La Regionalización en Chile

-Desde el ensayo federal a la descentralización política-

por

Prof. Dr. iuris utriusque Teodoro Ribera Neumann*

Universidad Autónoma de Chile y Universidad de Chile

I. INTRODUCCIÓN

Un tema relevante en toda organización estatal es determinar la forma como se

distribuye y administra el poder político desde una perspectiva territorial. El camino

seguido por Chile desde el año 1974, ha procurado impulsar un proceso de

descentralización y de desconcentración del poder estatal, al cual ha denominado

“regionalización”. Han surgido, de esta manera, nuevas entidades y órganos entre el poder

central y las antiguas comunas y provincias, perdiendo estas últimas su anterior relevancia.

Este proceso, intensificado luego en las reformas constitucionales de 1991 y 1994,

experimentó un estancamiento en la reforma constitucional del año 2005, al optarse por

consignar una mera declaración constitucional y no por avanzar en su profundización.

El presente trabajo se refiere a los aspectos históricos de la descentralización

administrativa y política chilena, y analiza las variables que pueden esperarse a futuro.

I. EL PROCESO DE REGIONALIZACIÓN EN CHILE HASTA EL AÑO 1973

1. El Régimen de Administración Interior desde la Leyes Federales hasta la

Constitución de 1833

Durante el año 1826 se dictaron diversas leyes que asumieron las tendencias

federalistas expresadas en la revolución de 1822-1823. Como ideólogo de este ensayo

federal se destacaba José Miguel Infante, fuertemente influenciado por Manuel Aniceto

Padilla. Obnubilado por los notables avances económicos y sociales en los Estados Unidos

* Abogado, Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales por la Universidad de Chile (Santiago) y Doctor Iuris Utriusque, por la Universidad Julius Maximilian de Würzburg (República Federal de Alemania). Profesor de la Universidad Autónoma de Chile y de la Universidad de Chile.

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de América, atribuyó dichos logros al sistema federal imperante en dicho país. Infante, a la

sazón al mando de un consejo directorial creado para suplir la ausencia del Director

Supremo por encontrarse éste en la expedición a Chiloé, promulgó diversas leyes para

impulsar un régimen federal, las cuales, sin embargo, carecieron de real sustento. Es así

como en el mes de julio de 1826 se decretó solemnemente que “La República de Chile se

constituye por el sistema federal”,1 dividiéndose al país en ocho provincias.2 Se ordenó,

igualmente, que los Cabildos convocaran a elección popular de sus Gobernadores3 como la

creación de las Asambleas Provinciales, conformadas por diputados elegidos por el pueblo

cada dos años.4 Estas Asambleas estaban dotadas de facultades legislativas y

administrativas, entre las cuales podían destacarse el nombramiento de jueces letrados,

imponer nuevas contribuciones, organizar las milicias y constituir municipios.

La implantación de un sistema federal de gobierno fue más bien una expresión de la

rivalidad de Concepción y Coquimbo con la capital, y no una respuesta a necesidades reales

del país. Ello, pues las demás zonas del país denotaban una falta de liderazgos locales,

careciendo además de fuentes propias de financiamiento que hiciesen sustentable el

sistema.

La doctrina constitucional y los historiadores suelen utilizar para referirse a esta

tentativa la expresión de “ensayo federal”, frase que sugiere un proceso de tanteo o prueba

del mismo, y no dejan de tener razón. La tentativa federal constituyó una “reforma política

de escritorio”, lejana de la realidad nacional, que el Presidente Francisco Antonio Pinto se

encargó de suspender mediante la dictación de otros cuerpos legales en agosto de 1827.5

Si bien el ensayo federal de gobierno estuvo circunscrito a un período

extremadamente breve de nuestra historia republicana, esto es, algo más de un año, su

impacto en la concepción política nacional ha sido profundo y ha marcado

significativamente a las generaciones posteriores, en términos de asociar “federalismo” con

anarquía, desorden, desmembramiento nacional, etc.

1 Ley de 14 de julio de 1826. Al respecto véase Luís Valencia Avaria, Anales de la República, Imprenta Universitaria, Santiago 1951, Tomo I, pág. 210. 2 Ley de 30 de agosto de 1826. Estas eran las Provincias de Coquimbo, Aconcagua, Santiago, Colchagua, Maule, Concepción, Valdivia y Chiloé. 3 Ley de 26 de julio de 1826.4 Ley de 30 de agosto de 1826.5 Véase al respecto: Francisco Encina, Historia de Chile, Editorial Nacimiento, Santiago 1954, Tomo IX. pág. 321 y ss.

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No obstante el fracaso de las leyes federales, la Constitución de 1828 mantuvo

algunos elementos de descentralización política en su artículo 108, disponiendo que el

gobierno y administración interior de las provincias sería ejercido por el Intendente y una

Asamblea Provincial. Ello, como consecuencia de la resistencia de los partidarios de las

ideas federales a abandonar sus postulados, lo que derivó a que se llegara a una transacción,

en la cual el redactor de la Constitución, José Joaquín de Mora, debió hacer concesiones,

especialmente en las atribuciones que se dejarían a las provincias.6

Así, mientras el Intendente era nombrado por el Ejecutivo de entre los propuestos en

terna por la Asamblea Provincial por un plazo de tres años (art. 116), las Asambleas

Provinciales estaban compuestas por miembros elegidos popularmente cada dos años,

poseyendo la atribución de nombrar a “Senadores, y proponer en terna los nombramientos

de Intendentes, vice-Intendentes y Jueces Letrados de primera instancia”; “autorizar

anualmente los presupuestos de las municipalidades”; “distribuir las contribuciones entre

los pueblos de la provincia”, así como numerosas otras potestades de carácter

administrativo.7 Para Carlos Estévez, estas entidades eran “pequeños Congresos dentro de

cada Provincia y respondían al concepto federal de organización del Estado que había

inspirado muchas de las disposiciones de la Constitución de 1828”.8

Luego de designarse una Gran Convención encargada de reformar la Constitución

de 1828, se suscitó una rivalidad entre Manuel José Gandarillas y Mariano Egaña, que

abarcó igualmente el tema de la administración interior del Estado. Mientras el primero era

partidario de suprimir las Asambleas Provinciales, el segundo propugnaba conservarlas,

dándoles ingerencia directa en las elecciones de Presidente de la República y senadores y

confiándoles la supervigilancia de los servicios públicos, pero despojándolas de la facultad

de nombrar Intendentes. Si bien la Gran Comisión rechazó mantener las asambleas

provinciales, hemos hecho referencia a esta discusión para traer a la luz que las ideas de

una participación de las provincias en su administración como en el ejercicio del poder

político, fue una idea que subsistió el fallido “ensayo federal” y que perduró hasta la

discusión de la Constitución de 1833.9

6 Encina, op.cit., Tomo IX, pág. 388.7 Cfr. Art. 114, Constitución Política de la República de Chile de 18288 Carlos Estévez Gazmuri, “Elementos de Derecho Constitucional Chileno”, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1949, p. 355.9 Encina, op. cit., Tomo X, pág. 30 y sig.

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Finalmente, buscando institucionalizar el poder político, la Constitución de 1833

hizo un cambio radical en materia de administración y gobierno interno. Suprimió todo

vestigio de las Asambleas Provinciales y transformó a los Intendentes en el “agente natural

e inmediato” del Presidente de la República, quien ejercía sus atribuciones “con arreglo a

las leyes y a las órdenes e instrucciones”10 que éste emitiera, todo lo cual significó la

instauración de una férrea centralización política. De esta manera, se sustituyó la autonomía

provincial por un vigorizado ejecutivo nacional, dotado de amplísimas atribuciones, quien

nombraba a sus representantes y ejercía sus atribuciones sin tener necesariamente en

cuanta a los intereses locales.11

De la historia constitucional puede colegirse que las Asambleas Provinciales

contempladas en la Constitución de 1828 tuvieron una existencia efímera. No obstante ello,

se les atribuyó haberse constituido en foco de controversias, disturbios e incluso de rebelión

contra el poder central,12 sin considerar a los condicionamientos políticos coyunturales y la

debilidad del Estado como las razones principales de la inestabilidad generada. Alcibíades

Roldán, connotado profesor de Derecho Constitucional de la época, reconocía, con todo,

que “el temor de que esta autonomía fomentara alteraciones del orden público y de que

con ella se debilitase la unidad nacional indujo a centralizar el poder en manos del

Presidente, de acuerdo con los antecedentes históricos del país”.13

Resulta interesante constatar que el debilitamiento experimentado por el sistema

presidencial, en las etapas tardías de la vigencia de la Constitución de 1833, y su

subrogación por un sistema neo parlamentario, no conllevó un fortalecimiento del poder

provincial en desmedro del poder central. Sólo se produjo un traspaso del poder del

Ejecutivo al Congreso Nacional, pero no de la estructura nacional a las provincias.

10 Artículo 116, Constitución de 1833. 11 No deja de ser llamativo, sin embargo, que un crítico a la Constitución de 1833, como Manuel Carrasco Albano, quien indicaba que se había instaurado “la autocracia del Ejecutivo nacional”, reconociera, sin embargo, la efectividad de la existencia de 13 provincias y del rol de los Intendentes como de los departamentos y sus Gobernadores. Así, Manuel Carrasco Albano, Comentarios a la Constitución de 1833, Imprenta de la Librería del Mercurio, Santiago, 1874, pág. 15512 Carlos Andrade Geywitz, Elementos de Derecho Constitucional Chileno, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1971, p. 642.13 Alcibíades Roldán, Elementos de Derecho Constitucional de Chile, Imprenta Litografía Barcelona, Santiago-Valparaíso 1917, Segunda edición, pág. 490.

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La descentralización interna del país se buscó más bien a nivel local, con la Ley de

Municipalidades de 1891, que estableció la comuna autónoma, y con la creación gradual de

nuevos municipios que facilitaran la participación local.

La comuna autónoma estaba administrada por regidores y un alcalde elegidos por

sufragio, con un número variable según la cantidad de electores. Sin embargo, existía una

dependencia del Presidente de la República, toda vez que el Intendente respectivo podía

suspender temporalmente aquellos acuerdos o resoluciones que perjudicaban el orden

público.14 Sus atribuciones se extendían a asuntos de salubridad pública, ornato, seguridad y

orden público, promoción de la educación, agricultura, industria y comercio, administrar

los servicios locales, proponer ordenanzas municipales, entre otras.15

Igualmente, el número de municipios creados aumentó radicalmente y, según

Roldán, en el año 1914, con la dictación de una nueva ley orgánica de municipalidades, su

número se incrementó en 195. De esta manera, en el año 1925 la cantidad de municipios

llegaba a una cifra superior a los 317,16 pero sus atribuciones habían sido paulatinamente

disminuidas “para evitar la ruina completa”.17

2. El Gobierno y la administración interior en la Constitución de 1925

Al discutirse la Constitución de 1925, se buscaron nuevamente herramientas útiles

para lograr la descentralización administrativa. Del debate sostenido durante las sesiones

XIV y XX de la Subcomisión de Reformas Constitucionales, nacieron dos caminos para

lograr ese objetivo.

La primera, propugnada por el señor Héctor Zañartu, abogaba por una nueva

división y reordenamiento territorial en provincias, atendiendo a criterios que mejor

sirviesen los objetivos de descentralización perseguidos hasta entonces. Buscaba la

creación de “provincias grandes, con población numerosa e intereses comunes

importantes”. Paralelo a ello, alegó que era necesaria la instauración de las Asambleas

14 En este caso, la Municipalidad remitía los antecedentes a la Corte Suprema para que esta resolviere. Para limitar las atribuciones de lo Intendentes, se entendía que se perjudicaban el orden público únicamente las resoluciones que, además de ser ilegales, alteraban la paz pública. Cfr. Roldán, ob. cit., pág. 501.15 Loc. cit.. 16 Ibid., pp. 498 y 489, respectivamente17 José Guillermo Guerra, La Constitución de 1925, Establecimientos Gráficos Balcells & Co., Santiago 1929, pág. 478.

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Provinciales, y que era indispensable dotarlas de amplios poderes, con el objeto de servir de

contrapeso a las potestades que la nueva Constitución confería al Presidente de la

República, que se consideraban con carácter de omnipotencia por parte del comisionado.18

La segunda alternativa, impulsada por el Presidente Arturo Alessandri Palma, se

fundaba en el sistema italiano, el cual amalgamaba dos conceptos: “la unidad política”,

indispensable en un Estado Unitario como el nuestro, y “la descentralización

administrativa para llegar a establecer en el hecho la vida provincial”. Concretamente, se

basaba en el fortalecimiento de los Intendentes y la creación de Asambleas Provinciales con

funciones de asesoría al Intendente. Finalmente la Comisión optó por la alternativa

propuesta por el Presidente Alessandri Palma, fundada en que “todos los trastornos, todas

las tentativas revolucionarias tuvieron su cuna en esas Asambleas”, rememorando el

periodo de 1820 a 1830.19

En consideración a lo anterior, las nuevas asambleas provinciales creadas por la

Constitución de 1925 distaron mucho de aquellas instituidas por la Carta de 1828, en el

sentido que no eran cuerpos de elección popular, sino que estaban formados por

representantes que nombraban las Municipalidades de la Provincia, y carecían de

atribuciones de carácter político.20 Sus funciones eran consultivas, en cuanto asesoraban al

Intendente de la provincia (art. 94) y ponían en conocimiento del Presidente de la

República las necesidades de esta, proponiendo a éste los fondos necesarios para

satisfacerlas (Art. 99); así como administrativas, estableciendo que una ley determinaría las

atribuciones de corte administrativo y las rentas con las cuales contaría esta corporación

para ejercer sus funciones (Art. 98). Además, estas asambleas eran presididas por el

Intendente, quien contaba con la facultad de vetar las resoluciones y ordenanzas

18 Carlos Andrade Geywitz, Elementos de Derecho Constitucional Chileno, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1971, p. 642. También, Encina, ob. cit., Tomo IX, pág. 392.19 Ministerio del Interior, Actas Oficiales de las Sesiones celebradas por la Comisión y Subcomisiones encargadas del estudio del Proyecto de Nueva Constitución Política de la República, Imprenta Universitaria, Santiago 1925, Sesión XX y XXI de la Subcomisión de Reformas Constitucionales, celebrada el 10 y 15 de junio de 1925. 20 El nombramiento de sus integrantes se realizaba a través de elección indirecta, habida consideración que los miembros de la municipalidad eran elegidos por votación popular, y eran estos a su vez quienes nombraban a los miembros de la asamblea. No se quiso que los miembros de las asambleas provinciales fuesen elegidos por votación popular directa, puesto que se quiso evitar que por esta vía se formasen oligarquías de carácter local. Así, Estévez, op. cit., p. 355.

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pronunciadas en ella (Art. 100), lo que cimentaba el control del poder central, a través de su

agente, sobre estas corporaciones.

De esta manera, las asambleas provinciales resurgieron como organismos no

electos, carentes de representación política, con débiles atribuciones y como meras

instancias de una descentralización administrativa.

A pesar de la forma en la cual fueron creadas, esto es, como órganos de

administración provincial y con atribuciones principalmente asesoras, las Asambleas

Provinciales no tuvieron utilidad alguna en el proceso de descentralización nacional. Al

transcurrir el tiempo y no dictarse una ley orgánica que les permitiese su adecuado

funcionamiento, la Ley N.° 7.164 saldó esta dificultad de forma provisora (que se

transformó en permanente), en el sentido de atribuir las funciones que correspondían a las

Asambleas al Intendente respectivo mientras no se dictase la ley que regulara el

funcionamiento de estas entidades.21 En los hechos, la mentada norma nunca se dictó, pues

no existió un interés real de descentralizar el país. En parte, esto se debió a que la discusión

engendrada en el seno de la Subcomisión Constituyente nunca saldó claramente la finalidad

de estas Asambleas Provinciales. En suma, no se pudo superar el temor que estas asambleas

se convirtiesen en focos de turbación política o administrativa, motivo por el cual se

prefirió suspender su vigencia.22

Por otra parte, la intención descentralizadora se plasmó como mandato programático

en el artículo 107 de la Constitución, el que dispuso:

“Las leyes confiarán paulatinamente a los organismos provinciales y comunales las

atribuciones y facultades administrativas que ejerzan en la actualidad otras autoridades,

con el fin de proceder a la descentralización del régimen interior.

Los servicios generales de la Nación se descentralizarán mediante la formación de

las zonas que fijen las leyes.

21 Su constitucionalidad fue fuertemente cuestionada, al trasladar atribuciones que según la Constitución, correspondían a una entidad a otra, mediante una norma de rango legal. Así, Mario Bernaschina González, “Manual de Derecho Constitucional”, Editorial Jurídica de Chile, 1958, Tomo II, p. 556.22 Según lo indica Alejandro Silva Bascuñan, Tratado de Derecho Constitucional, Editorial Jurídica de Chile, Santiago 1963, Tomo III, pág. 461, durante su segunda administración, el Presidente Arturo Alessandri Palma presentó un proyecto de reforma constitucional para permitir que la ley señalare el número de representantes de las Asambleas Provinciales y conjuntamente un proyecto de ley para dar forma al mandato constitucional.

7

En todo caso, la fiscalización de los servicios de una provincia corresponderá al

Intendente, y la vigilancia superior de ellos, al Presidente de la República”.

Este espíritu descentralizador de la Constitución se circunscribía al ámbito

administrativo y no político, esto es, se buscaba descentralizar la administración pública en

favor de las Asambleas Provinciales y las Municipalidades, lo que debía tener lugar en

forma “paulatina”, esto es, en forma mesurada y cautelosa, paso a paso. Igual se permitía la

descentralización de los servicios públicos en base a zonas administrativas, pero en ambos

casos se reiteraba que “la fiscalización de los servicios de una provincia corresponderá al

Intendente, y la vigilancia superior de ellos, al Presidente de la República”.

La creación de las Asambleas Provinciales y el espíritu descentralizador consagrado

en el artículo 107 de la Constitución de 1925 no contaron con un clima político favorable

para su desarrollo, lo cual redundó en que se convirtieron en meras declaraciones

programáticas. Dicha situación no pudo ser superada, a causa de la falta de voluntad

política y de capacidad de peso político de las provincias.

De todo lo anterior se puede concluir que el “trauma federalista” derivado de la

experiencia inconclusa del año 1826 y sus resabios posteriores, y que perdura en la

idiosincrasia nacional hasta nuestros días, se impuso en los hechos. Ello impidió avanzar en

materia de descentralización política, sin perjuicio que la aspiración de llegar a la

descentralización administrativa se mantuvo formalmente en el artículo 107 de la

Constitución de 1925.23

3. El Proyecto de Reforma Constitucional de 1964

Con el objeto de romper el estancamiento que afectaba al gobierno y administración

interior del Estado, el Presidente Eduardo Frei Montalva propuso en el año 1964 una

reforma constitucional en la materia. El proyecto impulsaba la redistribución del

ordenamiento político-administrativo del país, agrupando las provincias ya existentes en

zonas o regiones obedientes a criterios geoeconómicos y demográficos. Para su

administración creaba dos órganos: El Intendente Zonal, que tenía a su encargo la

administración general de la zona respectiva, coordinando, supervigilando y fiscalizando

23 Estévez, ob.cit. pág. 68.

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los servicios públicos de la zona, y el Consejo de Administración Regional, que asesoraba

al Intendente Zonal. Dicho consejo se encontraba presidido por el Intendente Zonal, y

estaba formado por los Intendentes de las provincias que conformaban la región, y los Jefes

Zonales de los Servicios Públicos que determinara la ley. Se entregaba a una ley la

determinación de la organización, atribuciones y recursos con que debían contar estos

órganos. Además, sostenía mecanismos para lograr que todos los servicios de la

Administración Nacional lograsen desconcentrar sus funciones en entidades radicadas en

cada una de las nuevas divisiones administrativas.24

En la práctica, el proyecto de reforma constitucional constituía un avance solamente

en materia de desconcentración administrativa, puesto que su principal mérito era transferir

competencias a órganos de menor jerarquía subordinados al poder central, sin crear

entidades jurídicas nuevas con patrimonio propio. El Consejo de Administración Regional

era un órgano de coordinación administrativo, carente de representación regional auténtica,

por lo que el proyecto no constituía un progreso en lo que se refería a la descentralización

política.

La tramitación de este proyecto sufrió un estancamiento luego de haber sido

aprobado por la Cámara de Diputados y estudiado por la Comisión de Constitución,

Legislación, Justicia y Reglamento del Senado. Nunca fue despachado de la Comisión

especial dedicada al estudio de proyectos de reforma constitucional a la cual entró.25

III.LA REGIONALIZACIÓN EN CHILE A PARTIR DEL AÑO 1973

1. La labor de la Comisión Nacional de Reforma Administrativa

Durante los inicios de la década de los 70, el país se encontraba dividido en 25

provincias, que se subdividían en departamentos y estos, a su vez, en comunas-

subdelegaciones, ordenamiento que databa del año 1927.26 Dicha distribución comenzó a

24 Sobre el particular, véase Andrade, op. cit., p. 646 y ss.25 Ibid, p. 647.26 Este ordenamiento estaba basado en el DFL 8.582 de 1927. No obstante ello, la división del país en provincias databa de los tiempos de la independencia. Así, la Constitución de 1811 dividió el país en 3 provincias: la de Coquimbo, Santiago y Concepción, las cuales se fueron subdividiendo a su vez a lo largo del tiempo, hasta llegar al año 1974 con un final de 25.

9

mostrar signos de obsolescencia, lo cual hizo urgente una reorganización que adecuase la

división administrativa a la siempre cambiante realidad socio-económica de la nación.

Sin embargo, estos cambios no eran fáciles de implementar, pues la creación de

nuevas provincias, comunas o la de macroregiones administrativas generaba

necesariamente una reorganización de las estructuras políticas y estatales, lo que

demandaba acuerdos partidistas y parlamentarios complejos, los cuales conducían, en

definitiva, a bloquear las iniciativas de cambio.

Vista esta situación, el gobierno militar impulsó una profunda reorganización del

Estado, tanto en lo referente a su misión y atribuciones, como en lo relativo a su

organización. De un Estado centralizado, rector y protagónico en la vida de las personas,

que desempeñaba una función de regulación y distribución de los recursos, se dio paso a un

sistema en que primaba la subsidiariedad del Estado, consagrando al mercado como el

distribuidor de los recursos.

Las reformas iniciadas en 1974 reflejaron la voluntad del gobierno de lograr una

administración desconcentrada y descentralizada, y en la cual las competencias y los

centros de decisión se distribuyesen de manera amplia a lo largo del país. Se buscaba

adecuar la sobredimensionada administración de 1973, con exceso de funciones y

atribuciones, al principio de subsidiariedad del Estado, en el cual la libertad individual

fuese el motor impulsor del desarrollo económico-social del país.

Es así como en diciembre de 1973 se creó la Comisión Nacional de Reforma

Administrativa (CONARA),27 que tuvo a su cargo la creación de un plan de regionalización

gradual que redistribuyera la división existente. Sus objetivos fueron lograr un mejor

aprovechamiento de los recursos naturales, alcanzar un equilibrio en la distribución

geográfica de la población y tutelar la seguridad nacional, al mismo tiempo de fomentar

una mayor participación ciudadana en la definición de sus propios destinos, y permitir una

mayor igualdad en el proceso de desarrollo nacional.28

De esta manera, mediante los Decretos Leyes N.º 573 y 575 de 1974 se impulsó el

proceso de regionalización nacional y se delinearon los valores fundamentales sobre los

cuales se sustenta el actual sistema político administrativo del país. Así, dispusieron entre

27 Decreto Ley N.º 212 de 1973.28 Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior, “Proceso de Regionalización, Descentralización y Desconcentración Administrativa en Chile”, 1986, p. 2.

10

otras cosas que el Estado de Chile era unitario, que su territorio se dividía en regiones y que

la ley debía propender a que su administración fuere territorial y funcionalmente

descentralizada.29 Así, dividieron el territorio nacional de una forma enteramente nueva,

creando 13 regiones, que se subdividían en provincias y estas, a su vez, en comunas.30

Paralelo a la descentralización, se intensificó la desconcentración administrativa,

mediante la creación de los Intendentes, que se erigieron como agentes naturales e

inmediatos del poder ejecutivo en las regiones. Del mismo modo, se instituyeron a los

Gobernadores como autoridades superiores de las provincias, dependientes de los

Intendentes.

Igualmente, el Decreto Ley N.º 575 intensificó la desconcentración administrativa,

creando los Secretarios Regionales Ministeriales, que constituyeron la expresión local de

los distintos ministerios que integraban el gobierno central (Art. 14). Una forma similar

asumió la desconcentración de los Servicios Públicos, que fueron representados

regionalmente mediante los Directores Regionales de los mismos (Art. 18).

No deja de ser un contrasentido histórico, que el proceso de desconcentración y

descentralización administrativa tenga sus orígenes más inmediatos en los decretos leyes de

la Junta Militar de Gobierno y no en leyes o reformas constitucionales emanadas de

autoridades democráticamente instituidas. Ello puede deberse a que los intereses

contrapuestos de las fuerzas políticas, de los parlamentarios, de los grupos de poder, de la

administración pública, etc., hacían imposible redibujar el cuadro del gobierno y de la

administración interior del Estado, aun cuando era claro que se requería un paliativo a la

concentración del poder en Santiago.

Dada la naturaleza militar del gobierno, se privilegio la descentralización

administrativa, así como aquellas acciones orientadas a fortalecer las debilidades

geopolíticas. La idea original de fomentar una mayor participación ciudadana en la

definición de sus propios destinos, se manifestó finalmente en la creación de los Consejos

Regionales de Desarrollo en la Constitución de 1980, sobre la base de la representación

funcional y no por sufragio universal. No obstante lo anterior, debe reconocerse el notable y

29 Art. 1°, 2° y 3º Decreto Ley N.º 573. Esta modificación fue recogida en el Acta Constitucional Nº 2 de 1976 (Decreto Ley 1.551), documento que en gran medida correspondió al actual Capítulo I, Bases de la Institucionalidad, de nuestra actual Carta. En efecto, las disposiciones plasmadas en el Acta Constitucional Nº 2, posteriormente se consagraron en el artículo 3º de la Constitución de 1980.30 Art. 1º Decreto Ley N.º 575.

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significativo aporte realizado por la CONARA al desarrollo y a la descentralización

político-administrativa del país.

2. El gobierno y administración interior en el texto original de la Constitución de

1980

La Carta de 1980 recogió en su art. 3° una referencia previa realizada en el Acta

Constitucional Nº 2, con el siguiente tenor:

“El Estado de Chile es unitario. Su territorio se divide en regiones. La Ley

propenderá a que su administración sea funcional y territorialmente descentralizada.”

Este precepto reafirmó en su primera oración el carácter unitario del Estado chileno,

pero precisó que “su territorio” se dividía en regiones, esto es, recalcó la idea de que el

poder político en Chile reconoce una sola fuente originaria que emana de un centro único.

Asimismo, incorporó la idea de un fraccionamiento del espacio soberano, sin precisar el fin

administrativo del mismo. En su tercera oración, el artículo disponía, en forma semejante a

como lo había realizado el artículo 107 de la Constitución de 1925, que la “ley propenderá

a que su administración sea funcional y territorialmente descentralizada”, esto es, indicaba

al legislador un camino, que era inclinarse o tender hacia una gestión como la señalada.

Esta expresión clarificaba la intensidad que el constituyente quiso imprimir al

mandato del legislador, en orden a que la ley debía propender, esto es, inclinarse o tender a

formar una administración funcional y territorialmente descentralizada, sin asumir un rol

más vinculante o imperativo para el mismo.

Por otra parte, el Capítulo XIII de la Carta Fundamental determinó la división

político-administrativa de la nación, delineando los fundamentos en vista a los cuales se

realizaría la administración regional, provincial y comunal del territorio nacional.

En primer lugar, estableció que era al Intendente, representante natural e inmediato

del Presidente de la República, a quien correspondía tanto el gobierno como la

administración interior de cada región, manteniendo la unidad del Estado. Sin embargo, le

confería en el artículo 100, inciso segundo, la obligación de “formular la política del

desarrollo de la región, ajustándose a los planes nacionales”, lo que implicaba otorgarle

una atribución gubernativa propia, a favor de la zona geográfica respectiva. Ello implicaba

12

diseñar o elaborar la política particular de desarrollo de cada región, respetando al mismo

tiempo los planes nacionales que fijase el Presidente de la República.

La Constitución de 1980 dispuso en su artículo 101, igualmente, la existencia de un

Consejo Regional de Desarrollo en cada región. Sus funciones fundamentales eran, en

primer lugar, asesorar al Intendente, y en segundo término, hacer efectiva la participación

de la comunidad en el progreso económico, social y cultural de la región. Además, se

estableció que una ley determinaría las materias que necesariamente requiriesen la

aprobación del Consejo, y se dispuso que en todo caso se requiriera dicho acuerdo en la

aprobación de proyectos relativos al plan regional de desarrollo y al presupuesto regional.

En este organismo se materializó una visión funcional o corporativa que existió al interior

del Gobierno Militar, pues ninguno de sus integrantes era elegido directa o indirectamente

por la ciudadanía, sino que representaban a entidades territoriales (juntas de vecinos) o

funcionales (gremios, sindicatos, etc.). A ellos se unían miembros de las Fuerzas Armadas

y Carabineros y otros funcionarios del Estado, pero la representación mayoritaria

correspondía al sector privado.31

En el ámbito provincial se dispuso que el gobierno y administración superior de la

misma correspondía a un Gobernador, subordinado al Intendente respectivo, y que se

caracterizaba por ser, al igual que el Intendente, cargo de exclusiva confianza del

Presidente de la República.

La administración comunal se entregó a las municipalidades, que eran integradas

por el alcalde y el consejo de desarrollo comunal respectivo. A diferencia de las

instituciones expuestas anteriormente, las municipalidades no constituían manifestaciones

locales del poder central, y no eran instituciones creadas en base al principio de

desconcentración. Muy por el contrario, constituían instituciones descentralizadas territorial

y administrativamente, puesto que eran corporaciones autónomas que contaban con

personalidad jurídica y patrimonio propio, distintos del poder central.

No obstante ello, en el ordenamiento original planteado por la Carta de 1980, el

alcalde era designado por el consejo regional de desarrollo respectivo, a propuesta en terna

del consejo comunal, y en ciertos casos era designado directamente por el Presidente de la

31 En un principio, estos cuerpos estuvieron regulados por la ley 18.605, Orgánica Constitucional de Consejos Regionales de Desarrollo, y posteriormente por la ley 19.175, Orgánica Constitucional de Gobierno y AdministraciónRegional, que derogó orgánicamente a la primera.

13

República. Además, se preveía la existencia de un consejo de desarrollo comunal en cada

comuna, presidido por el alcalde e integrado por “representantes de las organizaciones

comunitarias de carácter territorial y funcional y de las actividades relevantes dentro de la

comuna, con excepción de aquellas de naturaleza gremial o sindical y de la administración

pública” (Art. 109 original, de la Constitución). Dicho consejo tenía por objeto asesorar al

alcalde y hacer efectiva la participación de la comunidad en el desarrollo económico, social

y cultural de la respectiva comuna.

3. La reforma constitucional de 1991 en lo relativo al gobierno y administración

interior

En el año 1991 se efectuó una relevante reforma constitucional orientada a restituir

la elección por sufragio universal a nivel municipal, lo que conllevó negociaciones con la

oposición que derivaron en darle al proceso regionalizador iniciado por el gobierno militar

un mayor énfasis, eliminando igualmente la representación funcional en los Consejos

Regionales de Desarrollo.

Sin embargo, dicha reforma se enfrentó a reticencias por parte del poder central, en

lo relativo a perfeccionar el proceso de regionalización. Ello, pues el entonces Presidente de

la República, Patricio Aylwin Azócar, expresó que “la reforma del gobierno y

administración regionales nos lleva a terra ignota.”, expresando así temores de que una

reforma en materia de gobierno y administración regional podía afectar el carácter unitario

del Estado chileno.32

Recogiendo preocupaciones en orden a que la forma verbal “propenderá” no

enfatizaba suficientemente la voluntad descentralizadora del constituyente, se modificó la

segunda parte del artículo 3º por el siguiente texto: “Su territorio se divide en regiones. Su

administración será funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su

caso, en conformidad con la ley”. De esta manera, la nueva redacción incrementó la

fuerza del precepto, al reemplazar el verbo “propenderá” por “será”, transformando una

disposición que podría interpretarse como programática hasta constituirla en un claro

imperativo para el legislador.

32 Cuenta pública del Presidente de la República al país, 21 de mayo de 1991.

14

Una propuesta del ejecutivo, posteriormente desechada, apuntó a incluir también los

términos “provincias y comunas” luego del término “regiones”, de tal modo que la

redacción de esa parte de la disposición rezara “Su territorio se divide en regiones,

provincias y comunas”, todo lo anterior con el objeto de concordar el artículo 3º con la

normativa del capítulo XIII. Sin embargo, dicha proposición fue rechazada debido a que lo

que se quería consagrar como base de la institucionalidad era el proceso de regionalización,

y no divisiones relativas a la administración interior del Estado.

Conjuntamente, la reforma constitucional de 1991 modificó latamente el capítulo

XIII, realizando cambios estructurales a todos los órganos regulados en dicho acápite.

El Intendente conservó como suya la función de gobierno interior, como

representante natural e inmediato del Presidente de la República en su región (art. 100)

como al igual la “coordinación, supervigilancia o fiscalización de los servicios públicos

creados por ley para el funcionamiento de las funciones administrativas que operen en la

región” (art. 101, inc. 1°).

La reforma constitucional creó, en un hecho inédito, un “gobierno regional”

constituido por el Intendente, quien lo preside y el consejo regional, entidad dotada de

personalidad jurídica y patrimonio propio, que tiene por objeto el desarrollo social, cultural

y económico de la región (art. 101, inc.2° y 3°).

Por su parte, las funciones del antiguo Consejo Regional de Desarrollo fueron

ampliadas, convirtiendo al nuevo Consejo Regional en un organismo normativo, resolutivo

y fiscalizador, conservando a su cargo la participación efectiva de la ciudadanía regional y

dando un paso en la democratización de la elección de sus integrantes. La Ley N.° 19.175,

Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, reguló la composición

del consejo regional, disponiendo que “estará integrado, además del Intendente, por

consejeros que serán elegidos por los consejales de la región, constituidos para estos

efectos en colegio electoral por cada una de las provincias respectivas”.33 Este artículo

instituye así al consejo regional como un organismo de elección indirecta, puesto que sus

integrantes, con la salvedad del Intendente, son elegidos por los concejales, que a su vez

son elegidos por sufragio universal.34 De esta manera, la reforma constitucional de 1991 33 El artículo XXX se refiere a los „consejales“ y no a los „concejales“, toda vez que el precepto en cuestión no ha sido actualizado luego de las últimas reformas. 34 Dado que la elección de los consejeros regionales se produce por los concejales, las comunas menos densamente pobladas tienen una sobrerepresentación respecto de las que cuentan con mayor población. Ello,

15

eliminó la representación funcional a nivel regional y en la administración municipal, pero

se crearon, fruto de la negociación política, dos órganos que la conservaron a nivel

provincial y municipal, tales son, los consejos económicos y sociales provinciales y los

consejos económicos y sociales comunales.35

Igualmente el art.102 de la Constitución confirió al Consejo Regional la atribución

de aprobar los planes de desarrollo de la región y el proyecto de presupuesto del gobierno

regional, ajustados igualmente a la política nacional de desarrollo y al presupuesto de la

Nación, tal como lo precisaba la Constitución de 1980, en su versión original, como al igual

el resolver la inversión de los recursos consultados para la región en el fondo nacional de

desarrollo regional, sobre la base de la propuesta formulada por el Intendente.

Por otra parte, el artículo 104 de la Carta Fundamental ordenó observar como

principio básico la búsqueda de un desarrollo territorial armónico y equitativo, mandando al

legislador a respetar dichos principios, conjuntamente con promover un desarrollo solidario

entre las regiones al igual como al interior de ellas, en lo referente a la distribución de los

recursos.

Respecto de esta reforma constitucional, podemos indicar que vino a constituir un

nuevo paso, trascendental y profundo, en materia de descentralización administrativa

estatal. Así, se crearon gobiernos regionales con personalidad jurídica y patrimonio propio,

descentralizando efectivamente su estructura desde un punto de vista administrativo. Si

embargo, se vedó por el momento entrar en la faceta política de la descentralización al no

por cuanto los Concejos Comunales eligen 6 concejales, mientras otras comunas, con una mayor cantidad de ciudadanos inscritos, eligen 8 y 10 concejales.35 El art. 105, inciso final, de la Constitución, señaló que en cada provincia existiría un consejo económico y social provincial de carácter consultivo y que la ley orgánica constitucional determinaría su composición, forma de designación de sus integrantes, atribuciones y funciones. Sin embargo, la creación de la regiones conllevó la perdida de casi todo significado de las provincias, por lo que los consejos económicos y sociales provinciales, carentes de atribuciones reales, perdieron toda relevancia y a pesar del esfuerzo de algunos Gobernadores de mantenerlos con vida, fueron desapareciendo ante la futilidad de su atribuciones, el aburrimiento de sus integrantes y la intrascendencia de su existencia. En lo relativo a las comunas, la reforma de 1991 significó el desaparecimiento del antiguo consejo comunal, y la creación de un nuevo organismo, “el concejo”, institución que aglutinó facultades normativas, resolutivas y fiscalizadoras y demás atribuciones legales, y contó con la misión de hacer efectiva la participación de la población respectiva en la administración comunal. Además, agregó al inciso 1º del artículo 107 que “la ley orgánica establecerá un consejo económico y social comunal de carácter consultivo”. Esta institución, que tenía características de órgano asesor, era presidido por el alcalde y se componía de representantes de la comunidad local organizada. Este órgano debía asegurar la participación de las organizaciones comunitarias de carácter territorial y funcional, recibiendo el traspaso de la representación que antiguamente atesoraba el consejo de desarrollo comunal. La reforma constitucional de noviembre de 2007 eliminó este organismo, el cual había perdido toda relevancia.

16

impulsar procesos de autonomía regional, en aras de preservar la característica de unitario

de nuestro Estado.

4. La reforma constitucional de 2005 en lo relativo al gobierno y administración

interior

4.1. Aspectos concretos de la reforma constitucional relativa al tema

Las reformas constitucionales relativas a la regionalización se circunscribieron al

artículo 3°, 49 (45 antiguo) y 110 (99 antiguo), pero sin abarcar modificaciones en la

estructuración de la descentralización política y de las atribuciones de los órganos

regionales.

Con esta reforma, el artículo 3° quedó como sigue:

“Artículo 3º.El Estado de Chile es unitario.

La administración del Estado será funcional y territorialmente descentralizada, o

desconcentrada en su caso, de conformidad a la ley.

Los órganos del Estado promoverán el fortalecimiento de la regionalización del

país y el desarrollo equitativo y solidario entre las regiones, provincias y comunas del

territorio nacional.”

De esta manera, se mantuvo la referencia a la condición de unitario del Estado de

Chile, pero se eliminó la mención que hacía a que el territorio del Estado se divide en

regiones.

El resto del artículo primitivo fue separado en un inciso nuevo, y se agregó un

inciso 3º al artículo, disposición que constituye un mandato en orden a fomentar la

regionalización nacional por parte de la administración estatal. La redacción de este

precepto es amplia, dado que los destinatarios de la norma son los órganos del Estado en su

acepción más general, y no se circunscribe al legislador como ocurría en el texto original de

la Carta de 1980. Por otra parte, la disposición manda un desarrollo igualitario a lo largo de

todas las regiones del país (“equitativo”), y el fortalecimiento de la integración del territorio

nacional (“solidario”).

17

La idea de equidad fue un criterio central que se manifestó desde los inicios de la

discusión de este precepto constitucional. En efecto, el proyecto inicial de la Alianza por

Chile ya contemplaba que “el Estado de Chile deberá promover la regionalización del país

y la equidad política, económica y educacional entre las regiones y comunas de Chile”. El

término equidad está orientado a resguardar la integración armónica a que se refiere el

artículo 1º, e implica una regla de trato aplicable al Poder Central respecto de todas las

regiones del país que debe concretarse, entre otros aspectos, en la distribución de los

recursos fiscales.

Por otra parte, el término “solidario” constituyó una modificación introducida en el

segundo trámite constitucional en la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia de la

Cámara de Diputados, y obedeció a incorporar “criterios de solidaridad entre las regiones,

como al interior de ellas, en lo referente a la distribución de los recursos públicos”, lo cual

constituía un objetivo que ya se tenía presente al tramitar la reforma constitucional

impulsada por la ley 19.097.36

La consagración constitucional de los criterios de igualdad y solidaridad constituyen

la cristalización de dos de los objetivos principales y originarios de la regionalización,

vislumbrados hace más de 30 años atrás,37 cuando se inició este proceso, y se encuentran

refrendados por otras disposiciones de la Carta Magna, como lo es el actual artículo 115.

En relación con los cambios realizados en el artículo 3º, el constituyente del 2005

eliminó la referencia que la Constitución realizaba a las trece regiones del país en su

artículo 45 antiguo, hoy 49. Conjuntamente con ello, se reformó el inciso segundo del

artículo 99 antiguo, hoy artículo 110, disponiendo que la creación, supresión y

denominación de regiones, provincias y comunas, y la modificación de sus límites y la

fijación de las capitales de las regiones y provincias serían materia orgánica constitucional.

Todo lo anterior se materializó en el nacimiento de la Región de los Ríos producto de la

división de la Región de Los Lagos, y la Región de Tarapacá engendrada por la escisión de

la Región de Arica y Parinacota.

No obstante que el proceso de modificación de las regiones fue de este modo

flexibilizado, permitiendo un futuro ajuste en el número o forma de las regiones, no es

36 Humberto Nogueira Alcalá (Coordinador), “La Constitución Reformada de 2005”, Centro de Estudios Constitucionales de Chile, Universidad de Talca, Santiago, 2005, p.26.37 Cfr. considerandos 3. y 4. d., DL 573.

18

menos cierto que su rango legal fue disminuido, y que el número de regiones pasó de ser

consagrado constitucionalmente, a ser materia de ley de quórum calificado, a igual nivel de

comunas y provincias. Es por ello que debe ponerse atención en iniciar un proceso que

mutile progresivamente las regiones, hasta llegar a un número similar a las 25 provincias

con las cuales el DFL 8.582 de 1927 ordenó el país. En tal caso, podría darse por terminada

la regionalización.

4.2. La reforma constitucional de 2005: una oportunidad desperdiciada

La reforma constitucional del año 2005 constituyó una oportunidad,

lamentablemente desperdiciada, de debatir en profundidad el proceso regionalizador y de

darle un nuevo impulso. Ello, pues al momento de discutirse la reforma constitucional en

materia de regionalización, existían proyectos de reforma constitucional que apuntaban a

establecer la elección de los consejeros regionales mediante sufragio universal. Sin

embargo, dicha reforma se encontraba detenida al no contar con el respaldo político

suficiente para su aprobación.

Más aún, durante el debate de la reforma, surgieron propuestas en orden a avanzar

ya no por el campo de la descentralización exclusivamente administrativa, sino que también

por el lado de la descentralización política, lo cual cuestionaba la naturaleza misma del

Estado en Chile. Ello, pues al hablar de descentralización política, ya no se estaría hablando

de un estado unitario, sino de uno regional.

Sin embargo, se dejó constancia que la propuesta de la Alianza por Chile no

propició estructurar a las regiones como unidades con autoridades elegidas y

autogobernadas. Más bien, el proceso propuesto se centraba en la promoción de la

regionalización por la vía de la entrega de atribuciones, funciones y recursos a los

organismos ya existentes, todo lo cual condujere a un desarrollo armónico de todo el país.

Ello pues, a juicio de los impulsores de la propuesta, el avanzar en el campo político no

resolvería los problemas de fondo de las regiones, que es su retraso económico con respecto

al poder central. La solución apuntada era profundizar la vía de la descentralización

económica, con el objeto de alcanzar la autosustentación de cada región. 38

38 Así, “Reformas Constitucionales 2005, Historia y Tramitación”, documento oficial del Honorable Senado de la República, 2006, P. 15, y “Reforma a la Constitución Política de la República de 1980”, documento

19

En definitiva, la reforma constitucional de 2005 como lo indica el profesor Augusto

Quintana, “en lo que atañe a la disyuntiva entre centralismo político y una verdadera

regionalización, entendida ésta como el florecimiento libre de las autonomías regionales,

refleja la falta de voluntad política de nuestras autoridades para abrir los espacios de

libertad necesarios”.39 El profesor Jorge Tapia Valdés es aun más duro en su evaluación,

pues argumenta que “las reformas producen un silenciado debilitamiento de las regiones y

de la idea misma de regionalización. Aquéllas son transformadas en un elemento más de la

división político-administrativa y en un mero dato de tipo electoral. La regionalización,

que en esencia es un concepto técnico de orden jurídico-político idealmente coincidente

con una determinada realidad territorial, histórica y antropológica cultural, resulta

rechazada por una mayoría parlamentaria y por el gobierno, cuyo discurso oficial pro

descentralización es desmedido en los hechos. De este modo se rechaza todo intento de

elección directa de las autoridades así como el establecimiento de elementos de

autogobierno”.40

La pregunta que debemos formularnos, es por qué la regionalización no fue un tema

central más de la reforma, tal como lo fue la modificación de la conformación del Senado o

la reformulación del rol de las Fuerzas Armadas en el sistema constitucional. La

explicación de ello radica en que el Ejecutivo no las consideró entre aquellas materias de

relevancia política. Por otra parte, la elección directa de los Consejeros Regionales y

eventualmente del Intendente Regional o del Presidente del Consejo Regional, en su caso,

conllevaba incrementar la competencia política por los cargos de Diputados y Senadores,

pues generaba instancias electas con capacidad de gestión directa ante las personas,

atribuciones que los parlamentarios carecen, por lo que cualquier avance en la materia

despertaba temores y suspicacias entre quienes debían aprobar dichos proyectos.

El resultado de esta constelación de intereses fue claro: preferible era no introducir

cambios relevantes que pudieran cuestionar lo existente.

oficial del Honorable Senado de la República, 2001, p. 58.39 Augusto Quintana Benavides, “Reforma a las bases de la institucionalidad: Entre lo superfluo, el contrabando y la inocencia”, Revista de Derecho Público Volumen 68, 2006, pág. 162. 40 Jorge Tapia Valdés, Las reformas constitucionales de 2005, un triunfo del centralismo, en: Humberto Nogueira Alcalá, La Constitución Reformada de 2005, Centro de Estudios Constitucionales de la Universidad de Talca, Librotecnia, Santiago, 2005, Pág. 45.

20

IV. EL FUTURO DE LA REGIONALIZACIÓN

1. ¿Descentralización administrativa o política?

El proceso de regionalización sufre hoy las consecuencias del cansancio de sus

promotores, así como de una falta de claridad en los objetivos que deben alcanzarse, todo lo

cual confluye a un estancamiento del mismo. ¿Qué es lo que debe lograrse?, es una

interrogante política crucial, no resuelta y que debe dilucidarse para construir mayorías

aportantes a dichos cambios.

La regionalización en Chile surgió por impulso de la CONARA, y desde un

principio estuvo orientada a lograr un mejor aprovechamiento de los recursos naturales,

alcanzar un equilibrio en la distribución geográfica de la población y tutelar la seguridad

nacional, al mismo tiempo de fomentar una mayor participación ciudadana en la definición

de sus propios destinos, y permitir una mayor igualdad en el proceso de desarrollo nacional.

En sus propósitos es reconocible, de esta manera, la búsqueda clara de criterios de eficacia

y eficiencia administrativa, como también de generar una mayor participación ciudadana en

la construcción de sus futuros, si bien este último aspecto, dada las características

jerárquicas del gobierno, que conducían per se a la centralidad, se manifestaron sólo en una

participación estamental o funcional luego de promulgarse la Constitución de 1980.

Con la reforma constitucional de 1991, sin embargo, los criterios de eficiencia y

eficacia administrativa fueron unidos al de participación ciudadana, mediante la elección de

los Consejeros Regionales por sufragio universal indirecto, esto es, por los concejales de

cada una de las comunas.

De una u otra manera, el eje del debate regionalizador en los últimos años se ha ido

encajonando en el tema de la participación ciudadana, esto es, en si los consejeros

regionales y el Intendente deben ser cargos de elección popular, perdiendo relevancia los

otros objetivos finales del proceso regionalizador. A ello se une que no existe en las

autoridades nacionales y regionales, ni en los partidos políticos, un modelo consensuado de

gobierno regional a alcanzar, lo que dificulta su concreción. Fuera de lo anterior deben

tenerse presentes los intereses de los diversos actores relevantes del proceso, los que

difícilmente cederán de buenas a primeras sus atribuciones o expondrán sus cargos a

21

riesgos mayores. Este nuevo eje de discusión ha generando, así, una detención del proceso

descentralizador.41

Por ello, antes de enfrascarse en una discusión relativa a la forma en que deben

designarse las autoridades regionales, debe determinarse para qué se eligen, esto es, las

atribuciones que deben detentar para los objetivos que se quieren lograr.

El proceso regionalizador dentro de un Estado unitario tiene límites conceptuales y

principios inspiradores que no deben olvidarse. En un Estado unitario no existen verdaderos

“gobiernos regionales” autónomos, capaces de gestionar su propio destino ni “parlamentos

regionales” que legislen en materias civiles, comerciales o tributarias. Más bien, los

“gobiernos regionales” desarrollan su labor dentro de los planes nacionales de desarrollo,

esto es, aprueban los respectivos planes de acción y los ejecutan para lograr los objetivos

nacionales trazados, sin perjuicio que puedan ser dotados de atribuciones para decidir y

gestionar políticas en algunos ámbitos precisos. De esta manera, el campo de acción

política de las regiones es limitado, pues el modelo de Estado unitario ha confiado la

representación política a las autoridades municipales o nacionales. Consecuentemente, en

un modelo de Estado unitario, la justificación más relevante para impulsar la

descentralización es principalmente lograr una mayor eficacia y eficiencia administrativa.

En Chile, sin embargo, obnubilados por el proceso español de las autonomías, se

esgrime dicha realidad como un ejemplo digno de evitar. El error, con todo, radica en que

el proceso autonómico español, fruto de un acuerdo político logrado durante la transición,

esconde en sí un reconocimiento aguado de los antiguos estatutos forales y la especificad de

Cataluña y el País Vasco, principalmente, ante lo cual se generó un “Estado Autonómico”

como una forma de otorgar a otras regiones de España la misma especificidad, para así

camuflar las históricamente existentes. En la práctica, España transita a pasos agigantados

hacia un Estado federal, si no lo es hoy, en los hechos lo es, y nadie sabe si de ello se pasará

a un una situación de disgregación sin retorno.

41 Y ello es claro, pues regionalizar significa ceder poder del Estado central a las regiones, como al igual redistribuir el mismo al interior de ellas. Sin embargo, aún se sostiene que ellas no realizarán un uso adecuado del mismo, pues faltarían las capacidades técnicas y humanas para gestionar adecuadamente las nuevas atribuciones. En otras palabras, se cree que en las regiones no existe un conocimiento técnico ni político ni las visiones necesarias para decidir políticas de desarrollo. A ello se une que ciertos planteamientos regionalizadores conllevan incrementar la eventual competencia para los parlamentarios, todos quienes deberían votar las iniciativas que se formulen.

22

Para que un Estado federal o autonómico tenga justificación, debe encontrarse su

fundamento en los hechos o la historia, esto es, requiere de centros de poder equivalentes

diversos que debe compensarse, o bien diferencias culturales, raciales o históricas que

deben respetarse. Por lo demás, dicho ordenamiento demanda grupos poblacionales

significativos para sustentar el proceso económico de la duplicación de estructuras, tema no

menor para los países con densidad población dispareja y baja.

2. Profundizar la descentralización administrativa como validación para una

descentralización más política

Lo que necesitamos hoy como país es avanzar en los temas de fondo del proceso de

regionalización, esto es, los que conlleven un traspaso de las atribuciones de los poderes

centrales a los órganos regionales, sin poner como eje central o principal de debate la

elección de los consejeros regionales y del Intendente. Dichas materias pueden afectar los

intereses de los parlamentarios y del Presidente de la República, y así entorpecer la

discusión de fondo.

Por ello, debemos partir del supuesto que un nuevo impulso regionalizador debe

centrarse en incrementar, en una primera etapa, todas y cada una de las actuales funciones y

atribuciones establecidas en la Constitución y las leyes, tanto para el gobierno regional

como para el consejo regional y los miembros del mismo, y dejar para más adelante los

procesos más políticos como es la elección de las autoridades y su desvinculación de las

autoridades nacionales.

A manera de ejemplo, consideramos necesario que los fondos de decisión regional

sean de verdadera decisión regional, dado que cada año se inventan nuevas provisiones o

glosas presupuestarias que terminan por convertir a las regiones en un verdadero cajero

automático, donde cada institución del Estado acude para pedir recursos. Ello, pues a nivel

central se fijan programas, políticas o se hacen promesas que se financian con recursos

regionales, pero sin ninguna participación de la comunidad regional.

Por otra parte, los Consejos Regionales carecen de una asesoría y apoyo suficiente

para ejecutar su función. El actual artículo 43 de la Ley Orgánica Constitucional sobre

Gobiernos Regionales establece una secretaría para la asesoría y apoyo a las funciones del

23

Consejo Regional. Esta estructura debería ampliarse y redefinirse para contemplar un

presupuesto de funcionamiento para el Consejo, independiente de la del Ejecutivo del

Gobierno Regional.42

Parece además conveniente separar las funciones del Presidente del Consejo

Regional de las del Intendente, como Ejecutivo Regional, dejando al Intendente con su

actual rol de agente natural e inmediato del Presidente de la República, pero estableciendo

que el Consejo Regional elija su propio presidente. Ello, sin perjuicio de establecer un

sistema de vetos, insistencias e iniciativas para forzar una mayor coordinación entre el

Consejo Regional y la autoridad ejecutiva regional.

Finalmente, un problema que adolece el sistema descentralizador chileno es la

ausencia de una instancia jurisdiccional que salvaguarde los derechos de las instancias

estatales inferiores como que resuelva las contiendas de competencia entre las comunas,

regiones y el Estado central. Creemos que el Tribunal Constitucional podría ser la instancia

adecuada en orden a resguardar las atribuciones que la Constitución le ha otorgado a una, y

que, en la práctica mediante la dictación de cuerpos legales y reglamentarios, no siempre

son respetadas.

3. La descentralización del poder político

En cuanto a la descentralización del poder político, debemos tener presente que es

un tema en sí mismo, de notable profundidad y complejidad en un Estado, por tradición y

necesidad centralista, como lo fue Chile en el siglo XIX.

Mientras el modelo económico vigente durante una parte considerable del siglo XX

radicaba en el Estado decisiones relevantes del desarrollo económico y le permitía una

fuerte ingerencia en el mercado, la centralidad en la toma de decisiones potenciaba a

quienes detentaban el poder estatal, como al igual a los centros poblacionales que los

cobijaban.

De una u otra manera, la ciudad de Santiago, erigida como capital y guardiana de la

unidad del Estado, retroalimentó su centro de poder, el cual impulsó con vigor un sistema

42 Igualmente, la ausencia de inhabilidades o incompatibilidades entre los cargos de Consejeros Regionales y funcionarios públicos o designaciones de la exclusiva confianza del Presidente de la República, dificulta a algunos consejeros regionales ejercer su función con la debida independencia del gobierno nacional.

24

económico de sustitución de las importaciones y que concebía al aparato público como

principal generador y distribuidor de bienes de trascendencia pública, tal como lo son la

educación y la salud. Este modelo de administración estatal, de esta manera, centralizó las

oportunidades económicas, de estudio y laborales y generó una significativa emigración del

capital humano desde las demás regiones hacia la capital.

El cambio de modelo de desarrollo implementado en los años 70 del siglo pasado,

en el cual el mercado asumió un rol determinante en la distribución de los recursos,

disminuyó la relevancia de la ingerencia estatal y con ello liberó igualmente a las demás

regiones y a sus habitantes de la centralidad de la capital nacional, permitiendo a las

personas y a las regiones el descubrimiento de sus propios potenciales, asumiendo el Estado

un rol subsidiario. Este nuevo modelo económico, orientado a la exportación, ha generado

para aquellas regiones fuertemente exportadoras un beneficio significativo y ha permitido a

otras despercudirse del tutelaje centralista. A ello se une el rol protagónico que han jugado

las universidades tradicionales y privadas en la formación de capital humano en las propias

regiones, disminuyendo su emigración a los centros de estudios universitarios más

tradicionales (Santiago, Valparaíso y Concepción) y generando consecuentemente una

nueva elite regional, desvinculada de las metrópolis y con sus propias redes de contactos

intraregionales.

Esta nueva realidad, unida a la disminución de la relevancia de los Estados a nivel

internacional como a la democratización de los conocimientos a través del Internet y de la

masificación de las comunicaciones, coloca a las elites regionales en una posición diversa a

las anteriores generaciones, más acostumbradas a mirar a la metrópolis, pues contando con

mayor formación demandarán a futuro más eficiencia administrativa y participación en la

toma de las decisiones.

Sin embargo, debemos precisar que dicha demanda por mayor participación no debe

derivar en localismos o en la captura de las elites locales del poder regional en su beneficio,

como sucede en algunas provincias argentinas, país paradigmático por su aparente

federalismo. Ello conllevaría un crecimiento malsano de las estructuras estatales como al

igual ineficiencias para la sociedad como un todo.

Previo a avanzar hacia una mayor descentralización política debemos determinar los

límites conceptuales y sistémicos que se derivan para la misma la existencia de un Estado

25

unitario y un mundo que avanza hacia la globalización. Ello, pues actualmente en las

comunidades de Estados, como en Europa, los propios Estados ven menguar sus

atribuciones hacia “arriba”, creando organismos supraestatales, como hacia “abajo”,

transfiriendo atribuciones a sus municipios. En otras palabras, las regiones, como ámbitos

de descentralización política que conlleven atribuciones normativas amplias, esto es,

facultades de acoger las particularidades locales mediante la normativización, vienen a ser

cuestionadas a un mundo que ansía la construcción de espacios legales y económicos

extensos, que faciliten la circulación de bienes y servicios.

Por ello, no debemos sino sostener que la regionalización política en un Estado

unitario debe necesariamente reconocer como uno de sus fundamentos la eficiencia y

eficacia de la gestión pública. De igual modo, debe dilucidarse si el eje relevante de la

participación política debe centrarse en la Región o bien en la Comuna, asumiendo en este

caso la región el rol de precisar políticas nacionales, coordinarlas y ejecutarlas, si las

mismas trascienden el ámbito municipal.

Con posterioridad a lo anterior, pero no como un tema central que inhiba el avance

en aspectos diversos, debe debatirse la elección de las autoridades regionales.

Al respecto puede analizarse conservar la figura del Intendente, como representante

del Presidente de la República, y crear derechamente el cargo de Presidente del Gobierno

Regional, el que puede ser electo por sus pares para que defienda sus intereses,

estableciendo entre ambos una relación equivalente a la que existe entre Presidente de la

República y Congreso Nacional a nivel superior, con sistema de vetos suspensivos, etc.

Igualmente parece adecuado debatir con mayor altura de mira la elección de los Consejeros

Regionales, pues parece difícil sostener que los mismos deban seguir siendo designados

mediante una elección por sufragio indirecto, puesto que la elección directa de los

Consejeros Regionales conlleva darle mayor poder y participación a los ciudadanos y a las

regiones.

PALABRAS FINALES

El nuevo rol del Estado establecido en el artículo 1° de la Constitución, con su

carácter servicial y subsidiario, unido al proceso de regionalización impulsado desde

26

mediados de la década de los 70, ha revitalizado la vida de las comunas y regiones,

estableciendo mejores condiciones de vida para sus habitantes y disminuyendo la brecha de

la desigualdad entre éstas y la capital Santiago.

Estudios recientes demuestran que estos elementos positivos son más producto de

un sistema económico de mercado que rige en Chile, que potencia las ventajas

comparativas de cada zona, que un derivado de la acción del Estado. En otras palabras; al

disminuir el Estado un rol relevante en materia económica, menor importancia tienen los

centros del poder político, que se retroalimentaban de su propia estructura preponderante.43

Desde el explosivo surgimiento de nuevas instituciones de educación superior en

Chile a partir de los años 80 del siglo pasado, la emigración de las elites intelectuales de

provincia a los pocos centros educativos antiguamente existentes (Valparaíso, Santiago y

Concepción) ha disminuido notablemente, educándose ahora en forma importante en sus

propias regiones, con la consiguiente formación de capital intelectual que ha nutrido a las

regiones de nuevos liderazgos. Ello es, sin lugar a dudas, un requisito indispensable para

impulsar nuevos procesos regionalizadores.

Si bien es cierto que la regionalización impulsada por el Gobierno Militar estuvo

orientada a darle más eficiencia y eficacia a la administración del Estado, y que la

implementada por la reforma constitucional de 1991 se destinó a otorgarle un mayor cariz

político o de representación ciudadana, la maduración y toma de conciencia de las nuevas

elites regionales, desvinculadas socialmente de los antiguos centros de poder, conllevará la

exigencia de un Estado más eficiente y eficaz, pero igualmente más participativo e

incluyente. Por ello, sería erróneo considerar el proceso regionalizador como un trámite

para darle eficacia y eficiencia administrativa al Estado, o considerarlo únicamente desde

un prisma de poder político. Una estructura estatal eficaz y eficiente, pero carente de

legitimidad se ve en riesgo de ser rechazada, tanto como un sistema legitimado

democráticamente, pero ineficiente e improductivo.

Avanzar considerando ambos elementos es, de esta manera, el desafió que tenemos

por delante.

43 Para un amplio análisis del desarrollo regional en Chile, consúltese a Juan Carlos Ramírez J., Iván Silva Lira, “Globalización y desarrollo regional: evolución económica de las regiones chilenas, 1990-2002”, en: Revista CEPAL, Nº 95, Agosto 2008, pp. 103 y ss.

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