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1 “EL SNTE Y LA POLÍTICA EDUCATIVA: UN ANÁLISIS DE LA RELACIÓN SINDICATO – GOBIERNO” TESIS QUE, PARA OBTENER EL GRADO DE MAESTRO EN POLÍTICAS PÚBLICAS PRESENTA ÓSCAR GONZÁLEZ RAMÍREZ Asesor: Carlos Ornelas NOVIEMBRE 2012
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“EL SNTE Y LA POLÍTICA EDUCATIVA:
UN ANÁLISIS DE LA RELACIÓN
SINDICATO – GOBIERNO”
TESIS
QUE, PARA OBTENER EL GRADO DE
MAESTRO EN POLÍTICAS PÚBLICAS
PRESENTA
ÓSCAR GONZÁLEZ RAMÍREZ
Asesor: Carlos Ornelas
NOVIEMBRE 2012
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AGRADECIMIENTOS.
En primer lugar agradezco a Dios por darme un logro más en la vida.
Agradezco también a mi madre, padre y hermano por su invaluable apoyo y por compartir esta experiencia que
hoy finaliza con este trabajo.
Igual de agradecido estoy con mis amigos y compañeros que de alguna manera participaron en el recorrido de
este proyecto y facilitaron su realización.
Quiero agradecer a mi tutor, Carlos Ornelas, por la buena disposición con que me recibió en todo momento. Su
guía, comentarios y sugerencias fueron fundamentales para el resultado final de esta investigación.
Finalmente agradezco a todos los entrevistados por su amable colaboración y por su buena disposición e interés
mostrado en este trabajo.
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“EL SNTE Y LA POLÍTICA EDUCATIVA:
UN ANÁLISIS DE LA RELACIÓN
SINDICATO – GOBIERNO”
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PRÓLOGO
La educación, sobre todo aquella que se considera elemental, es la herramienta fundamental con la
que todos los seres humanos deben contar para desarrollarse individualmente e interactuar en
sociedad. En el caso particular de México esa educación resulta deficiente. Los resultados de las
evaluaciones a estudiantes y maestros dejan ver la mala calidad educativa que impera en nuestro país.
Esta situación es producto de una política educativa defectuosa, orientada más al cumplimiento de
ciertos “pactos políticos” gestados entre los diversos gobiernos y la cúpula del poderoso Sindicato
Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), y menos a la búsqueda del mejoramiento del Sistema
Educativo Mexicano.
Este trabajo busca ofrecer un acercamiento a aquellas condiciones en las que se ha venido
desarrollando esa dinámica política entre actores. El análisis se llevo a cabo desde el enfoque de
políticas públicas. La investigación que se realizó ha tenido como fin presentar al lector la manera en
que en México se ha dado el proceso de elaboración de la política educativa, particularmente aquella
que corresponde al nivel básico, y cómo se han presentado los procesos de negociación entre actores
tanto en la hechura de la política educativa, como durante los procesos de implementación.
Durante estos procesos políticos y disputas entre actores, el SNTE es aquel que ha resultado más
beneficiado. Su dirigencia ha logrado hacerse de un gran poder, tanto político como económico, y eso
le ha permitido dominar los procesos de negociación a la hora de elaborar la política educativa. El
problema está en que el poder del SNTE es orientado hacia la búsqueda de la defensa de sus intereses
particulares, dejando de lado los intereses de la nación.
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INTRODUCCIÓN. Las políticas públicas son un conjunto de decisiones que se entrelazan, y que tienden a alcanzar un
objetivo común: la solución de problemas específicos considerados públicos, a través de cursos de
acción (conjunto de acciones múltiples que apuntan en un mismo sentido) por medio de la
intervención del gobierno (Aguilar [A], 2007; Canto, 1996). Desde el enfoque de políticas públicas se
busca determinar cuáles son los fines que adquieren carácter público y que son posibles de realizarse a
través de los poderes del Estado, así como aquellos medios, instrumentos y opciones de acción para
desarrollarlos. Pero también, se analizan qué fuerzas son las que intervienen en la determinación de
esos problemas públicos, y cómo interactúan y negocian para fijar los cursos de acción que le darán
solución. La educación, vista como problema público, y los cursos de acción que el Estado establece
para hacerle frente no han sido ajenos a estas cuestiones.
La educación escolarizada es, de manera general, ese proceso en donde los estudiantes adquieren
ciertos conocimientos, destrezas y habilidades, actitudes, valores y comportamientos, así como las
capacidades de aprender y de emplear lo aprendido.1 Estos elementos que componen el proceso
educativo han de ser transmitidos por individuos formados específicamente para esa labor: los
maestros. Los estudiantes y los maestros se relacionan a través de un proceso de enseñanza-
aprendizaje que tiene como fin la formación del estudiante.
El término educación ha sufrido una variedad de interpretaciones de acuerdo a las distintas etapas del
desarrollo histórico de las sociedades. Actualmente se ha desarrollado un consenso creciente sobre la
necesidad de que no solo los niños que están en edad escolar asistan a una escuela, sino que, además,
en esas escuelas se incorporen efectivamente los conocimientos y competencias necesarios para que
los estudiantes puedan desempeñarse y participar en la sociedad en la que viven. Es a partir de esta
nueva visión que se incorpora con mayor fuerza el término calidad en el campo de la educación,
intentando dar cuenta de las nuevas realidades en las que se desarrollan los sistemas educativos. La
utilización del término calidad en el campo educativo no es una cuestión que resulte sencilla, y aunque
1A lo largo de este trabajo se utilizará el término educación para referirse a la educación básica, escolarizada y elemental
que en México está compuesta por los niveles preescolar, primaria y secundaria. Cuando se hable de otro nivel en particular, se especificará para evitar confusiones al lector.
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se ha intentado encaminar el asunto a establecer un acuerdo general sobre una interpretación común
del término educación de calidad, ciertamente aun existen dificultades en el manejo del tema, debido
a la complejidad que lo caracteriza.
Una de las mayores responsabilidades de los gobiernos es la conducción de la educación pública en sus
distintos niveles. El correcto establecimiento de políticas y programas educativos que busquen
satisfacer las necesidades de la población en dicha materia termina siendo una fuente importante de
legitimidad para los gobiernos que las ponen en marcha. Es por ello que un problema social concreto
que ha estado siempre presente dentro de la agenda de los gobiernos, es el concerniente a las políticas
educativas. Actualmente, la educación se ha convertido en piedra angular del desarrollo de todas las
naciones alrededor del mundo.
Las condiciones de competitividad que viven todos los países dentro del entorno global han abierto los
canales que ponen a la educación en el centro de atención de aquellos gobiernos que buscan
insertarse en el escenario internacional e ir ganando terreno en la competencia global. Las políticas
educativas que diseñen los gobiernos tienen que fortalecer al sector ofreciendo la oportunidad de abrir
brechas que permitan un mejoramiento en las condiciones de vida de sus sociedades, al mismo tiempo
que den oportunidad de desarrollo y crecimiento nacional. En las últimas décadas los análisis sobre
educación han manifestado un re-direccionamiento, pasando de aquella preocupación que se centraba
en la extensión y acceso a los servicios educativos, para prestar atención, sin dejar de lado lo anterior,
a los contenidos de los sistemas educativos, el desempeño de los docentes y el proceso de aprendizaje
de los estudiantes, entre otros.
En México no ha pasado desapercibido este re-descubrimiento. A lo largo de las últimas décadas los
gobiernos mexicanos han buscado poner en práctica un conjunto de políticas educativas con tendencia
a superar los rezagos que en la materia sufre una gran parte de la población. Se han intentado
implementar políticas que permitan alcanzar las expectativas de transformar la educación para
contribuir al bienestar y desarrollo del país. Por ejemplo, en 1992, con la puesta en marcha del
Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, y en 2008, con la firma de la Alianza
por la Calidad de la Educación, se buscó desarrollar esfuerzos enfocados a mejorar la coordinación del
sistema educativo mexicano, mejorar la calidad de la enseñanza, y ofrecer mayor equidad. Sin
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embargo, actualmente los gobiernos no han logrado ofrecer respuestas reales a los problemas del
sistema educativo nacional. La calidad de la enseñanza resulta insatisfactoria, pues dista de dar
respuesta a los retos que enfrenta la sociedad de nuestros días. Las políticas educativas
implementadas no parecen mostrar verdadera efectividad en la búsqueda de mejores resultados sobre
el estado de cosas imperante en el campo educativo.
Los recientes mecanismos nacionales e internacionales que se utilizan para evaluar el
aprovechamiento escolar de los estudiantes mexicanos (ENLACE) y la adquisición de conocimientos y
habilidades para la vida (PISA), muestran que la inmensa mayoría de los jóvenes tienen un dominio
elemental de lo que aprenden en la escuela. Con base en los resultados de dichas pruebas se observa
que los estudiantes que cursan la secundaria no saben multiplicar. Al mismo tiempo, estos jóvenes no
logran desarrollar una lectura fluida de textos, y peor aún, no comprenden lo que leen. Además, con
base en los resultados de los exámenes realizados a las y los maestros de educación básica, la
preparación y desempeño docente es deficiente.
Por ello, resulta preciso desarrollar un análisis sobre las condiciones actuales por las que atraviesa la
educación en México. La educación básica mexicana se encuentra inmersa en una crisis que la coloca
entre una de las más atrasadas del mundo, con enormes desigualdades, pocos resultados y sujeta a
intereses políticos que la empantanan aun más. Los problemas de mejoramiento de la calidad
educativa, de la formación del personal docente, del bajo desempeño de los estudiantes y del
mejoramiento de la infraestructura educativa, entre otros, que son reiterados en los programas que los
gobiernos establecen, apuntan hacia la idea que aun no se han desarrollado alternativas efectivas de
solución a esas dificultades.
La situación actual por la que atraviesa la educación en México manifiesta un profundo deterioro en la
enseñanza, sumándose así a las dificultades que el país enfrenta para favorecer el desarrollo de la
nación dentro del ámbito global. Estos lamentables hechos han sido producto del secuestro del
sistema educativo, sujeto a diversos intereses políticos y partidistas; con un deficiente desempeño de
la mayoría de los docentes y con una mala distribución de los recursos asignados al sector. Todo esto y
más han mermado el avance sobre la calidad de la educación.
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En apariencia, el gobierno federal ha buscado establecer medidas que permitan alcanzar una
educación de calidad y superar la polarización de intereses a fin de que la educación sea la puerta
grande para salir de la pobreza, a partir de las reformas estructurales que ha establecido el gobierno
para intentar ubicar a México en la senda del desarrollo. Sin embargo, existe un grupo de interés que
ha logrado capturar las áreas del sector educativo que están cercanas a él, dificultando los cambios y
reformas sobre dicha materia; nos referimos al Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación
(SNTE), particularmente su dirigencia. Este grupo no sólo utiliza su influencia sobre el Ejecutivo para
intervenir en el rumbo del sector, también aprovecha otros escenarios que le permita frenar proyectos
que lo perjudique o echar a andar aquellos que lo beneficie. Por ejemplo, la presencia de miembros a
fines al gremio en los Congresos nacional y locales, así como en las instituciones formales que dirigen la
política educativa; la fortaleza que posee gracias a la enorme estructura con la que cuenta; los amplios
recursos económicos que maneja la dirigencia sindical para ejecutar sus estrategias de política, entre
otros.
Si bien, el proceso educativo de los jóvenes está influido por factores sociales, culturales y económicos,
para el desarrollo se esta investigación se pondrá el acento en la dimensión política de la política
educativa. El análisis se desarrolla particularmente sobre el proceso de elaboración e implementación
de la política de educación básica en México. Para ello resulta necesario tomar en cuenta al SNTE, ya
que desde su fundación ha sido un gremio que se erigió paralelamente a la Secretaría de Educación
Pública (SEP), entidad que se encarga de la dirección y coordinación de la educación nacional. Ambos
organismos cuentan con iguales dimensiones nacionales y han estado fuertemente ligados, al grado de
poder negociar el establecimiento de políticas educativas, no precisamente eficaces y eficientes.
Debido a su participación en el Sistema Educativo Mexicano (SEM) y al amplio poder que ha logrado
obtener a lo largo de su historia, el SNTE ha sido analizado como objeto de estudio principal para
determinar su presencia dentro de la SEP (Ornelas, 2008; Muñoz, 2008), su manifestación como grupo
de presión en el sector educativo nacional (Santibañez, 2008; Loyo 2010), y su adaptabilidad en las
trasformaciones del régimen político (Muñoz, 2008; Loyo, 2006), entre otras cuestiones. Este trabajo
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pretende contribuir a la investigación educativa desde la construcción intelectual de la triada SNTE –
política educativa – Gobierno, abordada y desarrollada desde el enfoque de políticas públicas.2
El argumento principal en el que se sustenta este trabajo parte de un análisis político de la política
educativa, en donde se intentará demostrar que uno de los factores determinantes respecto a las
condiciones actuales en las que se encuentra la educación básica mexicana está en la injerencia de la
cúpula del SNTE en el proceso de toma de decisiones durante la elaboración de la política educativa,
además de influir ampliamente durante la etapa de implementación del conjunto de decisiones y los
cursos de acción previamente fijados, lo que ha llevado a un déficit en la calidad de la educación.
Para desarrollar el análisis que permita sostener el argumento anterior se utilizará el concepto de
politización para referirnos al juego de poder entre actores que se manifiesta durante el proceso de
toma de decisiones, y en el que se presenta un juego de negociación y conflicto en relación a la
participación de esos grupos de interés. En el tema que aquí nos ocupa, analizaremos específicamente
los juegos de poder entre dos actores, el Estado y el SNTE, que se desarrollan durante el proceso de
elaboración e implementación de la política educativa.
Siguiendo a la académica y especialista Aurora Loyo, “la política educativa se construye en la
confluencia entre la capacidad de iniciativa y de gestión de la autoridad gubernamental y los actores
sociales que con su acción apoyan, retrasan, dificultan o modifican esas líneas de acción” (2010:204).
Por ello, esta investigación se centrará en el estudio del proceso de elaboración (hechura) e
implementación de la política educativa, enmarcado en los procesos de negociación entre la dirigencia
sindical y las autoridades de gobierno, con el fin de determinar cuáles son los resultados que estos
procesos arrojan sobre la educación.
La aproximación al objeto de estudio generó una interrogante general que sirve como hilo conductor:
¿En qué medida la dirigencia del SNTE participa en la política de educación básica, y qué consecuencias
se generan a partir de ello sobre la educación? El objetivo general que persigue esta investigación es
conocer si existe alguna relación entre el SNTE, particularmente su dirigencia, y el aparato
gubernamental, durante el proceso de elaboración de la política educativa. Si es así, también se
2 El término Triada aquí se utiliza para referirse a un conjunto de tres elementos especialmente vinculados entre sí. Su construcción y utilización en este trabajo simplemente sirve como herramienta analítica.
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pretende conocer cuáles son los intereses que el SNTE persigue, cómo se da la dinámica de interacción
entre actores, y que recursos de poder utilizan para defender sus intereses, para finalmente relacionar
lo anterior con las actuales condiciones en las que se desarrolla la educación básica en México.
La hipótesis de la que parte esta investigación establece que actualmente el SNTE, particularmente su
dirigencia, manifiesta un gran poder de negociación sobre el proceso de elaboración y etapa de
implementación de la política educativa, lo que ha obstaculizado el logro de avances significativos
sobre el mejoramiento de la educación básica en México, sobre todo porque la dirigencia sindical
privilegia la defensa de sus intereses particulares, tanto políticos como económicos, por encima de los
intereses de la nación.
El tratamiento del problema y su acotación ha generado la formulación de tres preguntas de
investigación que servirán para el desarrollo del capitulado de la tesis a desarrollar. La idea es que las
preguntas estén articuladas entre sí para ofrecer coherencia en el argumento de la investigación.
En un primer momento, se ha desarrollado un acercamiento a partir del cual se describan las
principales transformaciones que se han llevado a cabo dentro la política de educación básica. El
capítulo dos de este trabajo procura ofrecer un panorama que, sin pretender ser exhaustivo, de cuenta
de los principales cambios que se han llevado a cabo en la política de educación básica a lo largo del
siglo XX y lo que va del XXI. La finalidad de ello es sentar las bases analíticas que permitan conocer las
condiciones en las que surgió y se ha desarrollado el SNTE, y cuáles han sido los elementos políticos
que le han dado fortaleza. Así, teniendo la plataforma histórica de los cambios y acontecimientos
relevantes sobre la política educativa mexicana, se procedió al tratamiento del problema y desarrollo
de las preguntas de investigación.
La primera interrogante surgió como condición necesaria para conocer las circunstancias en las que
nació y se desarrolló el SNTE como actor clave en la elaboración de la política educativa. Por ello se
estableció la pregunta: ¿Interviene el SNTE en la formulación (hechura) de la política de educación
básica en México? Si es así, ¿Cuáles son los intereses que ostenta y pone en juego?
La pregunta se generó a partir del argumento que establece que los cambios o transformaciones que el
sistema educativo requiere tienen que desarrollarse a través del Estado, bajo el mando de las
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autoridades de gobierno. Con esta interrogante se establece el interés por determinar de qué manera
el SNTE interviene en la definición de la política de educación básica.
La dirección, coordinación y gestión de las actividades educativas tiene que estar en manos de las
autoridades de gobierno encomendadas para esas tareas. Por supuesto, en la elaboración de la política
educativa es necesaria la participación de aquellos actores que intervienen en el desarrollo de dicha
política: los maestros, las autoridades, los padres de familia, especialistas e investigadores,
organizaciones civiles. Pero la hechura de la política educativa está en manos del gobierno; es él quien
ha de determinar las rutas de acción para hacer frente al problema de la educación nacional.
Se reconoce que la búsqueda de alternativas que permitan mejorar el nivel educativo no es propia del
SNTE. Las funciones del sindicato están dirigidas, entre otras, a la representación de sus afiliados en el
proceso de negociaciones colectivas, velar por el cumplimiento de los derechos de sus asociados,
buscar el mejoramiento de las condiciones de trabajo de sus miembros. Sin embargo, el sindicato de
maestros ha tomado como propias las atribuciones para mejorar al sistema educativo mexicano al
incluir este aspecto en sus discursos y como parte de sus labores esenciales. Y eso no es malo en sí.
Qué bien que el SNTE haga manifiestas esas intenciones. Lamentablemente, esos propósitos sólo
forman parte de la retórica discursiva de la dirigencia sindical. Sus verdaderos intereses son otros. A lo
largo de este trabajo se busca descubrir cuáles.
La pregunta encierra un interés por descubrir de qué está hecho el SNTE y cuáles son los pilares en los
que se sustenta su poder. La hipótesis que se tiene al respecto establece que históricamente el SNTE
ha contado con una diversidad de elementos, unos otorgados desde el Estado y otros creados y/o
fortalecidos desde el propio sindicato, a partir de los cuales se sostiene y da fortaleza al SNTE como
actor clave en la elaboración y ejecución de la política educativa, y más allá, como actor con amplia
presencia dentro del sistema político mexicano.
Esos pilares han sido las piezas clave a partir de las cuales el sindicato de maestros, y en particular su
dirigencia, ha podido interactuar en gran medida con los gobiernos, algunas veces negociando y otras
más imponiendo, sus propios intereses. Pero además, el SNTE cuenta con elementos que,
históricamente, le han dado fortaleza para llegar a ser un actor relevante dentro de la política nacional,
más allá del espacio educativo, y que le permite interactuar con los poderes gubernamentales, ya sea
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el ejecutivo nacional, los ejecutivos locales, dentro de los legislativos, o en los municipios. De este
modo, en el capítulo tres de este trabajo se pretende dar respuesta a la interrogante anterior.
También se reflexionó sobre la intervención del SNTE en la política educativa y su relación con las
autoridades de gobierno, y los resultados que, en términos de política pública, esa dinámica de
negociación genera sobre el subsistema de educación básica, lo que llevo a establecer una segunda
pregunta, quedando de la siguiente forma: ¿Cuáles son los resultados, en términos de política pública,
que las relaciones (de poder) entre el SNTE y los gobiernos arrojan sobre la política educativa? Para dar
respuesta a esta interrogante se han tomado tres estudios de caso: el Acuerdo Nacional para la
Modernización de la Educación Básica de 1992, el Compromiso Social por la Calidad de la Educación de
2002, y la Alianza por la Calidad de la Educación de 2008.
El análisis de esta interrogante se centra en el estudio de los tres “pactos políticos” mencionados
anteriormente, y desde los cuales se examina los resultados, en términos de política pública, que la
relación entre el SNTE y el aparato estatal, genera sobre el subsistema de educación básica.3 El análisis
que se hace sobre dichos pactos no es exhaustivo, pues no se estudia el fondo de las tres políticas
educativas. Lo que se analiza es la dinámica política que se generó entre los dos actores que aquí se
estudian: el SNTE y el Estado.
Una respuesta tentativa a esta interrogante es que la dirigencia del SNTE no busca impulsar un proceso
de reforma efectiva que tenga como principal fin mejorar la educación elemental; lo que se observa es
la resistencia del sindicato frente a los cambios planteados en la política educativa, lo que ha mermado
el aprovechamiento de los estudiantes, así como el desempeño de los docentes. La conjetura que se
mantiene es que por medio del amplio poder que ha desarrollado el SNTE a lo largo de su historia,
tanto en las iniciativas educativas como en su participación en las diversas dependencias de la SEP, la
dirigencia sindical prácticamente co-gobierna el sistema educativo mexicano. A partir de esta hipótesis
se pensó en la manera en que la dirigencia sindical del SNTE y su amplio poder dentro de las
autoridades educativas puede influir en la formulación de la política educativa y la forma en que esto
afecta al proceso educativo de los estudiantes.
3 El uso del término “pactos políticos” lo adopto del trabajo de Aurora Loyo (2010), “Política educativa y actores sociales”,
en Arnaut. A, y Giorguli, S. (Coord.), Los grandes problemas de México, tomo VII Educación, El Colegio de México, Pp. 185-207.
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Los intereses que el SNTE persigue en su influencia sobre la política educativa se dirigen hacia aspectos
de poder político y económico. En el análisis realizado sobre los pactos políticos mencionados se ha
observado que el SNTE tiene una gran capacidad de negociación frente a las autoridades de gobierno,
lo que le permite defender sus intereses particulares. Además, el sindicato de maestros ha dejado ver
su amplia capacidad de adaptabilidad frente a las transformaciones ocurridas en la política mexicana.
La dirigencia del SNTE ha mostrado una capacidad de actualización en su discurso político, y ha
adoptado términos que le permiten mostrarse con un actor preocupado por modernizar la educación
mexicana. No obstante, la renovación del SNTE solo ha sido en pro de sus intereses particulares; fuera
de su estructura, la trasformación discursiva sólo ha sido utilizada para buscar legitimarse frente al
gobierno, a los propios docentes y frente a la sociedad mexicana. El análisis de la tercera interrogante y
su respuesta se desarrolla en el capítulo cuatro de este trabajo.
Después de analizar las relaciones entre el SNTE y el Estado a la hora de elaborar la política educativa,
se reflexionó sobre las consecuencias que se han generado en la educación a partir las políticas
educativas generadas de la dinámica existente entre los gobiernos y el sindicato de maestros. Por ello,
se elaboró una tercera pregunta, quedando de la siguiente manera: ¿Cuáles han sido las consecuencias
sobre el aprovechamiento de los estudiantes y el desempeño de los docentes como resultado de la
política de educación básica surgida de la negociación entre el SNTE y el Estado?
Una respuesta tentativa a esta interrogante es que en las últimas décadas los gobiernos no han
desarrollado un proceso de reforma educativa efectiva que tenga como principal fin el mejoramiento
de la educación básica. Para dar sustento a esta afirmación se intenta dar cuenta de la situación actual
en la que se encuentra el nivel de conocimientos de los alumnos y la preparación y desempeño
docente, a partir del análisis de los resultados surgidos de los actuales mecanismos de evaluación
educativa. Este análisis se presenta en el capítulo cinco de este trabajo.
Finalmente, se presentan las conclusiones que ésta investigación ha obtenido, pero además se ha
intentado reflexionar sobre las posibilidades que existen para modificar la ruta que hasta ahora se ha
establecido en materia educativa, y así poder constituir alternativas reales que ofrezcan rutas de
cambio que beneficien a la educación en México. La intención es reflexionar sobre las oportunidades
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que se tienen para transformar a la educación básica mexicana en beneficio de las niñas y niños
mexicanos.
Pareciera que en el corto plazo las oportunidades reales que se observan para transformar a la
educación son mínimas. El SNTE sigue siendo un actor con bastante peso y fuerza sobre el sistema
educativo nacional, y particularmente sobre el subsistema de educación básica, capaz de mover la
balanza en favor de sus intereses particulares. No obstante, no se puede decir que no existen
elementos que actualmente influyen y empujan a las autoridades de gobierno a buscar alternativas
que, si bien no solucionen los grandes problemas educativos de México, si ofrezcan algunas
posibilidades de cambio en beneficio de las y los estudiantes. La mayor participación de organizaciones
civiles preocupadas por la educación nacional, los estudios desarrollados por especialistas en la
materia que reflejan la realidad educativa que viven los mexicanos, y la participación de la sociedad en
general en busca de una mejor educación son elementos que impulsan cambios en el país.
A lo largo de este trabajo se privilegia el análisis en el que se busca vincular el estudio de la política
educativa en México, con la injerencia del SNTE en la elaboración e implementación de la política
educativa, particularmente en el subsistema de educación básica, y su relación con el Estado y su
aparato de gobierno.
Las principales fuentes de información en las que se basa este trabajo provienen de la revisión
bibliográfica de los expertos en la materia. No obstante, con el fin de contribuir a la discusión analítica
se ha realizado una revisión de documentos oficiales, de fuentes periodísticas, y de opiniones de
académicos y especialistas, así como de representantes sindicales, maestras y maestros. Se busca
desarrollar un análisis con base en argumentos previos, retomar las ideas de los autores consultados y
discutirlas en un sano ejercicio académico, que permita contribuir al estudio de la educación en
México.
La referencia a un marco teórico es de capital importancia para el desarrollo de toda la investigación,
ya que es la base en la que se sustenta el análisis de este trabajo. Para estudiar los objetivos, responder
las preguntas y argumentar la tesis planteada en esta investigación se recurrirá a algunos postulados
teóricos, que se derivan de una revisión de la literatura en tres vertientes: la primera se dirige al
análisis sobre políticas públicas, la segunda se enfoca al análisis del término educación, aterrizando los
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conceptos en el campo de política educativa, y la tercera busca empatar las dos anteriores para sentar
las bases teóricas para el desarrollo de los siguiente capítulos. Tanto el aparato conceptual como las
estrategias de análisis se emprenderán en el capítulo uno de este trabajo.
Para analizar la intervención del SNTE en la elaboración (hechura) de la política educativa seguiremos
el planteamiento de Lindblom (1991) sobre el análisis de política pública en donde se examinan las
relaciones, alianzas e intereses entre actores (poderes en conflicto) durante los procesos, decisiones y
resultados de ciertos cursos de acción específicos. Llevado lo anterior al campo educativo, utilizaremos
el vocablo colonizar en el sentido que Ornelas (2008) lo emplea para describir la estrategia que la
cúpula sindical ha empleado para que sus leales se establezcan en los segmentos bajos y medios de la
burocracia del sector educativo. Dicho autor utiliza el vocablo para ilustrar la escalada del SNTE sobre
la SEP, donde la colonización supone un gran cambio sobre la institución que ha sido colonizada.
Igualmente, se tomará la noción de imbricación que Muñoz (2008) rescata para referirse a la
superposición que se manifiesta entre el poder sindical y el de la burocracia de la SEP respecto a los
puestos de confianza y los cargos sindicales. La idea es relacionar las nociones de imbricación y
colonización en los sentidos ya apuntados, y la intervención del SNTE en el proceso de formulación de
la política educativa, para intentar determinar los intereses que la dirigencia sindical pone en juego.
Se ha utilizado un diseño de análisis descriptivo que nos permita abordar el objeto de estudio con
miras a explicar el fenómeno analizado. Se usaron técnicas cualitativas, con análisis de información y
mecanismos de entrevistas semiestructuradas a actores clave, con el fin de contar con elementos que
den respaldo a la investigación y comprobar y dar sustento a la hipótesis que se ha planteado, o en su
defecto, encontrar elementos que manifiesten su falacia.
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CAPÍTULO I
CONSIDERACIONES TEÓRICAS Y CONCEPTUALES. Estudiar el ejercicio gubernamental desde alguna de sus áreas específicas y la intervención de
determinados actores en esa labor requiere de la utilización de herramientas analíticas que permitan
comprender los vínculos que existen entre decisiones, acciones y resultados. Por ello, en este capítulo
se presentan los elementos teóricos que se derivan de una revisión de la literatura en tres vertientes:
en la primera, se exponen los elementos teóricos para un análisis de políticas públicas; en la segunda
se presentan las consideraciones conceptuales y teóricas sobre el término educación, particularmente
aquella considerada como escolarizada (básica). En esta misma sección se presenta el concepto calidad
y se expone el uso que dicho término tiene en el campo educativo. Finalmente, en la tercera vertiente
se busca conectar las dos anteriores con el fin de determinar cómo se elabora la política educativa en
México y cuáles son las condiciones en las que se lleva a la práctica.
La idea es desarrollar un empate entre los tres elementos especialmente vinculados entre sí, para crear
un soporte teórico y conceptual que permita desarrollar en los capítulos siguientes los argumentos
necesarios para desdoblar la construcción intelectual de la triada SNTE - política educativa - Gobierno, y
así determinar cuál es el grado de participación del SNTE en la política educativa, y que consecuencias
se generan a partir de ello sobre la educación básica mexicana.
EL ESTUDIO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS.
Hasta la primera mitad del siglo XX la mayoría de los estudios sobre el papel del Estado y los gobiernos
se enfocaban a analizar el sistema político, sus alcances y limitaciones, así como los conductos y
procesos que permitían producir consensos o patologías en el sistema. Lo que se estudiaba era la
política, y no las políticas, es decir, se analizaba al sistema político en su conjunto y no tanto los
procesos en que se tomaban las decisiones. Fue a partir de la década de 1950 cuando se comenzó a
prestar atención al estudio de los éxitos y/o fracasos que los gobiernos han tenido sobre las diversas
áreas de los asuntos públicos, esto es, se fueron desarrollando investigaciones sobre la forma y estilo
de elaborar las políticas, así como sus resultados.4
4 Ha existido cierta confusión en el uso del término política debido a que, en nuestro idioma, el término “política” en el contexto de análisis de políticas no tiene una traducción propia derivada del inglés policy/policies. Los términos policy (singular) y policies (plural) son utilizados para referirse a las acciones, decisiones u omisiones que desarrollan los diversos actores que están involucrados en los asuntos públicos. En cambio, politics se emplea para referirse a aquellas relaciones de poder, enfrentamientos entre organizaciones sociales y políticas, así como a los procesos electorales. Hacemos esta diferenciación entre conceptos porque en nuestro idioma el uso de término política suele caer en ambigüedades. A lo largo de este trabajo, cuando hablemos de politic utilizaremos el término “política”; en cambio, cuando se haga referencia a policy/policies emplearemos los términos “políticas” (en plural) o “política pública”, intentando ser más específicos; también se llegan a utilizar los términos en el idioma inglés.
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A comienzos de la segunda mitad del siglo XX se inicia un interés por estudiar a la política pública como
disciplina. Harold D. Laswell es el referente en materia sobre ciencias de políticas. Los trabajos de
autores estadounidenses son los pioneros y promotores de los estudios sobre políticas públicas.5 La
intención de esos planteamientos era incrementar la eficiencia de los gobiernos, principalmente en los
procesos de toma de decisión. Para ello se recupera parte de las técnicas que se utilizaban en los
procesos de toma de decisiones dentro del sector privado, y se incorporan en la actuación
gubernamental con el fin de establecer formas óptimas y eficientes sobre su labor mediante el uso de
la racionalidad instrumental.6
El significado teórico y práctico del análisis y diseño de las políticas públicas tiene su fundamento sobre
la exigencia de racionalidad en los procesos para determinar cuáles son los fines públicos que son
posibles de cumplirse y ser realizados, y a través de qué medios e instrumentos pueden desarrollarse,
así como las opciones de acción con las que se cuentan (Aguilar [A]; 2007). Actualmente se tiene
conciencia de la limitación de los Estados y sus gobiernos, donde cada decisión que se toma necesita
recursos, tanto fiscales como políticos. Por tanto, razonar sobre las opciones de elección en política y
en políticas para realizar los fines públicos resulta de suma importancia, ya que los costos de
oportunidad de cada decisión tomada impactan en la administración pública y en la sociedad en
general.
POLÍTICA PÚBLICA: EL CONCEPTO.
De un tiempo a la fecha el término Políticas públicas ha adquirido bastante relevancia, y su uso se ha
convertido en algo común tanto por los actores gubernamentales como por los estudiosos del Estado y
los gobiernos, y quizás en gran medida dentro de la sociedad. De tal manera que resulta necesario
especificar que es lo que se entiende con esta expresión.
Se ha desarrollado un amplio número de definiciones sobre lo que se entiende por políticas públicas.
Incluir a la gran mayoría de esas definiciones sería un trabajo complejo para el investigador y tedioso
para los lectores, por ello se ha decidido agrupar aquellas características principales que, a juicio
5 Algunos de esos trabajos son: Lasswell, H. (1951), “The policy orientation”; Dror, Y. (1970), “Prolegomena to policy sciences”; Pressman, L. y A. Wildavsky, (1973); “Implementation”; Lindblom, C. (1959), The science of muddling trough”; Lowi, T. (1964), “American Business, public policy, case-studies, and political theory”, por citar algunos ejemplos. 6 Jürgen Habermas (1988) estableció una distinción entre una racionalidad instrumental, basada en procedimientos estratégicos eficientes, y una racionalidad normativa fundada en una racionalidad comunicativa. Desde la perspectiva del propio Habermas, ambos tipos de racionalidad representan una alternativa entre una racionalidad orientada al éxito, basada en el cálculo de los medios y fines en función de la máxima utilidad, y una racionalidad orientada a la comprensión o entendimiento. En el ámbito institucional de las políticas públicas, espacio cada vez más profesionalizado y tecnificado, los procesos de adopción de decisiones, tanto en sus contenidos como en sus mecanismos, están predominantemente impregnados de racionalidad instrumental.
22
propio, son las más significativas, con el fin de ofrecer una definición de política pública que exprese
los rasgos más sobresalientes del término.
Así, cuando hablamos de políticas públicas nos referimos al conjunto de decisiones y cursos de acción
puestos en marcha por los gobiernos, a través de los cuales se busca dar solución a problemas de
carácter público, que surgen a partir de la interacción entre individuos (Canto; 2002). Además, estas
líneas de acción han de surgir a partir de la participación y corresponsabilidad de una diversidad de
actores (Aguilar [A]; 2007) que buscan influir en el decidir gubernamental, y en donde se desarrollan
conflictos y tensiones entre ellos debido a que cada cual busca defender sus intereses particulares
(Lindblom; 1991). También, en el concepto de política pública se incluye un proceso de comunicación
mediante el cual se busca aportar argumentos, evidencias y persuasión que den sustento a las
decisiones de gobierno (Majone; 1989).
Para comprender de mejor manera el campo en el que se desenvuelve el enfoque de políticas públicas
resulta pertinente reflexionar sobre el significado de problema público.
EL PROBLEMA PÚBLICO.
Existen innumerables problemas que provienen de una diversidad de puntos con dirección hacia el
gobierno con la finalidad de encontrar atención y solución. Lo anterior se establece desde la idea que
por naturaleza el Estado ha de resolver los problemas entre individuos. Sin embargo, no todos los
problemas son de interés gubernamental, “no todas las cuestiones se vuelven públicas ni todas las
cuestiones públicas se vuelven cuestiones que deben ser objeto de la acción gubernamental” (Aguilar;
2003:24). De este modo, el conjunto de relaciones que se manifiestan entre el gobierno y la sociedad
adquieren carácter de problemas, demandas, conflictos y necesidades que reclaman soluciones y
satisfacciones.
Los problemas que adquieren carácter público no resultan sencillos ni fáciles de abordar, son muy
complejos, se desarrollan interdependientemente y manifiestan un nivel de conflicto muy elevado.
Existen algunos problemas cuya solución no siempre tiene a la mano los conocimientos e información
necesaria para su trato. Así, existe una serie de dificultades a la hora de definir los problemas como
públicos, ya que estos no son independientes de las perspectivas y valoraciones de los ciudadanos. Los
problemas públicos “se construyen en el momento en que ciertos acontecimientos o situaciones se
ponen en relación con determinados valores o determinados supuestos cognoscitivos de los sujetos
que los viven” (Aguilar; 2003:56). Es por ello que resulta de manera necesaria realizar bien el trabajo
de estructurar los problemas públicos, para que puedan ser considerado como “objeto de” análisis
desde el enfoque de políticas.
23
EL MODELO POR ETAPAS.
El desarrollo teórico sobre el proceso de toma de decisiones conocido como análisis de políticas
públicas tiene por característica que identifica una serie de etapas por las que pasan esas decisiones
tomadas. Desde esta visión, la elaboración de políticas señala algunos pasos generales como las fases o
etapas por las que ha de transitar cualquier decisión pública. El número de etapas que se siguen en el
ciclo de políticas varía de acuerdo a cada autor, sin embargo, en el ciclo completo de política pública se
han identificado como las principales las siguientes:
Definición del problema público
Agenda
Diseño
Formulación
Implementación
Evaluación Este conjunto de fases o etapas se encuentran necesariamente entrelazadas, pero no por ello se han
de cumplir de manera ordenada o consecutiva, es decir, no es necesario que se cumpla una etapa para
que se realicen las subsecuentes. Por ello, cada etapa de la policy ha tenido desarrollos teóricos
particulares. Por ejemplo, hay estudios que se centran particularmente en la fase de la agenda, otros
en la fase de implementación, y algunos más en la fase de evaluación.7
Reconocer a las políticas públicas como un programa flexible, y al mismo tiempo constante en su
recorrido para lograr sus objetivos, puede acarrear diferentes interpretaciones. Desde el enfoque de
políticas públicas lo que se pretende es analizar cuáles son aquellos problemas que se manifiestan en
las sociedades y que debido a su importancia adquieren carácter público, lo que necesariamente
implica la intervención del Estado para su atención. Al mismo tiempo, el estudio de las políticas se
orienta a determinar cuáles son aquellos instrumentos, medios y fines que los gobiernos utilizan para
atender el problema. Además, en el análisis de políticas también se ha prestado atención al estudio de
las relaciones e interacción entre la diversidad de actores que están involucrados en las acciones
desarrolladas sobre determinado objetivo. Finalmente, se están desarrollando aquellos trabajos que se
interesan por los resultados obtenidos por los gobiernos a través de las políticas y programas que
ponen en marcha para la solución de los problemas sociales, esto es, la etapa o fase de evaluación, que
está adquiriendo mayor relevancia en el estudio de las políticas públicas.
7 Sobre el estudio de la agenda véase: Kingdon, J. (1984), “Agendas, alternatives and public policies”; Cobb, R. y Elder, C. (1986), Participación en política americana: la dinámica de la estructuración de la agenda”. Sobre el estudio de la fase de diseño véase: Dror, Y. (1964), “Muddling througt science or inertia?”. Sobre el estudio de la fase de implementación véase: Pressman, L. y A. Wildavsky, (1973); “Implementation”; Lindblom, C. (1959), The science of muddling trough”; Bardach, E. (1977), “The implementation game”. Sobre el estudio de la etapa de evaluación ver: Cardozo, M. (2009), Evaluación y metaevaluación en los programas mexicanos de desarrollo social, UAM, México.
24
La presente investigación pretende estudiar el proceso de elaboración de una política en particular: la
política de educación básica en México. La preocupación que se tiene es analizar la elaboración
(hechura) de la política educativa, para entender los contornos del problema y la creación de
soluciones posibles. El análisis que se ha hecho parte de la idea que el proceso de hechura de la política
de educación básica mexicana se desenvuelve en un proceso muy complejo en el que se confrontan
fuerzas y donde se defienden intereses particulares. Pero también, se busca retomar el modelo del
ciclo de políticas, recuperando aspectos particulares sobre la etapa/fase de implementación, para
comprender la manifestación de intereses, así como la negociación y ajustes entre actores
desarrollados hacia una estrategia concreta.
Lo que se busca determinar es, de qué manera le participación de actores [particularmente el SNTE] en
la hechura de la política educativa mexicana afecta a la educación. Para ello se analiza el factor político
de la política (policy) educativa, tomando en cuenta la relación entre el SNTE y el Estado, y cuál es el
impacto que lo anterior genera sobre la educación. Por ello, consideramos necesario ampliar las
consideraciones teóricas sobre el proceso de elaboración (hechura) y la etapa de implementación de
las políticas públicas.
La elaboración o hechura de las políticas.
El proceso de elaboración, también denominado “hechura”, de las políticas, tanto por razones
históricas como prácticas, había sido poco estudiado. El conflicto entre clases, las estructuras
económicas, los comportamientos del entorno socio-cultural, las relaciones entre los grupos de interés,
la administración pública, habían sido los campos más trabajados a través de los cuales se pretendía
dar cuenta de por qué los gobiernos decidían de la manera en que lo hacían (Aguilar [B]; 2007).
Determinar cómo se realizaba lo que se había decidido, y no el cómo y por qué se llegó a esa decisión
era una de las preocupaciones de los estudiosos del gobierno.
Con el crecimiento de los Estados y el expansionismo del aparato de gobierno, los grandes poderes y
actores políticos y sociales que, en teoría, estaban sometidos a las políticas, resultaron incapaces de
dar resultados a una diversidad de cuestiones sociales que los sobrepasaron, siendo incapaces de
mantener el orden y el bienestar público (Aguilar [B]; 2007). Fue así que los procesos de decisión de las
políticas comienzan a formar parte de las preocupaciones de los teóricos de la política. A continuación
presentamos brevemente algunos postulados teóricos que enfatizan los juegos y relación de poderes
entre actores durante el proceso de toma de decisiones de las políticas.
Lowi desarrolla un marco de referencia sobre la elaboración de las políticas partiendo de la idea donde
las nociones estrictamente políticas (politics) están determinadas por aquellas expectativas de los
participantes sobre los productos gubernamentales o políticas (policies). Por tanto, la relación política
de poder está determinada por aquello que está en juego, es decir, el diseño y desarrollo de las
políticas es una arena en la que interactúan las diversas fuerzas políticas (politics). De esta manera, la
25
política real, en tanto lucha por el poder en función de intereses y ventajas, se expresa y efectúa en el
proceso de elaboración de las políticas.
Por su parte, Lindblom afirma que el análisis de política pública busca examinar relaciones, conflictos y
alianzas entre la diversidad de actores que intervienen en el proceso político. Lo principal es
determinar “quién interviene en cada política concreta y con qué resultados. Los actores no son (..)
observados o analizados a partir de consideraciones genéricas sobre sus lógicas de actuación o su
pertenencia formal a tal o cual corriente, tendencia o posición social, sino en relación a su concreta
actuación en el desarrollo y materialización de un programa de acción determinado.” (1991:7). Así, lo
que interesó a Lindblom fue entender, además de quién y cómo se elaboran las políticas, cuáles son las
características de los participantes, que roles juegan, qué grado de autoridad y poder ostentan, y cómo
se relacionan unos con otros. En esta línea es en la que se pretende desarrollar este trabajo.
La fase de Implementación de las políticas.
Durante la etapa de implementación se desarrollan acciones en las que necesariamente se entrañan
ventajas para unos y desventajas para otros, de tal modo que, los actores involucrados se
interrelacionan de acuerdo con sus intereses particulares, diseñando y desarrollando obstáculos y/o
apoyos, dependiendo de sus preferencias, así como su nivel de rechazo o aceptación de la política.
Eugene Bardach (1977) desarrolló la noción de Juegos de implementación para referirse a las técnicas y
estrategias de interacción entre los diversos actores, con sus intereses y poderes propios, que emplean
para ganar control sobre la mayor parte de los elementos que componen una política.
Por su parte, Pressman y Wildavsky (1973) afirman que implementar una política expresa la acción que
ha de ejercerse sobre determinado objetivo, el cual sigue un diseño previamente desarrollado, con el
fin último de dotarlo de la mayoría de los elementos que resulten necesarios para alcanzar las metas
planteadas. No obstante, aun cuando se alcance amplio consenso entre medios y objetivos, se
adjudiquen responsabilidades y se cumplan los criterios técnicos necesarios, aparecen dificultades y
problemas en la etapa de implementación como resultado del proceso complejo que se manifiesta de
la interacción entre diversos actores involucrados, quienes se apropian de los objetivos y metas de la
política para re-direccionarlos hacia sus fines particulares.
Teniendo sentadas las bases teóricas sobre el proceso de análisis de políticas públicas, a continuación
presentamos las consideraciones teóricas que creemos necesarias sobre el concepto educación, con el
fin de empatarlo con el estudio de política pública, para que, al final del capítulo aterricemos el análisis
al estudio de la política de educación básica en México.
LA EDUCACIÓN COMO POLÍTICA PÚBLICA.
Actualmente se ha desarrollado un proceso de competitividad a escala mundial que ha puesto en el
centro del debate las cuestiones sobre reformas en los diferentes sistemas que componen a los
26
gobiernos de todas las naciones. Para hacer frente a estas nuevas condiciones resulta lógico que los
gobiernos trabajen sobre un conjunto de políticas públicas que cuenten con las características
necesarias para proporcionar servicios que permitan el desarrollo de capacidades, así como el
mejoramiento de las condiciones de vida de los individuos, al mismo tiempo que brinden los elementos
necesarios para hacer frente al proceso de competencia global que se despliega hoy en día. El ámbito
educativo no ha sido ajeno a esta cuestión.
Se considera significativo partir del concepto educación con el fin de esclarecer lo que se expresa por
dicho término. Por la amplitud que implica el concepto desde una perspectiva teórica, aquí no se
pretende desarrollar un recorrido de sus diversas interpretaciones, sólo se intenta proporcionar al
lector una aproximación al término.
Educación: el concepto.
De manera general, la educación es ese proceso donde los estudiantes adquieren ciertos
conocimientos, interiorizan valores y comportamientos, desarrollan determinadas habilidades y
aptitudes, y adquieren capacidades para aprender y utilizar lo que han aprendido. Dicho proceso
educativo se ha desarrollado principalmente a través de mecanismos institucionales que permitan el
establecimiento de sistemas de escolarización formalizados desde el Estado y hacia la sociedad.
Uno de los principales papeles que tiene la educación es el de mejorar la condición material de los
hombres y enriquecer su calidad de vida a través de la adquisición de conocimientos, que los pongan
en ventaja frente a la competitividad propia del campo laboral. Sin embargo, el proceso educativo no
debe limitarse a la adquisición de conocimientos y del saber hacer, debe igualmente preocupar
contenido a nuestra existencia, a nuestros ideales y a nuestra fuerza moral. De tal manera que, la
educación tiene como una de sus principales funciones la modificación o condicionamiento de la
conducta de los individuos, con vías a la comprensión de conceptos y la resolución de problemas.
Adquirir conocimientos, habilidades y aptitudes, así como valores y pautas de comportamientos, son
procesos que se concentran fundamentalmente en un periodo de educación básica elemental. La
importancia que fue adquiriendo la función de los sistemas formales de escolarización en las diversas
naciones, obligó a que la gran mayoría de los gobiernos establezcan un rango de edad en el que sea
obligatorio que los niños asistan a las escuelas, al mismo tiempo que se establece un mínimo de años
de escuela que el Estado se compromete a ofrecer a sus ciudadanos, en la mayoría de los casos, de
forma gratuita (SEP-UAA; 1990).
La educación en México.
El sistema educativo mexicano (SEM), a lo largo del siglo XX y en el transcurso del XXI, se ha regido por
el artículo tercero de la constitución política de 1917. Sin embargo, las sociedades son dinámicas y
cambiantes, y junto con ellas, se manifiestan transformaciones en su entorno institucional. De tal
27
manera que en el recorrido histórico han existido intenciones para transformar y mejorar la educación.
Los diversos gobiernos han plasmado su interpretación de cómo abordar al sector educativo a través
del artículo 3° de la constitución política mexicana.
Dicho marco jurídico ha sufrido modificaciones por medio de las cuales se ha intentado adecuar el
sistema educativo a la realidad social cambiante.8 Actualmente, el artículo 3° de la Constitución política
mexicana establece que “Todo individuo tiene derecho a recibir educación. El Estado (Federación,
estados, Distrito Federal y municipios) impartirá educación preescolar, primaria y secundaria (…) que
conforman la educación básica obligatoria. La educación que imparta el Estado tenderá a desarrollar
todas las facultades del ser humano y fomentará en él el amor a la patria y la conciencia de la
solidaridad internacional”. El SEM es administrado por el gobierno federal, a través de la Secretaría de
Educación Pública (SEP). Desde su creación, en 1921, la SEP fue la institución encargada del sector
educativo, y a lo largo de su historia se ha fortalecido en una gigantesca estructura nacional (Ornelas;
2011).
Gilberto Guevara Niebla ha reflexionado sobre el contenido del artículo tercero constitucional, y se
cuestiona si hemos procurado descifrar su significado.9 Él lo hace, y afirma que, además de que dicha
norma establece la educación universal, laica y gratuita, el artículo tercero constitucional nos dice
cómo debe ser la educación y a qué fines debe aspirar. Guevara Niebla apunta que el artículo tercero
establece que “la educación que imparta el Estado tenderá a desarrollar armónicamente todas las
facultades del ser humano […] y fomentará en él (alumno), a la vez, el amor a la patria, y a la
consciencia de la solidaridad internacional en la independencia y en la justicia […] El criterio que
orientará a esta educación se basará en los resultados del progreso científico, luchará contra la
ignorancia y sus efectos, las servidumbres, los fanatismos y los prejuicios”. A partir de e llo Guevara
Niebla decodifica el contenido del artículo y explica que la educación básica tiene que ser una
educación integral; algo que en la mayoría de las veces no se cumple; tiene que equilibrar el
nacionalismo con la solidaridad internacional; Guevara se cuestiona si hemos tratado de enseñar esto
en nuestras escuelas; finalmente, la educación ha de tener una base científica y luchar contra la
ignorancia, pero el especialista en Educación se pregunta ¿qué tanto se combate desde el aula las
servidumbres, los fanatismos y los prejuicios? Como sea, el análisis del contenido del artículo tercero
8 Las reformas hechas al artículo tercero de la Constitución Política mexicana desde su creación han sido siete: la de 1934 sustituyó la educación laica por la educación socialista; la de 1946 suprimió la orientación socialista; la de 1980 incorporó la autonomía universitaria; la de 1991 ajustó la redacción del texto constitucional a las reformas hechas en ese año en materia religiosa; la de 1993 que hace explicita la concurrencia a las tres jerarquías de gobierno en la prestación de los servicios educativos.; la de 2002, en la que se establece la obligatoriedad de cursar el nivel preescolar y donde se da inclusión expresa del Distrito Federal dentro del concepto de Estado para efectos educativos; finalmente, en 2008 se da lugar a la obligatoriedad de la educación media superior en México. Para conocer más sobre las reformas realizadas al artículo tercero constitucional a lo largo de la historia, véase Díaz Peña, Antonio, Las políticas públicas en materia educativa, SEP, México, 2003. 9 Gilberto Guevara Niebla, “Decodificando el artículo tercero”, Campus Milenio, 21 de junio de 2012,
28
no forma parte de la preocupación primordial de este trabajo, por ello, se deja hasta aquí la reflexión
sobre su contenido.
En términos cuantitativos, el sistema educativo nacional constituye un enorme conjunto de 34.4
millones de alumnos, atendidos por 1’ 801 793 maestros en 253, 061 escuelas.10 Por su parte, la
educación básica está integrada por 25’666,451 alumnos, 1’175,535 docentes y 226,374 escuelas.11
El SEM, tal como lo define el artículo 10 de la Ley General de Educación (LGE), está integrado por
educandos y educadores; autoridades educativas; planes, programas, métodos y materiales;
instituciones educativas del Estado y sus organismos descentralizados, e instituciones de educación
superior autónomas. El sistema tiene dos modalidades: la educación escolarizada y la no escolarizada.
En la primera, que constituye la parte principal del conjunto, existen tres tipos, que son: educación
básica, media superior, y superior (Ver cuadro 1).
En la LGE se regula la educación que imparte el Estado mexicano en las entidades federativas y los
municipios, a través de las instituciones específicas para ello, sus órganos descentralizados y los
particulares con autorización o con reconocimiento de validez oficial de estudios.
CUADRO 1 - ESTRUCTURA DE LA EDUCACION ESCOLARIZADA
Tipo Educativo Nivel Servicios
Educación Básica
Preescolar General, Indígena, Comunitaria
Primaria General, Indígena, Comunitaria
Secundaria General, Técnica, Trabajadores, Telesecundaria
Educación Media Superior
Profesional Técnico Conalep, Otros
Bachillerato General, Técnico
Educación Superior
Técnico Superior Universidades Tecnológicas, Otras
Licenciatura Universitaria, Tecnológica, Normal
Posgrado Especialidad, Maestría, Doctorado
Fuente: INEE, La calidad de la Educación Básica en México, 2003.
En los artículos 3° y 4° de dicha ley se establece la obligación del Estado a prestar servicios educativos
para que toda la población pueda cursar la educación preescolar, primaria y secundaria, en el marco
10 SEP, Sistema Nacional de Información Educativa: Sistema de consulta interactivo de estadísticas educativas, sitio web. 11 Op. Cit.
29
del federalismo, y la obligación de los habitantes para cursar dichos niveles educativos.12 Esto se
refuerza en el artículo 37, sobre los tipos y modalidades de educación, el cual indica que la educación
de tipo básico está compuesta por el nivel preescolar, primaria y secundaria.
El artículo 12 establece la exclusividad de la autoridad educativa federal para determinar para toda la
república los planes y programas de estudio para la educación básica, así como la educación normal y
demás para la formación de maestros de este nivel educativo, a cuyo efecto se considerará la opinión
de las autoridades educativas locales y de los diversos sectores sociales involucrados en la educación.
En las últimas décadas los análisis sobre educación se han direccionado a estudiar las nuevas
realidades y necesidades del sector, pasando de aquella preocupación que se centraba en la extensión
y acceso a los servicios educativos, para prestar atención, sin dejar de lado lo anterior, a los contenidos
de los sistemas educativos, los docentes, y el proceso de aprendizaje de los estudiantes, es decir, a
elevar la calidad de la educación. El tema de la calidad aplicada a la educación es comentado tanto por
políticos, intelectuales, asociaciones profesionales, profesores, padres de familia, y gran parte de la
sociedad civil. Al mismo tiempo se han desarrollado, en contextos tanto internos como globales, foros
de discusión, seminarios, mesas de debate, así como una amplia gama de reuniones que han puesto en
el centro de sus reflexiones la cuestión de la calidad en la educación.
Calidad en la Educación: rediseñando la Política Pública.
En México, durante la mayor parte del siglo XX, la preocupación primordial de los gobiernos respecto a
la situación del sistema educativo, se dirigían a la cuestión de la cobertura educativa. El énfasis puesto
en el tema de la cantidad era producto de la expansión demográfica, y la población demandante de
servicios educativos se expandía día a día. Sin embargo, la tasa de crecimiento demográfico fue
disminuyendo y la cobertura de la educación básica se hizo casi universal y alcanzó prácticamente a la
totalidad de aquellos niños que se encontraban en edad de asistir a la escuela (Guevara; 2007). Esta
situación ayudó a que los nuevos análisis y planteamientos teóricos ampliaran su visión, ya no solo a
cuantos se educaban, sino ahora también de cómo se educan. Ello permite entonces prestar atención a
la calidad educativa.
Calidad en el campo educativo.
Hoy resulta muy común plantear en los discursos sobre educación el término calidad. Recientemente
parece desarrollarse una línea en la que se reconoce la importancia de los diferentes factores que
influyen en el desempeño escolar. La calidad de la educación tiene que ver con los objetivos y fines que
esta persiga. En una sociedad dada, para que la educación sea considerada como conducente a una
12
El 19 de febrero de 2012 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la declaración del Congreso de la Unión que reforma los artículos tercero y trigésimo primero de la Constitución para dar lugar a la obligatoriedad de la educación media superior en México.
30
educación de calidad, lo aprendido debe ser relevante o pertinente, es decir, responder a los objetivos
y propósitos que le atribuye la sociedad.
El Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) ha establecido como dimensiones
necesarias de la calidad del sistema educativo las siguientes:
DIMENSIONES DE LA CALIDAD DEL SISTEMA EDUCATIVO
Un sistema educativo podrá considerarse de buena calidad si:
Establece un currículo adecuado a las circunstancias de la vida de los alumnos (pertinencia) y a las necesidades de la sociedad (relevancia);
Lograr que la más alta proporción de destinatarios acceda a la escuela, permanezca en ella hasta el final del trayecto y egrese alcanzando los objetivos de aprendizaje establecidos en los tiempos previstos para ello (eficacia interna y externa);
Consigue que los aprendizajes sean asimilados en forma duradera y se traduzcan en comportamientos sustentados en valores individuales y sociales, con lo que la educación será fructífera para la sociedad y el propio individuo (impacto);
Cuenta con recursos humanos y materiales suficientes, y los usa de la mejor manera posible, evitando derroches y gastos innecesarios (eficiencia), y
Tiene en cuenta la desigual situación de alumnos y familias, las comunidades y las escuelas, y ofrece apoyos especiales a quienes lo requieren, para que los objetivos educativos sean alcanzados por el mayor número posible de estudiantes (equidad).
Fuente: INEE, Estructura y dimensión del Sistema educativo mexicano, 2003 Pp. 41.
Resulta complicado establecer parámetros universales que permitan medir la calidad en el campo
educativo. Por ello, se ha intentado establecer algunos medidas de comparación a escala internacional
que permitan medir los atributos de la calidad educativa. La más relevante es la prueba PISA que la
Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) realiza cada tres años entre los
estudiantes de un conjunto de países.13 De esta manera, un sistema de evaluación de la educación que
brinde información sistemática sobre el grado de aprendizaje que han alcanzado los alumnos se
convierte en un asunto de importancia estratégica vital. La preocupación central ya no es únicamente
cuantos y en qué proporción asisten, sino quiénes aprenden en las escuelas, qué aprenden y en qué
condiciones aprenden.
El papel del docente en el sistema educativo.
El oficio de docente tiene una larga historia. Durante las primeras etapas del Estado y de los aparatos
educativos modernos, en los países europeos y en los grandes países de Latinoamérica se desarrollaron
intensos debates acerca de las características constitutivas de las funciones de los docentes.
13
El Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos (PISA, por sus siglas en inglés) que desarrolla la OCDE tiene por objeto evaluar a jóvenes de 15 años que están por finalizar sus estudios de educación básica obligatoria con el propósito de conocer hasta q ué punto han adquirido los conocimientos y habilidades necesarios para su intervención en la esfera del saber. En el capítulo cinco de este trabajo se analiza con más detalle esta prueba y los resultados que México ha obtenido en ella.
31
Desde una perspectiva centrada en esa profesión, se ha señalado que “la tarea docente no se limita a
la ejecución de planes y programas elaborados por otros. Por el contrario, la realización de la tarea de
enseñanza necesita tanto de un cierto dominio de habilidades técnicas y recursos para la acción, como
reconocer los aspectos de la cultura y de las disciplinas que constituyen el ámbito o el objeto de lo que
se enseña. Ello implica para los docentes competencias profesionales complejas, que combinan
habilidades, principios y conciencia del sentido y las consecuencias de su práctica…” (Barba; 2007:26).
El desempeño de la labor docente termina siendo un elemento que impacta significativamente en la
calidad de la educación. La función docente es aquella de carácter profesional que implica la
realización directa de los procesos sistemáticos de enseñanza-aprendizaje, lo cual incluye el
diagnóstico, la planificación, la ejecución y la evaluación de los mismos procesos y sus resultados, y de
otras actividades educativas dentro del marco del proyecto educativo institucional de los
establecimientos educativos.
Cuando el Estado mexicano asumió el compromiso constitucional de brindar educación gratuita,
contrajo la responsabilidad de la profesión docente como una profesión de Estado, lo que obligaba a
modificar la manera en que se veía a los maestros mexicanos (Arnaut; 1996). Una consecuencia
inmediata fue la búsqueda por aumentar la cobertura de la educación. La estrategia gubernamental
que se comenzó a desarrollar en aquellos años se inclinaba a diseñar políticas educativas que
privilegiaran el incremento cuantitativo del sistema educativo, particularmente en el subsistema de
educación básica. Lo que llevo a aumentar el número de maestros que integraban el aparato
educacional, pero con el costo de una falta importante para profesionalizar a los docentes, ya que los
requisitos para ser maestro se flexibilizaron, y solo bastaba con cumplir el mínimos de ellos para
convertirse en maestro frente a grupo (Arnaut,1996; Loyo, 1979). Esto implicó el descuido de
instrumentos de política educativa que privilegiaran el incremento de la calidad de la educación
impartida.
Actualmente, el artículo 20 de la LGE mexicana establece que las autoridades educativas, en sus
respectivos ámbitos de competencia, constituirán el Sistema Nacional de Formación, Actualización,
Capacitación y Superación Profesional para Maestros. El artículo 21 establece que las autoridades
educativas han de proporcionar los medios que le permitan realizar eficazmente su labor y que
contribuyan a su constante perfeccionamiento, así como el otorgamiento de un salario digno a los
docentes, y estímulos en función de su evaluación.
El papel de los docentes en el proceso de enseñanza-aprendizaje resulta fundamental para conocer y
determinar las condiciones en las que se desenvuelve un sistema de educación. Trabajar sobre
aquellos indicadores que nos brinden un panorama al respecto puede no ser una labor sencilla,
principalmente en sistemas donde el establecimiento y desarrollo de estos mecanismos aun se
encuentran débiles y poco claros. En los capítulos siguientes analizaremos las implicaciones que
32
verdaderamente han existido sobre la política de educativa en aquellos aspectos referentes al
desempeño y la labor docente.
APARATO DE ANÁLISIS.
La presentación de los postulados teóricos sobre política pública y educación, ha permitido crear un
soporte analítico a partir del cual se pueda presentar un análisis sobre la condición en la que se
desenvuelve el SEM, particularmente en la educación básica. El desarrollo de esta investigación tiene
como centro de análisis la importancia que posee la política educativa, ya que en ella se personalizan
las metas y objetivos que los gobiernos tienen sobre el desarrollo de sus sociedades.
El SNTE ha sido una de las organizaciones que mejor se adapta a lo que Schmitter llama corporativismo
estatal. El corporativismo estatal, según este autor, es una forma de representación de intereses en
que la restricción, e incluso el monopolio de asociaciones, lo impone el Estado. Es él quien establece la
anulación de asociaciones múltiples y/o paralelas. El reconocimiento de una asociación única de
representación desciende desde la esfera estatal, lo que favorece a la selección y asignación de los
líderes y representantes.14
Así, apoyado por una política de unidad nacional, en 1943 se lucha contra la politización que en
aquellos tiempos envolvía a los maestros y sus organizaciones de representación, y se logra aglutinar a
los docentes en una sola organización magisterial: el SNTE. La creación de esta institución tuvo que
enfrentarse a aquellas barreras que se oponían a la unificación de un solo sindicato. Finalmente, las
inercias del corporativismo estatal que imperaban en aquellos años logran imponerse y se alcanza la
unificación de los maestros.
Las políticas educativas y estrategias gubernamentales que se diseñan y desarrollan para atender la
problemática educativa se extienden dentro del marco institucional del Estado, donde se producen y
reproducen relaciones de poder, procesos de negociación, situaciones de obediencia o resistencia
entre actores, y se manifiestan efectos esperados o imprevistos dependiendo de la disposición u
oposición de los actores involucrados. Por ello, resulta preciso incorporar un último aparato conceptual
en el que se advierta sobre las nociones de poder, autoridad, control y dominación, que confluyen en
todo ciclo de política pública, y en el caso que nos ocupa, en la política educativa mexicana.
En la segunda edición de su libro Política, poder y pupitres, el académico e investigador en materia
educativa Carlos Ornelas incluyó un apéndice en el que establece un aparato de análisis para esclarecer
14 Schmitter, P. (1974), “Still the Century of Corporatism”, en Review of Politics, vol. 36, núm. 1, citado por Ornelas, C. (2010), Política, poder y pupitres. Crítica al Nuevo federalism educative, Siglo XXI, México. Respecto al corporativismo mexicano, Ornelas (2008) afirma que éste estuvo impulsado por el régimen surgido de la revolución, el cual tuvo como resultado la desarticulación de los sindicatos libres y creó sindicatos oficiales, a los que los trabajadores se tenían que afiliar aunque no lo quisieran.
33
algunos conceptos. Ahí, el autor explica las nociones de poder y autoridad, entre otros, y los aterriza
en el ámbito de las relaciones gestadas en el terreno educativo. Por ello, a continuación retomamos
sus conceptos, debido a que se ajustan a las interpretaciones que en este trabajo se tienen sobre
dichos términos.
Sobre el concepto de poder, Ornelas lo aterriza en el campo del poder político, entendido como
aquella “capacidad (…) que tiene una persona para afectar la vida y acciones de otras. Esto implica
cierto grado de dominación y, en consecuencia, la lucha en contra o la aceptación de tal atadura.”
(2010:279). El análisis sobre el poder político que hace el autor tiene su sustento en el enfoque que
establecen las corrientes neo institucionales, que se apoyan en Maquiavelo y Weber, y que explican
qué es y cómo se ejerce dicho poder. Así, lo que se entiende por poder político es aquella cualidad que
poseen ciertos individuos que se encuentran en posiciones de mando, a partir de las cuales buscan
imponer visiones, estrategias, interpretaciones y acciones, intentando crear credibilidad y consensos
sobre sus subordinados, con el fin último de que estos sigan las estrategias marcadas.
No obstante, también puede ocurrir que, frente al ejercicio del poder político por parte de los
individuos que lo ostentan, se hagan manifiestas situaciones de oposición a aquellas imposiciones. De
este modo, “el poder político implica la dominación de unas personas sobre otras pero, de la misma
manera, incluye la capacidad de alcanzar propósitos compartidos. Ya sea que el poder lo ejerza una
clase social, un grupo de ciudadanos o un solo individuo, tiene que ver con el gobierno de la sociedad y
la organización del Estado. El poder es la habilidad de obtener lo que se anhela. Quien detenta poder
acumula prestigio, riqueza [poder económico], lealtades y se aficiona a triunfar.” (2010:281).
A diferencia del poder, entendido como esa capacidad que poseen ciertos individuos para lograr que
otros hagan lo que se desea, aun cuando se vaya en contra de sus voluntades, sea ilegitimo y sin
sanción legal, el concepto de autoridad no implica esas facultades. Siguiendo a Ornelas, la autoridad,
desde una óptica weberiana, puede interpretarse como aquel poder legítimo que emana de la norma,
y que se reproduce en las relaciones entre actores sociales, pero que no puede excederse de los límites
que la ley establece, aunque si puede ser delegada de un individuo a otro.
Por tanto, el poder es un talento, una aptitud o una facultad propia de ciertos individuos; la autoridad
es un mandato que se fija solo en algunos de ellos con base en la norma: “El poder es la esencia de la
política, la autoridad cae en el ámbito de la administración pública” (2010:288).
Finalmente, lo que diferencia el ejercicio de los conceptos referidos es la legitimidad con que se cuente
para llevarlos a cabo, lo que establezca el sistema de normas, y el reconocimiento con que se cuente
para obedecer y hacer obligatorios los mandatos. Estos conceptos permiten contar con un sustento
teórico que nos facilite la interpretación que se hará de la dinámica que se desarrolla entre el SNTE y
los gobiernos, así como el proceso de negociación que se da a la hora de elaborar la política de
educación básica en México.
34
Para ello, resulta necesario ofrecer un panorama que permita conocer las principales transformaciones
que ha sufrido la política de educación básica, y la relación que se ha desarrollado con la organización
de los docentes. El siguiente capítulo tiene el propósito de dar cuenta de estas cuestiones.
35
CAPÍTULO II
LA POLÍTICA DE EDUCACIÓN BÁSICA Y LA ORGANIZACIÓN
DOCENTE. El sistema educativo mexicano en general, y la política de educación básica en particular, han mostrado
logros que no pueden eludirse: la educación básica se ha ampliado aceleradamente siguiendo el paso a
las altas tasas de crecimiento demográfico, permitiendo que los servicios educativos llegaran a los
lugares más apartados del territorio nacional. Se han desarrollado reformas sobre el aumento en los
años de escolaridad, estableciendo como mínimo 12 años de educación básica, haciendo un total de 18
años de educación obligatoria en México; al mismo tiempo, se han observado indicadores que
muestran un avance en la disminución del índice de analfabetismo (Guevara; 2007). Se han
desarrollado reformas en el esquema de desconcentración y descentralización que permitieron que las
delegaciones estatales de la SEP tuvieran responsabilidades administrativas que antes de eso sólo
correspondían a las oficias centrales. No obstante, actualmente la transformación de la política
educativa sigue manifestando signos desalentadores en lo que al aprovechamiento de los estudiantes y
al desempeño de los maestros se refiere. Más que mostrar rumbos, la política educativa ha mostrado
ser rehén de condicionantes provenientes de otros ámbitos, especialmente del político (Loyo; 2010).
La dificultad del mejoramiento del sistema educativo, y en particular de la política de educación básica,
se dimensiona mejor si se recuerda el gran número de factores y actores involucrados. Componentes
del contexto sociocultural, cuya modificación no está al alcance de la escuela, y factores que
pertenecen al ámbito escolar; unos que pueden modificarse con cierta facilidad, pero otros que
implican tiempo y esfuerzos considerables. Intervienen múltiples actores: alumnos, maestros,
directores, padres de familia, empresarios, autoridades educativas, sindicato, y gobierno. Cada actor
tiene funciones particulares y un peso especifico en la acción de mejora, pero también sus propios
puntos de vista, que no siempre resultan fáciles de conciliar. Al respecto, Lucrecia Santibáñez apuntó
que “Aunque México es hoy un país mucho más democrático (…) en el sector educativo hay poca
participación plural. Los padres de familia, los maestros o la ciudadanía en general intervienen poco en
moldear la agenda educativa y como se administra el sector” (2008:421). Por ello, el cambio implica la
delicada construcción de los consensos necesarios para emprender acciones de mejora sobre el rumbo
de la educación.
Todos y cada uno de los actores señalados tienen una particular importancia dentro del sistema
educativo. Cada uno, desde sus trincheras, ha de realizar la labor que le corresponde para mejorar la
educación de las y los estudiantes. Analizar a todos los actores que intervienen en el sistema educativo
es una tarea interesante, pero al mismo tiempo compleja y que requiere amplios recursos materiales,
temporales, e incluso humanos. Es por ello que en esta investigación se ha acotado el campo de
36
estudio sólo a analizar el factor político de la política educativa, haciendo énfasis en la relación entre el
gobierno y la dirigencia del SNTE, y los resultados que esas relaciones arrojan sobre la educación.
En este capítulo se ofrece un acercamiento a aquellas transformaciones más significativas que han
existido dentro de la política de educación básica a lo largo del siglo XX, y comienzos del XXI, para
posteriormente analizar y comprender de qué manera se ha articulado el desenvolvimiento del SNTE
respecto al propio SEM y particularmente en lo que se refiere a la política educativa en su nivel básico,
así como dentro de las estructuras gubernamentales.
TRANSFORMACIONES EN POLÍTICA EDUCATIVA.
Desde la promulgación de la constitución política de 1917, el SEM ha vivido una diversidad de
transformaciones, a partir de las cuales se ha intentado articular las necesidades de la realidad
educativa con las características sociales y políticas que han correspondido a los diferentes momentos
históricos de la sociedad mexicana. Lo que resalta y se mantiene sobre estas modificaciones ha sido el
carácter centralizado del SEM, particularmente con la creación en 1921 de la SEP, dependencia
gubernamental que tendría (y sigue teniendo) como principal fin la coordinación de la educación a lo
largo de todo el territorio nacional.
Durante los años que siguieron al fin de la revolución mexicana quedó la urgente necesidad de
desarrollar mecanismos a través de los cuales se diera prioridad a la extensión de la cobertura
educativa en todo el territorio nacional. Con José Vasconcelos al mando de la SEP (1921-1924) se
comienza a dar marcha a esta tarea, lo que produjo un importante incremento en la burocracia
encargada de coordinar y ejecutar los planes en materia educativa. La característica principal de esta
labor está en la organización del SEM con un carácter fuertemente centralizado.
Desde que se creó la SEP, esta dependencia ha tenido en sus manos la coordinación y dirección de la
política educativa, por lo menos de manera formal. La SEP es la encargada de la toma de decisiones
estratégicas correspondientes a la política de educación, y los gobiernos locales han de adaptar y
ejecutar aquellas decisiones que ésta dependencia les indique. No obstante, también a lo largo de los
años de vida de esa secretaría se ha hecho manifiesto que el fuerte centralismo que se ha desarrollado
en el sector educativo arroja importantes debilidades que, más que beneficiar a la conducción de la
educación en México, han dificultado el desarrollo de estrategias en policy que beneficien al propio
sistema. Poca o nula movilidad, fuerte rigidez, burocratización excesiva, verticalidad en los procesos de
toma de decisiones, entre otras, son características que actualmente se observan en el sector
educativo.
La política educativa de unidad nacional: unificación docente.
Socialmente, la función que desempeñan los maestros de educación básica resulta de suma
importancia. De ellos se espera que, a través de su desempeño profesional, se dote a los estudiantes
37
con las herramientas intelectuales básicas necesarias para desarrollarse como individuos capaces de
producir, en el futuro, aquellos elementos indispensables para tener una vida digna. Pero al mismo
tiempo, los maestros esperan que su labor sea reconocida y gratificada, tanto social como
económicamente (Loyo; 1979).
A lo largo de la formación y consolidación del Estado mexicano, y de la ideología nacional, los maestros
han tenido una participación significativa en la vida política del país. Su intervención ha ido a la par de
las transformaciones sobre la importancia y el carácter de la educación pública. Por ejemplo, en las
primeras décadas del siglo XX, junto con la formación e institucionalización de los elementos básicos
para la existencia del Estado mexicano, se definió la facultad de éste para dirigir a la educación
nacional. Esto quedó plasmado en el artículo tercero de la constitución mexicana de 1917. En los
primeros años de la década de 1920, con el presidente Álvaro Obregón al mando, se comenzó a
desarrollar una política educativa tendiente a ampliar la cobertura de la educación elemental. Esta
iniciativa surgió de José Vasconcelos.15
Debido a que, en aquellos años, no existía alguna norma que definiera las relaciones entre el poder
ejecutivo nacional y los poderes locales, Vasconcelos echó mano de las facultades que le otorgaba la
Constitución para “federalizar” la educación (Loyo Bravo, 1999). Así, se comenzó a desarrollar una
política educativa de tendencia expansionista, con el fin de ampliar la cobertura de la educación
elemental a lo largo y ancho de todo el territorio nacional, estableciendo escuelas en aquellas zonas
del país en donde los gobiernos locales no habían atendido la demanda educativa.16
Junto a esa iniciativa vasconcelonista, se comenzó a formar un cuerpo mucho más robusto de maestros
que apoyaran la puesta en marcha de la ampliación de la cobertura educativa. Aunque se requirió de
un grupo más o menos grande de nuevos maestros, no fue indispensable que estos tuvieran una
preparación particular en cuanto a formación docente; más bien eran un conjunto de individuos
improvisados que el gobierno requería para llevar a cabo su proyecto educativo (Loyo, 1979).
Con la ampliación en el número de maestros se empezó a observar un interés de estos por
incorporarse a ciertas organizaciones a través de las cuales pudieran desarrollar acciones que les
permitieran reivindicar su labor. De este modo, junto con aquellos movimientos de organizaciones
obreras y campesinas que se desarrollaban durante las décadas de 1920 y 1930, los maestros buscaron
15 En 1921 se reformó el artículo 73 de la Constitución política mexicana para crear la Secretaría de Educación Pública (SEP) que, a diferencia de la extinta Secretaría de Instrucción Pública y Bellas Artes, tendría jurisdicción nacional. La Secretaría de Instrucción Pública y Bellas Artes fue creada por el presidente Porfirio Díaz en 1905. Este Órgano de gobierno sólo tenía vigencia en el Distrito Federal y en los territorios federales. 16 María de Carmen Pardo (1999) afirma que “El proyecto de Vasconcelos de federalizar la enseñanza no necesariamente implicaba sustraer competencias educativas a los estados sino delimitar los campos de intervención. Esto es, otorgar a la federación una competencia circunscrita que le permitía establecer, organizar y sostener escuelas de cualquier tipo y grado en toda la República, además de legislar en todo lo que se refiere a dichas instituciones” (p. 104). Con el transcurso de los años se observó que aquellas intenciones de Vasconcelos por “federalizar” la educación fue corrompida por las inercias del poder político que se gestó al interior de la política educativa nacional.
38
ser un elemento de cambio social. Comenzaron a participar en actividades de carácter político, a través
de las cuales buscaban mejorar sus condiciones de trabajo.
Con la llegada del Lázaro Cárdenas a la presidencia (1934), se hacen presentes importantes
transformaciones en la vida política y social de México. En el ámbito educativo, el artículo tercero
constitucional sufre una modificación en la que se estableció la educación socialista. Con la puesta en
marcha del proyecto cardenista, y particularmente en el ámbito educativo, la participación de los
maestros fue de suma importancia ya que a través del desarrollo de su actividad se daba paso a la
educación socialista, además de que los maestros mantuvieron una participación activa en la ejecución
del proyecto de gobierno de Cárdenas.
Igual de importante fue el hecho de que, en el mismo gobierno cardenista, se comenzó a gestar el
proyecto de unificación magisterial, principalmente entre trabajadores del campo y la ciudad. Con la
aprobación, el 6 de septiembre de 1938, del Estatuto de Trabajadores al Servicio del Estado, y la
creación del Sindicato de Trabajadores de la Educación de la República Mexicana (STERM) se “negaba a
los maestros el derecho a afiliarse a organizaciones obreras o campesinas, y los integraba en cambio,
artificialmente, a la burocracia mediante la pertenencia obligada del sindicato magisterial a la
Federación de Trabajadores al Servicio del Estado, creada por ese mismo reglamento. La obra se
completó cuando la nueva federación pasó a formar parte del Partido de la Revolución Mexicana,
consiguiéndole, de esta manera, el encuadramiento del estratégico grupo magisterial” (Loyo; 1979:16).
El mismo estatuto preveía la creación de un solo sindicato por dependencia administrativa. Pero, a
pesar del amplio interés que el presidente Cárdenas tenía para unificar a los maestros en un sólo
organismo sindical, no le fue posible llevarlo a cabo. Durante los primeros años de la década de 1940 el
STERM apoyó el proyecto “centralista de unidad nacional” del gobierno federal y llevo a cabo una
Campaña Nacional Pro Federalización de la Enseñanza, intentando establecer un convenio único. Sin
embargo, el intento del STERM se enfrentó a resistencias por parte de los propios maestros, de los
gobernadores, así como de varias organizaciones que se oponían a la unificación, y defendían su
autonomía.
El gobierno federal, a través de la SEP y del entonces secretario de esa dependencia, Octavio Véjar
Vázquez, siguió presionando para unificar a los trabajadores de la educación. En 1942 la Ley Orgánica
ratificaba los poderes educativos de la federación, al poner en manos de la SEP la facultad para
formular programas, métodos y planes de enseñanza, pero dejando un margen para que estos fueran
flexibles para adaptarse a las necesidades particulares de las entidades federativas. No obstante, el
secretario Véjar Vázquez no logra conciliar acuerdos con los maestros para unificar la educación y es
forzado a dejar el cargo. Lo sustituye Jaime Torres Bodet.
Al término de la administración del presidente Cárdenas, el entonces STERM se fracciona, y se divide
en una diversidad de organizaciones locales de representación de maestros. Con este panorama lo que
39
prevalecía era una tendencia a desarrollar proyectos de carácter federacionista y confederacionista,
más allá de ideas en las que se planteara una organización sindical de ámbito nacional centralizada y
unitaria (Arnaut; 1998). En 1943 esta tendencia se acentúa “con la formación de varios sindicatos
`autónomos’ en varias entidades federativas favorables a las posiciones del Sindicato Mexicano de
Maestros y Trabajadores de la Educación, aliado del secretario de educación conservador, Octavio
Véjar Vázquez, y contrarios a los comunistas, cetemistas y cardenistas, agrupados en el STERM y el
Sindicato Único de Trabajadores de la Educación (SUNTE)” (1998:225).
No obstante, a pesar de la oposición y resistencia de varias organizaciones magisteriales y de algunos
gobiernos de los estados, durante el gobierno del presidente Manuel Ávila Camacho (1940-1946) el
proyecto de unificación de las organizaciones sindicales de maestros comienza a tomar forma y se hace
efectivo con la creación del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) en 1944,
cuando el Tribunal de Conciliación y Arbitraje le concede registro. Con el SNTE, el gobierno federal
inicia la organización sindical del magisterio de manera unitaria y centralizada. Así, el nuevo sindicato
se constituye como la organización magisterial única y de carácter nacional, dejando atrás los
proyectos federacionistas y confederacionistas que varias organizaciones magisteriales venían
proclamando en años anteriores.
A partir de la agrupación de los maestros en el SNTE resultó más sencillo mantener un control efectivo
sobre los trabajadores de la educación, con el objetivo de proteger la estabilidad política que se
requería frente a cambios importantes llevados a cabo en las diferentes administraciones.
LA FEDERALIZACIÓN EDUCATIVA.
No fue necesario que transcurriera mucho tiempo para que el proyecto centralizador desarrollado por
los gobiernos de los presidentes Lázaro Cárdenas y Manuel Ávila Camacho comenzaran a mostrar sus
debilidades. Para finales de la década de 1950 ya eran evidentes los problemas que la centralización
educativa arrojaba sobre la administración y gestión del sector. La centralización excesiva con que se
estaba llevando a cabo la política educativa dejó ver algunos de sus efectos más relevantes:
competencia innecesaria en los servicios educativos, duplicidad de funciones, descuido y/o abandono
de la educación por parte de las entidades, pero sobre todo falta de articulación en la pedagogía
establecida por la SEP, que no se correspondía con las necesidades y demandas de los problemas
locales (Loyo Bravo, 1999).
Sumado a ello, las transformaciones que ocurrían en el país, como el crecimiento industrial, el
aumento en los índices demográficos, las alteraciones en los contingentes sociales que migraban del
campo a la ciudad, entre otros, acrecentaban las dificultades en la administración de la educación.
Desafortunadamente, durante varias décadas los proyectos de descentralización que el sector
educativo requería para mejorar su gestión no eran impulsados por los gobiernos nacionales, y cuando
se comenzaron a diseñar no fueron apoyados por el SNTE, y no se contó con la fuerza y voluntad
40
política de las administraciones centrales para hacer frente a los importantes problemas que la
centralización de la educación hacia presentes.
Del federalismo centralizador al federalismo descentralizador en el campo educativo. 17
A lo largo de la historia de la educación en México pareciera haber existido un debate entre un par de
interpretaciones sobre la federalización educativa. Por un lado, el concepto de federalización en la
educación se ha utilizado para referirse a un tránsito entre un sistema descentralizado hacia uno
centralizado. Por el otro, la interpretación de la federalización educativa hace referencia justo a lo
contrario, transitar de un sistema centralizado hacia uno descentralizado (Arnaut, 1998). Esta
ambigüedad ha hecho manifiesto el carácter político del sistema federal de gobierno que ha imperado
en el México independiente. Engracia Loyo afirma que “la ‘federalización’ educativa, entendida como
la presencia y participación del gobierno federal en el ámbito educativo de los estados, tiene dos
grandes etapas: la centralizadora, entre 1920 y finales de los setenta, periodo en que el gobierno
federal por todos los causes posibles intentó extender su acción a los estados, y la ‘federalización’
descentralizadora en que el gobierno [central] comenzó a recorrer el camino contrario: a poner en
manos de los estados funciones y recursos que habían concentrado durante cincuenta años.”
(1999:50).
Desde sus orígenes, el SEM fue concebido como un sistema de carácter federal a través del cual se
incentivara y se complementara las iniciativas educativas que surgían desde los estados; es decir,
proporcionar el apoyo necesario para el desarrollo de las iniciativas locales en materia educativa. No
obstante, las condiciones y características que envolvían a la educación nacional de aquel México pos
revolucionario no facilitaron el fortalecimiento de esta visión “federalizadora” de la educación, y más
bien lo que se hizo presente fue un sistema educativo con un fuerte predominio de la acción federal de
manera centralizada. Con la creación de la SEP esta tarea comenzó a consolidarse sobre el SEM, sin que
necesariamente ese fuera el objetivo principal de esta dependencia gubernamental.
La expansión de la educación básica implicaba llegar a aquellas zonas del país que se encontraban más
aisladas, como lo son las zonas rurales y poco urbanizadas. Sin embargo, la SEP comenzó a establecer
escuelas en algunas zonas urbanas de los gobiernos locales y a competir con los centros urbanos y las
17 La finalidad de este apartado es dar a conocer al lector las diferentes interpretaciones que se han tenido respecto al federalismo educativo. Sin embargo, es preciso aclarar que mi postura se orienta a afirmar que, por su propia naturaleza, el federalismo es descentralizador. Al federalismo se le puede definir como una forma de organización política que integra distintos sujetos políticos territorialmente identificables, con base en un esquema de unión voluntaria que tiene por objeto la conformación de un poder central común, y la subsistencia de esferas competenciales exclusivas de las partes. El principio federalista establece que los sujetos unificados: a) sean reconocidos como un ámbito de poder originario, en contraste con un ámbito de poder central derivado; b) puedan adoptar reglas comunes que establezcan un trato igual o, en su caso, diferente con respecto al sujeto central; y c) sean reconocidos en un ámbito territorial propio en donde puedan ejercitar su propia esfera competencial; González Madrid, M., “Federalismo vs Unitarismo”, en Emmerich G. y Alarcón V. (Coords.), Tratado de Ciencia Política, Anthropos-UAM, 2007.
41
capitales de los estados.18 En consecuencia, se comenzó a difundir una educación federal en todas las
regiones del país y se acabó formando un enorme sistema educativo nacional con una estructura
fuertemente centralizada.
Con el crecimiento y desarrollo de las actividades educativas llevadas a cabo desde el gobierno federal
se comenzó a manifestar un conjunto de dificultades a la hora de hacerle frente al problema educativo
nacional. Como resultado de la expansión de la educación desde el sistema central se presentaron
efectos contrarios a los esperados, debido a que el tamaño alcanzado por el sistema educativo
nacional desde la estructura central provocó una serie de distorsiones, además del surgimiento de
elementos no previstos, sobre el aparato educativo. Cuando creció en gran medida la estructura
educativa que coordinaba la SEP, se presentaron dificultades a la hora de controlar y gestionar el
aparato administrativo y técnico que la operaba. Además, se observó una serie de dificultades sobre el
tratamiento de los recursos económicos y su asignación.
Junto con el crecimiento del SEM, creció su estructura operativa, y el número de maestros a cargo de la
administración federal aumentó aceleradamente. Esto implicó una mayor asignación de recursos para
el gasto corriente del sector, pero también diversas dificultades para mantener el control sobre los
trabajadores de la educación. De este modo, se hacía presente la necesidad de crear elementos
gubernamentales que le dieran mejores posibilidades a la administración federal de coordinar al SEM y
su estructura.
Con la creación del SNTE se buscó unificar a la gran masa de maestros que en aquellos años se había
expandido sobre todo el territorio nacional. En el SNTE se reunió a todas las diversas agrupaciones de
docentes que mantenían la representación de algún número de trabajadores de la educación, con el fin
de facilitar las labores administrativas y de gestión entre el gobierno federal y los trabajadores. No
obstante, a finales de la década de 1950, pocos años después del surgimiento del SNTE, se hizo
presente un problema importante entre la relación estructural del sindicato y el gobierno federal. Para
esos años el sindicato de maestros había logrado hacerse de un amplio poder sobre el control de sus
bases, lo que le disminuyó a la SEP el control sobre los maestros. El poderío y la influencia sindical que
el SNTE había alcanzado sobre el sistema educativo nacional, y particularmente sobre el subsistema de
educación básica, caló hondo sobre el gobierno federal, y particularmente sobre la SEP.
18
Alberto Arnaut apunta que “En el pasado, a finales de los años veinte, surgieron algunos conflictos entre las autoridades educativas federales y estatales en torno a los lugares en los cuales se debían fundar sus respectivas escuelas. Generalmente la política federal explícita era que sus escuelas se fundaran en aquellas regiones –sobre todo en el campo- a las que no había llegado la acción educativa de los gobiernos estatales y los ayuntamientos. Sin embargo, como se agotaban los terrenos baldíos, el gobierno federal comenzó a fundar sus escuelas también en aquellos lugares que se suponían reservados para la atención educativa de los estados. Poco después, en los años treinta, surgieron algunos conflictos entre los maestros federales y los estatales, cuando aquellos se dedicaron a promover la formación de agrupaciones sindicales e intentaban que los maestros estatales hicieran lo mismo y se integraran a las agrupaciones locales y nacionales dominadas por el magisterio federal.” (1998:283-184).
42
En sus Memorias, Jaime Torres Bodet escribió:
“En 1921, Vasconcelos pugnó por federalizar la enseñanza. En 1943, imaginé
candorosamente que la firme unidad sindical de los profesores contribuiría a mejorar la
federalización ideada por Vasconcelos. Pero, en 1958, me daba cuenta de que, desde el
punto de vista administrativo, la federalización no era recomendable en los términos
concebidos por el autor de El monismo estético. Por otra parte, la unificación sindical no
parecía favorecer de manera muy positiva a la calidad del trabajo docente de los maestros.
Habíamos perdido contacto con la realidad de millares de escuelas […] Nuestros
informantes directos eran inspectores que, como socios activos del sindicato encubrían a
tiempo las faltas y ausencias de los maestros […]” (Citado por Arnaut; 1998).
Con la perversión del SNTE dentro del sistema educativo nacional, la distorsión del federalismo
educativo y la pérdida de capacidades de organización y gestión de la SEP sobre la estructura del
aparato educativo, en 1958 y 1969-1970 se buscaron desarrollar proyectos de reestructuración del
aparato administrativo de la educación, y particularmente de la SEP. En ambos proyectos, a través de
la desconcentración de la SEP, se intentaron resolver los problemas administrativos que produjo la
expansión del propio sistema; al mismo tiempo se buscó retomar el control por parte de dicha
secretaría sobre el personal administrativo a través de la transformación de los directores e
inspectores de educación en empleados de confianza, puestos que había sido coaptados por la
representación sindical.
Desafortunadamente ninguno de los dos proyectos políticos se hizo efectivo, principalmente por la
fuerte oposición sindical que se hizo presente frente a aquellos intentos para transformar la estructura
del SEM. Por el contrario, el resultado fue un incremento en el centralismo educativo. De este modo, la
centralización educativa se ha hecho presente, se ha desarrollado y fortalecido a partir de una serie de
elementos que le han sido favorables.
Al respecto, Alberto Arnaut señala que la centralización avanzó por varias vías:
La expansión del sistema federal en los estados, que se llevó a cabo en toda la República.
La retracción política y presupuestal de los gobiernos de los estados en el ramo educativo, y su concentración en las zonas urbanas y en los niveles posprimarios de los sistemas educativos locales.
La derrota de la construcción de una Confederación Nacional de Maestros como una estructura flexible y descentralizada, y la fundación del SNTE, como única organización gremial de representación del magisterio, con carácter nacional y centralizado.
El fomento por parte del SNTE a la centralización a través de la lucha y la gestión de diversas demandas económicas, laborales y profesionales, que tienden a unificar los sueldos, las condiciones de trabajo y las oportunidades profesionales de todos los maestros. (1998:233-234)
43
De este modo, se comenzó a observar un fuerte predominio del centralismo burocrático sobre el SEM,
y las presiones y resistencias de la organización sindical docente comenzaron a frenar las
transformaciones requeridas en el sector educativo. Así se inició la cooptación del SNTE sobre las
autoridades educativas.
Hacia la desconcentración y descentralización en política educativa.
Años más tarde, durante la década de 1970 y particularmente bajo el gobierno del presidente Luis
Echeverría (1970-1976), se hace más visible un agotamiento en la política de expansión educativa que
era impulsada desde la administración central. El crecimiento de la infraestructura y del aparato
administrativo del sector educativo había sobrepasado las posibilidades de control y gestión de la SEP,
dejando oportunidad para que se comenzaran a crear y reproducir importantes distorsiones sobre la
educación, su estructura y su administración. Por ello, se llevó a cabo una política desconcentradora
por servicios, en la cual se crearon ocho Unidades de Servicios Regionales (USR), a partir de las cuales
se ofrecerían servicios administrativos para los maestros y directivos de cada una de las regiones que
abarcaban las Unidades creadas. Esta política educativa fue bastante limitada y sus efectos sobre el
SEM fueron mínimos.
Durante la administración del presidente José López Portillo (1976-1982) se intentó continuar con el
proyecto de desconcentración educativa. Se creó un conjunto de delegaciones auxiliares de la SEP, las
cuales se harían cargo de la dirección y coordinación de las oficinas educativas federales que se
encontraban instaladas en cada uno de los estados del país. Una característica sobresaliente de este
proyecto gubernamental fue que los titulares de cada delegación dependerían directamente del
secretario de educación, además de que tendrían amplias facultades para tomar decisiones para
atender las necesidades educativas correspondientes a su zona de administración. La política educativa
que López Portillo desarrolló buscó ser un proyecto de desconcentración más radical, a través del cual
se pudiera mejorar la administración y coordinación del SEM. No obstante, los resultados no
eliminaron los problemas importantes del centralismo educativo.
Con el fin de poder influir verdaderamente sobre las transformaciones que la política de educación
básica requería, en la década de 1980, durante el gobierno de Miguel de la Madrid (1982-1988), se
planea la ejecución de una política educativa de carácter descentralizador a partir de la cual se
intentara transferir los servicios educativos y las relaciones laborales de los maestros correspondientes
al subsistema de educación básica y normal, del gobierno federal hacia los gobiernos locales.
Desgraciadamente el proyecto educativo que De la Madrid se planteó no alcanzó los efectos esperados
y sus logros sólo fueron realizados parcialmente. Algunos estudiosos y especialistas en política
educativa calificaron a este proyecto como la descentralización inconclusa (Arnaut, 1998; Ornelas,
2010).
44
El último intento por descentralizar al subsistema de educación básica lo efectuó la administración del
presidente Carlos Salinas de Gortari (1988-1994). Bajo la denominación de “Federalización de la
educación”, el gobierno de Salinas estableció un proyecto a partir del cual se hiciera efectivo el intento
que la administración central anterior había buscado alcanzar: la transferencia de los servicios
educativos y de la relación laboral de los maestros, del gobierno federal hacia los gobiernos de los
estados de la República. Así, es hasta la llegada de Carlos Salinas de Gortari a la presidencia de la
República cuando se observa con más entusiasmo un proyecto descentralizador en el ámbito educativo
que pudiera resolver, si no todos, si algunos de los problemas que hasta aquellos años afectaban a la
educación nacional. Se elaboró el Programa para la Modernización educativa (1989-1994) y se firmó el
Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica en mayo de 1992, en el que el
gobierno federal transfería los servicios educativos a los gobiernos locales. 19 Además, en 1993 se
reformó el artículo tercero constitucional y se creó la Ley General de Educación, que sustituía a la
anterior Ley Federal de Educación.20
Los resultados de este proyecto de descentralización educativa dejaron ver su naturaleza
centralizadora, ya que el llamado nuevo federalismo que el gobierno de Salinas de Gortari implementó
sólo buscó “incrementar su legitimidad a través de reformas graduales que impulsaran el federalismo,
pero al mismo tiempo buscó mantener la dirección de la educación” (Ornelas, 1995). Tanto la
desconcentración como la descentralización educativa se han enfrentado a fuertes resistencias,
principalmente por la fuerte oposición por parte del SNTE y de algunos sectores de la burocracia de la
SEP, así como de los gobiernos locales.
LA ALTERNANCIA EN EL GOBIERNO FEDERAL Y LAS EXPECTATIVAS EN
POLÍTICA EDUCATIVA.
Justo al comienzo del siglo XXI, en el año 2000, se celebraron elecciones federales en México. Por
primera vez en la historia del México posrevolucionario un partido de oposición ganaba las elecciones
para presidente de la República. Vicente Fox Quesada, candidato a la presidencia por el Partido Acción
Nacional (PAN) obtuvo una cómoda ventaja frente al candidato del PRI, Francisco Labastida Ochoa.
Este panorama de cambio en la administración central abrió posibilidades de transformar la manera en
que se venía haciendo política en México, así como nuevas oportunidades para conducir al aparato
administrativo gubernamental. En el campo educativo este efecto también caló hondo.
El nuevo gobierno surgido de la alternancia tenía una enorme oportunidad para transformar el
esquema tradicional en el que se venía desarrollando el SEM, y en particular la manera en que se
19 Por ser esta la política educativa con carácter descentralizador que más impacto ha tenido sobre el SEM, será analizada con mayor amplitud en el capítulo cuatro de este trabajo. Aquí sólo cabe mencionar que los alcances de esta Federalización educativa no lograron terminar con el centralismo administrativo en la educación. 20 La aplicación de la reforma de 1993 al artículo tercero constitucional hace explicita la concurrencia a las tres jerarquías de gobierno en la prestación de los servicios educativos.
45
elaboraba la política de educación básica. No obstante, el gobierno federal decidió mantener el vínculo
habitual con el SNTE, y la manera en que se elaboraba la política educativa mantuvo sus rasgos
característicos. Así, se elaboró el Compromiso Social por la Calidad de la Educación, el 8 de agosto del
2002, en el que se reafirmó el acercamiento que existía entre el presidente de la República y la
dirigencia del SNTE. El Compromiso Social por la Calidad de la Educación ofreció un diagnóstico sobre la
importancia de la educación en México y estableció cinco retos para transformar al sistema educativo.
Pero no incluyó mecanismos, metas ni acciones concretas para alcanzar dichas transformaciones. En
realidad, el Compromiso fue la ratificación del SNTE como el principal actor a la hora de definir los
rumbos de la política educativa.21
En el año 2006 el PAN se mantuvo al frente de la administración central al ganar las elecciones
presidenciales en una muy cerrada jornada electoral. Felipe Calderón Hinojosa, candidato del PAN,
obtuvo el triunfo por apenas una diferencia de 0.53%, frente al candidato del Partido de la Revolución
Democrática (PRD), Andrés Manuel López Obrador.22
Durante el gobierno de Felipe Calderón se elaboró una política educativa que mantenía como una de
sus prioridades la evaluación de la educación. El 15 de mayo de 2008 se firmó la Alianza por la Calidad
de la Educación entre el presidente de la República y la dirigencia del SNTE, encabezada por Elba Esther
Gordillo. La Alianza incluyó cinco ejes rectores a partir de los cuales se pretendía elevar la calidad de la
educación nacional. Pero desde su surgimiento, esa política educativa despertó una serie de críticas al
haber sido un proyecto que se elaboró sólo entre el sindicato y el gobierno federal, dejando fuera la
opinión de otros actores clave en la ejecución de la política de educación, como son los gobiernos de
los estados, por lo que fue calificada de excluyente y centralista (Loyo; 2010).23
Con la ACE se observó la ratificación del SNTE como el único actor con el que el gobierno federal
negocia para elaborar y poner en marcha la política educativa. El SNTE fue reconocido públicamente
por el presidente Calderón como el factor más importante para diseñar y ejecutar los cambios y
transformaciones en materia educativa.
21 El Compromiso Social por la Calidad de la Educación forma parte de uno de los estudios de caso que se analizan en el capítulo cinco de este trabajo. Por ello, aquí sólo hace referencia a los principales cambios surgidos en la política educativa a comienzos del siglo XXI. En el capítulo cinco se analiza con más detalle las condiciones en que surgió el Compromiso, su contenido, y sus alcances, así como la dinámica política que se desarrolló entre el gobierno federal y el SNTE. 22 El triunfo de Calderón fue bastante cuestionado por el candidato del PRD y se llevaron a cabo bastantes movilizaciones sociales en apoyo a López Obrador. Además, hubo una serie de acontecimientos que dieron sustento a las descalificaciones que se hicieron sobre el triunfo del PAN en las elecciones presidenciales, entre ellas, el apoyo que su candidato recibió por parte de la dirigencia del SNTE, y en particular de La maestra Elba Esther Gordillo, para obtener votos en su favor. Este hecho lo desarrollo con más detalle en el capítulo cuatro. De cualquier manera, Felipe Calderón recibió la constancia de mayoría y tomó protesta como presidente de México. 23 Al igual que el ANMEB y el Compromiso, la ACE es uno de los estudios de caso que se analizan en el capítulo cinco, por lo que su abordaje en profundidad se reserva para ese apartado.
46
Las transformaciones sobre el SEM de las que he hablado han ocurrido, en mayor o menor medida, de
acuerdo a ciertas condiciones políticas y sociales que de alguna manera han presionado al sector
educativo para adecuarse a las necesidades imperantes de esos tiempos. No obstante, también he
dicho que aunque se han hecho manifiestos ciertos cambios importantes en cuanto a política
educativa se refiere, lo que se ha mantenido es la permanencia de un sello centralizador en la
coordinación y en los procesos de toma de decisiones desde las autoridades educativas. Además, con
el surgimiento del SNTE, este carácter centralizador se ha reproducido en los mecanismos de
organización, coordinación y gestión de esta agrupación gremial.
A lo largo de su historia, el desarrollo, evolución y crecimiento de la SEP trajo consigo una reducción en
sus capacidades de control y autocorrección. Pero además, se disminuyó su proporción de recursos
presupuestales y su capacidad para disponer del mismo. Para finales de la década de 1950, también se
hace visible el problema de la relación estructural entre el SNTE y la SEP. La secretaría había perdido
autoridad y control sobre los maestros, quienes habían sido cooptados por la influencia sindical. Desde
esos años y hasta nuestros días ha existido un problema de gobernabilidad (como la llama Arnaut)
sobre el SEM, sobre todo a la hora de afrontar los problemas emanados del crecimiento de la SEP, y de
hacer frente al fortalecimiento del poder sindical.
Parte de la explicación sobre el gran poder que la cúpula del SNTE ostenta se encuentra en la forma en
que este gremio cimentó las bases de su intermediación. Este sindicato, al igual que la SEP, desarrolló
una estrategia centralizadora sobre su estructura. Para entender mejor la dinámica que se ha
desarrollado entre el Estado, los gobiernos y las autoridades educativas, por un lado, y por el otro el
SNTE, su dirigencia y las y los maestros, en el siguiente capítulo se analizan los elementos que
constituyen al SNTE y los pilares en los que se sustenta su poder.
47
CAPÍTULO III
EL SNTE: PODER, COLONIZACIÓN Y CO-GOBIERNO. El SNTE fue creado en 1944 por decreto del presidente Manuel Ávila Camacho.24 Dicha institución está
encabezada por un Comité Ejecutivo Nacional (CEN) que se encarga de dirigir al gremio.
Tradicionalmente, el SNTE ha estado estructurado en secciones sindicales ubicadas en toda la república
mexicana. Actualmente existen 55 secciones magisteriales a lo largo de todo el país.25 Esta manera de
representación en todos los estados ha permitido que el SNTE pueda estructurar un amplio espacio
para participar en el sector educativo a nivel nacional. El SNTE es el sindicato más grande de
Latinoamérica, y gobierna la vida profesional de más de millón y medio de trabajadores de la
educación.26
El sindicato magisterial cuenta con sus propios Estatutos a través de los cuales se establece el diseño
de su proyecto de representación, los órganos de decisión y el establecimiento de sus programas de
acción.27 No obstante, más allá de la normatividad que los rige, los dirigentes sindicales ejercen un
amplio poder político sobre sus agremiados que no necesariamente se encuentra normativizado, pero
que se ha logrado institucionalizar. A pesar de que el SNTE surgió como parte del régimen de la
revolución mexicana, los artificios políticos que sus líderes han llevado a cabo a lo largo de su historia
han hecho que la dirigencia sindical mantenga un amplio poder dentro de las estructuras del sector
educativo, y más aún, que hayan desarrollado un gran poder dentro del sistema político mexicano.
Desde su surgimiento, el SNTE ha mantenido una relación corporativa con el Estado, a través de las
relaciones que ha diseñado y establecido con la SEP. Los gobiernos posteriores a la revolución
buscaron institucionalizar a las agrupaciones sindicales, integrándolas de forma subordinada al
régimen político.
En materia educativa, después de la década de 1940 los avances en la cobertura y en los procesos de
alfabetización, además del incremento de escuelas y docentes, permitieron un balance más o menos
positivo en los trabajos sobre educación. No obstante, el afán del gobierno por mantener el control de
24 De acuerdo al Dr. Carlos Ornelas (2012) por un lado, Benavides y Velasco (1992) afirman que el 15 de marzo de 1944 se publicó dicho decreto presidencial que da reconocimiento al SNTE como sindicato único de maestros y trabajadores de la educación. Por su parte, Aurora Loyo (1997) sostiene que el 15 de julio de 1944 el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje concedió registro definitivo al SNTE como titular de las relaciones colectivas de trabajo. Ornelas apunta que la apreciación de Aurora Loyo parece ser la más acertada. 25 www.snte.org.mx 26 Op. Cit. 27 Ornelas (2012) apunta que, desde la fundación del SNTE, en su diseño institucional (sistema normativo) se sentaron las bases para que la distribución del poder sindical se concentrara en un grupo reducido de dirigentes, como lo es el CEN. Antes de 2004 el poder sindical recaía, sobre todo, en la figura de secretario general, pero con la creación de la figura de presidente del SNTE en ese año, éste puesto concentró el máximo poder del sindicato.
48
la política educativa provocó una serie de redes de acuerdos que se gestaron con el surgimiento y
consolidación del SNTE, a través del reforzamiento del corporativismo del Estado (Arnaut, 1993). El
poder que han logrado alcanzar los dirigentes del sindicato, en parte ha sido producto del impulso que
el Estado le dio en el momento en que lo reconoció como único representante del magisterio.
En el capítulo anterior vimos que, antes de la existencia del SNTE los maestros mexicanos estaban
organizados en un amplio número de sindicatos, organizaciones, federaciones y confederaciones, las
cuales se encontraban dispersas a lo largo de todo el país. Sin embargo, el Estado no contaba con la
capacidad institucional necesaria para mantener las relaciones pertinentes con los más de 700
representantes sindicales que existían en aquellos momentos. Por ello, y como consecuencia de la
política corporativa que surgió de la revolución, se institucionalizó al SNTE como sindicato único para
representar las cuestiones laborales de los trabajadores de la educación.
Siguiendo a Ornelas, con la institucionalización de SNTE se obtuvieron dos consecuencias, una de
carácter político, y otra de carácter burocrático: “El efecto burocrático fue que la SEP (…) pudo por fin
establecer las bases de una política nacional de educación con cierta homogeneidad y tuvo un solo
interlocutor para arreglar asuntos laborales. (…) La consecuencia política fue que los trabajadores de la
educación (…) quedaron encuadrados dentro del Partido de la Revolución Mexicana, después PRI.”
(2012: 35-36). A partir de la institucionalización del SNTE, los gobiernos comenzaron a efectuar
procesos de negociación con el sindicato, o mejor dicho, con su dirigencia, sobre prácticamente todos
los asuntos de los docentes.
Como parte de la dinámica política que se heredó del régimen de la revolución, los representantes del
Estado otorgaban concesiones a los líderes y representantes de los sindicatos como parte del pago a
los favores recibidos, además de ser parte del proceso corporativo que existía para mantener alineados
a los grupos de trabajadores y sectores sociales para garantizar la estabilidad del régimen. Los
representantes del SNTE no estuvieron exentos de estos beneficios, y supieron aprovechar las ventajas
que esa dinámica les otorgaba. Así, la cúpula sindical comenzó a hacerse de posiciones políticas, y de
un amplio poder dentro de la administración pública, a cambio de mantener controlado al gremio,
además de desarrollar grandes movilizaciones para que el partido oficial obtuviera los votos necesarios
para legitimarse.
La relación corporativa entre el Estado y el SNTE permitió que éste último estuviera comprometido en
apoyar al primero y sus instituciones, debido a que se encontraba alineado al partido oficial. Para
mantener ese alineamiento, el gobierno cedió posiciones políticas al SNTE, primero en los segmentos
bajos y medios del sector educativo, y después en los ayuntamientos, los gobiernos locales, e incluso
en los congresos federal y estatales. El CEN del SNTE se fortaleció debido a la manera centralizada de
captar las cuotas de los agremiados y a los procesos de negociación que tenía con la SEP, los cuales
abarcaban prácticamente todos los aspectos referentes a los maestros y demás trabajadores del ramo.
49
Frente a las grandes posibilidades de hacerse de poder, tanto político como económico, en los cuados
de la dirigencia sindical del SNTE se fue despertando un gran interés por obtener beneficios que les
permitieran asegurar su dominio sobre el sector educativo, y más aún, dentro de la administración
pública. Así, “el incentivo de otorgar posiciones administrativas a los dirigentes sindicales, al tiempo
que garantizaban su fidelidad al partido y al gobierno, fecundó en algunos la idea de comenzar a
colonizar niveles superiores del gobernó de la educación. Pronto, los inspectores de zona, y luego los
jefes de sector, pasaron a ser posiciones sindicales que los líderes distribuían. Así comenzó la
formación de las redes que después sirvieron para consolidar camarillas.” (Ornelas; 2012:37).
La base del poder político que el sindicato ejerce se encuentra en los arreglos institucionales que le
permite la obtención y desarrollo del poder sindical, laboral y político sobre el magisterio, sobre todo
por la ambigüedad que ha existido en su diseño (Loyo; 2002). La colonización del SNTE sobre el sector
educativo se desarrolló ampliamente, producto del poder e interés políticos que la cúpula sindical
obtuvo gracias a las concesiones que el Estado le ha otorgado a lo largo de su historia.
El término colonización es empleado por Ornelas (2008; 2010) para referirse a la escalada que el SNTE
ha tenido sobre la SEP. Dicho autor explica que “colonizar significa la intervención por conquista o
convenio de un territorio por nacionales de otro país (…) Sustituyendo nación y país por institución el
concepto es claro. La colonización supone un cambio radical en la institución colonizada: segregación
política (…) mestizaje y aculturación. Los leales a SNTE se establecieron –y continúan el proceso– en los
segmentos medios y bajos de la burocracia del sector educativo.” (2010:60). Habría que añadir que,
con la llegada del yerno de La maestra Elba Esther Gordillo a la Subsecretaria de Educación Básica en
2006, se podría afirmar que el SNTE ha logrado conquistar los segmentos altos de la burocracia
correspondiente al ámbito educativo. Así, la intervención del SNTE en los terrenos de la SEP ha
permitido que la cúpula sindical tenga un amplio poder de decisión sobre el sector educativo,
amoldando la propia política educativa a sus intereses particulares.
El desarrollo de las líneas de autoridad fincadas por el SNTE ha estado presente desde su creación. La
cúpula sindical ha ejercido presión sobre las autoridades educativas para que éstas permitan que en los
puestos directivos que manejan las escuelas, donde se asignas proporciones considerables de los
recursos del sector, sean colocados cuadros afines al sindicato. La presencia del SNTE dentro de la
pirámide burocrática propia de la SEP ha hecho que el poder sindical se mezcle y llegue a confundirse
con el de la burocracia de la secretaría, debido al fuerte nivel de imbricación que se ha desarrollado
entre los puestos de confianza y los cargos sindicales (Muñoz; 2008).
Esta relación ha dotado al sindicato de amplio poder y recursos, así como de una amplia autonomía de
la cúpula dirigente para controlar a sus agremiados. Aunque ya no tiene el monopolio de la
representación legal del sector, el SNTE sigue conservando un alto grado de control sobre los
trabajadores de la educación, y su poder y recursos han hecho que los gobiernos y las autoridades
educativas tengan que establecer negociaciones con los dirigentes sindicales para desarrollar reformas
50
y programas significativos en el campo educativo. Estas relaciones de negociación han sido algunas
veces estables y otras acompañadas de tensiones entre ambas instituciones dependiendo de los
titulares de la SEP. Cuando el presidente nombra en la SEP a algún grupo de trabajo alejado de la
burocracia tradicional con intenciones de promover reformas en el sistema educativo separadas de los
intereses del sindicato, éste último se opone para mantener el control de los docentes, los cargos de
gobierno que estén en su poder, y en general, la dirección del sistema educativo.28
Debido al amplio poder de veto que posee el SNTE sobre las iniciativas de reformas en el sector
educativo, y gracias a las posiciones que tiene dentro de la estructura de la SEP, ya sea en los estados,
o a nivel federal, se puede afirmar que el sindicato prácticamente co-gobierna el sistema educativo
mexicano (Santibañez; 2008).29 El SNTE mantiene una amplia participación dentro de los congresos
nacional y locales, y en particular, sobre las comisiones de educación; posee posiciones relevantes
dentro de la estructura de la SEP, y participa activamente en comisiones mixtas que se encargan de
trabajos en materia educativa. Lo anterior le ha permitido ejercer un co-gobierno entre autoridades y
dirigentes sindicales. 30
PILARES QUE SUSTENTAN EL PODER DEL SNTE.
En el gobierno de unidad nacional se reorganizaron los sindicatos sobre bases corporativas,
convirtiéndolos en estructuras al servicio del Estado. El SNTE no estuvo ajeno a estas cuestiones. Las
bases que sirven para caracterizar al poder del SNTE se encuentran en diversos factores que lo
envuelven y le dan fuerza como institución. Desde aquel Acuerdo firmado en 1946 por el entonces
presidente de la República Manuel Ávila Camacho, al SNTE se le otorgaron amplias facultades para la
dirección de sus agremiados. Además, los estatutos de la organización sindical establecían las formas
de operación de este sobre sus bases, a partir de las cuales se buscó mantener un dominio sobre los
28 En una entrevista que sostuve con un miembro del SNTE perteneciente a la sección 36 del Estado de México, quien ha formado parte desde la delegación sindical hasta el CEN, y quien no me autorizó utilizar su nombre, me comentó que “las relaciones entre los dirigentes sindicales y las autoridades educativas se desarrollan en diferentes términos. Hay veces que se dan de manera áspera, y a veces en muy buenas condiciones. Todo está en función de las características de quien esté al frente de las entidades y de los gobiernos de los estados, y de la disposición que haya para inyectarle recursos a la educación”. (Entrevista realizada el 6 de septiembre de 2012). 29 En abril de 2009 La maestra Elba Esther se asumió como cotitular de la SEP, ya que le declaró al entonces secretario de Educación Pública, Alonso Lujambio, su satisfacción de que la SEP “sea dirigida por usted y por nosotros”. A partir de esa declaración, Miguel Ángel Granados Chapa afirmó que ese ‘maridaje’ había estado claro desde diciembre de 2006, pero con la declaración de la maestra, se confirmaba que en la SEP regía [y sigue rigiendo] un cogobierno entre las autoridades educativas y el SNTE. Granados Chapa escribió: “esa peculiar manera de gestionar la educación pública no se asienta en un estatuto jurídico expreso, sino en la cruda realidad impuesta por la fuerza de Gordillo.” (Reforma, 26 de abril de 2009, “Cogobierno en la SEP”, Miguel Ángel Granados Chapa). Considero que, en cierta medida, en realidad si existen instrumentos jurídicos que sustentan el cogobierno en el subsistema de educación básica. Más adelante veremos cuáles son esos estatutos jurídicos que le dan soporte al poder del SNTE sobre las autoridades educativas. 30
En una charla que sostuve con la maestra Aurora Loyo en el Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM el 9 de agosto de 2012, me hizo notar que justo en las relaciones internas, en las comisiones mixtas SEP-SNTE y en los puestos colonizados por el sindicato es donde se da el co-gobierno de la educación.
51
trabajadores de la educación. Por ejemplo, la obligatoriedad de pertenecer al SNTE desde el momento
en que un trabajador se incorpora en las filas del subsistema de educación básica, o la centralización
que los propios estatutos establecen sobre el Comité Ejecutivo Nacional.
Cuando surgió el SNTE, este organismo estuvo enmarcado en el credo que en ese entonces las
instituciones políticas establecían como directrices de la acción pública. El Estatuto de Trabajadores al
Servicio del Estado daba preferencia a los trabajadores pertenecientes a los sindicatos burocráticos, y
otorgaba sanciones para aquellos que fuesen expulsados de los mismos, ya que perdían los derechos
sindicales consignados en dicho Estatuto. Además, frente a la opción de constituir otro sindicato que
hiciera frente al SNTE, tal organización tendría que estar conformada por miembros que hubieran sido
expulsados de ese sindicato o que tuvieran independencia desde un principio. Pero lo más significativo
es que las agrupaciones que aspiraran a enfrentarse al SNTE deberán de tener más miembros que este
último, lo que resultaba prácticamente imposible.31
Estas disposiciones lograron que el CEN del SNTE se fortaleciera y acumulara un amplio poder sobre
sus agremiados, puesto que eran, y prácticamente siguen siendo, las únicas vías de gestión entre los
trabajadores y las autoridades gubernamentales. Este poder hacía prácticamente imposible que
aquellos grupos que estuvieran inconformes con la dirigencia del sindicato pudieran hacerle frente,
tanto desde afuera como desde dentro del organismo.
Especialistas en el tema, como Alberto Arnaut (1989), Aurora Loyo (1990), y Carlos Ornelas ( 2012) han
documentado cómo las modificaciones sobre los estatutos del SNTE han buscado beneficiar a la cúpula
sindical a través del fortalecimiento del centralismo y burocratización dentro de su estructura
organizacional. Además, estos autores han dejado ver cómo los miembros del SNTE que se mantienen
cercanos a los dirigentes sindicales han buscado desarrollar una especialización sobre el manejo de los
recursos de poder, con el fin de ir creciendo dentro de la estructura de la organización y obtener
mejores puestos e incrementar sus beneficios personales.
Desde su creación, el SNTE logró consolidar una relación interdependiente con el Estado: ambos
obtenían beneficios si se mantenían en alianza. El PRI y sus gobiernos, y el SNTE mantuvieron una
relación con carácter corporativista desde siempre, por lo que el PRI-gobierno (como llama Gilberto
Guevara al periodo en el que el PRI gobernaba sin competencia efectiva) ofrecía diputaciones,
alcaldías, senadurías y demás beneficios al SNTE a cambio de mantener controlados a sus agremiados.
Además, el sindicato de maestros ha gozado de una diversidad de privilegios legales que
históricamente el Estado le ha otorgado con el fin de que la estructura sindical se mantenga serena.
31
El artículo 68 del Estatuto de Trabajadores al Servicio del Estado establecía que: “En cada dependencia sólo habrá un sindicato. En caso de que ocurran varios grupos de trabajadores que pretendan este derecho, el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje otorgará el reconocimiento al mayoritario”.
52
Gilberto Guevara (2012) ha hecho notar algunos privilegios que se encuentran establecidos en la
norma y que han sido vías para que el SNTE conserve su poder sobre el sistema educativo. El primero
de ellos es el reconocimiento que el Estado le da como actor con representación oficial; el segundo es
el funcionamiento del sindicato como si contara con cláusula de exclusión, ya que en el momento en
que un trabajador de la educación adquiere su plaza, automáticamente pasa a formar parte de las filas
del SNTE, por lo que se le comienzan a descontar de su sueldo un monto quincenal correspondiente a
su cuota sindical. Finalmente, el poder clientelar y los privilegios del SNTE están respaldados en la Ley
Federal de Trabajadores al Servicio del Estado, la cual establece en su artículo 43 que el gobierno
federal debe preferir a los trabajadores sindicalizados respecto de los no sindicalizados, y en su artículo
62, ofrece la asignación del 50% de las plazas disponibles o de nueva creación para los candidatos que
el sindicato proponga. Estos privilegios son una de las fuentes principales a través de las cuales se dota
de poder clientelar al SNTE.
Poco tiempo después de su creación, el SNTE contó con el respaldo legal suficiente para disfrutar de
una serie de privilegios a partir de los cuales ha podido hacerse de un amplio poder sobre el SEM.
Dicho respaldo fue sustentado en el Acuerdo presidencial de 1946 en el que se estableció el
Reglamento de las Condiciones Generales de Trabajo, y que hasta la fecha sigue vigente. En ese
Acuerdo se conservan como principales privilegios del SNTE los siguientes:
1. El SNTE es designado como única agrupación gremial legalmente establecida,32
2. La SEP es obligada a contratar a su personal de base a través del SNTE,
3. Son trabajadores de base, (y por tanto miembros del SNTE) los directores federales de
educación, y
4. Son trabajadores de base docentes, todos aquellos que realicen funciones pedagógicas, como
son maestros, directores, inspectores, jefes de sector, entre otros. (Guevara; 2012)
Se observa que tanto los maestros de base como los trabajadores docentes que desempeñan
funciones directivas forman parte del SNTE, lo que ha llevado a que el sindicato tenga un doble control
sobre el manejo y operación del sistema educativo, pues la dirigencia sindical puede influir sobre los
maestros de base o hacerlo a través de los puestos directivos. Los procesos de intercambios entre la
dirigencia sindical y sus subordinados se sustentan en lazos de fidelidad hacia la cúpula del gremio,
motivados por beneficios monetarios y favores especiales, o a cambio de alguna posición importante
dentro de la estructura del SNTE. Así se han favorecido a muchos maestros comisionados.
32 Este punto es muy importante, y la dirigencia sindical es consciente de este privilegio, ya que ha declarado que el SNTE tiene “acreditada la representación legal y legítima de los trabajadores, y los temas que tienen que ver con la agenda sindical o la agenda educativa del magisterio nacional se negocian y se solucionan con la representación del sindicato”. (Declaración hecha por el secretario ejecutivo del SNTE, Juan Díaz de la Torre, el 14 de marzo de 2011 cuando la dirigencia sindical exigía a la SEP entregar la respuesta salarial y económica al Pliego General de Demandas 2012; Nota de El Universal, Sonia del Valle, “Quieren aumento antes de asueto”, jueves 15 de marzo de 2012).
53
Los comisionados del SNTE son trabajadores de la educación que realizan funciones para el sindicato,
pero sin dejan de percibir su sueldo de maestros. Estos profesores hacen a un lado su labor docente y
se dedican a desempeñar tareas de tiempo completo para el SNTE. De acuerdo con un miembro del
sindicato “los comisionados que se van a cubrir la representación sindical si perciben sueldo de
maestros, pero eso está convenido con las autoridades educativas, tanto federal como locales, porque
hay licencias de comisión sindical, que surgen para cubrir espacios de la representación sindical, como
los tiene la propia SEP. Estos van a cubrir a sus representados, están trabajando, no directamente en
aula pero están sirviendo al gremio”. 33
Además, me explicó que una comisión puede ser del sindicato cuando se solicita por artículo 43,
fracción VIII, que es sin goce de sueldo, y se dedican a realizar una función diferente a la docencia,
como cubrir otro empleo o buscar un espacio de elección popular; para ello se solicitan licencias al
sindicato sin goce de sueldo. Por otro lado, me comentó que “Estos comisionados se negocian con base
en la partida que se acuerde entre el CEN y la SEP. El sindicato no está autorizado para validar una
solicitud, solo es el interlocutor entre su representado ante la instancia del patrón que es la SEP. La
autoridad educativa es la encargada de autorizar a los comisionados sindicales; esta normado en las
condiciones generales de trabajo.”34 De acuerdo con este miembro del sindicato, existe una
corresponsabilidad por parte de las autoridades educativas en la designación de los comisionados,
pues ellas son las que finalmente dan la autorización para que se otorguen dichas comisiones.
Por último, el miembro del SNTE me dijo que “hay otros comisionados de los que no se habla. Son los
comisionados por parte de los partidos políticos que postulan a maestros para cubrir cargos de
elección popular. Los partidos solicitan a la agrupación sindical la licencia para que alguno de sus
miembros contienda por algún cargo popular, y así su sindicato haga lo propio para obtener la
autorización del patrón y obtener la comisión sindical. Pero lo que ha de quedar claro es que los
comisionados que se van a realizar otra actividad, sea de la índole que sea, se van sin goce de sueldo,
así es la licencia.” Como sea, la existencia de estos maestros comisionados ha causado bastante
indignación en algunos sectores de la sociedad mexicana, pues se ha comprobado que existe un gran
número de profesores que están contratados para realizar funciones docentes, pero en realidad
desempeñan tareas para el sindicato.35
33 Entrevista citada. 34 Op. Cit. 35 Por ejemplo, el 29 de agosto de 2012, David Calderón, director general de Mexicanos Primero, expuso que 45 mil 753 maestros están contratados para realizar funciones docentes, pero trabajan para el sindicato, de los cuales 22 mil 353 son comisionados, y el resto no se sabe a qué se dedican. Por su parte, la organización ¿Dónde está mi maestro? expuso que los comisionados sindicales ganan mensualmente alrededor de 110 mil pesos, mientras que muchos profesores apenas alcanzan los 10 mil pesos (Milenio Diario, 30 de agosto de 2012). Al respecto, el secretario del Comité de Vigilancia del CEN del SNTE, Cupertino Alejo, rechazó los señalamientos y dijo que la información que la organización civil expuso era falsa (Milenio Diario, 31 de agosto de 2012). A raíz de lo expuesto por Mexicanos Primero y ¿Dónde está mi maestro?, más de
54
Por otro lado, cuando se creó la Ley General de Educación de 1993, se realizaron una serie de
maniobras negociadas entre el gobierno del entonces presidente Carlos Salinas y la dirigencia del SNTE
con el fin de otorgar beneficios al sindicato. Un ejemplo de ello está en el artículo cuarto de dicha ley,
en el cual se establece que “el proceso para que el gobierno del D.F. se encargue de la prestación de
los servicios de educación básica […] se llevará a cabo en los términos y fecha que se acuerden con la
organización sindical”. Siguiendo el reclamo de Guevara Niebla: ¿Por qué el SNTE tiene que decidir la
transferencia de los servicios educativos del gobierno central hacia los de la capital del país? La
imbricación del SNTE sobre la SEP es muy clara. El poder del SNTE proviene del antiguo sistema
corporativo que se creó en los gobiernos priístas postrevolucionarios; pero además, también proviene
de los artificios jurídicos que se han creado producto de la negociación entre el Estado y su aparato de
gobierno, y el SNTE y su dirigencia, como es el caso de la LGE.
La dirigencia del SNTE ha sustentado su poder sobre sus bases gracias a características propias que le
son benéficas para ciertos intereses particulares: el libre manejo de las cuotas que la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público (SHCP) descuenta a los trabajadores de la educación y transfiere a la cúpula
sindical; fuertes relaciones personales que los miembros de la dirigencia sindical mantienen con
gobernadores y secretarios de estado, así como con autoridades educativas en los distintos niveles de
gobierno; el manejo de los recursos que se obtienen de los bienes muebles que forman parte de la
estructura sindical, como son centros de descanso y esparcimiento, tiendas comerciales, hoteles, entre
otros.
Desde sus inicios, la dirigencia del SNTE comenzó a fijar las posturas que privilegiaría frente a su
relación con las autoridades educativas. Por una parte, dejaba ver que era una agrupación que se
encontraba alineada al gobierno central y que podía mantener controlados y subordinados a sus
agremiados para apoyar al partido hegemónico de aquellos años, el PRI, particularmente durante los
procesos electorales, aunque a cambio de ciertos beneficios y prebendas políticas. Por otra, también
mostró que el SNTE es un actor con gran peso y fuerza, y que si la SEP no lo tomaba en cuenta a la hora
de fijar la política educativa nacional, se enfrentaría a una estructura gremial que podría frenar las
transformaciones sobre el SEM, sobre todo cuando aquellas reformas atentaran contra el propio
gremio magisterial.36 De este modo, el poder de negociación que fijó el SNTE con las autoridades
educativas le permitió hacerse de ciertos puestos dentro de la administración de la educación, tanto a
nivel nacional como local.
100 organizaciones de la sociedad civil exigieron la entrega completa del padrón de docentes y la eliminación de las comisiones sindicales.
36 Al respecto, Ricardo Raphael afirma que “el conglomerado magisterial representa una fuerza bastante significativa, capaz de paralizar al país si se organiza y participa en un esfuerzo social por defender sus intereses. Las movilizaciones de 1989 dejan ver la capacidad que los maestros y empleados administrativos tienen para presionar a sus dirigentes y a las autoridades para que estos atiendan sus voluntades.” (2007: 47-48).
55
Investigadores especialistas en el campo educativo, en el sindicalismo mexicano, y sobre todo, en las
relaciones entre el SNTE y la SEP han documentado la infiltración del sindicato sobre las estructuras
administrativas y políticas dentro de los gobiernos federal y locales. Según Aurora loyo (1991), a finales
de la década de 1980 el SNTE mantenía bajo su influencia a 20 mil mandos intermedios al interior de la
SEP, 500 presidencias municipales, 16 diputaciones federales, 42 legislaturas locales, 2 senadurías de la
república (Carlos Jonguitud Barrios y Antonio Aguilar Jaimes), y una delegación política en la capital del
país (Elba Esther Gordillo).
El poder que el SNTE ha logrado ejercer sobre el ámbito educativo, ha sido producto de la capacidad de
cooperar, negociar y presionar a las autoridades educativas, a la hora de fijar la política en este sector.
Ese poder ha crecido en la medida en que el sindicato ha aumentado su capacidad de influencia sobre
la administración del subsistema de educación básica, sobre todo porque “la imbricación e intercambio
político [entre la SEP y el SNTE] significaron la posibilidad de reproducir las relaciones de
representación, gestión y dominación sobre sus agremiados, lo cual facilitaba los arreglos burocráticos
centralizados, monopolizaba los beneficios que habrían de distribuirse y hacía de esa imbricación un
recurso de dominio en la medida en que los liderazgos sindicales –sobre todo los intermedios – se
fundían y confundían con las funciones y atribuciones de los cargos burocráticos estatales que
ocupaba” (Reséndiz, 1992:24).
La fuerza de la dirigencia sindical para movilizar a sus bases, y así “amenazar” a las autoridades
educativas con paralizar el funcionamiento del sector educativo, le ha funcionado como mecanismo de
negociación/control sobre los posibles cambios y transformaciones en el SEM que los gobiernos
pudieran intentar llevar a cabo, pero que implicaría atentar contra los intereses particulares de la
cúpula sindical. Las discusiones sobre modificaciones en el sector educativo necesariamente se han de
llevar a cabo con la anuencia de la dirigencia sindical, si es que los gobiernos no quieren enfrentarse
contra una barrera gremial que, posiblemente genere más negativos que beneficios a los gobiernos.
Otro elemento de control político que le ha sido favorable al SNTE ha sido el escalafón, mecanismo que
le ha dado mayor margen de acción sobre los procesos de evaluación de los maestros. El escalafón le
permitió a la dirigencia sindical desarrollar dispositivos de control sobre los docentes, ya que se generó
una relación clientelar entre los dirigentes sindicales y los maestros. Aquellos maestros que pretendían
acceder a otros puestos de mayor nivel tenían, y aun tienen, que atravesar por un conjunto de
procesos en los que se hacen manifiestas muchas trabas y procesos que implican corrupción para
poder acceder a oportunidades de asenso.
En 1992, junto con el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, se gestó la
Carrera Magisterial, un elemento de la política educativa a través del cual se buscaba eliminar, o por lo
menos disminuir, los efectos del escalafón tradicional. La idea fue implementar un esquema diferente
al funcionamiento del escalafón, en el cual se privilegiaran criterios de desempeño docente. No
56
obstante, el escalafón tradicional no ha desaparecido, y actualmente tanto Carrera Magisterial como el
proceso de escalafón manifiestan deficiencias, trabas y corrupción en su ejecución.
Frente a la búsqueda de oportunidades para mejorar sus condiciones de trabajo, y con ello su beneficio
económico, los docentes se enfrentan a ciertas condiciones que los representantes sindicales, e incluso
las autoridades educativas, establecen como juegos de lealtades, relaciones clientelares y corruptelas a
cambio de ofrecerles su apoyo. Pero a demás, es importante mencionar que existe un interés no
menor por parte de algunos maestros para incorporarse a la estructura de la organización gremial en el
sentido de hacer carrera política dentro del SNTE, ya que ello les representa oportunidades más
efectivas y rápidas para obtener beneficios, por el hecho de hacerse de contactos que los acerquen a
las autoridades sindicales, las cuales los pueden considerar para ofrecerles su apoyo para obtener
puestos y seguridad de empleo.
DISPUTAS INTERNAS: LA ANTIDEMOCRACIA SINDICAL.
El SNTE, desde siempre, ha operado bajo mecanismos de centralización del poder. Las propias
condiciones en las que surgió, la búsqueda por unificar a los maestros de base, el apoyo que los
dirigentes sindicales han recibido desde el gobierno federal, y el amplio poder, tanto político como
económico que otorga su estructura sindical, han beneficiado a la dirigencia del SNTE para operar de
esa manera.
A lo largo de su historia los maestros se han organizado y le han manifestado a los gobiernos, a través
de diversos mecanismos de organización y protesta, sus inconformidades sobre las deficiencias que
presentan a la hora de realizar sus labores docentes, al mismo tiempo que han pedido mejoras sobre
sus condiciones económicas debido a los bajos salarios que han percibido, y al aumento de precios en
los bienes de consumo básico. Pero además, los maestros también se han organizado para
manifestarse contra sus propios dirigentes sindicales. Los docentes han sido contundentes cuando se
manifiestan a favor de la democratización al interior de su sindicato, petición que ya tiene mucho
tiempo dentro de las exigencias de los maestros de base. Las prácticas antidemocráticas y las
corruptelas que se desarrollan dentro del SNTE a la hora de asignar los puestos estratégicos dentro de
la estructura de la organización gremial han sido motivo de efervescencia social.
A pocos años del surgimiento del SNTE se comenzaron a hacer presentes mecanismos
antidemocráticos y métodos de corrupción a la hora de asignar los puestos de dirección tanto en el
CEN como en los CES. Por ejemplo, en la década de 1950 se observaron pugnas en los altos círculos del
SNTE durante el proceso de reacomodo que se desarrolló en todas las secciones sindicales en el país.
Cuando Manuel Sánchez Vite dejó la secretaría general del CEN del SNTE, en 1955, lo sustituyó Enrique
W. Sánchez, quien gozó del apoyo del presidente Ruiz Cortines, y quién representaba una alternativa
diferente al grupo que simpatizaba con el anterior Presidente de México, Miguel Alemán Valdés (1946-
19529), y de Jesús Robles Martínez, quien había logrado desarrollar un amplio poder dentro de la
57
estructura sindical (Loyo; 1979). Esta forma de asignar a los nuevos dirigentes sindicales reforzó las
manifestaciones y luchas que los maestros de algunas secciones sindicales venían desarrollando en
esos años.
La disidencia sindical.
Al interior de la estructura del gremio las decisiones son tomadas desde la cúpula sindical y estas han
de ser transferidas a manera de cascada del CEN hacia los CES, quienes cuentan con un margen menor
para tomar decisiones. Esta manera de ejercer el poder ha dotado a la dirigencia nacional del gremio
de un gran control sobre los dirigentes seccionales, y ello se transfiere hacia las bases.37 Esta forma de
actuar de los líderes también ha ocasionado importantes movimientos de oposición por parte de los
agremiados, lo que ha traído costos políticos relevantes para la dirigencia sindical, pero también para
las autoridades educativas, las cuales han tenido que padecer grandes movilizaciones de maestros,
quienes, entre sus peticiones más importantes sobresale el reclamo por una democratización efectiva
de su sindicato. 38
La prolongada permanencia de los dirigentes del SNTE, ya sea de manera formal o a través de sus
subordinados, ha generado el descontento de las bases y de algunos dirigentes locales que se oponen
a la manera centralizada de ejercer el poder por parte de la cúpula sindical, quienes más que
representar los intereses de sus agremiados, persiguen la satisfacción de sus intereses particulares,
utilizando la estructura del sindicato para tales fines. El movimiento más importante de esta
manifestación opositora se desarrolló a finales de la década de 1970, cuando un grupo de líderes
sindicales logró concentrar un gran número de maestros de base que se oponían a la forma tradicional
en que la dirigencia sindical, encabezada por Carlos Jonguitud Barrios, tomaba las decisiones y ejercía
el poder desde el CEN.
En 1979, se constituye la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE), un
movimiento de dirigentes sindicales y maestros disidentes que representaban un ala disidente del
SNTE. La CNTE “se definía a sí misma como fuerza democrática e independiente, que luchaba dentro
del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), claramente diferenciada de Vanguardia
37 Esta centralización que se ejerce desde el CEN sigue vigente. En la entrevista realizada al miembro del SNTE arriba citada, él me comentó que actualmente, aparte de las negociaciones que el sindicato hace con la SEP para determinar las acciones en todo el país, cada entidad tiene sus negociaciones en las cuales cada estado con su sección se sientan a dialogar, pero cada sección le plantea al CEN lo que piensa negociar con los gobernadores de los estados para que la dirigencia determine la postura en la que se buscaran entablar dichas negociaciones. El centralismo mediante el cual opera el SNTE es evidente. 38 Los movimientos más significativos comenzaron a desarrollarse principalmente en la década de 1970, pero actualmente siguen llevándose a cabo importantes movilizaciones de maestros disidentes. Por ejemplo, en los meses de mayo y junio de 2012, maestros disidentes realizaron marchas, plantones y paros de labores en las ciudades de Oaxaca, Michoacán, Morelos, Chiapas y D.F., quienes pedía, entre otras cuestiones, la salida de Elba Esther Gordillo de la dirigencia del SNTE, pues afirmaban que su liderazgo en el sindicato era ilegítimo, además de que ella ha ejercido un poder centralizado desde la dirigencia del gremio.
58
Revolucionaria y los partidos políticos.” (Hernández; 2009:6).39 En sus primeros años de vida, la CNTE
logró formarse como un actor relevante que se oponía a la manera centralizada en que se organizaba
el SNTE y se elaboraba la política educativa.
En la década de 1970 el malestar que aquejaba a los maestros y demás trabajadores del ramo era por
la insatisfacción de las demandas salariales que solicitaban, pero también por el autoritarismo con el
que los dirigentes sindicales manejaban los asuntos de sus agremiados (Raphael; 2010). A finales de la
década de 1970 y principios de los 80 los maestros, que observaban la falta de solución a los problemas
que los aquejaban y el desempeño de los dirigentes sindicales con tintes autoritarios que buscaban
callar sus voces, comenzaron a agruparse en movimientos disidentes y a movilizarse como protesta por
sus condiciones laborales y la representación de sus líderes sindicales. La CNTE fue la expresión más
viva de aquel malestar que los disidentes de aquellos años tenían sobre la cúpula sindical.
Los movimientos de los maestros de base que se desarrollaron en algunas entidades durante las
décadas de 1970 y 1980 fueron impulsados por los efectos que la crisis económica arrojaba sobre los
sueldos de los maestros y sobre las condiciones en las que ejercían su labor; pero también, y quizás con
mayor relevancia, fue la búsqueda de la democratización al interior del SNTE y el amplio descontento
que se tenía desde las bases respecto a las prácticas que Vanguardia Revolucionaria estaba
desarrollando para mantener el control y avasallamiento sobre los mandos medios del SNTE, y en
general, sobre los trabajadores de la educación. Como apuntó Aurora Loyo, “los maestros disidentes
pusieron en juego una gran capacidad de movilización y de experiencias acumuladas a través de años
de lucha; la caída de Jonguitud fue en gran medida un triunfo suyo y les abrió una capacidad de
interlocución que no habían logrado antes” (1990:34).
Recientemente también se han creado agrupaciones paralelas al SNTE. Por ejemplo, en 2004 se otorgó
el registro al Sindicato Independiente de trabajadores de la Educación de Tabasco.40 Aunque la
creación de este sindicato fue más por cuestiones políticas que por presiones de los disidentes, el
hecho adquirió importancia y se fue extendiendo a otros estados.41
Desde la corriente institucional del SNTE se ha hecho ver que la percepción que ellos tienen sobre la
disidencia sindical es de tolerancia a conveniencia.42 La realidad ha mostrado que el SNTE, a pesar de
39 Vanguardia Revolucionaria fue un grupo hegemónico dentro del SNTE creado por el entonces dirigente del gremio, Jesús Robles Martínez, quien lo utilizó como un instrumento institucional a través del cual estableció una corriente integrada por voluntades incondicionales a su figura de líder magisterial. Esa corriente se convirtió en un mecanismo a partir del cual el Estado controló más eficazmente a la masa de maestros mexicanos (Raphael; 2007). 40 La creación del Sindicato Independiente de Trabajadores de la Educación de Tabasco surgió a partir de la disputa al interior del PRI entre Roberto Madrazo y Elba Esther Gordillo. 41 Para conocer más sobre el surgimiento y desarrollo de agrupaciones paralelas al SNTE, ver: Ornelas, C. (2011), “los idos del SNTE”, en Revista El Cotidiano, Núm. 168, julio-agosto, México, Pp. 61-68. 42
En el marco de la firma del acuerdo entre la SEP y el SNTE para reformar el programa de estímulos a docentes Carrera Magisterial en mayo de 2011 en el Complejo Cultural Universitario de Puebla, la lideresa sindical Elba Esther Gordillo afirmó que “la sociedad le debe al sindicato la paz social y la tranquilidad, aunque todavía haya maestros que aún no entienden
59
que ha manifestado su rechazo y oposición hacia los maestros disidentes, y principalmente hacia la
CNTE, en algunas ocasiones ha llevado a cabo acciones en las que utilizada la fuerza movilizadora de la
disidencia sindical para obstaculizar aquellas acciones que los gobiernos han pretendido llevar a cabo
sobre el sistema educativo, y que afectan los intereses del SNTE. Por ejemplo, como un hecho inédito,
en los primeros días del mes de mayo de 2012, el SNTE y la CNTE, pese a sus grandes diferencias,
cerraron filas sobre una causa común: oponerse a la evaluación docente. Los maestros de ambas
agrupaciones se manifestaron en la Ciudad De México contra la evaluación universal. 43
Al respecto, por parte del SNTE, Juan Díaz de la Torre, secretario ejecutivo, declaró que hacen falta
instrumentos mejor diseñados para contar con condiciones para aplicar el examen de evaluación
docente. En tanto, Francisco Bravo, líder disidente de la sección 9 de la CNTE, afirmó que los maestros
afiliados a la Coordinadora llevarían a cabo una serie de protestas por varias entidades de la república,
hasta que se atendieran sus demandas, entre ellas la cancelación de la ACE, que incluye la evaluación
universal.
No dudo que el SNTE en verdad se oponía a la evaluación universal; así lo ha declarado enfáticamente
la líder magisterial, Elba Esther Gordillo. Pero considero que lo que la dirigencia del SNTE ha buscado es
utilizar los movimientos de protesta de la disidencia magisterial agrupados en la CNTE para encarecer
su nivel de negociación frente al gobierno federal. Es curioso observar como los maestros del SNTE
incitan a los docentes disidentes a movilizarse, y días después La maestra Elba Esther Gordillo declara
que “ya estuvo bueno que se deje a los niños sin clases por intereses grupales y políticos”.44
Por otro lado, en lo que se refiere a los maestros integrantes de la CNTE, me parece que la disidencia
sindical en realidad no busca terminar con la cultura corporativa, clientelar y patrimonialista que aún
sigue enraizada en el SNTE. Los maestros de Oaxaca, Guerrero, Chiapas, Michoacán, D.F., Morelos y
otras entidades, que pertenecen a la CNTE, y que frecuentemente abandonas las aulas y toman las
calles, también se oponen a la modernización del sistema educativo y obstaculizan el establecimiento
de nuevas prácticas que privilegien un sistema de méritos y que favorezcan el futuro de la educación
nacional. 45
que no son las marchas, ni las tomas de las oficinas, que no es gritando ni perjudicando nuestra imagen de maestro como se define la educación pública”. Milenio Diario, jueves 11 de mayo de 2011, “Gordillo da espaldarazo a administración federal”. La maestra Gordillo se refería a los maestros disidentes que en esas fechas realizaban marchas y paros de labores. 43 Reforma, 15 de marzo de 2012, “Resisten examen SNTE y CNTE”. 44Milenio Diario, 6 de junio de 2012; Como respuesta a las movilizaciones y paros de labores que desarrollaron los maestros disidentes, la dirigencia del SNTE desarrolló una campaña para distinguir al sindicato oficial de la CNTE. En los medios de comunicación se observaron diversos anuncios bajo el tema “El afán educativo”, en los que el SNTE resaltaba su interés por elevar la calidad de la educación, y pedía distinguir entre los maestros pertenecientes a la CNTE, con “C”, y los maestros del SNTE, con “S”. 45
En junio de 2012 el secretario general del Comité Ejecutivo Nacional Democrático del SNTE, Artemio Ortiz, declaró que ya sumaban más de 150 mil los amparos presentados por los integrantes del magisterio en contra de la evaluación universal. El dirigente indicó que el plan de movilizaciones que llevaría a cabo el movimiento disidente contemplaba acciones para evitar
60
Por ejemplo, en los meses de mayo y junio de 2012 maestros disidentes afiliados a la CNTE realizaron
una serie de manifestaciones en varias entidades de la república mexicana en las que pedían la
cancelación de la aplicación de la prueba Enlace, la salida de la lideresa sindical Elba Esther Gordillo, y
la cancelación de la evaluación universal a los docentes, entre otros. Y aunque ha habido casos en que
los maestros disidentes plantean alternativas para sustituir las acciones emprendidas por el gobierno,
como es el caso de los maestros disidentes de Oaxaca, en realidad la mayoría no ha logrado construir
alternativas para complementar los planteamientos de política pública que en materia educativa se
han venido elaborando.46
Aclaro. Admito que los maestros disidentes están en su derecho de realizar actividades a partir de las
cuales manifiesten sus inconformidades respecto a sus condiciones de trabajo, sus diferencias en
cuanto a la elaboración e implementación de los instrumentos de política educativa, como es la
evaluación universal, entre otros; mucho más si ellos dan argumentos reales y efectivos a partir de los
cuales justifiquen su actuar. Lo que creo, es que la forma en que desarrollan sus protestas no favorece
en nada al SEM. Al contrario, realizar paros y huelgas reiteradamente, frena el progreso educativo.
Además, me parece que hace falta que los maestros disidentes trabajen más en proponer alternativas
que pudieran sustituir aquellas cosas a las cuales se oponen. Pedir la cancelación de la prueba ENLACE,
de la Evaluación docente y de Carrera Magisterial, sin proporcionar otras alternativas que las
sustituyan, es pedir que no se eliminen las prácticas clientelares, patrimonialistas y corporativas en las
que ha navegado la educación básica mexicana.
En los últimos años hemos visto como las acciones de protesta llevadas a cabo por los maestros
disidentes los han desprestigiado bastante. En las notas periodísticas de los meses de mayo y junio de
2012 los padres de familia de los estudiantes de los estados afectados, y la mayoría de la opinión
pública en general, se manifestaban en contra de las actividades de protesta que los maestros
disidentes realizaban, y se decía que cada año dichos maestros paralizaban las ciudades de esas
entidades, además de que estaban perjudicando a la educación nacional. El desprestigio de los
maestros disidentes es evidente, y si no logran replantear sus posturas y acciones, lo más probables es
que el SNTE, los gobiernos y la sociedad en general sigan viendo con malos ojos su actuar.
Es necesario que los grupos disidentes, y en particular la CNTE, transformen su actuar y establezcan
escenarios alternativos a la confrontación. Si bien la lucha que han llevado a cabo a través de
la aplicación de la prueba ENLACE, impedir que se realice la prueba para la CM, y frenar la evaluación universal en todo el país. En Oaxaca y Chiapas, los maestros disidentes lograron acordar con los gobiernos locales que no se aplicaría la evaluación universal; (La Jornada, viernes 1 de junio de 2012). 46 En el mes de mayo de 2012 los maestros disidentes de Oaxaca llevaron a cabo un plantón en la plancha del zócalo de la Cd. De México con la finalidad de presionar a los gobiernos local y federal para que se cancele la ACE y se reconozca en el Congreso local su iniciativa de ley para aplicar el Plan por la Transformación de la Educación en Oaxaca propuesto por la sección 22 del SNTE. Los maestros disidentes de Oaxaca han declarado que están a favor de las evaluaciones, pero estas no pueden aplicarse de forma estandarizada en la entidad, ya que las condiciones locales son diferentes en sus características del entorno social y cultural.
61
manifestaciones, marchas, plantones y paros de labores, en cierta medida les han resultado efectivas,
tienen que ser cuidadosos en su manejo, ya que actualmente esos mecanismos han generado un
desgaste bastante importante dentro de la percepción de la sociedad, además de dotar a la dirigencia
del SNTE de herramientas para desprestigiarlos frente a la opinión pública. Igual de importante es la
capacidad que la disidencia sindical tenga para ejercer presión y desarrollar actividades en contra de
los vicios en los que el SNTE y su dirigencia han caído, sin que ella misma reproduzca esas actividades
que tanto ha criticado.
EL PODER DE LOS DIRIGENTES SINDICALES.
Pese a que el SNTE cuenta con la dirección del CEN y de Comités Ejecutivos Seccionales (CES) para
representar a sus agremiados, a lo largo de su historia el sindicato ha estado dominado por tres grupos
de poder. De 1949 a 1972 Jesús Robles Martínez ejerció el control del gremio; de 1972 a 1989 la
conducción del sindicato estuvo en manos de Carlos Jonguitud Barrios; y de 1989 hasta nuestros días el
poder del SNTE ha estado dirigido por Elba Esther Gordillo Morales. A lo largo de más de 60 años “tres
grupos han dominado dentro del SNTE, con liderazgo carismático al frente. Esos líderes – por la
vigencia de la no reelección plasmada en los estatutos – solo ocupaban la secretaría general por un
periodo, pero institucionalizaban el ejercicio del poder sindical en su persona, muchas veces valiéndose
de medios ilegítimos. (…) hasta el 2004, cuando Elba Esther Gordillo modificó los estatutos y se hizo
elegir presidenta” (Ornelas; 2006:233). Las tres figuras líderes lograron hacerse de un amplio poder
político y sentaron las bases para colonizar las estructuras del SEM.
Jesús Robles Martínez.
Desde su llegada a la Secretaría general del SNTE en 1949, Jesús Robles Martínez contó con el apoyo
del presidente Miguel Alemán. La designación del líder magisterial poco tuvo que ver con el ejercicio
democrático de elección de las bases sobre sus dirigentes. Así lo hizo ver en 1961 el Movimiento
Revolucionario del Magisterio (MRM), quien denunció cómo en el II Congreso Nacional de SNTE llevado
a cabo del 28 de febrero al 3 de marzo de 1949 en Acapulco, Guerrero, Robles Martínez fue impuesto
como secretario general del SNTE con la amplia complacencia del presidente Alemán.47 A parir de ese
momento, Jesús Robles Martínez comenzaría a desarrollar una estrategia para incorporarse a la
oligarquía que en aquellos años ostentaba el poder en México.
Diferentes órganos como el MRM, Política y Punto Crítico, lanzaron diversas denuncias en relación a las
actividades de Robles Martínez. Por ejemplo, el MRM afirmó que:
“a cambio de no hacer nada a favor de los maestros, Robles Martínez fraguó fabulosos negocios personales tanto con las cuotas sindicales como con el financiamiento de la Dirección de Pensiones, convirtiéndose en fraccionador de lo que hoy son las colonias el Rosedal y
47 Movimiento Revolucionario del Magistrio, Materiales de discusión del Primer Congreso del MRM (qué ha sido, qué es y qué debe ser el SNTE), 1961, citado por, Aurora Loyo, El movimiento…Op. Cit.
62
Unidad Modelo, haciendo una gigantesca estafa negociando con la necesidad de los maestros; además montó otra enorme estafa: los descuentos por varios años para el fantasma Hospital fájer, cuyo edificio ha sido adquirido últimamente y acondicionado por el ISSSTE como Centro Médico 20 de Noviembre, para toda la burocracia. Con todos esos y otros negocios Robles Martínez se ha hecho millonario en poco tiempo. Por otra parte sigue manejando a su arbitrio el tesoro del sindicato que emplea en su provecho y en el de su “gang”, empleándolo, entre otras cosas, para corromper a los líderes seccionales, lo que le permite mantener su bota sobre el SNTE desde hace 12 años…” (MRM, 1961:4)
El liderazgo de Jesús Robles Martínez también fue beneficiado por los saldos que dejó el movimiento
magisterial de 1958 en el Distrito Federal, cuando la sección IX, opositora a la dirigencia sindical, se vio
debilitada junto con el grupo de Sánchez Vite. Aurora Loyo (1991), en un excelente ensayo en el que
analiza los ámbitos de negociación del SNTE, afirma que Robles Martínez contaba con todas las
relaciones que en aquellos años le podían ser benéficas para su fortalecimiento como hombre fuerte
del sindicato. Por ejemplo, Robles Martínez fue diputado federal, líder de la Federación de Sindicatos
de Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE), y director de BANOBRAS.
La presencia de los líderes del SNTE dentro de la estructura estatal, y en específico, la figura de Robles
Martínez al interior del aparato gubernamental, dejaban ver la organicidad que existía entre el
sindicato y el partido hegemónico, pero también entre aquel y las instancias de gobiernos.
Carlos Jonguitud Barrios.
La fuerte centralización con la que se llevaban a cabo las actividades del SNTE bajo el mando de Jesús
Robles Martínez provocó que el 22 de septiembre de 1972 se diera un golpe político dentro del
sindicato; el movimiento estuvo encabezado por Carlos Jonguitud Barrios. A través de este golpe sobre
la dirigencia del SNTE se destituyó al secretario general Carlos Olmos y se eligió a Jonguitud Barrios
como su sucesor. Este último logró mantenerse al mando del sindicato por diecisiete años, haciéndose
de una gran fortuna económica y política.
La llegada de Jonguitud Barrios también contó con el apoyo de la presidencia. El acercamiento que este
dirigente sindical tuvo con el presidente Luis Echeverría fue bastante conocido. Además, Jonguitud
Barrios fue gobernador de San Luis Potosí y senador de la República por ese estado, director general
del ISSSTE durante el gobierno de López Portillo y secretario de organización del CEN del PRI (Raphael;
2007). Estos elementos le fueron benéficos para establecer relaciones de poder con actores
estratégicos dentro del sistema político mexicano, y así hacerse de instrumentos a través de los cuales
lograr ampliar su dominio sobre las bases magisteriales, e incluso sobre algunas autoridades
educativas, sobre todo en algunas entidades federativas.
La fuerza con la que contó el líder magisterial para hacer frente a las transformaciones que las
autoridades educativas buscaban impulsar en beneficio de la educación nacional, pero que atentaban
contra los intereses de la dirigencia sindical, comenzó a causar desesperación en las autoridades y a
63
estancar los procesos de modernización que los nuevos tiempos y los cambios globales exigían sobre el
ámbito educativo. Es cierto que el poder que la dirigencia sindical ejercía sobre sus bases permitió
mantener por mucho tiempo el control de los agremiados, pero dicho poder no fue utilizado “para
obtener beneficios para el conjunto de la corporación, sino en forma de prebendas y cuotas de poder
para el grupo. Estos beneficios se obtuvieron, en ocasiones, en abierta oposición con los intereses de
las autoridades de la SEP quienes en sus negociaciones con Vanguardia acababan por ver desvirtuadas
las directrices que en materia administrativa o educativa deseaban imponer.” (Loyo, 1990:32).
Los cambios y transformaciones que se fueron desarrollando en la política nacional y en la dirección
que los gobiernos daban a su ejercicio, así como las condiciones de crisis económica que el país vivió en
la década de 1980, comenzaron a arrojar condiciones adversas para la cúpula sindical. Si la dirigencia
del SNTE no obtenía del gobierno y de las autoridades educativas aquellos beneficios para ofrecer a sus
dirigentes y cuadros medios, comenzaba a ser difícil mantener un amplio control sobre estos últimos, y
en consecuencia sobre las bases, ya que no estaban obteniendo los beneficies esperados.
Para la década de 1980, dentro del SNTE existían dos características que sobresalían en la organización.
Por un lado, se visualizaba un fuerte dominio de la dirigencia sindical por parte del grupo encabezado
por Jonguitud Barrios, a quien se le llegó a rendir culto a su personalidad, y un amplio control del
sindicato desde la organización Vanguardia Revolucionaria, también encabezada por el líder sindical, y
a través de la cual se intentaba mantener el control sobre las bases.48 Por el lado, se hacía más visible
el descontento de los trabajadores de base quienes se organizaban y protestaban en contra de la
dirigencia sindical, buscando la apertura del SNTE e intentado democratizar los procesos internos, así
como mejoras en sus salarios y condiciones de trabajo.
Las condiciones en las que se movía Jonguitud Barrios eran distintas a aquellas en las que Robles
Martínez actuó. México transitaba por una serie de cambios en su manera de ejercer el gobierno, así
como en las formas de hacer política. Las presiones internacionales y la llegada al gobierno de
representantes con ideas más afines a los nuevos tiempos, despertaron tensiones entre la dirigencia
sindical y la presidencia de la República. Además, el fortalecimiento de la disidencia magisterial,
principalmente aquella que se conglomeraba en la CNTE en diversos estados como Chiapas, Morelos y
Oaxaca, hicieron que la dirigencia del SNTE se enfrentara a procesos de negociación con estas fuerzas
que pujaban por debilitar a la cúpula sindical.
Cuando Carlos Salinas de Gortari llega a la presidencia, las condiciones en las que se encontraba el
magisterio manifestaban una fuerte debilidad en el control que Vanguardia Revolucionaria ejercía
sobre sus bases, y en particular sobre aquellos movimientos magisteriales que se oponían a la
dirigencia sindical y que buscaban mejorar sus salarios y sus condiciones de trabajo. Cierto es que la
48
Alberto Arnaut (1989) afirma que en 1978 todos los comités seccionales pertenecían a Vanguardia Revolucionaria, al igual que la mayoría de las delegaciones, así como aquellos profesores que ejercían la representación de cada escuela, lo que le permitió a dicha organización construir una estructura de control fuertemente articulada y paralela al SNTE.
64
coyuntura le fue favorable al Presidente Salinas de Gortari para pedirle a Jonguitud Barrios su renuncia
y así intentar articular al gremio magisterial a favor de los ideales del gobierno. Por ello, en 1988 el
entonces Presidente Salinas destituye a Jonguitud Barrios de su cargo al frente del SNTE y le da el visto
bueno a La maestra Elba Esther Gordillo para sustituirlo.
Elba Esther Gordillo Morales.
La llegada de Elba Esther Gordillo Morales a la dirigencia del SNTE fue gracias a su vinculación con el
círculo cercano del salinismo que a finales de la década de 1980 comenzaba a gobernar en nuestro
país. Así lo documenta Ornelas cuando afirma que “A pesar de que la señora Gordillo asegure que ganó
su puesto por medios legítimos, para nadie es un secreto que el presidente Salinas, a sugerencia de
Manuel Camacho, entonces uno de los consejeros distinguidos del presidente, la designó como nueva
secretaria general del CEN, en abril de 1989.” (2012: 39).49
Aunque el nombramiento formal de la maestra como líder magisterial en 1989 se dio en un contexto
de adversidad política, desde que tomó posesión de la secretaría general del SNTE supo mover los hilos
del poder para construir su bunker, y así fijar un andamiaje político desde el cual ha podido
mantenerse a flote muy activamente en la política nacional. Aun cuando la han sucedido Humberto
Dávila Esquivel, Tomás Vázquez Vigil, Rafael Ochoa Guzmán, y Juan Díaz de la Torre, todos ellos no han
sido más que figuras tras de las cuales ha mandado la maestra Gordillo. No obstante, como ya
mencionamos, en 2004 mandó reformar los estatutos del SNTE e instituyó la figura de la presidencia, la
cual ella asumió directamente. Pero además, en julio de 2007 el Consejo Nacional del SNTE acordó su
reelección por tiempo indefinido.
Elba Esther Gordillo tiene una larga historia dentro de la estructura del SNTE, y ha logrado ser
considerada como uno de los personajes más importantes en el sindicalismo mexicano. Como líder
sindical, la maestra ha visto desfilar por la SEP a los secretarios Manuel Bartlett, Ernesto Zedillo,
Fernando Solana, José Ángel Pescador, Fausto Alzati, Miguel Limón, Reyes Tamez, Josefina Vázquez,
49 El 27 de abril de 2012, en el marco del Seminario “México: ¿Momento de decisión?” que organizó la FLACSO México y el Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM, tuve la oportunidad de preguntarle a Manuel Camacho ¿Cuáles fueron los elementos determinantes que él observó en Elba Esther Gordillo para proponerla como secretaria general del SNTE? Camacho me dijo que a él le “tocó ser el negociador del conflicto de [19]89 entre el SNTE y la Coordinadora, y tengo la satisfacción de que no hace mucho tiempo (…) en la presentación de la historia de la Coordinadora, se dijo que si no hubiera sido por la participación de tu servidor ese movimiento hubiera terminado en una represión (...) Entonces estábamos ante un problema de cómo resolvías un conflicto social gremial. Creo que el tema del magisterio y del SNTE se complicó cada vez más en la medida en que tuvo mayor peso en las decisiones del gobierno. Con toda la enemistad que yo tengo con el ex presidente Zedillo, (…) [él] nunca le dio el mismo margen de poder a la profesora que el margen de poder que le dieron las siguientes administraciones. Y luego vino la complicación con las intervenciones electorales que conocemos del magisterio. Pero con la misma claridad te digo que quien considere que si se quita a la profesora como se quitó a la Quina se van a resolver todos los problemas del magisterio, me parece que sería una respuesta en todo caso incompleta”. Cuando analizaba la respuesta de Camacho, lo menos que observé fue claridad en su respuesta. Y a pesar de que no me respondió lo que le pregunté, si dejó ver que en la lectura que él hace sobre el problema de la imbricación del SNTE sobre la SEP, contempla como parte de la solución aplicar un “quinazo” a la maestra Gordillo.
65
Alonso Lujambio y José Ángel Córdoba; diez secretarios de educación pública y una sola líder sindical
(Cano, Aguirre; 2011).
Uno de los más importantes trabajos que ha llevado a cabo Elba Esther Gordillo ha sido las
modificaciones que le ha hecho a los documentos básicos del sindicato. En 1992, Marcelo Ebrard,
Ignacio Marván y Joel Ortega, por instrucciones del entonces Jefe del Departamento del Distrito
Federal, Manuel Camacho Solís, acudieron a casa de La maestra Gordillo para elaborar los nuevos
estatutos del SNTE (Raphael; 2007). En esos nuevos estatutos se sentaron las bases para que la cúpula
sindical pudiera controlar toda la estructura gremial. Se dio la impresión de que el SNTE se estaba
renovando, y que los años venideros serían de apertura y transparencia. Sin embargo, la estructura se
mantuvo fuertemente centralizada y se dejó de lado la democratización de la vida laboral de los
docentes.
La maestra Gordillo llevó a cabo acciones que le permitieran consolidarse en el poder dentro del SNTE,
y a través de él colonizar las áreas significativas del sistema educativo. Siguiendo a Ornelas, la maestra
ha logrado asentar su poder mediante acciones estratégicas, ya que “promovió revisiones internas con
el fin de legitimar su liderazgo; formó su propia corriente (la institucional) y negoció con grupos
disidentes, suprimió de los estatutos la afiliación forzosa al PRI (pero eso no desmanteló el
corporativismo); puso en marcha la Movilización nacional por la educación, constituyó la Fundación
SNTE para la Cultura del Maestro, a cuyo patronato invitó a políticos, periodistas y académicos de
prestigio (…)” (2008: 455).
Además, a lo largo del tiempo que Elba Esther ha estado al frente del sindicato de maestros, ha
construido una enorme estructura de poder político en la cual ha colocado a sus aliados en puestos
estratégicos dentro del aparato de gobierno, a través del cual ha ejercido su poder en el sistema
político mexicano. La lideresa magisterial también ha colocado a figuras cercanas a ella en posiciones
estratégicas dentro de las instituciones electorales. Según John Ackerman, la maestra Elba Esther fue
quien hizo consejero presidente del IFE a Luis Carlos Ugalde, cuando era coordinadora de los diputados
del PRI. 50 Ello le sirvió para amortiguar el proceso de creación de su partido político: el Partido Nueva
Alianza (PANAL). El PANAL obtuvo su registro el 14 de julio de 2005, frente a críticas de los partidos de
izquierda PRD y Partido del Trabajo (PT) que afirmaban que el PANAL era ilegal, ya que había realizados
afiliaciones colectivas y acarreos durante sus asambleas constitutivas. No obstante, la maestra había
colocado a sus cercanos dentro de la estructura del aparato electoral, y los consejeros electorales que
debían su puesto a La maestra respaldaron el registro del PANAL.
Así, en 2005 la lideresa magisterial, Elba Esther Gordillo, fundó su propio partido político. Él ha sido un
elemento más que la dota de poder político y económico. Claro, además del SNTE. Desde 2005 Nueva
50 La Jornada, 11 de julio de 2011, John Ackerman: “IFE elbista”.
66
Alianza ha recibido mil 514 millones de pesos.51 Lo que le interesa a La maestra es defender su dinero,
esos cientos de millones de pesos que recibe a través de su partido. La prioridad durante las jornadas
electorales ha sido mantener el registro y seguir engrosando los dineros.
Con el transcurso de los años, lo que pudimos observar fue una habilidad política por parte de La
maestra para adaptarse a las transformaciones que ocurrían en el contexto nacional, a partir de la cual
ha logrado subsistir como jefa máxima del SNTE, además de dotarse a través de la estructura del
sindicato de un amplio poder político y económico. Elba Esther Gordillo ha dejado en claro que ella
tiene vocación de poder, y que lo que mejor sabe hacer es política. Por ejemplo, envuelta en el
ambiente electoral del año 2012, Elba Esther declaró que “nunca más el SNTE subordinado a ningún
partido ni de rodillas ante ningún presidente”.52 La maestra sabe del poder político que le da el
sindicato más grande de América Latina, y sin tapujos lo ejerce a su conveniencia. Puede negociar
cualquier intento por modificar las directrices de la política educativa, como es la evaluación
universal.53
Las cualidades que posee Elba Esther Gordillo han sido motivo de críticas por parte de aquellos que
reconocen en su figura un motivo para frenar los cambios y avances necesarios para mejorar la calidad
de la educación en México. Según Luis Hernández Navarro, decir la verdad no es una de las cualidades
de La maestra; la lealtad tampoco. Por ello, “una cosa es lo que quiere que los demás crean que hace y
otra lo que verdaderamente hace”. 54 Y para ejemplo basta un botón. Dicho autor escribe: “La
madrigada del 24 de abril de 1989, a los pocos minutos de ser ungida secretaria general del SNTE por
Carlos Salinas de Gortari, Elba Esther Gordillo declaró a la prensa: ‘¡El sindicato jamás volverá a
permitir la instalación de un cacicazgo, porque daña a la conciencia, al intelecto de los maestros de
México!’ Desde entonces han transcurrido 22 años [ahora son 23]. Así de confiables son su palabras”.
Actualmente Elba Esther Gordillo ha acumulado un enorme desprestigio social, y ha habido fuertes
críticas a su persona, su figura política y todo lo que ella representa.
51 Juan Pablo Becerra Acosta, “Esos miles de millones de Elba Esther… que Quiadri protege”, Milenio Diario, 14 de mayo de 2012. Becerra Acosta afirmó que, para las elecciones del año 2012 El PANAL pactó con Peña Nieto para el proceso electoral de 2012, pero el candidato del PRI se dio cuenta que la maestra le serviría mejor por fuera, y rompieron el pacto amistosamente. Elba Esther Gordillo ha acumulado un gran desprestigio social, y tener una alianza con ella significaba la posibilidad de perder muchos votos; ella serviría mejor si le quitaba votos a los contrincantes desde afuera. La mayor prioridad de la maestra seguramente fue lograr que el PANAL conservara el registro como partido político. 52 Milenio Diario, 17 de mayo de 2012. 53 Al respecto, la maestra Gordillo advirtió que sólo si la SEP se pone a trabajar habrá evaluación a los docentes. ¿Qué significa que la SEP se ponga a trabajar? Quizás, lo que La maestra quiso decir fue que a menos que las autoridades educativas acepten las condiciones que la dirigencia del sindicato pretende establecer sobre la dirección de la política educativa, entonces se podrá llevar a cabo la evaluación docente. Pero será una evaluación que los evaluados determinen, no una que se les imponga. En el siguiente capítulo analizamos con mayor detalle la dinámica de negociación entre la SEP y el SNTE respecto a la evaluación docente. 54 Luis Hernández Navarro, “Las cartas marcadas de Elba Esther”, La Jornada, 5 de julio de 2011.
67
Con la transición política que vivió México en el año 2000, el enorme poder político que ha acumulado
el grupo de Elba Esther Gordillo ha hecho que, ni el Ejecutivo ni el Legislativo sean contrapesos para
ella. De acuerdo a Sergio Aguayo, el método que utiliza La maestra para incrementar su poder político
consiste en reunir información política de calidad que le permita negociar con los candidatos
presidenciales. Esto lo logra gracias a su enorme estructura territorial que la respalda, y que le permite
movilizar a un amplio número de votantes. A cambio, pide una cuota de cargos públicos, desde los
cuales llega a manejar otros puestos, y un enorme presupuesto, que le permite retroalimentar a su
maquinaria política que cada seis años parece hacerla más fuerte.55
Algo relevante es el éxito que La maestra tuvo como estratega de la transición política, porque ella ha
sido la principal ganadora en el escenario sindical de dicha transición. Ella logró armar su propio
partido, jugar con los otros partidos de acuerdo a sus conveniencias, y tiene diversos recursos de poder
que la convierten, en un caso extremo, en la definidora de las contiendas electorales, particularmente
en contiendas muy competidas, como fue el caso de la elección presidencial de 2006. Esos recursos de
poder de los que dispone La maestra le permiten compensar la pérdida de legitimidad formal, porque
existe un doble juego: las bases pueden ser muy críticas sobre el estilo de vida de La maestra y su
ejercicio desmedido del poder en la dirigencia sindical, pero parece que también los maestros se
sienten protegidos por ese mismo poder del que ella dispone.56
SLa dirigencia del SNTE, y en particular, La maestra Gordillo, no abandonó los campos de batalla. Al
contrario, logró adaptarse a las transformaciones que el sistema político mexicano experimentó en la
última década del siglo XX y la primera del siglo XXI. Uno de los principales indicadores de fuerza
política del grupo de la lideresa magisterial ha sido la cantidad de recursos presupuestales y de cargos
públicos que controla: además del SNTE, a controlado al ISSSTE, la Lotería Nacional, el Partido Nueva
Alianza, el Sistema Nacional de Seguridad Pública, e incluso en la propia SEP, ya que, dos semanas
después de que Calderón fuera ungido Presidente, se anunció que la Subsecretaría de Educación
Básica, la dependencia más importante de la SEP, tendría como titular a Fernando González Sánchez,
yerno de la maestra,. A partir de ahí, el grupo fue incrementando su control sobre las secretarías de
Educación Pública en los estados.
De acuerdo a Sergio Aguayo y Alberto Serdán, el grupo político comandado por la maestra Elba Esther
Gordillo, en los primeros tres años del gobierno del Presidente Felipe Calderón, logró manejar recursos
públicos por un mínimo de 345 mil 785 millones de pesos y un máximo de un billón 771 millones. Es
55 Sergio Aguayo, “Sin Contrapesos”, Reforma, 2 de junio de 2012. De acuerdo a Aguayo, con ese método logró atar a Felipe Calderón, quien ha pagado caro los favores recibidos. La maestra no tiene por qué preocuparse, hasta ahora no tiene que rendir cuentas ni transparentar sus enormes recursos de los que dispone. Su poder carece de contrapesos. 56 La Dra. Bensusán define a la relación entre Elba Esther y sus bases como una relación maternalista. Bensusán afirma que, entre los negativos de la maestra se cuestiona su liderazgo por ser antidemocrático, su presidencia vitalicia; no obstante, “los maestros de base llegan a tolerar y a sostener a la maestra al mando del sindicato, porque quizás ellos saben que fuera del liderazgo de la maestra, y de todo el poder político que ella posee, pueden ser muy vulnerables”. (Entrevista previamente citada).
68
decir, que cada año ese grupo ha tomado decisiones sobre al menos 115 mil millones de pesos.57 Cada
mes, la dirigencia sindical recibe más de mil millones de pesos por concepto de cuotas sindicales.
Todos estos recursos que posee la cúpula sindical son utilizados por la maestra para movilizar su
maquinaria electoral, mediante la cual ejerce la compra e inducción del voto, la inclusión de maestros
en los comités distritales y estatales del IFE, y en las propias casillas. Por ello, algunos políticos,
académicos, organizaciones civiles y maestros disidentes han hecho explicitas sus exigencias de que la
dirigencia del SNTE transparente el uso de sus recursos económicos.58
Elba Esther Gordillo también juega frente al aparato estatal con el recurso que le da la CNTE, porque le
da fortaleza al venderle al gobierno el argumento de que la que garantiza la gobernabilidad del
magisterio es ella. Fuera de ella, lo que viene es la CNTE y sus movilizaciones, sus paros, su dispersión
en términos del poder; entonces los gobiernos, frente a ese peligro de la CNTE, prefieren la
interlocución con La maestra. La realidad política mexicana ha dejado ver que los gobiernos están
acostumbrados a negociar con ella, sin importar el partido político que esté al frente. Cuando Elba
Esther Gordillo tolera que los maestros se separen en otras agrupaciones, como el D.F., Chiapas,
Oaxaca, Morelos, se da cuenta que esa oposición podría llegar a ser un soporte a su liderazgo. Porque
La maestra pudo haber presionado para que la disidencia sindical fuera controlada o incluso suprimida,
pero ella es una estratega política. Además, la disidencia sabe que ellos solos no podrían negociar lo
que Elba Esther logran frente al Estado. Entonces, la disidencia quiere un sindicato fuerte y un
liderazgo fuerte. Por ello creo que la relación entre el SNTE y la disidencia del magisterio es más
compleja de lo que se suele presentar.59
Las exigencias de la salida de Elba Esther Gordillo de la dirigencia del SNTE han sido muchas. Diversas
agrupaciones, organizaciones civiles, maestros disidentes, académicos y especialistas han comentado
que la deficiente calidad de la educación mexicana se debe principalmente al ejercicio desmedido que
La maestra desarrolla sobre el aparato educativo.
En los meses de mayo y junio de 2012 se vivían tiempos de campañas electorales para competir por la
presidencia de la República, donde los candidatos presidenciales del PAN, Josefina Vázquez Mota, y del
PRD, Andrés Manuel López Obrador, habían expresado fuertes críticas en contra de la lideresa
magisterial. En ese contexto, el 16 de junio Elba Esther Gordillo fue interrogada por el periodista Ciro
57 Reforma, 13 de abril de 2009, Sergio Aguayo y Alberto Serdán, “Es Gordillo maestra del presupuesto”. 58 De acuerdo a Jorge Gil Olmos, todos aquellos agremiados que han hecho manifiesto su rechazo a la dirigencia del SNTE lo hacen en contra del enriquecimiento ilícito de Gordillo tras 23 años de cacicazgo, quien nunca ha entregado un reporte de lo reunido por las cuotas sindicales que recibe por parte de más de un millón y medio de agremiados. Proceso, 6 de marzo de 2012, Jorge Gil, “El SNTE se desmorona”. 59 Este punto lo discutí con la Dra. Graciela Bensusán. Ella me comentó que cree que los maestros de la CNTE no quieren que Elba Esther desaparezca, porque la maestra es una barrera a las presiones ejercidas desde el gobierno y desde la sociedad sobre la calidad de la educación. Yo creo que la disidencia sindical si busca quitar a la maestra Gordillo de la dirigencia del SNTE, con el fin de que la CNTE se haga de ese poder que la dirigencia sindical otorga a los miembros que lo detentan.
69
Gómez Leyva sobre su posible retiro de la dirigencia del SNTE, a lo que respondió que su salida de la
dirigencia del sindicato, aunque ella ya desea el retiro, dependerá de los maestros y no obedecerá a
presiones de gente que no tiene que ver con el sindicato.60
También, el 20 de agosto de 2012 el diario Milenio publicó una nota en la que afirmaba que la lideresa
magisterial había declarado a sus más cercanos colaboradores que se retiraría de la conducción del
SNTE, principalmente porque se sentía cansada y porque deseaba salir por la puerta de la sala y no por
la de la cocina. La maestra Elba Esther Gordillo enfrentó el rumor de su supuesta salida del SNTE, a lo
que declaró que sería hasta octubre cuando el Congreso Nacional del SNTE decidiría si se queda o se
iba, porque su salida no es una decisión que pueda tomar ella sola. Además, afirmó que ella no está
interesada en cargos de gobierno, y que nunca ha aspirado a ello.61
Las dirigencias que ha tenido el SNTE (Robles Martínez, Jonguitud Barrios y Elba Esther Gordillo) han
estado diferenciadas entre sí, principalmente ésta última. Las características que se observaron entre
los dos primeros dirigentes pudieran tener más similitudes. Las condiciones en las que se desarrollaron
ambas dirigencias estaban más inmersas en el ámbito corporativista que se había gestado a principio
del siglo XX, y la dinámica de juegos de poder que los dos dirigentes ejercían se llevaban a cabo en
características más o menos afines. En cambio, el papel que ha desempeñado Elba Esther Gordillo
como dirigente sindical se desarrolló en otro contexto.
Cuando la maestra llegó a la dirigencia del SNTE había un ambiente político diferente. El proyecto
neoliberal de Carlos Salinas se desarrollaba con fuerza. Después, se hizo presente un panorama de
transición política, nuevas dinámicas de ejercicio del poder y de relación de actores que se hacían
presentes, sumado al cambio en el contexto internacional que influía e impactaba en la manera en la
que se hacía política en México, y se elaboraban y diseñaban las políticas públicas. Este panorama
ofrecía características diferentes a la dirigencia de Elba Esther Gordillo. Sin embargo, la maestra
mostró una enorme habilidad política. Grandes capacidades de acción y de negociación en un nivel
importante para moverse en el ambiente político que existía en ese momento. Así, la dirigencia que ha
ejercido Elba Esther Gordillo se ha adaptado con mucha habilidad y de manera eficiente a las nuevas
condiciones en que se desarrolla la política mexicana.
60 Milenio Diario, jueves 17 de mayo de 2012, “Me voy cuando los maestros me lo pidan: Elba Esther”. En esa entrevista, la maestra Gordillo se declaró víctima de una campaña de desprestigio en su contra. 61 Al cierre de la redacción de este trabajo el SNTE celebraba su VI Congreso Nacional Extraordinario en el que se eligió a
Elba Esther Gordillo como la presidenta del gremio por seis años más. Por ahora, la maestra Gordillo puede estar tranquila. Su liderazgo sindical está seguro por un sexenio más.
70
LA RELACIÓN ENTRE EL SNTE Y EL ESTADO MEXICANO.
En su declaración de principios el SNTE ha hecho explícitos sus compromisos políticos e ideológicos con
el Estado. En la plataforma ideológica del sindicato se hace referencia a su lealtad a las instituciones de
la República y la unidad nacional. Al mismo tiempo, se deja ver una función de apoyo y compromiso
hacia el Estado y con la permanencia de las instituciones vigentes.
Lo más significativo de esta relación entre el SNTE y el Estado mexicano se encuentra justamente al
interior del sistema político. Las amplias capacidades y fortalezas que ha logrado conquistar el SNTE
como resultado de los mecanismos legales que lo favorecen, pero además, a partir de la manera en
que fue constituido y desarrollando ésta organización gremial, lo han dotado de un amplio poder de
negociación política frente a las autoridades educativas, pero aun más allá, frente a los ejecutivos
locales, y frente al gobierno federal. Este gran poder de negociación que ha logrado conquistar el SNTE
lo llena de grandes oportunidades para desarrollar acuerdos políticos negociados directamente con los
presidentes, sin que tome gran importancia la plataforma partidaria de la que provengan.
Dicho poder político que ha ejercido el SNTE sobre los gobiernos federal y locales ha sido un elemento
(sino es que el más importante) que ha obstaculizado la elaboración y ejecución de políticas educativas
que favorezcan el mejoramiento de la calidad de la educación. De tal modo que, los frenos en las
transformaciones en el ámbito educativo tienen parte de la explicación en la inserción del sindicato en
el sistema político mexicano (Arnaut; 1998). En la época en que el PRI mantenía la hegemonía de la
representación política el SNTE era una de las organizaciones que formaban parte de este partido, al
estar integrada a la FSTSE, pero también porque los trabajadores de la educación que se integraban al
SNTE automáticamente eran afiliados al PRI.
Bajo estas condiciones, la relación que existía entre el titular del ejecutivo emanado del partido tricolor
y la dirigencia sindical estaba sustentada en la dinámica que el sistema político mexicano había creado
a partir de la estructura corporativa que el Estado ejercía. Así, además de representar los intereses
profesionales y laborales de los trabajadores de la educación, el SNTE era una organización que
actuaba como uno de los principales pilares del sistema político, debido a que los maestros cumplían
funciones políticas de diversa índole. Además de realizar sus funciones docentes, mediante las cuales
difundían los valores emanados del régimen priísta, los maestros también fueron importantes
promotores del priísmo durante las jornadas electorales de aquellos años. Se desempeñaban como
funcionarios electorales y promotores del voto a favor de los candidatos del PRI.
La época del PRI como partido hegemónico comenzó a disminuir en la década de 1990.
Particularmente, el año 1997 marcó el fin de la hegemonía del priísmo. En ese año, el partido tricolor
pierde la mayoría absoluta en el la Cámara baja, y la dirección del gobierno de la capital de la
República. Con estos hechos se selló el fin de la hegemonía priísta, aunque continuó siendo el partido
mayoritario. No obstante, la dirigencia del SNTE tuvo la habilidad de amortiguar los cambios en el
71
sistema político y comenzó una estrategia de ajuste frente a las transformaciones que se vivían en el
país, como resultado del desarrollo democrático del régimen.
En esa misma década, la dirigencia del SNTE modificó sus estatutos y proporcionó a sus miembros
libertad política para que dejaran de formar parte del PRI en automático y pudieran afiliarse al partido
político que mejor les conviniera. Un dirigente sindical de la sección 36 del Estado de México me
comentó que “El SNTE nació con características corporativas, con filiaciones especificas a determinado
partido político. Pero con el transcurso del tiempo, el SNTE se ha dado la libre afiliación política; los
maestros ahora deciden a qué partido han de pertenecer, y no por ello dejan de ser miembros del
sindicato. En todos los partidos políticos hay presencia de maestros, incluso en opciones de
representación que ellos mismos buscan, y que las consiguen. Eso le da fortaleza al gremio. Por ello, es
un esfuerzo permanente del SNTE el buscar incidir en la educación de este país.”.62 Con el transcurso
del tiempo se observó que esa libertad de afiliación política permitió que la dirigencia sindical contar
con mayores grados de maniobras políticas para efectuar chapuzas dentro del sistema político.
Así, frente a la alternancia en el poder que se vivió en el año 2000, cuando el candidato del PAN,
Vicente Fox Quesada, obtiene la presidencia de la República, la cúpula del SNTE se embarca en un
proceso de adaptabilidad frente a estos acontecimientos y desarrolla estrategias de negociación con el
nuevo gobierno panista. Los hechos revelan que las maniobras llevadas a cabo por la dirigencia sindical
les resultaron benéficas y la dotaron de más poder. Con la alternancia política, la maestra Elba Esther
modernizó el autoritarismo y el corporativismo.
Durante la etapa de hegemonía del PRI, el SNTE fue uno de sus operadores electorales, ya que estaba
sometido a los controles de ese partido político. Pero cuando La maestra Gordillo otorgó autonomía
política al SNTE, el gremio supo utilizar su sofisticado conocimiento del aparato electoral. Así, aseguran
Aguayo y Serdán, el grupo de la maestra cuenta con equipos especializados para estudiar las
intenciones del voto, lo que les permite conocer el candidato adecuado para ofrecerle su respaldo a
cambio de cargos públicos y recursos presupuestales.63 Por ello, “no debe olvidarse que la presencia de
la presidenta del SNTE y sus allegados en zonas relevantes de la política y la administración obedece al
eficaz papel que su aparato electoral jugó en el proceso de 2006 (…)”.64
Bajo el mando de la lideresa magisterial, Elba Esther Gordillo Morales, el SNTE dejó de ser una
herramienta del PRI-gobierno para controlar a los maestros, y se convirtió en una herramienta de ella
para controlar el poder. El dominio del sindicato de maestros le ha permitido a La maestra colonizar las
estructuras de las autoridades educativas, y dominar las negociaciones efectuadas con los titulares de
la SEP.
62 Entrevista realizada a un miembro del SNTE que pertenece a la sección 36 del Estado de México, el 7 de septiembre de 2012, quien no me autorizó utilizar su nombre. 63 Sergio Aguayo y Alberto Serdán, “Es Gordillo…”, Op. Cit. 64 Granados Chapa, “Cogobierno en la SEP”, Reforma, 26 de abril de 2009.
72
Con el estudio de las políticas públicas lo que interesa analizar es cómo se realizan y llevan a cabo las
decisiones de gobierno; pero además, se busca examinar el cómo y el por qué se ha llegado a esas
decisiones. Para ello resulta necesario observar las implicaciones políticas (politic) de las políticas
públicas, donde se observan los procesos de juego y relaciones de poderes entre actores en los
procesos de ajuste mutuo. Lo que interesa es cómo se relacionan los actores, cuáles son sus
características, que roles juegan, y que nivel de autoridad y poder ejercen sobre las políticas. En este
capítulo se ha analizado al SNTE y su relación con el aparato del Estado desde esta óptica.
Las condiciones en la que se desarrolle la relación entre la SEP y los dirigentes sindicales dependen
mucho de la posición en la que juegue el secretario de educación. Por ejemplo, el secretario Jesús
Reyes Heroles fue un verdadero impulsor de las transformaciones que el sistema educativo requería
para su mejoramiento. Él promovió los cambios requeridos para beneficiar a la educación nacional, aún
en contra de la oposición y resistencia que el SNTE impulsaba. Desafortunadamente, en 1985 Reyes
Heroles muere, y su proyecto descentralizador queda inconcluso. Lo reemplaza Miguel González
Avelár, quien mantiene una relación más condescendiente con el sindicato. Así, se iniciaba una nueva
etapa de respeto entre ambas instituciones, pero con la pérdida de aquellas oportunidades de cambio
que pudieran beneficiar al mejoramiento de la educación nacional.
La realidad ha mostrado que el cambio de titular en la SEP produce reacomodos en algunos de sus
cuadros, lo que trae consigo un desajuste en la coordinación de las acciones de las autoridades
educativas y el fortalecimiento de la posición sindical frente a los funcionarios superiores de la
Secretaría.
No obstante, al interior del SNTE se defiende la idea de que el gremio negocia con las autoridades
educativas buscando siempre entablar una relación de cordialidad. Por ejemplo, cuando le pregunté a
un dirigente del SNTE ¿de qué manera intervenía el sindicato en el proceso de elaboración de la
política educativa? éste me dijo que “lo que interesa al sindicato en su conjunto es mantener una
relación cordial con la autoridad educativa en todos sus niveles. Mucho de lo que se realiza por la SEP
se acuerda con el CEN [del SNTE] por la relación laboral de los trabajadores. No podemos ver
solamente la política educativa desde la óptica de la SEP ajena a los trabajadores, que son finalmente
los que realizan el trabajo en las escuelas. Mucho de ello el CEN ha propuesto [...] se trabajan de
manera conjunta en comisiones bipartitas entre el sindicato nacional y la SEP. En esa comunicación y
en los acuerdos a los que se llega obviamente tiene que repercutir en la política educativa de este
país”.65 Lo que el representante sindical me comentó es real, pero le faltó agregar que la cordialidad
que dice buscar el SNTE en sus relaciones con las autoridades educativas está en función de la
disposición que estas últimas tengan para aceptar lo que el gremio disponga, de lo contrario esas
relaciones se pueden ver afectadas.
65 Entrevista citada.
73
Debido a sus características estructurales, el SNTE ha sido una organización en la cual se han
desarrollado procesos de negociación ampliamente diversificados, a través de los cuales se intenta
hacerse de cuotas de poder desde los diversos niveles, ya sea en las Delegaciones, en las Secciones o
en el CEN. Estos procesos de negociación y conflicto dentro de la misma organización han despertado
intereses que obligan a los grupos intersindicales a confrontar su poder, pero también a formar
alianzas en aquellos casos en donde se requieren, con el fin de mantener su poder dentro de la
organización. Pero más importante ha sido observar como esos procesos de negociación y conflicto
trascienden las fronteras organizacionales y son llevados a las relaciones que el SNTE mantiene con los
grupos políticos externos, sobre todo con las autoridades educativas.
En términos de política pública se ha visto que, en el proceso de elaboración de la política educativa
mexicana, el SNTE, como actor preponderante, mantiene subyugada la dinámica entre actores. Él es el
que mantiene mayores cotos de poder durante los procesos de negociación y ajuste, debido a sus
características creadas en el tiempo, al rol que ha jugado en la dinámica política, y a los elementos
legales y extralegales con los que cuenta para ejercer autoridad y poder dentro de las instituciones
formales de gobierno.
Es importante tener presente que el SNTE es una organización laboral, cuya principal finalidad ha de
ser la representación de sus agremiados frente a las autoridades de gobierno. El nivel en que el SNTE
haya logrado realizar su función como organización de representación de los trabajadores de la
educación obedece a la manera en que se da vida a la política laboral desde el régimen político. Resulta
bastante interesante observar cómo, frente a la manera centralizada y poco democrática que la
dirigencia sindical lleva a cabo sus funciones como organización de trabajadores, ha logrado ser, si no
la única, si la que más beneficios ha alcanzado a favor de sus agremiados.
Al respecto, la Dra. Bensusán opina que entre los aspectos negativos de la actual lideresa magisterial se
encuentran sus características en cuanto a su estilo de vida, sus lujos y abusos de poder. Pero otros
aspectos la fortalecieron, principalmente los referente a la representación gremial: “en un mundo en
donde todos los trabajadores van perdiendo derechos, y donde se vislumbra una gran precariedad
laboral y subcontratación laboral, actualmente ser maestro es un bien que tiene un valor mayor,
incluso en otras etapas de la historia económica y política del país. En ese contexto, el que La maestra
haya podido defender los derechos de los maestros, e incluso incrementarlos, eso la dota de una
legitimidad basada en lo material frente a las bases, aun cuando en lo formal no la tenga.”66
La política de ampliación del sistema de educación nacional que se desarrolló en el siglo XX trajo
amplios beneficios para el sindicato, ya que se abrieron oportunidades para que se incorporaran a las
filas del SNTE un gran número de nuevos maestros. Pero además, en los años más recientes se han
logrado alcanzar beneficios en cuanto a prestaciones y aumentos salariales, así como en vivienda y
66 Entrevista citada.
74
seguridad social para los trabajadores de la educación. La capacidad que la dirigencia sindical ha
logrado desarrollar respecto a la colonización de sus miembros sobre las instituciones
gubernamentales, no sólo en el ámbito educativo, sino dentro del aparato estatal, tanto a nivel local
como federal, han facilitado el alcance de esos beneficios.
Debido al amplio poder económico y político que el SNTE ha logrado cosechar a partir de sus
habilidades para conquistar puestos estratégicos dentro de la SEP, no se equivoca Aurora Loyo (1991)
cuando expresa que “pareciera que la primera recomendación que deben atender los titulares de la
SEP cuando del sindicato se trata, es Manéjese con cuidado”. El SNTE se adaptó a los cambios en la
dinámica política y resultó fortalecido.
Desafortunadamente, la capacidad negociadora que ha alcanzado la dirigencia del SNTE sobre las
autoridades de gobierno ha traído consigo la obstaculización de una política educativa que permita
corregir las debilidades que han afectado al sector por muchos años. En el siguiente capítulo
analizaremos los resultados que, en términos de política pública, ha generado la relación entre el
Estado y el SNTE, respecto al campo educativo. Para ello revisamos tres “pactos políticos” gestados
entre el Estado y su aparato gubernamental, y el SNTE y su dirigencia: el ANMEB, el Compromiso, y la
ACE.
75
CAPÍTULO IV
LOS PACTOS POLÍTICOS ENTRE EL GOBIERNO FEDERAL Y
EL SNTE. Fue a finales de la década de 1980 cuando se comenzó a integrar con más énfasis el término calidad en
la educación dentro de los discursos, planes y programas de gobierno mexicano. Frente a este
panorama, se observaban posibilidades para modificar la ruta en la que se venía diseñando la política
educativa y fortalecer el poder y la autoridad del aparato gubernamental. Se puede decir que desde
esos años han existido tres hechos relevantes en política educativa, y en los cuales ha participado en
gran medida el SNTE. En 1992 el sindicato de maestros y el gobierno federal firmaron el Acuerdo
Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB). Dicho acuerdo tenía como propósito
fundamental elevar la calidad de la educación básica. Para ello se acordó descentralizar los servicios
educativos hacia los gobiernos estatales.
En 2002 se creó el Compromiso Social por la Calidad de la Educación, una concertación política, entre
el gobierno federal y el SNTE, con la convocatoria a un amplio consenso social. La finalidad era
impulsar un gran pacto en el que intervinieran las autoridades educativas, el sindicato magisterial, y
todos aquellos actores preocupados por la educación nacional; era un proyecto de movilización social a
través del cual se impulsara el mejoramiento de la calidad educativa.
Finalmente, en 2008 se firmó la Alianza por la Calidad de la Educación (ACE). Dicho documento fue
suscrito por el gobierno federal y la dirigencia del SNTE, y a partir de él se invitó al resto de actores
interesados en el tema educativo a sumarse al proyecto que se había pactado entre el presidente de la
República y la presidenta del sindicato magisterial.
Tanto el ANMEB, el Compromiso Social por la Calidad de la Educación, y la ACE, han sido resultado de
los “pactos políticos” que, en las dos últimas décadas, han sido consensados entre el gobierno federal y
el sindicato de maestros. En este capítulo se analiza la participación que el SNTE ha tenido en el
desarrollo de la política educativa mexicana a partir de la comparación de esos tres pactos.
DEL CENTRALISMO EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA A LA
DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA.
Podría decirse que fue en la década de 1970 cuando se comenzó a hacer presente un agotamiento en
el esquema de gestión centralizado que existía en la administración pública. La saturación que existía
sobre la administración federal como consecuencia del carácter centralizado con que se desarrollaba la
administración pública, además de la necesidad y exigencia de las administraciones locales para actuar
76
con mayor autonomía, fueron las principales causas que impulsaron la llamada descentralización
administrativa (Merino; 2006).
Para la década de 1980 ya se hacía necesario un cambio en la forma en que se realizaba la práctica de
la administración pública, debido a que el modelo que se utilizaba había mantenido en crisis al país. De
este modo, la descentralización aparece como la opción que permitiría hacerle frente a los problemas
que existían en la administración y gestión de las actividades públicas.
No obstante, hacer efectivo este cambio se enfrentó a fuertes inercias que se opusieron a la puesta en
marcha de la descentralización administrativa. No ha resultado sencillo afrontar las prácticas
centralizadoras que por muchos años han estado presentes en la manera en que se lleva a cabo la
administración pública. Descentralizar la administración y gestión de las actividades públicas implica
modificar un conjunto de prácticas administrativas, pero también de cultura política. Cambiar lo
estructural, los procedimientos y métodos con que se ha realizado la administración pública no ha
resultado sencillo. Además, las condiciones para realizar la transición de un esquema centralizado a
uno descentralizado no ha contado con las bases necesarias y suficientes para lograr un tránsito
efectivo, principalmente porque las administraciones locales manifiestan importantes debilidades para
cumplir los compromisos de gobierno que, anteriormente dependían de las burocracias centrales. Al
respecto, Merino apunta que actualmente “encontramos que la gestión profesional de los municipios
en México sigue siendo un proyecto pendiente” (2006: 22).
El sistema educativo no fue ajeno a estas transformaciones descentralizadoras. Las modificaciones que
se llevaron a cabo en el SEM se hicieron presentes debido a los impulsos que anteriormente se estaban
realizando para coordinar la administración de la educación nacional e intentar resolver los problemas
que para aquel entonces se hacían presentes sobre el aparato educativo.67 En el Capítulo II de este
trabajo se ha visto que durante la década de 1970 se comenzaron a hacer presentes aquellas
intenciones para realizar acciones de planeación nacional que permitieran hacer eficiente al sistema.
En esos años se realizaron procedimientos para desconcentrar la coordinación del sector. Finalmente
es en la década de 1980 cuando se realiza la descentralización de la educación, a través de lo que se
denominó la federalización educativa. Se afirmó que con la descentralización se beneficiaría la
67
En 1981 el COPLAMAR presentó un importante diagnóstico sobre las condiciones en las que se encontraba la educación nacional. En
este diagnóstico se dijo que “Noventa años después de la formación del princip io legal de la obligatoriedad de la educación primaria, y
cincuenta y cinco años después de la creación de la Secretaría de Educación Pública, el país logró alcanzar una capacidad de atención a la
demanda cercana a 100% y cuenta con el número suficiente de escuelas, aulas y maestros para atender a toda la población que demanda
este nivel educativo. Sin embargo, aunque existe tal capacidad de atención, el funcionamiento del sistema educativo y las condiciones
económicas y sociales imperantes en el país dificultan la atención efectiva del total de la demanda, registrándose una baja eficiencia
interna y la existencia de un flujo de desertores que, aun cuando en los últimos años se ha reducido, tiende a reconstituirse. Los
problemas de eficiencia interna y del sentido y calidad de la enseñanza en el nivel, parecen constituir los principales problemas que
deberá enfrentar en el futuro la educación primaria mexicana”. COPLAMAR, Necesidades esenciales de México. Educación, Siglo XXI,
1981, p. 107, México; citado por Pardo, M. (1999), Federalización e innovación educativa en México, El Colegio de México, México, p. 27.
77
organización de los servicios educativos, con el fin de auxiliar en una mejor distribución los servicios
para posibilitar mejoras en el diseño y ejecución del esquema.
El momento de gran importancia a partir del cual se hizo frente al centralismo que estaba imperando
en el sector educativo se hizo presente con la firma del ANMEB que se estableció en 1992 bajo el
gobierno del entonces presidente Carlos Salinas de Gortari. En este acuerdo se buscó transferir un
conjunto de responsabilidades sobre la conducción de la educación básica, de la administración federal
hacia los gobiernos estatales, a partir de las cuales los ejecutivos de cada entidad federativa tendrían a
su cargo la coordinación de la educación primaria, secundaria y normal dentro de su territorio. A
continuación se presentan las principales características del Acuerdo y se analiza la dinámica política
en la que se gestó, y el papel que el SNTE jugó en las negociaciones de esa política educativa.
EL ACUERDO NACIONAL PARA LA MODERNIZACIÓN DE LA EDUCACIÓN
BÁSICA (ANMEB).
A partir de la década de 1980, y más claramente en la década de 1990, en México se comenzó a hacer
presente una tendencia hacia un cambio de estrategia gubernamental que se orientaba hacia el
llamado desarrollo neoliberal. Este asunto implicó un proceso a gran escala que se gestó en la llamada
reforma del Estado, a través del cual se le dio otro sentido y contenido a las políticas públicas que se
venían desarrollando desde el aparato gubernamental. En la administración de Carlos Salinas de
Gortari (1988-1994) se lleva a cabo una transformación en la administración pública, donde una de las
características más importantes es la tendencia modernizadora sobre el aparato burocrático, con el fin
de hacer más eficiente a cada sector de la administración pública a través de burócratas más
profesionales.
En esos años, el gobierno federal introdujo y desarrolló elementos que correspondían a la óptica del
modelo neoliberal, con énfasis en la modernización como estrategia gubernamental. Para ello, los
elementos más sobresalientes fueron la desconcentración y la descentralización sobre las capacidades
de decisión y acción del gobierno central hacia los estados, con el fin de establecer responsabilidades
conjuntas en el diseño y ejecución de las políticas públicas. El sector educativo no fue ajeno a esta
cuestión, y dentro de él se comenzó a planear y ejecutar mecanismos de modernización que hicieran
más efectivo su funcionamiento.
Durante la década de 1980 la situación de la educación mexicana atravesaba por un escenario
complicado debido a la crisis económica y la falta de recursos y buenos resultados en esa materia. Más
allá de la cobertura educativa, desde la opinión pública se empezó a hacer presente una preocupación
por el problema de la calidad de la educación. Asunto que era empujado por los organismos
internacionales y que, aunque de manera minúscula, venía impactando en la percepción que la
sociedad mexicana tenía de la educación. Al mismo tiempo, los maestros mexicanos se encontraban en
un proceso de inconformidad debido a las condiciones sociales y económicas en la que ejercía su labor,
78
y argumentaban que la falta de incentivos para mejorar su desempeño profesional les impedía llevar a
cabo su ejercicio profesional con miras a elevar la calidad de la educación.
Frente a este panorama, a finales de esa década estaba claro que los recursos que se destinaban hacia
el sector educativo tenían que incrementarse. Se hacía presente una necesidad por invertir más y
mejor en el ámbito educativo mexicano, pero además, era necesario establecer nuevos mecanismos
que permitieran mejorar los resultados de la calidad de la educación.
El Programa de Modernización Educativa 1989-1994.
Teniendo como antecedente el Proyecto de descentralización radical sobre el subsistema de educación
básica y normal que intentó implementar el presidente De la Madrid, el gobierno de Carlos Salinas
reforzó la iniciativa descentralizadora sobre la educación básica y elaboró el Programa Nacional para la
Modernización Educativa: 1989-1994, en el que se plasmaron las ideas gubernamentales para
transformar al SEM y así elevar la calidad de la educación nacional.
En su Plan Nacional de Desarrollo 1988-1994, como parte de la estrategia de gobierno de Salinas de
Gortari, se buscó transformar al Estado mexicano con base en el establecimiento de criterios de
eficacia y eficiencia dentro de la acción gubernamental. En el campo educativo, en dicho Plan se
conceptualizó a la modernización educativa como el factor sobresaliente a partir del cual se buscaría
hacer frente a las transformaciones que se requerían sobre un modelo de cambio en ese sector:
“(…) la modernización de la educación requiere mejorar la calidad en todo el sistema educativo,
tanto el escolarizado que abarca desde el nivel preescolar hasta el posgrado; (…) el énfasis del
esfuerzo se concentrará en la educación básica, que agrupa a la mayor parte de la población
atendida (…) la modernización deberá avanzar a partir de un concepto de educación básica que
supere los traslapes y vacíos que hay entre los actuales niveles de preescolar, primaria y
secundaria, debidos a su origen histórico dependiente (…)” (PND 88-94: 102-103).
Estas ideas que el salinismo pretendió establecer fueron desarrolladas en el Programa de
Modernización Educativa: 1989-1994. Dicho programa tenía como objetivos de política educativa los
siguientes:
Mejorar la calidad del sistema educativo en congruencia con los propósitos de desarrollo nacional,
Elevar la escolaridad de la población,
Descentralizar la educación y adecuar la distribución de la función educativa a los requerimientos de la modernización y de las características de los diversos sectores integrantes de la sociedad,
Fortalecer la participación de la sociedad en el quehacer educativo, y
La revaloración de la función magisterial.
79
A partir de estos objetivos prioritarios el gobierno federal definió las nuevas rutas a través de las
cuales se buscaría rediseñar el proyecto gubernamental para atender las principales necesidades
sociales en materia educativa.68 Así, se elaboró el Acuerdo Nacional para la Modernización de la
Educación Básica con el fin de delinear los mecanismos de acción para cubrir los objetivos
mencionados.69
El 18 de mayo de 1992 se firmó aquel Acuerdo como el producto de las negociaciones entre el
gobierno salinista y la cúpula del SNTE. El ANMEB fue ratificado por los 31 gobernadores de los
estados de la República, y tuvo como testigo de honor al Presidente de la República.
Las tres líneas estratégicas que se incluían en el Acuerdo fueron: a) la reorganización del sistema
educativo, b) la reformulación de los contenidos y materiales educativos, y c) la revaloración social de
la función magisterial.70 En la primera se buscó transferir del gobierno federal a los gobiernos locales,
la dirección de los establecimientos educativos que prestaban el servicio en educación preescolar,
primaria, secundaria y para la formación de maestros. Esta reorganización del sistema educativo
implicó la transferencia de más de 600 mil empleados del gobierno federal a los de los estados (513
974 plazas docentes, 116 054 puestos administrativos y 3 954 000 horas-salario); 1.8 millones de
alumnos de preescolar, 9.2 millones de primaria y 2.4 millones de secundaria; y alrededor de 22
millones de bienes muebles y 100 mil bienes inmuebles.71
Con el ANMEB, cada gobierno estatal sustituyó a la SEP para hacer frente a las relaciones jurídicas con
los trabajadores de la educación en su entidad. De todos los gobiernos locales, 26 de ellos crearon
nuevas dependencias gubernamentales a través de las cuales recibirían los servicios educativos que la
SEP les transferiría. El resto mantuvo en operación las dependencias que ya existían previos al
Acuerdo.
Un año más tarde, el proyecto de federalización educativa fue reforzado con una reforma al artículo 3°
constitucional en la cual se hizo explicita la concurrencia de los tres órdenes de gobierno en la
prestación de los servicios educativos. Además, se promulgó una nueva Ley General de Educación
(LGE). En esa Ley, en su artículo 12, se establecen las facultades exclusivas de la federación en materia
68 El Programa Nacional para la Modernización Educativa señalaba que “el esquema centralizado se ha agotado y […] resulta costoso e ineficiente”, por ello, “con unidad normativa fundada en el mandato constitucional, es posible y deseable intensificar la descentralización educativa”. Ese fue el punto fuerte que buscó implementar el gobierno salinista respecto al subsistema de educación básica. 69 Al respecto, Ricardo Raphael (2007) afirma que con el Programa Nacional para la Modernización de la Educación Básica del gobierno salinista se buscó diseñar un ambicioso plan que permitiera establecer un programa de modernización educativa; al mismo tiempo, se pretendió renovar la dirigencia del SNTE con la finalidad de colocar a nuevos personajes políticos de mayor confianza que pudieran facilitar el establecimiento de soluciones a los conflictos magisteriales que se manifestaban en aquel momento. 70
SEP, (1992), Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, México. 71 Esteban Moctezuma (1993), La educación pública frente a las nuevas realidades, FCE, México; citado por, Arnaut, A. (1998), La federalización…, Op. Cit.
80
educativa; además, en el 13 se definen las facultades de los estados, y en el 14 se abordan las
facultades concurrentes entre la federación y los estados. También, en el capítulo VII, sección
segunda, los artículos del 68 al 73 regulan la creación y funcionamiento de Consejos de Participación
Social, tanto por escuela, como a nivel municipal, estatal y nacional, los cuales buscan hacer énfasis en
la participación social.72
Con el ANMEB, la reforma al artículo 3° constitucional, la promulgación de la LGE y las demás
disposiciones que surgieron a partir del Programa Nacional para la Modernización Educativa: 1989-
1994, la federalización de la educación contó con bases más sólidas, que le otorgó al gobierno federal
amplias facultades normativas para regir sobre el sistema educativo nacional, sobre todo en
cuestiones como la definición de los programas y planes educativos, la elaboración y contenido de los
libros de texto gratuitos, así como sobre la organización de la educación básica y normal. De este
modo, la SEP consolidaba sus facultades exclusivas para coordinar y dirigir al SEM. La llamada
federalización educativa contenía elementos que aseguraban el centralismo del sistema educativo.
En una conversación que sostuve con un miembro del SNTE, él me comentó que, a partir de la firma
del ANMEB “hay un transitorio que se pone en el Acuerdo, donde la rectoría de la educación nacional
debe estar a cargo de la SEP para que no se fraccione la educación (…) [porque si no] tendríamos en
cada estado educaciones diversas que no permitirían tener una educación nacional. Esto no implica
que también en cada estado se hagan las adecuaciones necesarias de acuerdo a las condiciones
propias de la entidad (…)”.73 Sin embargo, en la realidad observamos grandes resistencias para que la
llamada federalización de la educación permita romper el centralismo que se ejerce desde la SEP hacia
las entidades federativas, sobre todo desde el propio sindicato de maestros.
El panorama que se proyectó poco después de la firma del ANMEB, de la reforma al artículo tercero
constitucional, y de la promulgación de la LGE fue alentador. Se observaron intenciones por parte de la
72 Un miembro sindical de la sección 36 del SNTE me comentó que los Consejos de Participación Social fueron creados para coadyuvar en las instituciones, para tener voz y para ver que se cumplieran en las escuelas a cabalidad los planes y acciones programadas. Él hizo énfasis en resaltar que estos Consejos fueron propuesta del sindicato. (Entrevista citada). La creación de Consejos Escolares de Participación Social tenía el fin de estimular una mayor cooperación y participación de la sociedad y de los municipios en lo que corresponde a la organización y planeación de los servicios escolares. Desafortunadamente, estos Consejos Escolares no obtuvieron mucho éxito. No tanto porque hayan fallado en su funcionamiento, sino en mayor medida porque nunca se crearon en la mayor parte de los estados. Donde sí se crearon, su funcionamiento es deficiente, y se encuentran inmersos en la opacidad. (Pardo, 1999). La realidad sobre estos Consejos de Participación Social es que han tenido bastantes dificultades para constituirse y operar, principalmente por la resistencia de los maestros, quienes sienten que dichos consejos pueden usurpar sus funciones y amenazar su trabajo. 73 El miembro sindical ejemplificó este hecho con algunas entidades del norte del país que modifican los horarios de clases debido al clima que existe en cada entidad. También hace referencia a las modificaciones que existen en los contenidos programáticos, donde hay cuestiones muy específicas de algunas entidades por preservar la cultura que es propia de los estados. Todos estos cambios, según el miembro del SNTE, se acuerdan entre la SEP, el CEN y los CES de cada entidad (entrevista citada).
81
SEP y del SNTE para elaborar e implementar programas que permitieran supervisar y evaluar algunas
de las tareas del sistema educativo, como fue la puesta en marcha del proyecto de Carrera Magisterial.
De la mano del ANMEB y de la Ley General de Educación, el gobierno federal y el SNTE definieron un
nuevo mecanismo de incentivos docentes, la Carrera Magisterial (CM), el cual tenía como fin último
dejar atrás al modelo de escalafón que existía anteriormente. Este instrumento se creó con el fin de
establecer una nueva dinámica entre maestros, autoridades educativas y representantes sindicales,
mediante el cual se buscó transitar de los anteriores vínculos y lealtades que tradicionalmente
obedecían a un esquema clientelar, hacia un esquema de incentivos basado en el mérito y el
profesionalismo docente. Los resultados que se han observado respecto a CM han sido poco
significativos.74
Tanto el ANMEB, la LGE y Carrera Magisterial, manifiestan un proceso de negociación en el que se
establecen acuerdos y ajustes entre actores en una dinámica de networks intra-gubernamentales que
se dan entre la SEP y el SNTE.
La descentralización salinista y la negociación con el SNTE.
Con la caída del Movimiento Vanguardia Revolucionaria y de su dirigente Carlos Jonguitud Barrios en
1989, el SNTE se enfrenta a una serie de transformaciones al interior del gremio, dentro de las cuales
se observaban posibilidades descentralizadoras en su estructura y funcionamiento. Los cambios que se
estaban gestando en el ámbito educativo parecían influir dentro del propio sindicato magisterial. La
salida del líder sindical y la disolución de Vanguardia Revolucionaria mostraban algunos de los efectos
buscados con el proyecto de modernización educativa, en el cual también se incluía la
descentralización de la educación básica y normal.
Con la llegada del nuevo grupo dirigente del SNTE comienza una etapa de negociación entre el
sindicato y las autoridades educativas. En este proceso de adaptación, la nueva dirigencia sindical
buscó utilizar las condiciones a en su favor y sacar el mayor provecho de aquel proceso. En 1989 llega
74 En mayo de 2011, después de 13 años sin modificaciones, la SEP y el SNTE acordaron reformar el programa de estímulos salariales Carrera Magisterial, con el fin de acabar con el tráfico de influencias dentro del sindicato para que sólo los profesores que trabajen, en verdad sean los que ganen más. Cuando se firmó el programa de reforma a CM, el entonces secretario de educación pública Alonso Lujambio, afirmó que la reforma a CM formaba parte de los compromisos adquiridos en la ACE, por lo que ahora “los docentes deberán cumplir con tres criterios para ingresar o ascender de categoría dentro del programa Carrera Magisterial, lo que repercute en aumentos salariales”. Es preciso aclarar que, actualmente los estímulos económicos de la CM se consideran por puntajes, en los que la mayor proporción, el 50%, se calcula con base en el aprovechamiento escolar de los estudiantes. Un 20% de los estímulos se otorga por las acciones encaminadas a resolver problemas fuera del aula que realicen los docentes, esto con el fin de reconocer su liderazgo social. Otro 20% de los estímulos reconoce la formación continua de los maestros, y el 10% restante se otorga con base en la trayectoria docente.
82
Elba Esther Gordillo a la dirigencia del SNTE, y con ello se observan importantes cambios al interior del
gremio.
La nueva dirigencia sindical vivió un momento de reacomodo dentro de su estructura, donde se
manifiestan una serie de conflictos entre las direcciones nacional y seccionales del sindicato, ya que
había resistencias para aceptar la descentralización que el gobierno federal propugnaba. Sin embargo,
el nuevo grupo dirigente del SNTE buscó consolidarse, tanto frente a la SEP como dentro del sindicato
mismo, y comenzó a hacer visible su apoyo al proyecto de modernización educativa del presidente
Salinas. Así, después de una serie de negociaciones y acuerdos llevados a cabo entre la SEP y el SNTE,
se logró firmar el ANMEB.
Con el surgimiento de la federalización educativa de 1992 el SNTE concentró su atención en la defensa
de tres puntos sobre los cuales debería de dirigir todos sus recursos en juego: 1) la seguridad de que la
descentralización no significaría la desintegración del sindicato; 2) establecer el compromiso de cierta
mejoría en los niveles salariales del magisterio, y 3) la mediatización de ciertas propuestas de la
llamada modernización educativa (Loyo, 1990).
El mayor logro que obtuvo el SNTE fue la continuidad del Acuerdo de 1946 en el que se establece el
Reglamento de las Condiciones Generales de Trabajo, pues en él se concede al sindicato el respaldo
legal suficiente para disfrutar de una serie de privilegios sobre el SEM. Este hecho provocó que los
resultados de la implementación de la descentralización educativa fueran magros. En la mayoría de los
estados se continuó trabajando de forma centralizada con el gobierno federal, y la cooptación de SNTE
sobre las estructuras de la educación en los estados fue haciéndose más fuerte (Ornelas; 2010).
A veinte años de la llamada federalización educativa quedó claro que la transferencia de recursos y
responsabilidades del gobierno central hacia los gobiernos locales se limitó solo a aspectos
administrativos, dejando fuera otros talantes importantes, por ejemplo, los aspectos pedagógicos. Los
estados no tuvieron la capacidad para integrar los cambios en la administración de la educación, y la
mayoría no logró organizar y gestionar un nuevo sistema educativo local. De tal modo que, el proceso
descentralizador de la educación no logró consolidarse ni arrojar mejoras importantes en el sistema
educativo nacional. No se logró ofrecer un mejor servicio ni se incrementó la calidad de la educación
básica.
La realidad ha dejado ver que nunca se institucionalizaron aquellos procesos innovadores y de toma de
decisiones en beneficio del sistema educativo. Las modificaciones que el sector educativo necesitaba,
algunas de ellas buscadas a partir del Acuerdo de 1992, se enfrentaron a estructuras sindicales
fuertemente arraigadas. Romper con esas inercias era una de las tareas más importantes, pero
también de las más difíciles de lograr. Además, se requería la voluntad de las autoridades educativas
centrales para ceder frente a las situaciones de cada estado, e ir concediendo terreno en el actuar de
las autoridades responsables de la educación en cada región, entendiendo, respetando y haciendo
83
frente a las situaciones diferenciadas. No obstante, lo que se observó fue la imposición de las fuerzas
centrales. La SEP y el SNTE delegaron autoridad hacia los gobiernos locales, pero mantuvieron el poder
para tomar las decisiones más importantes sobre la educación nacional (Ornelas; 2010).
Por otra parte, la política de descentralización educativa no logró alcanzar sus principales objetivos
planteados, ya que “no se cumplió en su parte medular: la transferencia a los gobiernos locales de la
responsabilidad laboral, administrativa y técnica de la educación básica y normal, pues los maestros
federales en los estados siguieron dependiendo en todos esos aspectos del gobierno federal.” (Arnaut,
1998:271). También se hizo presente la resistencia de algunos gobernadores de los estados para recibir
la transferencia de los servicios educativos. Ellos argumentaban que la descentralización educativa que
se planteaba desde el gobierno federal los cargaba de responsabilidades administrativas y laborales,
pero que dichas responsabilidades no iban acompañadas de los recursos económicos y políticos
necesarios para su ejecución. Lo que los gobiernos locales veían en la descentralización educativa era
una carga de trabajo y responsabilidades muy amplia, con pocas ventajas y beneficios para ellos
(Ornelas; 2010).
El Acuerdo de 1992 pudo completarse gracias a la voluntad política con la que se dispuso para su
alcance, pero también, contó con el beneficio de haber tenido experiencias anteriores que lo
fortalecieron, como fue la desconcentración educativa de López Portillo y la descentralización
inconclusa de De la Madrid. Además, las transformaciones al interior del SNTE que se vivieron en
aquellos años, según Alberto Arnaut (1992), dejaron ver que el sindicato mismo estaba pasando por
un proceso de signo descentralizador, donde los grupos regionales quedaron sin centro y, en cierto
sentido, fueron descentralizados.
Junto con la puesta en marcha del ANMEB se generó un proceso de modernización al interior de SNTE,
como consecuencia de los recientes cambios en la estructura sindical. Quizás la característica más
importante fue la reforma estatutaria del gremio en la que sobresale la libertad que a partir de ese
momento los agremiados tendrían para afiliarse al partido político de su preferencia. Con ello se
rompía el tradicional voto corporativo que el SNTE le había ofrecido por mucho tiempo al PRI,
particularmente ejecutado a través de la FSTSE.
El ANMEB otorgó ciertas concesiones al SNTE que le permitieron mantener su alto nivel de
representatividad tanto en las entidades federativas, como en el ámbito nacional. Además, la lectura
que se tuvo desde los estados fue distinta, pues lo que ellos percibieron en la llamada federalización
educativa de 1992 fue una transferencia de mayores cargas administrativas, con muy poco espacio
para la toma de decisiones. De tal modo que, en los resultados del ANMEB observamos que no se logró
hacer efectiva la descentralización los servicios educativos, se mantuvo el centralismo en la SEP, y el
SNTE logró mantenerse como entidad con presencia nacional y con gran fuerza para seguir ejerciendo
negociaciones de manera centralizada.
84
EL COMPROMISO SOCIAL POR LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN.
A partir del año 2000, con la entrada de la alternancia política en el gobierno federal, era esperable una
importante restructuración en la relación entre el SNTE y el gobierno federal. Vicente Fox Quesada,
candidato del PAN, fue electo Presidente de México para el periodo 2000-2006. Nuevas oportunidades
se presentaban para transformar la política educativa.
El 8 de agosto de 2002 fue firmado el Compromiso Social por la Calidad de la Educación. El punto nodal
de esa política educativa se encontraba en la promoción de la participación social en el campo
educativo. Aunque se hace referencia a todos los niveles educativos, el centro de atención lo tiene la
educación básica. Esta última cuestión tiene cabida en la estrecha relación que se gestó entre la
lideresa magisterial y el Presidente Vicente Fox. Además, la maestra Elba Esther desarrolló un fuerte
vínculo con la primera dama, Martha Sahagún.
El Compromiso fue un documento en el que se incluyeron siete puntos a través de los cuales se intentó
establecer un esquema de participación social en el que se sumaran esfuerzos para hacer realidad la
premisa de que la educación es asunto de todos. El Compromiso fue asumido como del más alto nivel
nacional desde el cual los firmantes asumían responsabilidades individuales y comunes para
transformas la educación en México.
Este Compromiso fue anunciado con bombo y platillo, en una ceremonia que reunió a las altas
autoridades del gobierno federal, a los gobernadores de los estados, a la dirigencia sindical, al los
poderes judicial y legislativo, a la Asociación de Padres de Familia, a representantes de educación
media superior y superior, a empresarios, miembros de asociaciones científicas y culturales, y a
organizaciones sociales y religiosas. Además, tuvo como testigo de honor al presidente de la República,
Vicente Fox. En el Compromiso se planteó que el gran eje para transformar la educación mexicana era
mejorar la calidad y atender el problema de falta de equidad en el sector. Dicha transformación se
llevaría a cabo a través de cinco retos principales: 1) la transición demográfica, 2) la transición política,
3) la transición social, 4) la transición económica, y 5) la transición cultural. No obstante, en el
documento no se plantearon mecanismos de transformación de la educación.
A presar de que el Compromiso incluye un apartado en donde cada firmante establece los
compromisos que adquiere con su participación, lo que se plantea es un conjunto de líneas que
describen algunos de los problemas a los que se enfrenta la educación nacional, pero no se ofrecen
alternativas de solución, no hay planteamientos serios de cambio. Las consideraciones del Compromiso
se sitúan muy en lo general y sin apartarse del discurso educativo precedente. “Los compromisos que
pretenden asumir los firmantes para elevar la calidad educativa poseen un sentido más retórico que
instrumental. No se establecen metas, acciones concretas ni mecanismos, ni tampoco se señalan
plazos ni se identifican responsables” (Loyo; 2010: 194). De este modo, el Compromiso Social por la
85
Calidad Educativa tuvo como principal promotor al sindicato que buscaba ratificar su posición de poder
en el nuevo contexto marcado por la alternancia del año 2000.
El Compromiso Social por la Calidad de la Educación no fue una política educativa de cambio sobre el
SEM. El trasfondo de aquel pacto político en realidad sólo tenía la finalidad de ratificar el poder del
SNTE sobre el SEM, aún frente a los cambios ocurridos en el sistema político mexicano. En el nuevo
contexto político, donde la alternancia en la presidencia de la República parecía abrir oportunidades de
cambio, el SNTE mostró su experiencia como actor preponderante en la política mexicana y se adaptó
al nuevo ambiente político.
En la realidad, el Compromiso, que había nacido con la finalidad de concertar la participación de
múltiples actores en el sistema educativo mexicano, sólo formó parte del discurso político del gobierno
federal y del SNTE con la intención de ganar legitimidad. La relación que se había gestado entre Vicente
Fox y Elba Esther Gordillo dio paso a un contubernio entre ambos, donde la lideresa magisterial obtuvo
los mayores beneficios, sobre todo porque una de las debilidades del Presidente Fox fue sus pocos
antecedentes en política, además de haber creído demasiado en las promesas de la maestra, a quien
siempre le tuvo una consideración especial (Ornelas; 2012). El resultado fue que el propio sindicato de
maestros resultó el principal opositor a que otras voces se incluyeran en la gestión de la educación
nacional. Pero eso no importó, las nuevas condiciones políticas favorecieron al sindicato y su poder y
vínculo privilegiado con el ejecutivo federal no solamente se mantuvo sino que irrumpió con mucha
mayor fuerza.
No obstante, fuera del marco del Compromiso Social por la Calidad de la Educación, durante el sexenio
de Vicente Fox se llevaron a cabo algunos acontecimientos importantes en materia educativa. Por
ejemplo, la reforma al artículo tercero constitucional, en la que se incluyó a la educación preescolar
como parte de la formación básica que deberían de tener los estudiantes.75 También, se reformó el
artículo 25 de la Ley General de Educación y se hizo obligación del Estado mexicano destinar como
mínimo el 8% del PIB nacional al sector de la educación.76 Además, como un hecho relevante, por
decreto presidencial se creó el Instituto Nacional para la Evaluación Educativa (INEE) en 2002.
Finalmente, el peso que se le dio al uso de las tecnologías dentro del proceso educativo arrojó
resultados importantes en la educación básica, como fue el programa Enciclomedia, que recibió
importantes cantidades de recursos para su implementación; y el programa Escuelas de Calidad, que
75 Algunos analistas y especialistas en el campo educativo han afirmado que la reforma del artículo tercero constitucional de 2002 en realidad fue un logró del SNTE, pues con la incorporación de la educación preescolar a la educación básica, el sindicato de maestros obtuvo importantes beneficios, como fue un incremento en las plazas para su control, mayores recursos económicos destinados a educación básica, y más espacios en donde los miembros y dirigentes del SNTE podrían continuar con la escalada de colonización del gremio sobre la estructura del aparato educativo. 76 Desafortunadamente, desde que se reformó el artículo a la fecha, en ningún año se ha destinado ese porcentaje del PIB al sector.
86
pretende contribuir al mejoramiento del logro educativo mediante la transformación de la gestión
educativa.
LA ALIANZA POR LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN (ACE).
El 15 de mayo de 2008 se lanzó la Alianza por la Calidad de la Educación (ACE), la política educativa del
gobierno de Felipe Calderón. Su contenido se enfocó a atender cinco ejes rectores: 1) la modernización
de los centros escolares, 2) la profesionalización de los docentes y de las autoridades educativas, 3) el
bienestar y desarrollo integral de los alumnos, 4) la formación integral de los alumnos para la vida y el
trabajo, y 5) la evaluación universal de los docentes.77 Estos ejes en los que se sustentó la ACE
formaron el paquete que surgió de los acuerdos consensuados con el sindicato de maestros.
La ACE mantenía un solo propósito explícito: elevar la calidad de la educación (Ornelas; 2012). Para ello
se establecieron 10 procesos prioritarios:
Procesos prioritarios de la ACE
1. Infraestructura y equipamiento, 6. Incentivos y estímulos,
2. Tecnologías de información y comunicación,
7. Salud, alimentación y nutrición,
3. Gestión y participación social, 8. Condiciones para mejorar el acceso, la permanencia y el egreso oportuno,
4. Ingreso y promoción, 9. Evaluación, y
5. Profesionalización, 10 Reforma curricular.
Ornelas hace notar que, de las 10 acciones que se proponen en la ACE, de acuerdo con las leyes, ocho
de ellas son responsabilidad del gobierno, la LGE las establece como sus facultades y
responsabilidades. Por ello, la firma de la ACE “fue la aclamación del poder de la lideresa magisterial,
quien retiene el control de la educación básica desde la década de 1990.” (2012: 19). La maestra se
asume como pieza clave para hacer cumplir las responsabilidades del gobierno fijadas en la ley.
Además, desde su nacimiento, se le criticó a la ACE por su carácter centralizado y excluyente, pues fue
un acuerdo en el que sólo intervinieron el gobierno federal y el SNTE, y se excluyó al resto de actores.
Este hecho fue muy benéfico para el sindicato de maestros quien “se dispuso de inmediato a
aprovechar el beneficio que para la organización representaba un reconocimiento público de tal
envergadura, el cual lo colocaba automáticamente ya no como el principal, sino en esta ocasión como
el único factor de poder en la hechura de la política de educación básica (…)” (Loyo; 2010: 198).
Además, desde el inicio de la administración de Calderón, se hizo patente la colonización del gremio en
la SEP, pues el presidente había otorgado una posición clave al SNTE: la Subsecretaría de Educación
Básica, la cual quedó en manos de Fernando González Sánchez, yerno de la maestra Gordillo. Con la
77 www.alianza.sep.gob.mx
87
conquista de ese puesto, el SNTE se hizo de un amplio poder decisional en materia de política
educativa, y poseía grandes recursos para orientar los programas y reformas educativas a su
conveniencia.
De los 5 ejes rectores de la ACE, el que más causó expectativas en el entorno social, y sobre todo en
aquellos grupos interesados en el ámbito educativo, fue el de la evaluación educativa. Contemplar la
introducción de mecanismos de incentivos y de un sistema de méritos en la educación básica ofrecía
posibilidades para sentar las bases de un cambio institucional que comenzara a modificar la naturaleza
y el comportamiento de los maestros.
La ACE encerró una intención del gobierno calderonista por fijar un cambio institucional que, aunque
moderadamente, transformara los patrones de comportamiento al interior de los maestros. Cuando se
introdujo la evaluación de la educación como uno de los ejes principales de la ACE, quizás lo que se
quería era sembrar la semilla para que, en el futuro, se lograra romper con los mecanismos clientelares
y patrimonialistas que han dominado en los procesos de asignación de las plazas docentes. Al respecto,
Ornelas afirma que la Alianza no pretendió modificar “la estructura vigente en las instituciones central
y de los estados responsables de la educación, sino solo algunos rasgos – los más perdurables – de la
naturaleza del viejo corporativismo: la venta y herencia de plazas.” (2012: 124-125).
La estrategia diseñada en la ACE sobre la evaluación docente pretendió aminorar la cultura clientelar y
patrimonialista que se había enraizado al interior del gremio magisterial, y buscó privilegiar el camino
de la meritocracia. No obstante, en términos de política pública, las implicaciones prácticas de esa
estrategia sólo se hicieron realidad parcialmente, sobre todo por la debilidad de las autoridades y la
fuerza de las rutinas heredadas del viejo corporativismo.
En julio de 2008 la Comisión Rectora de la ACE presentó el Concurso Nacional de Oposición para el
Otorgamiento de Plazas Docentes. La implementación del Concurso tenía cuatro finalidades: a)
fortalecer la calidad del profesorado, b) promover y contratar al personal mejor calificado, c) fijar al
desempeño docente como el elemento para la contratación y promoción, y d) fortalecer la
transparencia y la rendición de cuentas. Como bien apuntó Carlos Ornelas (2012), con la simple lectura
de estos fines se podía predecir que eran más unos elementos de la retórica que fines que
verdaderamente se pudieran alcanzar en la práctica.
De cualquier manera, en agosto de 2008 se llevó a cabo el Primer Concurso de Oposición. Los
resultados fueron desastrosos, y en los medios de comunicación se hizo notar el deficiente nivel de los
maestros que aspiraban a ingresar al servicio educativo. Con ello, la SEP y la entonces titular, Josefina
Vázquez Mota, y el SNTE y su lideresa Elba Esther, tuvieron pérdida de legitimidad y se enfrentaron a
una serie de críticas debido al deficiente nivel de preparación de los docentes. A partir de ese
momento, la maestra Gordillo dejo de promover la evaluación de la educación y se dedicó a criticar la
88
manera en que se estaban elaborando los exámenes para docentes y la forma en que los resultados se
utilizaban para desprestigiar a los maestros.
Además, Elba Esther Gordillo comenzó una campaña para desacreditar a la titular de la SEP, sobre todo
cuando esta última declaró que, a pesar de los resultados del primer Concurso, la prueba se seguiría
realizando anualmente, no solo para profesores, sino que se incluirían las plazas de directores de
escuelas de educación básica, y de supervisores escolares.78 Ese hecho anunciado por Vázquez Mota
atentaba contra los intereses del gremio, algo que la dirigente magisterial no estaba dispuesta a ceder.
La insistencia de la secretaria de Educación Pública Vázquez Mota por realizar la evaluación universal
tanto a profesores como a directores y supervisores, y sus constantes enfrentamientos con la maestra
Gordillo, le costó que en abril de 2009 el presidente Calderón la removiera del cargo, privilegiando los
acuerdos políticos que había orquestado con la lideresa magisterial y retrasando los avances en la
modernización de la educación nacional.79 Como apuntó Luis Rubios, “La salida de Josefina Vázquez
Mota de la SEP tuvo en su momento muchas lecturas y especulaciones. El paso de los meses confirma
la hipótesis de que el presidente optó por la relación política y electoral con el sindicato por encima de
la transformación educativa (…) La evidencia de que la SEP ha vuelto a ser el dominio único del
sindicato es tan contundente que no deja lugar a lecturas alternativas (…)”.80
Todo parece indicar que, cuando Elba Esther Gordillo aceptó la realización de los Concursos de
Oposición y de los Exámenes docentes no previó que los resultados fueran tan deleznables. Además,
ella sabía que aceptar la evaluación docente le traería, por lo menos en ese momento, mayor
legitimidad. Sin embargo, los resultados del Concurso la enfrentaron a una realidad que no esperaba.
Se comenzó a descalificar a los maestros, y se creó en la conciencia social que los culpables del
deficiente nivel educativo en México eran los docentes. Ese fue un hecho que la dirigente del
magisterio no estaba dispuesta a aceptar. Por ello su desaprobación a la evaluación docente después
del primer Concurso era de esperarse.
Desde el comienzo de su mandato, el presidente Calderón dejó ver que, más allá de utilizar el poder
del Estado del que disponía para hacer uso de la autoridad que legítimamente había obtenido, decidió
seguir la ruta tradicional de los anteriores gobiernos federales y pactó con la cúpula de la dirigencia
magisterial la determinación de la política educativa.
78 Excélsior, 04 de agosto de 2008. Tomado de Ornelas (2012), Colonización… 79 En opinión de Héctor Aguilar Camín, durante las campañas electorales de 2012 para la presidencia, sólo Josefina Vázquez Mota fue la candidata que tenía credibilidad cuando decía que impulsaría cambios de fondo en la educación de México. Aguilar Camín sustenta su opinión diciendo que cuando Vázquez Mota fue secretaria de educación impulsó cambios en la materia; “el más importante: el principio de evaluación y difusión de resultados de la educación en México, pero la panista perdió la batalla frente a Felipe Calderón, quien favoreció a la líder sindical porque ya tenían una alianza política aparte”; Héctor Aguilar Camín, “Elba Esther y Josefina”, Milenio Diario, 17 de mayo de 2012. 80 El Sol de Torreón, 30 de agosto de 2009, Luis Rubio, “ignorancia”.
89
El miércoles 29 de junio de 2011 Elba Esther Gordillo confirmó que efectivamente había respaldado a
Felipe Calderón para llegar a la presidencia de la República en las elecciones de 2006. Ella dijo que
había realizado previos acuerdos de orden político con el candidato panista.81 De esos acuerdos
políticos realizados entre Felipe Calderón y Gordillo, llegaron a sus cargos Miguel Ángel Yunes, en el
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), Roberto Campa, al
Sistema Nacional de Seguridad Pública, y Francisco Yañez a la Lotería Nacional. Esos cargos fueron
parte del precio que la maestra le cobró a Calderón.
La lideresa magisterial también afirmó que ella se comprometió con Calderón a impulsar, junto con el
gobierno, la reforma de la seguridad social de los trabajadores. Confirmó lo que tanto se había dicho
antes: Elba Esther Gordillo no pierde el tiempo; ella sabe hacer arreglos de orden político. Así lo
declaró aquel 29 de junio: “yo hago política”.82 Y añadió que en el acuerdo político que tuvo con
Calderón se incluyó el tema educativo, donde el entonces candidato panista le pidió la evaluación
docente. Además, la líder sindical aprovecho para reafirmar que el SNTE pacta directamente con el
presidente de la República, porque el sindicato no había realizado ningún acuerdo con los titulares de
la SEP: “Todos los compromisos han sido directamente con el presidente”.83
La confesión de Elba Esther Gordillo dio sustento a la versión de que la acción electoral del gordillismo
intervino para adulterar los resultados de la contienda electoral para presidente en 2006.
Anteriormente ya se habían dado a conocer grabaciones telefónicas en las que la maestra había
intervenido frente a gobernadores priístas para que en la jornada electoral de aquel año fueran con el
PAN.
De este modo, la maestra Elba Esther dejó ver los términos con los que llegó a acuerdos con Felipe
Calderón. El precio del apoyo electoral fueron cargos públicos y concesiones al cacicazgo magisterial.
Quizás su finalidad era comenzar a abrir camino para los futuros convenios que podría realizar en la
transacción electoral de 2012. Así, se confirmó que Felipe Calderón entregó una de las partes más
significativas de los bienes de la nación a una camarilla especializada en realizar transacciones y
negocios políticos.
Las declaraciones de Elba Esther fueron confirmadas por el propio presidente Felipe Calderón, quien
reconoció que hubo un acuerdo con la maestra para sacar adelante las reformas educativas y la Ley del
81 La Jornada, 30 de junio de 2011, “Negocié con Calderón porque no había otro: Gordillo”. 82 En una entrevista que realice a un miembro del SNTE, le pregunté ¿por qué la maestra había negociado la asignación de los cargos en el ISSSTE, en la Lotería Nacional, y en Sistema Nacional de Seguridad Pública?; él me dijo que a ciencia cierta no sabía el por qué, pero que la maestra hace política, y “la política, en general, se mide por resultados. La maestra ha negociado, y seguirá negociando, porque eso forma parte de ejercer la política. Parte del ejercicio de la política es la negociación, la búsqueda de espacios, la fortaleza de todo lo que incide en beneficio de los trabajadores.”. Su respuesta me sorprendió. Los miembros del SNTE no llegan a entender el fondo del juego de negociación política que ejerce la maestra, pero la práctica en sí se la reconocen, y pareciera que hasta la celebran y se enorgullecen de ella. 83 Ibid.
90
ISSSTE, a cambio de mantener personas afines a ella en puestos de gobierno. Además, Calderón dijo
que después de la elección de 2006, dialogó con la maestra para construir el acuerdo por la calidad
educativa, lo que le costó respetar posiciones y perfiles que habían sido negociados desde la
administración anterior.84
El desenfado con que la maestra Gordillo declaró el apoyo brindado a Calderón deja ver que ella no
tiene ningún pudor. Pero, además, las alianzas políticas que se han gestado entre el PAN y el SNTE
manifiestan que, frente al panorama de competencia electoral, dejan de importar las ideologías y los
principios. Como apunta Soledad Loaeza: “una de las señas de identidad del PAN era su repudio al
corporativismo priísta, del cual el SNTE es un representante. Por ello, la alianza PAN-SNTE fue una
propuesta contra natura”.85 No obstante, la lideresa magisterial ha logrado superar ideologías e
identidades, y ha logrado negociar con el Estado, siendo ella la que mayores ventajas obtiene.
Es curioso observa cómo la lideresa magisterial, Elba Esther Gordillo, maneja el discurso político de
acuerdo a los contextos en los que se trate. En junio de 2011, en el marco del Acuerdo para la
evaluación universal de los docentes, la maestra Gordillo retribuyó al Presidente Calderón: “señor
Presidente, no hay duda, es usted el presidente de la educación”.86 En aquel momento el secretario de
educación era Alonso Lujambio, quien reconoció a la líder sindical su disposición para dialogar y
construir la reforma que ha significado la ACE. Los tiempos eran gratos para la maestra. Un año
después, en pleno periodo de campañas electorales para competir por la presidencia de la República,
la candidata panista, Josefina Vázquez Mota, ex secretaria de educación pública y acérrima enemiga de
la maestra, declaraba que había llegado el fin de los cacicazgos.87
Como respuesta, el 15 de mayo de 2012, la maestra Gordillo ofreció un discurso en el marco de la
celebración del día del maestro realizada en Los Pinos, en el que prácticamente regañó al presidente
Calderón por no llevar por buen camino a la evaluación educativa, y arremetió contra Josefina Vázquez
Mota, calificandola de vil y oportunista. Tiempos adversos para la maestra.
De acuerdo con Eduardo Backhoff, una de las intenciones de Felipe Calderón en materia educativa fue
asegurarse de que el SNTE no se opusiera a las reformas en ese campo. Por ello, el gobierno
calderonista pactó la ACE con la cúpula del sindicato de maestros. Pero algo que perjudicó
84 La Jornada, 07 de julio de 2011, “Sí hubo acuerdo con Gordillo, acepta Calderón”. 85 Soledad Loaeza, “Elba Esther Gordillo y el juicio de la historia”, La Jornada, 07 de julio de 2011. 86 La Jornada, 1 de junio de 2011, “Es usted el presidente de la educación: Elba Esther”. 87 Durante el periodo de campañas electorales para ocupar la presidencia de la república que se desarrolló en 2012, Josefina Vázquez Mota se declaró en contra de los cacicazgos que todavía imperan en la vida política nacional. La panista declaró que si llegaba a la presidencia no pactaría con los cacicazgos corruptos que no rinden cuentas a sus afiliados, y concretamente en el ámbito educativo dijo que no podemos admitir el chantaje para evitar la evaluación educativa. Milenio Diario, 17 de mayo de 2012.
91
ampliamente el desarrollo de los planes de Calderón fue haber cedido puestos estratégicos de la
administración de la educación pública, como fue la Subsecretaría de Educación Básica.88
El sello más distintivo del sexenio de Felipe Calderón en materia educativa fueron las reformas hechas
sobre el sistema para implementar programas de evaluación, tanto de alumnos, maestros y centros
escolares. La finalidad inicial fue asociar los resultados de dichas evaluaciones con consecuencias sobre
los evaluados. Por ello, un elemento importante de esas reformas fue la inclusión de mecanismos que
permitieran hacer públicos los resultados de las evaluaciones. Siguiendo a Backhoff, “dicho interés por
evaluar a la educación nacional se observó en: 1) el uso intensivo que se le dio a la prueba Enlace; 2) la
participación de México en prueba internacionales, sobre todo PISA; y 3) por la aplicación de exámenes
a docentes para ingresar al servicio, las reformas a CM, y por la evaluación universal”.89
La aplicación de las evaluaciones planteadas en la ACE, en su mayoría no lograron ser realizadas. La
oposición de los docentes a ser evaluados marcó un déficit sobre la política educativa calderonista. No
hubo cambios cualitativos importantes y los procesos educativos no mostraron mejores niveles de
desempeño. La razón más importante para que los resultados esperados no fueran alcanzados fue
haber pactado con la dirigencia sindical lo que, por ley, tiene que realizar el gobierno federal.
Los resultados de esas evaluaciones han dejado ver que la educación nacional se encuentra en crisis:
existe un bajo nivel de preparación en los futuros docentes; el desempeño de los maestros en servicio
es deficiente; existe una enorme desigualdad en la distribución del aprendizaje; la gran mayoría de los
estudiantes no logran adquirir los conocimientos necesarios para su futuro desempeño profesional.
Así, las políticas educativas llevadas a cabo por las administraciones federales de las últimas décadas
no lograron cumplir sus metas. Una ventana que permite asomarnos a la complicada dinámica que se
manifiesta en el desarrollo de las políticas educativas son precisamente los acuerdos celebrados entre
el gobierno y estos actores, en este caso el SNTE. Por tanto, “sobre los criterios de calidad y
mejoramiento educativo se han impuesto en los últimos años los intereses corporativos y burocráticos
del sector” (Guevara; 2007: 15). Actualmente siguen persistiendo aquellos problemas que Guevara ya
había detectado a finales del siglo XX: débil formación del magisterio y deficiente actualización de sus
conocimientos, así como una mala supervisión de su desempeño en las aulas. Y pese a que han pasado
dos décadas de ese diagnóstico la reflexión es la misma: estos problemas en la formación y desempeño
de los docentes es una de las carencias centrales del sistema educativo mexicano.
Además, hemos visto que el SNTE mantiene importantes aliados dentro de los cuadros políticos en
todas las entidades federativas, y en todos los niveles de la autoridad educativa, lo que le ha permitido
cooptar la política educativa, y prácticamente co-gobernar al subsistema de educación básica, sobre
todo porque en las comisiones mixtas SEP-SNTE el predominio de este último es bastante notorio. Con
88 Educardo Backhoff Escudero, “La educación en tiempos de Felipe Calderón”, Campus Milenio, 30 de agosto de 2012. 89 Op. Cit.
92
el caso de Reyes Tamez Guerra se ilustra la manera en que se han ido conformando el grupo de fieles a
la maestra. Tamez Guerra fue secretario de Educación Pública durante el sexenio de Vicente Fox
Quesada. De ahí pasó a la secretaría de Educación Pública de Nuevo León. En 2009 se destapó su
cercanía con Elba Esther Gordillo, y fue candidato del Panal (partido de la maestra Gordillo) a diputado
federal y coordinador de la bancada de ese partido político en la Cámara baja.
Con el comienzo del siglo XXI, y la llegada de la tan esperada alternancia en el gobierno federal, se
abrían posibilidades de cambio en la mayoría de los sectores gubernamentales, y el sector educativo
no fue ajeno a ello. El régimen corporativo que se había vivido en el sector educativo desde la creación
del SNTE, parecía haber llegado a su fin. No obstante, la dirigencia sindical mostró astucia y habilidad
adaptativa frente a cambios de gran envergadura, y apoyada en sus grandes recursos financieros,
políticos y organizacionales, desarrolló procesos de negociación y juegos políticos con las nuevas
autoridades para mantener su presencia y poder de decisión en el sector educativo.
A pesar del triunfo del PAN y de las transformaciones que eso implicaba en el país, el SNTE logró
mantener su estructura corporativa gracias a las alianzas creadas entre el sindicato y el Estado, pero
además, gracias al amplio control que el sindicato ha creado sobre el sistema educativo, a su fuerza
como maquinaria electoral y al amplio poder que posee derivado de sus recursos económicos y
políticos.
En su artículo titulado “¿Me da permiso de evaluar, maestra?”, Manuel Gil Antón formula una
interrogante: ¿Por qué la SEP tiene que pactar con el SNTE para cumplir con su obligación? El
académico afirma que “desde hace décadas, y de manera inusitada en los últimos doce años, los
titulares del poder ejecutivo decidieron compartir con ella la conducción del sistema educativo, a
cambio de favores y servicios tanto electorales como de control social”.90 Además, más allá de contar
con secretarios de educación pública, lo que ha habido son encargados del despacho que tienen la
tarea de llevar a cabo los acuerdos que la presidencia ha pactado con la cúpula del SNTE.
Esos pactos son el resultado de negociaciones políticas. No obedecen a acuerdos que tengan de fondo
un interés educativo. En la elaboración de la política educativa, en la asignación de los cargos del
sector, y en la ejecución de los proyectos de educación, se observan las negociaciones y retribuciones
que los presidentes panistas han hecho al SNTE.
La ACE fue firmada por el presidente Calderón y por la lideresa magisterial, Elba Esther Gordillo. Uno
de los puntos de la ACE fue la evaluación docente, que también fue negociada. La evaluación se llevaría
a cabo a través de una comisión integrada por la autoridad educativa y por el aparato de control del
sindicato. De este modo, la autoridad renuncia a lo que, por ley, está obligado a realizar. Diseñar,
poner en marcha y evaluar los programas y proyectos educativos es tarea irrenunciable de la autoridad
educativa. Está en la ley. Sin embargo, la SEP renuncia a hacerse cargo de sus funciones. Las
90 Manuel Gil Antón, “¿Me da permiso de evaluar, maestra?”, El Universal, 28 de abril de 2012.
93
condiciones de ingreso, promoción, permanencia y evaluación de los maestros no pueden ser
compartidas. No obstante, el SNTE designa plazas docentes, de dirección y supervisión. Además, se le
han entregado puestos de alto nivel, como la Subsecretaría de Educación Básica, simplemente como
pagos a los favores recibidos.
Resulta preciso apuntar que existen posturas divergentes al respecto, en las que se han manifestado
puntos de vista positivos hacia el papel desempeñado por el SNTE respecto a la política educativa
mexicana. Académicos como Janette Góngora Soberanes y Marco Antonio Leyva Piña (2004) afirman
que, a diferencia de la imagen que se ha tenido del SNTE como un gran obstáculo en el desarrollo de
las políticas educativas, el sindicato ha facilitado su desarrollo. Este tipo de análisis busca demostrar
que la participación del SNTE se ha realizado en complicidad con el Estado. El SNTE se ha mantenido
activo dentro de la política educativa, a diferencia de otros sindicatos que se han mantenido en
exclusión y con gran separación institucional. Esto le ha permitido incrementar su poder político,
permitiéndole ser más eficaz en su desempeño. Estas reflexiones no están alejadas de la verdad, pero
resulta preciso tomar en cuenta cómo es que este poder que ha logrado desarrollar el SNTE ha influido
en los procesos de mejora de la educación, en el diseño de políticas tendientes a elevar la calidad
educativa, y sobre todo, en el desarrollo de capacidades, habilidades y aptitudes, así como en la
adquisición de conocimiento efectivo de los estudiantes.
La realidad muestra que las políticas educativas que se han elaborado en los últimos años no han
logrado superar los rezagos que el sector padece. El ANMEB tenía como propósito fundamental elevar
la calidad de la educación básica. Para ello se acordó descentralizar los servicios educativos hacia los
gobiernos estatales. No obstante, el SNTE logró mantenerse como entidad con presencia nacional y
con gran fuerza para seguir ejerciendo negociaciones de manera centralizada. El Compromiso Social
por la Calidad de la educación fue un proyecto de movilización social a través del cual se impulsara el
mejoramiento de la calidad educativa. Sin embargo, resultó ser el instrumento a través del cual el SNTE
y su dirigencia reafirmaron su poderío sobre el aparato educativo mexicano. La ACE buscó modernizar
al SEM a través de la profesionalización y evaluación docente; no obstante, la Alianza fue el pago que
recibió la dirigencia del SNTE por el apoyo otorgado en la jornada electoral de 2006 a Felipe Calderón.
Se reconoce que han habido avances en algunos aspectos del sistema educativo, como es el caso de la
cobertura, de la asignación del presupuesto (que no de la eficiencia de su gasto), y del número de años
que componen la educación obligatoria. Sin embargo, en lo que se refiere al nivel de aprovechamiento
de los estudiantes, el grado de conocimientos y habilidades que adquieren en las aulas, y las
capacidades que poseen para emplear lo aprendido, observamos que la educación nacional es
deficiente. Además, se sabe que la preparación y desempeño de los docentes dista mucho de ser la
adecuada para enseñar a los jóvenes que cursan la educación elemental. La calidad de la educación
mexicana es mala. Para dar sustento a estas afirmaciones, en el siguiente capítulo se ofrece al lector un
panorama sobre las consecuencias de las políticas educativas negociadas entre el Estado y el SNTE.
94
CAPÍTULO V
UN DIAGNÓSTICO DE LA EDUCACIÓN BÁSICA EN MÉXICO. En este trabajo, más allá de analizar el fondo de las políticas públicas en materia educativa, lo que ha
interesado es conocer la dinámica política que rodea a esas iniciativas. No obstante, resulta de gran
importancia conocer las implicaciones prácticas de la política educativa, reflexionar y discutir los
resultados de los esfuerzos gubernamentales a la hora de llevarlas a la realidad. Esa es la finalidad de
este capítulo, donde se analizan las consecuencias de las políticas educativas abordadas en el capítulo
anterior, particularmente en lo que se refiere al nivel de aprovechamiento escolar de los estudiantes y
al desempeño de los docentes. El propósito es conocer la eficacia de esas políticas, descubrir su
alcance respecto al nivel de conocimientos que han adquirido las y los estudiantes, así como la
preparación y desempeño de los maestros mexicanos.
Es preciso reconocer que, intentar evaluar objetivamente a los sistemas educativos es un fenómeno
relativamente reciente. De hecho, se ha desarrollado con más fuerza junto con las consideraciones de
que la educación escolar no es una cuestión en la que sólo deba intervenir el Estado, los docentes y los
alumnos. La participación de otros actores en el sistema educativo mexicano se ha vuelto un
determinante fundamental para la mejora y el progreso de dicho sector.
Para comenzar a desarrollar este capítulo resulta necesario comprender qué se entiende por
evaluación. Una evaluación puede ser considerada como “aquella apreciación sistemática, sobre la
base de métodos científicos, que se refleja en aquel juicio hecho sobre un conjunto de datos con
referencia a determinados valores” (OEI; 1996:215). La evaluación de la educación surge como un
elemento útil para la política y la administración educativa, como mecanismo que brinde rutas de
acción encaminadas a lograr la eficacia de las políticas educativas y del sistema educativo en general.
Tomando en cuenta que los propósitos educativos se diferencian de acuerdo con el nivel de educación
del que se trate, se debe entender que los criterios para establecer el nivel de calidad tienen que
corresponder al nivel del que se relacione (Concheiro; 2006). De tal manera que, si hemos de medir el
nivel existente en la calidad de la educación básica, resulta necesario hacer uso de instrumentos de
medición sobre los conocimientos, destrezas, habilidades, incluso valores y comportamientos de los
jóvenes estudiantes de ese nivel educativo. La mayoría de los mecanismos que se utilizan para medir el
grado de calidad de lo aprendido por las educandos se dirigen a tomar en cuenta los conocimientos y
habilidades de los estudiantes, pero solo algunos toman en cuenta las capacidades para emplearlos en
contextos diferentes a aquellos en los que se adquirieron. Afortunadamente, hoy en día existen
esquemas de medición de los conocimientos y habilidades de los estudiantes que permiten realizar
comparaciones mucho más productivas.
95
En el proceso educativo intervienen múltiples factores y actores, y todos unidos influyen sobre el
resultado que se puede tener sobre la educación de los estudiantes. Los factores culturales, el nivel
económico de las familias, las relaciones intrafamiliares, el entorno social, las capacidades de los
estudiantes, entre otros, son algunos de los factores que pueden incidir en la manera en que la
educación llega a los jóvenes. Pero también existen otros factores que influyen en el proceso
educativo, y que dependen en mayor medida del ejercicio gubernamental. Estos factores son
manipulados de acuerdo a la importancia que los gobiernos le den a cada uno de ello. La relevancia de
los planes y programas de estudio, el gasto destinado a educación, el mejoramiento de la
infraestructura escolar, la preparación, desempeño y capacitación de los maestros, la aplicación de
instrumentos de evaluación educativa, entre otros, son algunos de los factores que los gobiernos
manipulan de acuerdo a la orientación que le quieran dar a la educación, y los hacen a través de la
determinación de la política educativa.
Es aquí donde se encuentra un punto nodal del aprovechamiento que se pudiera tener de eso que
llamamos educación. La determinación de una política educativa que ofrezca oportunidades reales
para que los estudiantes adquieran conocimientos, desarrollen capacidades y aptitudes, adopten
valores, y puedan emplear lo aprendido, y todo esto lo hagan en un contexto adecuado para ello, es de
suma importancia para que los jóvenes adquieran las herramientas necesarias para cimentar las bases
que les ofrezcan un mejor futuro, de sus familias y de la sociedad en general. Como el proceso de la
educación es transmitir a los niños de una cultura determinada los conceptos y las prácticas que van a
necesitar cuando sean adultos, la educación se convierte en un campo por medio del cual podemos
esperar mejorar la calidad de vida de la sociedad.
No obstante, hemos visto que en la elaboración de cualquier policy intervienen múltiples factores y
actores que, de una u otra manera, influyen en la determinación de las políticas. En particular, se ha
analizado como en la política educativa mexicana el principal actor que busca incidir en la elaboración
de esa policy es el SNTE, quien despliega todos sus elementos de poder a la hora de negociar con el
aparato del Estado para establecer la política de educación básica, y obtener el mayor beneficio en la
defensa de sus intereses particulares. De este modo, en el capítulo anterior se realizó un análisis de las
últimas políticas educativas que los gobiernos, en estrecha relación con el sindicato de maestros, han
puesto en marcha en sus respectivas administraciones. El ANMEB, el Compromiso Social y la ACE han
sido políticas educativas que se diferencian entre sí por el contenido que cada una se planteó en su
momento, pero todas han tenido como objetivo principal incrementar la calidad de la educación;
además, las tres han tenido una característica común: todas han sido negociadas y pactadas con la
anuencia de la cúpula del SNTE.
Por ello, a continuación se ofrece al lector un capítulo en el que se muestran las consecuencias de los
“pactos políticos” que se han llevado a cabo entre el aparato del Estado y la cúpula del SNTE. Es prec iso
aclarar que la idea que se persigue es reflexionar sobre los resultados que se han tenido sobre la
96
educación a partir de las tres políticas educativas analizadas previamente. Es decir, con base en los
resultados de las evaluaciones educativas hechas por los gobiernos mexicanos y por organismos
internacionales, de análisis hechos por instituciones enfocadas en el estudio de la educación nacional,
de estudios desarrollados por especialistas y expertos en la materia, y demás fuentes de información
revisadas, en este capítulo se presenta un diagnóstico de la educación básica mexicana, en el que se
refleje el grado de eficacia de las políticas educativas respecto a su objetivo común: mejorar la calidad
de la educación. El análisis se desarrolla a partir de los resultados de las evaluaciones sobre el sector
educativo, las cuales muestran las condiciones en las que se encuentra la educación nacional.
¡Esclarezco! En el proceso educativo intervienen múltiples factores, y cada uno influye en los
resultados de las evaluaciones de la educación. Pero es a través de la determinación de las políticas
educativas que establecen los gobiernos que se busca dar dirección, transformar y modernizar al
sistema educativo nacional. A partir de ello, los resultados que se observan en la educación nacional,
en gran medida son consecuencias de las políticas educativas que los gobiernos elaboran e
implementan.
EL SISTEMA EDUCATIVO MEXICANO.
A lo largo de la última década los gobiernos mexicanos han intentado poner en práctica políticas
educativas que permitan superar las deficiencias que en la materia sufre una gran parte de la
población. Se ha intentado implementar políticas más efectivas que permitan alcanzar las expectativas
de transformar a la educación con la finalidad de contribuir al bienestar del país. Durante los últimos
años se ha buscado desarrollar esfuerzos enfocados en mejorar la calidad de la enseñanza, ofrecer
mayor equidad, y mejorar la coordinación del sistema educativo. No obstante, las recientes
administraciones no han ofrecido resultados favorables a los problemas del sistema educativo
nacional. La calidad de la educación es insatisfactoria pues no se han ofrecido oportunidades reales
para superar los retos que enfrenta la sociedad de nuestros días.
En su artículo titulado “El rumbo perdido”, Gilberto Guevara Niebla (2011) comienza diciendo: “Hace
veinte años hablamos de catástrofe silenciosa para calificar un desastre educativo que suave,
silenciosamente, se había instalado entre nosotros. Lamentablemente, esa catástrofe continua”. En
efecto, cuando observamos los resultados de las pruebas hechas a los estudiantes de educación básica
y de las evaluaciones realizadas a los maestros mexicanos, lo que vemos es la continuación de esa
catástrofe de la que habla Guevara. Aunque creo que, pese a lo desastroso de los resultados, esa
catástrofe poco a poco está dejando de ser silenciosa.
Al parecer en el caso particular de México no se ha caído en la cuenta de lo importante que resulta la
calidad en la educación. La situación actual por la que atraviesa la educación en México manifiesta un
profundo deterioro en la enseñanza. Estos hechos son el resultado del descuido en la actualización de
los planes y programas de estudio, maestros que manifiestan una falta de preparación en su labor
97
docente, un sindicato que, gracias al amplio poder que ostenta sobre el sistema educativo, puede
manipular las decisiones en política educativa, poca participación de padres de familia en los asuntos
referidos a la educación de los niños y niñas que cursan la educación básica, entre otros factores que
inciden sobre la educación mexicana.
A continuación se presenta un panorama que dé cuenta de la situación actual en la que se encuentra la
educación básica mexicana. De acuerdo con los objetivos de la investigación, se abordan los niveles de
primaria y secundaria, dejando a un lado la educación preescolar, debido a que consideramos que este
nivel educativo se centra en aspectos no cognoscitivos, dificultando la presencia de mecanismos que
revelen una evaluación de la calidad en ese nivel educativo. De tal modo que, el nivel preescolar
resulta poco relevante frente al tema de la calidad de la educación que aquí nos ocupa.
¿CALIDAD IGUAL A CANTIDAD? LA COBERTURA EDUCATIVA.
Diversos especialistas e investigadores han manifestado su preocupación por el descuido que han
tenido los gobiernos de México sobre la calidad de la educación, ya que no hace muchos años el
interés primordial de las autoridades encargadas de la educación correspondía principalmente a la
cobertura del sector educativo.
Durante la segunda mitad del siglo XX el crecimiento de la tasa de población fue muy destacado.
Factores como la migración del campo a las ciudades, el mejoramiento en las condiciones de vida como
resultado del intervencionismo estatal, el crecimiento económico nacional, entre otros, propiciaron un
crecimiento demográfico a gran escala, que modificó la manera en que se venían estableciendo las
políticas públicas por parte de los gobiernos.
El aumento de los grupos de niños y jóvenes en edad escolar empujó a los gobiernos a desarrollar
políticas educativas que se dirigieran a dar cobertura de educación de acuerdo con las nuevas
necesidades de la población. El crecimiento de la matrícula en el sistema educativo mexicano en la
segunda mitad del siglo XX es muy significativo. El informe del Instituto Nacional para la Evaluación de
la Educación (INEE) de 2006, titulado “La calidad de la educación básica en México”, afirma que en las
primeras décadas del siglo XX, en la primaria las escuelas del país atendían solamente a uno de cada
tres niños en edad de asistir a dichas escuelas. Para 1970 las tasas brutas de cobertura llegaron a cifras
de 125%, ya que la situación de alumnos en situación de extraedad era superior a la de quienes no
asistían a la escuela.91
Las tasas de cobertura educativa lograron mantener las cifras en términos favorables para la población
en edad escolar en los siguientes años. Recientemente, la tasa neta, que incluye a los niños en edad
normativa, ha llegado al 99.7% en el 2008. En el caso de la tasa bruta en el nivel secundaria se ha
91 www.inee.edu.mx, Informes anuales, Informe 2006: “La calidad de la educación básica en México”.
98
alcanzado un 75% de cobertura.92 De esta manera se podría decir que los indicadores que muestran la
cobertura de la educación básica en México reflejan una condición positiva para los niños y jóvenes
que se encuentran en edad de asistir a la escuela. No obstante, la cantidad no es la única dimensión
fundamental de la calidad. El concepto de calidad dentro del sistema educativo ha de tomar en cuenta
a sus componentes y elementos, y las relaciones que se establecen entre ellos. En esta perspectiva, la
calidad de la educación comprende varias dimensiones que expresan la coherencia entre las
necesidades de los alumnos y la sociedad y la enseñanza impartida, la eficacia de los productos
esperados y los realmente alcanzados, la eficiencia de los recursos, además de tomar en cuenta la
equidad en la educación. Todos estos elementos no solo han de ofrecer resultados a corto plazo;
también tienen que proporcionar beneficios para el desarrollo de la vida futura.
El nivel de cobertura ha sido considerado una de las dimensiones de la calidad educativa, pero no la
única; el nivel de aprendizaje es la dimensión más importante de la calidad. La tendencia a identificar
calidad educativa con nivel de aprendizaje se explica porque esa dimensión estuvo ausente de la
evaluación durante mucho tiempo. Es más sencillo contar cuantos alumnos asisten a la escuela,
cuantos maestros los atienden, los libros que hay, o de cuantas computadoras se dispone. En términos
de política pública se puso mayor énfasis en los productos que en los resultados o impactos. Más difícil
es medir el nivel de aprendizaje de los alumnos en las diversas materias del currículo. De este modo, la
calidad educativa incluye el nivel de aprendizaje que alcanzan los alumnos, pero también la medida en
que una escuela o sistema educativo consigue que los niños y jóvenes en edad escolar acudan a la
escuela y permanezcan en ella, a menos hasta el final del trayecto obligatorio (INEE; 2004). La
cobertura y la eficiencia terminal son dimensiones de la calidad, al igual que el nivel de aprendizaje.
Ha habido un gran avance en cuanto a la expansión educativa, y eso resulta un logro para el SEM que
no puede ser ignorado, pero no se ha producido un avance similar en el resto de las dimensiones de la
calidad de la educación, principalmente el que corresponde al nivel de aprendizaje de los estudiantes.
LA EVALUACIÓN DE LA EDUCACIÓN MEXICANA.
La evaluación pareciera ocupar un lugar central en el discurso de la política educativa moderna.
Durante los últimos años, por una serie de circunstancias complejas, los sistemas educativos ya no solo
son los sujetos activos de la evaluación, sino que ahora también son objeto de ser evaluados (Tenti,
Steingberg; 2010). Debido a la complejidad y las enormes dimensiones del sistema educativo
mexicano, su evaluación no es tarea simple. Por ello, esas evaluaciones llevadas a cabo sobre los
sistemas educativos nacionales tienen que contar con el soporte metodológico adecuado para que sus
resultados sean confiables. “El amplio consenso que rodea actualmente la idea de que la evaluación
educativa es importante, no debe hacer perder de vista que no cualquier evaluación tendrá
92 www.inee.edu.mx, “Panorama educativo de México 2007/2008”.
99
consecuencias positivas para la educación. Evaluaciones mal concebidas o realizadas pueden ser, en el
mejor de los casos, irrelevantes, en el peor, destructivas” (INEE; 2003: 41).
Si se aplica una prueba para medir el nivel de aprendizaje alcanzado por un grupo de alumnos muchas
veces se piensa que se ha evaluado. En realidad solamente se ha medido el aprendizaje. Para evaluar
hace falta algo más: comparar el resultado de la medición con un punto de referencia que establece lo
que los alumnos deberían saber. A partir de lo anterior, la evaluación puede definirse como “el juicio
de valor que resulta de contrastar el resultado de la medición de una realidad empírica, con un
parámetro normativo previamente definido” (INEE; 2003: 43). La evaluación de los sistemas escolares
puede utilizarse para retroalimentar a alumnos, maestros y padres; sustentar decisiones de aprobación
o reprobación, acreditación y/o certificación; hacer comparaciones y clasificaciones de alumnos,
escuelas, subsistemas o sistemas (rankings); establecer estímulos o sanciones, premios o castigos;
asignar recursos, apoyar la rendición de cuentas, entre otras cuestiones.
En México la aplicación de pruebas de aprendizaje en gran escala comenzó en los años sesenta y
setenta en algunas instituciones de educación superior. La SEP comenzó a desarrollar evaluaciones de
ese tipo en la década de los setenta, primero con pruebas para el ingreso de alumnos en secundaria,
que dieron lugar al instrumento de Diagnostico para Alumnos de Nuevo Ingreso a Secundaria (IDANIS).
Posteriormente, y además del Instrumento para el Diagnostico y Clasificación para el Ingreso a la
Educación Normal (IDCIEN), comenzó la aplicación de pruebas para alumnos de primaria. A principios
de los años noventa la experiencia relativa a pruebas en gran escala incluía el IDANIS y el Estudio
Integra de la Educación Preescolar, Primaria y Secundaria. Comenzó también la participación de
México en proyectos internacionales de evaluación con las pruebas del Tercer Estudio Internacional de
Matemáticas y Ciencias (TIMSS, por sus siglas en inglés) en 1995; las del Laboratorio Latinoamericano
de Evaluación de la Calidad Educativa (LLECE) en 1997; y las del Programa para la Evaluación
Internacional de Estudiantes (PISA, por sus siglas en inglés) de la OCDE en 2000 (INEE; 2003: 39).
A continuación se presentan los resultados que los niños y jóvenes estudiantes de educación básica
mexicana han obtenido en las pruebas ENLACE y PISA, con la finalidad de ofrecer al lector un
acercamiento a los datos duros que muestran el rendimiento académico, el desempeño escolar, y el
nivel en que los escolares han adquirido conocimientos y habilidades en las escuelas.93
LA PRUEBA ENLACE, UNA AUTOEVALUACIÓN.
La Evaluación Nacional del Logro Académico en Centros Escolares (ENLACE) es el instrumento de
diagnóstico más importante del país, a través del cual se aporta información para valorar el
93 La elección de presentar los resultados de estas pruebas no ha sido arbitraria. Reflexioné sobre la importancia de aquellos instrumentos de evaluación que se realizan para conocer el rendimiento escolar de los estudiantes, y considero que, ENLACE a nivel nacional, y PISA a nivel internacional, son las pruebas más significativas, en lo que a mecanismos de evaluación de la educación básica se refiere.
100
rendimiento académico de las asignaturas de español, matemáticas, y una materia rotativa, de todos
los estudiantes, grupos y escuelas (públicas y privadas) de 3° de primaria a 3° de secundaria, y de
aquellos alumnos que se encuentran en el último grado de bachillerato. La SEP menciona como
características de ENLACE, el ser una prueba objetiva y estandarizada, de aplicación masiva y
controlada, centrada en el conocimiento para evaluar el resultado del trabajo escolar contenido en los
planes y programas oficiales.
La prueba ENLACE fue puesta en marcha por el gobierno federal desde el 2006, y se ha aplicado
consecutivamente hasta este 2012. Una de las finalidades específicas de la evaluación es que, a partir
de los resultados que se obtienen de las pruebas aplicadas a los niños y niñas estudiantes, se puedan
detectar las deficiencias que afectan al proceso de enseñanza y que actualmente merman el
desempeño escolar. Al mismo tiempo, tiene la intención de ser un mecanismo de transparencia y
rendición de cuentas que sirva de monitoreo sobre el sistema educativo mexicano con el fin de
desarrollar procesos de mejora en la educación.
A lo largo de estos seis años la prueba ENLACE se ha aplicado con la finalidad de ser un instrumento
que permita medir el nivel educativo de los alumnos de educación básica en México. Los resultados
han servido, por lo menos en teoría, para que el gobierno detecte fallas en el sistema y desarrolle
medidas para reducir las deficiencias. Al mismo tiempo, han permitido que padres de familia conozcan
el estado en el que se encuentran los niveles de conocimientos de sus hijos, que los maestros
identifiquen las fallas en los métodos de enseñanza, que investigadores desarrollen críticas y proyecten
propuestas de cambio y mejora en la educación, y que la sociedad en general conozca el nivel en el que
se encuentra la educación básica en México. Desafortunadamente parece ser que no todos los
propósitos planteados en ENLACE han sido alcanzados, ya que la apatía y falta de interés por parte de
los gobiernos ha sido más fuerte que la preocupación por un futuro mejor en el ámbito educativo.
A continuación se presentan los resultados de la prueba ENLACE en comparativo de datos históricos
nacionales en medias y niveles de logro de las asignaturas evaluadas por nivel y modalidad educativa y
por grado escolar. Los datos son tomados de la información oficial que la SEP pone a disposición de la
sociedad en general. La misma dependencia advierte que los resultados de diferentes materias o años
no son comparables entre sí, debido a que no todos se expresan en la misma escala, y porque entre
algunos años ha habido cambios en el enfoque del contenido evaluado.
101
Los resultados de la prueba ENLACE han sido los siguientes:94
CUADRO 1
AÑO MATEMATICAS-PRIMARIA Porcentajes de alumnos en cada nivel de logro
Insuficiente Elemental Bueno Excelente Alumnos(100%)
2006 21.0 61.4 16.0 1.6 7,506 255
2007 20.2 57.5 19.0 3.3 7, 962 825
2008 22.8 49.5 23.0 4.7 8,108 694
2009 20.3 48.6 24.9 6.1 7,810 073
2010 19.7 46.4 25.8 8.1 8,323 728
2011 63.1 36.9 8,631 091
2012 55.7 44.3 8,141 643 Fuente: Elaboración propia con base en los resultados de la Prueba ENLACE, SEP.
De acuerdo a los datos anteriores se puede observar que en el año 2006, cuando por primera vez se
implementó la prueba ENLACE, existía un amplio margen entre el total de los alumnos con niveles
insuficiente y elemental (82.4%) y el total de los alumnos que alcanzaron niveles bueno y excelente
(17.6%). Comparativamente los resultados de la prueba ENLACE 2012 muestran que este margen se ha
ido reduciendo al reflejar que los alumnos de los niveles insuficiente y elemental son el 55.7%, y los
alumnos que tienen niveles bueno y excelente forman el 44.3% restante. De este modo, entre 2006 y
2012 los niveles de insuficiente y elemental disminuyeron en 26.7 puntos porcentuales.
CUADRO 2
AÑO ESPAÑOL-PRIMARIA Porcentaje de alumnos en cada nivel de logro
Insuficiente Elemental Bueno Excelente Alumnos (100%)
2006 20.7 58.1 19.6 1.7 7,438 131
2007 20.1 55.3 21.8 2.8 7,930 962
2008 20.8 48.7 26.7 3.8 8,067 735
2009 19.2 48.0 28.1 4.8 7,849 598
2010 17.0 46.1 30.2 6.7 8,274 615
2011 60 40 8,528 515
2012 58.2 41.8 8,128 604 Fuente: Elaboración propia con base en los resultados de la Prueba ENLACE, SEP.
De la misma manera que en el caso de la materia matemáticas, los resultados en español han dejado
ver que la brecha que existía en 2006 entre el total de estudiantes ubicados en los niveles insuficiente y
elemental, que eran el 78.7%, y el total de estudiantes que se encontraban en los niveles bueno y
excelente, que eran el 21.3%, se logró reducir para el año 2012, ya que los resultados reflejaron que el
94
Debido a que el interés de este trabajo sólo se centra en la educación básica, los resultados de la prueba Enlace que aquí se presentan solo corresponden a los de ese nivel educativo. Si el lector está interesado en conocer los resultados de las pruebas Enlace a nivel bachillerato, puede consultar los datos en www.enlace.sep.gob.mx.
102
primer grupo de jóvenes correspondía al 58.2% del total, y el 41.8% restante lo formaban los
estudiantes del segundo grupo. De 2006 a 2012 ha habido un crecimiento continuo en los porcentajes
de alumnos en niveles bueno y excelente en español. Los niveles de insuficiente y elemental
disminuyeron 20.5 puntos porcentuales.
A nivel secundaria los resultados de las pruebas ENLACE que se han aplicado reflejan las siguientes
cifras:
CUADRO 3
AÑO MATEMATICAS-SECUNDARIA Porcentaje de alumnos en cada nivel de logro
Grado Insuficiente Elemental Bueno Excelente Alumnos(100%)
2006 3ro 61.1 34.7 3.8 0.4 1,371 202
2007 3ro 57.1 37.3 5.1 0.5 1,526 867
2008 3ro 55.1 35.7 8.3 0.9 1,614 281
2009 1ro a 3ro 54.5 35.5 9.1 1.0 4,997 889
2010 1ro a 3ro 52.6 34.7 10.5 2.2 5,210 309
2011 1ro a 3ro 84.2 15.8 5,215 170
2012 1ro a 3ro 79.7 20.3 5,079 804 Fuente: Elaboración propia con base en los resultados de la Prueba ENLACE, SEP.
La educación básica mexicana en el nivel secundaria prácticamente no ha manifestado avances. En el
2006, del 100% de jóvenes estudiantes que realizaron la prueba ENLACE, solo el 4.2% alcanzó niveles
de bueno y excelente, el 95.8% restante obtuvo niveles de insuficiente y elemental. En 2012 los
resultados arrojaron que del 100% de alumnos en nivel secundaria que realizaron la prueba, el 84.2%
obtuvo resultados que los colocaron en niveles insuficiente y elemental. En secundaria la disminución
entre 2006 y 2012 en los niveles de insuficiente y elemental fue de 11.6 puntos porcentuales.
CUADRO 4
AÑO ESPAÑOL-SECUNDARIA Porcentaje de alumnos en cada nivel de logro
Grado Insuficiente Elemental Bueno Excelente Alumnos (100%)
2006 3ro 40.7 44.6 14.0 0.7 1,373 651
2007 3ro 36.3 44.8 17.9 1.0 1,522 573
2008 3ro 32.9 49.2 17.1 0.8 1,611 747
2009 1ro a 3ro 31.7 49.5 18.0 0.8 4,943 850
2010 1ro a 3ro 39.7 42.7 16.6 1.0 5,206 440
2011 1ro a 3ro 82.9 17.1 5,213 583
2012 1ro a 3ro 79.3 20.7 5,071 518 Fuente: Elaboración propia con base en los resultados de la Prueba ENLACE, SEP.
Los resultados obtenidos en las pruebas de español a nivel secundaria han reflejado que del 2006 al
2012 sólo ha existido un incremento del 6% de jóvenes estudiantes que han pasado de los niveles
103
insuficiente y elemental a los niveles bueno y excelente. En realidad el incremento del porcentaje se
presentó del 2006 al 2007. A partir de este último año los niveles porcentuales de estudiantes en los
niveles bueno y excelente se han mantenido entre el 17 y el 18%. El 82% restante está integrado por
aquellos estudiantes de secundaria que se localizan en niveles insuficiente y elemental.
La prueba Enlace 2012 fue aplicada a 13 millones 507 mil 167 alumnos de tercero a sexto de primaria y
de primero a tercero de secundaria, en 116 mil 251 centros escolares. Los resultados de dicha prueba
demostraron que el 60% de los estudiantes de primaria y bachillerato se encuentran en las categorías
de básico o elemental, mientras que el porcentaje en secundaria es de 80. Por ello, el titular de la SEP,
José Ángel Córdoba Villalobos, reconoció que aún existen retos importantes en asignaturas como
matemáticas y español.95
Desde su primera aplicación en educación básica, en 2006, y la primera en educación media superior,
en 2008, la prueba ENLACE se ha convertido en un instrumento que ha permitido a las autoridades
educativas, maestros y directores de escuela, estudiantes, padres de familia y a la sociedad en general,
conocer el estado en que se encuentra el sistema educativo nacional. Es justo reconocer que el
gobierno de Felipe Calderón sentó las bases para la evaluación de la educación, pero también es
necesario decir que aún existe mucho trabajo por realizar en ese campo. Aunque se ha visto que ha
existido un aumento entre los jóvenes que pasan de los niveles Insuficiente y Elemental a los niveles de
Bueno y Excelente, sobre todo en primaria, la realidad ha dejado ver que dicho incremento no
necesariamente puede corresponder a un incremento en la calidad educativa, ya que se han
documentado ciertas prácticas de corrupción a la hora de implementar la aplicación de la prueba. A
continuación se presentan aquellas debilidades que rodean a dicha prueba.
El impacto de la prueba ENLACE y sus debilidades.
Un estudio sobre el impacto de la difusión de los resultados de la prueba ENLACE 2010 realizado por el
Instituto de Fomento e Investigación Educativa, A.C. (IFIE) refleja que el 52% de los padres y madres de
niños que estudiaban la primaria en ese año no conocían ni estaban enterados de los resultados de sus
hijos. Del 48% que dijo conocer los resultados de su hijo, el 66% mencionó conocer los resultados de la
escuela. El mismo estudio muestra que el informe de la SEP para padres con resultados de su hijo solo
lo recibió el 38% de los padres que conocían los resultados, y el desplegado de la SEP con información
sobre resultado lo vio sólo el 34%. Al respecto, la encuesta muestra una diferencia de 2 a 1 entre
escuelas privadas y escuelas públicas, respectivamente. En las escuelas privadas recibieron el informe y
vieron el desplegado en las instalaciones 59% de los padres, mientras que en las escuelas públicas sólo
el 36% recibió el informe, y un 32% vieron el desplegado. Los resultados que la encuesta presenta
sobre padres y madres de jóvenes que estudiaban la secundaria y el bachillerato respecto al
conocimiento de los resultados de sus hijos sobre la prueba ENLACE 2009 son bastante similares. 95 Milenio Diario, 30 de agosto de 2012, “ENLACE: 60% de alumnos en nivel básico o elemental”.
104
Los padres de los alumnos conceden gran importancia a la aplicación de la prueba ENLACE: el 66% de
los padres de alumnos de primaria, el 68% de padres de alumnos de secundaria y el 60% de padres de
alumnos de preparatoria consideran importante la evaluación que se realiza a los estudiantes por
medio de la prueba ENLACE. Lo que se observa es que los medios de difusión de los resultados de la
prueba ENLACE son inefectivos e insuficientes. Las autoridades educativas no están cumpliendo
cabalmente con el artículo 31 de la Ley General de Educación, que establece que las autoridades
educativas darán a conocer a maestros, alumnos, padres de familia y a la sociedad en general, los
resultados de las evaluaciones que realicen. El IFIE se muestra optimista al manifestar que con el curso
del tiempo ENLACE penetra en la sociedad mexicana y son más los padres que reciben y conocen los
resultados.
Una de las principales causas que impiden una difusión efectiva, según el IFIE, es la demora en la
difusión de los resultados, ya que la prueba ENLACE 2009 se aplicó en el mes de abril y mayo, pero los
resultados se publicaron en internet hasta octubre, y los informes escritos y desplegados se entregaron
en diciembre, de tal forma que fue hasta enero y febrero de 2010 que los resultados fueron acercados
a los padres, alumnos, maestros y sociedad en general. Al mismo tiempo, el instituto hace notar que
debido a que la información de la prueba se da a conocer en el ciclo escolar posterior al ciclo en que se
aplicó, se pierde el potencial de mejora. Ciertamente, esta debilidad ha sido corregida, pues en la
edición de la prueba Enlace 2012, la fecha de difusión de resultados se redujo significativamente, ya
que la prueba se aplicó en el mes de junio, y los resultados se publicaron en el mes de octubre, es
decir, sólo transcurrieron cuatro meses entre la aplicación de la prueba y la difusión de sus resultados.
Desafortunadamente, en lo que se refiere al contenido de los resultados, las deficiencias no han sido
superadas significativamente, sobre todo porque no podemos estar seguros de que el incremento de
alumnos que pasan de un nivel inferior a otro superior corresponda al rendimiento académico de los
estudiantes. La aplicación de la prueba Enlace ha dejado ver que algunos maestros han realizado
actividades perversas para manipular los resultados de sus estudiantes en esa prueba. Por ejemplo, en
el año 2010 se otorgaron 900 millones de pesos, distribuidos entre 270 mil maestros como premio a la
mejora en las evaluaciones de sus estudiantes. Ello generó que algunos profesores hayan permitido
que sus alumnos copien durante la aplicación de la prueba ENLACE, con el fin de obtener mejores
resultados.96 Además, en junio de 2012 maestros integrantes de la CNTE entregaron al subsecretario
de Gobernación, Obdulio Ávila, copias de la prueba ENLACE que habían sido compradas antes de que
ésta fuera aplicada a más de 15 millones de alumnos de primaria y secundaria, como muestra de la
corrupción prevaleciente en el charrismo sindical y la SEP.97
96 Editorial El Universal, 06 de septiembre de 2010, “La inagotable transa educativa”. 97 La Jornada, 01 de junio de 2012, “Exhiben disidentes la venta de la prueba ENLACE para educación básica”. Sobre la venta de la prueba Enlace, los maestros disidentes afirmaron que ésta se vende por montos que van de 10 mil a 12 mil pesos, y cuando queda poco tiempo para la aplicación de la prueba, su costo baja hasta mil pesos. Las autoridades indicaron que se investigaría el caso, y de encontrar alguna situación de corrupción se procesaría donde fuera necesario, incluso ante la PGR.
105
Se puede observar que, frente a situaciones que ofrezcan ventaja para obtener algún beneficio, los
maestros pueden llegar a realizar actos inmorales con tal de resultar favorecidos. Este tipo de prácticas
han estado presentes en las venas del sindicato de maestros. La prueba ENLACE no ha sido ajena a
estas cuestiones. Por ello, resulta de suma importancia contar con instituciones autónomas que se
encarguen de realizar las evaluaciones, tanto a estudiantes como a docentes, con el fin de evitar la
realización de prácticas de corrupción frente a la aplicación de las pruebas. Afortunadamente, en mayo
de 2012 el gobierno federal firmó el decreto a través del cual se dotó de autonomía al Instituto
Nacional para la Evaluación Educativa (INEE), institución encargada de diagnosticar de manera objetiva
los problemas de la educación en México. Será parte de nuestra tarea futura dar seguimiento al
desempeño de esta institución en las siguientes ediciones de la prueba ENLACE.
Además, no podemos pasar por alto el hecho de que la prueba ENLACE es una evaluación
estandarizada en la que influyen no solo los factores escolares, sino también aquellos factores
considerados extraescolares. Por ello, la utilización que se haga de los resultados tiene que realizarse
utilizando criterios adecuados para tomar en cuenta contextos similares, pues las características que
existen entre cada comunidad pueden llegar a ser bastante diferenciadas unas de otras, y compararlas
entre sí sin prever esas diferencias puede arrojar resultados muy alejados de la realidad.
LA PRUEBA PISA, UNA EVALUACIÓN DESDE EL EXTERIOR.
El Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos (PISA, por sus siglas en inglés) que desarrolla
la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) tiene por objeto evaluar a
jóvenes de 15 años que están por finalizar sus estudios de educación básica obligatoria con el
propósito de conocer hasta qué punto han adquirido los conocimientos y habilidades necesarios para
su intervención en la esfera del saber. La prueba que se implementa a partir del programa es aplicada
cada tres años a todos los países miembros de la organización, así como algunos países asociados. A
través de ella se examina el rendimiento de los estudiantes desde tres áreas temáticas: lectura,
matemáticas y ciencias. La evaluación se ha realizado desde el año 1997, teniendo sus iguales en 2000,
2003, 2006 y la última en 2009.98
La evaluación internacional que organiza la OCDE ha permitido que los diversos países participantes
conozcan el nivel en el que se encuentra su sistema educativo, dándoles la oportunidad de mejorar las
condiciones de su enseñanza si los resultados son poco alentadores, buscando elevar el desempeño de
sus estudiantes y preparándolos para un futuro competitivo, al mismo tiempo que sirve para atender
las deficiencias presentadas en los docentes y programas de enseñanza. El cuadro 5 muestra los
resultados obtenidos por algunos países, entre ellos México, en la última prueba realizada:
Después de eso, el tema quedó en la congeladora y no se supo más si efectivamente la prueba Enlace había sido vendida en días previos a su aplicación. 98 La edición 2012 de la prueba PISA se llevo a cabo en marzo de ese año, pero los resultados aun no son publicados.
106
CUADRO 5
RESULTADOS PISA 2009
POSICIÓN PAÍS
1° Provincia de Shangai, China
2° Corea del Sur
3° Hong Kong, China
5° Canadá
17° Estados Unidos
22° Francia
33° España
44° Chile
48° México
52° Colombia
55° Brasil
58° Argentina
65° Kirguistán
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la OCDE.
Los resultados de la última evaluación PISA (2009) han dejado ver que el sistema educativo mexicano
aún se encuentra entre los más atrasados respecto al conjunto de países que participan en la prueba.
En la evaluación de 2009 participaron los 35 países miembros de la OCDE, más 30 países invitados que
accedieron a realizar la evaluación de sus estudiantes, dando un total de 65 países participantes. Entre
este conjunto de naciones que intervinieron en la prueba PISA, México obtuvo el lugar 48, muy por
debajo de países como China, Corea y Canadá, que se encuentran entre las primeras 10 posiciones.
Al mismo tiempo, México obtuvo los siguientes resultados en las tres diferentes áreas temáticas que
integran la prueba:
CUADRO 6
RESULTADOS DE MÉXICO EN LA PRUEBA PISA 2009
ÁREA TEMÁTICA RESULTADO OBTENIDO
Lectura 425 puntos
Matemáticas 419 puntos
Ciencias 416 puntos
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la OCDE.
Los resultados que México obtuvo en el área temática de ciencias lo situaron en el nivel 2, en el que el
desempeño de los estudiantes, según la clasificación que realiza la OCDE para la categorización de la
escala global, tienen un conocimiento científico para proporcionar posibles explicaciones en contextos
familiares, o pueden llegar a conclusiones basadas en investigaciones simples, así como tienen un
razonamiento directo y llegan a interpretaciones literales de los resultados de una investigación
científica. En contraste, los países que se localizaron en el nivel 4 han formado a estudiantes que
pueden trabajar efectivamente con situaciones y temas que les implique explicar un fenómeno y que
les requiera realizar inferencias sobre el papel de la ciencia y la tecnología.
107
Igualmente en el área temática de lectura, México se mantuvo en el mismo nivel, en donde, según la
clasificación que diseñó la OCDE, los estudiantes que alcanzan este nivel son capaces de realizar tareas
básicas, como localizar informaciones sencillas, realizar deducciones simples de distintos tipos y
averiguar lo que significa una parte claramente definida de un texto. En cambio los estudiantes
asiáticos se colocaron en el nivel 4, en el que los estudiantes son capaces de realizar tareas de lectura
difíciles, tales como localizar información oculta, abordar ambigüedades y evaluar un texto con sentido
crítico.
Finalmente, los resultados que México obtuvo en el área temática de matemáticas fueron clasificados
en el nivel 1. Esto quiere decir que los estudiantes mexicanos de secundaria sólo pueden contestar
preguntas relacionadas con contextos que les resulten familiares, en donde esté presente toda la
información relevante, al mismo tiempo que las preguntas estén claramente definidas. Estos jóvenes
sólo pueden desarrollar procedimientos rutinarios conforme a instrucciones directas en situaciones
explícitas. Comparativamente, los países que obtuvieron mejores resultados en esta área temática,
como China y Corea, han logrado que sus estudiantes de 15 años sean capaces de trabajar eficazmente
con modelos explícitos en situaciones complejas, que pueden implicar condicionantes o demandar la
formulación de supuestos. Saben usar habilidades bien desarrolladas y razonar con flexibilidad y con
cierta perspicacia en estos contextos.
La OCDE tiene una media de 500 puntos, por lo que México no la alcanzó en ninguna de las tres áreas
temáticas de la evaluación. En el mismo sentido la medición arrojó que el 46% de los jóvenes
mexicanos que llegan a los 15 años tienen resultados insuficientes de aprendizaje, lo que se traduce en
el hecho de que estos jóvenes que están terminando sus estudios de secundaria y con la posibilidad de
ingresar al nivel medio superior sólo pueden reconocer ideas sencillas dentro de un texto, al mismo
tiempo que sólo pueden realizar operaciones sencillas. Los resultados muestran que la calidad de la
educación mexicana sigue por debajo de los estándares internacionales, alejándonos de las
posibilidades, por lo menos en el corto plazo, de hacer frente a los retos sobre crecimiento y desarrollo
competitivo.
Con los resultados que México obtuvo en PISA 2009 se colocó en el último lugar de los países
miembros de la OCDE. En el caso de los países miembros que pertenecen a la región de América Latina,
México estuvo por detrás de Chile y Uruguay, y por encima de Colombia, Brasil, Argentina y Perú.
La OCDE realiza una clasificación de los países que participan en la evaluación PISA, en la que los
agrupa de acuerdo a las medias de desempeño esperadas en las escalas globales. México, en las tres
áreas temáticas, fue ubicado en el grupo de países con media de desempeño dentro de lo esperado,
junto con Indonesia, Tailandia, Túnez y Brasil (INEE). Tristemente este hecho refleja la percepción que
se tiene del sistema educativo mexicano desde el exterior, en donde al parecer no se esperan mejorías
en los resultados de los estudiantes mexicanos debido a la falta de nuevos proyectos y reformas que
permitan modernizar la enseñanza que se imparte en las aulas de las escuelas mexicanas. Las pruebas
108
PISA anteriores en las que México ha participado han reflejado que la educación mexicana muestra
una persistencia en el deterioro educativo.
Resultados de México en las pruebas PISA anteriores.
México ha participado en la aplicación de las evaluaciones PISA que la OCDE ha realizado desde la
edición del año 2000. Los datos que se han obtenido desde entonces han sido estimaciones que
permiten conocer el desempeño nacional basado en apreciaciones de conjunto de los estudiantes
mexicanos. A continuación se presentan los resultados que México ha obtenido en su desempeño al
realizar las evaluaciones PISA en las ediciones 2000, 2003 y 2006 con el fin de conocer si ha habido
avances o retrocesos en la calidad de la enseñanza del sistema educativo mexicano.
PISA 2000
En los siguientes cuadros se presentan los resultados que México obtuvo en las pruebas PISA aplicadas
en el ciclo 2000 por la OCDE. El cuadro 7 muestra los puntos que las jóvenes estudiantes mexicanos
obtuvieron en el área temática de matemáticas, así como los países que obtuvieron el primero y último
lugar. En el cuadro 8 se presentan los resultados obtenidos en el área temática de lectura por parte de
México, al igual que los resultados del primero y último lugar.
CUADRO 7
MEDIAS EN LA ESCALA GLOBAL DEL AREA TEMATICA DE MATEMATICAS PISA 2000
1° Hong Kong-China 560
5° Finlandia 536
36° México 387
42° Perú 292
Fuente: Elaboración propia con datos tomados de la OCDE.
CUADRO 8
MEDIAS EN ESCALA GLOBAL DEL AREA TEMATICA DE LECTURA PISA 2000
1° Finlandia 546
6° Hong Kong-China 525
35° México 422
42° Perú 327
Fuente: Elaboración propia con datos tomados de la OCDE
Los datos muestran que México se encontraba muy lejos de los primeros lugares de la escala global al
ser clasificado entre los diez últimos puestos. Hong Kong-China y Finlandia se mantuvieron entre las
primeras diez posiciones en ambas áreas temáticas obteniendo altos resultados en la escala global.
Perú fue el país que obtuvo la última posición de la escala al obtener los más bajos resultados.
109
PISA 2003
A continuación se presentan los resultados que México obtuvo en la prueba PISA 2003 que organizó la
OCDE. En el cuadro 9 se presentan los puntos obtenidos por México en el área temática de
matemáticas, así como su posición en la escala global, al mismo tiempo que se presentan los
resultados de los países que obtuvieron en primero y último lugar en esa área. En seguida, en el cuadro
10 se presentan los puntos obtenidos por México en el área temática de lectura. Finalmente, en el
cuadro 11 se muestra los resultados alcanzados por México en el área temática de ciencias, la cual fue
implementada a partir de esa edición, y la posición que México obtuvo en la escala global.
CUADRO 9
MEDIAS EN LA ESCALA GLOBAL DEL AREA TEMATICA DE MATEMATICAS PISA 2003
1° Hong Kong-China 550
37° México 385
40° Brasil 356
Fuente: Elaboración propia con datos tomados de la OCDE
CUADRO 10
MEDIAS EN ESCALA GLOBAL DEL AREA TEMATICA DE LECTURA PISA 2003
1° Finlandia 543
38° México 400
40° Túnez 375
Fuente: Elaboración propia con datos tomados de la OCDE
CUADRO 11
MEDIAS EN ESCALA GLOBAL DEL AREA TEMATICA DE CIENCIAS PISA 2003
1° Finlandia 548
37° México 405
40° Túnez 385
Fuente: Elaboración propia con datos tomados de la OCDE
Como se aprecia en los cuadros anteriores, México estuvo muy por debajo de la media establecida por
la OCDE que equivale a 500 puntos, y siguió bastante alejado de los primeros sitios de la escala global,
como en la prueba PISA 2000. Comparativamente, los países que se encontraron en las primeras
posiciones en la edición del año 2000, lograron conservarse entre las primeras posiciones de la escala
global en 2003.
En ambos ciclos de evaluaciones PISA la OCDE colocó a México en el grupo de países con medias
significativamente menores al promedio de la OCDE de acuerdo a la clasificación de países por sus
medias de desempeño.
110
PISA 2006
México también participó en la evaluación PISA que la OCDE realizó en el año 2006. En esa prueba, de
los 57 países que participaron en las evaluaciones de PISA México ocupó el lugar número 49 en
ciencias, muy alejado de Finlandia, quien obtuvo el primer lugar, seguido de Estonia, Hong Kong-China,
Canadá, Macao-China y Corea.
El cuadro 12 muestra el desempeño de México en la escala global correspondiente al área temática de
ciencias:
CUADRO 12
DESEMPEÑO DE PAISES EN LA ESCALA GLOBAL EN CIENCIAS
POSICION PAIS PUNTOS NIVEL
1° Finlandia 563 4
2° Hong Kong 542 3
3° Canadá 534 3
4° Taipei, China 532 3
6° Japón 531 3
29° Estados Unidos 489 3
40° Chile 438 2
43° Uruguay 428 2
49° México 410 2
57° Kirguistán 322 1
Fuente: Elaboración propia a partir de datos obtenidos del documento PISA 2006 en México, INEE.
En esa ocasión, del 100% de los estudiantes mexicanos que participaron en la evaluación PISA, solo el
3% del total logró colocarse en el nivel 4. Comparativamente, del 100% de estudiantes de Finlandia que
participaron en la prueba, el 53% lograron colocarse en el nivel 4; en Hong Kong el 46% lo logró, y en
Canadá lo hizo el 42%. En contraste, el 33% de estudiantes mexicanos que participaron en la prueba
fueron situados en el nivel 1, en donde los estudiantes tienen un conocimiento científico limitado que
solo es aplicable a pocas situaciones familiares.
En las dos áreas temáticas restantes México obtuvo resultados similares y se mantuvo en posiciones
parecidas respecto al conjunto de países que participaron en la evaluación. En los siguientes cuadros se
muestra la posición que obtuvo México en los resultados de PISA 2006. En el cuadro 13 se enlistan las
posiciones de algunos países, entre ellos México, sobre el área temática de lectura. En el cuadro 14 se
presentan las posiciones que alcanzaron los mismos países de acuerdo a los resultados que obtuvieron
en el área temática de matemáticas.
111
CUADRO 13
DESEMPEÑO DE PAISES EN LA ESCALA GLOBAL EN LECTURA
POSICION PAIS PUNTOS NIVEL
1° Corea 556 4
2° Finlandia 547 3
3° Hong Kong 536 3
4° Canadá 527 3
5° Nueva Zelanda 521 3
15° Japón 436 3
38° Chile 442 2
42° Uruguay 413 2
43° México 410 2
56° Kirguistán 285 1
Fuente: Elaboración propia a partir de datos obtenidos del documento PISA 2006 en México, del INEE.
En el área temática de lectura sólo el 6% del total de estudiantes mexicanos que participaron en la
evaluación lograron clasificarse en el nivel 4 de la OCDE, mientras que un 26% del total fueron
clasificados en el nivel 1. Comparativamente, el 48% del total de estudiantes participantes finlandeses
obtuvieron la clasificación de nivel 4, al igual que el 45% del total de participantes de Hong Kong.
CUADRO 14
DESEMPEÑO DE PAISES EN LA ESCALA GLOBAL EN MATEMATICAS
POSICION PAIS PUNTOS NIVEL
1° Taipei, China 549 4
2° Finlandia 548 4
3° Hong Kong 547 4
4° Corea 547 4
42° Uruguay 427 2
47° Chile 411 1
48° México 406 1
57° Kirguistán 311 1
Fuente: Elaboración propia a partir de datos obtenidos del documento PISA 2006 en México, del INEE.
La situación en la que se encuentran los jóvenes estudiantes mexicanos en el área temática de
matemáticas es lamentable ya que, debido a sus resultados, fueron clasificados en el nivel 1 de la
escala de la OCDE. Los jóvenes que se encuentran en dicha clasificación solo son capaces de contestar
preguntas que les resulten familiares, en contextos que ellos conozcan y en donde las preguntas que se
les realicen deben de estar claramente definidas. Al mismo tiempo, no cuentan con las capacidades
suficientes para desarrollar procedimientos complejos, solo son capaces de trabajar sobre
procedimientos rutinarios.
EVALUACIÓN DE LOS MAESTROS.
Si el éxito del sistema educativo de cualquier país ésta en sus maestros, resulta fácil concluir porque el
sistema educativo mexicano no ha podido superar los profundos rezagos en los que se encuentra
112
actualmente. El sistema educativo mexicano se ha convertido en rehén de negociaciones políticas
gestadas entre el Estado y el sindicato magisterial.
El docente no solo es un evaluador sistemático y profesional, sino que también es un objeto evaluado,
tanto por sus superiores jerárquicos como por el sistema educativo como tal; esta evaluación tiende a
instalarse en la mayoría de las agendas de los países (Tenti, Steinberg; 2010). En la mayoría de esas
naciones, ahora se cuenta con regulaciones y dispositivos que conforman un sistema de evaluación de
los docentes en la estructura ocupacional del sistema educativo, y a través de éste se busca contribuir
a definir aspectos como los salarios.
El Foro Económico Mundial realizó un estudio sobre la competitividad de México en 2009; ahí se
concluyó que además de hacerle falta al país una educación de mejor calidad, es el sindicato de
maestros el principal factor que imposibilita la realización de una reforma que permita la
modernización educativa del país.99 La mayoría de los estudios que se han enfocado en analizar al SNTE
afirman que éste ha sido un actor que ha obstaculizado la mejora de la educación en México como
consecuencia de sus bloqueos frente a reformas que pudieran incrementar la calidad y la inversión en
educación. Y no menos importante es el problema que se manifiesta en la deficiencia educativa como
consecuencia del insuficiente desempeño de los maestros, producto del convenio colectivo de trabajo
que los resguarda, pero principalmente por la venta y herencia de plazas docentes.
Pero, ¿Cuáles son los mecanismos de medición sobre el desempeño de los maestros? En el capítulo
cuatro vimos que, en un hecho inédito, desde el año 2008 la evaluación de los docentes se desarrolla a
través de la aplicación de pruebas sobre sus conocimientos, habilidades y aptitudes para su función.
Esa evaluación se realiza mediante el Concurso Nacional para el Otorgamiento de Plazas Docentes, y el
Examen Nacional de Conocimientos y Habilidades Docentes. Al respecto, Carlos Ornelas (2012) escribió
que, tanto el Concurso como el Examen “conformaban el incentivo que la SEP quería introducir para
cambiar los valores de los docentes. Perseguía (…) que dejaran de ser creyentes y practicantes de
relaciones clientelares ancladas en la inercia institucional, y se convencieran de las bondades de la
meritocracia.” (2012: 124). Sin embargo, la elaboración e implementación de esas pruebas de
evaluación docente que el gobierno federal busca desarrollar se tienen que negociar con los propios
maestros; con el sindicato, con su dirigencia.
No obstante las debilidades de estos instrumentos de evaluación docente, los resultados que de ellos
se obtienen sirven para tener una aproximación de los conocimientos y habilidades de los maestros, su
dominio de los contenidos programáticos y sus capacidades para enseñar en las aulas. Por ello, a
continuación se presentan, de una manera bastante apretada, algunos de los resultados que los
99 Foro Económico Mundial (2009), “The México Competitiveness Report 2009”, citado por Oppenheimer, A., “¡Basta de historias! La obsesión latinoamericana con el pasado y las 12 claves del futuro”, DEBATE, México, 2010.
113
maestros mexicanos han obtenido, tanto en el Concurso como en el Examen. La finalidad es ofrecer al
lector un acercamiento a los niveles de conocimiento y preparación que, tanto los recién egresados de
las normales como los docentes en función, tienen para ejercer su labor en las aulas.
Los resultados de las diversas ediciones.
En agosto de 2008, por primera vez en la historia del sistema educativo mexicano se logró que
docentes que pretendieran ocupar una plaza de maestro, así como aquellos docentes en servicio se
sometieran a un examen en el que se evaluaran sus conocimientos y preparación para ser educadores.
El Concurso Nacional para el Otorgamiento de Plazas Docentes fue el resultado del acuerdo entre el
gobierno federal, encabezado por el Presidente Felipe Calderón, y la lideresa del sindicato de maestros,
Elba Esther Gordillo.
Los resultados de la evaluación que se hizo a los egresados de escuelas para docentes mostraron que
casi el 70% de ellos reprobaron esas pruebas. Los maestros en servicio no tuvieron mejores resultados,
ya que más del 70% de los maestros que realizaron la prueba no la aprobaron.100 De los casi 80 mil
maestros en servicio y egresados de las escuelas normales que se registraron para el Concurso, más de
73 mil se presentaron al examen. Y con base en los resultados que publicó la SEP se observó que,
alrededor de 24 500 maestros aprobaron el examen. Pero en realidad, de acuerdo al 70% de aciertos
mínimos que la SEP había propuesto para que los maestros fueran acreedores a una plaza, sólo 7 421
de los docentes obtenían ese beneficio. Más del 90% de los maestros que realizaron el examen no
calificaban para obtener una plaza.
Estos resultados dejaron ver el fuerte rezago educativo que vive el sector debido a la poca preparación
que tienen los docentes para dirigir los cursos de educación básica; pero aunque la mayoría de los
maestros reprobaron el examen, eso no impidió que siguieran dando clase a los estudiantes, en cuyas
manos se encuentra el futuro del país.
En agosto de 2009 se llevó a cabo el segundo Concurso. En esta edición participaron más del 94% de
los docentes que se habían inscrito al Examen. Los resultados fueron un poco más alentadores, pero en
realidad, su aplicación fue más reducida. En Oaxaca, Chiapas, Coahuila, y en las secciones sindicales
del SNTE en San Luis Potosí, Zacatecas, Nayarit y Durango, y en la sección 9 del Distrito Federal, se
evitó la aplicación del Examen (Ornelas; 2012).
En marzo de 2010 la SEP y el SNTE convocaron a docentes en servicio con plaza por jornada y/o con
nombramiento provisional y a aspirantes a nuevo ingreso a participar en la Convocatoria Nacional para
el Otorgamiento de Plazas Docentes 2010-2011. El examen se realizó el 18 de julio de ese año. Las
pruebas se realizaron en la mayoría de las entidades federativas y los resultados fueron definitorios
para el caso de las entidades cuyos anexos técnicos no establecieran evaluaciones locales adicionales, y
100 Publicación de Resultados del Examen Nacional, SEP.
114
fueron preliminares para las entidades en las cuales las autoridades educativas estatales aun no habían
incluido evaluaciones locales adicionales especificadas en sus anexos técnicos.
De igual manera, los resultados que obtuvieron los docentes en servicio y los de nuevo ingreso en el
Examen Nacional de Conocimientos y Habilidades 2010 son bastante desalentadores. Las cifras revelan
que el promedio obtenido en todas las entidades no fue superior al 60.1% en los aciertos que
alcanzaron los docentes en servicio. En el caso de los sustentantes a nuevo ingreso el promedio no
superó el 58.7% de aciertos.
Los resultados de la edición de 2011 del Concurso mostraron que casi el 70% de los aspirantes a ocupar
una plaza docente en las escuelas públicas de nivel básico en 30 entidades del país se ubicaron en los
rangos más bajos de desempeño.101 De los 136 mil 335 maestros que cubrieron los requisitos para
obtener una plaza dentro de las escuelas públicas de preescolar, primaria y secundaria, sólo 136
lograron la excelencia. Los datos ofrecidos por la SEP indicaron que 7 de cada 10 maestros obtuvieron
entre 30 y 60% de los aciertos, es decir, trasladando los niveles de aciertos de los profesores al
esquema de evaluación equivalente al que reciben los niños en las aulas, tenemos que 7 de cada 10
maestros evaluados se colocan por debajo del rango de 6. De esta manera, con base en las ediciones
anteriores, observamos que se ha mantenido esa tendencia en la que 7 de cada 10 profesores
obtienen bajos resultados. En 2008, 67% reprobaron, en 2009 y 2010, 75% se ubicaron con bajo
desempeño.102 No obstante, en todas las ediciones se han documentado casos en que los profesores
que se ubican con bajo desempeño logran obtener su plaza de maestro.
Finalmente, en la edición de 2012 la situación dejó ver que, desde aquella primera edición de 2008 a la
fecha el nivel de preparación y desempeño de los docentes no ha manifestado avances importantes.
De los 264 mil 379 profesores que realizaron la prueba en todo el país, 98 mil 953 maestros
reprobaron, condición que establecía que deberían de tomar clases de manera inmediata, ya que
fueron catalogados en “prioridad 1”.103 En esta ocasión se observó que las principales debilidades de
los maestros se encuentran en las áreas de lenguaje y comunicación, pensamiento matemático y
desarrollo personal para la convivencia. En promedio, los maestros que realizaron el examen
obtuvieron 5.8 de calificación, lo que provocó que en los medios de comunicación se acentuara que los
docentes mexicanos estaban reprobados.
En la presentación de los resultados, el titular de la SEP, José Ángel Córdoba Villalobos, recordó que la
prueba no es obligatoria, por lo que esos 264 mil 379 profesores que realizaron la prueba en todo el
país representaron sólo el 52.5% de los 503 mil 170 maestros que estaban programados.
101
Secretaría de Educación Pública, portal web. 102 El Universal, 25 de julio de 2011, “Con pobre desempeño, 70% de profesores que aspiran a plaza”. 103 SEP, presentación de resultados en el portal web.
115
Resulta importante mencionar que, tanto el Concurso Nacional para el Otorgamiento de Plazas
Docentes como el Examen Nacional de Conocimientos y Habilidades docentes, han sido manipulados y
han dejado ver más fallas que aciertos en su puesta en marcha. Durante las diferentes ediciones del
Concurso se ha modificado la manera en que se clasifican los resultados de los maestros. El primer año
se utilizó “aprobados y reprobados”, en 2009 y 2010 se utilizó “Aceptable, Requiere nivelación, y No
aceptable”.104 La resistencia de los maestros para realizar esas pruebas, el incumplimiento de la cúpula
sindical para hacer efectiva la ACE, y la falta de poder por parte de las autoridades educativas para
desarrollar lo pactado han hecho que hasta nuestros días no se hayan logrado institucionalizar el
Concurso y el Examen.
Los trabajadores de la educación, y particularmente los maestros, son el mayor número de
trabajadores al servicio del Estado, quienes son pagados con la nómina de los impuestos de todos los
mexicanos. El desempeño de sus funciones debería de ser supervisado adecuadamente, pues, además
de corresponder a mecanismos de rendición de cuentas, de su labor depende el futuro de la sociedad
mexicana. No obstante, en la última evaluación universal de los maestros, el 6 de julio de 2012, lo que
se observó fue un acto de rebeldía por parte del conjunto de docentes, pues no acataron una
instrucción precisa de la autoridad federal: ser evaluados. Para esa evaluación se esperaban 260 mil
profesores a los que se les aplicara el examen de evaluación universal, pero solo el 30% (alrededor de
69 mil) se presentaron.
Una de las razones fue que, aproximadamente 17 de los secretarios de educación en las entidades
federativas son militantes del SNTE, por lo que sabotearon la posibilidad de presentar el Examen en sus
respectivas entidades. Además, la evaluación a los docentes no se realiza porque Elba Esther Gordillo
controla a buena parte de los maestros, y a la gran mayoría de las autoridades educativas. Lo
lamentable de esta cuestión es que, el desacato de los profesores tiene implicaciones importantes en
términos de política pública, pues pese a estar impreso en la ACE, la implementación de la política
educativa, y en particular, la evaluación universal de los docentes, no tiene cabida en la realidad
educativa nacional.
En diciembre de este año (2012) hubo cambio de gobierno en la administración federal. El desacato de
los maestros a la evaluación docente puede ser traducido como un mensaje hacia la nueva
administración, dejando claro que el Presidente Enrique Peña Nieto, ha de tomar nota de quien es el
que manda en términos de política educativa. Frente a este panorama, las posibilidades para superar la
catástrofe educativa en la que está inmersa la sociedad mexicana son mínimas.
Cuando se han producido resultados a través de evaluaciones y estos se dan a conocer, resulta
apropiado destacar las consecuencias relevantes del asunto: mantener y mejorar los puntos fuertes y
corregir los aspectos deficientes. Sin embargo, resulta pertinente precisar que no debemos tomar
104Op. Cit.
116
decisiones que pretendan alcanzar resultados espectaculares, corrigiendo en un tiempo corto aquellas
deficiencias que se han manifestado con bastante anterioridad. Es necesario siempre tomar en cuenta
“la gran complejidad de los procesos educativos y los largos tiempos que necesariamente implican los
cambios importantes” (INEE; 2003: 15).
Además, como señalamos anteriormente, la elaboración de los instrumentos de evaluación docente
tiene que realizarse a partir del conocimiento de las condiciones en las que se desenvuelven los
evaluados, para evitar que los métodos provoquen errores de desigualdad. En el caso de la evaluación
universal de los docentes, de acuerdo a Etelvina Sandoval, especialista en métodos educativos y
condiciones de trabajo de la Universidad Pedagógica Nacional (UPN), “con la evaluación universal de
los docentes se busca imponer un método homogéneo que, más allá de mejorar la calidad de la
educación, pondrá a competir a los maestros con un trato diferencial, y con desventajas entre unos y
otros de acuerdo a sus zonas de trabajo”.105 Por ello, la especialista recomendó que, antes de evaluar a
los docentes, habrá que ver “qué es lo que quieren evaluar, cómo lo harán, que parámetros usarán y
qué tipo de calidad educativa buscan”.
EL GASTO EN EDUCACIÓN BÁSICA.
La educación se ha convertido en uno de los pilares que permite la formación de sociedades con
individuos participativos y libres. Por tanto, el diseño de políticas educativas efectivas contribuye al
desarrollo nacional y brinda horizontes de mejoramiento en la calidad de vida de sus ciudadanos. Para
alcanzar estos efectos, es necesario que exista un adecuado financiamiento por parte de los gobiernos,
con igualdad y responsabilidad para colocar las bases de un sistema con buenos cimientos, capaz de
atender las necesidades de su población estudiantil. De este modo, la distribución del gasto en México
debe de ser suficiente y adecuada entre las diversas entidades federativas del país.
El Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB) es el espacio en donde se
concentra el gasto federal en esa área. Con base en este Fondo de Aportaciones del año 2008, Carlos
Mancera realizó un estudio titulado “Financiamiento de la Educación Básica” en el que analiza las
contribuciones que hacen las entidades federativas. El cuadro 15 muestra la distribución del gasto
federal y estatal que Mancera realizó con base en el FAEB.
En las cifras que Mancera presenta se observa que existen asimetrías marcadas en la contribución que
hacen las entidades federativas. Ese es un problema serio, pues asignar cantidades iguales a las
entidades sin tomar en cuenta las necesidades y características locales genera más dificultades que
beneficios. Es necesario ser consciente de ello, pues “dichas asimetrías no se corrigen dando lo mismo
105 Etelvina Sandoval, “La evaluación magisterial, pretexto para despedir docentes: especialista de la UPN”, La Jornada, 1 de
junio de 2011.
117
a los desiguales, sino otorgando a cada quien lo justo para que todos los mexicanos se puedan
beneficiar de la educación básica” (Mancera; 2010:160-162).
CUADRO 15.
GASTO EN EDUCACION BASICA POR TIPO DE SOSTENIMIENTO, 2008 (millones de pesos)
Entidad Federativa Estatal (a) Federal (b) Total (a+b) Porcentaje (a)/(b)
Aguascalientes 543 3127 3 670 17.4
Baja California 5236 6992 12 228 74.9
Baja California Sur 70 2096 2 166 3.4
Campeche 227 2935 3 162 7.7
Coahuila 2514 6853 9 367 36.7
Colima 190 2064 2 254 9.2
Chiapas 3786 11473 15 259 33.0
Chihuahua 4461 6973 11 434 64.0
Durango 1891 5093 6 984 37.1
Guanajuato 4064 9056 13 121 44.9
Guerrero 1461 11338 12 799 12.9
Hidalgo 210 7730 7 940 2.7
Jalisco 5716 11854 17 570 48.2
México 16342 22325 38 667 73.2
Michoacán 4400 10689 15 089 41.2
Morelos 492 4147 4 639 11.9
Nayarit 538 3420 3 958 15.7
Nuevo León 5455 7783 13 239 70.1
Oaxaca - 12193 12 193 0.0
Puebla 3756 10342 14 098 36.3
Querétaro 334 3803 4 137 8.8
Quintana Roo 273 3111 3 384 8.8
San Luis Potosí 654 7368 8 022 8.9
Sinaloa 2976 5970 8 946 49.9
Sonora 2775 6087 8 862 45.6
Tabasco 2906 5118 8 024 56.8
Tamaulipas 2188 8381 10 569 26.1
Tlaxcala 616 2963 3 579 20.8
Veracruz 5958 16966 22 924 35.1
Yucatán 1688 4198 5 887 40.2
Zacatecas 1394 4808 6 202 29.0
Total 83115 227256 310 371 36.6
El autor busca explicar el origen de las asimetrías mediante un análisis que realiza a partir del Acuerdo
Nacional para la Modernización de la Educación Básica firmado en 1992 por el gobierno federal, el
SNTE y los gobiernos estatales. En el ANMEB se busca fortalecer la función compensatoria entre
estados, buscando favorecer la equidad educativa, a través del traspaso a los gobiernos estatales por
parte del gobierno federal, de la operación de los establecimientos de educación básica y normal que
hasta entonces había estado bajo su control. Posteriormente, en 1997 el artículo 27 de la Ley de
118
Coordinación Federal (LCF) eleva a rango de Ley la obligación del gobierno federal de aportar a los
estados los fondos necesarios para sostener las escuelas transferidas en 1992.
Sin embargo, ni el ANMEB ni la LCF resolvían el tema de la equidad en las aportaciones de los estados
con sus propios recursos. Fue hasta 2007 cuando el gobierno federal presentó una iniciativa para
modificar el artículo 27 de la LCF en la que se buscaba que la equidad en los esfuerzos locales se
produjera cuando el gasto federal por alumno convergiera a un mismo nivel en todo el país. Las
modificaciones fueron aprobadas con algunos ajustes realizados por el legislativo.
No obstante, la fórmula que resultó y que hasta nuestros días se mantiene vigente tiene una debilidad
al suponer que existe igualdad en el financiamiento educativo federal a partir de la noción exclusiva de
que el gobierno central debe hacer aportaciones iguales por alumno a todas las entidades federativas,
sin distinguir las disparidades existentes. Las diferencias regionales en el desarrollo nacional se
traducen en que los estados tienen distintas posibilidades financieras, y si el gobierno federal realiza
portaciones iguales por alumno a todas las entidades federativas sin distinguir las disparidades entre
ellas se exigirá un esfuerzo fiscal indebido a los estados con mayores índices de marginación,
orillándolos a enfrentar un conjunto de problemas: inequidad, falta de recursos y de prestación de
servicios, entre otros.
Además, la opacidad y falta de mecanismos de rendición de cuentas por parte del sindicato magisterial
acrecienta las posibilidades de que existan desvíos de recursos destinados a la educación básica
mexicana. Por ejemplo, en el año 2010 se dio a conocer que existían 215 mil 250 trabajadores de la
educación, de los cuales no se conocía que funciones desempeñaban, donde trabajaban y que puestos
ocupaban; sin embargo, la SEP había gastado mil 280 millones de pesos en el pago de sus salarios.106 Lo
que se observa es que, este tipo de anomalías dejan ver que existen diversos actos de corrupción y
malos manejos de los recursos que la Federación transfiere a los estados para cubrir los gastos
correspondientes al sector educativo.
Al cierre de la redacción de este trabajo, en agosto de 2012, la Auditoría Superior de la Federación
presentó su informe de resultados sobre el cumplimiento del Presupuesto de Egresos 2012. En él se
documentaron prácticas indebidas e ilegales en el ejercicio del Fondo de Aportaciones a la Educación
Básica a cargo de las entidades federativas, entre las que destacaron el ocultamiento de maestros
comisionados, dobles asignaciones salariales a casi 23 mil maestros, el pago de 868 mil horas-plaza a
personal no identificado y sobresueldos por encima del tabulados a más de 5 mil 500 trabajadores de
la educación.107 Resulta indignante ver que se identificaron 22 mil 843 casos de trabajadores con
doble asignación salarial no compatible geográficamente por entidad federativa o por municipio, ya
106 Excélsior, 11 de julio de 2010, “Aparecen 93 mil maestros fantasma”. 107 Milenio Diario, 10 de septiembre de 2012, “Sobresuledos y pagos a maestros fantasma”.
119
que existen maestros con sueldos cobrados simultáneamente en la Capital de país y Guerrero, Oaxaca
y tabasco, Baja California y Jalisco, entre otros.108 En definitiva, la falta de mecanismos de control, de
transparencia y de rendición de cuentas propicia la existencia de este tipo de corruptelas que terminan
perjudicando a la educación nacional.
Por otro lado, la distribución del gasto en educación también ha dejado mucho que desear. En los
últimos años hemos visto que, en México se gasta más en maestros y menos en alumnos. En su
informe titulado “Panorama mundial de la educación 2012”, la OCDE advirtió que, actualmente el
gobierno mexicano invierte 9 de cada 10 pesos del presupuesto educativo en la nómina magisterial.109
Lo anterior manifiesta matices contradictorios en la asignación del presupuesto que otorga México en
materia educativa, ya que, según la misma organización, el gasto educativo de nuestro país es de 6.3%
de su PIB, lo que lo coloca por encima del promedio de lo que presupuestan el resto de las naciones.110
El problema del gasto en materia educativa en México no estriba en cuánto se gasta, sino en cómo se
gasta.
Resulta más o menos sencillo buscar culpables frente a algún problema concreto, pero eso no es lo
importante de presentar datos y estadísticas que muestren la situación real de algún tema. Lo
verdaderamente relevante esta en buscar hacer conciencia de la situación. Hoy en día resulta
necesario que el deterioro en el que se encuentra el sistema educativo mexicano entre en las venas de
la sociedad con la intención de llegar a las raíces del problema, de expandir la preocupación por el
futuro del país, para que en conjunto se trabaje con la intención de mejorar la educación mexicana.
Reitero, la educación básica en México está en crisis. Es necesario que los gobiernos, tanto federal
como locales, realicen verdaderos esfuerzos para mejorar la enseñanza impartida. El diseño de
políticas educativas que tomen en cuenta las necesidades de los niños y jóvenes en edad escolar y que
busque un mejoramiento de los elementos integradores de la enseñanza básica han de orientarse a
fortalecer las bases actuales para un futuro próspero como nación, que responda a las necesidades de
competitividad global que actualmente envuelve a todas las naciones del mundo.
Es necesario modificar el enfoque con que se ha ido abordando el sistema educativo mexicano y
redimensionar los componentes que lo integran, con el fin de superar los rezagos en los que se
encuentra inmerso y abrir brechas que lo encaminen al mejoramiento de sus condiciones como parte
indispensable de la formación de las sociedades contemporáneas, y que brinde posibilidades de
crecimiento, a fin de desarrollar ambientes que permitan el mejoramiento de la calidad de vida de sus
habitantes. A pesar del aumento de la tasa escolar en México, el valor de la escolarización se pone 108Op. Cit. 109 Según dicho informe, México es el penúltimo país de los miembros de la organización que destina más recursos en inversión por alumno, pues destina 2 mil 875 dólares por escolar, solo por arriba de Brasil. El primer lugar lo tiene Suiza, quien destina 14 mil dólares por alumno. 110 De acuerdo a la OCDE, con el 6.3% del PIB México asigna una buena cantidad de su presupuesto al sector educativo. No obstante, recordemos que, de acuerdo a la Ley, en nuestro país se tendría que asignar el 8% del PIB en materia educativa.
120
cada vez más en cuestión. No podemos seguir pasando de un esquema administrativo a otro. Tampoco
podemos esperar que la alta tecnología aparezca y nos solucione los problemas que no se han podido
resolver a través del Estado, de los docentes, o de observaciones desde el exterior.
121
CONCLUSIONES. A lo largo del desarrollo de este trabajo de investigación he pensado en la finalidad de pudiera tener
este esfuerzo intelectual. Y con mucho ímpetu he creído que estas líneas pueden servir para transmitir
un mensaje hacia cualquier individuo que tenga interés en contribuir al beneficio de la sociedad
mexicana, y particularmente a aquellos que estén interesados en el mejoramiento de la educación. La
construcción de estas ideas se ha generado a partir de la información compartida, de las reflexiones de
aquellos hombres y mujeres que han dedicado gran parte de su vida a estudiar el problema educativo,
y sobre todo de los acontecimientos históricos que han cimentado las bases de la realidad educativa en
la que nos encontramos.
He descubierto que trabajar sobre la educación es y seguirá siendo una empresa inacabada, que
reclama esfuerzos significativos de todos –políticos, maestros, alumnos, padres de familia,
investigadores, y sociedad en general – y que requiere la construcción de rutas de mejoramiento a
través de las cuales podamos aspirar a superar los rezagos económicos, sociales, e incluso políticos, en
los que sigue transitando la realidad mexicana.
Este trabajo parte del estudio de la política de educación básica en México, abordada desde el enfoque
de políticas públicas. Un aspecto central del estudio de las políticas públicas es el manejo de la
información para generar evidencia, es decir, ofrecer conocimiento de la realidad a partir del cual se
puedan desarrollar análisis para la toma de decisiones y el ejercicio de la práctica gubernamental.
Determinar cuál es lo factible es una de las tareas que los gobiernos han de tener entre sus
prioridades, pero en sociedades complejas y escenarios políticos diversos, plurales y competitivos
como los que actualmente se observan, esa labor resulta más complicada. Por ello, el desarrollo de
buenas capacidades por parte de los tomadores de decisiones resulta necesario para el ejercicio
gubernamental.
El estudio de las políticas públicas busca generar líneas de conocimiento a partir de las cuales se
proporcionen soluciones viables frente a los problemas de la sociedad actual, y que puedan ser
realizables desde el aparato de gobierno. Por ello, trabajar desde el enfoque de políticas públicas
implica un carácter multidisciplinario, desde el cual se creen marcos analíticos apropiados surgidos
desde disciplinas como la economía, la ciencia política, la sociología, el derecho, la estadística, la
administración pública, entre otras. Lo que fortalece nuestra visión de que la educación es la más
importante vía para enfrentar los retos del futuro, nacionales, e internacionales.
Joseph Stiglitz, premio Nobel de Economía, apuntó: “En la economía global que vendrá después de la
crisis que empezó en 2008, la educación, la ciencia y la tecnología serán las claves del desarrollo
económico de la región [de América Latina]” (en Oppenheimer; 2007). Stiglitz no se equivoca. La
educación es y seguirá siendo la puerta grande para el desarrollo económico.
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La economía de libre mercado se ha afianzado alrededor del mundo como el modo de producción,
distribución y consumo de bienes de manera predominante. No podemos negar que actualmente la
relación entre desarrollo económico y educación está fuertemente vinculada. Organismos
internacionales, como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, han señalado que existe
una gran importancia en la relación entre educación y los niveles de competitividad de los mercados
nacionales. México no se encuentra ajeno a estas cuestiones. Sin embargo, el panorama que se
observa es poco alentador.
La educación nacional está en crisis. Esta situación ha sido consecuencia de la falta de planeación, de
dirección y coordinación de las autoridades educativas, de la ausencia de programas adaptados a las
nuevas condiciones del país, pero, sobre todo, a la politización de la educación, donde el sindicato
docente sigue teniendo una amplia presencia a la hora de fijar la política educativa. Los sindicatos son
importantes, pero no tienen por qué inmiscuirse en el terreno de la hechura de la política
gubernamental.
El 21 de septiembre de 2012 tuve la oportunidad de acudir a la celebración del evento “México Siglo
XXI” que organizó la Fundación Telmex en la Ciudad De México. En ese marco, participó el ex primer
ministro británico Tony Blair, a quien se le preguntó qué tendrían que hacer los países
latinoamericanos frente al problema del amplio poder que ejercen los sindicatos en sus respectivos
sectores. Blair respondió: “Los sindicatos son necesarios para proteger la fuerza laboral, pero los
sindicatos no deberían dirigir la política real”. A veces resulta bastante productivo escuchar otras
experiencias, tomar en cuenta otras opiniones y forzarnos a abrir los ojos frente a aquellos hechos que
empantanan nuestra realidad. Los retos que se vislumbran reclaman nuevas políticas de educación,
que realmente ofrezcan alternativas para superar la catástrofe silenciosa de la que tanto ha hablado
Guevara Niebla. Y eso se sabe en todo el mundo.
La manera en que se hacen las policies en aquellos países considerados en vías de desarrollo está
fuertemente influida por criterios que fijan los países desarrollados. No obstante, el diseño y
características propias de cada policy en cada nación, sin importar el campo particular al que
correspondan, han de ser definidos de acuerdo con las condiciones específicas de cada país, su
sociedad, su manera de hacer política, sus condiciones económicas, y sus aspiraciones para trabajar en
el desarrollo de sus individuos. Estos elementos son definidos de acuerdo con la inevitable interacción
entre la multiplicidad de actores que intervienen y participan en el llamado ciclo de las políticas, donde
cada uno fija sus intereses e influye en la toma de decisiones y sus resultado. Se ha visto que los
proyectos sobre educación en México, en términos de política pública, están fuertemente cooptados
por esa dinámica de interacción entre actores, y este ha sido el punto central en el que se ha enfocado
este trabajo.
Durante el proceso de elaboración de la política educativa mexicana se tocan puntos centrales en lo
que corresponde a las relaciones entre actores dentro del terreno de la política. Por ello, en los últimos
123
años se ha reforzado el hecho de que en materia educativa resalta el interés por redefinir los objetivos
que se persiguen en ese terreno, pero sin dejar de lado los procesos de ajustes mutuos entre actores.
La relación entre la elaboración de la política educativa y su puesta en marcha ha dejado ver que existe
un fuerte proceso de reacomodo entre los actores centrales, Gobierno - SNTE, donde cada cual ha
intentado sobreponer sus intereses particulares, pero donde el sindicato ha resultado el vencedor.
Además, la relación entre la autoridad educativa y el sindicato ha dejado de lado la participación de
otros actores, lo que ha impedido que intervengan en la arena de política.
Analizando esta cuestión desde el enfoque de política pública, se hace presente una fuerte relación
entre actores principales, donde cada uno toma posiciones y busca influir en el escenario de la política,
utilizando aquellos recursos con los que cuenta para defender sus posiciones y sus intereses; y esto lo
ejercen a través de la toma de decisiones y de la puesta en marcha de acciones concretas. Este
proceso de negociación entre actores es común en la arena política, particularmente en aquellos
momentos de grandes cambios o reformas sobre algún aspecto en particular. En México, en materia
educativa, los procesos de reforma, y el vínculo que se le ha dado con la federalización, aunque
analíticamente obedecen a lógicas distintas, en su realización simultánea se encuentran vinculados
precisamente por la gama de actores que intervienen y se involucran, y por las relaciones políticas que
se crean y desarrollan entre ellos.
Todos estos procesos de negociaciones y vínculos entre actores en el campo educativo suceden en
arenas comunes; se desenvuelve en los gobiernos, ya sea federal o local, y ahí se relacionan los
diversos actores. Hay negociaciones políticas entre gobiernos, partidos políticos, y sindicato. En esos
procesos aparecen complejas redes de lealtades y continuidades, en las que se observan encuentros y
rupturas, y en donde existen diferentes niveles de movilidad, todos con el fin último de fijar sus
intereses y de ganar terreno en la toma de decisiones. Lo que se ha visto en este trabajo ha sido el
dominio de un actor sobre todos los demás: el SNTE.
En México, la política educativa, más allá de ser un elemento para la construcción del consenso social y
una pieza clave para el desarrollo nacional, ha sido vista como un instrumento utilizado por los
gobiernos, en complicidad con el SNTE, para desempeñar una función legitimadora. Junto a los
problemas de la mala calidad de la enseñanza, mala distribución de la inversión en educación,
deficientes sistemas de evaluación educativa, entre otros, se hace manifiesto el problema de la imagen
docente, que desde la perspectiva personal/profesional, actualmente es poco valorada por la sociedad
en general.
Durante todo el tiempo de vida del SNTE, la participación de los maestros de base en los procesos de
toma de decisiones ha sido mínima, pero también ha sido un gremio que ha obtenido mayores
beneficios laborales, principalmente por la fuerza que ha alcanzado su dirigencia en el terreno político.
Los trabajadores de la educación han visto al sindicato como aquella entidad gestora que, frente a las
autoridades, puede ayudarles a tramitar procesos administrativos, pero también saben que tener una
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dirigencia fuerte, los dota de mejores condiciones laborales. En los meses de mayo y junio de 2012 los
maestros disidentes pertenecientes a la CNTE realizaron una serie de manifestaciones en algunas de
las entidades del país. En esas movilizaciones tuve la oportunidad de acercarme con algunos de ellos, y
en esas charlas observé que los maestros disidentes rechazan la figura de Elba Esther Gordillo al frente
del SNTE, pero no quieren perder la fuerza que la dirigencia del sindicato ha alcanzado sobre las
negociaciones con los gobiernos.
También se ha visto que, para que la dirigencia sindical logre sus cometidos, siempre ha necesitado del
apoyo gubernamental, y en particular el del presidente de la República. Más allá de la amplia
capacidad que pudiera tener y desarrollar la cúpula del SNTE para adentrarse en las estructuras de
gobierno, el apoyo que el Ejecutivo federal le brinde para mantener el control de la educación nacional
siempre le será más productivo, pues sin él no podrían colonizarla. Todas las dirigencias que ha tenido
el SNTE han sido dependientes del apoyo estatal para lograr sus cometidos. Lo que ha hecho la
diferencia entre esas dirigencias quizás sea la capacidad negociadora que los representantes en turno
han ejercido sobre las autoridades gubernamentales, y en particular, frente al Ejecutivo federal.
Creo que uno de los elementos que fomentan el atraso de nuestra educación es la burocratización y la
corrupción de unos cuantos políticos, líderes y dirigentes, quienes han llevado al sistema educativo a
una deplorable situación. Además de que los gobiernos han renunciado a la rectoría de la educación
nacional en favor de cúpulas sindicales, quienes sólo velan por sus intereses particulares, y se
enriquecen a costa de la educación nacional.
Las características principales que sobresalen de la actual dirigencia sindical son: su capacidad de
adaptación al cambio, su habilidad política para negociar y resultar ganadora, su manera de legitimarse
con las bases y con los gobiernos a través de las chapuzas que ha llevado a cabo para hacerles creer (o
por lo menos en un tiempo lo consiguió) que el SNTE es y será el constructor de la modernización
educativa, con apertura a nuevas ideas; pero en el fondo eso sólo ha formado parte del discurso
político para legitimarse en la dirigencia del SNTE y dotarse de las herramientas necesarias para
conservar el poder sindical y crear elementos que le den sustento. Elba Esther Gordillo ha acumulado
muchos aspectos negativos, pero también ha acumulado aspectos positivos a lo largo de sus casi
treinta años de liderazgo.
Elba Esther Gordillo aun tiene muchos recursos en la manga; deshacerse de ella no será fácil. Se tienen
que diseñar estrategias acerca de cómo tratarla para no resultar perdedor, porque ella todavía tiene
muchos recursos de poder para sostenerse un tiempo más. El gobierno de Peña Nieto no podrá
quitársela de encima tan fácil, y quién sabe si lo quiera. El escenario todavía le rendirá muchos frutos a
la maestra, tanto el social como el político. El principal podría ser que los maestros saben que con Elba
Esther Gordillo al frente del SNTE poseen una valla que frena las presiones sobre el desempeño
docente en cuanto al mejoramiento de la calidad educativa.
125
Pareciera que los tiempos de Elba Esther Gordillo están llegando a su fin, pero ella no teme por su
figura de “jefa” frente al SNTE, pues ha construido las bases institucionales necesarias para
mantenerse en la dirección del gremio. Supongo que Elba Esther Gordillo es consciente del grado de
desdoro que genera su personaje público. La mayor parte de las críticas al deficiente nivel educativo y
a las desventuras de la educación básica se centran en su persona. Por ello, elegir bien con quien
pactar políticamente es una de sus tareas principales que ha de realizar la maestra a la hora de
observar su futuro como personaje activo de la política mexicana.
Es cierto que el SNTE fue y ha sido una pieza clave en el desarrollo del sistema corporativo estatal
mexicano. Desde su creación esta organización gremial fue dotada de las herramientas legales, y aún
extralegales, para ejercer control sobre todos los trabajadores de la educación. En esos mismos
mecanismos se gestaron los instrumentos que dotaron a la dirigencia sindical de un fuerte poder de
negociación frente a las autoridades gubernamentales. Romper esas inercias que por muchos años han
carcomido el interior del sistema educativo nacional no es ni será una labor sencilla, pero en definitiva
resulta muy necesaria, si es que de verdad se aspira a un mejoramiento de la educación nacional.
Creo que la primer barrera que ha de superarse para aspirar al mejoramiento de la calidad educativa es
disminuir el poder del SNTE dentro del sistema educativo nacional, e incluso aspirar a su
desarticulación y fortalecer el sindicalismo independiente, pues comparto la opinión de Ornelas sobre
el hecho de que el tránsito del SNTE del viejo corporativismo a las prácticas neocorporativas que
desarrolla van más allá de la existencia de camarillas. La realidad práctica del sindicato de maestros ha
dejado ver que los fieles a las figuras que han ejercido la dirección del gremio, fácilmente pueden
rendir obediencia a un nuevo líder. Dentro del SNTE aun es sencillo que se creen nuevos cacicazgos.
Pero hay que ser cuidadosos al respecto, porque con la desarticulación del SNTE se pudiera caer en un
debilitamiento de la representación laboral de la que actualmente gozan los maestros. Al respecto,
Graciela Bensusán me explicaba que Elba Esther Gordillo ha sido muy eficaz en lo que se refiere a la
representación sustantiva de los trabajadores de la educación, es decir, esa representación que
consigue defender los derechos laborales y mejorarlos: “La estabilidad laboral que tienen actualmente
los docentes se encuentra bien calificada. Los maestros cuentan con una certidumbre laboral que hoy
en día otros trabajadores de otros sectores no tienen”. Así, cualquier reforma educativa a fondo que
tuviera la necesidad de tocar ese punto tendría que incluir una reestructuración del sector, porque
pondría en peligro la estabilidad laboral, un costo que los maestros no están dispuestos a pagar.
Creo que se pueden utilizar varios mecanismos para elaborar una reestructuración en el sector
educativo de una forma planeada. Por ejemplo, hacer que los maestros se puedan jubilar
anticipadamente, elaborar un plan nacional sobre cómo absorber a los maestros que no cuentan con la
preparación suficiente para dar clases en aula, y planear que actividades pueden desarrollar dentro del
sector. Pero no se cuenta con actores capaces de elaborar ese plan. O simplemente no se ha querido
trabajar en ello. Por eso, las negociaciones que se llevan a cabo hoy en día se desarrollan en un
126
ambiente primitivo, donde si algún actor ve afectados sus intereses y no obtiene los beneficios que se
quieren, entonces aparece el rechazo y la oposición a las transformaciones. Frente a esta manera de
actuar, lo único que se alcanza es la realización de cambios cosméticos sobre el sector.
Sobre mi aspiración al sindicalismo independiente, es preciso comentar que Graciela Bensusán mi hizo
ver que en México se tienen serios problemas con el sindicalismo independiente, porque “actualmente
las instituciones de gobierno dotan de amplios recursos de poder a los sindicatos. Hoy en día los
agremiados pueden hacer huelgas, movilizarse, paralizar el tránsito de vialidades importantes, y nada
pasa. El gobierno otorga de recursos de poder a los sindicatos, que los utilizan en su contra, lo que
genera que el gobierno controle a quién le va a dar ese poder.”. Históricamente lo que tenemos es
evitar a los sindicatos independientes.
Hace falta una reforma institucional para poner más equilibro en el diseño laboral mexicano, porque lo
que se tiene es un diseño en el que se le da tanto poder a los sindicatos que después lo tienen que
controlar, generando un círculo vicioso y cayendo en dinámicas terribles de negociaciones políticas
entre actores, y esas dinámicas se han reproducido, sin importar qué partido político este en el
gobierno, ni que ideologías políticas se busquen implementar; la dinámica de negociación es la misma.
Aclaro. Frenar la intervención del SNTE en la elaboración de la política educativa, y erradicar el
secuestro por parte del sindicato de los espacios de gobierno encargados de la dirección de la
educación, no traerá por añadidura inmediata el mejoramiento de la calidad educativa. Elevar la
calidad de la educación implica una serie de elementos diversos, que tienen que desarrollarse en
conjunto. Resolver el problema del SNTE, de Elba Esther Gordillo y de la CNTE seguramente favorecerá
el cambio en la educación, pero se tendrá que seguir trabajando en otros elementos para resolver el
problema de la deficiente calidad educativa, como la elaboración de proyectos educativos a largo
plazo, o el establecimiento de líneas de acción que correspondan a la realidad educativa.
En las charlas que sostuve con maestros, ellos me hicieron ver que el sistema educativo mexicano es
sexenal, y que lo que hace falta son proyectos de educación que sean de corto, mediano y largo plazo,
porque muchos de los proyectos que se elaboran no son compatibles con la realidad de las aulas. Por
ejemplo, me comentaron que hay programas elaborados por la autoridad educativa que incluyen
acciones como si ya todas las escuelas estuvieran equipadas para ello, pero lo que hay es que la
mayoría de las escuelas están limitadas.
Además, pude observar que en la mayoría de los docentes existe un desánimo, y que se encuentran
desmoralizados, pues a veces se quiere hacer creer que los maestros son los únicos culpables, como si
fueran ellos los hacedores de las acciones a seguir para cubrir todas las necesidades educativas. No
minimizo las responsabilidades que los maestros puedan tener sobre las condiciones actuales del
sistema educativo, pero es justo tener presente la dimensión de las consecuencias que cada actor, con
sus decisiones y acciones, arroja sobre la educación. Es preciso ver que los nuevos maestros egresados
127
que son licenciados realmente vengan a ayudar a oxigenar el SEM, y que los maestros en servicio se
actualicen permanentemente.
Si los gobiernos siguen dependiendo de los favores del sindicato, sobre todo en materia electoral, y
otorgando a cambio canonjías en beneficio de la cúpula del SNTE, no se podrá tener posibilidades
reales para elaborar una política educativa que ofrezca mejores resultados.
Los gobiernos son corresponsables del problema educativo. En el Estado mexicano está el germen de
las fallas de la educación nacional. Elba Esther Gordillo solo es una líder sindical, no es la responsable
del sistema educativo; pero si el partido que llega al gobierno la requirió para obtener votos y así
hacerse del poder, ese es el mayor problema. Mientras los partidos políticos sigan creyendo depender
de Elba Esther Gordillo para llegar al poder, mientras la sigan dotando de puestos políticos, y mientras
sigan negociando la elaboración de la política educativa con ella, no habrá muchas posibilidades de
cambio sobre la educación nacional.
Frente a los actuales mecanismos para elaborar la política educativa, en donde se privilegia la
negociación política con la cúpula sindical y se sigue dotando de poder político y económico a la
dirigencia del magisterio, lo que tenemos es muy poco. A pesar de que están surgiendo importantes
movilizaciones desde la sociedad civil y presiones por parte de algunas élites para mejorar la calidad de
la educación en México, se siguen cediendo espacios al sindicato para que éste haga lo que, por ley, le
corresponde al gobierno. Lo que se observa es que los últimos presidentes mexicanos han buscado
mantener la gobernabilidad a cambio de la descomposición del sistema educativo nacional.
Lo que ha de hacerse es buscar negociar con Elba Esther Gordillo, intentando obtener los mejores
beneficios. Porque, como se mencionó en el capítulo III, enfrentarse al más de millón y medio de
agremiados del SNTE para imponer una política educativa sin negociación, sería un suicidio político.
Todos los políticos lo saben, pues la mayoría declara que no se puede elaborar una política educativa
sin la participación de los maestros. El problema es determinar que sí se puede hacer, y ahí es donde
existen las diferencias. Desde el gobierno, nadie quiere soltar los amarres del corporativismo estatista
que se generó en el siglo pasado, hasta que no haya un equilibrio en el diseño institucional. Los
políticos mexicanos saben que los costos por intentar transformar al sistema educativo mexicano y
modernizarlo son más altos que mantener al statu quo. Entonces, lo que hay es un equilibro
disfuncional para la sociedad en su conjunto, pero muy funcional para las élites.
El Estado mexicano tiene que recuperar la titularidad de la educación nacional. Su obligación legal es
impartir educación para su población, determinar los planes y programas de estudio, financiar la
educación pública y los servicios escolares, evaluar al sistema educativo nacional, y establecer
condiciones para una mayor equidad educativa. No puede ceder esos deberes a terceros. Permitir que
el SNTE sea quien determine esos elementos va contra la norma. Las autoridades educativas han sido
cómplices de la subordinación del aparato educativo frente a las coyunturas políticas. Cuando la SEP se
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haga cargo de sus funciones y tome el control del aparato educativo, entonces se podrá aspirar al
mejoramiento de la educación nacional.
En las últimas décadas los gobiernos y las autoridades educativas se han planteado proyectos que han
intentado modernizar a la educación nacional y elevar la calidad de la educación: la descentralización
educativa (lo que se llamó federalización), la reforma del sistema de formación y capacitación de
maestros, la carrera magisterial, la creación de un sistema nacional de evaluación, la revaloración de la
función magisterial, entre otros. Todos estos elementos integrantes de los diversos proyectos de
modernización y mejoramiento de la educación han llevado consigo importantes posibilidades para
modernizar al sector. No obstante, la mayoría de ellos no han podido llevarse a cabo, principalmente
por la disputa entre intereses políticos y las resistencias opositoras del SNTE, que, más allá de buscar el
beneficio común, persigue sus intereses personales y mezquinos. Los proyectos de descentralización
educativa se han enfrentado a grandes intereses políticos, burocráticos y sindicales concebidos sobre
un sistema educativo nacional fuertemente centralizado.
Me parece que en la administración y gestión local es donde se encuentran las oportunidades más
importantes para innovar, transformar y mejorar al sistema educativo. Es ahí donde se tiene mayor y
mejor conocimiento de los problemas y dificultades que existen en materia educativa.
Los viejos patrones de gobierno en México tendían a agrupar los problemas y a uniformar las políticas
para resolverlos. Esta manera de operar fue posible gracias a la presencia de organizaciones sociales a
través de las cuales los gobiernos ejecutaban las políticas obligatorias que mejor les convenía,
asegurando el control político de los demandantes, agrupados en las grandes confederaciones. Con el
transcurso de los años y las nuevas experiencias del ejercicio gubernamental, la democratización de la
vida política nacional ha sido determinante para transformar la naturaleza pública del gobierno, y así
intentar liberarlos de las presiones ejercidas por los grupos de interés.
En términos de política pública, la restauración de la naturaleza pública de las políticas tiene que ser
una aspiración a la que tenemos que llegar lo más pronto posible, pues aun la elaboración de las
políticas está determinada, influida y capturada por poderosos grupos de interés. Por ello, siguiendo a
Luis Aguilar (2007), en México debemos aspirar a trabajar mediante un programa de gobierno por
políticas públicas, que recupere ese carácter público de las políticas, con el fin de depurar a las políticas
gubernamentales de ataduras corporativas y clientelares que aún persisten en nuestro país. El ámbito
educativo no está exento de ello.
Considero que en los últimos años la conciencia de los mexicanos parece estar despertando. El reclamo
que la sociedad ha hecho a los políticos sobre los problemas que la envuelven ha ido en aumento. Y el
tema educativo se ha insertado con mayor fuerza a esa línea. En la población mexicana se observa un
interés por obtener avances en el terreno educativo, y la mayoría de los políticos conocen el deseo de
la gente por una educación de calidad. Por ello, los individuos interesados en ocupar un cargo de
129
elección popular utilizan el tema como una de las mayores promesas, y lo emplean como un
ofrecimiento que los electores quieren escuchar, una promesa que hasta ahora no ha logrado
cumplirse cabalmente.
Frente a los cambios y transformaciones en la vida política del país, a las transformaciones en las
formas de representación laboral, y las presiones que la disidencia magisterial ha llevado a cabo, así
como al despertar que actualmente han hecho visible importantes grupos de la sociedad civil, como las
organizaciones Mexicanos Primero, Muévete por la Educación, y más recientemente el movimiento
estudiantil #Yosoy132, pueden abrirse brechas que permitan poner en incógnita cual puede ser el
futuro del SNTE, y más específicamente, de sus dirigentes.
En diciembre de 2012 el PRI regresó a Los Pinos. Aún existen las mismas formas de negociación, las
mismas condicionantes estructurales y las mismas pautas de conducta política entre el SNTE y la SEP, y
más allá, entre el SNTE y los gobiernos federal y estatales. La exigencia de la sociedad por mejorar la
educación sigue vigente, aunque no con la fuerza necesaria para lograr un impacto sobre el sistema
educativo. El SNTE se modernizó y desarrolló mecanismos neocorporativos en su favor. Se adaptó a la
transición política y salió fortalecido gracias a las canonjías que las administraciones panistas le
otorgaron a la dirigencia sindical. El panorama es poco alentador, pero no podemos perder la
esperanza. Hoy más que nunca debemos de exigir la transformación del sistema educativo nacional.
Considero que el SNTE no es el culpable de todos los males. Pero mientras la cúpula sindical siga
manteniendo un fuerte poder de decisión dentro de la política educativa, se seguirá privilegiando los
intereses del gremio por encima del mejoramiento de la educación nacional. El sindicato es parte del
problema, y el Estado ha tenido y tiene culpa al permitirle a la dirigencia sindical que juegue un papel
trascendente en el SEM.
Sin embargo, el poder que la dirigencia del SNTE manifiesta sigue estando bastante robustecido.
Cuenta con los elementos necesarios para que, por lo menos en el corto plazo, siga ejerciendo un
dominio sobre el SEM, y particularmente sobre el subsistema de educación básica. Por ello, han de
crearse mecanismos que contribuyan a presionar y ejercer un empuje fuerte y directo en cuanto a la
exigencia de la renovación de la dirigencia sindical, su apertura democrática, transparencia, y el
desarrollo de cambios importantes para que el SNTE abra canales de transformación, y sólo sea una
institución que represente los intereses de los docentes mexicanos, más allá de ser un elemento de
poder con el que cuentan los gobiernos para poder inclinar la balanza en su favor a la hora de
disputarse los cargos públicos. El SNTE tiene que dejar de ser una maquinaria electoral a través de la
cual los políticos busquen hacerse de votos.
De acuerdo con Pedro Flores Crespo, se observan algunas condiciones favorables en la definición
política y de políticas, las cuales se explican principalmente por: 1) la inconformidad que generó la
conducción del sector educativo en la administración de Felipe Calderón, sobre todo por las
130
negociaciones realizadas con el SNTE en asuntos que sólo corresponden al gobierno; 2) los reportes de
las agencias de evaluación nacional e internacional, que revelan importantes fallas en la educación
nacional; por ejemplo, la deficiencia en la formación de los profesores de educación básica, y la falta de
mejoramiento de la educación secundaria; y 3) el grupo dirigente del SNTE aparece como un actor
político que, en términos electorales, resta más que sumar.111
Se requieren dos cosas para intentar transformar la manera en que se desarrolla el proceso de
negociación entre el SNTE y el aparato estatal, y por ende la manera en que se elabora la política
educativa. La primera, un gobierno con otra visión de la educación pública, que considere que la
educación es el bien necesario para democratizar a la sociedad mexicana; y la segunda, una sociedad
más activa en cuanto al problema de la calidad educativa, que llegue a ser la que presione para
transformar la educación y que le cobre a los políticos el hecho de aliarse con Elba Esther. Pero hasta
ahora eso no ha sucedido. La sociedad no ha pasado la factura a los gobiernos por las alianzas llevadas
a cabo con la dirigencia magisterial.
Los cambios que necesitamos para modernizar al sistema educativo nacional tienen que ser impulsado
por los dos lados: desde la sociedad, apropiarse de la demanda por mejorar la calidad educativa, y
colocarla en el centro de las discusiones para impulsar una reforma educativa que busque los mejores
resultados con el menor costo social posible; y desde el aparato gubernamental, donde se realice un
diagnóstico de la situación real de los maestros, sus conocimientos y sus capacidades, más allá de los
otros factores que entran en el mejoramiento educativo, como son la infraestructura, la pobreza, los
recursos. Hay que ver cuál es la parte con la que puede contribuir el sindicato y sus maestros. Porque
hay un problema importante con la mayoría de los maestros que realizan funciones docentes.
La mayoría de los maestros no cuentan con las habilidades y capacidades necesarias para enseñar en
aula. Y eso genera un importante problema en la calidad de la educación, pues si los maestros siguen
enseñando como enseñan, y los próximos maestros se siguen preparando de una manera precaria, la
formación de los niños y jóvenes que cursan la educación básica será insuficiente para dotarlos de los
elementos necesarios para que hagan frente a los retos del futuro.
111 Pedro Flores Crespo, “Condiciones para cambiar la educación en México”, Campus Milenio, 1 de marzo de 2012.
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Resultados del Examen Nacional para el Otorgamiento de Plazas Docentes, SEP: sep.gob.mx
134
Índice
AGRADECIMIENTOS.................................................................................................................................................. 3
PRÓLOGO ................................................................................................................................................................. 5
INTRODUCCIÓN. ....................................................................................................................................................... 8
CAPÍTULO I ............................................................................................................................................................. 20
CONSIDERACIONES TEÓRICAS Y CONCEPTUALES. .................................................................................................. 20
EL ESTUDIO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS. .......................................................................................................... 20
POLÍTICA PÚBLICA: EL CONCEPTO. ..................................................................................................................... 21
EL PROBLEMA PÚBLICO. ..................................................................................................................................... 22
EL MODELO POR ETAPAS.................................................................................................................................... 23
La elaboración o hechura de las políticas. ...................................................................................................... 24
La fase de Implementación de las políticas. ................................................................................................... 25
LA EDUCACIÓN COMO POLÍTICA PÚBLICA.......................................................................................................... 25
Educación: el concepto................................................................................................................................... 26
La educación en México. ................................................................................................................................ 26
Calidad en la Educación: rediseñando la Política Pública. .............................................................................. 29
Calidad en el campo educativo. ...................................................................................................................... 29
El papel del docente en el sistema educativo. ................................................................................................ 30
APARATO DE ANÁLISIS. ...................................................................................................................................... 32
CAPÍTULO II ............................................................................................................................................................ 35
LA POLÍTICA DE EDUCACIÓN BÁSICA Y LA ORGANIZACIÓN DOCENTE. ................................................................... 35
TRANSFORMACIONES EN POLÍTICA EDUCATIVA. ............................................................................................... 36
La política educativa de unidad nacional: unificación docente. ..................................................................... 36
LA FEDERALIZACIÓN EDUCATIVA........................................................................................................................ 39
135
Del federalismo centralizador al federalismo descentralizador en el campo educativo. ............................... 40
Hacia la desconcentración y descentralización en política educativa. ............................................................ 43
LA ALTERNANCIA EN EL GOBIERNO FEDERAL Y LAS EXPECTATIVAS EN POLÍTICA EDUCATIVA. .......................... 44
CAPÍTULO III ........................................................................................................................................................... 47
EL SNTE: PODER, COLONIZACIÓN Y CO-GOBIERNO. ............................................................................................... 47
PILARES QUE SUSTENTAN EL PODER DEL SNTE. ................................................................................................. 50
DISPUTAS INTERNAS: LA ANTIDEMOCRACIA SINDICAL. ..................................................................................... 56
La disidencia sindical. ..................................................................................................................................... 57
EL PODER DE LOS DIRIGENTES SINDICALES. ....................................................................................................... 61
Jesús Robles Martínez. ................................................................................................................................... 61
Carlos Jonguitud Barrios. ................................................................................................................................ 62
Elba Esther Gordillo Morales. ......................................................................................................................... 64
LA RELACIÓN ENTRE EL SNTE Y EL ESTADO MEXICANO. ..................................................................................... 70
CAPÍTULO IV ........................................................................................................................................................... 75
LOS PACTOS POLÍTICOS ENTRE EL GOBIERNO FEDERAL Y EL SNTE. ........................................................................ 75
DEL CENTRALISMO EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA A LA DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA. .............. 75
EL ACUERDO NACIONAL PARA LA MODERNIZACIÓN DE LA EDUCACIÓN BÁSICA (ANMEB). .............................. 77
El Programa de Modernización Educativa 1989-1994. ................................................................................... 78
La descentralización salinista y la negociación con el SNTE. ........................................................................... 81
EL COMPROMISO SOCIAL POR LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN. ........................................................................ 84
LA ALIANZA POR LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN (ACE). .................................................................................... 86
CAPÍTULO V ............................................................................................................................................................ 94
UN DIAGNÓSTICO DE LA EDUCACIÓN BÁSICA EN MÉXICO..................................................................................... 94
EL SISTEMA EDUCATIVO MEXICANO. ................................................................................................................. 96
¿CALIDAD IGUAL A CANTIDAD? LA COBERTURA EDUCATIVA. ............................................................................ 97
136
LA EVALUACIÓN DE LA EDUCACIÓN MEXICANA. ................................................................................................ 98
LA PRUEBA ENLACE, UNA AUTOEVALUACIÓN. ................................................................................................... 99
El impacto de la prueba ENLACE y sus debilidades. ...................................................................................... 103
LA PRUEBA PISA, UNA EVALUACIÓN DESDE EL EXTERIOR. ............................................................................... 105
Resultados de México en las pruebas PISA anteriores. ................................................................................ 108
PISA 2000 ..................................................................................................................................................... 108
PISA 2003 ..................................................................................................................................................... 109
PISA 2006 ..................................................................................................................................................... 110
EVALUACIÓN DE LOS MAESTROS. .................................................................................................................... 111
Los resultados de las diversas ediciones....................................................................................................... 113
EL GASTO EN EDUCACIÓN BÁSICA. ................................................................................................................... 116
CONCLUSIONES. ................................................................................................................................................... 121
Bibliografía ........................................................................................................................................................... 131
