe saber que cantidad y calidad de

recursos cuenta y cuales son los procedimientos que tienen que emplearse en el

proceso de combinación de insumos para la producción de bienes y servicios”7

“El presupuesto tiene que formularse y expresarse en forma tal que

permita a cada una de las personas responsables del cumplimiento de los objetivos

concretos y del conjunto orgánico de acciones correspondientes, encontrar en el una

verdadera “guía de acción” que elimine o minimice la necesidad de decisiones

3 SCHIVNDT, Enrique, Manual del Contador Municipal, (2004), pág. 121.4 Ibídem.5 Ibídem, pág. 122.6 Ibídem. 7 Ibídem.

4

improvisadas.”8 “Si el presupuesto sirve de base al cumplimiento de los requisitos

señalados, no cabe duda que es uno de los instrumentos de mayor importancia para

cumplir la función de administración de un programa de gobierno local.”9

“Al referirnos al presupuesto como acto legislativo, la participación

activa y consciente de las organizaciones ciudadanas en el diseño y ejecución de las

decisiones que los afectan, no solo es un derecho sino una obligación.”10 Así, la

aprobación del presupuesto, tanto al nivel municipal, provincial, departamental y

nacional, constituye un acto legislativo indispensable, sancionado mediante la

disposición legal que corresponda en cada país.”11

“Todo lo que se ha expuesto referido a la conceptualización del

presupuesto no estaría completo si no se dieren cumplimiento a las características

propias e intrínsecas. Por tanto es imprescindible que el mismo este estructurado

sobre la base de una metodología apropiada, a fin de permitir su conocimiento e

interpretación por quienes deben aprobarlo, administrarlo y difundirlo a la

ciudadanía.”12

Siendo el presupuesto un proceso responsable de elaborar, expresar,

aprobar, coordina, ejecutar y evaluar específicamente las corrientes de gastos e

ingresos –ámbito general de las finanzas publicas- es considerado doctrinariamente

como un instrumento polivalente de:

1. Gobierno: porque permite en forma adecuada y oportuna el proceso de “toma

de decisiones” sobre una base técnica mínimamente consistente.

2. Administración: el determinar responsabilidades en función del principio de

“división del trabajo”, sirviendo de guía de acción para diferentes niveles de la

organización del sector público.

8 SCHIVNDT, Enrique, Manual del Contador Municipal, (2004), pág.123.9 Ibídem.10 Ibídem. 11 Ibídem.12 Ibídem.

5

3. Planificación: al vincular en el corto plazo las necesidades de “asignaciones

financieras” presentes en programas y planes de gobierno.

4. Legalidad: a partir de la aprobación de lo que se va a hacer (presupuesto

propiamente dicho), es posible el control en función de lo hecho (ejecución). Facilita

el control republicano –en función del principio de división de poderes- por parte de

los organismos de control interno y externo, de los medios de comunicación y la

propia evaluación de la ciudadanía13.

2. Objetivos del presupuesto

Posibilitar la instrumentación anual de los objetivos, políticas y

metas definidos por las autoridades políticas de mayor nivel.

Permitir una eficiente asignación y uso de los recursos reales y

financieros que demanda el cumplimiento de los objetivos y metas incluidos en el

presupuesto.

Lograr un adecuado equilibrio en las diversas etapas del proceso

presupuestario, entre la centralización normativa y la descentralización operativa.

Brindar información en cada una de las etapas del proceso

presupuestario sobre las variaciones reales y financiera, a efectos de que las

decisiones de los niveles superiores se adopten vinculando ambos tipos de variables.

Contar con una estructura que posibilite alcanzar las necesarias

interrelaciones entre los sistemas de administración financiera y permita el ejercicio

del control interno y externo.

“Para alcanzar dicho objetivaos es necesario interrelacionar las variables

reales y financieras en todas las etapas del proceso presupuestario. De esta manera se

puede vincular la producción pública con las demandas y necesidades de la sociedad,

13 LAS HERAS, José M., Administración Financiera Gubernamental, 3ª Edición (Córdoba 1996), pág. 164.

6

determinar el impacto del ingreso y del gasto público en la economía y medir el costo

de la gestión publica.”14

En el marco de ese objetivo general se proponen los siguientes objetivos

vinculados con la administración financiera:

Compatibilizar conceptual y operacionalmente la definición de proyecto de

sistemas de inversiones públicas con las categorías programáticas del presupuesto, en

especial la categoría programática “proyecto”.

Racionalizar los procesos de decisión sobre asignación de recursos para la

inversión, a través de una acción coordinada entre las distintas áreas de decisión.

Sistematizar las informaciones que se solicitan a las unidades ejecutoras tanto

en materia de programación como de seguimiento de la ejecución.

3. Planificación y programación.

“La ausencia de recursos para financiar las innumerables demandas

sociales, esta generando que en el Sector Publico se acentúen los esfuerzos dirigidos a

mejorar su asignación en objetivos de mayor claridad y relevancia social.”15

Los gobiernos se encuentran con multiplicidad de cursos de acción, para

poder elegir en estos utilizan los sistemas de planificación, así reducen las alternativas

posibles para llevar adelante una acción, teniendo en cuenta los medios disponibles.

“La planificación nos permitirá elegir el camino a seguir, distinguido

entre varias alternativas de manera racional, pues para llevar a cabo la elección se

analizan todas las alternativas posibles con sus combinaciones de fines y medios.

Hecha la elección a través de la programación, fijamos metas cuantitativas de corto

plazo para lograr los fines con los medios disponibles; entonces, planificar implica,

en consecuencia; dar forma orgánica a un conjunto de decisiones, integradas y

14 SCHIVNDT, Enrique, Manual del Contador Municipal, Ed. Estudios Municipales (2004), pág. 124.15Ibídem , pág. 117.

7

compatibles entre si, que guiaran la actividad de una empresa, de un Gobierno o de

una familia.”16

“Programar es hacer planes, programas y proyectos, es fijar metas

cuantitativas de la actividad, destinar los recursos humanos y materiales necesarios,

definir métodos de trabajo, emplear, fijar la cantidad y calidad de los resultados y

determinar la localización espacial de las obras y actividades.”17

“La planificación implica un proceso que debe involucrar a toda la

organización “supone la elaboración y la evaluación de cada parte de un conjunto

interrelacionado de decisiones antes de que se inicie una acción, en un situación en la

que se crea que al menos se emprende tal acción, no es probable que ocurra el estado

futuro que se desea y que, si se adopta la decisión apropiada, aumentara la

probabilidad de obtener un resultado favorable…”18

“Los planes y programas se proyectan en espacios de tiempo

predeterminados; así los Gobiernos fijaran a mediano y largo plazo, planes de

construcción de viviendas, de atención sanitaria, de obras de infraestructura básica

que acompañen procesos de desarrollo, etc.; estos planes, se estructuran en programas

que se cumplirán en el corto plazo, generalmente anuales y en ellos se cuantifican las

unidades físicas en términos de productos finales, así precisaremos la cantidad de

cuadras a pavimentar, etc.”19

Si presupuestar consiste en efectuar asignaciones financieras a un

proceso de programación de objetivos, medios y resultados en el periodo anual es

pertinente referirse al presupuesto como un instrumento de planificación y

programación de corto plazo. En forma explicita procura:

Definir objetivos concretos que posibiliten la acción directa d, inmediata y

cotidiana del gobierno y la administración, en función de las orientaciones y metas de

la planificación (si existen), o de los grandes propósitos convenidos considerando los

16SCHIVNDT, Enrique, Manual del Contador Municipal, Ed. Estudios Municipales (2004), pág. 117.17 Ibídem.18 Ibídem.19 Ibídem, pág. 118.

8

condicionantes derivados de factores situacionales o coyunturales. el termino

objetivos concretos en materia de programación presupuestaria debe usarse en sentido

restrictivo, sin confundirse con términos a veces sinónimos como finalidades,

propósitos e incluso objetivos sin aditamentos. Un objetivo concreto significa

perseguir un logro definido y en lo posible, medido y evaluable. En materia de salud

será un propósito, una finalidad o un objetivo “…mejorar la salud de la población…”,

pero estaremos refiriéndonos a un objetivo concreto cuando establecemos cuantos

niños, o a que población de riesgo medidas en números concretos pretendemos llegar

con un programa de corto plazo o con un presupuesto por programas.

Determinar la naturaleza y volumen de acciones necesarias para alcanzar

dichos objetivos.

Calcular y asignar recursos no monetarios o reales: humanos, materiales y

tecnológicos en calidad, cantidad y oportunidad para la materialización de acciones

señaladas.

Como consecuencia se calculan y asignan recursos financieros –

corrientes y no corrientes- apreciando monetariamente los insumos o recursos reales,

ateniéndonos a los niveles de salarios y precios que se estiman regirán en el ejercicio

al que se refiere la programación. La integralidad del presupuesto requiere explicitar

todos los elementos de la programación para examinar la coherencia de sus objetivos

con las políticas establecidas.

4. Condicionantes a la programación presupuestaria.

“Desde el punto de vista macroeconómico es función principal del

presupuesto servir de instrumento de la política económica del gobierno. Del análisis

de la ecuación macroeconómica fundamental en una economía abierta la oferta

agregada es igual a la demanda agregada.”20

20 LAS HERAS, José M., Estado Eficiente, (Córdoba 1999), pág. 160.

9

PBI: Producto Bruto Interno

M: Importaciones

PBI + M = C + I + X C: Consumo

I: Inversiones

X: Exportaciones

“Es posible detectar dos importantes efectos de signo contrario. Por una

parte el gasto en consumo e inversión contribuye, según el multiplicador Keynesiano,

a aumentar la demanda agregada, provocando la expansión del empleo y la

producción. Antagónicamente todo ingreso publico –fundamentalmente vía

impositiva- disminuye la renta disponible de los agentes económicos, afectando

negativamente el empleo y la producción. El diagrama circular ayuda a comprender el

impacto del presupuesto estatal sobre la economía (cuadro 4.1)”.21

RENTA PERSONAL

DISPONIBLE COMPRAS

DEL ESTADO

IMPUESTOS (-) CONSUMO

TRANSFERENCIAS (+)

INVERSION

PRODUCCION

AGREGDA = INGRESO DEMANDA AGREGADA

DE BIENES

Cuadro 4.1 Impacto macroeconómico del presupuesto público

“Mediante transferencias, es decir pagos sin la contrapartida de bienes y

servicios por parte del receptor (asistencia a individuos que requieren protección,

ayuda a gobiernos locales, prestaciones de seguridad social y desempleo, etc.) se

incrementa la demanda global. En forma similar compras de bienes y servicios

incrementan la demanda agregada de la economía que incluye el sector público y

privado. Ambas medidas –si no existe un correlativo aumento de los ingresos-

21LAS HERAS, José M., Estado Eficiente, (Córdoba 1999), págs. 160 – 161.

10

aumentan el déficit. Obviamente un aumento impositivo disminuye el déficit, pero

afecta la producción y la demanda global, representando una significativa absorción

de la oferta monetaria. Y un desestímulo a los agentes productivos afectando el

ahorro y la inversión.”22

Para preveer los recursos y gastos es necesario considerar algunas

hipótesis sobre la evolución de las variables económicas como pueden ser el Producto

Bruto Interno (PBI), el nivel general de precios (NGP), tipo de cambio, salarios,

recaudación fiscal y servicios de la deuda entre otros. Dado que el presupuesto es

integral ya que debe estar integrado con todos los sectores involucrados y ejecutarse

de manera coordinada y armónica, en necesario que se realice tomando una

valoración realista que le permita amoldarse a los posibles cambios en las variables

económicas que lo condicionan. Así es como se debe procurar que el presupuesto no

se plantee en forma rígida sino con cierto grado de flexibilidad.

“Aun cuando la situación económica general sea floreciente, nunca

deberían aflojarse las conductas en contar con una valoración realista de gastos y

recursos.”23

“Conocer la futura performance del PBI es sustancial en la determinación

de la factibilidad para lograr un aumento de la recaudación sin incrementar la presión

fiscal. Pero las consecuencias de causa-efecto son dinámicas, y reciprocas, porque a

su vez el incremento del gasto público impactara sobre la evolución positiva de las

variables económicas, y por ende en una mejor captación fiscal de la riqueza

económica. Si se desea una correcta evaluación de los recursos que serán captados a

la sociedad –y asignados a través del presupuesto- debe relacionarse el total

presupuestario de egresos con el total de bienes y servicios generados por la

economía en su conjunto.”24

“El nivel de precios -medido con índices de precios al consumidor y/o de

precios mayoristas y/o valor dólar en una economía dolarizada- es fundamental para

22 LAS HERAS, José M., Estado Eficiente, (Córdoba 1999), pág. 160 – 161.23 Ibídem, pág. 163.24 Ibídem, pág. 164.

11

estimar la asignación de los créditos financieros por cada partida presupuestaria. En

muchos casos es el propio estado –a través de su presupuesto deficitario financiado

con emisión monetaria- quien contribuye en acelerar aumentos sostenidos en los

precios, por lo cual la variable no es exógena sino retroalimentada por el propio

sector publico.”25

“En economías megas inflacionarias las erogaciones presupuestarias son

difíciles de estimar en forma realista debido al carácter errático en la evaluación en la

tasa de inflación esperada. Es habitual que el presupuesto, se encuentre

desactualizado. Una opción seria calcular las estimaciones del presupuesto en base a

precios de un mes determinado –por ejemplo octubre del año anterior- y facultar al

Poder Ejecutivo a ajustar los créditos en base a la inflación futura con algunas

restricciones como mantener un cierto nivel de déficit en términos reales, lo cual

implícitamente condiciona los ajustes a los montos efectivos de la recaudación pero

surgen otros problemas como consecuencias distorsivas de los pronunciados cambios

en los niveles de precios relativos, y el impulso del multiplicador de los ajustes

indexa torios que limitan severamente las ventajas aparentes de este mecanismo.”26

“La relación de la moneda nacional con el dólar estadounidense o una

“canasta de monedas fuertes”, es fundamental tanto para la estimación de créditos

presupuestarios de los servicios de la deuda externa en moneda extranjera como para

la adquisición de insumos importados.”27

“El gasto público será más o menos flexible cuanto mas se respete la

decisión de mantener o no el salario real. Es habitual que la nomina salarial casi

nunca sea menor al 50%, y llegue hasta un 90%, del gasto total.”28

“Los recursos del sector público son fundamentalmente de origen

tributario (dentro de los que se destacan los impuestos) y en menor medida no

tributarios. El incremento de los ingresos es una parte vital de la política fiscal para

25 LAS HERAS, José M., Estado Eficiente, (Córdoba 1996), pág. 164.26 Ibídem.27 Ibídem, 28 Ibídem, pág. 165.

12

reducir el déficit, medido en relación al PBI. Pero en una economía inflacionaria

deberá contemplarse el efecto “Tanzi-Olivera”, quienes demostraron el deterioro en

términos reales de los recursos fiscales producto de la inflación. Si los recursos

tributarios habituales no aseguran el financiamiento del gato como es antipopular

aumentar los impuestos, se suelen fijar precios políticos notoriamente superiores al

costo de los bienes vendidos en el mercado por parte de las empresas estatales,

apropiándose la administración central del excedente. En otros casos se aplica

directamente un impuesto específico a las ventas destinados al tesoro nacional.”29

“Dado que en buena parte de las economías subdesarrolladas la carga de

la deuda externa es significativa, en muchos casos la cancelación de los servicios

supera las posibilidades de pago basados únicamente en los excedentes de los

recursos corriente por sobre los gastos corrientes. Obviamente deben considerarse

posibilidades de refinanciación bajo diversas alternativas. En otros casos las ventas de

activos físicos o financieros que vas desde el desprendimiento de una amplia gama de

inmuebles ociosos. Privatización de empresas públicas u otorgamiento de

concesiones.”30

29 LAS HERAS, José M., Estado Eficiente, (Córdoba 1996), pág. 165.30 Ibídem, pág. 166.

13

CAPITULO II

Valor e importancia del presupuesto

1.- Valor sistémico del presupuesto y ecuación presupuestaria fundamental

Como ya sabemos el presupuesto tiene por función básica la búsqueda de

recursos monetarios a través de diferentes medios, con el fin de asignarlos a los

distintos fines del Estado. Sin embargo no podemos hablar del presupuesto de manera

aislada, pues así como existe y es necesario para anticipar situaciones también hay

que tener en cuenta el plan financiero del estado, el plan de inversiones y los diversos

elementos que forman la política económica. No es posible aprobar ni mucho menos

llevar adelante un programa presupuestario que no este en conformidad con el resto

de los planes que lo requieren como elemento guía.

Al referirnos al valor sistémico del presupuesto nos enfocamos en las distintas

relaciones que mantiene con los demás subsistemas, ya que es por medio de estas

como se establecen las previsiones de acuerdo a las cuales deberán desenvolverse

dichos subsistemas.

Sumario: 1.- Valor sistémico del presupuesto y ecuación

presupuestaria fundamental 2.- Principios presupuestarios

3.- Clasificadores presupuestarios

“Con el sistema de contrataciones al fijar los montos globales institucionales y

programáticos para la adquisición y provisión de los insumos de la producción

publica. Con el sistema de crédito publico al determinar las asignaciones financieras

para el pago del servicio de la deuda y para contraer nuevos créditos. Con el sistema

de tesorería en virtud de administrar los fondos líquidos que servirán de base, bajo el

criterio de caja, para la ejecución presupuestaria. Con el sistema de gestión de bienes

al determinar el presupuesto de gastos para mantenimiento, asignaciones para

compras de bienes de uso, y recursos derivados de venta de bienes de capital que

significaran un contribución a la masa de recursos estatales. Finalmente con el

sistema de contabilidad.” 31

“El presupuesto como previsión (ex - ante) de gastos y recursos, es un

Balance preventivo que incidirá en el futuro – a través de su ejecución – sobre el

patrimonio y los resultados de la organización estatal.”32

Es al dicho balance preventivo al que de le denomina Ecuación

Presupuestaria Fundamental (EPF). Esta consta básicamente de recursos y gasto

expresados de forma monetaria. Así encontraremos que si los ingresos son iguales a

los egresos la ecuación esta equilibrada, si por el contrario ambos son diferentes,

entonces estaremos en presencia de un déficit si los egresos superan a los ingresos o

ante un superávit si los ingresos superan a los egresos.

“Se habla de ahorro cuando existe una diferencia positiva entre ingresos

corrientes y egresos corrientes. La situación inversa plantea la figura del desahorro,

indesequilibrio gravoso que no puede extenderse por mucho tiempo dado que

demuestra una incapacidad absoluta de l gobierno en financiar sus gastos corrientes

(gastos habituales) con sus ingresos corrientes, originados principalmente con la

potestad tributaria del Estado. En la terminología usada en el SPN dichas diferencias

reciben la denominación de resultado económico.”33

31 LAS HERAS, José M., Administración Financiera Gubernamental, 3ª Edición, (Córdoba, 1996), pág. 16732 Ibídem.33 Ibídem, pág. 168

14

Si se determina una situación de déficit, es decir que el gobierno no será

capaz de afrontar sus propios gastos, entonces es claro que se deberán tomar las

medidas necesarias para buscar una solución. Dicha solución se refiere a las fuentes

de recurso que pueden ser de corto o largo plazo.

Serán de corto plazo aquellas como colocación de en el mercado financiero

de letras de tesorería, o documentación de las deudas con los proveedores y

contratistas o directamente dejando impagas las acreencias.

Las medidas de largo plazo se manifiestan utilizando el crédito publico

genuino es decir si financiamiento por parte de el Banco Central, cuando a través de

la misión de moneda impulsa el uso del impuesto inflacionario y la generación de

déficit cuasi fiscal.

Los elementos de la Ecuación Presupuestaria Fundamental, cada uno e

ellos reúnen distintas características.

Tanto gastos como recursos son preventivos en cuanto a su fijación. Sin

embargo en cuanto a sus topes, los gastos son limitativos y los recursos son no

limitativos. Con respecto a los plazos tenemos los gastos como periódico y los

recursos como no periódicos. Finalmente en cuanto a su legalidad, esta es orinal para

los gastos y derivada para los recursos.

“En efecto en su fijación tanto gastos como recursos, propio de toda

estimación futura no son deterministicos sino caracterizados por un cierto grado de

probabilidad, es decir preventivos. Por sus topes los gatos solo pueden ejecutarse (es

decir “gastarse”) hasta el nivel máximo de las respectivas asignaciones financieras.

En cambio los recursos se ejecutaran en su percepción sin limitaciones ni techos no se

deja de recaudar aun cuando se haya llegado al nivel previsto originalmente. También

ambos se diferencian en sus plazos. Disposiciones de gastos nacen y fenecen, en

general, en el transcurso del año. Los recursos en cambio son de continuidad

indefinida hasta su modificación o derogación de la norma que le otorga legalidad.

Desde su legalidad las disposiciones en materia de recursos, las previsiones se

15

realizan en función de la preexistencias de legislación ajena al presupuesto o derivada

del ámbito propiamente tributario como las leyes de impuesto a las ganancias.”34

2.- Principios presupuestarios

“Los principios son ideas básicas o rectoras constitutivas de un conjunto de

relaciones, fundamentales para comprender e interpretar homogéneamente la

infinidad de situaciones en la presentación de eventos de naturaleza económico

financiera. El presupuesto publico dado su naturaleza polivalente, debe satisfacer un

conjunto de principios que resumiendo las distintas corrientes o escuelas

presupuestarias por razones didácticas lo podemos expresar como un decálogo.”35

1. Universalidad

El presupuesto debe contener absolutamente todos los gastos y recurso

que le competen, sin dar lugar a excepciones. Dichas excepciones son llamadas

fondos extrapresupuestarios la existencia de estos,”representa en muchos casos una

maraña incomprensible de asignaciones y recursos cuya complejidad dificulta la

gestión financiera homogénea, debiéndose vencer la resistencia impuesta por aquellos

sectores que cuentan con los beneficios de los mismos representando verdaderas cajas

negras de dificultoso control.”36

2. Unidad

El presupuesto debe pasar por todas su etapas, como los son la

elaboración, aprobación y ejecución siempre dentro del marco de una política

presupuestaria común. Esto es respetando un criterio uniforme y coherente. Sin

embargo no por ello el presupuesto se convierte en ana herramienta que deba

34 LAS HERAS, José M., Administración Financiera Gubernamental, 3ª Edición, (Córdoba, 1996), págs. 170 - 17135 Ibídem, pág. 17136 Ibídem, pág. 172

16

cumplirse tal cual esta elaborado. Por el contrario debe también mantener cierto grado

de flexibilidad.

3. Exclusividad

El presupuesto debe incluir solo lo referido a los asuntos del Estado con

respecto a la organización financiera del mismo. No deben incluirse en él asuntos

extraños que no respondan a la materia presupuestaria, por ejemplo aquellos temas

que son del orden laboral o incluir dentro de la “negociaciones” de cierre para su

aprobación, normas ajenas a la naturaleza esencialmente financiera del presupuesto.

4. Acuciosidad

“El presupuesto debe ser realista en la determinación de objetivos y su

correspondiente valoración, en concordancia con los escenarios macro –económicos

futuros y con el conjunto de recursos no solo financieros, sino también físicos,

humanos y técnicos disponibles. Debe evitarse la tendencia a confundir “previsiones”

con “deseos de intención” cuyas consecuencias suelen ser nefastas a la hora de la

verdad del presupuesto.”37

5. Claridad

“El documento debe expresar ordenada, nítida y transparentemente las

acciones del gobierno, permitiendo su fácil entendimiento, no solo por parte de

técnicos y expertos sino de los distintos niveles de cada poder del Estado -

fundamentalmente el legislativo- y aun del publico en general.”38

6. Periodicidad

Esto se refiere a que el presupuesto debe ser reformulado periódicamente

de acuerdo a periodos acordes de tiempo, dichos periodos son aquellos que se

relacionan con el natural desarrollo de la actividad económica.

37 LAS HERAS, José M., Administración Financiera Gubernamental, 3ª Edición, (Córdoba, 1996), pág. 17338 Ibídem.

17

7. Continuidad

Las previsiones incluidas en el presupuesto deben sustentarse en

resultados de ejercicios anteriores y en las expectativas de ejercicios

futuros.”Complementa al principio de periodicidad, y así en el caso de erogaciones

superiores al año en el presupuesto nacional se deben expresar los créditos

financieros ejecutados con anterioridad y los ha realizar en años siguientes requeridos

para la terminación por ejemplo de una obra publica.”39

8. Especificación

Utilizando los clasificadores se deben expresar la totalidad de gastos y

recursos con el mayor grado de detalle posible. Así el presupuesto podrá ser leído por

los usuarios con claridad y respetando al mismo tiempo las reglas formales para su

expresión.

9. Flexibilidad

“Todo presupuesto es una previsión dinámica vinculada con el desempeño

del sistema económico-financiero modificable por múltiples razones internas y

externas. Si bien es aconsejable evitar el descontrol de los cambios sin límites,

también debe impedirse una absoluta rigidez en el transcurso de la ejecución

periódica. Se deben arbitrar los mecanismos que permitan la posibilidad de modificar

por parte del poder administrador –el Ejecutivo según nuestra Constitución- aquella

previsiones que no hagan a aspectos sustanciales adecuándolas a las circunstancias

especiales que se presenten.”40

10. Equilibrio

“Relacionado con la lectura final de la EPF, tendrá una u otra lectura según

la corriente histórica doctrinaria que se sustente. La Escuela clásica exige la igualdad

39 LAS HERAS, José M., Administración Financiera Gubernamental, 3ª Edición, (Córdoba, 1996), pág. 174.40 Ibídem.

18

absoluta entre ingresos y gastos. La Escuela moderna admite déficits cuando se

justifique un efecto neto positivo producto de la combinación de políticas de

financiamiento y de gastos sobre la actividad económica general, aunque en el más

puro Keynesianismo no se acepte déficits crónicos y agudos. La Escuela productivista

solo acepta desequilibrios financiados con crédito público siempre que se demuestre

fehacientemente su capacidad de repago en relación con una inversión reproductiva

definida. Nunca se acepta su financiación por medio de emisión monetaria.”41

3.- Clasificadores presupuestarios

“Son instrumentos normativos que agrupan recursos y gastos de acuerdo a

ciertos criterios cuya estructuración se basa en el establecimiento de aspectos

comunes y diferenciados de las operaciones gubernamentales. Conforman un sistema

de información al organizar y presentar todos los aspectos posibles de las operaciones

gubernamentales.

Representan un mecanismo fundamental para el registro y análisis de la

información relativa al proceso de recursos y gastos de la actividad publica.”42

La importancia de los clasificadores presupuestarios radica que el análisis

del gasto público se facilita mediante o a través de su expresión en agrupamientos

homogéneos que permitan interpretar la incidencia del gasto sobre los distintos

aspectos vinculados a la actividad del sector público.

Mediante la clasificación se pretenden alcanzar ciertos objetivos como ser:

1. Facilitar la determinación del volumen y comparación de los gastos en

función de los recursos proyectados, de las necesidades de la sociedad y del impacto

en otros sectores de la economía.

2. Permitir valorar el grado de participación del gobierno en el desarrollo

económico y social y medir tanto metas como políticas gubernamentales.

41 LAS HERAS, José M., Administración Financiera Gubernamental, 3ª Edición, (Córdoba, 1996), pág. 175.42 GONZALEZ, Antonio, Administración y Contabilidad Publica, Facultad de Ciencias Económicas, UNT, Apuntes de clase, (Tucumán, 2008).

19

3. Permitir la valoración de los resultados económicos y financieros y su

análisis.

4. Facilitar la contabilidad fiscal.

5. Controlar la ejecución presupuestaria.

“Los clasificadores presupuestarios son los siguientes:

Institucional: ordena las transacciones públicas de acuerdo a la estructura

orgánica del Sector Público y refleja instituciones a las que se asignan recursos y

créditos presupuestarios.

Por rubro de recursos: mediante esta clasificación se identifica las

características distintivas de los medios de financiamiento para poder agruparlos,

medirlos y autorizar sus efectos. Así se distinguen los que provienen de fuentes

tradicionales como ser: impuestos, tasas, derechos y transferencias,; los que proceden

del patrimonio por la venta de activos, de títulos, de acciones y de rentas de la

propiedad; y los que provienen del financiamiento como el crédito público y la

disminución de activos.

El clasificador por rubro de recursos permite el registro analítico de las

transacciones de recursos, constituyéndose en un clasificador básico o primario.

Por objeto del gasto: mediante esta clasificación se ordenan sistemática y

homogéneamente los bienes y servicios, las transferencias y las variaciones de activos

y pasivos que el Sector Publico aplica en el desarrollo de su proceso productivo.

El clasificador por objeto del gasto es uno de los principales insumos para

generar clasificaciones agregadas.

Por ubicación geográfica o de localización: establece la distribución

espacial de las transacciones económico-financieras que realizan las instituciones

públicas y los municipios, tomando como unidad básica de clasificación, la división

política del país.

Por tipo de moneda: se agrupan los ingresos y gastos públicos nacionales

y municipales, tomando en cuenta el tipo de moneda –nacional o extranjera- con la

20

finalidad de brindar información para las cuentas de la Balanza de Pagos, así como

obtener el presupuesto de divisas.

Por clasificación económica: desde el punto de vista económico, los

recursos y los gastos se clasifican en: corrientes, de capital y fuentes o aplicaciones

financieras:

Los ingresos corrientes incluyen entradas de dinero que no suponen

contraprestación efectiva.

Los recursos de capital se originan en la venta o desincorporación de

activos, la variación positiva de la depreciación o amortización, las transferencias

recibidas para fines de capital, la venta de participaciones accionarias y la

recuperación de préstamos.

Las fuentes financieras son medios de financiamiento formados por la

disminución de la inversión financiera y el endeudamiento público.

Por finalidad función: presenta el gasto público según la naturaleza de los

servicios que las instituciones públicas brindan a la comunidad. Para determinar la

función se utiliza como unidad de clasificación el segundo digito del clasificador por

objeto del gasto y para determinar la finalidad, la categoría programática de mínimo

nivel.

Por categorías programáticas: implica asignar recursos a cada una de las

categorías programáticas del presupuesto (programa, subprograma, proyecto,

actividad y obra). El cálculo primario se realiza al mínimo nivel (actividad y obra) y

los recursos financieros se agregan en las distintas categorías programáticas de mayor

nivel.

La utilización de esta clasificación es una condición necesaria, pero no

suficiente, para la aplicación de la técnica del presupuesto por programas, dicha

aplicación implica vincular las variables financieras con la reales.

Por fuente de financiamiento: consiste en presentar el gasto público

según los tipos genéricos de recursos empleados para su financiamiento. Este tipo de

clasificación permite la asignación de recursos identificando la fuente de origen de

21

los ingresos, así como, la orientación de los mismos hacia la atención de necesidades

públicas.”43

43 SCHIVNDT, Enrique, Manual del Contador Municipal, Ed. Estudios Municipales (2004), págs. 153 – 155.

CAPÍTULO III

Preparación y formulación del Presupuesto

Sumario: 1.- Requisitos jurídicos y legales 2.-Órgano Rector 3.- Presupuesto de la Administración Central 4.- Fases del proceso presupuestario

1.- Requisitos jurídicos y legales

La sustancia de la cuestión financiera reflejada en el presupuesto como

conjunto de derechos y obligaciones entre el Estado como mandatario, y la

ciudadanía como mandante se expresa en el ordenamiento jurídico máximo jurídico

de una nación: su constitución.

“El art. 99 de la constitución establece como atribución del Presidente de

la Nación supervisar “…el ejercicio de la facultad del jefe de gabinete de ministros

respecto de la recaudación de las rentas de la Nación y de su Inversión, con arreglo a

la ley o presupuesto de gastos nacionales…”.Bajo esta novel figura el jefe de gabinete

(por el articulo 100) es responsable de enviar al congreso los proyectos de …

presupuesto nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del

Poder Ejecutivo…”(inc. 6); y por el inc. 7 “…hacer recaudar las rentas de la Nación y

ejecutar la Ley de presupuesto nacional… ”. Por otra parte es atribución del congreso

“…fijar anualmente… el presupuesto general de gastos y calculo de recursos de la

administración nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de

inversiones publicas…” (art. 75), con lo cual adquiere jerarquía constitucional la

vinculación del presupuesto con la programación y la planificación.”44

La vigente Ley de Ministerios fija como competencia del MEOSP en su

art. 19 “… entender en la elaboración y control de ejecución del Presupuesto

Nacional, como así también en los niveles de gasto y de los ingresos públicos

conforme a las pautas que fije el Poder Ejecutivo…” resaltándose así el doble

contenido político y técnico del Presupuesto. Por el inciso 19 es responsable de

entender en los “…planes de acción y presupuesto de las empresas y sociedades del

estado, organismos descentralizados y cuentas y fondos especiales, cualquiera sea su

denominación o naturaleza jurídica…”garantizándoosle principio de universalidad.

En particular por su incidencia en la composición del gasto el inciso 20 faculta al

MEOSP “…a entender en la elaboración del plan de inversión publica según las

prioridades y directivas que determine el Poder Ejecutivo…”.

A su vez el Programa Argentina en Crecimiento señala como política

fundamental la “…intensificación de las acciones tendientes a mejorar el proceso de

asignación y uso de recursos públicos…” a través de diversos objetivos a cumplir en

el periodo 1994-1996 acordes con recomendaciones de la moderna doctrina

presupuestaria: vinculación del presupuesto con la planificación y programación;

compatibilización con la política económica; implementación de la técnica de

presupuesto `por programas; programación física y financiera; diseño y aplicación de

un sistema de evaluación físico-financiero de la ejecución presupuestaria; y

capacitación de funcionarios responsables con extensión a niveles gubernamentales

menores (Provincias y Municipios).

44 LAS HERAS, José M., Administración Financiera Gubernamental, 3ª Edición, (Córdoba, 1996), pág. 299.

24

La ley 24156 incluye en su Titulo II el Sistema presupuestario desarrollado

en sus diversos Capítulos los distintos requisitos vinculados con la formulación,

ejecución y evaluación presupuestaria del sector público. Es motivo de este capitulo

analizar la consistencia del ordenamiento legal argentino con las normas técnicas

comúnmente aceptadas por la moderna doctrina financiera. Asia n su Capitulo I.

Disposiciones generales y organización del sistema, es posible verificar el

cumplimiento del “decálogo” de principios presupuestarios del Capitulo I al

establecer diferentes normas técnicas comunes que “…regirán el proceso

presupuestario de todas las jurisdicciones y entidades que conforman el sector público

argentino…” (art. 11) garantizando –entre otros- los principios de unidad y

universalidad. Son en síntesis estas normas comunes:

a) Incorporación de “…todos los recursos y gastos previstos para el

ejercicio…”

b) Inclusión de gastos y recursos en forma integra, por separado y sin

compensaciones entre si,

c) Demostración de los resultados desde dos puntos de vista económico y

productivo (art. 12 y 14),

d) Identificación de las distintas fuentes de recursos

e) Incorporación del requisito de elaboración del presupuesto mediante

técnicas de programación.

2.- Órgano Rector

La oficina Nacional de Presupuesto –siguiendo una tradicional denominación

usada en otros países latinoamericanos- dependientes de la S.H.N. en su carácter de

órgano rector del Sistema de Presupuesto posee la siguiente estructura organizativa:

siendo responsable primariamente de “…planificar, dirigir, coordinar y controlar el

funcionamiento del sistema presupuestario del Sector Público Nacional…”

25

Es importante recordar que basado en el principio de centralización

normativa y descentralización operativa, por el articulo 16 se dispone que la Oficina

Nacional de presupuesto “…será el órgano rector del sistema presupuestario del

sector publico nacional…”con un cúmulo de competencias descriptas entre otros en el

articulo 17 en materia de:

Participación en la fijación de la política financiera y lineamientos vinculados

con la elaboración del presupuesto,

Elaboración de normas técnicas vinculadas a las distintas fases del proceso

presupuestario.

Análisis de anteproyectos y proyectos presupuestarios en función de los

techos previstos.

Dirección de evaluación presupuestaria

Dirección de consolidación y estadísticas presupuestarias

Dirección de presupuesto de empresas publicas

Direc. de Presup. de sectores de adm. y de defensa de seguridad

Dirección de presupuesto de sectores económicos y sociales

26

OficinaNacional dePresupuesto

Preparación del proyecto de ley de presupuesto general con asignación de

gastos y calculo de recursos,

Programación de la ejecución presupuestaria conjuntamente con la Tesorería

General, interviniendo en la fijación de cuotas, ajustes y modificaciones,

Evaluación de la ejecución presupuestaria,

Asesoramiento presupuestario a todo el sector publico argentino.

3.- Presupuesto de la Administración Central

El Capítulo II de la LAFCO se refiere al presupuesto del sector gobierno

(administración central y organismos descentralizados). El artículo 19 establece que

la estructura básica del presupuesto general deberá constar de los siguientes títulos,

en correspondencia con los principios de unidad y universalidad:

“Título I: Disposiciones Generales, reglamentándose por el Dcto. 2666/92

que como mínimo deberá incluir las clasificaciones económica y por rubros en

materia de recursos; diversas clasificaciones combinadas por finalidades y funciones,

económica, institucional, por objeto en materia de gastos; y la Cuenta de Ahorro,

Inversión, Financiamiento y sus resultados.”45

Título II: Presupuesto de recursos y gastos de administración Central.

Título III: Presupuestos de recursos y gastos de organismos descentralizados.

Por el artículo 20 se establecen los principios de periodicidad y

exclusividad en cuanto que el presupuesto “…no podrá contener disposiciones de

carácter permanente, no podrán reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modificar

45 Consultas a Internet: www.hacienda.gob.py, (Octubre, 2009)

27

o suprimir tributos y otros ingresos…” “Por los artículos 21 y 22 se determina el

principio del devengado en materia de gastos y recursos.

Es importante tener en cuenta que por el artículo 21 “…no se incluirán en

el presupuesto de recursos, los montos que correspondan a la coparticipación de

impuestos nacionales…” con lo cual además de resolver la cuestión de acuerdo a

ineludibles normas de interpretación constitucional respecto a la verdadera propiedad

de ellos, se evita el ficticio sobredimensionamiento del gasto público dado que al

incluirse como recursos nacionales sus contrapartidas – pertinentes transferencias a

las provincias – deberían contabilizarse como tal del lado del gasto.”46

Y l artículo 23 basado en el criterio de unidad de caja dispone “que “…no se podrá

destinar el producto de ningún rubro de ingresos con el fin de atender el pago de

determinados gastos…”. Indudablemente esta restricción no es aplicable a ciertas

circunstancias en que la sustancia del recurso es su destino específico, como son las

lógicas excepciones si provienen del crédito público; de donaciones, herencias o

legados con destino específico; y finalmente “…los que por ley tengan afectación

específica…” habiéndose reglamentado este último aspecto por el Decreto

2629/92.”47

4.- Fases del proceso presupuestario

Fase I: Fijación de la política presupuestaria previa

Un sistema de planificación es el basamento para formular los

lineamientos de toda política presupuestaria, dado que es función primordial del

presupuesto servir de instrumento de la política económica del gobierno; y permitir

anualmente, interpretar homogéneamente el conjunto de programas sectoriales y sus

46 LAS HERAS, José M., Administración Financiera Gubernamental, 3ª Edición, (Córdoba, 1996), pág. 301.47 Ley de Administración Financiera, (Nº 24.156).

28

repercusiones financieras. Definir adecuadamente la política presupuestaria es

fundamentalmente para obtener óptimos resultados en las restantes fases del proceso

presupuestario. Según el art. 24 del PEN “…fijará anualmente los lineamientos

generales para la formulación del proyecto de ley de presupuesto general…” con sus

pertinentes prioridades del gasto en general y de las inversiones en particular, basado

en una doble evaluación de “…planes y políticas nacionales y del desarrollo general

del país…” y una “…proyección de las variables macroeconómicas de corto

plazo…”.

Asimismo se consideran básicos para iniciar la formulación del presupuesto en

concordancia con las 3P:

a) Programa monetario

b) Presupuesto de divisas

c) Cuenta de Inversión del último ejercicio ejecutado

d) Presupuesto consolidado del Sector Público

Es aconsejable contar con la elaboración de un documento de lineamientos de

la formulación presupuestaria anual con el fin de establecer los siguientes aspectos:

1- Interconexión entre planificación y presupuesto: basado en una

concepción central normativa, contando o no con una planificación formal a largo

plazo. Es menester que las autoridades definan prioridades, objetivos y recursos

financieros asignables a las distintas finalidades necesarias para realizar la respectiva

formulación presupuestaria. De esta manera los responsables de las unidades

ejecutoras en forma descentralizada elaborarán sus respectivos anteproyectos de

presupuesto.

2- “Indicar los procedimientos básicos generales: a partir del análisis de la

ejecución de los presupuestos de los últimos años, de la proyección de la ejecución

para el ejercicio en curso, del cálculo de los gastos rígidos o ineludibles, de las

proyecciones de ingresos es conveniente referirse a:”48

48 LAS HERAS, José M., Administración Financiera Gubernamental, 3ª Edición, (Córdoba, 1996), pág. 305.

29

a) Ampliación y continuidad de los programas existentes.

b) Nuevos programas y proyectos.

c) Política salarial y de ocupación de cargos

d) Política de compras de bienes y de contrataciones de servicios.

e) Proyecciones financieras.

f) Manuales e instructivos.

g) Documentos sobre política presupuestaria.

Fase II: Elaboración de los anteproyectos de presupuesto

Es el período donde se manifiestan las distintas pujas por parte de las distintas

jurisdicciones por una mayor participación del gasto. De no existir una severa cultura

presupuestaria y centralización normativa financiera se cae en la inconducente

decisión de subvaluar gastos y sobrevalorar recursos para obtener un equilibrio fiscal

que no se manifiesta realmente en su futura ejecución. Si bien se trata de una cuestión

política en que el máximo responsable de la administración, el Presidente de la

Nación suele laudar, con la asistencia del máximo responsable económico de su

gabinete, entre diferentes intereses en pugna, la cuestión puede acotarse en función de

la preexistencia de un piso dado por gastos ineludibles y un techo derivado del

máximo previsto de los recursos. Indudablemente con la fijación de una adecuada

política presupuestaria previa y la implementación de técnicas de programación

presupuestaria se contribuye a elaborar anteproyectos consistentes. Hablamos de

anteproyectos porque no se trata de uno solo, sino que son varios según el escenario

adoptado. Estos escenarios podrían ser catalogados en un amplio abanico de

propuestas restrictivas pasando por propuestas intermedias y terminando en

propuestas optimistas.

Sobre la base de los anteproyectos, preparados por las jurisdicciones y

organismos descentralizados, más los ajustes necesarios, la Oficina Nacional del

Presupuesto confecciona el proyecto de ley de presupuesto general.

30

Las obras y/o adquisición de bienes y servicios a ejecutar en más de un

ejercicio financiero merecen un tratamiento especial. La reglamentación del artículo

15 de la LAFCO establece que “…las Jurisdicciones y Entidades de la

Administración Nacional deberán remitir a la Oficina Nacional de Presupuesto, en

ocasión de presentar sus anteproyectos de presupuesto, la información que, contendrá

como mínimo, el monto total del gasto, su incidencia en cada ejercicio fiscal, el

cronograma de financiamiento y el de su ejecución física…”, estableciendo asimismo

que “…la Oficina de presupuesto evaluará la documentación recibida

compatibilizando el requerimiento de ejercicios futuros con las proyecciones

presupuestarias que se realicen para los ejercicios fiscales correspondientes.

Con la finalidad de evitar este tratamiento especial para gastos que por si se

justifica su devengamiento a más de un año o erogaciones menores se excluyen:

1. Los gastos en personal.

2. Transferencias a personas cuyo régimen de liquidación y pago sea

asimilable a gastos en personal.

3. Contratos de locación de inmuebles.

4. Servicios y suministros cuando su contratación por más de un ejercicio

sea necesaria para obtener ventajas económicas, asegurar la regularidad de los

servicios y obtener colaboraciones especiales.

5. Contrataciones de obras y/o adquisiciones de bienes y servicios cuyo

monto total no supere la suma de $ 5.000.

Fase III: Elaboración del proyecto definitivo

La elaboración del proyecto definitivo requiere la formulación de diferentes

circuitos de coordinación presupuestaria, bajo la dirección de la ONP – órgano rector

del sistema – y la coordinación y asesoramiento de la Subsecretaría de Presupuesto

dependiente de la Secretaría de Presupuesto dependiente de la Secretaría de

Hacienda. Es conveniente generar dos tipos de circuitos. Uno descendente, de los

niveles superiores a niveles inferiores (diseño de políticas, formularios, etc.) y uno

31

ascendente, de niveles inferiores a niveles superiores produciendo la información

necesaria para el proceso de consolidación. La ONP elaboró un Manual para la

Formulación del Presupuesto de la Administración Nacional.

El proyecto de Ley de Presupuesto a presentar al Congreso Nacional a través

de un documento formal tiene regido su procedimiento en los artículos 25 a 27 de la

LAFCO.

“En cuanto a sus plazos, el artículo 26 establece que el PEN “…presentará el

proyecto de ley de presupuesto general a la Cámara de Diputados de la Nación…”

“…antes del 15 de Septiembre del año anterior para el que regirá…”

En cuanto a su contenido la presentación del proyecto deberá tener la

siguiente estructura:

Mensaje con la inclusión de:

1. Objetivos a lograr

2. Metodologías de estimación de gastos y recursos

3. Documentos descriptos en el art. 24 de la LAFCO

4. Informaciones y elementos de juicios adicionales

5. Análisis de la situación económica general

6. Cuadros consolidados.”49

Título I: Disposiciones Generales, referidas a las facultades del PEN en

materia de ejecución presupuestaria.

Título II: Presupuesto de la Administración Central, con sus recursos

clasificados por rubros, gastos con sus asignaciones financieras e identificación de la

producción pública, asignaciones financieras de los proyectos de inversión y

resultados de las cuentas corrientes y de capital.

Título III: Presupuesto de los Organismos Descentralizados.

49 LAS HERAS, José M., Administración Financiera Gubernamental, 3ª Edición, (Córdoba, 1996), págs 306 – 307.

32

Entre otros aspectos importantes de la reglamentación se establece que el

presupuesto deberá contener “…categorías de programación…” en materia de gastos,

y que deberán “…figurar los montos brutos a recaudar sin deducción alguna…”

Cabe aclarar que en caso que el presupuesto no estuviese aprobado al

inicio del ejercicio fiscal el art. 27 de la LAFCO faculta al PEN a realizar una serie de

ajustes al presupuesto vigente el año anterior solo al fin de asegurar la continuidad y

eficiencia de los servicios, en materia de recursos (eliminación de ingresos no

factibles de recaudar nuevamente y el crédito público ya utilizado) y de gastos

(eliminación de créditos no repetibles).

Fase IV: Tratamiento Le gislativo

La Cámara de Diputados es la Cámara origen para su tratamiento. La

denominada Cámara baja como representante de los intereses del pueblo tiene

facultades preferenciales en virtud de ser el presupuesto el instrumento financiero

más importante en que se manifiestan las relaciones de poder de una comunidad con

los consiguientes efectos sobre distintos sectores sociales y económicos.

A través de la participación de sus distintas comisiones, el proyecto del

Ejecutivo es discutido y aprobado, ya sea en su totalidad o con modificaciones.

Se debe recordar que el presupuesto es de iniciativa exclusiva del poder

administrador. “El Congreso puede hacer modificaciones de distintos grados pero no

puede por iniciativa propia elaborar su propio proyecto de presupuesto ni aún

desvirtuar la consistencia sustancial del proyecto del Ejecutivo.”50

Similar tratamiento transcurre en la Cámara de Senadores. La necesidad de

respetar el principio de equilibrio presupuestario es normada en el art. 28 en cuanto a

la exigencia de que “…todo incremento del total de gastos previstos en el proyecto

presentado por el PEN deberá contar con el financiamiento respectivo…”. Así se

50 LAS HERAS, José M., Administración Financiera Gubernamental, 3ª Edición, (Córdoba, 1996), pág. 309.

33

pretende evitar que por vía legislativa se adicionen gastos sin contar con recursos

necesarios.

Fase V: Ejecución del Presupuesto

Existen dos grandes criterios para ejecutar el presupuesto de gastos. Los

llamados criterios liberatorios de origen anglosajón; de amplia flexibilidad en el

proceso de ejecución anual, basados en la autodisciplina del funcionario. Su

inconveniente es una fuerte tendencia a gastar sobre el cierre del ejercicio.

Estadísticas internacionales señalan que el 20 % del presupuesto se ejecuta en el

último mes del año. Los criterios regulatorios se basan en la determinación

subperiódica de “cuotas” para comprometer el gasto y de “cuotas” de disposición de

fondos generalmente trimestrales y mensuales respectivamente.

En la legislación Argentina se ha optado por este último criterio. El criterio de

la programación presupuestaria por “cuotas” es aplicada tanto a la faz financiera

como física.

“Distribución administrativa del Presupuesto de gastos: los créditos del

presupuesto de gastos aprobado por el Congreso Nacional constituyen el límite

máximo de las autorizaciones disponibles para gastar.”51 Y en caso de que el PEN no

haya hecho uso al derecho parcial o total de veto, una vez promulgada la ley de

presupuesto decretará la distribución administrativa del presupuesto de gastos,

implicando esto el ejercicio de la atribución constitucional del Poder Ejecutivo para

decretar el uso de las autorizaciones para gastar y el empleo de los recursos

necesarios para su financiamiento.

La distribución administrativa se efectúa por decisión administrativa del Jefe

de Gabinete y con ello se inicia la etapa de la ejecución presupuestaria. La ejecución

mostrará la incidencia económica-financiera del presupuesto, como previsión (o

51 LAS HERAS, José M., Administración Financiera Gubernamental, 3ª Edición, (Córdoba, 1996), pág. 311.

34

circunstancia ex ante) con su ejecución (circunstancia ex post). Vincular y relacionar

ambas fases se convierte en sustancia de la información financiera.

Fase VI: Evaluación de la Ejecución Pr esupuestaria

El cotejo del presupuesto aprobado originalmente con sus correspondientes

modificaciones y su respectiva ejecución constituye una de las tareas más

importantes para verificar el grado de cumplimiento de las previsiones realizadas.

Este cotejo o comparación genera diferentes procedimientos de análisis que

constituyen esta sexta fase.

Este tipo de evaluación puede ser de dos tipos:

a) Con un contenido netamente financiero de evaluación de la performance

de los gastos ejecutados y recursos recaudados, desde el punto de vista monetario.

Globalmente esta evaluación se puede realizar en forma anual mediante la confección

de la Cuenta de Inversión exigida constitucionalmente, y en forma subperiódica con

distintos Estados de Ejecución de gastos y recursos.

b) Con un contenido productivo en forma periódica o al cierre integrativa de

la gestión física de la ejecución presupuestaria. Dicha evaluación se efectúa de la

siguiente manera:

1. En una primera instancia cada jurisdicción confecciona sus

respectivos registros e informará de los resultados de la ejecución física a la ONP.

2. En una segunda instancia el órgano rector del Sistema

Presupuestario procederá a realizar un análisis crítico de los resultados físicos y

financieros, interpretar variaciones entre previsiones y ejecuciones y formular

recomendaciones correctivas.

Fase VII: Modificaciones Presupuestarias

Diversas causas pueden motivar las modificaciones. Algunas son

consecuencias de errores cometidos en las previsiones presupuestarias caracterizadas

35

por el juego de doble efecto en sobrestimar ingresos y/o subestimar gastos. “En otros

casos las causas son imprevistas como acontecimientos sociales imponderables

(huelgas, enfermedades endémicas), coyunturas económicas (por ej. El efecto tequila

de fines de 1994) y diversas catástrofes naturales que tornan asimétrico los medios

previstos con las nuevas necesidades requeridas”52. En otros casos por razones

políticas o técnica se requiere una modificación en la programación presupuestaria

con modificación de objetivos, acciones y/o recursos financieros asignados.

Base Legal

El artículo 37 de la LAFCO deja librada a la reglamentación “…los

alcances y mecanismos para efectuar las modificaciones a la ley de presupuesto

general que resulten necesarios durante su ejecución…”. Se pretende así efectivizar

uno de los principios presupuestarios básicos: el de flexibilidad, pero basado en la

regla que cada poder o nivel de la administración requiere la autorización de otro

poder o un nivel superior.

En ciertas modificaciones presupuestarias el ejercicio del principio de

flexibilidad por parte del PEN no es absoluto: si se pretendiera alterar la filosofía

global que fundamentó el presupuesto originalmente, se requerirá su tratamiento

mediante ley del Congreso Nacional. El art. 37 señala la exigencia de su tratamiento

por parte del Poder Legislativo en los siguientes casos:

1. Cuando se afecte el monto total del presupuesto (incremento del gasto)

2. Cuando afecten el total del endeudamiento previsto.

3. Cuando implique incrementar gastos corrientes en detrimento de los

gastos de capital, o aplicaciones financieras.

4. Cuando signifiquen un cambio en la distribución de finalidades del

gasto.

52 LAS HERAS, José M., Administración Financiera Gubernamental, 3ª Edición, (Córdoba, 1996), pág. 314.

36

La Ley de Presupuesto en su artículo 9 autoriza al PEN a “…introducir

ampliaciones de créditos presupuestarios y establecer su distribución, en la medida

que las mismas sean financiadas con incrementos en los montos estimados para

Recursos y para el Endeudamiento…” con lo cual sin alterar el equilibrio fiscal

permite un mayor nivel de gasto cuando se exceden las expectativas de recursos.

El PEN, mediante Decreto aprueba los alcances para efectuar modificaciones.

37

CAPITULO IV

Ejecución de los gastos y recaudación

1.- El compromiso

Este surge por la capacidad limitada de endeudamiento que posee el

Estado; ante el criterio que hasta entonces era utilizado, por medio del cual se

interpretaba que la naturaleza jurídica de la autorización para gastar se refería a

los pagos del ejercicio pero no existían límites a las deudas u obligaciones que se

pudieren contraer durante el ejercicio presupuestario.

Se establece entonces que los créditos presupuestarios se consideraban

gastados y por ende debían afectarse siempre que surgiera una obligación de pago.

“El concepto evoluciona con la introducción de lo que se denomina

teoría jurídica de las obligaciones y en base a ella, se pasa a considerar que

existirá un “gasto o compromiso” en el momento de formalización de un contrato;

existiendo en consecuencia, fecha cierta, identificación de un responsable y

concepto e importe de la prestación de servicios o bienes comprometidos.”53

Las criticas a esto son: 1. En cada ejercicio quedan compromisos

pendientes por contratos cuyos cumplimientos se efectivizaran a largo plazo; 2.

“Atenta contra la realidad, al determinar el resultado de la ejecución

presupuestaria, -déficit o superávit-, al comparar ingresos y gastos del ejercicio

53 SCHIVNDT, Enrique Carlos., Manual del Presupuesto Municipal, (1994), pág, 440.

Sumario: 1.- El compromiso 2.- Concepto de gasto comprometido 3.- El devengado 4.- Ordenamiento del pago 5.- Momentos de entrada 6.- Clausura de ejercicio

presupuestario, cuya incidencia económica, afectara a ejercicios futuros.”54 Y 3.

Dificultades para el cierre oportuno de los registros contables.

2.- Concepto de gasto comprometido

“En un primer análisis descubrimos, entonces, que para que podamos

determinar de manera precisa el gasto es menester que exista la deuda, pues

mediante ella se fija con exactitud la suma de la que tendrá que hacerse cargo el

Tesoro.

Es decir en este primer análisis reconoceríamos, en términos genérales

también, la deuda que constituye la base del gasto. No obstante esa aseveración,

es necesario realizar ciertas aclaraciones con el fin de que tal afirmación no nos

lleve a considerar sinónimos los términos referidos: “deuda” y “compromiso”.

Las diferencias las planteamos del modo siguiente:

1. La palabra “deuda”, aun en su significado restringido de

obligación de pagar una suma de dinero, no constituye “compromiso”, pues para

que ello ocurra es menester un acto de voluntad de autoridad competente que le de

origen o la reconozca.

2. Tampoco la “deuda” podrá ser considerada como

“compromiso” cuando este subordinada a condición o vencimiento y ello no tenga

lugar dentro del año financiero.”55

Al mismo tiempo la existencia de un compromiso no esta subordinada a

la existencia de una deuda previa.

Al registrarse el compromiso contablemente se afecta de forma

preventiva la disponibilidad de los créditos presupuestarios, mientras que con el

pago se pretende reflejar la cancelación de las obligaciones.

54 SCHIVNDT, Enrique Carlos., Manual del Presupuesto Municipal, (1994), pág, 441.55 ALE, Miguel Ángel., Manual de Contabilidad Gubernamental, 4ª Edición, (Buenos Aires, 2001) pág. 134.

38

3.- El devengado

“En principio diremos que los gastos se devengan en el momento en

que se origina una obligación exigible del Estado hacia terceros. Ello puede

ocurrir, en las siguientes circunstancias:

1. Al recibirse bienes y servicios y cuando los mismos no hayan sido

pagados en forma anticipada como condición del contrato.

2. Cuando el Estado dispone formalmente la autorización que le fuera

concedida para gastar. Otorgando subsidios, subvenciones u otras transferencias

en beneficio de terceros.

3. En general, cuando se hace exigible la obligación de pago por parte

del Estado, cualquiera fuere la fuente de la obligación.”56

“En relación al registro contable de los gastos devengados, existen dos

interpretaciones; una se refiere a que se deben registrar todos aquellos que

generen obligaciones exigibles de cancelación en el transcurso del ejercicio

presupuestario. Los que deben pagarse en ejercicios futuros se asentarían en un

registro auxiliar de deudas de ejercicios futuros.

La otra interpretación, que el gasto debe registrarse como devengado

por el valor de los bienes y servicios que efectivamente, se reciban durante el

ejercicio; con independencia, del periodo presupuestario en que los mismos sean

cancelados.”57

4.- Ordenamiento del pago

Por medio del pago se extinguen las obligaciones exigibles, mediante la

entrega de los correspondientes valores ya sea en efectivo o librando cheques a la

orden cada acreedor en función a la fuente u origen de cada obligación.

“Dentro de la fase denominada “devengado”, junto con la liquidación

del gasto, mencionamos la emisión de la orden de pago. Podemos definir este

56 SCHIVNDT, Enrique Carlos., Manual del Presupuesto Municipal, (1994), págs, 443 – 444.57 Ibídem, pág. 444.

39

trámite como el acto que transforma la obligación del Estado de dar una suma de

dinero, en obligación del Tesoro.”58

“La ordenación del pago tiene una doble finalidad: por una parte, es un

mandato impartido por autoridad competente al servicio del Tesoro, para que de

salida a fondos de pertenencia del Estado, por los conceptos y en la cuantía

indicados en el documento respectivo; por otra parte, constituye un documento de

crédito que revela la deuda con el acreedor del Estado.”59

4.- Momentos de entrada

Las entradas del Estado pasan por tres fases:

1. La investigación y liquidación de los créditos devengados o a

devengarse dentro del año financiero, o sea lo que se denomina fijación.

2. La exacción, o recaudación propiamente dicha, acto por el que se

exige a los deudores del fisco las sumas liquidadas a su cargo.

3. El ingreso al tesoro, o sea el momento en el que los encargados

de la recaudación entregan a la Caja del Estado las sumas recaudadas.

Estas etapas pueden estar bien separadas para algunos casos mientras

que para otros demasiado aproximadas. Tampoco se presentan en forma

secuencial en todos los casos, ya que el orden puede alterarse.

En cuanto al registro del ingreso, este se encuentra definido en dos

etapas bien diferenciadas.

La etapa del devengado, donde en caso de tratarse de un ingreso por

venta de bienes o servicios, se considerara devengado en el momento de la

facturación o percepción, el que sea menor. En caso de provenir de alquileres,

ocurre a medida que se produce el vencimiento.

“En el caso de recursos tributarios, dicha fase se produce cuando nace

el derecho de cobro por parte del Estado y, simultáneamente, nace la obligación

58 ALE, Miguel Ángel., Manual de Contabilidad Gubernamental, 4ª Edición, (Buenos Aires, 2001), pág. 136.59 Ibídem, pág. 137.

40

de pago por parte de las personas físicas o jurídicas, de naturaleza pública o

privada.”60

“La etapa de la recaudación se produce cuando los fondos ingresan al

Tesoro Nacional o a través de las oficinas recaudadoras habilitadas para ese fin.”61

6.- Clausura de ejercicio

La legislación financiera universal coincide en asignar al presupuesto

un limitado periodo de vigor, esencialmente para permitir a las autoridades el

ejercicio de las actividades de control en el empleo de los recursos públicos,

facultades traducidas en la gestión de dichos presupuestos y en el examen y juicio

de la cuenta de inversión.

Dentro de la doctrina, nuestra “Ley de Administración Financiera…”

(Nº 24.156, art. 10), establece que “el ejercicio financiero del sector público

nacional, a los efectos de los sistemas comprendidos en esta Ley, comenzara el 1º

de enero y terminara el 31 de diciembre de cada año”. De acuerdo a lo establecido

en esta norma, el año financiero coincide con el ejercicio financiero.

60 ALE, Miguel Ángel., Manual de Contabilidad Gubernamental, 4ª Edición, (Buenos Aires, 2001), pág. 154.61 Ibídem.

41

CONCLUSION

Durante el desarrollo de la investigación fuimos plasmando las distintas

herramientas que podemos utilizar para analizar la elaboración y ejecución del

presupuesto.

El mismo muestra el resultado económico y financiero de las

transacciones programadas en sus componentes de erogaciones corrientes y de

capital, con determinación de la producción de bienes y servicios a producir por el

sector publico. Por lo cual se requiere una propuesta de prioridades

presupuestarias para determinar a que sector se le asignara mayor cantidad de

recursos.

Para el buen funcionamiento del sector publico se deben analizar con

cuidado los distintos sectores y las cantidades de dinero a distribuir en cada uno

de ellos, ya que esto llevara a que puedan cumplirse los objetivos de corto plazo,

los cuales a su vez llevaran a poder alcanzar los objetivos mas altos del sector

publico entre ellos el bien común, entendiendo que no hay una formula mágica

para asignar equitativamente los recursos.

Al elaborar el presupuesto se piensa en el logra de determinados

resultados a los cuales se pretende llegar con una serie de procesos en los cuales

se combinan distintos recursos humanos y materiales bajo determinadas reglas

operativas.

De esto podemos interpretar que un manejo correcto del presupuesto

permite a la administración obtener los fines perseguidos. Cabe destacar que el

presupuesto no es el único sistema dentro de la administración cuyo

funcionamiento es fundamental para el logro de los fines, pues existen otros que

coexisten y se interrelacionan con el presupuesto, por lo que se requiere una

visión de conjunto para un accionar exitoso.

Apéndice

CLASIFICADORES PRESUPUESTARIOS

Institucional

Recursos

Clasificación

General Geográfico

Gastos Por tipo de moneda

Lo que podemos Criterios con los que se

Clasificar puede clasificar

Tributarios

Por rubro

Clasificadores de No tributarios

Recursos Corrientes

Por su carácter económico De capital

Fuentes financieras

44

Por su objeto

Por su carácter económico

Clasificadores de

Gastos Por finalidad y funciones

Por categoría programática

Por fuente de financiamiento

45

ANEXO

ADMINISTRACION FINANCIERA Y DE LOS SISTEMAS DE CONTROL DEL SECTOR PUBLICO NACIONAL

LEY 24.156

CAPITULO II

Del presupuesto de la administración nacional

SECCION I

De la estructura de la ley de presupuesto general

Art. 19. — La ley de presupuesto general constará de tres títulos cuyo contenido será el siguiente: Titulo I — Disposiciones generales; Titulo II — Presupuesto de recursos y gastos de la administración central; Titulo III — Presupuestos de recursos y gastos de los organismos descentralizados.

Art. 20. — Las disposiciones generales constituyen las normas complementarias a la presente ley que regirán para cada ejercicio financiero. Contendrán normas que se relacionen directa y exclusivamente con la aprobación, ejecución y evaluación del presupuesto del que forman parte. En consecuencia, no podrán contener disposiciones de carácter permanente, no podrán reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos El titulo I incluirá, asimismo, los cuadros agregados que permitan una visión global del presupuesto y sus principales resultados.

Art. 21. — Para la administración central se considerarán como recursos del ejercicio todos aquellos que se prevén recaudar durante el periodo en cualquier organismo, oficina o agencia autorizadas a percibirlos en nombre de la administración central, el financiamiento proveniente de donaciones y operaciones de crédito público, representen o no entradas de dinero efectivo al Tesoro y los excedentes de ejercicios anteriores que se estime existentes a la fecha de cierre del ejercicio anterior al que se presupuesta. No se incluirán en el presupuesto de recursos, los montos que correspondan a la coparticipación de impuestos nacionales. Se considerarán como gastos del ejercicio todos aquellos que se devenguen en el periodo, se traduzcan o no en salidas de dinero efectivo del Tesoro.

Art. 22. — Para los organismos descentralizados, la reglamentación establecerá los criterios para determinar los recursos que deberán incluirse como tales en cada uno de esos organismos. Los gastos se programarán siguiendo el criterio del devengado.

47

Art. 23. — No se podrá destinar el producto de ningún rubro de ingresos con el fin de atender específicamente el pago de determinados gastos, con excepción de: a) Los provenientes de operaciones de crédito público; b) Los provenientes de donaciones, herencias o legados a favor del Estado nacional, con destino específico; c) Los que por leyes especiales tengan afectación específica.

SECCION II

De la formulación del presupuesto

Art. 24. — El Poder Ejecutivo Nacional fijará anualmente los lineamientos generales para la formulación del proyecto de ley de presupuesto general. A tal fin, las dependencias especializadas del mismo deberán practicar una evaluación del cumplimiento de los planes y políticas nacionales y del desarrollo general del país y sobre estas bases y una proyección de las variables macroeconómicas de corto plazo, preparar una propuesta de prioridades presupuestarias en general y de planes o programas de inversiones públicas en particular. Se considerarán como elementos básicos para iniciar la formulación de los presupuestos, el programa monetario y el presupuesto de divisas formuladas para el ejercicio que será objeto de programación, así como la cuenta de inversiones del último ejercicio ejecutado y el presupuesto consolidado del sector público del ejercicio vigente. El programa monetario y el presupuesto de divisas serán remitidos al Congreso Nacional, a titulo informativo, como soporte para el análisis del proyecto de ley de presupuesto general.

Art. 25. — Sobre la base de los anteproyectos preparados por las jurisdicciones y organismos descentralizados, y con los ajustes que resulte necesario introducir, la Oficina Nacional de Presupuesto confeccionará el proyecto de ley de presupuesto general. El proyecto de ley deberá contener, como mínimo, las siguientes informaciones: a) Presupuesto de recursos de la administración central y de cada uno de los organismos descentralizados, clasificados por rubros; b) Presupuestos de gastos de cada una de las jurisdicciones y de cada organismo descentralizado los que identificarán la producción y los créditos presupuestarios; c) Créditos presupuestarios asignados a cada uno de los proyectos de inversión que se prevén ejecutar d) Resultados de las cuentas corriente y de capital para la administración central, para cada organismo descentralizado y para el total de la administración nacional. El reglamento establecerá, en forma detallada, otras informaciones a ser presentadas

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al Congreso Nacional tanto para la administración central como para los organismos descentralizados.

Art. 26. — El Poder Ejecutivo Nacional presentará el proyecto de ley de presupuesto general a la Cámara de Diputados de la Nación, antes del 15 de setiembre del año anterior para el que regirá , acompañado de un mensaje que contenga una relación de los objetivos que se propone alcanzar y las explicaciones de la metodología utilizada para las estimaciones de recursos y para la determinación de las autorizaciones para gastar, de los documentos que señala el art. 24, así como las demás informaciones y elementos de juicio que estime oportunos.

Art. 27. — Si al inicio del ejercicio financiero no se encontrare aprobado el presupuesto general, regir el que estuvo en vigencia el año anterior, con los siguientes ajustes que deber introducir el Poder Ejecutivo nacional en los presupuestos de la administración central y de los organismos descentralizados: 1. En los presupuestos de recursos: a) Eliminar los rubros de recursos que no puedan ser recaudados nuevamente; b) Suprimir los ingresos provenientes de operaciones de crédito‚ publico autorizadas, en la cuantía en que fueron utilizadas; c) Excluirá los excedentes de ejercicios anteriores correspondientes al ejercicio financiero anterior, en el caso que el presupuesto que se está ejecutando hubiera previsto su utilización; d) Estimará cada uno de los rubros de recursos para el nuevo ejercicio: e) Incluirá los recursos provenientes de operaciones de crédito público en ejecución, cuya percepción se prevea ocurrirá en el ejercicio. 2. En los presupuestos de gastos: a) Eliminará los créditos presupuestarios que no deban repetirse por haberse cumplido los fines para los cuales fueron previstos; b) Incluir los créditos presupuestarios indispensables para el servicio de la deuda y las cuotas que se deban aportar en virtud de compromisos derivados de la ejecución de tratados internacionales; c) Incluirá los créditos presupuestarios indispensables para asegurar la continuidad y eficiencia de los servicios; d) Adaptará los objetivos y las cuantificaciones en unidades físicas de los bienes y servicios a producir por cada entidad, a los recursos y créditos presupuestarios que resulten de los ajustes anteriores.(Nota Infoleg: Por art. 56 de la Ley Nº 25.725 B.O. 10/01/2003 se dispone que, "en caso de operarse el supuesto previsto en el presente artículo, se faculta al JEFE DE GABINETE DE MINISTROS para adecuar el Presupuesto General de la Nación, a los efectos de incorporar las partidas presupuestarias ejecutadas durante el período en que haya regido la prórroga aquí prevista, sin exceder el total de créditos aprobado por la Ley de Presupuesto del año correspondiente".)

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Art. 28. — Todo incremento del total del presupuesto de gastos previstos en el proyecto presentado por el Poder Ejecutivo Nacional, deber contar con el financiamiento respectivo.

SECCION III

De la ejecución del presupuesto

Art. 29. — Los créditos del presupuesto de gastos, con los niveles de agregación que haya aprobado el Congreso Nacional, según las pautas establecidas en el art. 25 de esta ley, constituyen el límite máximo de las autorizaciones disponibles para gastar.

Art. 30. — Una vez promulgada la ley de presupuesto general, el Poder Ejecutivo Nacional decretará la distribución administrativa del presupuesto de gastos. La distribución administrativa del presupuesto de gastos consistirá en la presentación desagregada hasta el último nivel previsto en los clasificadores y categorías de programación utilizadas, de los créditos y realizaciones contenidas en la ley de presupuesto general. El dictado de este instrumento normativo implicará el ejercicio de la atribución constitucional del Poder Ejecutivo para decretar el uso de las autorizaciones para gastar y el empleo de los recursos necesarios para su financiamiento.

Art. 31. — Se considera gastado un crédito y por lo tanto ejecutado el presupuesto de dicho concepto, cuando queda afectado definitivamente al devengarse un gasto. La reglamentación establecerá los criterios y procedimientos para la aplicación de este artículo y corresponderá al órgano rector del sistema la regulación de los demás aspectos conceptuales y operativos que garanticen su plena vigencia.

Art. 32. — Las jurisdicciones y entidades comprendidas en esta ley están obligados a llevar los registros de ejecución presupuestaria en las condiciones que les fije la reglamentación. Como mínimo deberán registrarse la liquidación o el momento en que se devenguen los recursos y su recaudación efectiva y, en materia de presupuesto de gastos, además del momento del devengado, según lo establece el articulo precedente, las etapas de compromiso y del pago. El registro del compromiso se utilizara como mecanismo para afectar preventivamente la disponibilidad de los créditos presupuestarios y, el del pago. para reflejar la cancelación de las obligaciones asumidas.

Art. 33. — No se podrán adquirir compromisos para los cuales no quedan saldos disponibles de créditos presupuestarios, ni disponer de los créditos para una finalidad distinta a la prevista. (Segundo párrafo vetado por art. 1º del Decreto N° 1957/92 B.O. 29/10/1992)

50

Art. 34. — A los fines de garantizar una correcta ejecución de los presupuestos y de compatibilizar los resultados esperados con los recursos disponibles, todas las Jurisdicciones y Entidades deberán programar, para cada ejercicio la ejecución física y financiera de los presupuestos, siguiendo las normas que fijará la reglamentación y las disposiciones complementarias y procedimientos que dicten los órganos rectores de los sistemas presupuestarios y de tesorería, excepción hecha de las Jurisdicciones del PODER LEGISLATIVO, del PODER JUDICIAL y del MINISTERIO PUBLICO que continuarán rigiéndose por las disposiciones contenidas en el artículo 16 de la Ley N° 16.432, en su artículo 5°, primer párrafo de la Ley N° 23.853 y en el artículo 22 de la Ley N° 24.946, respectivamente.Dicha programación será ajustada y las respectivas cuentas aprobadas por los órganos rectores en la forma y para los períodos que se establezcan.El monto total de las cuotas de compromiso fijadas para el ejercicio no podrá ser superior al monto de los recursos recaudados durante éste.(Artículo sustituido por art. 26 de la Ley Nº 25.725 B.O. 10/01/2003)

Art. 35. — Los órganos de los tres poderes del Estado determinarán, para cada uno de ellos, los límites cuantitativos y cualitativos mediante los cuales podrán contraer compromisos por sí, o por la competencia especifica que asignen, al efecto, a los funcionarios de sus dependencias. La competencia así asignada será indelegable. La reglamentación establecerá la competencia para ordenar pagos y efectuar desembolsos y las habilitaciones para pagar que no estén expresamente establecidas en esta ley.

Art. 36. — Facúltase al órgano coordinador de los sistemas de administración financiera a afectar los créditos presupuestarios de las jurisdicciones y organismos descentralizados, destinados al pago de los servicios públicos y de otros conceptos que determine la reglamentación.

Art. 37. — La reglamentación establecerá los alcances y mecanismos para efectuar las modificaciones a la ley de presupuesto general que resulten necesarios durante su ejecución. Quedarán reservadas al Congreso Nacional las decisiones que afecten el monto total del presupuesto y el monto del endeudamiento previsto, así como los cambios que impliquen incrementar los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital o de las aplicaciones financieras, y los que impliquen un cambio en la distribución de las finalidades.

Art. 38. — Toda ley que autorice gastos no previstos en el presupuesto general deber especificar las fuentes de los recursos a utilizar para su financiamiento.

Art. 39. — El Poder Ejecutivo nacional podrá disponer autorizaciones para gastar no incluidas en la ley de presupuesto general para atender el socorro inmediato por parte del gobierno en casos de epidemias, inundaciones, terremotos u otros de fuerza mayor.

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Estas autorizaciones deberán ser comunicadas al Congreso Nacional en el mismo acto que las disponga, acompañando los elementos de juicio que permitan apreciar la imposibilidad de atender las situaciones que las motivaron dentro de las revisiones ordinarias o con saldos disponibles en rubros presupuestarios imputables. Las autorizaciones así dispuestas se incorporaran al presupuesto general.

Art. 40. — Las sumas a recaudar que no pudieren hacerse efectivas por resultar incobrables, podrán ser declaradas tales por el Poder Ejecutivo Nacional o por los funcionarios que determine la reglamentación, una vez agotados los medios para lograr su cobro. La declaración de incobrable no implicará la extinción de los derechos del Estado, ni de la responsabilidad en que pudiera incurrir el funcionario o empleado recaudador o cobrador, si tal situación le fuera imputable.

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53

54

ÍNDICE BIBLIOGRAFICO

a) General:

LAS HERAS, José María, Administración Financiera Gubernamental , 3ª

Edición, (Córdoba, 1996).

ATCHABAHIAN, Adolfo, Régimen Jurídico de la gestión y del Control

en la Hacienda Publica

SCHIUNDT, Enrique, Manual del contador Municipal, (2004)

b) Especial:

ALE, Miguel Ángel, Manual de Contabilidad Gubernamental, 4º

Edición, (Buenos Aires, 2001).

LAS HERAS, José María, Estado Eficiente, (Córdoba, 1999).

c) Otras Publicaciones:

Consultas en Internet:

www.mecon.gov.ar/onp/htm

www.hacienda.gov.py

www.minfin.gob.gt

INDICE

Pág.

Resumen ---

Prologo 1

CAPITULO I

El presupuesto de la hacienda publica

1.- Concepto 2

2.- Objetivos del presupuesto 5

3.- Planificación y programación 6

4.- Condicionantes a la programación presupuestaria 8

CAPITULO II

Valor e importancia del presupuesto

1.- Valor sistémico del presupuesto y ecuación presupuestaria

Fundamental 13

2.- Principios presupuestarios 16

3.- Clasificadores presupuestarios 19

CAPITULO III

Preparación y formulación del presupuesto

1.- Requisitos jurídico y legales 23

2.- Órgano Rector 24

3.- Presupuesto de la Administración Central 26

4.- Fases del proceso presupuestario. 27

CAPITULO IV

Ejecución de los gastos y recaudación

1.- El compromiso 37

2.- Concepto de gasto comprometido 38

3.- El devengado 39

4.- Ordenamiento del pago 39

5.- Momentos de entrada 40

6.- Clausura del ejercicio 41

Conclusión 42

Apéndice 43

Anexo 46

Índice Bibliográfico 55

Índice 56