EL PRESUPUESTO Y LAS POLITICAS SOCIALES
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1 EL PRESUPUESTO Y LAS POLITICAS SOCIALES Actualización del análisis de la asignación y ejecución del gasto en las políticas de Infancia y Salud Mental de la Ciudad Autónoma. de Buenos Aires. Agosto 2011 Laura Cristina Musa Asesora General Tutelar 2011
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EL PRESUPUESTO Y LAS POLITICAS SOCIALES
Actualización del análisis de la asignación y ejecución del gasto en las políticas de Infancia
y Salud Mental de la Ciudad Autónoma. de Buenos Aires. Agosto 2011
Laura Cristina Musa
Asesora General Tutelar
2011
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Índice
I. INTRODUCCIÓN
II. ANÁLISIS DE LA ASIGNACIÓN Y EJECUCIÓN DEL GASTO DE POLÍTICAS
DIRIGIDAS A NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES DURANTE EL PERÍODO 2006-
2011
1. El Sistema de Protección Integral de Derechos de la Infancia
1.1. Consejo de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes
1.2. Dirección General de Niñez y Adolescencia
III. ANÁLISIS DE LA ASIGNACIÓN Y EJECUCIÓN DEL GASTO DE POLÍTICAS
DIRIGIDAS A LOS DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES EN EL
ÁMBITO DE LOS MINISTERIOS DE GOBIERNO.
1. Derecho a la Vivienda
2. Derecho a la Alimentación
3. Derecho a la Educación
4. Derecho a la Salud
IV, ANÁLISIS DE LA ASIGNACIÓN Y EJECUCIÓN DEL GASTO DE POLÍTICAS DIRIGIDAS A LAS PERSONAS CON PADECIMIENTOS EN SU SALUD MENTAL
Anexo I. La matriz de análisis
Anexo II. El Índice de Precios Alternativo
3
EL PRESUPUESTO Y LAS POLITICAS SOCIALES 1
I. INTRODUCCIÓN
Este documento busca actualizar el análisis realizado por la AGT2 sobre la forma
en que el Estado asigno y ejecutó fondos para las diversas políticas públicas que atienden
a niños, niñas y adolescentes y personas afectadas en su salud mental durante el período
2005 – 2010. Aquí se incluyen datos sobre la ejecución del gasto al finalizar el año 2010 y
el presupuesto aprobado 20113.
En particular se seleccionaron los programas correspondientes a la Dirección de
Niñez, al Consejo de los derechos del Niño, los programas alimentarios (Ciudadanía
Porteña y Ticket Social), los programas de vivienda (dentro del IVC, la Corporación Sur y
la UGIS), los hospitales infantiles y los hospitales de salud mental, el programa de
Infraestructura Escolar y la Dirección de Educación Privada.
La selección específica de los programas y Áreas de gobierno mencionadas
obedece al interés y obligación institucional de la AGT de evaluar la gestión de gobierno
desde una perspectiva de derechos. Es decir, establecer y evaluar el grado de avance
del estado en el cumplimiento de sus obligaciones en materia de derechos específicos.
Por esa razón, se seleccionaron los siguientes derechos fundamentales que se
vinculan con la protección de la vida de los niños y jóvenes y las personas afectadas en
1 El presente documento fue desarrollado por la Asesoría General Tutelar de la Ciudad de Buenos Aires, en el mes de mayo de 2011. Para su realización se contó con la colaboración de la Lic. Nuria Becú y el Centro Interdisciplinario para el Estudio de Políticas Públicas (CIEPP). 2 AGT, Las políticas públicas de infancia y salud mental. Un análisis en la Ciudad de Buenos Aires desde una perspectiva de derechos (2005-2010) - http://asesoria.jusbaires.gob.ar/content/3-las-pol-ticas-p-blicas-de-infancia-y-salud-mental-un-lisis-en-la-ciudad-de-buenos-aires-de) 3 La ley de Presupuesto 2011 fue sancionada meses después de haber comenzado el año. La imposibilidad de lograr consensos legislativos sobre el proyecto original enviado por el Ejecutivo en Octubre de 2010 llevó a que la ley sea votada finalmente en la Sesión Extraordinaria del jueves 3 de marzo de 2011, con 26 votos positivos, 15 negativos y 18 abstenciones. A la propuesta original del Ejecutivo, que preveía una suma del orden de los 25.400 millones de pesos, se le agregaron otros 2.400 millones para incrementos salariales y para algunas áreas de la administración. Por otra parte, la publicación en el Boletín Oficial del Decreto de Distribución de Créditos se realizó el 25 de abril de 2011, es decir casi dos meses después de haberse aprobado la Ley.
4
su salud mental: el derecho a la educación, a la salud, a la vivienda, a la alimentación y
los órganos ejecutores de la política de infancia que fueron creados en la Ciudad.
En este sentido, una de las formas de comprobar si efectivamente los estados se
encuentran cumpliendo con las obligaciones previamente mencionadas es a través del
análisis de las asignaciones presupuestarias y de la ejecución del gasto de determinados
programas y políticas públicas. Por esa razón, el objetivo del trabajo que viene realizando
la AGT es identificar los vínculos que existen entre el análisis de gasto público y la
evaluación del cumplimiento de los derechos.
Al igual que en informes anteriores, el marco conceptual del trabajo se conforma
por los principios básicos emanados del derecho internacional que, junto con las normas
locales delimitan el marco de acción y los límites que tienen todos los gobiernos para
implementar sus políticas.
En particular se seleccionaron los siguientes tres principios4: a) Obligaciones de
respetar, proteger y cumplir. Los gobiernos no deben realizar acciones que interfieran
con ninguno de los derechos; deben prevenir las violaciones de los derechos humanos
por parte de actores “no estatales”, y deben cumplir estos derechos, por medio de la
asignación de los recursos públicos y estableciendo los mecanismos legales necesarios
para su cumplimiento; b) Obligación de cumplimiento progresivo. Los gobiernos no
pueden retroceder deliberadamente en el cumplimiento de los derechos, están obligados
a utilizar el máximo de recursos disponibles y a garantizar el contenido mínimo de los
derechos sociales; c) La obligación inmediata de No Discriminación y prot ección
prioritaria a ciertos grupos. Los gobiernos están obligados a otorgar un trato de
“igualdad material o estructural” a todas las personas y deben adoptar medidas para
garantizar la inclusión de sectores de la población tradicionalmente discriminados.
Por otro lado para establecer un vínculo robusto entre el presupuesto y los
derechos, resultó preciso establecer un índice de precios confiable que permita realizar el
análisis presupuestario en términos reales. Esto permite realizar una comparación
interanual que refleje la real evolución del gasto en relación a los precios vigentes de cada
año.
4 Para ver en profundidad el contenido de cada uno véase AGT, Las políticas públicas de infancia y salud mental.
Un análisis en la Ciudad de Buenos Aires desde una perspectiva de derechos (2005-2010)
5
Debido a la falta de credibilidad de los datos estadísticos difundidos por el INDEC a
partir del 2007, se decidió aquí tomar estimaciones alternativas del valor de las líneas de
pobreza (LP) e indigencia (LI)5. En particular se tomó el valor de la LP del adulto
equivalente que calcula el Centro Interdisciplinario para el Estudio de las Políticas
públicas CIEPP6 y a partir de este dato se cruzaron todos los datos presupuestarios y se
confeccionaron los gráficos que aquí se presentan.
Finalmente es preciso señalar que, como ya ha sido mencionado en Informes
anteriores de la AGT7, que son diversos los obstáculos que existen para analizar
adecuadamente los presupuestos. El bajo nivel de desagregación presupuestaria, la falta
de información por zona geográfica y sobre metas físicas son tan sólo algunos de los
problemas que impiden la correcta evaluación de las políticas y deben ser atendidos.
5 Barbeito, A (2010): “Re-construcción de índices de precios al consumidor y su incidencia en la medición de algunas
variables monetarias reales”, Ciepp, Documento Análisis de Coyuntura Nº 24, julio,
http://www.ciepp.org.ar/coyuntura.htm 6 Véase ANEXO II.
7 AGT, “Dificultades para analizar los presupuestos públicos”, 2010.
6
II. ANÁLISIS DE LA ASIGNACIÓN Y EJECUCIÓN DEL GASTO DE POLÍTICAS DIRIGIDAS A NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES D URANTE EL PERÍODO 2006-2010
A fin de evaluar cómo se adapta el Sistema de Protección Integral a los principios
básicos vinculados con los derechos de los niños, niñas y adolescentes, se han analizado
los siguientes programas dentro del Consejo de los Derechos de Niños, Niñas y
Adolescentes y de la Dirección General de Niñez y Adolescencia (CDNNyA).
Es responsabilidad del Consejo de DNNyA la adopción de medidas de protección
de derechos y la Dirección General de Niñez y Adolescencia es la que tiene a su cargo la
ejecución de los programas de desarrollo humano destinados a la infancia en situación de
vulnerabilidad socioeconómica.
1.1 Consejo de los Derechos de Niños, Niñas y Adole scentes
Como ya se ha mencionado, a partir de la sanción de la Ley 114, el Consejo de los
Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes se constituye en la Ciudad como el organismo
competente - con autonomía técnica y administrativa y autarquía financiera - en materia
de promoción y protección de los derechos de niños, niñas y adolescentes.
Cuadro 1: Créditos presupuestarios de los Programas del Consejo de Niños y Adolescentes. En pesos corrientes 2006-
2011
2006 2007 2008 2009 2010 2011
Programas Crédito Devengado
Crédito Devengado
Crédito Devengado
Crédito Devengado
Crédito Devengado
Crédito Original
Actividades Centrales 3,356,577 5,391,940 10,706,423 11,291,144 12,879,038 15,307,100 Unidad de
Intervenciones Servicios Especiales
1,536,717
Promoción y Protección de
Derechos de Niños Niñas y Adolescentes (defensorías zonales)
4,439,012 5,870,824 7,310,118 10,539,083 12,164,425 16,496,000
Fortalecimiento de Organizaciones
Locales / Registro y Monitoreo de ONG
258,094 776,770 1,615,808 1,740,800
7
Seguimiento de Políticas de Infancia
588,656
Registro Único de Adoptantes / Atención de
Aspirantes a Adoptar
205,917 359,812 160,927 1,436,932 1,785,176
Capacitación en Derechos de Niños
Niñas y Adolescentes 513,290 450,871 525,838 683,683 1,012,304
Buenos Aires Ciudad Amiga de los niños
20,298 88,780 142,021 312,308 257,832 218,000
Atención De Situaciones De
Emergencias (línea 102 y guardia, centro atención transitoria)
2,696,157 2,971,406 5,667,971 7,310,353 10,507,400
Total 10,918,560 14,858,384 21,816,736 29,752,815 36,348,072 47,066,780
Como muestra el cuadro 1 se observa un crecimiento en términos nominales del
presupuesto del Consejo desde el 2006 al 2011 de un 331%. En el Gráfico 2 puede
observarse que también se comprueba un incremento del presupuesto en términos reales
de un 92% en el período analizado que pasa a ser de 11 millones en el 2006 a casi 21
millones en el 2011.
Grafico 1: Presupuesto devengado para el Consejo de los Derechos de Niños y Adolescentes, 2006-2011.
1.2. Dirección General de Niñez y Adolescencia
8
A partir de la transferencia de las competencias de la Nación a la Ciudad, la
Dirección General de Niñez y Adolescencia creció progresivamente, constituyéndose en la
autoridad de ejecución de los programas sociales destinados a la infancia en situación de
vulnerabilidad socioeconómica. La Dirección General de Niñez y Adolescencia tiene tres
niveles de intervención: a) atención directa, b) albergue institucional y c) egreso y
desinstitucionalización.
• Dispositivos de atención directa . Están dirigidos a niños, niñas y
adolescentes en situación de calle y se ejecutan a través de operadores de
calle (Equipo Móvil) y de los Centros de Atención: Centro de Atención Integral
de Niños y Adolescentes (CAINA). Paradores y Hogares de Tránsito.
• Dispositivos de albergue institucional. Se dispone de una serie de
dispositivos de albergue en instituciones propias y en ONGs conveniadas con el
Estado local.
• Dispositivos orientados al egreso y la desinstituci onalización . Efectores
para garantizar el proceso de egreso y alternativas de desinstitucionalización
(adopción, regreso con las familias y/o referentes afectivos, acogimientos y
proyectos de autovalimiento, entre otros).8
[a] Programa de Atención a la Niñez y Adolescencia en Situación de Vulnerabilidad
social
El objetivo declarado del programa es el diseño, implementación y monitoreo de
circuitos y programas de atención directa tanto en calle como en dispositivos
institucionales propios y conveniados para toda niña, niño y adolescente a fin de
garantizar el ejercicio de sus derechos.9
Dentro de la Dirección, el Programa de Atención a la Niñez y Adolescencia en
Situación de Vulnerabilidad Social, es el programa con mayor nivel de asignación
8 Guía de Servicios Sociales de la CABA, Año 2008 (última versión disponible). 9 Dirección General de Niñez y Adolescencia de la Ciudad de Buenos Aires. Documento “Lineamientos institucionales”.
9
presupuestaria. Para todos los años, el presupuesto asignado al programa representa
más del 38% del presupuesto total asignado a la Dir ección de Niñez.
Cuadro 2: Crédito Original y Devengado del Programa Atención a la Niñez y Adolescencia en Situación de Vulnerabilidad, 2009- 2011
2009 2010 2011
Crédito Original
Crédito Devengado
Crédito Original
Crédito Devengado
Crédito Original
UEJEC 476 - Dir.Gral.Niñez Y
Adolescencia 135,157,770 107,335,627 160,083,221 138,147,829
181,601,883
Programa Atención Niñez Y Adolescencia
En Situación De Vulnerabilidad
67,839,345 50,411,606 67,592,100 53,920,897 69,511,279
% Programa dentro de la Dirección de Niñez
50% 47% 42% 39% 38%
Actividad 0 -Atención Niñez Y Adolescencia
En Situación De Vulnerabilidad
3,120,350 2,017,500 ------- 1,638,004
Actividad 1 - Conducción 5,112,610 8,139,973 4,471,478 6,134,461 5,675,176
Actividad 3 - Centros De Atención (Caina,
paradores y hogares) 56,944,043 38,187,843 60,553,292 42,773,454 60,821,171
Actividad - 4Atención En Situaciones De Emergencia Social
Infantil -Equipo Móvil
2,662,342 2,066,290 2,567,330 3,374,978 3,014,932
Como se observa en el Cuadro 2, el presupuesto 2011 no introduce serias
modificaciones respecto del presupuesto original de año anterior. Sin embargo es preciso
remarcar que tanto en el año 2009 como en el 2010 se registra una persistente
subejecución presupuestaria que se explica específicamente por la menor ejecución
destinada a los Centros de Atención (El CAINA, los paradores y hogares). A modo de
ejemplo, en el 2010 de los 60 millones de pesos destinados al programa sólo se
ejecutaron 40 millones.
Por otro lado, como muestra en el Gráfico 2 el presupuesto asignado al Programa
Atención a la Niñez en Situación de y Adolescencia en situación de vulnerabilidad sufrió
una disminución en términos reales del 24% entre el 2009 y 2010.
10
Grafico 2: Presupuesto devengado para el Programa de Atención a la Niñez y Adolescencia en Situación de
Vulnerabilidad, 2009-2011.
[b] Programa Fortalecimiento de vínculos – Estrate gias de Egreso.
El objetivo declarado de este Programa es: facilitar la reinserción de aquellas niñas,
niños y adolescentes que se encuentran en situación de vulnerabilidad dentro de los
ámbitos familiares, comunitarios e institucionales en la Ciudad de Buenos Aires, a través
de articulaciones de recursos con diversos ámbitos del gobierno local y con
organizaciones comunitarias. Se trabaja a partir de derivaciones del Consejo de Derechos
de Niños, Niñas y Adolescentes (Defensorías, guardia de abogados) y la Justicia Nacional
o Local (Juzgados, Asesorías Tutelares y Fiscalías).
Cuadro 3: Crédito Original y Devengado del Programa Fortalecimiento de Vínculos, 2009, 2010 y 2011
2009 2010 2011
Crédito Original
Crédito Devengado
Crédito Original
Crédito Devengado
Crédito Original
Programa Fortalecimiento De
Vínculos 7,610,050 5,466,464 9,627,838 9,679,954 17,893,714
% Programa dentro de la Dirección de Niñez
6% 5% 6% 7% 10%
11
11 Acompañamiento Hospitalario Y Terapéutico
1,440,090 1,003,606 1,823,440 2,112,797 2,525,123
12 Estrategias De Egreso
3,851,470 3,000,207 4,253,420 4,532,113 10,178,683
13 Equipos Zonales De Fortalecimiento 1,363,170 1,254,009 1,850,200 1,363,676 3,263,650
14 Prevención Y Asistencia A Las
Victimas De Explotación Sexual Comercial
Infantil
955,320 208,641 1,700,778 1,671,368 1,926,258
Se observa que el presupuesto destinado al programa en términos nominales
aumenta sustancialmente respecto al 2010 (un 84%). La misma tendencia se comprueba
al analizar los datos en términos reales (Grafico 3), que muestran un incremento del
presupuesto original 2011 en relación con el ejecutado en el 2010 de un 70%.
El principal incremento presupuestario lo registra la actividad Estrategias de
Egreso que pasa a ser de 4 millones a 10 millones en un año. Sin embargo, el Programa
Fortalecimiento de Vínculos continúa representando tan sólo el 10% del presupuesto total
de la Dirección de Niñez.
Grafico 3: Presupuesto devengado para el Programa de Fortalecimiento de Vínculos, 2006-2011.
Conclusiones del Sistema de Protección Integral de Derechos de Niños,
12
Niñas y Adolescentes
Se observa una sustancial modificación en la participación presupuestaria relativa dentro de la Dirección de Niñez del Programa Fortalecimiento de Vínculos desde el 2009 hasta la actualidad. Sin embargo, el programa continúa representando sólo el 10% del presupuesto total de la Dirección de Niñez. Por el contrario, el 38% del presupuesto de la DGNNyA se destina al Programa de Atención de Niñez y Adolescencia en Situación de Vulneración Social que consiste mayoritariamente en políticas de internación de niños en instituciones de albergue. Por otra parte, los Centros de Atención también registran una marcada subejecución presupuestaria en los años 2009 y 2010.
Finalmente, y de acuerdo a las investigaciones realizadas por la AGT, no se comprueba, tal como lo establece la legislación, la implementación de una política de carácter universal dirigida a esa población. Por el contrario, las acciones del circuito institucional de protección de derechos resultan inconexas y atomizadas, y responden de manera imprecisa, desarticulada y deficitaria, frente a problemas múltiples e interdependientes.
13
III. ANÁLISIS DE LA ASIGNACIÓN Y EJECUCIÓN DEL GAST O DE POLÍTICAS DIRIGIDAS A LOS DERECHOS ECONÓMICOS, SOCI ALES Y CULTURALES EN EL ÁMBITO DE LOS MINISTERIOS DE GOBIE RNO
1. DERECHO A LA VIVIENDA
El derecho a la vivienda es un derecho humano que goza de un amplio
reconocimiento en el derecho internacional y en el ámbito nacional argentino. La
importancia que posee el derecho a la vivienda en la Constitución de la Nación puede
observarse en su artículo 14 bis que determina la obligación del Estado de garantizar “el
acceso a una vivienda digna”. Por su parte, la Constitución de la Ciudad consagra una
protección especial del derecho a la vivienda a través de su artículo 31 que establece que
la Ciudad: “1. Resuelve progresivamente el déficit habitacional, de infraestructura y
servicios, dando prioridad a las personas de los sectores de pobreza crítica y con
necesidades especiales de escasos recursos. 2. Auspicia la incorporación de los
inmuebles ociosos, promueve los planes autogestionados, la integración urbanística y
social de los pobladores marginados, la recuperación de las viviendas precarias y la
regularización dominial y catastral, con criterios de radicación definitiva. 3. Regula los
establecimientos que brindan alojamiento temporáneo, cuidando excluir los que encubran
locaciones (hoteles e inquilinatos)”
Actualmente la política habitacional de la Ciudad se implementa a través de cuatro
órganos ejecutores:
• Instituto de Vivienda de la Ciudad (IVC) : es el organismo encargado de diseñar
la política habitacional de la Ciudad. Ente autárquico, Ley N° 1251.
• Ministerio de Desarrollo Social 10: es el organismo encargado de atender las
situaciones de emergencia habitacional.
10 Es preciso remarcar que la Jurisdicción 45 fue cambiando de nombre a lo largo de los años: en el 2005 era la Secretaría de Desarrollo Social, en el 2006 pasó a ser el Ministerio de Derechos Humanos y Sociales, y en el 2008 cambió nuevamente y pasó a ser el Ministerio de Desarrollo Social.
14
• Corporación Buenos Aires Sur : es una Sociedad del Estado que se encarga de
la planificación y construcción en las villas del sur de la ciudad. Ley 470.
• Unidad de Gestión e Intervención Social (UGIS) : unidad fuera de nivel del
Ministerio de Desarrollo Económico que atiende la emergencia social y de
infraestructura en las villas y asentamientos
Con el objetivo de evaluar la política habitacional, se decidió clasificar las
soluciones habitaciones que implementa a Ciudad en políticas habitacionales definitivas y
políticas habitacionales transitorias.
Políticas habitacionales transitorias Políticas habitacionales definitivas
Dispositivos de atención telefónica y en calle [a] Buenos Aires Presente (BAP) [b] Programa Línea de Emergencia Social 108
Instituto de la Vivienda de la Ciudad (IVC) [a] Programa de Créditos Individuales – Créditos Ley 341 [b] Vivienda Porteña [c] Mejor Vivir [d] Programa de Vivienda Colectiva con Ahorro Previo [e] Programa de Recuperación de Hábitat de la Boca [f] Programa de Radicación, Integración y Transformación de Villas
Dispositivos de albergue [a] Paradores Nocturnos [b] Hogares de Tránsito
Unidad de Gestión e Integración Social
Asignación de subsidios para la solución habitacional [a] Programa de Apoyo a Familias en Situación de Calle
Corporación del Sur
1.1 Políticas Públicas de Asistencia habitacional t ransitoria
Para dar solución transitoria a problemas habitacionales el Gobierno de la Ciudad
implementa actualmente una serie de programas focalizados: a) los que funcionan como
nexos entre las personas en situación de calle y los efectores de albergue, b) aquellos
15
cuya prestación consiste propiamente en dispositivos de albergue y c) los de transferencia
monetaria direccionada.
Es preciso remarcar que a partir del año 2007 se modifica el diseño del
presupuesto para las políticas de Asistencia Social Inmediata, que pasan a ser
Actividades o Proyectos dentro de otros Programas. Esto impacta sustancialmente en la
posibilidad de efectuar un acabado análisis sobre el grado de avance de las políticas
habitacionales transitorias de la Ciudad, ya que no se presentan más las metas físicas
(sólo se encuentran disponibles para los Programas). En conclusión, resulta imposible
saber a cuántas personas y/o familias afectó cada uno de los programas luego del año
2006.
1.1.1 Dispositivos de atención telefónica y en call e
[a] Buenos Aires Presente (BAP) 11
El programa fue creado en 199912 y tiene entre sus funciones las de brindar
información sobre los recursos sociales disponibles, orientar, asesorar y derivar la
demanda hacia los servicios adecuados y prevenir y atender las situaciones de
emergencia social.13
[b] Programa Línea de Emergencia Social 108
El programa fue creado en el año 200514 y consiste en una línea telefónica que
atiende las 24 horas los 365 días del año. Brinda asesoramiento y orientación, deriva
personas en situación de vulnerabilidad y recepciona las solicitudes para derivación al
sistema de calle.
11 Fuente: http://www.buenosaires.gov.ar/areas/des_social/atencion_inmediata/bap.php?menu_id=23347
12 Mediante el Decreto 2018. 13 Anexo I, Decreto Nº 2.018. 14 Decreto 1945.
16
Cuadro 4: Créditos presupuestarios Programa BAP y Línea 108. En pesos corrientes, 2006-2011
BAP y LINEA 108 Crédito Original Crédito Vigente Crédito Devengado
2006 Linea 108 321,500 375,495 343,794 Bap 2,100,148 1,377,825 1,374,101
2007 n/i n/i n/i n/i 2008 n/i n/i n/i n/i 2009 4,600,550 8,576,348 7,404,608 2010 9,330,827 9,314,474 9,215,659 2011 12,761,715
Se identifica que un incremento persiste del presupuesto ejecutado en términos
nominales de ambos programas para los años 2009 y 2010, a pesar de que no es posible
evaluar si se propone atender a más personas y cuál es el que recibirá mayor atención
presupuestaria de los dos (ya que se encuentran fusionados a partir del 2009). Para el
2011, el presupuesto original muestra un aumento del 37% respecto al correspondiente el
año anterior.
1.1.2 Dispositivos de albergue
[a] Paradores Nocturnos
Los Paradores Nocturnos brindan servicio de pernocte, comida, ducha y atención
profesional a hombres solos, mayores de edad y mujeres mayores de edad con o sin hijos
menores. En la actualidad existen 3 paradores nocturnos en toda la Ciudad de Buenos
Aires: Parador Retiro (para hombres solos de 21 a 60 años con 155 plazas, ubicado en
Gendarmería Nacional 522), Parador Bepo Ghezzi (para hombres solos de 21 a 60 años
con 74 plazas, sito en Masantonio 2970), Parador de Mujeres Azucena Villaflor (para
mujeres solas y madres con niños con 35 plazas, en Piedras 1583). 15
15..http://www.buenosaires.gov.ar/areas/des_social/atencion_inmediata/paradores_nocturnos.php?menu_id=23345.
17
Cuadro 5: Créditos presupuestarios Programa Paradores Nocturnos. En pesos corrientes, 2006-2011
Paradores Nocturnos Crédito Original Crédito Vigente Crédito Devengado
% Ejecución sobre Crédito
original
% Ejecución sobre Crédito
Vigente 2006 3,344,516 2,721,649 2,672,344 80 98 2007 7,123,718 6,242,642 3,886,285 55 62 2008 1,621,748 1,491,977 1,332,259 82 89 2009 3,297,343 2,518,555 2,410,878 73 96 2010 6,722,425 5,157,278 5,122,089 76 99 2011 7,323,561
Como se observa en el cuadro 5, entre el 2008 y 2011 el crédito original destinado
al programa de Paradores Nocturnos registra un aumento del 351% en términos
nominales. En términos reales también se comprueba un incremento del presupuesto a
partir del 2008 de un 262% (Grafico 5).
Sin embargo en ninguno de los años se logra ejecutar más del 80% de los fondos
originales.
Grafico 5: Presupuesto Devengado (2006-2011) y Sanción (2011) para el Programa de Paradores Nocturnos
[b] Hogares de Tránsito
18
Creados en 1997, los hogares brindan alojamiento nocturno, cena, desayuno y
ducha. Son para personas mayores de edad, en efectiva situación de calle, hombres
solos, y mujeres solas o con hijos/as de hasta 18 años. Las personas pueden residir en
los hogares por un tiempo de tres meses, que puede ser prorrogable por dos períodos de
más de tres meses cada uno “a criterio del profesional justificado en el abordaje del caso
del beneficiario”16. La reincorporación a los Hogares puede darse una vez que haya
pasado un período de 1 año desde el egreso del programa. Las prestaciones del
programa se brindan a través de hogares propios del Gobierno de la Ciudad o a través de
instituciones conveniadas. La Ciudad cuenta con 2 Hogares propios con capacidad diaria
para 266 plazas y 3 hogares conveniados con 280 plazas. De las 280 plazas, 160
corresponden a la Red Cáritas (Hogar Año Santo, Hogar Effata, Hogar Dormí Nuestra
Señora de Luján, Hogar Belén, Hogar San Francisco, Hogar San José, y Hogar Nuestra
Señora del Pilar)17, sobre la cual el programa no tiene ingerencia en los procesos de
admisión, evaluación y seguimiento.
Cuadro 6: Créditos presupuestarios Programa Hogares de Tránsito. En pesos corrientes, 2006-2011
Hogares de Tránsito Crédito Original Crédito Vigente Crédito Devengado
% Ejecución sobre Crédito
original
% Ejecución sobre Crédito
Vigente 2006 1,318,468 1,374,870 1,362,505 103 99 2007 2,135,000 2,069,521 1,146,857 54 55 2008 1,604,769 2,411,544 2,184,344 136 91 2009 3,509,520 2,665,846 2,405,148 69 90 2010 4,957,827 4,681,658 4,614,260 93 99 2011 6,931,815
El programa de Hogares registra la misma tendencia que el de paradores para el
período 2008-2011. En términos nominales el presupuesto registra un incremento a partir
del 2008 de un 217% y en términos reales de un 108%.
16 Reglamento del Programa Integrador para Gente sin Techo: Art. 7º Decreto 607/97, Buenos Aires 27 de agosto de 2003.
17 La información respecto de los nombres de los hogares pertenecientes a la Red Cáritas ha sido extraída del informe de la Comisión de Vivienda de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires.
19
Grafico 6: Presupuesto Devengado (2006-2011) y Sanción (2011) para el Programa Hogares de Transito
1.1.3 Asignación de subsidios para la solución habi tacional
[a] Programa de Apoyo a Familias en Situación de Ca lle
El programa asiste a las familias o personas solas que se encuentren en forma
transitoria sin vivienda o refugio por desalojo u otras causas. No se contempla como
beneficiarios a quienes por cualquier motivo se hallaren en riesgo de ser desalojados o
ante la inminencia de encontrarse en situación de calle. El programa otorga un subsidio
destinado a cubrir gastos de alojamiento para residentes en el ámbito de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires. El subsidio es de un monto de hasta $ 4.200, que puede ser
otorgado en seis cuotas iguales y consecutivas de hasta $700 cada una, pudiendo la
autoridad de aplicación ampliar el presente subsidio inclusive en una suma adicional de
$2.800. Se dispone también que cuando el grupo familiar exceda la cantidad de cuatro
miembros integrantes, se otorgará un plus de $50 mensuales por cada uno de ellos, hasta
llegar al monto máximo de $700 mensuales. En el caso de aquellos grupos familiares,
cuyo seno esté conformado por alguna persona con necesidades especiales, la autoridad
de aplicación podrá fijar el monto máximo a percibir mensualmente.
20
En el año 2008 se modificó la norma18 que regula el Programa de Apoyo a Familias
en Situación de Calle, que implicó un retroceso en el alcance y nivel de protección de
dicho derecho. Por tal razón, en septiembre de 2008 la AGT presentó una Acción
Declarativa de Inconstitucionalidad ante el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad y el
día 12 de mayo de 2009 el Tribunal declaró la inconstitucionalidad de un conjunto de
normas establecidas en el Decreto Nº 960/08 por el Gobierno de la Ciudad. Consideró
que mediante el mencionado decreto, el Gobierno decidía retroceder de manera
deliberada en su obligación de proteger y garantizar el derecho a la vivienda y la
asistencia habitacional de las personas en general, y en particular, los niños, niñas y
adolescentes que viven en situación de pobreza.
El fallo afecta directamente el número de personas que pueden ser beneficiarias
del subsidio, con lo cual debiera esperarse no solo un incremento de las metas físicas
sino su subsiguiente reflejo presupuestario, al menos para los años 2010 y 2011.
Cuadro 7: Créditos presupuestarios Programa de Apoyo a Familias en Situación de Calle. En pesos corrientes, 2006-2011
Subsidios habitacionales Crédito Original Crédito Vigente Crédito
Devengado
% Ejecución sobre Crédito
original
% Ejecución sobre Crédito
Vigente 2006 11,771,477 10,437,658 10,342,575 88 99 2007 12,237,500 24,863,475 24,826,717 203 100 2008 18,550,334 27,981,162 25,981,970 140 93 2009 20,528,094 34,044,071 34,039,058 166 100 2010 31,744,960 38,640,619 36,909,212 116 96 2011 44,074,720
El análisis del gasto muestra un incremento del crédito devengado en términos
nominales para todo el periodo. Desde el 2008 hasta 2010 el presupuesto devengado
aumenta en un 42%. Sin embargo, la falta de información sobre metas físicas hace que
resulte imposible saber si han aumentado la cantidad de personas beneficiarias del
programa y si efectivamente el fallo del Superior Tribunal de Justicia de la Ciudad tiene
efectivamente su reflejo presupuestario.
18 Se sancionó el Decreto 960/08 que introduce diversas modificaciones al Decreto 690/06.
21
Grafico 7: Presupuesto Devengado (2006-2011) y Sanción (2011) para el Programa Subsidios Habitacionales
Como se observa en el Grafico 7, la tendencia de aumento se relativiza en
términos reales. Desde el 2008 al 2010, el crédito devengado aumenta solo un 1,8%.
1.2 Políticas Públicas de Asistencia habitacional d efinitiva
1.2.1 Instituto de la Vivienda de la Ciudad (IVC)
El Instituto de la Vivienda de la Ciudad (IVC) se creó en el año 2003 a través de la
ley local 1.251 y tiene como misión planificar y ejecutar las políticas habitacionales para
dar respuesta definitiva a los problemas de vivienda de los sectores de menores recursos.
El IVC se financia con los fondos presupuestarios del Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires y con los aportes del Estado Nacional distribuidos a todas las jurisdicciones a través
del Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI) y de los planes Federal de Construcción de
Viviendas, Plurianual para la Construcción de Viviendas y Federal de Mejoramiento de
Viviendas.
22
Cuadro 8: Créditos presupuestarios IVC. En pesos corrientes, 2006-2011
IVC Crédito original Crédito Vigente Crédito Devengado
% Ejecución sobre Crédito
Vigente
% Ejecución sobre Crédito
original 2006 320,990,089 379,681,093 324,541,505 85,5 101 2007 333,254,385 303,165,956 288,871,453 95,3 87 2008 478,425,710 348,015,765 322,436,403 92,7 67 2009 519,635,601 394,090,975 238,575,458 44 46 2010 409,488,393 520,219,799 231,993,200 45 57
Proyecto Ley 2011 814,608,165 Crédito Original 2011 735,131,165
Al observar el cuadro, una de las cosas que se comprueba es la marcada
subejecución presupuestaria a partir del año 2008 en adelante respecto de los fondos
originalmente asignados al IVC19. En ninguno de los años mencionados la ejecución
alcanza el 70%, llegando a ejecutarse en el 2009 tan solo el 46% de lo originalmente
dispuesto (de 519 millones solo se ejecutan al finalizar el año 238 millones).
Grafico 8: Presupuesto Devengado (2006-2011) y Sanción (2011) para el IVC
19 Es preciso señalar que una de las razones de la subejecución presupuestaria se debe a que parte de los fondos previstos provenían del Estado Nacional y cuya transferencia no se concretara. .
23
En segundo lugar, y como se observa en el Cuadro 8 y en el Grafico 8, el crédito
devengado del IVC disminuye progresivamente desde el 2006 al 2010 en términos
nominales en un 28% y en términos reales en un 65%.
[b] Programa de Créditos Individuales – Créditos Le y 341
El programa consiste en el otorgamiento de créditos hipotecarios de hasta 120 mil
pesos como instrumento de acceso a la vivienda para uso exclusivo y permanente de las
familias en situación crítica habitacional y en especial, de las familias que se encuentren
en alguna de las siguientes circunstancias: pérdida de vivienda a causa de siniestro;
desalojo con sentencia judicial debidamente documentado; estado de salud de cada uno
de los integrantes del grupo familiar que requiera el cambio de las características de la
vivienda; situación de violencia familiar comprobada que pusiera en riesgo la integridad de
alguno de sus integrantes; personas que habiten inmuebles afectados a obra pública;
grupo familiar monoparental con hijos menores de edad; pareja joven unida por lazos
matrimoniales o consensuales con una edad promedio que no supere los 30 años; ex
soldados conscriptos que acrediten su condición de combatientes en el teatro de
operaciones de las Islas Malvinas y Atlántico Sur; integrantes del servicio activo de las
entidades de Bomberos Voluntarios o que hayan logrado el subsidio mensual y vitalicio
descrito en el Art. 14 de la Ley 1240.
Cuadro 9: Créditos presupuestarios Programa Créditos Ley 341. En pesos corrientes, 2006-2010
Créditos LEY 341 Crédito Original Crédito Vigente Crédito
Devengado
% Ejecución sobre crédito
original
% Ejecución sobre crédito
vigente 2006 46,600,000 52,794,021 52,794,020 113 100 2007 n/i n/i n/i 2008 35,853,829 81,037,688 57,956,310 162 72 2009 76,314,491 108,664,159 37,694,135 49 35 2010 68,190,000 108,621,342 63,761,791 94 59
Proyecto Ley 2011 279,570,000 Crédito Original 2011 210,170,000
El presupuesto para el 2011 constituye un incremento sustancial de los fondos en
términos nominales asignados al programa, en relación con el gasto de los años
anteriores de casi un 338%. Sin embargo debido a la falta de metas físicas no es posible
evaluar la razón específica de dicho aumento.
24
[c] Vivienda Porteña
El objetivo de este programa es la construcción de edificios y la venta financiada de
unidades de vivienda para sectores de ingresos medios ($1.800 - $4.500).
Cuadro 10: Créditos presupuestarios Programa Vivienda Porteña. En pesos corrientes, 2006-2011
Vivienda Porteña Crédito Original Crédito Vigente Crédito Devengado
% Ejecución sobre crédito
original
% Ejecución sobre crédito
vigente 2006 1,867,500 1,560,689 1,560,689 84 100 2007 186,750 296,750 288,983 155 97 2008 15,000,000 10,800,082 7,875,903 53 73 2009 23,000,300 27,313,878 10,637,442 46 39 2010 0 12,312,512
Proyecto Ley 2011 2,000,000 Crédito Original 2011 2,000,000
Un análisis sobre el crédito asignado y ejecutado del Programa Vivienda Porteña
permite observar que el programa registra una caída significativa de los fondos asignados
desde el 2009, pasando de 23 millones a 2 millones para el 2011. A su vez también se
comprueba un marcado problema de subejecución presupuestaria. En el 2009 se
ejecutaron tan sólo el 46% de los fondos originalmente destinados al programa.
[d] Programa "Mejor Vivir"
El programa esta orientado a mejorar las condiciones de habitabilidad de viviendas
que se hayan deteriorado por la falta de mantenimiento a lo largo del tiempo. Se financian
obras de mejoramiento por un monto máximo de $ 23.600 por vivienda, las cuales serán
realizadas por empresas constructoras elegidas por el beneficiario de un registro público
abierto a tales efectos. El propietario abonará el costo de las mejoras realizadas mediante
la suscripción de un crédito a sola firma pagadero en cuotas iguales, mensuales y
consecutivas, sin interés ni ajuste por inflación en un plazo máximo de 30 años.
La normativa que rige la operatoria está contenida fundamentalmente en el
Convenio Particular celebrado entre el IVC y la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y
Vivienda de la Nación.
25
Cuadro 11: Presupuesto Ejecutado y asignado al Programa Mejor Vivir, período 2006-2011
Mejor Vivir Crédito Original Crédito Vigente Crédito Devengado
% Ejecución sobre crédito
original
% Ejecución sobre crédito
vigente 2006 3,564,800 19,494,851 19,494,851 547 100 2007 1,627,396 4,793,396 4,745,727 292 99 2008 9,766,000 14,755,868 1,526,613 16 10 2009 6,050,000 15,110,065 10,461,522 173 69 2010 30,000,000 35,647,765 3,105,197 10 9 2011 9,850,000
Un análisis sobre el crédito asignado y ejecutado del Programa Mejor Vivir permite
observar que el año 2010 registro una ejecución de tan sólo el 10% de los fondos. En
segundo lugar, se identifica una disminución presupuestaria en términos nominales y
reales de los montos ejecutados para el 2010 respecto del 2009 y la asignación
presupuestaria para el 2011 respecto al año anterior. El presupuesto asignado al
programa para el 2011 en términos nominales cae un 67% respecto al 2010.
[e] Programa de Vivienda Colectiva con Ahorro Previ o
El objetivo del programa es facilitar el acceso a la vivienda de los sectores de
ingresos medios bajos (asalariados o trabajadores independientes que tengan ingresos
entre $ 800 a $1.800) con la participación de una organización social. Los beneficiarios
del programa tienen que organizarse en forma de cooperativa, asociación mutual,
sindicato o asociación civil sin fines de lucro. La institución social esta encargada de
organizar a los solicitantes, los cuales serán evaluados por el IVC para que cumplan con
los requisitos de la operatoria.
Cuadro 12: Créditos presupuestarios Programa Viviendas Colectivas con ahorro previo. En pesos corrientes, 2006-2011
Viviendas colectivas con ahorro previo Crédito Original Crédito Vigente Crédito
Devengado
% Ejecución sobre crédito
original
% Ejecución sobre crédito
vigente 2006 43,790,668 45,676,887 30,721,034 70 67 2007 61,792,608 46,985,985 46,730,814 76 100 2008 199,000,000 101,437,053 49,647,603 25 49 2009 158,886,059 50,926,122 29,243,375 18 57 2010 101,418,674 114,625,080 17,943,026 17.69 15.65 2011 74,707,400
26
El cuadro muestra un continuo problema de ejecución presupuestaria que se
incrementa a partir del 2008. De este año en adelante no llegan a ejecutarse más del 25%
de los fondos destinados originalmente al Programa. Por otra parte el crédito asignado
para el 2011 registra una caída en términos nominales del 26%.
[f] Programa de Recuperación del Hábitat de La Boca
El Programa de Recuperación del Hábitat de La Boca (PRHLB) es un programa del
Instituto de Vivienda de la Ciudad destinado especialmente a los habitantes del barrio de
La Boca, reconociendo que dicho barrio es un área que presenta problemas
habitacionales específicos e históricos que necesitan de una solución estructural
sostenida en el tiempo. Dichos problemas han sido reconocidos expresamente por la ley
local Nº 2240 que declara en emergencia urbanística y ambiental al barrio.
Este programa se originó con el fin de a) resolver la problemática habitacional y
ambiental que afectaba a los habitantes de dicho barrio y b) recuperar el patrimonio
urbano existente en sus aspectos físico, histórico y cultural, emprendiendo obras y
acciones integradas, ello a través del accionar conjunto de organismos municipales y de
la sociedad civil.
En sus orígenes, el programa preveía la construcción de ocho obras nuevas en
terrenos ocupados por conventillos que se irían demoliendo progresivamente para ser
reemplazados por nuevos edificios que respeten el modo de vida de sus habitantes.
Mientras tanto, las familias que ocupaban dichos conventillos deberían ser trasladadas a
hogares de tránsito por el tiempo que durara la obra, para luego retornar a sus lugares
originales y adquirir el dominio pleno de la vivienda que anteriormente ocupaban en
condiciones aptas de habitabilidad20.
La Oficina de Atención Descentralizada por los Derechos de la Infancia y la
Adolescencia Boca-Barracas (OAD) dependiente de la Asesoría General Tutelar, realizó
un intensivo relevamiento del programa PRHLB en el Barrio de La Boca desde agosto de
2009 a la actualidad donde observó que las obras previstas por el programa se
encuentran sin iniciar o iniciadas y posteriormente paralizadas y que los habitantes de los
20 Los inmuebles afectados a obra nueva fueron: Suárez 479 (12 viviendas), Martín Rodríguez 839 (10 viviendas), Alvarado 744 (14 viviendas); Rocha 1031/33 (10 viviendas), Coronel Salvadores 829 (8 viviendas); Suárez 951 (6 viviendas); Suárez 1061 (6 viviendas); Alvar Núñez 245 (8 viviendas)
27
conventillos y Hogares de Tránsito que forman parte del Programa actualmente residen
en condiciones muy precarias.
Cuadro 13: Créditos presupuestarios Programa de Recuperación del Hábitat de La Boca
Rehabilitacion La Boca Crédito Original Crédito Vigente Crédito Devengado
% Ejecución sobre crédito
original
% Ejecución sobre crédito
vigente 2007 1,391,977 1,532,037 1,532,037 110.06 100.00 2008 9,785,604 2,258,026 1,944,343 19.87 86.11 2009 62,223,873 8,679,113 500,747 0.80 5.77
2010 ** 41,779,684 40,856,561 2,123,951 5.08 5.20 2011 145,375,000
Al analizar el presupuesto asignado y ejecutado al programa se identifica que a
partir del 2008 la ejecución presupuestaria del programa no alcanza para ningún año el
20% de los fondos destinados para recuperación de conventillos. En el 2009 no se llega
incluso ni a gastar el 1% del crédito original. Lo mismo sucede en el 2010 donde la
ejecución apenas llega al 5%.
En el año 2010 el monto asignado se reduce significativamente respecto al año
anterior en casi 12 millones y a pesar de que la tendencia se revierte para el 2011, la
mayor parte de dicho aumento se explica por el Programa Casa Amarilla, una actividad
dentro del Programa que no se relaciona con la problemática mencionada de los
conventillos. Del presupuesto total para la Boca $145,375,000, $128,433,000
corresponden al Programa Casa Amarilla.
1.2.2 Política de Urbanización en villas de la Ciud ad
Hasta el año 2008, el IVC era el principal actor en lo que respecta la urbanización y
construcción de viviendas en villas. A través del “Programa de Radicación e Integración
de Villas” (PRIT), promovía las tareas de urbanización integral para la vivienda definitiva
de los habitantes de las villas de emergencia de la Ciudad. El programa prestaba servicios
públicos, implementaba obras de urbanización, liberaba tierras para la apertura de vía
pública, y reordenamiento físico del barrio. En el 2008 el GCBA modifica la composición y
competencias de sus organismos responsables de implementar la política de urbanización
de villas de la Ciudad. En líneas generales, el IVC fue reducido en sus facultades y
presupuesto, traspasándose ambos a otros dos entes: La Corporación Buenos Aires
28
Sur y la Unidad de Gestión e Intervención Social dependiente del Ministerio de Desarrollo
Económico.
Respecto a la ejecución presupuestaria, en concordancia con la modificación de las
competencias de los organismos intervinientes, a partir del año 2008 se introducen
trascendentes modificaciones respecto a los años anteriores.
Cuadro 14: Créditos presupuestarios PRIT. En pesos corrientes, 2006-2010
Programa de Radicación, Integración y
Transformación de villas Crédito original Crédito vigente Presupuesto
ejecutado
% de ejecución
sobre crédito vigente
% de ejecución
sobre crédito original
2006 103,308,103 133,904,096 109,360,876 81,7 106 2007 136,383,742 130,959,962 120,678,702 92,1 88 2008 99,232,369 59,226,743 56,673,389 95,7 57 2009 25,009,776 67,372,432 39,241,894 58.2 157 2010 35,256,878 38,681,749 213,019 0.6 1 2011 32,387,000
Al analizar el cuadro puede observarse en primer lugar, que la asignación y
ejecución presupuestaria para política de urbanización de las villas dependiente del IVC
(Programa de Radicación e Integración de Villas) ha caído abruptamente para los años
2008, 2009, 2010 y 2011. El crédito devengado del PRIT disminuye, pasando a ser de
120 millones de pesos en el 2007 a 5,7 millones para el año 2011. Por otro lado el nivel
de ejecución presupuestario durante los primeros seis meses del 2010 es
abrumadoramente bajo: no se ejecutó ni el 1% del crédito original, de los 35 millones de
pesos que se dispusieron al inicio del año sean destinados al Programa, solo se
ejecutaron $200.000.
Grafico 10: Presupuesto original y devengado para el Programa Radicación y Transformación de Villas, 2006-2011.
29
En segundo lugar, al incluir en el análisis a los otros dos Organismos encargados
de ejecutar políticas de urbanización de villas, se observa que el presupuesto total para
urbanización de villas decae en términos nominales y reales para el 2010 y 2011 respecto
de lo ejecutado en el 2009.
Cuadro 15: Asignación y Ejecución presupuestaria para urbanización de villas: Programa de Radicación e Integración de Villas, la Corporación del Sur y la Unidad de Gestión e Integración Social, 2006- 2011.
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2011 CONCEPTO Crédito
Devengado Crédito
Devengado Crédito
Devengado Crédito
Devengado Crédito
Devengado Proyecto
Ley Crédito Original
Programa De Radicación
Integración Y Transformación
En Villas
109,360,876 120,678,702 56,673,389 39,241,894 213,020 5,787,000 32,387,000
Corporación del Sur
37,318,804 34,002,371 38,986,496 36,800,000 36,800,000
UGIS Intervención en
Villas 32,350,567 57,805,658 65,019,482 51,560,714 51,560,714
Crédito Total destinado a Villas de Emergencia
109,360,876 120,678,702 126,342,760 131,049,923 104,218,997 94,147,714 120,747,714
Grafico 11: Presupuesto Devengado (2006-2011) y Sanción (2011) para Obras de Urbanización de Villas de
Emergencia
30
Finalmente, la forma en que se presenta la información presupuestaria no permite
dar cuenta de las obras que van a realizarse dentro de cada unidad ejecutora, la
ubicación geográfica de cada una ni el monto asignado en forma desagregada. Sin esta
información resulta sumamente difícil evaluar el comportamiento del Estado en cada una
de los barrios a lo largo del tiempo.
Conclusiones derecho a una vivienda adecuada
A partir del año 2008 se observan tendencias de gasto distintas entre las políticas consideradas aquí como para resolver transitoriamente el déficit habitacional y aquellas destinadas a resolverlo definitivamente.
Mientras que los programas como paradores, hogares, asistencia en calle y subsidios habitacionales registran un relativo incremento presupuestario a partir del 2008, distintos programas del IVC y las políticas de urbanización de villas registran una marcada tendencia regresiva en materia de asignación y un problema estructural de subejecución.
La falta de ejecución llega a alcanzar niveles alarmantes como el registrado para el Programa de Radicación y Transformación de Villas que no llega ni al 1% del crédito originalmente asignado para el año 2010 o el programa de Recuperación de Conventillos que tampoco alcanza ni el 1% en el 2009 ni el 6% en el 2010. Esto viola directamente el principio de la utilización del máximo de los recursos disponibles.
Este comportamiento implica un desvío a los compromisos básicos asumidos en materia de derechos por la Ciudad, en particular respecto de las
31
obligaciones que tiene el estado respecto de garantizar el derecho a una vivienda adecuada para los sectores de menos recursos.
32
2. DERECHO A LA ALIMENTACIÓN
2.1 Contenido y el alcance del derecho a la aliment ación en la ciudad.
El derecho a una alimentación adecuada está inseparablemente vinculado a la
dignidad inherente de la persona humana y es indispensable para el disfrute de otros
derechos humanos y constituye uno de los compromisos constitucionales que el Gobierno
local debe asumir y respetar.
A través del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la
Argentina reconoce el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el
hambre y se compromete a adoptar y programas que se necesiten a tal fin.
La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires proclama en su artículo 17 que ”la
Ciudad desarrolla políticas sociales coordinadas para superar las condiciones de pobreza
y exclusión mediante recursos presupuestarios, técnicos y humanos. Asiste a las
personas con necesidades básicas insatisfechas y promueve el acceso a los servicios
públicos para los que tienen menores posibilidades”. En el Capítulo Segundo -Salud-, el
mismo texto garantiza el derecho a la salud integral, que está directamente vinculado con
la satisfacción de necesidades de alimentación, vivienda, trabajo, educación, vestido,
cultura y ambiente y define el gasto público en salud como “una inversión social
prioritaria”.
El Gobierno de la Ciudad implementa una serie de programas focalizados para
garantizar el derecho a la alimentación: Programa de Apoyo a Grupos Comunitarios
(Comedores- Ordenanza 41579/86), Programa de Apoyo, Consolidación y Fortalecimiento
de Grupos Comunitarios (Comedores- Ley 2956/08), el Programa Ciudadanía Porteña
(subsidio mensual que se entrega a través de una tarjeta magnética precargada) y el
Programa Ticket Social (vales canjeables por alimentos y productos de higiene).
[a] Comedores comunitarios: Programa de Apoyo a Gru pos Comunitarios y
Programa de Apoyo, consolidación y Fortalecimiento de Grupos Comunitarios
33
El Programa de Apoyo a Grupos Comunitarios fue creado en 1986 a través de la
Ordenanza 41.579 con el objetivo de promover la formación de grupos comunitarios que
desarrollaran acciones que beneficiaran a la infancia y brinden a los niños apoyo
nutricional. En el año 2008 se derogó el Programa de Apoyo a Grupos Comunitarios y se
creó el Programa de apoyo, consolidación y fortalecimiento de grupos comunitarios. El
programa representa respecto de su predecesor una ampliación de los objetivos: mientras
que el primero buscaba fortalecer a los grupos comunitarios que trabajaban
específicamente con la infancia, éste fortalece a los grupos que trabajan con toda la
comunidad, incluida la comunidad infantil. La ley de creación del Programa establece que
cada grupo comunitario recibirá módulos nutricionales que cubran adecuadamente los
requerimientos proteicos, vitamínicos y calóricos indispensables de acuerdo con las
prestaciones que cada uno realice.21
Con respecto al Programa de Comedores Comunitarios, en el Cuadro 16 se observa
una reducción del gasto en el 2008 (del 12% respecto del 2007). Esta situación se revierte
en el 2009 y 2010 con un aumento en términos nominales. En el presupuesto 2011 se
identifica una caída respecto al año anterior en términos nominales de un 1,8% y reales
de un 9,8% .
Cuadro 16: Asignación y Ejecución presupuestaria para Comedores Comunitarios, 2006- 2011.
2007 2008 2009 2010 2011
Crédito Devengado Crédito Devengado
Crédito Devengado
Crédito Devengado
Crédito Original
Comedores Comunitarios 52,613,706 46,978,426 101,929,432 119,376,394 117,247,173
21 Ley 2.956, art. 8.
34
Grafico 12: Presupuesto Devengado (2006-2010) y Sanción (2011) para el Programa Comedores Comunitarios
Resulta importante remarcar que tal como se ha mencionado previamente, para
evaluar si el estado se encuentra respetando, por ejemplo el principio de no regresividad,
es imprescindible cruzar los datos presupuestarios con información sobre metas físicas. Si
se desconoce el número de personas o familias atendidas por el Programa Comedores
Comunitarios no es posible evaluar con exactitud el grado de avance respecto al derecho
a la alimentación.
[b] Ciudadanía Porteña
El Programa Ciudadanía Porteña fue creado a fines del 200522 con el fin de, por un
lado, superar la indigencia y disminuir significativamente la situación de pobreza de los
hogares23 y, por el otro, “promover… la educación y protección de la salud de los niños,
22 A través de la Ley 1.506. 23 Informe de la Dirección General de Ciudadanía Porteña, junio 2009, Remitido mediante C. R. Nº 2526-MDSGC-O9; s/ Oficio Judicial Nº 1397/09- Solicitud de Información referente al programa Ciudadanía Porteña.
35
niñas y adolescentes y su grupo familiar, la búsqueda de empleo y (la) reinserción en el
mercado laboral de los adultos”24.
El programa consiste en la efectivización de una transferencia de ingreso a los
integrantes de los hogares pobres e indigentes cuya situación es definida a través del
cruce de bases de datos nacionales y provinciales, y de la información que surge del
censo que realiza el RUB. La normativa establece también que los montos de las
prestaciones deben ser actualizados cada 6 meses en función de las oscilaciones del
valor de la Canasta calculada por el INDEC.25 El acceso y la permanencia al programa se
encuentra determinado por una serie de obligaciones: asistencia a educación formal,
cumplimiento con el plan de vacunación obligatoria y de controles de salud, asistencia a
talleres de capacitación, ser activo en la búsqueda de empleo. Actualmente, la única vía
de ingreso al programa Ciudadania Porteña es la migración desde el programa Ticket
Social .
[c] Programa Ticket Social
El Programa Ticket Social se crea en el año 200826 y reemplaza a nivel normativo
al Programa de Apoyo Alimentario Directo a Familias (Cajas de comida). Consiste en
tickets a ser canjeados por alimentos, elementos de limpieza y/o aseo por los
beneficiarios en comercios adheridos. El monto asignado mensualmente por familia es de
$100 y en el caso de familias con integrantes celíacos o desnutridos se realiza un
refuerzo de $ 50 pesos adicionales por miembro familiar que padezca dicha situación. La
entrega del ticket es mensual y el programa tiene una duración de seis meses con opción
a renovación siempre y cuando el beneficiario cumpla con los requisitos exigidos por el
Programa. Los beneficiarios son definidos por el programa como: familias residentes en la
Ciudad que se encuentren en situación de pobreza y vulnerabilidad alimentaria,
entendiéndose por dicha situación como aquella en que “se encuentran los hogares de la
Ciudad de Bs. As. cuyos ingresos resulten de hasta un 25% por encima de la línea de
pobreza establecida para dicho hogar”.27 También son susceptibles de ser considerados
24 Fuente: Artículo 2- objetivo del programa. Ley sancionada el primero de diciembre del 2005, por la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. 25 Ley 2.408/07. 26 A través del Decreto 800/08
27 Conforme a respuesta de la Dirección de Ciudadanía Porteña: Informe Nº 786 DGCPOR-2009.
36
beneficiarios las familias que hasta julio de 2008 recibían cajas de alimentos (Programa
de Apoyo Alimentario a Familias) que no se hayan reempadronado durante 2008.
Presupuesto asignado a los Programas de Subsidios A limentarios
Con respecto al presupuesto asignado a los programas de Subsidios Alimentarios
previamente descriptos, se observa que el gasto de la Ciudad de Buenos Aires ha ido
aumentando en términos nominales a lo largo de los años. Como muestro el Cuadro 17,
el Programa Ciudadanía Porteña registra desde el 2007 un incremento en términos
nominales del 63% y el Programa Ticket Social de un 50% desde el 2009.
Cuadro 17: Créditos presupuestarios Programas de Apoyo Alimentario. En pesos corrientes. 2007-2011
2007 2008 2009 2010 2011
Crédito Devengado Crédito Devengado
Crédito Devengado
Crédito Devengado
Crédito Original
Ciudadanía Porteña 233,305,920 264,569,774 292,992,218 306,175,260 381,058,676
Ticket Social - - 33,755,642 45,953,961 50,574,000
Sin embargo, esto se revierte al observar la evolución del gasto en términos reales,
que disminuye progresivamente a en todo el período para el Programa Ciudadanía
Porteña en un 16%.
Grafico 12: Presupuesto Devengado (2007-2010) y Sanción (2011) para el Programa Ciudadanía Porteña
37
Es preciso remarcar que no resulta posible identificar la cantidad de familias
atendidas por cada uno de los programas, lo que permitiría evaluar concretamente el
grado de avance en la satisfacción del derecho.
Conclusiones derecho a una alimentación adecuada
Para evaluar el grado de avance de la Ciudad en materia de derecho a la alimentación es preciso contar con información sobre metas físicas. La ausencia de datos que acompañen la información presupuestaria sobre cantidad de personas y familias atendidas por cada uno de los programas de transferencias de ingresos hace imposible el análisis sobre el cumplimiento del principio de progresividad.
El relativo incremento en términos nominales del presupuesto ejecutado para los programas de transferencia de ingresos no permite concluir que efectivamente el gobierno está cumpliendo con sus obligaciones asumidas en la materia.
Por otro lado, como se mencionó al principio del informe, la deficiencia en el cálculo de los índices de precios para determinar el grado de cobertura de los programas de las líneas de indigencia y pobreza hace que el valor real del beneficio se vea erosionado a lo largo de los años.
38
39
3. DERECHO A LA EDUCACIÓN
3.1 El Derecho a la Educación en la Ciudad
Los compromisos internacionales asumidos por el Estado Argentino especifican
que la educación en todas sus formas y en todos los niveles debe tener las siguientes
cuatro características interrelacionadas: la educación debe ser disponible, debe haber
instituciones y programas de enseñanza en cantidad suficiente; debe ser accesible
material y económicamente para todos, sin discriminación; debe ser aceptable en forma y
fondo para los estudiantes y para los padres y debe adaptarse a las necesidades de los
alumnos en contextos culturales y sociales variados.
En la Ciudad rigen los principios de la Constitución Nacional, la Ley Nacional de
Educación, la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la Ley Nº 11428, y la
Ley Nº 89829, entre otras disposiciones relevantes en materia de educación. Así, existen
determinados niveles educativos que el Estado no puede dejar de garantizar, en particular
en el Art. 24 de su Constitución, la Ciudad de Buenos Aires se encuentra obligada a
asegurar y financiar la educación pública desde los 45 días de edad para todos los niños
y niñas.
También la Ciudad se encuentra fuertemente obligada tanto por la normativa
nacional como por la internacional a respetar el principio de igualdad y de no
discriminación en el acceso, permanencia, y egreso del sistema educativo . Es decir,
que al Gobierno local no le está permitido discriminar, y esta obligado a implementar
políticas sociales que aseguren la igualdad real de oportunidades y de trato hacia los
sectores más desfavorecidos.
Como se ha mencionado en informes anteriores30 diversos estudios han mostrado
que existe una marcada diferencia en las condiciones de estudio entre los distritos
escolares más pobres y los más ricos de la Ciudad. En los distritos más pobres la
capacidad de absorción de matrícula de las escuelas se encuentra completamente
28 Ley de Protección Integral de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes, sancionada el 3 de diciembre de 1998, promulgada de hecho el 4/1/99 y publicada en el BOCBA Nº 624 del 3/2/99. 29 Sancionada el 17/9/02, promulgada el 2/10/02 a través del decreto 1283, y publicada en el BOCBA Nº 1542 del 8/10/02. 30 AGT, “Las políticas de Infancia y de Salud Mental. Un análisis desde la perspectiva de derechos”, Eudeba 2010.
40
sobrepasada y faltan vacantes. Esta situación contrasta con la de otros distritos escolares,
en donde la matrícula disminuye y los docentes enseñan a muchos menos alumnos por
aula.
3.2 Análisis del presupuesto destinado a infraestru ctura escolar
Al analizar particularmente el gasto del Gobierno en materia de infraestructura
escolar durante el período 2006-2010, se observa un incremento en términos nominales
del crédito devengado del 95%.
Cuadro 16: Créditos presupuestarios Programa de Infraestructura Escolar. En pesos corrientes. 2006-2011
Infraestructura Escolar Crédito Original Crédito Vigente Crédito Devengado
% Ejecución sobre crédito
original
% Ejecución sobre crédito
vigente
2006 83,260,359 122,669,198 108,754,837 130.62 88.66
2007 159,108,357 149,247,185 137,704,990 86.55 92.27
2008 317,185,372 276,610,403 187,620,201 59.15 67.83
2009 243,489,616 185,468,395 156,105,175 64.11 84.17
2010 441,293,903 525,155,375 211,973,163 48.03 40.36
2011 513,208,563
Por otra parte, como se observa en el Grafico 16, se comprueba un problema de
subejecución presupuestaria a partir del año 2008 que no llega nunca a ser mas del 64%.
Grafico 13: % Ejecución sobre crédito original para Infraestructura Escolar, 2006-2011.
41
Al analizar el presupuesto en términos reales se comprueba que la tendencia de
aumento mencionada previamente se revierte para el período 2008-2010 donde
disminuye en un 19%.
Grafico 14: Presupuesto devengado para el Programa Infraestructura Escolar, 2006-2011.
3.3 Análisis del presupuesto destinado a Educación Privada
En forma paralela a la situación descripta se registra un incremento del
presupuesto ejecutado en términos nominales para todo el período del 185% y en
términos reales del 27%, destinado como transferencias a los establecimientos de
educación privada.
Cuadro 19: Presupuesto devengado Educación Privada, período 2006-2011
2006 2007 2008 2009 2010 2011
Crédito devengado
Crédito devengado
Crédito devengado
Crédito devengado
Crédito Devengado
Crédito original
Presupuesto Educación Privada 353,996,971 417,636,845 613,200,819 801,971,810 918,768,981
1,008,817,535
42
Grafico 15: Presupuesto Devengado (2006-2010) y Sanción (2011) para Educación Privada
En el periodo 2006-2010 el presupuesto destinado a educación privada aumento
un %185 pasando a ser en 2006 $353 millones (Devengado) a $1.008 millones (Sanción)
para el 2011. Por otro lado, la participación relativa del presupuesto ejecutado para
educación privada dentro del presupuesto general del Ministerio de Educación también ha
ido aumentando en el periodo analizado, pasando a representar del 15,8% en el 2006 a
17,8% en el 2010.
Cuadro 20: Créditos presupuestarios Ministerio Educación y Educación Privada. En pesos corrientes, 2006-2011
2006 2007 2008 2009 2010 2011
Crédito
devengado
Crédito
devengado
Crédito
devengado
Crédito
devengado
Crédito
devengado Sanción
Presupuesto Educación
Privada
353,996,971 417,636,845 613,200,819 709,982,829 918,768,981 1,008,817,535
43
Presupuesto
Total
Educación 2,235,107,759 2,761,058,342 3,581,344,818 4,116,093,212 5,167,534,772 6,466,289,103
Presupuesto
Total Ciudad
de Buenos Aires
9,170,108,998 11,028,290,358 13,103,591,570 16,845,232,468 20,878,130,509 26,939,656,970
Educación
Privada /
Educación
15.84% 15.13% 17.12% 17.25% 17.78% 15.60%
Educación /
Total Ciudad 24.37% 25.04% 27.33% 24.43% 24.75% 24.00%
Conclusiones respecto al derecho a la educación
Respecto al derecho a la educación se observan dos tendencias que se profundizan a partir del 2008 en materia de gasto. Por un lado, el gobierno continúa sin resolver el persistente problema de gestión en la ejecución de fondos destinados a obras de infraestructura escolar. Los porcentajes de subejecución son cada vez menor, a pesar de existir graves deficiencias y desigualdades educativas continuamente denunciadas.
Por otro lado se comprueba una tendencia de aumento del gasto destinado a la educación privada en términos reales hasta el 2009. A su vez la participación relativa del presupuesto ejecutado para educación privada dentro del presupuesto general del Ministerio de Educación también ha ido aumentando hasta el 2010.
44
4. DERECHO A LA SALUD
El derecho a la salud se encuentra consagrado en los diversos tratados
internacionales con jerarquía constitucional, en la Constitución Nacional y en la
Constitución de la Ciudad de Buenos Aires que está directamente vinculado con la
satisfacción de necesidades de alimentación, vivienda, trabajo, educación, vestido, cultura
y ambiente.
De acuerdo a la Convención de los Derechos del Niño (CDN) los niños deben
disfrutar del más alto nivel posible de salud, y tener acceso a servicios para la prevención
y el tratamiento de las enfermedades y la rehabilitación de la salud. La CDN enfatiza en
particular que los Estados Partes adopten las medidas apropiadas para reducir la
mortalidad infantil, y en la niñez asegurar a todos los niños la prestación de la asistencia
médica y la atención sanitaria que sean necesarias.
Asimismo, se asume el compromiso de combatir las enfermedades y la malnutrición
en el marco de la atención primaria de la salud mediante, entre otras cosas, la aplicación
de la tecnología disponible, el suministro de alimentos nutritivos adecuados y agua
potable salubre, teniendo en cuenta los peligros y riesgos de contaminación del
ambiente.
En particular, en su Art. 20 la Constitución de la Ciudad establece que “el gasto
público en salud es una inversión social prioritaria” y se establece que el sistema de salud
debe ser gratuito y accesible para todos.
a. Los Hospitales Infantiles
En la Ciudad de Buenos Aires, bajo la órbita del Ministerio de Salud, existen
hospitales públicos que atienden exclusivamente a niños y niñas. Como se observa en el
Cuadro 20 se registra una tendencia presupuestaria de incremento sostenido en términos
nominales a lo largo de los años.
Cuadro 21: Créditos presupuestarios Hospitales Infantiles. En pesos corrientes, 2006-2011
45
2006 2007 2008 2009 2010 2011 Crédito
devengado Crédito
devengado Crédito
devengado Crédito
devengado Crédito
Devengado Crédito Original
Patologías Especificas
Hospital Materno Infantil Ramón Sarda
36,905,842 44,404,148 55,123,950 76,984,794 90,136,538 97,258,576
Hospital de Niños Pedro
Elizalde
67,984,940 80,497,138 104,616,267 131,293,131 162,671,218 193,940,983
Hospital de Niños
Ricardo Gutiérrez
101,629,223 119,083,551 154,355,166 194,726,319 231,352,348 258,825,149
Atención Medica en
Hospitales de Niños
Hospital de Pediatría Juan P
Garrahan
82,218,867 137,212,557 171,555,090 216,133,962 249,757,200 260,933,631
Atención Odontológica en Hospitales
Especializados
Hospital de Odontología
Infantil Quinquela
Martín
5,122,716 7,348,105 9,296,725 10,588,077 11,473,099 13,890,126
Sin embargo, cuando analizamos los datos en términos reales la tendencia de
aumento se revierte. Desde el 2009 al 2011 se observa una caída del 3%.
Grafico 16: Presupuesto Devengado (2006-2010) y Sanción (2011) para el Hospitales Infantiles
46
b. Obras de Infraestructura del Ministerio de Salud
En el periodo analizado se comprueba una abrupta disminución del crédito
devengado en términos nominales del 78% y en términos reales del 89% de la Dirección
de Recursos Físicos del Ministerio de Salud.
Grafico 17: Presupuesto Devengado (2006-2010) y Sanción (2011) para Infraestructura y Equipamiento en Salud.
Al mismo tiempo se comprueba un marcado déficit en los índices de ejecución de
los recursos asignados al Ministerio de Salud para inversión en infraestructura, En efecto,
como señala el Cuadro 23 en el 2008 se ejecuta 44% del crédito sancionado,
disminuyendo aún más en 2009 y 2010: 37% y 31%, respectivamente.
Cuadro 23: Créditos presupuestarios para la Dirección de Recursos Físicos (Gasto Corriente y Gasto de Capital) 2006-2011.
Gasto de Capital
AÑO Crédito Original Crédito Vigente Crédito
devengado % Ejecución sobre original
% Ejecución sobre vigente
2006 107,995,956 158,523,913 127,532,837 118% 80%
2007 149,689,227 121,583,423 104,378,499 70% 86%
2008 242,215,000 106,073,129 105,660,815 44% 100%
2009 192,740,078 77,005,830 71,221,367 37% 92%
2010 146,810,000 75,858,089 44,989,654 31% 59%
47
Con el objetivo de evaluar si la disminución ocurrida en los últimos años del gasto
de capital ejecutado por la Dirección de Recursos Físicos pudiera originare en la
reasignación de partidas hacia otras áreas del Ministerio (por ejemplo, Hospitales) se
procedió a analizar el presupuesto de gasto de capital del Ministerio de Salud.
Cuadro 24: Créditos presupuestarios para el Ministerio de Salud. En pesos corrientes, 2006-2011
Crédito Original Crédito Vigente Crédito devengado
AÑO Gasto Corriente
Gasto de Capital
TOTAL Gasto Corriente
Gasto de Capital
TOTAL Gasto Corriente
Gasto de Capital
TOTAL
2006 1,421,097,775 164,319,788 1,585,417,563 1,752,966,021 259,084,343 2,012,050,364 1,735,553,774 218,785,903 1,954,339,677
2007 1,946,001,804 151,096,727 2,097,098,531 2,167,775,192 124,475,930 2,292,251,122 2,145,763,737 104,980,459 2,250,744,196
2008 2,285,614,067 258,423,549 2,544,037,616 2,784,140,463 163,288,644 2,947,429,107 2,725,962,829 158,584,525 2,884,547,354
2009 3,016,210,807 358,621,312 3,374,832,119 3,521,217,874 213,887,949 3,735,105,823 3,489,581,106 192,667,475 3,682,248,581
2010 3,703,952,815 208,930,890 3,912,883,705 4,224,474,211 253,306,554 4,477,780,765 4,167,113,757 211,177,130 4,378,290,887
Cuadro 25: Porcentaje de ejecución de Gasto de Capital del Ministerios de Salud. En pesos corrientes, 2006-2011
AÑO Original Vigente Devengado %
ejecucion/original %
ejecucion/vigente
2006 164,319,788 259,084,343 218,785,903 133.15% 84.45%
2007 151,096,727 124,475,930 104,980,459 69.48% 84.34%
2008 258,423,549 163,288,644 158,584,525 61.37% 97.12%
2009 358,621,312 213,887,949 192,667,475 53.72% 90.08%
2010 208,930,890 253,306,554 211,177,130 101.08% 83.37%
El gasto de capital movilizado a través de la Dirección de Recursos Físicos
representa, cada año, una proporción menor del gasto total de capital de el área de salud.
En el 2007 este porcentaje representa el 99%, en el 2008 el 66%, en el 2009 el 37% y en
el 2010 apenas 21%. Un cambio de esta naturaleza podría explicarse por modificaciones
institucionales en la responsabilidad de ejecución de las inversiones, como por ejemplo la
descentralización de funciones a las unidades hospitalarias..
Como se observa en el grafico 25, el gasto de capital del Ministerio de Salud, en
términos reales, se mantiene en los últimos años relativamente constante, pero en un
nivel aproximado a la mitad de la inversión real correspondiente al 2006. Esto indicaría
que la disminución de la inversión de los últimos años no sería tan pronunciada como la
indicada por los registros de la Dirección de Recursos Físicos pero, no obstante, hace
48
evidente que se trata de un importante ajuste en materia de infraestructura y
equipamiento.
Programa de Salud Sexual y Reproductiva
El Programa de Salud Sexual y Reproductiva tiene como principales objetivos:
garantizar el acceso de varones y mujeres a la información y a las prestaciones, métodos
y servicios necesarios para el ejercicio responsable de sus derechos sexuales y
reproductivos; garantizar a las mujeres la atención integral durante el embarazo, parto y
puerperio y disminuir la morbimortalidad materna e infantil.31
Parte de la normativa que regula el Programa de Salud Sexual y Reproductiva
(Ordenanza 47.731) establece el monto fijo que debe ser asignado anualmente al
Programa, que corresponde a una suma de un millón de pesos. Este criterio, en contextos
de crecimiento de precios como el que caracteriza la situación de la Ciudad de Buenos
Aires, resulta regresivo y viola los compromisos asumidos por la Ciudad en materia del
derecho a la salud.
Al analizar el presupuesto del programa se observa que a pesar de que los montos
asignados al programa en el 2010 y 2011 superan lo que establece la normativa, se
comprueba que, con excepción del 2009, en todo el período analizado el programa no
alcanza a ejecutar la totalidad de los fondos asignados. Como se observa en el Cuadro
24, los porcentajes de ejecución habitualmente no llegan al 70% e, incluso, en el bienio
2006/07 se ubica por debajo del 20% de utilización de los recursos disponibles.
Cuadro 26: Créditos presupuestarios para Programa de Salud Sexual y Reproductiva. En pesos corrientes, 2006-2011
Salud Reproductiva Crédito Original Crédito Vigente Crédito
devengado % Ejecución sobre original
% Ejecución sobre vigente
2006 1,607,800 282,032 282,031 17.54 100 2007 1,005,000 223,220 178,220 17.73 79.84 2008 1,018,800 998,809 683,240 67.06 68.41 2009 1,000,000 S/D 1.013.294 101,33 S/D 2010 1,557,500 954,219 865,872 55.59 90.74 2011 1,186,000
31 Ley 418 de Salud Sexual y Reproductiva. Artículo 3.
49
Programa Materno Infantil
El Programa Materno Infantil, se crea mediante la Ley Nº 147 30/12/1998, depende
de la Subsecretaria de Atención Integrada de Salud y se efectiviza a través de los
Hospitales, Centros de Salud y Centros Médicos Barriales. El Programa Materno Infantil
brinda servicios de control de embarazo y del niño sano, así como de promoción de la
lactancia materna. El servicio está destinado a mujeres embarazadas y a niños y niñas de
hasta 5 años. Se accede al programa acercándose al Centro de Salud o Centro Médico
Barrial. Según se informa, en el marco del programa en los Centros de Salud se
entregaría, a los receptores, leche, hierro y vitaminas como refuerzo nutricional.
Al analizar el presupuesto del Programa puede comprobarse que a partir del 2008
el crédito original ha ido aumentando en términos nominales en un 92%.
Cuadro 27: Créditos presupuestarios para Plan Materno Infantil. En pesos corrientes, 2006-2011
Plan Materno Infantil Crédito Original Crédito Vigente
Crédito devengado
% Ejecución sobre original
% Ejecución sobre vigente
2006 4,866,750 4,631,438 4,455,108 91.54 96.19 2007 4,735,830 3,103,520 3,096,018 65.37 99.76 2008 S/D S/D S/D 2009 4,377,568 S/D 4.795.200 109,54 S/D 2010 9,523,400 5,887,650 5,825,246 61.17 98.94 2011 8,400,000
Sin embargo, a pesar de que el presupuesto se duplica para el año 2010 también
se comprueba, al igual que sucede con otros programas, un problema de subejecución
presupuestaria. En ese ano no se ejecutan el 40% de los fondos originalmente asignados.
50
Conclusiones respecto al derecho a la salud
Respecto al derecho a la salud se comprueba un problema general de gestión de los recursos que se observa por la alta subejecución, acompañada de un incremento nominal pronunciado de los créditos originales.
Todos los programas analizados (de Salud Sexual, Programa Materno Infantil e Infraestructura del Ministerio de Salud) presentan muy bajos niveles de ejecución los cual es preocupante porque la mayoría de ellos depende de la compra de suministros para cumplir con su rol fundamental de garantía del derecho a la salud.
Este problema se profundiza en el período 2008-2010 y va en contra de la obligación que tiene el estado de utilizar el máximo de los recursos que estén a su disposición.
51
IV. ANÁLISIS DE LA ASIGNACIÓN Y EJECUCIÓN DEL GASTO DE
POLÍTICAS DIRIGIDAS A LAS PERSONAS CON PADECIMIENTO S EN SU
SALUD MENTAL
Sin embargo, a pesar de la normativa vigente, aún sigue faltando un plan integral
de políticas públicas en salud mental32 para garantizar el cumplimiento de lo principios y
derechos plasmados en las leyes y la Convención sobre los Derechos de las Personas
con Discapacidad.
La situación de la política de salud mental en la C iudad
La promulgación en el mes de diciembre de 2010 de la Ley Nacional de Salud
Mental Nº 26.657 implica un cambio de paradigma en tanto avanza hacia el
reconocimiento de las personas con discapacidad y con padecimiento en su salud mental
como sujetos de derechos y establece expresamente el respeto de su voluntad. Si bien en
la Ciudad de Buenos Aires rige desde el año 2000 la Ley 448 de Salud Mental, era la
ahora derogada Ley Nacional Nº 22.914, de neto corte tutelarista, la que
fundamentalmente regía en este distrito. Por ello y sin demoras, debe iniciarse un proceso
de adecuación tanto del rol del Poder Judicial en el control de internaciones, como de las
políticas públicas orientadas a la atención en salud mental, a cargo del poder
administrador.
Al analizar la asignación y la ejecución del gasto para los principales efectores de
salud mental de la Ciudad (Hospital de Emergencias Psiquiátricas Torcuato de Alvear;
Hospital de Salud Mental José T. Borda; Hospital de Salud Mental Braulio Moyano;
Talleres Protegidos de Rehabilitación Psiquiátrica; Hospital Infantil Juvenil Carolina Tobar
García; Centro de Salud Mental No 3 Arturo Ameghino; y Centro de Salud Mental No 1
Hugo Rosarios), se observa un crecimiento nominal del presupuesto a lo largo de todo el
período analizado. Esta tendencia se manifiesta también al interior de cada una de las
unidades hospitalarias analizadas que también registran un incremento presupuestario.
32 Para un informe crítico sobre el “Proyecto de Reformulación del Sistema de Atención de la Salud Mental, ver: Ministerio Público Tutelar de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, “Análisis del Plan sobre Salud Mental de GCBA”; En: Niñez, Adolescencia y salud Mental en la Ciudad de Buenos Aires. Experiencias, avances y desafíos. Informe de Gestión del Ministerio Público Tutelar. Periodo 2008-2009, p. 275.
52
Cuadro 28: Créditos presupuestarios Hospitales de Salud Mental. En pesos corrientes, 2006-2011
2006 2007 2008 2009 2010 2011 Crédito
Devengado Crédito
Devengado Crédito
Devengado Crédito
Devengado Crédito
Devengado Crédito Original
Hospital Torcuato Alvear 16.496.500 21.770.536 28,451,951 34,919,997 41,095,169 46,810,231 Hospital Borda 59.299.998 57.591.800 71,288,750 91,472,728 97,344,223 123,554,124
Hospital Braulio Moyano 48.380.819 55.247.594 69,070,335 87,307,759 118,845,942 117,823,421 Talleres protegidos de
rehabilitación psiquiátrica 6.055.792 8.813.680 11,187,969 13,198,316 15,032,190.75 17,769,872
Hospital Carolina Tobar García 14.523.807 17.872.670 23,588,134 30,088,700 37,289,350 44,877,225 Centro de Salud Ameghino 7.381.042 8.913.548 11,619,234 14,038,296 16,373,000 18,617,796
Centro De Salud Mental Nº 1 Hugo Rosario
5.865.734 552,427.22 1,006,000
TOTAL 152.137.957 170.209.828 215.206.376 240.707.985 326,532,303 369,452,669
Resulta importante remarcar que las metas físicas no están definidas ni por
programas ni por Hospital. Por tanto, no es posible evaluar acabadamente el nivel relativo
de atención presupuestaria que recibe cada uno sin comprender si aumentan o
disminuyen las personas atendidas.
A la vez, tampoco es posible conocer cómo se va a dar pretensión a lo establecido
en la descripción programática donde se establece33 “trabajar con los pacientes próximos
con alta médica a fin de generar el escenario y el mayor grado de autonomía posible para
su externación y su socialización...”. Es decir, no se explicita en qué consistirá la política
de externación, cuál va a ser la población afectada por las políticas que se implementen,
si se construirán nuevos centros, etc.
Conclusiones respecto al derecho a la salud mental
El análisis sobre el gasto destinado a los efectores de salud mental de la Ciudad muestra un incremento en términos reales para todo el período. Este panorama de atención creciente a la política de manicomialización indica una tendencia de comportamiento contrario a una perspectiva de
33 En concordancia con lo dispuesto por la Ley 448 y por el art. 21 de la Constitución de la Ciudad.
53
derechos. La internacion psiquiatrica no es la política de último recurso sino el eje central de la política de salud mental, que se profundiza con el correr de los años.
A diferencia de lo que la normativa marca acerca de la obligación de implementar un plan integral de políticas públicas en salud mental que tenga como eje central la desinstitucionalización, rehabilitación y la reinserción social de los pacientes, se comprueba que el actual sistema continúa siendo hospitalocéntrico y con graves falencias en su política de externación.
54
Anexo I
LA MATRIZ DE ANÁLISIS
Con el objeto de identificar específicamente cada uno de los programas analizados
en el presente informe, se presenta aquí la nomenclatura presupuestaria de cada uno de
dichos programas a lo largo de los años.
1. EL SISTEMA DE PROTECCIÓN INTEGRAL DE DERECHOS DE LA INFANCIA
1.a. Consejo de los Derechos de Niños, Niñas y Adol escentes
Consejo de los derechos de
niños, niñas y adolescentes 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Actividades Centrales
Unidad Ejecutora 103 - Programa 5 Unidad Ejecutora 112 - Programa 7
Unidad Ejecutora 112- Programa 7
Unidad Ejecutora 112- Programa 7
Unidad de Intervenciones
Servicios Especiales
Unidad Ejecutora 103 - Programa
48
Formación y Protección de Derechos de Niños Niñas y Adolescentes
Unidad Ejecutora 103 - Programa
49 Unidad Ejecutora 112 - Programa 31
Unidad Ejecutora 112- Programa
72
Unidad Ejecutora 112- Programa
72 Fortalecimiento
de Organizaciones
Locales / Registro y Monitoreo de
ONG
Unidad Ejecutora 103 - Programa
50 Unidad Ejecutora 112 - Programa 34
Unidad Ejecutora 112- Programa
75
Unidad Ejecutora 112- Programa
75
Seguimiento de Políticas de
Infancia
Unidad Ejecutora 103 - Programa
51
Registro Único de Adoptantes / Atención de Aspirantes a
Adoptar
Unidad Ejecutora 103 - Programa
52 Unidad Ejecutora 112 - Programa 32
Unidad Ejecutora 112- Programa
73
Unidad Ejecutora 112- Programa
73
Capacitación en Derechos de Niños Niñas y Adolescentes
Unidad Ejecutora 103 - Programa
53 Unidad Ejecutora 112 - Programa 33
Unidad Ejecutora 112- Programa
74
Unidad Ejecutora 112- Programa
74
Buenos Aires Ciudad Amiga
Unidad Ejecutora 103 - Programa
125 Unidad Ejecutora 112 - Programa 90
Unidad Ejecutora 112- Programa
76
Unidad Ejecutora 112- Programa
76 Atención
Sistemas de Emergencia Unidad Ejecutora 112 - Programa 30
Unidad Ejecutora 112- Programa
71
Unidad Ejecutora 112- Programa
71
55
1.b. Dirección General de Niñez y Adolescencia (DGN yA)
Jurisdicción Unidad
Ejecutora Programa Actividad Nombre
45 476 31 Atención Niñez Y Adolescencia En Situación De
Vulnerabilidad
45 476 31 0 Atención Niñez Y Adolescencia En Situación De Vulnerabilidad
45 476 31 1 Conducción
45 476 31 3 Centros De Atención
45 476 31 4 Atención En Situaciones De Emergencia Social Infantil -Equipo
Móvil
45 476 32 Desarrollo Integral
45 476 32 0 Desarrollo Integral
45 476 32 5 Centros De Desarrollo Infantil - Cedis
45 476 32 6 Juegotecas
45 476 32 7 Puerto Pibes
45 476 32 8 Casas Del Niño Y Adolescente
45 476 32 9 Centros De Acción Familiar - Caf
45 476 32 10 Talleres Para Adolescentes
45 476 35 Fortalecimiento de Vínculos
45 476 35 11 Acompañamiento Hospitalario Y Terapéutico
2009
45 476 35 12 Estrategias De Egreso
Jurisdicción Unidad
Ejecutora Programa Actividad Nombre
45 476 66 Atención Niñez Y Adolescencia En Situación De
Vulnerabilidad
45 476 66 1 Conducción
45 476 66 3 Centros De Atención
45 476 66 4 Atención En Situación De Emergencias Social Infantil -
Equipo Móvil
45 476 67 Desarrollo Integral
45 476 67 5 Desarrollo Integral Infantil
45 476 67 6 La Ciudad Crece Con Los Chicos
45 476 67 7 Puerto Pibes
45 476 67 10 Talleres Para Adolescentes
45 476 68 Fortalecimiento de Vínculos
45 476 68 11 Acompañamiento Hospitalario Y Terapéutico
45 476 68 12 Reconstruyendo Lazos Coopa Y Bajo Flores
45 476 68 13 Equipo Zonales Fortalecimiento Familiar
2010 y 2011
45 476 68 14 Asistencia A La Victima De Esci
56
45 476 35 13 Equipos Zonales De Fortalecimiento
45 476 35 14 Prevención Y Asistencia A Las Victimas De Explotación Sexual
Comercial Infantil
2.A. EL DERECHO A LA VIVIENDA
2.A.1.i. Buenos Aires Presente y Línea 108.
2006 2007 2008 2009 2010 2011
Buenos Aires Presente
UE 478 Programa 19
Línea de emergencia y asistencia social
UE 478 Programa 66
UE 478 Prog 42 Act 4
UE 478- Prog 45 – Act 4
UE 478- Prog 45 – Act 4
2.A.1.ii. Paradores Nocturnos
Paradores Nocturnos
Jurisdicción Unidad
Ejecutora Programa Actividad
2006 478 58
2007 477
(Prog 32 Proy 1); (Prog 40 Proy 2);
(Prog 42 Proy 0 Act 18 y Proy 1 Act 0)
18
2008 470 42 7
2009 478 42 7
2010 478 44 7
2011 478 44 7
2.A.1.iii. Hogares de Transito
57
Hogares de Transito
Jurisdicción Unidad
Ejecutora Programa Actividad
2006 478 38
2007 477
(Prog 40 Proy 4); (Prog 42 Proy 0
Act 17); (Prog 43 Proy 0 Act 17)
2008 470 37 4
2009 478 37 4
2010 478 44 4
2011 478 44 4
2.A.1.iv. Subsidios Habitacionales
Subsidios Decreto 690/960
Jurisdicción Unidad
Ejecutora Programa Actividad
2006 473 39
2007 470 22 17
2008 470 22 4
2009 478 22 4
2010 478 43 3
2011 478 43 3
2.A.2. El Instituto de la Vivienda (IVC)
IVC Jurisdicción Unidad
Ejecutora
2006 20 375
2007 30 775
2008 20 290
2009 20 290
2010 20 290
2011 20 290
2.A.2.i. Créditos Ley 341
58
Créditos ley 341/964
Jurisdicción Unidad
Ejecutora Programa Nombre
2006 20 375 68 Créditos Ley
341/964
2007 n/i n/i n/i
2008 20 290 68 Créditos Ley
341/964
2009 20 290 68 Créditos Ley
341/964
2010 20 290 100 Créditos Ley
341/964
2011 20 290 100 Créditos Ley
341/964
2.A.2.ii. Vivienda Porteña
Vivienda Porteña
Jurisdicción Unidad
Ejecutora Programa Actividad Nombre
2006 20 375 69 Vivienda Porteña
2007 30 775 20 2 Vivienda Porteña
2008 20 290 69 Vivienda Porteña
2009 20 290 69 Vivienda Porteña
2010 20 290 101 Vivienda Porteña
2011 20 290 101 Vivienda Porteña
2.A.2.iii. Mejor Vivir
Mejor Vivir Jurisdicción Unidad
Ejecutora Programa Actividad Nombre
2006 20 375 82 Mejor Vivir
2007 30 775 20 5 Mejor Vivir
2008 20 290 82 Mejor Vivir
2009 20 290 82 Mejor Vivir
2010 20 290 108 Mejor Vivir
2011 20 290 108 Mejor Vivir
2.A.2.iv. Viviendas Colectivas con Ahorro Previo
Viviendas Colectivas con Ahorro
Previo
Jurisdicción Unidad
Ejecutora Programa Actividad Nombre
2006 20 375 87 Viviendas Colectivas Con
Ahorro Previo
59
2007 30 775 20,087 Viviendas Colectivas Con
Ahorro Previo
2008 20 290 87 Viviendas Colectivas Con
Ahorro Previo
2009 20 290 87 Viviendas Colectivas Con
Ahorro Previo
2010 20 290 109 Viviendas Colectivas Con
Ahorro Previo
2010 20 290 109 Viviendas Colectivas Con
Ahorro Previo
2.A.2.v. Política de Urbanización en villas de la Ciudad. UGIS, Corporación Sur y el Programa de Radicación e Integración de Villas.
CONCEPTO 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Programa De Radicación Integración Y
Transformación En Villas
Jur-UE-Pro
20-775-20078
Jur-UE-Pro
20-775-20078
Jur-UE-Pro
20-290-78
Jur-UE-Pro
20-290-78
Jur-UE-Pro
20-290-104
Jur-UE-Pro
20-290-104
Corporación del Sur Jur-UE-Pro
65-108-26
Jur-UE-Pro
65-108-26
Jur-UE-Pro
65-108-14
Jur-UE-Pro
65-108-14
UGIS Intervención en Villas Jur-UE-Pro
65-9470-44
Jur-UE-Pro
65-9470-44
Jur-UE-Pro
65-9470-16
Jur-UE-Pro
65-9470-16
2.B. EL DERECHO A LA ALIMENTACION
APOYO ALIMENTARIO
2006 2007 2008 2009 2010 2011
Comedores Comunitarios
UE 472 Prog 41 -
Fortalecimiento De Grupos
Comunitarios
UE 470 Prog 26 Asistencia
Integral En Hogares De Residencia Permanente
UE 477 Prog 41 -
Fortalecimiento Grupos
Comunitarios
UE 484 Prog 41 Act 7 -
Apoyo Alimentario A
Grupos Comunitarios
UE 484 – Prog 64 –Act 7
UE 484 – Prog 64 –Act 7
Subsidios (1)
UE 472 Prog 42 - Vale Ciudad y
Ciudadanía Porteña
UE 470 Prog 21 - Con Todo
Derecho Ciudadanía
Porteña
UE 470 Prog 21 Act 3-
Ciudadanía Porteña
UE 481 Prog 21 Act 3-
Ciudadanía Porteña
UE 481- Prog 41- Act 3
UE 481- Prog 41- Act 3
Ticket Social 470-21-4 UE 481 Prog UE 481- Prog UE 481- Prog
60
Apoyo al Consumo
alimentario de familias
21 Act 4 - Ticket Social
41- Act 4 Plan de
Seguridad Alimentaria
41- Act 4 Plan de
Seguridad Alimentaria
2.C. DERECHO A LA EDUCACION
2.C.1. Infraestructura escolar
Infraestructura Escolar
Jurisdicción Unidad
Ejecutora Programa
2006 55 573 81
2007 55 573 20
2008 55 573 20
2009 55 573 20
2010 55 573 53
2011 55 573 53
2.C.2. Educacion Privada
Educacion Privada
Jurisdicción Unidad
Ejecutora
2005 55 570
2006 55 570
2007 55 570
2008 55 570
2009 55 570
2010 55 570
2.D. DERECHO A LA SALUD
2006 2007 2008 2009 2010 2011
Patologías Especificas
Hospital Materno Infantil Ramón Sarda
Jur – UE 40-435
Jur – UE 40-435
Jur – UE 40-435
Jur – UE 40-435
Jur – UE 40-435
Jur – UE 40-435
Hospital de Niños Pedro
Elizalde
Jur – UE 40-417
Jur – UE 40-417
Jur – UE 40-417
Jur – UE 40-417
Jur – UE 40-417
Jur – UE 40-417
Hospital de Niños Ricardo
Gutiérrez
Jur – UE 40-420
Jur – UE 40-420
Jur – UE 40-420
Jur – UE 40-420
Jur – UE 40-420
Jur – UE 40-420
Atención Medica en
Hospitales de Niños
Hospital de Pediatría Juan
P Garrahan
Jur – UE 40-442
Jur – UE - Pro -Act
40-551-52-42
Jur – UE – Pro - Act
40-551-52-42
Jur – UE – Pro - Subpro
40-551-55-51
Jur – UE – Pro - Subpro
40-551-55-51
Jur – UE – Pro - Subpro
40-551-55-51
Atención Odontológica en Hospitales
Especializados
Hospital de Odontología
Infantil Quinquela
Martín
Jur – UE 40-429
Jur – UE 40-429
Jur – UE 40-429
Jur – UE 40-429
Jur – UE 40-429
Jur – UE 40-429
61
Salud sexual y reproductiva
Jurisdicción Unidad
Ejecutora Programa Actividad
2006 40
408 18 21
2007 40
551 51 21
2008 40 551 51 21
2009 40 551 51 21
2010 40 551 51 21
2011 40 551 51 21
Plan Materno Infantil
Jurisdicción Unidad
Ejecutora Programa Actividad
2006 40 408 18 20
2007 40 551
18 20
2008
2009 40 551
51 41
2010 40 551
51 41
2011 40 551
51 41
Infraestructura Jurisdicción Unidad
Ejecutora
2006 40 404
2007 40 401
2008 40 404
2009 40 404
2010 40 404
2011 40 404
Jur 40
Unidad Ejecutora SALUD MENTAL
62
Hospital Torcuato Alvear
411 Programa 23
411 Programa 26
411 Programa 27
411 Programa 53
Subtotal
Hospital Borda
413 Programa 20
413 Programa 21
413 Programa 23
413 Programa 24
413 Programa 26
413 Programa 27
413 Programa 30
413 Programa 53
Subtotal
Hospital Braulio Moyano
422 Programa 23
422 Programa 26
422 Programa 27
422 Programa 53
Subtotal
Talleres protegidos de rehabilitación
psiquiátrica
436 Programa 23
436 Programa 26
436 Programa 27
436 Programa 53
Subtotal
Hospital Carolina Tobar García
437 Programa 19
437 Programa 23
437 Programa 24
437 Programa 26
437 Programa 27
437 Programa 53
Subtotal
Centro de Salud Ameghino
443 Programa 23
443 Programa 26
63
443 Programa 27
443 Programa 53
Anexo II
EL INDICE DE PRECIOS ALTERNATIVO
El Índice de Precios que se toma en este trabajo es el confeccionado por el Centro
Interdisciplinario para el Estudio de Políticas Públicas (CIEPP). Este índice está
construido como promedio simple de los Índice de Precios al Consumidor estimados por
cuatro direcciones provinciales de estadísticas: Santa Fe, San Luis, Chubut y Neuquén.
Como menciona el informe del CIEPP y como puede observarse en el Cuadro 1, el
comportamiento de las series construidas con los índices provinciales seleccionados es
muy similar a los datos difundidos por el INDEC hasta el momento de su intervención en
el año 2007.
A partir de allí, las tasas mensuales difundidas por este organismo oscilan entre un
64
tercio y la mitad de la tasa promedio de los índices estimados por las provincias
seleccionadas.
Al reconstruir las series tomando en cuenta el IPC 4P resulta que al mes de marzo
de 2010, mientras que el INDEC da cuenta de un incremento acumulado de precios de
40,6% respecto de enero de 2006; para el IPC 4P el nivel de inflación del período más
que duplica el dato anterior: 101,6%.
De la misma forma, mientras que para el INDEC la Línea de Pobreza de una
familia tipo sería de $1.228, –en mayo de 2010 mientras que alcanzaría a $1.855–, según
el IPC 4P.
La subestimación de los indicadores de pobreza del INDEC introduce serias
dificultades en diversos ámbitos públicos. La forma en que se calculan los índices de
pobreza e indigencia condiciona, entre otras cosas, el ingreso y permanencia de personas
en programas sociales, como por ejemplo de subsidios habitacionales o programas de
transferencias de ingresos. De la misma forma, la evaluación sobre el grado de avance en
la satisfacción de determinado derecho también estará condicionada por los
procedimientos de medición de los indicadores que determinan el universo de personas
afectadas y las condiciones de acceso a la cobertura.
65
Como se ha mencionado en Informes anteriores34, este ha sido el caso del
Programa Ciudadanía Porteña (PCP) donde la utilización de los indicadores oficiales de
indigencia y pobreza trajo como consecuencia que se redujera los alcances de la
cobertura y el valor real del beneficio. 35
Resulta claro que la construcción de canastas normativas de necesidades básicas
de la población no es un problema meramente técnico-instrumental puesto que implica
también juicios de valor y opciones políticas. Sin embargo, es preciso tomar en
consideración que esta determinación también afecta derechos sociales y por
consiguiente se encuentra intrínsecamente vinculada con las obligaciones estatales. Por
todo ello es preciso promover en la CABA espacios institucionales en los que se discutan
los criterios que permitan la implementación de un sistema de canastas básicas de
consumo de los hogares, referenciadas a las condiciones locales, en base al cual orientar
las políticas públicas de transferencias de ingresos.
34 AGT, “Las políticas de Infancia y de Salud Mental. Un análisis desde la perspectiva de derechos”, Eudeba
2010. 35
Como es sabido, la normativa del PCP fija el beneficio como un cierto porcentual de la LI del INDEC y una
periodicidad de ajuste semestral en base a este indicador.
