EL SISTEMA INSTITUCIONAL DE LA UNIÓN EUROPEA

Abril 2013

Marycruz Arcos

CARACTERÍSTICAS BÁSICAS• La UE más que una Organización Internacional pero menos que un Estado, precisa

de instrumentos permanentes para el desarrollo de las competencias que le han sido atribuidas por los Estados y así alcanzar los objetivos previstos en los Tratados fundacionales.

• El sistema original fue el iniciado con la CECA pero esta estructura estaba diseñada para seis Estados Miembros con muchas características comunes y para sólo la gestión del carbón y el acero.

• Las sucesivas ampliaciones han permitido trabajar a una UE a 27 Estados Miembros, por ahora (28 desde julio 2013). Las progresivas profundizaciones en el proceso de integración han transformado a la UE en una organización generalista.

• Su estructura institucional resulta condicionada por ser una Organización Internacional creada por Estados al tiempo que ser una entidad capaz de generar normas que crean derechos y obligaciones directamente para los ciudadanos

• Es un sistema de pesos y contrapesos entre los intereses comunes y los intereses nacionales.

• No es la “separación de poderes” sino la distribución de funciones, pero en la práctica da que pensar.

Legitimidades en presencia• Las sucesivas modificaciones del sistema se han superpuesto de modo que al crear

la UE se “fagocita” al sistema institucional comunitario.• En el Tratado de Reforma (firmado en Lisboa 13 diciembre 2007, en vigor desde 1 de

diciembre de 2009) el marco institucional se recoge en el art.13. El sistema lo forman siete instituciones. Se plantea del art.14 a 19, para las cinco instituciones principales, pero su desarrollo está en el Tratado de Funcionamiento art.223-309

• Legitimidad supranacional……………...Comisión Europea• Legitimidad intergubernamental………..Consejo• Legitimidad democrática…………………Parlamento Europeo.• “Estado de Derecho”………………………Tribunal de Justicia.• Legitimidad de la Eficacia……………..…Consejo Europeo.• El poder legislativo se co-ejerce por el Consejo y el Parlamento; el poder ejecutivo se

ejerce por la Comisión (aunque frecuentemente acompañada por comités), el poder judicial por el Tribunal de Justicia.

• Otros componentes del marco institucional como el Tribunal de Cuentas o el Banco Central Europeo es más difícil asignarles legitimidades a representar pero cumplen su función en el sistema.

• Junto a las instituciones el sistema es asistido por órganos consultivos: Comité Económico y Social y Comité de Regiones. También hay órganos con su propia personalidad jurídica como el Banco Europeo de Inversiones.

LA COMISIÓN EUROPEAhttp://ec.europa.eu

ART.17 T.UE y ART.244-250 T.FUE

• El motor de la integración y la guardiana del Derecho de la UE. Pretende trabajar como el gobierno de la UE.

• Es la institución más original del sistema. Compuesta por personas que NO representan a sus Estados sino que están elegidas en función de su competencia y dando plenas garantías de independencia durante y después de su mandato. Tras el Tratado de Lisboa se añada el requisito de “su compromiso europeo”. El mandato es de cinco años, lo que coincide con el del PE.

• Elección de la Comisión: El proceso de elección de sus miembros es complejo como resultado de su doble dimensión, aunque algo se simplifica en Tratado de Lisboa (art.17,7 T.UE)

• El Consejo Europeo por mayoría cualificada, teniendo en cuenta los resultados de las elecciones al PE, propone al Presidente, que es nombrado por el PE.

• El Consejo con el Presidente eligen al colegio de comisarios, que se someten al voto del PE y aprobados son nombrados por el Consejo por mayoría cualificada.

• Hasta 2014 son un nacional de cada Estado Miembro (27 pero incluye al Presidente y al AR), la que se elija en esa fecha será de un número máximo de 2/3 de los Estados Miembros estableciéndose el periodo y turno rotatorio entre ellos. Innovación que quedó aparcada tras el referéndum irlandés.

• Actúan colegidamente y por tanto su responsabilidad política es colegiada ante el PE (moción de censura art.234 TFUE), aunque puede dimitir un solo comisario.

Funciones de la Comisión• Motor de la integración:

– Promover el interés general y para ello tomar las iniciativas adecuadas. Normalmente tiene el monopolio de la propuesta legislativa, pero la iniciativa no sólo le puede llegar desde sus servicios. Desde Maastricht el PE goza de un derecho de iniciativa indirecta. Desde Lisboa también se reconoce este derecho al Consejo (art.241 TFUE), con el añadido de que si la Comisión no transforma en propuesta dicha iniciativa debe argumentar su actuación tanto frente al Consejo como frente al PE. Pero sólo es responsable políticamente ante el PE.

– Desde Lisboa también existe la iniciativa popular (art.11 TUE) con un millón de ciudadanos, pero la propuesta la debe presentar la Comisión.

– También en este sentido de motor cabe considerar las iniciativas de programación anuales y plurianuales que faciliten los acuerdos interinstitucionales

• Guardiana del cumplimiento del Derecho: Supervisa la aplicación del Derecho de la Unión bajo el control del Tribunal de Justicia y mantiene su potestad sancionadora. Es la cabeza de la Administración comunitaria

• Ejecuta el Presupuesto bajo su responsabilidad.• Asume la representación exterior de la Unión, salvo en PESC.

El alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.

art. 18 TUE

• Es una de las principales novedades de la reforma que recoge una novedad contemplada en el malogrado Tratado por el que se establece una Constitución para Europa. Allí era el “Ministro de Asuntos Exteriores”. Es recepción de la buena práctica llevada a cabo por el Secretario General del Consejo como Mr. Pesc.

• Tiene una doble dimensión como Vicepresidente de la Comisión y como miembro del Consejo de Asuntos Exteriores que preside.

• Su principal misión es velar por la coherencia de la acción exterior de la Unión en su conjunto, aunque su principal responsabilidad es la Pesc. Evita muchas esquizofrenias.

• Lo nombra el Consejo europeo por mayoría cualificada pero en tanto que Vicepresidente de la Comisión se tiene que someter a la aprobación del PE (Catherine Ashton).

• De ella depende el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE).

EL CONSEJO http://www.consilium.europa.eu

ART.16 TUE. ART.237-243 TFUE• Son los representantes de los gobiernos de los Estados Miembros pero no reunidos

en Conferencia diplomática sino como institución de la Unión. Es como la cámara de representación territorial pero también tiene en cuenta el peso de población.

• Se reúnen en diferentes formaciones según la materia a tratar, pero siempre es la misma institución. Han llegado a existir hasta 22 formaciones diferentes, tras el Consejo Europeo de Sevilla se intentó reducir las formaciones a 9 y se resalta la importancia de la coordinación que lleva a cabo el Consejo de Asuntos generales. Ahora son 9 más la de asuntos generales

• Está compuesto por un representante de cada Estado de rango ministerial que compromete al gobierno de su Estado (art.16,2 TUE), pero no tiene por que ser un Ministro.

• Son responsables ante sus Parlamentos nacionales.• El Consejo se reúne a convocatoria de su Presidente. La Presidencia es rotatoria

cada seis meses lo que genera importantes inconvenientes no totalmente resueltos en la reforma del Tratado de Lisboa. En la práctica se intentan presidencias compartidas-Trío de presidencias (el sistema lo inauguró España en 2010) con programas para 18 meses.

• Para todas sus funciones es auxiliado por el COREPER, como establece el actual art.16,7 TUE y confirma en sus funciones el art.240 TFUE de preparación de los trabajos del Consejo, dado que ellos no están permanentemente reunidos. Así mismo también está asistido por una Secretaría General

DECISIÓN EN EL CONSEJO

• Para adoptar sus decisiones actúa por mayoría cualificada con la ponderación de votos prevista. En total suman 345 y se requieren al menos 255, que representen al menos a la mayoría de los Estados Miembros (2/3 de los Estados Miembros si la propuesta no viene de la Comisión) y se podrá solicitar que se compruebe que representan al menos al 62% de la población (art.3 Protocolo 36) (¡legitimidades en presencia¡)

• Después de 2014 se simplifica el sistema (art.16,4 TUE y art.238,3 TFUE):55% de Estados, que todos pesan igual, pero que supongan el 65% de la población (por tanto, con el 35% de la población se puede bloquear la decisión) Cuando no actúe a propuesta de la Comisión, la mayoría cualificada son el 72% de los Estados Miembros y el 65% de la población. Para bloquear harán falta al menos 4 Estados (art.16,4º TUE).

• No obstante, de acuerdo con el Protocolo sobre disposiciones transitorias (nº36), entre 1 de noviembre de 2014 y 31 de marzo de 2017, cualquier miembro podrá solicitar el sistema antiguo

Funciones del Consejo

• Art.16,1 T.UE.: ejerce la función legislativa y presupuestaria conjuntamente con el PE, ejerce funciones de definición de políticas y de coordinación (antes asegurar la coordinación de las políticas económicas de los Estados Miembros).

• La mayor parte de las actividades del Consejo son legislativas, normalmente a propuesta de la Comisión y en “codecisión” con el Parlamento Europeo (procedimiento legislativo ordinario art.294 TFUE).

• También es importante su función en como autoridad presupuestaria (art.313 y sgs TFUE).

• En relaciones exteriores es el que decide la conclusión de los acuerdos internacionales.

EL CONSEJO EUROPEOhttp://www.european-council.europa.eu

ART.15 TUE/ART.235-236 TFUE

• Se inicia con una práctica de reuniones informales “en la cumbre” a finales de los 60 y se va autorregulando a medida que lo va necesitando. Su indefinición ha permitido que en cada momento asumiera las competencias precisas para dar a los impulsos necesarios. Históricamente no tenía ni procedimientos ni orden del día.

• Se “constitucionaliza” por primera vez en el Acta única, pero fuera del sistema comunitario, sino actuando como “interface”. En Maastricht se mantiene en esta posición pero no se le encomienda la coordinación (¡son las máximas autoridades¡).

• Da a la UE los impulsos necesarios para su desarrollo y define las orientaciones y prioridades políticas generales. No ejerce función legislativa.Es una especie de Jefatura de Estado colectiva.

• En Lisboa, al desparecer la extraña estructura de pilares no tiene más que quedar como una de las instituciones de la Unión y se mejora en eficacia y transparencia:

EL CONSEJO EUROPEOLo componen Jefes de Estado y Gobierno y el Presidente de la Comisión.

Pero también participa el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Seguridad. Pueden reclamar cada uno de ellos a su Ministro.

Se reúne al menos cuatro veces al año, doblando sus reuniones periódicas en atención a la realidad de frecuentes reuniones extraordinarias. La regla general es que decide por consenso pero encontramos con frecuencia referencias en el Tratado a decisiones por mayoría cualificada. Ya tiene incluso un Reglamento Interno publicado como anexo a la decisión 2009/882 de 1 de diciembre 2009

La gran novedad es la elección de su Presidente, salvados los turnos rotatorios se elige por dos años y medio, renovable una sola vez. Debe ser una persona que no ejerza mandato nacional alguno y que facilite el consenso y la cohesión. Se elige por mayoría cualificada y es quien asume la representación de la Unión en ese periodo. (Van Rompuy fue elegido en noviembre 2009 y reelegido en marzo 2012)

EL PARLAMENTO EUROPEOhttp://www.europarl.eu

Art.14 TUE y art.223-234 TFUE• Es la institución que más evolución ha conocido desde los Tratados

fundacionales hasta ahora.• Compuesto por los “representantes de los pueblos de los Estados reunidos

en la Comunidad”, a partir del Tratado de Lisboa habla de “representantes de los ciudadanos de la Unión” (¿existe el pueblo europeo?).

• Se elige por sufragio universal directo desde 1979 y por un mandato de cinco años, pero aún no se ha conseguido un procedimiento electoral uniforme. Se prevé en el art.223 TFUE sobre proyecto del PE, aprobado por el Consejo y por los Estados Miembros, conforme a sus reglas constitucionales

• Actualmente, conforme al Protocolo 36 son 754 (736+18) con una representación proporcional decreciente (están más representados los pueblos de los Estados menos poblados), pero a partir de 2014 (cuando finalice la legislatura 2009) serán un máximo de 750 con representación decreciente de 6 a 96, la composición la decidirá el Consejo Europeo por unanimidad.

• Desde el principio, los diputados se sientan por grupos políticos y no por nacionalidades

Funciones del PE• Función legislativa y presupuestaria:

– Las ejerce conjuntamente con el Consejo, avanzando en su posición de co-autoridad desde las primeras reformas. Queda totalmente reforzado a partir del procedimiento legislativo ordinario que bajo esta denominación se contempla en el art.294 TFUE.

– Goza también de un poder de iniciativa indirecto que puede hacer llegar a la Comisión para que las transforme en propuestas o comunique sus razones para no hacerlo

• Funciones de control político:– La principal la ejerce sobre la Comisión de la que elige a su Presidente y se pronuncia

sobre el colegio de comisarios, aunque no se trata de una verdadera investidura. Puede hacer dimitir en bloque a la Comisión en caso de aprobar una moción de censura por dos tercios

– Así mismo, discute en sesión pública el informe general presentado por la Comisión y puede formularle preguntas.

– Recogiendo una práctica continuada, el art.230 TFUE contempla la posibilidad de comparecencias del Consejo y del Consejo Europeo, aunque por su composición no pueden ser responsables políticamente ante el Parlamento Europeo sino ante el Parlamento nacional.

– Puede crear comisiones temporales de investigación para examinar las alegaciones de infracción o mala administración del Derecho de la Unión sin perjuicio de las competencias de otras instituciones.

– Elige a un Defensor del Pueblo Europeo, que recibe reclamaciones de cualquier ciudadano o residente en la Unión, y puede realizar investigaciones a iniciativa propia. Se elige por toda la legislatura y realiza sus funciones con total independencia

PARLAMENTOS NACIONALES ART.12 TUE y Protocolo 1

• Aunque son instituciones nacionales y no de la Unión es necesario hacer una referencia a su creciente función en el desarrollo de la Unión.

• Eran los grandes ausentes de toda la construcción europea, pero su función no la puede suplir el Parlamento Europeo, puesto que son los auténticos depositarios de la soberanía nacional. La relación con los Parlamentos nacionales es destacada por la Declaración de Laeken sobre el futuro de la UE como uno de los cuatro temas principales. El Tratado de Amsterdam los rescata a través de dos protocolos, haciéndolos garantes de la subsidiariedad y en la misma línea continúa la reforma de Lisboa. Suponen una vía para salvar el “déficit democrático” de la Unión, como destacó el propio PE en su resolución de 7 de febrero de 2002.

• Deben trabajar en coordinación con el PE pero sobre todo deben ganar posición con su gobierno para la creación de la posición nacional en materias de la Unión.

• Desde 1989 vienen realizando reuniones de cooperación interparlamentaria a través de la COSAC, donde se encuentran los órganos de los Parlamentos nacionales dedicados a asuntos comunitarios y una delegación del PE.

• A partir de las reformas incorporadas en el Tratado de Lisboa:

– Son informados de los proyectos de actos legislativos. – Velan por el respeto al principio de subsidiariedad, a través del procedimiento de “alerta temprana” en el

plazo de 8 semanas desde que recibe el proyecto de acto legislativo.– Participan en el espacio de libertad, seguridad y justicia para la evaluación de la aplicación de las políticas

de la Unión para el control político de Europol.– Participan en los procedimientos de revisión de los Tratados.– Son informados de las solicitudes de adhesión a la Unión

EL TRIBUNAL DE JUSTICIAhttp://curia.europa.eu

Art.19 TUE/Arts.251-281 TFUE• Las principales características del Tribunal de Justicia permanecen inalterables

desde los comienzos de la andadura en los 50. Las principales reformas se operaron tras el Tratado de Niza.

• Actualmente el Tribunal se denomina Tribunal de Justicia de la Unión Europea y lo forman el Tribunal stricto sensu y el Tribunal General (antes de Primera Instancia, creado por Decisión de 1987 para descargar de trabajo al TJCE pero siguen ambos bastante ocupados). El Tratado de Lisboa incorpora la creación de salas especializadas (Tribunales especializados- art. 257), hasta ahora existe el Tribunal de la Función Pública.

• Se compone por un juez por cada Estado Miembro (27) y ocho abogados generales. • El Tribunal General, como proponía el Tratado Constitución, también compuesto por

un juez de cada nacionalidad, pero no tiene abogados generales (art.254 TFUE) y los jueces podrán ser llamados a desempeñar esta función.

• Son elegidos entre personalidades que ofrezcan plenas garantías de independencia y reúnan condiciones para ocupar las más altas funciones jurisdiccionales en su país. Son nombrados de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados Miembros por seis años renovables. Se constituye un comité para pronunciarse sobre la idoneidad de los propuestos (art.255 TFUE.)

Funciones del Tribunal de Justicia

Actúa como Tribunal Internacional, como Tribunal Constitucional y como Tribunal Contencioso Administrativo

• Control del cumplimiento de Derecho de la Unión por los Estados Miembros: Recurso por incumplimiento.

• Control de la legalidad de la Unión: Recurso de anulación Excepción de ilegalidad Recurso por omisión Cuestión prejudicial de validezIncluso puede pronunciarse sobre la legalidad de un acto del Consejo Europeo o del Consejo en el marco del art.7 a solicitud del Estado objeto de la constatación Cuestiones prejudiciales de interpretación y de validez Responsabilidad extracontractual de la UE Recursos en materia de función pública

• También caben cláusulas compromisorias • NO ES COMPETENTE EN PESC NI DE EJERCICIO DE LOS

ESTADOS PARA ORDEN PÚBLICO.

BANCO CENTRAL EUROPEOhttp://www.ecb.int

art.282 a 284 TFUE

• Tiene personalidad jurídica. Es independiente de las instituciones de la UE y de los Gobiernos de los Estados Miembros.

• El Banco Central, junto a los Bancos Centrales nacionales de la eurozona, constituyen el Sistema Europeo de Bancos Centrales.

• Lo dirigen: su Presidente, el Comité Ejecutivo, el Consejo de Gobierno y el Consejo General

• Su función es dirigir la política monetaria de la Unión y su objetivo mantener la estabilidad de los precios (art.282, 1º y 2º).

• Es el que autoriza la emisión del Euro• Actualmente, a propósito de la crisis de la deuda soberana, es un

tema recurrente la necesidad de reformar el estatuto jurídico del BCE por si procede darle más funciones al estilo de la Reserva Federal Americana.

TRIBUNAL DE CUENTAShttp://europa.eu/institutions/inst/auditors/index_es.htm

art.285 a 287 TFUE• Su función es el control de cuentas de la Unión.• Está compuesto por un nacional de cada Estado

Miembro, que ejercen su función con absoluta independencia y en interés general de la Unión. Son personas que hayan pertenecido a instituciones de control externo. Se nombran por seis años por el Consejo, tras consultar al PE. Sólo los puede hacer dejar sus funciones el Tribunal de Justicia.

• Examina la documentación contable y realiza un informe después de cada ejercicio cerrado, que es publicado.

ORGANOS CONSULTIVOShttp://www.eesc.europa.eu

ART.300 TFUE• Comité Económico y Social (art.301-304

TFUE) compuesto por representantes de las organizaciones de empresarios, trabajadores y otros sectores representativos de la sociedad civil.

• Sus miembros no son más de 350 (ahora 344) y se nombran por cinco años por el Consejo.

• Es consultado por las instituciones en los casos previstos por los Tratados, y puede emitir dictamen por iniciativa propia.

ORGANOS CONSULTIVOShttp://europa.eu/institutions/consultative/cor

• Comité de Regiones (art. 305-307 TFUE) : Su composición queda pendiente a una decisión del Consejo por unanimidad, pero ya queda determinado que serán como máximo 350 elegidos por cinco años.

• Es consultado por el Parlamento Europeo, Consejo y Comisión, en los casos previstos y cualquier otro de cooperación transfronteriza. Se le puede fijar un plazo para que responda a la consulta. Puede emitir un dictamen por iniciativa propia.

BANCO EUROPEO DE INVERSIONES. Art.308-309 TFUE

http://europa.eu/institutions/financial/eib/index_es.htm• Hasta el TUE era sólo un instrumento de la política de la Comunidad, ahora

se regula con los órganos pero es una entidad jurídica autónoma, con su propia personalidad y presupuesto propio. A pesar de su autonomía es controlable por la OLAF.

• Es una entidad financiera que no persigue fin de lucro pero tampoco es una ONG de solidaridad.

• Sus accionistas son los 27 Estados Miembros, obtiene recursos a través de las emisiones de obligaciones en los mercados internacionales y los recursos que obtiene los ofrece como préstamos y garantías que estimulen las inversiones en la Comunidad.

• Siempre actúa con carácter subsidiario, no es la única fuente de financiación de ningún proyecto. No concede financiación general a ningún Estado, sólo préstamos y avales a proyectos concretos

• También puede conceder préstamos a Estados terceros bien en el marco pre-adhesión, en la política europea de vecindad (Rusia y Mediterráneo), o a los países ACP en el marco de la cooperación al desarrollo.

• Junto con la Comisión y otras instituciones financieras crearon el Fondo Europeo de Inversiones (FEI), que se concentra en préstamos a pequeña y mediana Empresa.